时间：2022-07-03 03:58:41
基层基础警务工作是整个公安工作的根基，处于重中之重的地位，只有抓好基层基础工作中的中心环节--派出所工作，公安工作才能有作为、有突破、有希望。结合当前武安市派出所实际，就进一步加强公安派出所工作进行了一些思考。
一、进一步加强公安派出所工作，必须从全警视域明晰派出所的地位，切实增强做好派出所工作的责任感和使命感
派出所作为公安机关的派出机构，集打、防、管、控、服于一体，是维护稳定的第一战线、联系群众的第一窗口、预防犯罪的第一屏障。
（一）其业务是公安机关履职维稳的“最大主业”。公安机关的大部分业务，最终切入点和落脚点都在派出所。派出所工作的好坏，直接关系公安机关对重大政治和社会责任的履行。当前，随着经济社会的快速发展，社会的开放性、流动性不断增强，各类新兴组织大量涌现，各种社会矛盾明显增多，给处在维护社会和谐稳定最前沿的派出所带来很大压力。因此，公安机关应站在全局和战略的高度，牢固树立“派出所业务是公安工作最大主业”的理念，大力加强和改进派出所建设，确保派出所职能作用的有效发挥，更好地维护社会和谐稳定。
（二）其身份是代表公安形象的“最大主角”。派出所民警每天都接触群众、面对群众、联系群众，每一项工作、每一个执法活动都与群众的生产、生活息息相关，在构建和谐警民关系方面处于特殊的位置、具有特殊的优势。可以说，派出所是公安机关直接与群众沟通的“最大主角”。派出所工作的成效，除了其自身的能力素质外，关键还要看其背后的支撑力强不强。上级机关要多为派出所服务，多一点帮助，少一点干扰。机关警种、部门要千方百计在业务、信息、技术、文化等方面给予支持、保障，切实纠正“单纯下任务、定指标、忙考核”的现象。只有突出派出所“最大主角”的地位，切实增强派出所实力，才能确保各项公安工作取得实效。
（三）其队伍是创新发展公安工作的“最大主体”。派出所警力原则上应占全部警力的40%以上，如果算上辅警、文员，数量会更多。无论是推进“三项建设”，还是创新社会管理，派出所都是最重要的平台和执行主体。如果不能牢牢抓住派出所这个执行的“最大主体”，那么上级的理念再先进、部署再及时、措施再有力，各项工作也不可能很好地落到实处。公安机关要充分认识派出所掌握第一手信息数据和民情民意的前沿性，及时听取派出所的合理意见、建议，不断修正完善决策部署，使之更加贴近实际、富有实效，只有充分尊重、肯定和鼓励派出所的首创精神，公安工作才能不断发展创新。
二、进一步加强公安派出所工作，必须围绕派出所的功能定位，着力加强派出所基础业务建设
派出所工作点多、线长、面广，内容千头万绪，任务繁重，必须突出重点，做到统筹兼顾、整体推进。
（一）完善实战型的信息化主导警务机制。在推进公安信息化进程中，派出所始终是源头、是基础、是关键。没有派出所工作的信息化，就不可能实现公安工作的信息化。公安机关要按照信息化建设的总体要求，以警综平台应用为重点，进一步加强各类数据采集、录入、分析、研判工作，确保数据质量全面、准确、鲜活。通过信息系统的整合、关联、比对、碰撞，为精确打击、严密防范提供有力支撑。顺应社会管理创新的需要，依托信息化建设成果，积极推进“网上公安局”、“网上派出所”、“网上警务室”建设，及时掌握网上社情民意，及时发现社区网民反映的治安问题及各类涉稳苗头信息，网上提供便民利民服务措施，实现网上网下的有机结合和良性互补，深入探索警民沟通互动的新途径。
（二）完善务实型的社区农村警务机制。社区和农村警务是公安机关最基层、最基础的工作，社区和驻村民警是公安机关从事治安防范管理和服务群众的重要力量。公安机关要结合实际，科学布建、高效利用社区和农村警务室。采取有效措施全力推动警力下沉、警务前移，将警务室由原来“一区一警、一警多能、责任到人”的模式，改为“一警为主、多警联动、责任到人、多项服务”的工作模式，坚决杜绝“有室无警”的问题，切实提高民警的“管事率”和群众的“见警率”。坚持工作在警务区、驻脚点在警务室、着眼点在群众中的原则，全面推行派出所领导联系警务室制度，派出所每位领导每周要有1天在警务室工作，机关民警、交警、消防民警等要定期到指定的警务室与社区民警一起为社区群众提供多种途径、多种项目的服务。真正把警务室建成最小综合实战单元，使社区和驻村民警切实担负起搜集社情民意的信息员、强化治安防控的协调员、化解矛盾纠纷的调解员、宣传政策法律的宣讲员、提供便民服务的服务员的“五大员”职责。
（三）完善服务型的实有人口管理机制。人口管理是社会管理的基础，也是公安机关推进社会管理创新工作的重点和难点。全市公安机关要把实有人口管理作为派出所基础工作的核心，加强人口信息采集录入工作，全面、准确掌握人口基本情况。加强重点人口、特殊人群的帮教管控工作，积极协调相关部门帮助他们解决生产生活中的实际困难，努力提高列管率和管控率，坚决防止发生漏管失控问题。紧紧抓住全面推行流动人口居住证制度的有利契机，坚持“党委领导、政府负责、综治牵头、部门联动、依托社区、齐抓共管”的原则，各派出所要与基层组织和辖区单位密切配合，建立健全“以证管人”、“以房管人”、“以
业管人”有机结合的流动人口服务管理模式，提高常态化、精细化管理水平，切实做到底数清、情况明，为做好社会治安管理打下坚实的基础。
（四）完善多元型的社会治安防控机制。牢固树立“警力有限，民力无穷”的理念，正确处理好职能防控与社会防控之间的关系，充分利用和整合各方面的社会治安资源，激发广大群众参与防控工作的热情。特别是要积极争取党委、政府支持，进一步充实壮大协警员、治安员、联防队员等治安辅助力量队伍，切实把社区“三老”人员调动起来，利用群防群治力量协助公安机关参与巡逻防控工作，有效缓解派出所警力不足的问题，确保派出所民警有更多的时间和精力投入到基层基础工作中去。把巡访、巡查、巡逻“三巡”作为派出所民警的主要勤务方式，在巡访中收集情报信息，在巡查中发现治安问题，在巡逻中及时处置警情，近距离防控违法犯罪，零距离服务人民群众。以“打四黑除四害”专项行动为契机，加强对危险物品、重点行业、重点场所和重点企事业单位的治安管理和安全防范，强化出城卡点建设和城市视频监控系统建设，建立辖区社会治安预警防控机制，定期排查整治辖区内治安乱点区域和突出问题，及时消除治安隐患。积极依靠党委、政府和基层组织，深入排查化解矛盾纠纷，及时将影响稳定的苗头隐患消除在萌芽状态。建立健全情报信息网络，广泛收集各类社情民意和违法犯罪线索，着力提高对暴力恐怖犯罪活动和重大群体性治安事件的预警能力。
（五）完善主动型的警务勤务机制。全市公安机关要坚持打、防、管、建、控多措并举，完善符合派出所实战化要求、提高社会面管控能力的警务机制和勤务模式，最大限度地减少管理盲区，消除治安隐患。推行“多警合一”、“警治联勤”、“流动警务”等警务模式，变“被动警务”为“主动警务”让民警从“坐等报警”转变到主动出击、现场管控。在警力较少、治安相对平稳的派出所，可实行一人多岗、一警多能的警务模式。各派出所要从辖区治安情况出发，根据违法犯罪活动的规律和特点，实行弹性工作制、错时工作制、主副班工作制，变“全时警务”为“实效警务”。切实把有限的警力投向案件高发时段、防范薄弱时段、便民服务时段，不断提升群众安全感和满意度。通过完善和改革派出所警务勤务机制，实现对社会治安全方位、全天候的动态管控。
三、进一步加强公安派出所工作，必须在警力、装备、经费、待遇、导向等方面强化保障，为派出所工作健康发展创造条件
（一）推动警力下沉，实现警务工作前移。按照精简机关、充实基层的原则，每年要安排一定比例的民警到派出所工作。凡是新录用的民警，应先充实派出所或到派出所工作锻炼。在警力配置上，能充实的要最大限度的充实，消灭空白责任区；能回聘的老同志，应尽最大的热情回聘，给一定的待遇。回聘后在4个岗位发挥他们的作用，即做暂寄住人口的专管民警、做防火工作的专管民警、做驻校驻企警务室的联络员、做人民调解员；能稳定的最大限度地稳定，在派出所工作不满三年的原则上不予调动，调动时也应先进后出，不先补充不调动，能借助社会力量的要最大限度的借助社会力量。
（二）切实解决派出所存在的实际困难。要为派出所营造良好的工作环境，不能只下任务，不搞服务。竭尽所能为派出所工作和建设提供帮助和支持，真正解决实际困难。积极向党委政府汇报，争取获得重视和支持，使派出所长全部进入乡镇（街道）领导班子，有条件的应担任乡镇（街道）副职，努力解决好派出所长高配和民警的职级待遇等问题。加大对贫困地区派出所办公用房、装备经费的配套专项补助，配备必要的交通通讯工具、武器、警械和防护装备，改善民警的工作、生活环境。关心爱护基层民警，积极创造条件提高福利待遇，实实在在地为民警解决一些工作生活中存在的困难和问题。
（三）加强对派出所工作的指导。公安机关各部门、警种都要关心支持派出所工作，在警力、经费、装备、技术、人员培训等方面，为派出所工作和建设提供必要的帮助和支持。同时，应尽可能地为派出所减负，避免政出多门，滥下指标，使派出所疲于应付。加强业务指导，特别是户政（治安）部门要继续加大对派出所治安管理的指导和支持力度，使派出所有时间、有精力、有能力做好工作。
关键词：加强 派出所 消防监督
1、定西市公安派出所消防监督管理工作的现状分析
定西市位于甘肃中部，下辖119个乡镇，2个街道办事处，46个社区，1725个行政村，全市约有人口290万人，面积20330平方公里。随着社会经济不断发展，定西市城乡发展出现了前所未有的变化，尤其是乡镇民营企业的迅猛发展，虽然大大改善了城乡经济结构，有力地促进了经济的快速发展，但同时也给城乡的消防安全带来了许多新的情况和问题。全市119个乡镇中成立了107个派出所，虽然按照目前实行的三级消防监督管理体系，公安派出所担负起了消防监督职责，但由于派出所承担着各项公安业务工作，消防工作只是其中一项，很难摆上重要位置，加上责、权、利等诸多因素的干扰，现实条件下，派出所消防工作面临着许多困难和问题。
（1）思想认识存在误区。一方面在基层派出所，警力不足的问题较为普遍，一些基层所正式干警仅有2至3人，日益繁重的工作任务，捉襟见肘的经费和警力，使一些派出所对落实消防监督管理工作产生消极的情绪，而消防现役体制更使他们陷入“为他人做嫁衣，为消防部门干事”的认识误区，使派出所消防监督管理工作达不到应有的力度。另一方面受旧的观念和体制的影响，消防监督工作不属于基层派出所职责范围的模糊认识还存在，而社会上也有人认为消防工作是消防部门的事，派出所无需要管消防工作。因此，尽管消防监督职能归属到了派出所，但在基层中敷衍的现象比较严重，消防工作局面始终不能打开。
（2）民警消防业务素质还有待提高。消防业务涵盖建筑设计、给排水、化工等专业，是一项技术性、专业性要求较高的工作。在消防部门内部，要干好这项工作也须经过专业学习、长期实践才能胜任。而仅仅经过短期培训的派出所消防民警，由于工作紧张繁忙，加之任职不固定，很少有民警认真系统地钻研消防业务知识，开展检查也只是停留在表面上，对于隐患的发现也只是停留在“抬头看电线、低头看烟头”，“安全出口上锁”等较低层面上。
（3）人员编制少、流动性大。随着社会经济的发展和人、财、物的流动，社会面各种关系的复杂化和流动人口的剧增，刑事案件、治安案件屡有发生，而各地公安派出所都不同程度地存在着人员编制少、警力不足的情况。因此，公安派出所常常为了应付日趋繁重的社会治安工作，而把消防工作搁在一边。其次，民警的频繁流动，使一些原先接受过消防知识培训的消防监督员因工作变动调离原岗位，造成一些派出所无消防监督的行家能手。
（4）缺乏完善的内部奖惩机制。目前，制约公安派出所消防监督检查职能充分发挥的另一个重要因素就是缺乏完善的内部奖惩机制。一些地方制定了相关的《公安派出所消防监督工作规定》，但在实际工作中，一直没有真正落实到实处，考核机制在当地公安机关得不到重视，目标考核仍只重视案件、户籍等工作。奖惩机制的不完善，严重影响着一些派出所消防工作积极性的发挥，工作主动性不强，消防监督工作处于被动应付地位。
2、加强和改进公安派出所消防监督管理的对策
（1）加强业务建设，切实提高基层干警消防业务水平。首先，公安局在岗位设置和人员配备时，要考虑到消防监督岗位人员的岗前培训工作；其次由消防机构定期和不定期组织开设消防培训班，对在岗人员进行基本的培训，着力提高其实际工作能力。同时，还可以从实际出发，在派出所辖区单位的检查、工程验收等工作中，手把手带领消防监督民警实际操作，边讲边指导，进行不定期消防业务培训，提高其业务素质。
（2）转变观念，不断提高加强全市公安派出所履行消防监督管理职责重要性的认识。《消防监督检查规定》第三条明确规定，公安派出所应对居民住宅区的管理单位、居民委员会、村民委员会履行消防安全职责的情况和上级公安机关授权管理的单位进行消防监督检查。在当前，为尽快适应新形势下对消防工作的要求，全体派出所民警必须树立全局观念，要清醒地看到当前全民的消防意识还较薄弱，自防自救能力还有待提高，在消防部门自身任务十分繁重，难于逐一应付的情况下，要充分发挥基层派出所的优势与作用，把管辖区域的消防监督管理工作纳入派出所的工作日程，与辖区的治安、刑事防范工作有机地结合起来，做到同研究、同布置、同考核。
（3）抓好三个方面的结合。首先要抓好重点管理与全面兼顾的结合。公安派出所实施消防监督管理必须与其他工作相结合，按照“突出重点、兼顾全面”的原则，明确监督管理范围，重点开展特殊时期、特殊场所的消防安全监督检查，把消防监督管理纳入责任区民警工作范围，确定好专兼职消防民警，保证消防监督管理面覆盖辖区，不留死角；其次要抓好专门机关与派出所职能的结合。消防机构与派出所职能紧密结合，明确授权，理顺关系，加强衔接，建立有效的消防管理目标机制，避免在消防监督管理上出现“监管盲区。第三要抓好业务培训实际运用的结合。推行建立大队防火人员派出所联系点制度，每个消防监督员固定联系几个派出所，具体负责指导，不断提高派出所民警的消防监督工作水平。
摘要：劳务派遣作为一种新兴的劳动用工方式，在市场上发挥着重要的作用，但实践中也出现了许多不容忽视的问题。20__年12月28日，全国人民代表大会常务委员会通过了《关于修改〈中华人民共和国劳动合同法〉的决定》，一共四条，均是关于劳务派遣制度。新修改的第九十二条规定，改变了原条款立法定位模糊、缺乏法理依据、司法实践适用难等问题。但新第九十二条对于劳务派遣法定连带赔偿责任的规定仍较为笼统，司法实践中易产生困惑，进一步明确该条在不同纠纷类别下的适用十分必要。
一、劳务派遣关系的特殊构造
（一）劳务派遣的概念
劳务派遣最早起源于美国，之后陆续在日本、西欧等地区和国家出现。但各国立法中对劳务派遣的称谓有所不同：日本、韩国、台湾地区使用"劳动派遣"一词，德国将其称为"雇员出让"或者"员工出让"，欧洲其他各国、美国以及国际劳工组织则将其称之为"临时劳动"或者"租赁劳动"，并将由此形成的雇佣关系称为"临时雇用关系"。
对于劳务派遣，我国学界亦称劳动派遣、派遣劳动。上个世纪七十年代，劳务派遣制度传入我国。北京外企人力资源服务有限公司（简称fesco）是我国最早成立的劳务派遣公司。 90年代中期，劳务派遣开始盛行。当时中国社会上存在大量的农村劳动力转移就业和城镇下岗失业人员需要再就业。对于农村劳动力而言，其外出就业时，往往由于信息不灵通而找不到用人单位，其职业技能、法律素质、城市生活知识等方面也难以满足转移就业的需要。通过劳务派遣的形式，建立劳务派遣单位，将当地农村劳动力组织起来，由劳务派遣单位为其寻找用工单位，对其进行职业技能等方面的培训，保障其合法权益，有利于促进农村劳动力转移就业以及很好地维护其合法权益。对于城镇下岗人员而言，通过劳务派遣的方式，建立劳务派遣单位，将城镇下岗失业人员组织起来，从事一些临时的、灵活的就业，也符合城镇下岗失业人员等就业困难群体的需要。随着我国高校的扩招，高校大中专毕业生就业压力日趋严重，通过劳务派遣实现就业也不失为一种选择。因此，劳务派遣这种用工形式以其适应社会用工需求、降低人力资源成本方面的优势，在21世纪初期迅速发展壮大。但实践中也产生了许多不容忽视的问题：劳务派遣被滥用，就业稳定性差，同工同酬难以实现，规避法律、逃避责任现象突出等等。
为规范劳动用工市场，保护弱势劳动者合法权益，20__ 年1月1日施行的《劳动合同法》，首开劳务派遣法律层次立法之先河，设立专章对劳务派遣制度进行规定。《劳动合同法》并未对劳务派遣作出明确的定义，但根据其条文表述，可以将劳务派遣定义如下：劳务派遣是指劳务派遣单位与劳动者建立劳动关系，而后将劳动者派遣到实际用工单位，在实际用工单位的指挥或监督下从事劳动，系一种特殊的雇佣劳动形态。至此，"劳务派遣"一词成为了我国的标准用语。但是理论界和实务界对劳务派遣制度的理解还远远不够。
（二）劳务派遣三方主体之间的法律关系--责任承担的理论基础
劳务派遣制度与传统用工模式相比，因三方主体（劳务派遣单位、被派遣劳动者、用工单位）的存在而形成"三角关系"已是共识。因此，厘清劳务派遣单位与被派遣劳动者、用工单位与被派遣劳动者、劳务派遣单位与用工单位之间的法律关系是理解劳务派遣制度的前提。对此，理论界一直存在一重劳动关系学说和二重劳动关系学说的争论。
1.一重劳动关系学说
一重劳动关系学说认为被派遣劳动者与劳务派遣单位和用工单位之间只存在一重劳动关系，即劳务派遣单位和被派遣劳动者之间存在劳动关系。用工单位与劳务派遣单位签订劳动派遣协议成立民事合同关系，基本上适用合同法。欧盟、法国、日本、我国台湾等国家和地区都坚持采一重劳动关系学说。在持一重劳动关系学说的学者中，又分为劳动给付请求权转让说、真正利他契约说和一重劳动关系双层运行说。
（1）劳动给付请求权转让说
该学说认为，用工单位和被派遣劳动者之间是劳务关系，不受劳动法调整。劳务派遣单位将自己对被派遣劳动者的劳动给付请求权让与用工单位，用工单位基于这种让与，有权指挥被派遣劳动者工作，并接受被派遣劳动者的劳动给付。
（2）真正利他契约说
派遣单位与被派遣劳动者签订的劳动合同是一种真正的为第三人利益的合同，作为第三人的用工单位对被派遣劳动拥有直接的、独立的劳动给付履行请求权，从而当然享有指挥监督被派遣劳动，使其实际履行劳动给付义务所必需的指示权，被派遣劳动有向用工单位履行劳动给付的义务。
（3）一重劳动关系双层运行说
该学说认为，在劳动派遣中，只出现劳动力与生产资料的一重结合。存在的是一重劳动关系的双层运行，而不是双重劳动关系。 劳动关系存在着所谓的"两个层次"，即由用工单位对被派遣劳动者进行劳动过程中的管理、监督，履行相应的义务，而其他劳动管理事务则由劳务派遣单位运作实施，劳务派遣单位仅是用工单位管理事务的主体，双方都只是行使部分用人职能，这两部分职能的有机结合才构成一个用人单位的完整职能。
2.双重劳动关系说
双重劳动关系学说认为在劳务派遣中，劳务派遣单位和被派遣劳动者之间，以及用工单位和被派遣劳动者之间形成的都是"特殊劳动关系"。 劳务派遣单位与被派遣劳动者签订劳动合同，存在法定劳动关系，被派遣劳动者在用工单位的指挥监督下，为用工单位工作，存在事实劳动关系。该学说判断被派遣劳动者和用工单位成立劳动关系的标准--单位对劳动者享有管理、雇佣、解雇、惩戒、监督和指挥等权利。这样在劳务派遣的"三方"主体之间，形成了一个法定劳动关系（劳务派遣单位和被派遣劳动者之间）和一个事实劳动关系（用工单位和被派遣劳动者之间）。"双重劳动关系说"在美国学界比较盛行，同时还提出了"共同雇主" (joint employer) 的概念。
通过上述分析，不难发现，无论是坚持一重劳动关系说，还是坚持双重劳动关系说的学者，普遍认为劳务派遣单位与被派遣劳动者基于签订劳动合同存在劳动合同关系，
劳务派遣单位与用工单位之间基于订立劳务派遣协议形成民事合同关系。两大学说争论的焦点集中在用工单位与被派遣劳动者之间关系上。双方均认同用工单位与被派遣劳动者之间的法律关系不同于劳务关系以及一般的劳动关系，具有"特殊性"。只是一重劳动关系说的学者认为二者的特殊性还没有足以使二者的法律关系彻底的偏向劳动关系，而双重劳动关系的学者则认为二者的特殊性己经足以将二者的法律关系确定为劳动关系。在不同的理论体系下，劳务派遣单位和用工单位对被派遣劳动者的责任承担将会不一样。
二、我国劳务派遣法定连带赔偿责任规定的立法转变
20__年12月28日，全国人民代表大会常务委员会通过了《关于修改〈中华人民共和国劳动合同法〉的决定》，修改了《劳动合同法》第九十二条关于劳务派遣法定连带赔偿责任的规定。
（一）原九十二条之规定
20__年施行的《劳动合同法》第九十二条对劳务派遣法定连带赔偿责任首次予以规定：劳务派遣单位违反本法规定的，给被派遣劳动者造成损害的，劳务派遣单位与用工单位承担连带赔偿责任。法定连带赔偿责任制度是《劳动合同法》亮点之一，但其合理性的争论一直存在，实务界对于原九十二条的适用也出现较大分歧。
1.合理性争论
（1）合理说
劳动法的社会属性促使社会本位替代了以私法平等保护理念为核心的个人本位，因为"任何国家的劳动关系都具有强资本、弱劳工的特点，因此才会产生以倾斜保护为特征的劳动法"。 劳务派遣是对正常用工的补充形式，从其诞生之初就是以"打零工"为特征的，一般只能从事那些没有特殊劳动技能要求和特殊职业属性的工作，不会涉及到商业秘密、重大人身利益、社会安全等因素。可见，被派遣劳动者在劳动关系中，无论对劳务派遣单位还是用工单位，都处于更加弱势的地位，其利益更容易被侵犯。因此，我们需要从立法和政策上都对劳务派遣更加严格的规范，将其控制在一个比正常用工更严格的制度环境中。
劳动派遣下，用工单位与劳务派遣单位联系紧密，作为一个势单力薄的劳动者仅凭一己之力，很难知道是谁的过错造成了自身合法权益的丧失。规定连带赔偿责任的原因，最本质的原因是为了保护弱势的劳动者，不至于"由于对劳务派遣中派遣单位、用工单位与被派遣劳动者三者之间法律关系的认识分歧以及相关法律规范的不完善，使得实践中被派遣劳动者权益受到侵害之后，派遣单位和用工单位相互推诱，被派遣劳动者得不到及时有效的救济"。 而连带赔偿责任显然对劳动者的保护力度较大，也更具有可实施性。对"解决用工单位不实际承担责任、劳务派遣单位实际承担不了责任的问题，以最大限度地保障被派遣劳动者受损的权益得到赔偿，都具有重要的意义和积极的法律效果"。
（2）不合理说
一是立法定位模糊。《劳动合同法》第五十八条规定："劳务派遣单位是本法所称用人单位，应当履行用人单位对劳动者的义务。劳务派遣单位与被派遣劳动者订立的劳动合同……"。第五十九条规定："劳务派遣单位派遣劳动者应当与接受以劳务派遣形式用工的单位（以下称用工单位）订立劳务派遣协议。" 即立法上规定劳务派遣单位是用人单位，与被派遣劳动者订立劳动合同，形成法定劳动关系。要派单位是用工单位，与劳务派遣单位之间订立劳务派遣协议，明确双方权利义务。但双方之间劳务派遣协议性质如何，法律未予明确规定。《劳动合同法》通过使用"用人单位"、"用工单位"两个不同的概念，似采取的是"一重劳动关系说"。但原九十二条用工单位连带责任的规定，基本可归于"共同雇主"之观点。 依据原九十二条的规定，在劳务派遣过程中，无论是劳务派遣单位违法还是用工单位违法，造成被派遣劳动者损害的，劳务派遣单位与用工单位承担连带赔偿责任。既然用工单位不是用人单位，又何以与劳务派遣单位一起承担连带赔偿责任呢？
二是缺乏法理基础。连带责任作为一种加重责任，只在两种情况下才会出现：一种情况是两人以上共同违反连带债务，这种情况承担连带责任的条件是，连带债务承担人与权利人之间订有合同。另一种情况是两人以上共同侵权造成他人损害的，这种情况承担连带责任的条件有三个，一是两人以上共同对被侵权人实施了侵权行为，即侵权人有违法侵害他人权利的过错，无论是故意还是过失；二是侵权行为对被侵权人造成了损害；三是侵权行为与该损害之间存在因果关系。在劳务派遣中，用工单位与被派遣劳动者之间并没有合同关系，不会存在违约的情形。所以，用工单位只有可能因侵权而对被派遣劳动者承担连带责任。如果用工单位确实因故意或过失与劳务派遣单位一起对被派遣劳动者实施了侵权行为，用工单位与劳务派遣单位理所当然应承担连带赔偿责任。但根据原九十二之条的规定，用工单位在没有任何过错的情况下，也要与劳务派遣单位承担连带赔偿责任，显然不合理，似有"矫枉过正"之嫌。
三是相互推诿不利保护被派遣劳动者。劳务派遣中，三方法律关系在实践中十分不明确，相应的权利义务也十分混乱，一旦出现争议，派遣单位和用工单位就互相推诿，拒绝承担劳动法上的责任，从而造成被派遣劳动者的合法劳动权益受侵害。
2.司法实践操作中的分歧
笔者梳理了20__年以来本院处理的劳动争议纠纷，从中抽取了三个典型案例，涉及劳动争议中出现频率靠前的工资、福利待遇、工伤待遇、经济补偿金和赔偿金等几大纠纷类别，进行比较分析。
案例一：原告郑某被被告某人力资源有限公司派遣至被告某电子公司工作。因原告对被告某电子公司调换工作岗位不满，向被告电子公司请事假4天，并且表示事假期满后不再回该公司工作。后，原告未回电子公司工作，也未回人力资源公司工作。此后，原告提起劳动争议仲裁申请，要求两被告支付加班工资以及赔偿金、双倍工资、解除劳动关系的经济赔偿金和高温费。仲裁委裁决，电子公司支付原告加班工资3215元、双倍工资9000元、高温费207元，人力资源公司承担连带责任。原告不服仲裁裁决，至法院。法院审理后认为：关于双倍工资的问题，给付双倍工资是因违反法律规定的作为义务而产生的惩罚性给付义务，并非因给劳动者造成损害产生的赔偿责任，该给付义务的责任方为劳动合同关系中的用人单位一方，原告要求被告电子公司承担该责任，法院不予支持。关于加班费，第六十二条规定，支付加班费是用工单位应当履行的义务，故该加班费应由被告电子公司承担。关于一次性经济补偿金，被告电子公司与原告间无劳动合同关系，由用人单位被告某人力资源公司承担。关于高温费，原告不在本案中主张，予以准许。
案例二：被告赵某被原告某劳服公司派遣至原告甲公司工作。后下班途中遭遇车祸，认定为工伤。此后，被告因工伤待遇问题提起仲裁申请。经仲裁，原告不服裁决结果，诉至法院。法院经审理后认为，原告某劳服公司给付被告一次性经济补偿金、伙食补助费、护理费和交通费。原告甲公司是劳务派遣用工单位，被告要求其对原告某劳服公司应当承担的给付责任承担连带责任没有法律依据，法院不予支持。
案例三：原告周某由被告某劳服公司派遣至被告乙公司工作。20__年7月5日，原告在下班途中遭遇车祸，认定为工伤。此后，原告因工伤待遇问题提起仲裁申请。经仲裁，原告不服裁决结果，诉至法院。法院经审理后认为，劳动者因工负伤，依法享有工伤待遇。鉴于原告是受被告某劳服公司派遣至被告乙公司工作，对原告因工负伤所受损失，被告乙公司应与被告劳服公司负连带责任。
从上述三个案例可以看出，不同案件的审判员（仲裁员），因对劳务派遣关系中三方主体之间法律关系，持有不同的理论观点，表现在法律适用上有不同的理解。从而，对劳务派遣关系中用工单位和派遣单位对被派遣劳动者的责任分配，有不同的处理方式。有部分观点认为：劳务派遣单位是完全的用人单位，劳务派遣中的责任应由劳务派遣公司全部承担，用工单位不承担；有部分观点认为：劳务派遣单位和用工单位都行使部分用人职 能，因此上述两单位在其各自职能范围内对被派遣劳动者承担责任；有部分观点认为：劳务派遣单位作为用人单位，因此几乎在所有相关事项上，劳务派遣单位皆需承担责任，而劳动者处于用工单位直接管理指挥之下，用工单位对被派遣劳动者造成损害的，应与劳务派遣单位承担连带赔偿责任；还有部分观点认为：从利益归属角度，派遣劳动者实际上为用工单位提供劳动，其所创造的劳动价值完全归属于用工单位，因此作为最大受益者的用工单位应该承担责任，劳务派遣单位作为用人单位与其承担连带赔偿责任。如上述案例所呈现，在不同理念指导下，仲裁机构与法院、法院内部之间的对原九十二条的适用产生了分歧。
（二）修改后的九十二条之规定
修改后的九十二条规定："劳务派遣单位、用工单位违反本法有关劳务派遣规定的，由劳动行政部门责令限期改正；逾期不改正的，以每人五千元以上一万元以下的标准处以罚款，对劳务派遣单位，吊销其劳务派遣业务经营许可证。用工单位给被派遣劳动者造成损害的，劳务派遣单位与用工单位承担连带赔偿责任。"即劳务派遣单位与用工单位承担连带赔偿责任的前提是劳务派遣单位、用工单位违反本法有关劳务派遣规定，劳动者发生了损害（包括财产损害和人身损害），损害是由用工单位造成的。
笔者认为，新九十二条的出台，有着积极意义，标志着我国立法上关于劳务派遣单位、被派遣劳动者、用工单位三方主体之间的法律关系定位经历了一次大的转变。如前文所述，《劳动合同法》第五十八条、第五十九条规定劳务派遣单位是用人单位，要派单位是用工单位，似采取"一重劳动关系说"。但原九十二条用工单位连带责任的规定，又应归于"共同雇主"之观点。从而，造成了立法定位的模糊，理论上的混乱。新九十二条采取的是"一重劳动关系说"，从法理上看更加站得住脚。在用工单位违法劳动合同法有关劳务派遣规定（如未提供相应的劳动条件，未支付加班工资、奖金等福利待遇等），给被派遣劳动者造成损害的情况下，劳务派遣单位与用工单位承担连带赔偿责任。
之所以这样规定，也是在《劳动合同法（修正案）》提高了劳务派遣单位的准入门槛，增强劳务派遣单位履行能力的背景之下。《劳动合同法》原五十七条规定："劳务派遣单位应当依照公司法的有关规定设立，注册资本不得少于五十万元"。修正案中将第五十七条修改为："经营劳务派遣业务应当具备下列条件：
（一）注册资本不得少于人民币二百万元；（二）有与开展业务相适应的固定的经营场所和设施；（三）有符合法律、行政法规规定的劳务派遣管理制度；（四）法律、行政法规规定的其他条件。经营劳务派遣业务，应当向劳动行政部门依法申请行政许可；经许可的，依法办理相应的公司登记。未经许可，任何单位和个人不得经营劳务派遣业务。修正案一方面以提高公司注册资本金的方式将劳务派遣单位设立注册资本从五十万元增加到二百万元，另一方面从实行注册制改为实行许可证制度，增强了对劳务派遣单位设立的规制，提高了劳务派遣单位的实力和抗风险能力，使其能够负担起对于被派遣劳动者的责任，有能力履行劳动法上的义务，能够很好地保护被派遣劳动者的合法权益。这已足以，不需要在劳务派遣单位违法违约而用工单位没有任何过错的情况下，非得将用工单位也订立在十字架上，这对于用工单位显然是不公平的，也有违我国劳务派遣制度设立的初衷。
需要指出的是，修改后九十二条仍只是笼统地规定劳务派遣单位和用工单位要对被派遣劳动者的损害承担连带赔偿责任，司法实践中易产生分歧的现状将依然存在。因此，进一步明确新九十二条在不同纠纷类别下的适用十分必要。
三、不同纠纷类别下新九十二条的适用思考
劳动派遣中，用工单位与劳务派遣单位之间的责任如何分配，是一个很难回答的问题。关于修改后的九十二条的理解，包含以下两种情形：一是劳务派遣单位、用工单位违反本法有关劳务派遣规定的，用工单位给被派遣劳动者造成损害的，劳务派遣单位与用工单位承担连带赔偿责任；二是劳务派遣单位违反本法有关劳务派遣规定的，用工单位未给被派遣劳动者造成损害的，劳务派遣单位承担责任，用工单位不承担连带责任。下文中，笔者将结合我国法律的现行规定，分析不同纠纷类别下，劳务派遣单位和用工单位对被派遣劳动者的责任承担。
（一）劳动报酬纠纷
《劳动合同法》第五十八条规定：劳务派遣单位是本法所称用人单位，应当履行派遣单位对劳动者的义务……劳务派遣单位应当与被派遣劳动者订立二年以上的固定期限劳动合同，按月支付劳动报酬。第六十条第二款规定：劳务派遣单位不得克扣用工单位按照劳务派遣协议支付给被派遣劳动者的劳动报酬。因此，向被派遣劳动者按月支付劳动报酬是劳务派遣单位的法定义务。
实践中，被派遣劳动者的劳动报酬一般是由劳务派遣单位支付。当劳务派遣单位拖欠被派遣劳动者工资的时候，应由劳务派遣单位承担劳动报酬补足责任。如果是用工单位未向劳务派遣单位按时足额支付被派遣劳动者劳动报酬，致使劳务派遣单位无法向被派遣劳动者足额支付劳动报酬的，劳务派遣单位与用工单位在用工单位未足额支付费用的范围内承担连带赔偿责任。另外，现实中也存在劳务派遣单位委托用工单位向被派遣劳动者直接支付劳动报酬的情况，特别是以现金方式向被派遣劳动者支付报酬的时候，一旦拖欠被派遣劳动者的工资，应由劳务派遣单位与用工单位承担连带赔偿责任。
关于支付的劳动报酬低于最低工资标准问题，应由劳务派遣单位与用工单位承担连带赔偿责任。如果因劳务派遣单位克扣被派遣劳动者的劳动报酬导致低于最低工资标准的，应由劳务派遣单位承担补足责任。
关于未签订书面劳动合同产生的双倍工资问题，笔者认为，签订书面劳动合同是用人单位的义务，因此应由用人单位即劳务派遣单位向被派遣劳动者支付双倍工资。
此外，关于同工不同酬问题。《劳动合同法（修正案）》第六十三条规定：被派遣劳动者享有与用工单位的劳动者同工同酬的权利。用工单位应当按照同工同酬原则，对被派遣劳动者与本单位同类岗位的劳动者实行相同的劳动报酬分配办法。用工单位无同类岗位劳动者的，参照用工单位所在地相同或者相近岗位劳动者的劳动报酬确定。劳务派遣单位与被派遣劳动者订立的劳动合同和与用工单位订立的劳务派遣协议，载明或者约定的向被派遣劳动者支付的劳动报酬应当符合前款规定。因此当因用工单位未实行同工同酬，根据新九十二条之规定，劳务派遣单位与用工单位承担连带赔偿责任。
（二）社会保险纠纷
《劳动合同法》第五十八条中规定：劳务派遣单位是本法所称用人单位，应当履行派遣单位对劳动者的义务。因此，劳务派遣单位负有给被派遣劳动者缴纳社会保险的法定义务。当劳务派遣单位没有依法为被派遣劳动者办理国家规定的养老、医疗、工伤、失业、生育五项社会保险时，由劳务派遣单位承担为被派遣劳动者办理补缴社会保险的责任。因未依法参加社会保险而造成被派遣劳动者损失的，由劳务派遣单位承担赔偿责任。如果是因用工单位未向劳务派遣单位按时足额支付被派遣劳动者社会保险费用，致使劳务派遣单位无法缴纳社会保险费，造成被派遣劳动者损失的，劳务派遣单位与用工单位应承担连带赔偿责任。
在这里，笔者着重分析一下工伤待遇案件。人民法院受理的工伤保险待遇案件可以分为两类：一类是劳务派遣单位已缴纳劳动者工伤保险的案件，一类是劳务派遣单位未缴纳劳 动者工伤保险的案件。对于第一类案件，根据《工伤保险条例》的规定，劳动者向社会保险经办机构主张工伤保险发放发生的争议属于行政诉讼范畴，不属于民事案件。但劳动者发生工伤事故后主张的伙食补助费、到统筹地区以外就医所需交通、食宿费用，停工留薪期内的护理费，劳动合同终止的一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金等，属于工伤待遇的民事案件。《劳动合同法》第六十二条规定了用工单位应该履行的义务。其中第一项规定：用工单位应当执行国家劳动标准，提供相应的劳动条件和劳动保护。当被派遣劳动者发生工伤事故利益遭受损失的时候，因用工单位没有为被派遣劳动者提供适当的劳动条件和劳动保护，存在过错，用工单位应承担责任。因此，对于此一类工伤待遇案件，应根据第九十二条之规定，由劳务派遣单位与用工单位承担连带赔偿责任。第二类属于未缴纳工伤保险待遇案件，实践中，劳动人事争议仲裁委员会和法院都作为劳动争议案件处理。笔者认为，为被派遣劳动者缴纳社会保险是劳务派遣单位的法定义务，为被派遣劳动者提供相应的劳动条件和劳动保护是用工单位的法定义务。在此情形下，劳务派遣单位与用工单位应承担连带赔偿责任。
（三）加班费、奖金、福利纠纷
《劳动合同法》第六十二条第三项规定：支付加班费、绩效奖金，提供与工作岗位相关的福利待遇等义务由用工单位承担。
由于被派遣劳动者实际上在用工单位从事劳动，处于用工单位的管理与控制之下，考勤、工作业绩均由用工单位掌握。因此，加班费、绩效奖金自然应该由用工单位支付，而与工作岗位相关的福利待遇也应该由用工单位发放。因此，对于加班费、绩效奖金、福利待遇纠纷，应根据第九十二条之规定，由劳务派遣单位与用工单位承担连带赔偿责任。
自《**省基层公安派出所消防监督管理规定》实施以来，基层消防监督工作取得了一定的实效，尤其是在推动三基工程建设中的打牢火灾预防基础更是起到了积极的作用，有效预防和减少了社会面火灾的发生，为社会稳定、经济发展起到了积极的促进作用。但是，我们也清楚的看到，由于各方面因素，派出所消防监督工作还存在诸多问题。在此。笔者就派出所消防监督工作存在的问题及对策谈一些自己粗浅的看法，不妥之处，敬请领导和同志们批评指正。
一、影响和制约派出所开展消防监督工作的主要原因
(一)思想认识上存在误区。受传统认识的影响，社会消防工作在群众中一直认为是消防部门负责的，包括大部分公安民警也普遍认为消防工作是消防部门的事，消防部门是消防监督工作的执法主体，派出所无需管消防工作。也有的公安民警认为自己的人事、经费全部在上级公安机关，消防部门没有权力干涉，消防监督工作对自己只是一件份外活，可干可不干，不少地方出现了上面抓一抓，下面动一动的被动应付局面。
(二)工作任务繁重及消防经费不足。随着社会经济的不断发展，派出所担负的任务外延不断扩大，加之派出所的现有警力不足，有的基层所正式民警仅3至4人，因此，公安派出所常常为了应付日趋繁重的社会治安工作，而把消防工作搁在一边。另外，民警的频繁流动使一些原先接受过消防知识培训的消防监督员因工作变动调离原岗位，造成青黄不接。再者，由于目前派出所自身经费紧缺，在某种程度上影响了消防业务工作的正常开展，派出所在履行消防监督职责中正常办公经费得不到有效保证。
(三)消防监督业务不熟。消防是一门多学科交叉性的综合科学，内容非常广泛，防火工作专业性强,要求从事防火监督人员必须具有较高的业务知识水平和相关的工作经验。而目前从事消防监督工作的民警都未经过消防专业培训，在日常防火检查工作中也就很难发现火灾隐患，由于业务的不熟也直接导致在工作中走马观花。在调查中了解到，大部分派出所反映消防监督执法程序较为烦杂，仅靠数次培训很难将学到的知识应用到实际工作中，不具有操作性。因此，在实际工作中往往不善于开展消防监督检查、消防行政执法以及火灾原因调查等。
(四)考核机制的不完善。在落实派出所消防监督工作中存在下发文件的多、制定完善措施的少，部署工作的多、检查考评的少等现象。有的公安机关没有把派出所消防监督工作列入工作考评，有的虽有列入，但是在总分中占的比例极小，因此有的派出所认为消防工作干好干坏一个样。由于责任体系不健全，考核机制的不完善，没有必要的奖惩措施，这些因素使一些派出所抓消防工作的积极性不高，主动性不强，存在被动应付的现象。
二、解决上述问题的对策与建议
(一)转变思想观念，强化派出所责任意识。公安部第73号令《消防监督检查规定》明确规定：公安派出所应当对居民住宅区的管理单位、居民委员会、村民委员会履行消防安全职责的情况和上级公安机关授权管理的单位进行消防监督检查。公安消防机构应当对公安派出所消防监督检查工作进行业务指导。 此规定既是新形势下公安消防部门改革和加强消防监督管理工作，减少和预防火灾事故的重大举措，同时也为派出所履行三级消防监督管理工作职责提供了一项职能。公安派出所作为消防基层管理组织，必须转变思想观念，统一认识，把自觉履行消防监督职责作为份内之事，充分发挥其点多面广、接触群众最广泛、辖区情况最熟悉的优势，主动为消防部门分忧，当好参谋。
(二)完善消防监督管理工作保障机制。一是建立所长、分管副所长、专兼职消防民警、社区民警层层负责、层层落实的消防监督工作机制;二是采取年初签订目标，年中组织督察，年底进行考评的方法，将派出所消防监督工作纳入公安基础工作考评、目标管理工作考评及年终和月度工作考评等各项考评工作当中，要求基层派出所要将消防监督工作与其他公安工作同计划、同步骤、同实施、同考评、同奖惩;三是加快派出所消防业务规范化建设，认真履行消防监督管理职责，抓好城镇乡村的消防监督工作，预防和减少火灾事故的发生。同时要发扬务实作风，坚决取消一些不必要的档案、台帐，使派出所能够把精力放在实实在在的工作上来;四是确立公安派出所典型引路机制，充分发挥其以点带面作用，不断总结推广其消防工作的成功经验;五是把对派出所的消防业务培训纳入正常的工作日程，做到长计划短安排，结合公安工作特点，采取分期分批、集中培训以及以会代训、轮流到消防大队见习等形式进行，再者通过邀请辖区派出所民警参加具有典型意义的消防安全检查、建筑工程验收、火灾隐患整改及火灾原因调查等，使其在实践中不断增强业务素质和工作能力，做到会宣传、会检查、会执法、会管理、会组织。
(三)充分发挥公安派出所的资源优势。一是警力资源优势，派出所遍布城乡，覆盖面广，再加上为数不少的联防保安队伍，能够缓解当前消防机构警力严重不足的矛盾。二是社会资源优势，派出所对辖区场所单位和社会面上的情况比较熟悉，与乡镇、街办、村组、社区等关系密切，能迅速发动社会方方面面开展工作。三是行政执法资源优势，派出所开展行政执法工作有长期积累的经验和良好的基础，其对辖区情况的熟悉还保证了消防行政执法工作不留空白点，减少了对消防违法违章行为的失控漏管。公安消防机构在指导公安派出所开展消防监督工作时，要充分发挥派出所的资源优势，进一步拓展派出所消防监督的职能，突出抓好消防安全重点单位管理、消防安全检查、消防安全专项治理和消防组织网络建设等四个方面工作，切实把消防安全工作落实到村组和单位，形成群防群治、齐抓共管的社会化消防新局面。
(四)因地制宜，明确消防部门和公安派出所消防监督工作职责，量化工作标准，明确执法责任，规范执法权限。严格按照规定，结合消防监督工作特点和实际，明确消防部门和公安派出所消防监督工作的范围和职责，执法责任，规范执法权限，做到管辖明确、任务明确、责权明确。制定合理的公安派出所履行消防行政审批和消防行政处罚的内部审批程序，加强内部监督，提高公安派出所消防监督的工作效率和规范化水平。
(五)加强督导，形成合力。按照《消防监督检查规定》，将一部分消防工作移交给派出所，对消防部门来讲并不意味着担子的减轻，而应看作是责任的加重。因此，在消防监督机构内部，要将指导派出所抓好辖区消防工作，作为内部建设的重要方面，制定工作措施，落实责任人员，及时掌握信息，注重搞好协调。尤其是在部署消防工作任务、协同开展消防安全检查等工作中，要充分考虑派出所实际，尽量将消防监督管理融入到整个辖区治安管理工作之中，最大限度地发挥基层派出所的作用，以取得事半功倍的效果。同时，消防部门还要不断强化公安派出所的监督意识、法制意识和服务意识，及时做好角色转换。
三、派出所消防监督重点工作的几点思考
派出所在做好日常消防监督工作的同时，充分发动群众，走专群结合的道路，重点做好以下工作：
(一)贯彻执行消防法律法规。消防法律法规，是消防监督执法的依据，所有机关、团体、企事业单位和个人都必须严格遵守。要通过开展消防监督工作，提高法人、团体和群众遵守消防法律法规的意识，鼓励群众自觉同违反消防法律法规的行为作斗争，创造良好的执法环境和执法氛围。
(二)狠抓消防宣传四进工作。目前，群众的消防意识普遍还比较淡薄，消防安全常识溃乏，自防自救能力低下。因此，派出所要结合辖区特点，积极开展消防宣传进学校、进企业、进农村、进社区。在宣传形势上，应当结合单位、企业的特点，采用多种形式，宣传消防法律法规、消防常识和逃生自救知识，提高社会整体抗御火灾能力。
一、派出所责任区民警工作现状
1、少部分民警的素质与责任区民警要求的高素质之间有一定差异。
派出所改革中要求责任区民警“一警多能，一警多用”，责任区民警需要“沉”在责任区之中，处理自己责任区内发生的方方面面的事情，工作内容纷繁复杂，是责任区内的“多面手”，因此对民警素质要求很高。如果在配备责任区警力时，搭配不够恰当，势必会影响到该责任区的工作效率和成绩。从调查推断，我局的少部分责任区民警可能由于年龄、知识结构等问题，在责任区管理中不能胜任全部工作，着手于办理案件、处理纠纷、布置耳目、上报信息、防范管理尤其是发动群众开展“群防群治”等工作时感到力不从心，自身工作压力很大。（如有的责任区民警年过五十，“下责任田”精力不够；有的是从别的警种转来的，业务还未熟悉；还有个别则是由于文化水平较低，能说不能写，办事简单应付，群众反映不佳。）
2、派出所民警普遍存的超负荷工作现象。
超负荷劳动在公安机关带有一定的普遍性，基层派出所民警更是如此。国家规定公务员的标准工作时间为每周40小时，但本人所调研到的派出所中，即使是工作较为规律的内勤也在50小时以上，至于责任区民警，加夜班、双休日不休息更是常事。硖石派出所的民警由于位于城关镇的缘故，工作量还在其它所之上，辛苦显得尤为突出。大量的中心工作、阶段性、临时性工作和不确定的工作时间。使我们的民警长期处于超负荷的工作状态，由此带来的健康问题也影响了工作质量。当然，超负荷工作除了我们公安工作自身性质决定的原因之外，还有两个方面，一方面是由于个别民警个人效率不高，需加班才能完成任务；另一方面是有些工作事先在警力调配、警力使用上没有很好规划，牵制了一定的警力。
二、责任区民警绩效考核对于加强派出所管理的作用
对于责任区民警绩效考核，在调研中，无论是派出所的领导还是普通民警都认为很有必要，对此持欢迎态度。根据实地调研并综合多方意见，我认为市局实行责任区民警绩效考核的优点集中在以下几方面：
1、长期以来，由于公安工作的社会性较强，工作的量化难度大，民警工作的数量、质量不能得到很好的反映。实行考核，明确了工作的绩效标准，使相同岗位之间有了对比；通过考核，使人与人之间的差异凸显，有利于相互学习，激励后进。
2、派出所的管理有章可循，日渐规范，对于提高队伍管理水平大有裨益。由于各个工作岗位有了明确的目标责任，每个人对自己岗位都有了更为清醒的认识，在激发个人工作主动性、积极性方面发挥了良好的效用。
3、责任区民警绩效考核的实施，在各派出所形成了“工作──考核──再努力工作”的良性循环局面和长效动力机制，促进了民警工作；通过对考核结果运用奖优罚劣，将民警职务行为导向了组织期望的方向，有利于组织合力的形成与加强；“落后责任区民警”的设立，改变了往日只评优，不评劣的倾向，有力地激励了处于中间层次民警的工作积极性，是本考核体系的长处之一。
三、对目前考核办法中指标设定的初步分析
1、部分考核指标的设定需要根据实际情况作调整。
在现有的考核体系中，对责任区民警的考核有人口管理、防范管理、协破案件、信息反馈等几大部分，各部分分值差距拉开不大。但实际工作中，若以每周40小时的工作时间为限，民警60%的时间在处理治安案件、调解纠纷，10%左右要用来作辖区的安全防范工作，剩下的时间还要应付中心工作、应付各职能部门不同时段的检查等。至于熟悉常住人口等日常工作反而无暇顾及。另外，不同的责任区各方面情况有差别，工作的重点、难易度各不相同，用统一尺度衡量有不尽合理的地方。
2、有些工作在考核指标中没有反映。
就本次调研来看，有些民警的工作尚不能全面反映。如在考核中，未涉及接待群众来信、来访、咨询等方面。但在一次比较中发现，3个派出所的值班民警在2小时内（时段选取不同，所属派出所也不相同）最多的接待了8人次、最少的也接待了4人次的群众来访。当事的民警也认为这项工作是仅次于接处警的第二大项工作内容；另外，责任区民警被抽调协助其它工作或参与处置、排摸不安定因素、闹事苗头、落实控制措施、剧毒物品、危险物品等重点物品的管理等多项工作也未具体体现。所以，有必要对现有指标项目的设定作进一步考虑。
3、对一项工作是应考核它的“过程”，还是考核“结果”要分清
考核的主要目的是衡量工作质量的好坏。但因具体工作任务特性的不同，有些工作的结果是能够直接达到目标、并产生看得见的实效，而有些工作则是为了达到某个目标而采取的手段与过程，短期并不能立竿见影。所以我们制订考核标准时，对有些工作要重在考结果，有些则必须考核民警具体的工作过程，还要注意，对于过程和结果两者，不能重复考核。当然，如果某个具体工作环节的过程质量将对于整个工作的质量有关键性影响，则应在既考核结果的同时，也考核这些过程或环节（如处理治安案件，程序是否合法、处理是否公正便十分重要）；反之则未必需要列入考核指标（如对责任区民警布建治安耳目的数量要求，这只是信息反馈工作的一个环节，耳目对于信息收集工作的贡献尚无确定，且工作本身属保密性质，民警不愿透漏。对于这样的指标，有必要重新考虑其存在的合理性）。
4、工作量的衡量
虽然公安工作本身具有复杂性与难以度量性，但既然要考核，决定了许多指标只能根据工作量来衡量，不能模糊“毛估估”。所以我们在设立这种指标时，应当注意指标是否能较好体现工作量的问题。例如，民警除了自身工作以外，还要经常参加所里组织的统一行动，工作超时加分不多，而在平常请假则要扣分的做法会引起部分民警的想法；同时“少加多扣”也不能准确度量民警的工作量。另外，许多公安工作的团队性、合作性很强，在做工作时有的民警能独当一面，而有的由于自身素质欠缺需要别人帮忙，如果在考核中无法体现出两者的差异，会导致“能者多劳而不多得”的情形出现，挫伤部分民警的工作积极性。如现在对于责任区民警工作考核中，有一项关于调解纠纷的指标，但实际工作中往往出现年轻的责任区民警调解不成，要年长的民警来调解，而年长民警的这种“帮忙”性质的工作量并未在指标中体现；而且有好多非道路交通事故的调解，因“标的”大小的不同导致难度、工作量的不同，也应加以区分。
5、刑事发案的可防性与不可防性要有区别
考核的目的在于衡量考核对象的真实工作情况，但有些事情是被考核者难以控制的。如对派出所责任区民警的考核指标刑事发案一项有些案件本身属非可防性，因此有必要考虑降低要求。
四、关于考核实施中的问题
目前的考核多采用文书检查方式，基层派出所的文牍工作十分累人。在调研中发现，由于各单位在检查工作时大部分是看文书档案是否齐全，工作是否有文字记录……因此，基层民警需要花很多精力在书写各种文档上，我们当初定下这些检查、考核方式的用意是好的。但由于民警平时工作忙，无暇顾及此事，为了应付考核就会采用日后补写的方式，真实性不能保证。（若把工作数据实行计算机实时联网、自动统计有可能会解决这个问题）
五、关于民警考核的几点设想
1、关于逐级考核的想法。
下级对其直接上级负责，上级对直接下级制定关键的、粗略的任务指标并且实施考核。同时规定与考核结果相应的、严格的奖惩措施，配合各项监督措施实行。
原因如下：首先，公安工作由于社会状况、组织状况等差异而千差万别，难以用统一的尺度来衡量。其次，被考核对象的直接上级最熟悉情况，更容易准确考核，分清优劣，更容易为下级接受。第三，如果上级机关直接对基层民警考核设立指标，由于地区差异，往往只能选取共性工作作为考核点，因此只能机械性的将指标定量化、明细化。既增加了考核工作的难度和成本，也不一定考到点子上。民警会放弃那些也许对责任区更为重要的工作而致力于完成考核指标的项目，有时还会搞形式主义，反而影响了工作质量。逐级考核重在考核整个派出所的工作成绩，派出所长对整体工作承担责任。
2、各级部门在基层派出所民警考核中的职责在确立逐级考核的原则之后，派出所考警组，警长直接考警员，而派出所的上级主管部门则根据局领导对于基层工作的要求，对各所相应的工作进行反查，发现其工作中的疏漏。更好地监督基础工作质量。
3、月考、季考、年考的指标设立应有不同
考核体系根据时段长短的不同有月考、季考、年考之分，要根据任务的不同特点确定考核的周期。这样可以节约考核成本，提高考核准确性，有利于工作的整体规划。如对某一民警的群众满意率的考察，短时间内考核随意性太大，应加长考核周期；如档案管理工作如果月月考，可能会重复考核了同样的工作。
4、适当增补考核“整个派出所工作”的指标
现有的责任区民警绩效考核大部分是针对民警个人而言的，这是公安机关考核的一大进步。但是，许多公安工作都是合作性、团队性非常强的，所以有必要设立相应的指标考核派出所工作的整体，引导民警自觉加强工作中的合作意识，培养民警的集体感。设立整体性工作的考核指标，可以使局机关注意派出所工作产出的整体效果，更容易评价派出所部门的工作情况；也可以使派出所长自觉加强对于派出所整体的管理，提高队伍的整体素质与工作质量，从而达到促进工作的目的。
5、在派出所增设治安警
处理治安案件占用了责任区民警的大部分精力，且好多治安案件是责任区以外的人员所为。由于民警的素质参差不齐，案件处理过程中的合法性与处理质量得不到保证。因此，建议在派出所的现有结构下增设治安民警，由素质较高、法律意识较强的民警充任，在责任区民警的协助下专门处理派出所辖区的治安案件。
6、向派出所充实新鲜血液
基层派出所普遍感到任务过重而人手不够。而且由于现在派出所的人员构成上的原因（有一个派出所初中文化的民警占到25%，大专以上学历没几个人），任务执行更显吃力。“责任区民警”制度以及正在推行的“社区民警”制度对民警素质的要求很高。因此，有必要在将来的大中专毕业新警分派中向派出所倾斜，加强派出所民警的力量。
关键词：农村商业银行；委派会计；机遇；挑战
一、委派主办会计的现状与发展
（一）主办会计委派制突出作用
主办会计委派制协助总行计划财务部门强化对支行财务及业务管理上的关注度，解决计划财务部对业务市场不熟悉的先天不足的困境。主办会计由于全程参与支行的经营管理工作，因而他们能更直接地参与到市场战略中，从而有利于激发他们的动力。由于在与支行行长之间的联系更加直接，从而能够协助做出更有质量的决策方案。
（二）主办会计委派制组织结构
F市农村商业银行的主办会计委派制是为了处理复杂的支行财务管理的控制问题而设计的，这种结构让主办会计在总行计划财务部门和基层支行之间建立起了桥梁，起到了沟通联系作用。目前，主办会计就直属于两个上级，其中一个是负责支行经营管理，而另外一个负责总行计划财务，如图：
图1 主办会计委派制组织结构
在上述组织结构中，主办会计可以利用自身在财务方面的工作优势对支行财务管理工作进行协助，又可以利用在支行的其他工作经验提升其他工作能力。它是一种具有两个或者多个命令通道的机构，其中也包含了两条预算权力线路以及两个绩效和奖励的考核来源。
二、委派会计制度存在的问题
（一）人员配备参差不齐
由于农商银行从旧有的农信社模式改制而来，新的主办会计任职条件并未得到充分的修订，现在仍然保留着旧有的较低级别的任职要求：拥有会计从业资格并通过初级会计职称考试等条件。由于这种情况的存在目前F市农村商业银行的主办会计的任职人员的素质也是参差不齐，选拔人才方面缺少较为有效的方法和标准。
（二）多头领导
主办会计委派制是总行职能部门派驻主办会计到各个支行进行协助的管理职务，在这个过程中主办会计服务于支行和总行职能多个部门。在实际工作过程中需要向多个部门汇报工作，出现由于多个部门权力的划分不清晰，主办会计在职能工作和支行经营管理工作之间会产生冲突的情况。另外主办会计还属于内部审计人员一部分履行着部分内部审计工作，在审计过程中也同时受两级领导，既要对支行行长负责又要对总行内部审计部门负责。主办会计负责支行日常经营管理业务的同时还负责支行的稽核自查工作，他们不愿意在自查工作中反应过多的问题，甚至会隐瞒一些较大问题的业务，创造一种理想状态。另外，派驻的主办会计可能会受到支行行长的影响也会将发现的问题进行处理，使问题减轻化、减少化。这样，内部审计的效果就大打折扣，无法达到内部审计部门的真正要求。
（三）工作繁杂毫无重点
委派主办会计的不仅需要履行风险管理者的职责同时还是支行的管理人员，这种在支行负责经营管理事务又要对本支行进行稽核检查的情况会由于自我评价而影响到内部审计人员所需要的独立性。由于支行的管理人员较少，委派主办会计一般都是身兼数职，既有网点的任务指标又有来自总行和基层的各种问题要处理，琐事繁杂压力较大，根本无法监督到位。
（四）欠缺激励措施
由于F市农商银行的各支行所管理的网点的数量大都不一致，一个支行下辖的分理处数量也都不尽不同，但是对各个支行派驻的主办会计的考核机制却仍使用相同的模式，不会因为支行所管理的分理处的数量的不同而有所区别，这个直接导致管理网点较多的主办会计出现消极怠工的现象，他们渐渐开始缺乏了对工作的积极性。另外由于农商银行现有考核激励模式偏重对支行业绩的考核，在分配各项绩效权重时或多或少的都在倾向于支行的经营管理工作，这种模式就是给主办会计一种工作以支行为主的倾向，渐渐会使得主办会计与总行部门渐行渐远，违反了最初设立主办会计职务服务总行各项职能部门的初衷。由于F市农商银行从农信社改制而来早期业务产品较少的，岗位设置也较为单一，主办会计的职业瓶颈较为突出，F市农商银行往往由于总行高级管理层更加注重从客户经理的队伍提拔支行负责人，与此同时也更倾向提拔总行部门经办人员任职总行部门要职。主办会计职业发展的尴尬处境严重影响了其职能发挥的主动性。
三、解决问题的措施
（一）提高任职标准
主办会计作为支行业务的主管人员，必须要拥有较高的业务水平和专业理论知识，因此提高主办会计的任职标准就显得尤为关键。随着农商银行人才层次的不断提高，主办会计的相应标准也应该要有所提高，建议主办会计任职要求提高至具有金融相关工作经验3年以上或拥有中级会计师职称以上或具有注册会计师执业资格等要求，全面提高主办会计在支行任职的条件。
（二）单线汇报工作
理清主办会计工作的汇报路线，避免上级部门权力的重复叠加，避免汇报工作出现混乱。另外作为支行经营管理人员不应再兼任内部审计人员，主办会计应该要重新回归指导网点业务工作，履行会计辅导工作的职能，以一条线的汇报机制，清晰明了的汇报所完成的工作。
（三）减轻工作压力
增加支行管理人员，辅助行长完成支行工作，减轻主办会计身兼数职的状况，例如可在规模较大的支行设置副行长、行长助理等相关职务协助行长工作，分离部分主办会计的工作，使主办会计从繁杂的工作中解脱出来，认真处理财务、风险控制等相关工作。
（四）激励措施到位
如何分配好支行工作绩效和总行职能部门绩效成为了当下对主办会计考核激励措施的一大命题，需要兼顾好各项工作的权重问题，防止顾此失彼。激励措施必须按照工作量的情况做好“按劳分配”，管理较多网点工作的应该要酌情增加绩效考核分数，避免“一刀切”搞平均主义，以免打击管理较多网点主办会计的积极性。全面推进“竞聘上岗”的竞争选拔制度，“公平、公开、公正”的从各方面优秀人才中选拔中层后备管理人员，合理设置岗位，变“轻财务、重营销”的选拔模式为“重财务、重营销”的“双重标准”让主办会计人员可以更加清晰的看到未来努力的方向，积极主动的做好本职工作。
四、结语
随着农村商业银行的快速发展，对委派会计的工作质量也提出了更高的要求，这就需要农村商业银行重新开始对委派会计制度模式及定义进行思考，加强委派会计制度的建设与改革，为应对不断出现的银行新业务所带来的风险需要不断创新委派会计制度，增强委派会计人员发现问题，提出问题和解决问题的能力。（作者单位：福建省农村信用社联合社）
参考文献：
[1] 史绘亮.会计委派制的发展与优化.经济视野.2014（18）
[2] 王亚萌.银行会计主管委派制的探析.经济师.2014（2）
[3] 方涛.商业银行数据式审计模式探析.金融经济，2012（03）.
一、指导思想
坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照构建惩治和预防腐败体系的总体要求，创新监督管理方式，完善监督管理措施，整合纪检监察干部力量，合理配置纪检监察资源，进一步加强纪检监察派驻机构的领导和管理，进一步加强各级各部门领导班子及成员的监督，进一步加强各级各部门及所属单位（以下简称“驻在单位”）的反腐倡廉建设，促进我县党风廉政建设和反腐败工作的深入开展，为营造风清气正的政治生态环境提供坚强的纪律保证。
二、目标任务
总体目标是：实现纪检监察派驻机构统一管理工作对乡镇、开发区和县政府所属行政机构以及法院、检察院的全面覆盖。
具体目标是：
（一）改革领导体制。县纪委监察局对派驻机构直接领导，派驻机构的工作直接对县纪委监察局负责。
（二）强化监督职能。派驻机构受县纪委监察局的委托，行使纪律检查、行政监察职能，加强事前、事中和事后监督。
（三）理顺工作关系。分离监督主体与责任主体，使派驻机构和驻在单位各司其职、各负其责。
（四）完善机制制度。健全完善派驻机构工作制度和管理制度，明确派驻机构的职责和任务，增强派驻机构工作的独立性和监督的权威性。
（五）全面统一管理。派驻机构人权、事权、财权由县纪委监察局统一管理，人员统一调配、工作统一安排、装备统一保障。
三、机构设置和编制
（一）机构的设置与撤销。按照“性质相关、地域相近，归口设置、精简机构，整合力量、强化监督”的原则，在全县设置六个派驻纪检组（监察分局）（简称“派驻机构”）。
全面实行统一管理后，县直驻在单位纪检监察机构自然撤销，纪检监察干部职务自然消失，各单位党组（党工委、党委）明确一名分管领导、一名兼职纪检监察员，具体负责本部门的党风廉政建设业务工作，负责协调联系和县纪委监察局以及派驻机构的纪检监察工作；县公安局、县检察院、县法院、县直机关工委、县国土局和乡镇（区）纪检监察组织机构及其纪检监察干部职务予以保留，具体负责本地、本部门党风廉政建设业务工作，负责协调联系和县纪委监察局以及派驻机构的纪检监察工作；垂直部门纪检监察组织机构，仍保持原来的领导体制和工作机制。
县纪委设置派驻（巡察）办公室，负责对派驻纪检组（监察分局）的业务指导和工作协调；负责组织实施对各乡镇（区）、县直各单位开展巡察工作；负责委局机关、派驻机构及全县纪检监察干部的日常管理与监督工作。
设置派驻第一纪检组〔监察分局〕，负责县人口和计划生育委员会、县目标办、县教育局（体育局）、县文化广电新闻出版局、县卫生局（新农合中心）、县食品药品监督管理局、县档案局等单位及其所属系统纪检监察工作，办公地点设在县教育局。
设置派驻第二纪检组〔监察分局〕，负责县建设局、规划局、建管局、旅游局、县房产局、县交通局、县行政服务中心、县招管办（招投标中心）、县环境保护局、县安全生产监督管理局、县市容局、县民族宗教事务局、县国土资源管理局等单位及其所属系统纪检监察工作，办公地点设在县交通局。
设置派驻第三纪检组〔监察分局〕，负责县发展和改革委员会、县经委、县商贸委、县财政局、县物价局、县统计局、县人事局、县劳动和社会保障局、县审计局、县招商局、县扶贫办等单位及其所属系统的纪检监察工作，办公地点设在县财政局。
设置派驻第四纪检组〔监察分局〕，负责县公安局、县检察院、县法院、县农委（新农办）、县司法局、县民政局、县局、县科技局（科协）、县水务局、县林业局、县畜牧水产局、县残联等单位及其所属系统的纪检监察工作，办公地点设在县公安局。
设置派驻南部纪检组〔监察分局〕，负责双凤开发区、双墩镇、岗集镇、三十头镇、吴山镇、下塘镇、杨庙镇、陶楼乡、北城办纪检监察工作，办公地点设在北城办。
设置派驻北部纪检组〔监察分局〕，负责水湖镇、庄墓镇、朱巷镇、造甲乡、义井乡、罗塘乡、左店乡、杜集乡等乡镇的纪检监察工作，办公地点设在水湖镇。
（二）机构的编制安排与人员配备。每个派驻纪检组〔监察分局〕确定编制5人，一般配备4--5人，县纪委监察局根据工作需要在编制总数不增加的情况下，可作微调。其中：设组长1人，副组长兼监察分局局长1人，分别按照正科级、副科级领导干部配备。县纪委派驻（巡察）办公室机构设置、干部配备按照长发〔2008〕50号文件相关规定执行。纪检监察员配备按照中纪发〔2009〕9号文件相关规定执行。
6个派驻机构共需30个人员编制，其中派驻乡镇的2个纪检组（监察分局）的10个编制从全县乡镇的行政编制中调剂解决，委托水湖镇代管，不占水湖镇的编制总数；派驻县直单位的4个纪检组（监察分局）的20个编制，长发〔2008〕50号文件已调剂解决11个，余缺的9个行政编制从县直单位调剂解决（司法局1、人事局1、民政局1、财政局1、农委2、水务局1、林业局1、畜牧水产局1）。
四、工作职责
实行统一管理后，派驻机构由县纪委监察局直接领导和统一管理，按照县纪委监察局的授权开展工作。派驻机构履行《》、《行政监察法》赋予的纪律检查、行政监察职能，其主要工作职责是：
（一）维护党的章程和其他党内法规，认真履行监督检查权，重点监督检查驻在单位贯彻执行党的路线方针政策和决议，遵守国家法律、法规，执行县委、县政府决策部署的情况。
（二）监督检查驻在单位党组织和行政领导班子及其成员维护党的政治纪律，贯彻执行民主集中制和干部选拔任用有关规定，贯彻落实党风廉政建设责任制和廉政勤政的情况。
（三）突出重点，强化对驻在单位涉及“三重一大”（重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额度资金使用）事项的监督。
（四）督促检查驻在单位党组织和行政领导班子抓好本单位以及管辖范围内的党风廉政建设和反腐败工作，协调解决工作中出现的有关问题。
（五）协助县纪委派驻（巡察）办公室对驻在单位领导班子、领导干部特别是党政“一把手”开展巡察工作，及时了解和掌握驻在单位领导班子、领导干部特别是党政“一把手”贯彻执行党的路线、方针、政策，贯彻落实县委、县政府决策部署的情况，贯彻执行民主集中制原则，落实党风廉政建设责任制，执行《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，遵守党的纪律、廉洁从政等方面的情况。
（六）开展案件调查。经县纪委监察局授权，初步核实驻在单位党组织和行政领导班子及其成员违纪政纪的问题；参与调查驻在单位党组织和行政领导班子及其成员违纪政纪的案件；负责调查驻在单位副科级以下干部违纪政纪的案件。
（七）受理、举报。受理对驻在单位党组织、党员和行政监察对象的检举、控告。
（八）承办县纪委监察局交办的其它事项。
五、工作权限
（一）派驻机构负责协调驻在单位对党员、干部经常进行遵纪守法教育，提出维护党纪的要求。驻在单位党政领导班子对本地、本部门及所辖单位、所属系统的反腐倡廉建设工作负全面领导责任。
（二）派驻机构按照分工负责制，可以根据工作情况指派人员列席驻在单位召开的党委（党组）会议和行政领导会议，研究全局性工作部署的会议，党风廉政建设工作会议，领导班子民主生活会，研究重大问题决策、重要干部任免、重要项目安排和大额资金使用的会议，研究项目审批、工程建设、评先评优、评定职称的会议等，对权力运行和决策实施监督。
（三）驻在单位向上级机关报送和向所辖单位、所属系统印发的年度工作计划、总结，党风廉政建设和行政、监察工作的相关文件，领导班子民主生活会征求意见情况及整改报告，干部任免、奖惩、选聘文件，实行政府统一采购项目的方案，建设项目招投标方案及预决算执行情况等重要文件材料，必须及时向派驻机构报送。
（四）驻在单位及所辖单位、所属系统发生的重大事故、突发性事件、违纪违法案件；收到的有关对驻在单位及所属党组织、党员和干部的检举、控告；领导干部个人重大事项及其它重要情况，必须及时向派驻机构报告。驻在单位任免和调整、奖惩干部，必须事先书面征求派驻机构的意见。
（五）对驻在单位及所辖单位、所属系统一般党员干部和监察对象有违纪行为，但情节轻微不需要给予纪律处分的，有权对驻在单位党组织、行政领导班子提出处理建议。涉及反映县管干部的违纪问题，及时向县纪委监察局报告。
（六）派驻机构对所负责工作采取的措施，提出的纪律检查和行政监察建议，有关党组织、部门和个人必须执行；对处理不当的党风廉政建设问题，有权提出改变或纠正处理的建议。
（七）根据工作需要，可组织协调驻在单位召开纪检监察工作会议，传达贯彻上级指示，部署工作，交流经验，协调解决工作中的有关问题。可集中乡镇纪委书记对所负责片区的党风廉政建设工作等重大问题进行督查、交叉检查，对发生的案件集中调查。
（八）派驻机构开展督促检查、集中巡察、办信办案工作，在了解情况、查阅资料时，有关部门和人员必须积极配合，及时如实提供。
（九）除以上权限外，派驻机构依照有关法律、法规、条规，对驻在单位的其他工作，可提出相应建议，驻在单位无正当理由的应当采纳。
六、工作关系
（一）派驻机构是县纪委监察局的重要组成部分，受县纪委监察局直接领导，开展工作直接向县纪委监察局请示、报告。县纪委监察局要建立健全派驻机构内部管理、绩效考核、责任追究等统一管理工作相关制度。在宣传教育、查处案件、专项检查、重大事项监督等工作中，县纪委监察局根据情况，统一调配派驻机构力量。派驻机构每季度向县纪委监察局报告一次工作，年底书面报告整体工作情况。派驻机构领导成员年终向县纪委监察局写出书面述职述廉报告。
（二）县纪委派驻（巡察）办公室负责负责指导协调派驻机构的日常工作，并为其提供后勤保障服务；负责派驻机构干部的任免、交流、廉政档案、干部档案等事宜的管理和廉政勤政情况的考核；县纪委机关职能室要加强与派驻机构的业务联系和督促指导；机关党组织和工会负责派驻机构组织生活和职工活动。
（三）派驻机构与驻在单位是监督与被监督的关系，是监督主体与责任主体的关系。派驻机构是监督主体，代表县纪委监察局行使职责，负责监督检查和组织协调驻在单位及所辖单位、所属系统的党风廉政建设和反腐败工作，对驻在单位领导班子及其成员以及管辖范围内的党员、国家公务员、国家工作人员进行监督。驻在单位党委（党组）和行政领导班子是责任主体，全面负责本地、本部门及其所辖单位、所属系统的党风廉政建设和反腐败工作。
（四）派驻机构建立健全分工负责、信息交流、情况通报、相互协作等制度，加强与驻在单位的工作联系，同时也要主动接受驻在单位的监督。驻在单位领导班子及其成员要增强监督意识，主动接受、积极配合派驻机构的监督检查，保障派驻机构履行职责。县公安局、县检察院、县法院、县国土局和各乡镇、区纪检监察组织在同级党政组织和县纪委监察局的领导下开展工作，派驻机构对其进行组织协调、业务指导和工作监督。
（五）派驻机构不认真履行职责，对驻在单位及所辖单位、所属系统发生的严重违法违纪问题隐瞒不报、压案不查，或对发生的明令禁止的不正之风失察或发现后不纠正、不查处，对县纪委监察局部署的工作不落实或落实不力的，要严肃追究派驻纪检组长、监察分局局长及相关人员的责任。驻在单位领导班子和成员不认真履行“一岗双责”的责任，不严格执行廉洁自律有关规定，造成职责范围内党风廉政建设和反腐败工作出现问题的，由派驻机构报请县纪委监察局同意，追究相关领导的责任。
七、日常管理
实行统一管理后，对纪检监察派驻机构及其干部的日常管理和后勤保障工作，按以下方式实施：
（一）派驻机构纪检监察干部的教育培训、招考录用、考察任免、年度考核、交流和管理等按干部管理的有关规定执行。派驻纪检组长、副组长、监察分局局长、派驻（巡察）办公室主任、副主任、副科级纪检监察员人选由县纪委监察局商县委组织部提名，共同考察，再按程序报县委研究决定。派驻机构其他干部的调整、考察、任免，由县纪委监察局商县委组织部按照有关程序办理。派驻机构人员应定期或根据工作需要交流，由县纪委监察局商县委组织部统筹考虑，按有关规定执行。派驻机构负责人定期向县纪委监察局述职述廉，其履行职责和廉政勤政情况由县纪委监察局考核，并送县委组织部备案。
（二）派驻机构人员的编制、行政关系、工资关系及党团组织关系由县纪委监察局统一管理。其中，派驻乡镇的2个纪检组（监察分局）10个乡镇行政编制委托水湖镇代管。
（三）派驻机构的办公用房由办公地点设在单位负责安排解决；开办费、办公设备由县财政统一解决（每个新设派驻机构预算10万元，不含公务用车购置）；派驻机构含派驻乡镇的2个纪检组（监察分局）的人员工资、津补贴、工作经费等列入财政预算，由县纪委据实编制呈报部门预算，并根据实际工作需要及县财政状况逐年增加，在县纪委财政账户内单列管理。
（四）各派驻机构人员享受县纪委机关同等职级人员的工资福利待遇。派驻机构编外聘用人员根据实际工作需要确定，按照《县机关和事业单位编制外聘用人员管理办法（试行）》进行规范管理。
八、组织领导
关键词：公安派出所；“三警合一”；综合警务改革
中图分类号：D631.41 文献标识码：A 文章编号：1674-4853（2011）06-0014-06
On the Comprehensive Policing Reform of Local Police Station
NI Yi-fu
(Sanming Public Security Bureau，Sanming 365000,China)
Abstract:Comprehensive policing reforming of local police station is versatile，comprehensive and dynamic，following the trend of both integrated functions of local police station after the reform and opening up policy，and world policing development.The premise is“integration of three police forces”of traffic police，patrol police and civil police，combining public security function and traffic control function into a comprehensive function;the core of reform is to realize the multi-function of police officers，improving policing efficiency;the difficulty lies in breaking the traditional constraint of habitual thinking.We should integrate emergency law enforcement and basic control into an organic unity，coordinate and build a comprehensive policing mechanism of“flat command，territorial jurisdiction,reticulation patrol and delegation of responsibility”.
Key words:local police station;“integration of three police forces”;comprehensive policing reform
在公安派出所推行综合警务改革，是适应形势发展需要、创新社会管理的必然趋势。有利于提高警务效能，与现代世界警务接轨；有利于提升基层民警综合素质，做到一警多能；有利于向改革要警力，以较小的警务成本，实现较大的改革成效，满足在现有警力状况下人民群众对公安工作的新期待。基于此，本文谈点个人浅见。
一、派出所综合警务改革前提：“三警合一到所”
所谓派出所综合警务，就是以属地管理为主、以社会面控制为核心、以社区警务为基础，集打防管控职能为一体，既管治安又管交通，综合执法，直接面向社会、面向群众的集约化警务。其有三个特点：一是警务全能性。变单一的人口管理警务、治安管理警务为治安交通秩序管理、打防控一体的综合执法警务，也就是以属地管理为原则，承担管辖区内一切与警务有关的治安事务。派出所民警也由“单科医生”角色的专业民警转化为社区卫生服务站“全科医生”式的全职民警，既会管治安又会维护交通秩序，还会做群众工作，开展基层基础建设，满足基层警务的全能需求。二是执法综合性。派出所民警在勤务执法中不再分工明确、责任单一，而是模糊用警，具有纠正交通违法，接受群众报警，查办治安案件和简单刑事案件，调处矛盾纠纷，管理行业场所、人口物品等综合业务执法功能。以巡为主、综合执法是派出所民警的主要勤务方式。三是治安动态性。综合警务遵循“警力跟着警情走”，能够及时调整警务运行重点和布局，有机调控打防机制，适应动态治安形势变化，改变以往警力分工过细、警务职责单一、静态痕迹较重的警务模式。
改革开放以来，为适应社会治安形势的发展变化，公安派出所职能经历了从以人口管理为基础、到以治安管理为中心、到把派出所建设成为综合性战斗实体、再到全面实施社区警务战略等几个阶段的发展转变，[1]适应保一方平安的职能定位，派出所打防管控的基础功能更加完善，基础前沿地位更加凸显，综合警务的趋向越来越明显，做强做大派出所的呼声越来越急迫。
随着公安工作改革的不断推进深化，逐步形成了综合化与专业化两种警务改革趋向。越是基层公安机关、越是面向人民群众的一线警务越倾向于综合用警、一警多能综合化；越是上层公安机关、越是专业性工作，越向分工越来越细的专业警务发展，所谓“用专业的人做专业的事”。适应社会发展需求，在基层派出所实行综合警务，构建基层综合执法与上级专业警种优势互补的警务体制，已成为警务发展的必然，不仅能有效应对日趋复杂多变的社会治安形势，而且可改变基层公安机关内部警种设置越来越多，分工过细，职能交叉，责任不清，容易出现内耗的弊端，提高警务工作效率。同时，也有利于民警素质的全面发展。福建省公安厅2011年4月29日在龙岩召开全省公安机关综合警务改革座谈会，部署推进综合警务改革工作，省政府党组成员、公安厅长牛纪刚在座谈会上谈了综合警务改革的总体思路和设想，阐述了推行综合警务改革的重要意义，明确了改革过程中需要重点把握和解决的问题。（参见福建省政府党组成员、公安厅长牛纪刚谈综合警务改革，载《福建公安简报》2011年第9期）。
在派出所推行综合警务改革，其前提必须“三警合一到所”，使派出所在原有职能的基础上增加路面交通管理职能，既管治安又管交通，综合执法。一方面，这是适应我国动态环境下道路交通形势发展需求的必然选择。当前，我国正处于快速发展期，随着路网日益畅通，私人购买汽车能力的持续增长，道路交通压力越来越大，而交警警力增长有限，不能满足社会需求，仅靠有限的专业交警力量维护交通秩序显然力不从心、捉襟见肘，必须将路面交通管理职能和部分交警警力下沉到派出所，赋予派出所既管治安又管交通的职能，实施“三警合一”，进一步加强路面治安交通管控，构建以派出所为主体的综合警务机制，提高社会面治安交通综合管控能力。另一方面，这是与国外警务接轨的发展方向。从国外经验看，模糊用警是基层警察部门普遍推行的警务模式，他们以巡逻为主要勤务方式，巡警没有清晰的专业分工，而是按地域分工，能管的事都管，管不了的事才交由专业部门负责解决，这种体制较为科学。况且，对于老百姓而言，警察都是一样的，遇到求助都应当管事，这能有效提高基层警务效能。从世界范围看，大多数国家和地区在基层警察部门都是实行综合警务、一警多能，巡逻警察既管治安又管交通，只有巡逻警察管不了的事才移交专业部门处理。同①
传统警务的缺陷是把有限的警力个体框定于较专一和较窄的职责范围内，长此以往，造成基层民警职能单一、综合执法功能褪化，民警会治安管理的，不会交通管理，会基础管控的，不会查办案件，不仅在警务需求上造成老百姓不满意，而且在执法执勤上也加剧了基层一线警力不足的压力。在警力有限的情况下，在派出所推行综合警务，相比于传统的单一警务更具有现实意义，能够通过警务方式的转变，提高基层警务运作效率，增强基层对社会治安的驾驭控制能力，最大限度地满足人民群众对公安工作的需求和期待，实现“无增长改善警力”。
从派出所综合警务的内涵要求到派出所发展的警务综合化趋势，昭示着派出所综合警务改革的历史必然性，必须顺应世界警务发展潮流，从调整体制机制入手，将交警、巡警的路面勤务职能和警力整合到基层派出所，与派出所民警形成“三警合一”的警务架构，实行网格布警、综合用警，构建“扁平指挥、属地管辖、网格巡逻、责任到人”的综合警务机制，使警力配置更合理，职能更优化，运行机制更顺畅，公安机关快速反应能力和社会面管控能力全面提升。同①
二、派出所综合警务改革实质：“三警合一到人”
目前，福建省公安机关正在主推以“三警合一”为标志的派出所综合警务改革，并且经过多年实践探索，逐渐形成了“福州模式”福州市公安局2003年在全省率先推出交警、巡警、派出所民警“三警合一到所”综合警务改革，城区派出所内设交巡警务中队、办案中队、社区警务中队、综合室“三队一室”，履行既管治安又管交通的综合职能，并把巡警职能整合到交警支队，改设交巡警支队，加强对派出所交巡工作的指导。这项改革得到省委、省政府的高度重视和大力支持，省委常委会、省长办公会专题研究福州市交巡警管理体制改革，并将其列为2003年度省委的一项重大决策和重要任务，经过多年改革实践运行，取得了显著成效。改革前，福州市区路街面犯罪尤其是“两抢”犯罪突出，群众反映强烈。改革后，路街面犯罪逐年大幅下降。同时，道路交通管理得到全面加强，2004年至2009年全市汽车保有量从12万辆猛增到37万辆，但交通事故四项指数均逐年下降，现在市区每天的交通堵情一般在10起以下。、“三明模式”三明市公安局从2007年底在梅列、三元两区6个城区派出所推行“三警合一到所”改革模式，内设“三队一室”，派出所既管治安又管交通，综合执法。2010年将这一警务模式推广到其他10个县、市的城关、城区派出所，同时，确定农村派出所履行协管交通辅助职能。“三明模式”是“福州模式”适应山区特点的改进版，既保留了“福州模式”的总体框架，又有山区自身的细节特点。、“龙岩模式”龙岩市公安局于2010年10月启动中心城区“三警合一到所”警务改革，市公安局下沉193名交警、巡警到中心城区7个派出所，每个派出所内设“三队一室”，其警务架构基本上是“福州模式”、“三明模式”的翻版。（参见林有富、陈钧、王永桃：龙岩市“三警合一”改革经验探析，载《福建公安简报调研专刊》2011年第4期），取得明显的成效，社会治安和道路交通秩序呈现良好态势。但是，从综合用警要求看，这些地方的综合警务改革只能称之为“三警合一到所”的初级形态，尚未形成“三警合一到人”的高级形态，存在一定的改革局限性。即这种初级形态改革仍未走出基层警务专业性的窠臼，普遍把综合警务的职能落在了派出所、而不是大多数民警身上，仍然沿袭以往的思维套路，通过在派出所内设交巡勤务中队、办案中队、社区警务中队、综合室的“三队一室”架构，分别履行路面巡逻执勤、接处警、疏导交通，查办案件，社区警务、基层基础以及窗口服务、文秘综合等职能，民警工作仍然停留在较窄的专业职责范围内，不能真正做到综合用警，一警多能。特别是对于警力较少的派出所，采用这种改革模式显得非常吃力，仍然克服不了警力紧张、工作效能受限的制约，警务动态调控能力有限，出现忙闲不均现象，遇到突况工作打乱仗的问题时常困扰警务的正常有序运行。基于这一改革局限，福建龙海龙海市公安局借鉴大庆市公安局综合警务改革经验，于2011年7月1日正式启动以“二人一组、三组一队”为主要特征的新型警务组合机制，减少二线人员、增加一线警力。在角美、石码、榜山等地设立三个中心派出所，把外勤民警按照“二人一组”搭档、“三组一队”建队，设立若干警务队，既管治安又管交通，每天按照“三班二运转”模式保持有三分之二警力，加强社会面控制和基础工作，基本实现从“三警合一到所”向“三警合一到人”的综合警务转变。、永安永安市公安局在2010年“三警合一到所”警务模式基础上，大胆探索，实施运作“三警合一到人”综合警务改革，于2011年6月1日在永安燕南派出所进行试点，经过2个月磨合完善，形成一套派出所、警务区、责任区面上治安交通执法勤务与块上基础管控“责任田”承包的运作模式，综合警务效率比改革前提高了30%以上。该局8月1日将这一模式向城区其他3个派出所全面推广。等地公安机关勇于探索，开始尝试更高形态的综合警务改革，即“三警合一到人”的警务改革，并且借鉴了大庆市警务改革实行的“二人一组、三组一队”新型建制[2]，减少二线人员的最小单元组合模式，真正做到综合用警、一警多能，打造全能警察、通用警察，工作效率明显提高。
“三警合一到人”警务改革优于“三警合一到所”警务改革，在于真正做到了模糊用警、综合用警，真正实现了一警多能，进一步提高了现有警力条件下的综合警务效率。其运作机理是：在已实行“三警合一”的城区、城关派出所，按照大庆市公安局开创的“二人一组、三组一队”的最小警务组合大庆市公安局2005年大刀阔斧地实施以“二人一组、三组一队”为基本作战单元的警务改革，将市局、分局、派出所三级警务架构减少为二级架构，通过整合机构设置，精简了一大批二线人员，使基层一线实战人员占比由原来的48%提高到85%，警务效能明显增强，警务改革获得了空前成功，八类案件发案数逐年下降，破案数大幅上升，重点工作和执法质量考评连续五年排名全省第一，群众满意率达98.3%。，把派出所警力除所长、教导员、行政户籍内勤、专职法制员外，全部编成外勤警务组队，由派出所副职兼任队长，根据辖区人口构成和治安复杂情况以及警队素质情况，将派出所辖区以社区为单位合理划分若干综合警务区，分别由若干警队以块为主负责，综合警务区之下又按警组细分为若干基础工作责任区，按新老强弱合理搭配警力资源，形成派出所统一调动、警务区综合执法、责任区基础到人的“大、中、小”综合用警模式。“大”指每个警务区每天轮流安排警力到派出所值班备勤，担负中午、傍晚、夜间等非工作时间及双休日的全所面上巡逻执勤、接处警任务，保持派出所每天有一支可支配的执法执勤力量，填补警务区执勤巡逻工作空档。“中”指每个警务区每周工作日正常上班时间及上半夜合理划分若干警组担负警务区以巡逻为主的综合执法执勤工作，包括疏导交通、纠正违法、高峰站点、接处警、查办案件、社会面管控等。“小”指每个基础工作责任区以搭档制组合，或将责任区细化到个人，在没有执勤巡逻排班的情况下，深入社区，采集各类信息、做好群众工作、指导安全防范、管理实有人口、夯实基础台账。
这种“三警合一到人”的综合警务运作模式的优势在于：其一，有利于实施扁平化指挥，增大社会面的直接管控。派出所根据警情变化设定巡逻班次、巡逻线路范围和巡逻时段，囤警路街面，可提高与违法犯罪活动的碰撞率，增强震慑力，提升群众安全感；指挥中心接到“110”警情通过350兆无线集群通讯系统直接点对点指令就近巡逻执勤民警出警处置，对于需要增援的警情，指挥中心和派出所可随时增派周边巡逻警组增援处置，可增强警务区扁平化指挥的快速反应能力。其二，有利于明晰责任，提高外勤民警的办案能力。派出所外勤民警既有巡逻执勤面上综合执法办案权，又有具体责任区基础工作“责任田”，对属于本责任区的警情案件，在巡逻警组民警接处警前期处置下，一般情况由责任区民警协同处置，遇责任区民警休假、培训等时，由责任区搭档组其他民警协同处置，这就确保了警情处置的一贯性、地域性和责任性，确保了警情处置与打防工作的直接对应，利于责任区根据警情修补防控漏洞。同时也克服了以往出警与处置办案不能做到“一竿子”插到底，“二传手”时有扯皮、影响后期办案质量的问题。其三，有利于统一规范管理，做到“警力跟着警情走”。派出所按照“二人一组、三组一队”的最小组合模式，划分警务区和“责任田”，每个外勤民警的工作职责都相同，十分有利于派出所的统一规范管理。派出所可通过不同时期的警情变化，有机调控巡逻密度、巡逻时段、巡逻范围，按照“警力跟着警情走”的要求，加强警力的统一调配，加强社会面管控，加强日常工作与突况处置的紧密衔接、调控有度，派出所打防管控整体运作效应大大增强，基本能够适应动态治安对每个民警面上执法执勤与块上“责任田”基础管控的要求。
福建省永安市燕南派出所实施“三警合一到人”的综合警务改革后，通过建立一级接处警扁平指挥机制、巡逻倒查机制、警情预警调控机制、绩效考评机制，取得了优于“三警合一到所”的更大成效。一是警务区民警打防管控“一肩挑”、责任到人，促进了打防能力的提升，辖区发案尤其是“两抢”案件明显减少，查破案件量明显增多，治安状况呈现向好态势，群众的安全感和满意度明显增强。二是道路交通秩序得到好转。警务区道路交通高峰站点数量增加，巡逻区域进一步扩大，见警率、管事率、现场处置率明显提高，有效提升了道路交通秩序管控能力。三是社区警务工作得到夯实。警务区民警从一警专职逐步向一警多能转变，责任区民警人均管理实有人口数大幅减少，利于对实有人口、出租房等基础管控的精细化。四是民警综合素质得到提高。警务区民警交通管理和治安管理一体化勤务，促使民警由原来的专一型向多能型转化，立足岗位练兵，形成比、学、赶、超的竞争氛围，外勤民警独立办理刑事、治安案件等业务的综合素质明显提高。实施“三警合一到人”综合警务改革的永安市燕南派出所，高峰站点由2个增加到5个，路面巡逻警车由1辆增加到3辆，外勤民警责任区人均管辖实有人口由1500户6700人减少到450户2000人左右，能够独立办案的民警由原来15人增加到28人，增长86.7%。6、7两个月破案35起，比改革前增长118.8%，刑事发案数由改革前的194起减少到189起，下降2.6%；道路交通事故由改革前171起减少到159起，下降7%。（参见永安市燕南派出所立足实际推进派出所综合警务改革，载《三明公安简报》2011年8月12日第18期）
三、派出所综合警务改革难点：应急执法与基础管控统一
在派出所实施“三警合一到人”综合警务改革具有两个特点：一是运行成本低。不需要大的人事体制变动，在派出所的机构框架内，将现有警力进行科学合理的整合配置，加强对民警的思想动员和业务培训，加强装备保障和考评督导，能够很快使派出所进入新的运行机制而发挥效益。二是警务见效快。每个外勤民警都成为综合警察，既会治安管控、又会交通管理，既会执法办案、又会做基础工作，既能担当路面执法执勤，又能深入社区耕作基础工作“责任田”，派出所保一方平安的能力得到提高，人民群众的安全感和满意率进一步增强。但是，任何改革都具有责任风险，成功与否关键靠改革的精心设计和立足实际的科学运作。运作得好，改革得到大多数人的支持，成为每个人的自觉行动，向心力就强，就能发挥出预期的作用；运作得不好，改革的预期效果就无法体现，人们对改革的非议就会接踵而来。为什么“三警合一到所”向“三警合一到人”改革推进得不尽如人意？主要原因在于人们普遍心存顾虑，对综合警务科学运作的认识还不到位。
综观改革开放以来派出所保一方平安的职能发展趋势，不难发现，派出所作为以块为主设置的基层一线执法前沿单位，承载了公安机关赋予的两大重要功能：一是面上的执法应急功能；二是块上的基础管控功能。这两大功能一直是派出所赖以存在和发展的基础。派出所是从基础管控起家，以群众路线为特色，并逐步向面上执法勤务拓展。派出所基础工作的传统警务特色是任何时候都不能割舍的，正在深入实施的社区警务战略更是把派出所基础工作推向新的高度。面上执法应急，涉及时间和空间的全天候要求，派出所必须24小时全时空地安排警力处理面上的各种警情事务，维护良好的治安交通秩序，这是治安实际的客观需要；块上基础管控，把辖区细划若干块“责任田”，确定责任民警负责，开展基础业务，建立基础台账，采集更新各种基础信息，组织治安防范，管理实有人口，了解社情民意，做好群众工作。但是，基础管控往往任务比较“软”，可不受时间限制，基础夯的实不实，完全取决于责任民警的主观意志，是主观作用于客观、伸缩性较强的弹性工作。
以往面上执法应急与块上基础管控功能不能兼顾、结合的主要原因在于人们的思想观念、思维习惯仍然摆脱不了传统警务专业性、单一性的羁绊，仍然固守基础管控“责任田”必须有专人负责、专项考核，这是中国式社区警务的根基，不能动摇。特别在深入实施社区警务战略的形势下，基础管控与面上执法应急互不兼容的思维模式仍然占据上风，束缚人们思想观念的更新。事实上，随着信息化、网络化的日益发展，块上基础管控工作的老框框、老套路已经不适应治安形势的现实要求，信息大采集、大更新、高共享已成必然；基础管控的主要任务和工作方式已转向信息采集录入和重点人口动态管控方面，基础管控民警如果不与现实治安警情和面上执法应急工作相衔接、相呼应，就会带来基础工作与现实斗争之间的脱节，不能及时有效地调节基础管控工作，产生治安现实与基础管控“两张皮”。从国外经验看，世界各国大部分基层警务都采取以巡为主的勤务方式，加强社会面管控，强化基础工作，并没有造成基础不实、地动山摇的问题，就连日本、韩国类似我国派出所布局的交番、驻在所也是以巡为主加强治安维持和基础管控的。我们必须更新理念，勇于破除传统思维套路，牢固树立“警力跟着警情走”的警务理念，改革现有的单一警务模式，着眼于综合警务机制的建立完善，改变基层民警综合业务素质不高、不能“一肩挑”的现状，把执法应急与基础管控有机统一起来，做到两不误、双推进，真正构建“扁平指挥、属地管辖、网格巡逻、责任到人”的综合警务机制。
扁平指挥，就是做到警务工作围绕警情来运作，警情是警务处置的起点，受理群众报警以及工作中发现警情的接处警工作必须点对点调度、一体化运作，减少科层制机构体制带来的中间环节，[3]凡遇警情由指挥中心（指电话报警）或派出所（指群众到所报警）直接指挥路面巡防警力就近出警处置；属于治安案件和简易刑事案件的由处警民警与责任区民警协同处置，不再二次转办交案，通过一级接处警模式扁平指挥，提高快速反应、现场处置能力和案件查办质量。
属地管辖，包括两个方面，一是面上交巡事务以属地派出所为主管辖；二是实际打防考评以警务区和责任区为主管辖。以派出所为主管辖，使派出所真正实现“三警合一”、治安交通管理“一肩挑”，工作责任明晰。以警务区、责任区为主管辖，能够使“三警合一”责任落实到人，警务区之间、责任区之间工作可互相竞争、你追我赶，形成赶超氛围。
网格巡逻，就是依据现有警力和辖区治安警情，科学合理布局调控面上巡逻勤务，形成派出所、警务区、责任区大、中、小巡逻圈相互交织，人力巡防与视频巡防相互补充，时间空间相互衔接的网格状巡逻格局，全时空、全天候地控制社会面。
责任到人，就是综合警务不是打乱仗，而是明确每个民警面上执法应急的职责和块上基础管控的职责，建立督导考评机制，将派出所各项工作指标量化分解落实到每个民警，从打击查处、巡防管控、接处警效率质量，到基础信息采集录入、重点人员动态管控，再到安全防范指导治理，以及民警自身综合业务素质提高等方面，每月加强督导考评排名，形成相互竞争、共同提高的激励机制，奖优罚劣，奖勤罚懒，推动基层警务工作提质增效，更加有力地满足人民群众对基层警务的新要求、新期待，更加有效地应对社会治安形势的新变化、新挑战。
参考文献：
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随着新《消防法》的实施，公安派出所在消防监督管理工作中的地位和重要性将越来越突出。当前，如何让派出所在工作中进一步适应法律的规定和形势发展的实际需要，已经成为各级政府、公安机关和消防部门的一项重要课题。近年来，常熟市努力推进派出所消防监督管理工作，在遏制火灾多发势头、建立火灾防控体系中发挥了积极的作用，本文结合常熟市工作实际，就新《消防法》实施后如何进一步提升派出所消防监督管理效能提出几点思考。
一、公安派出所开展消防监督管理的优势和积极意义
随着改革开放的不断深入和经济建设的飞速发展，一些地区城市规模不断扩大，广大农村也改变了传统农业的单一结构，走上工业化、城镇化的多元化发展道路，消防安全工作的对象也随之不断增多，管理范围不断扩大，消防监督工作越来越繁重，同时，依法治国方略的推进对于依法监督、依法行政的要求也越来越高。但与此相对应的是消防监督管理力量严重不足，一些基层镇、村、企事业单位和群众消防安全意识淡薄、火灾隐患突出、抗御火灾的能力差。在此情况下，新《消防法》对派出所实施消防监督管理充分突出了公安派出所点多、面广、情况熟悉、具备行政执法权限的特点，在新《消防法》的实施过程中，公安派出所对于消防监督工作具有以下两个方面的优势和积极意义：
一方面，能够有效增强消防监督管理的社会控制力。根据新《消防法》的规定，公安派出所负责日常消防监督检查。在武警现役监督力量不足的情况下，能够保证消防监督管理的触角延伸到基层一般企事业单位、居民、村民住宅区，及时发现并督促整改火灾隐患，积极改善辖区内的消防安全状况，与公安机关消防部门共同强化公安机关的消防监督管理合力，从整体上推进城市、农村抗御火灾的能力。以常熟市为例，在20__年，常熟市全市40个公安派出所全年共组织监督检查6394人次，检查单位6394家，发现火灾隐患3121处，督促整改3121处，查处消防违法行为493处，工作量占到全市消防监督工作总量的57%，公安派出所已经成为消防监督管理工作中不可缺少和不可替代的一支重要力量。
另一方面，有利于全面推动和促进和谐社会建设。公安派出所实施消防监督管理，是直接加强对人民群众生命财产安全保护的一种工作措施，其工作贴近社会、贴近群众，在“消防工作由地方各级人民政府负责”的大前提下，形成政府与群众之间对消防安全工作密切联系的纽带，公安派出所通过履行消防监督管理职能，将消防管理范围扩大到基层一线，拓宽消防监督管理渠道、减少失控漏管现象，满足群众对于新时期消防安全保障体系建设的实际需求，对于进一步树立公安机关良好形象、密切警民关系、积极推进和谐社会建设将起到积极的作用
二、影响公安派出所消防监督管理工作开展的主要因素
近年来，根据江苏省公安厅《江苏省公安派出所消防监督管理工作规定》等文件精神，公安派出所在开展消防监督管理中进行了许多有益的探索，取得了一些成效，但同时也暴露出或大或小的各种问题，一部部门法也无法从根本上解决这些问题，仍然需要各级政府和公安部门从政策和规定等方面予以支持。目前，影响公安派出所消防监督管理工作开展的主要因素包括以下4个方面：
1、专职警力不足是制约公安派出所开展消防监督管理工作的瓶颈问题。以常熟市为例，派出所消防监督管理工作一般明确1名分管领导负责，不设专职消防民警，造成分管领导同时又是具体负责人，而分管领导除消防工作外，大多又同时承担政治、内保、政保、后勤、治安等其它工作，难以把精力集中在消防工作上。为解决此问题，常熟市先后招收40名大专以上学历地方人员作为合同制消防监督协管员，配备到派出所开展消防工作，但这些协管员由于无法取得执法资格，无法独立工作，许多工作措施无法真正落到实处。
2、消防监督业务水平低下是影响派出所消防监督管理的关键因素。消防监督管理工作是一项技术性、专业性很强的工作，随着社会和消防工作的发展，对消防监督人员的业务水平要求越来越高，即使在消防部门，一名监督员也要经过专业学习、长期实践才能胜任。而目前公安派出所民警基本上仅参加过一些公安消防部门举办的短期培训，普遍缺乏必要的消防法律、法规和专业技术规范知识，许多民警的消防监督业务停留于“上看线头，下看烟头”的工作水平，对建筑防火更是无能为力。同时，派出所民警流动性较大，一些有一定经验的民警因工作调动不再负责消防工作，新调换的民警对消防业务又要从头学起，影响了派出所消防管理业务水平的提高，导致发生民警开展消防检查时看不出火灾隐患、提不出整改方案、开不出法律文书的“三不”现象。而消防监督协管员队伍受合同制和“协管”身份的制约，财政拨款的人头经费和个人收入水平偏低，以至这支队伍缺乏稳定性，也导致派出所消防监督工作水平无法稳定提高。目前，公安派出所的消防监督管理工作往往是“提醒式”的检查，存在重广度、轻深度，声势大、效果差的不良情况。
3、职责和权限的不对等造成公安派出所对消防监督工作存在畏难情绪。按《消防法》规定，消防执法主体是公安机关消防机构，公安派出所并不具备独立执法主体资格，仅仅是“可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育”，加上一些职能部门对派出所出具的消防法律文书、火灾证明等消防文件都不予采信，造成派出所对于消防管理有责无权，在一定程度上挫伤了公安派出所对消防工作的主动性和积极性。同时，一些重大火灾尤其是群死群伤恶性火灾发生后，辖区派出所往往受到问责，也造成一些派出所的领导和民警产生了“多干多错、不干不错”的思想，认为如果负责消防监督管理工作，责任重了、压力大了，特别是火灾具有一定的偶然性，对能否有效防范火灾心中无底，一旦出事可能还要追究责任，得不偿失，造成对消防工作信心不足、干劲不大，一定程度上对派出所消防管理工作的深入开展造成影响。
4、公安派出所消防监督管理受政府制约较大，存在明显的地区差异。消防监督管理虽然是派出所的行政职能行为，但从实际情况来看，在很大程度上受到政府制约。一些地方政府以顾全招商引资、发展经济大局为理由，放任企业擅自降低消防安全标准，在派出所进行监督查处时，则予以干预；有些地方政府将一些重点企业作为经济支柱，片面强调热情服务，忽视严格执法，而企业以政府为靠山，减少消防投入，弱化消防管理，造成火灾隐患。因此，各地派出所消防监督管理工作状况视政府领导重视程度不同而存在明显差异，而这种不平衡性对提高消防管理的基础工作整体水平又造成了严重影响。
三、对提升派出所消防监督管理工作效能的几点思考
公安派出所消防监督管理是三级消防管理体制的重要组成部分，在整体消防工作中举足轻重，提升派出所消防监督管理效能，对于适应新《消防法》实施，进一步健全消防防控体系、强化消防管理、遏制火灾多发，推动新时期、新形势下消防管理格局的形成、完善和发展将起到良好的推动作用。针对上述存在问题，笔者认为，必须从建立专职队伍、完善工作机制、提高执法能力、创造社会环境等几个方面同时着手，才能使派出所消防监督管理工作逐步适应新《消防法》和形势、任务发展的需求，真正为经济发展和社会稳定创造良好的消防安全环境。
1、建立派出所消防监督工作专职队伍，完善派出所消防监督网络体系。
一是要建立派出所消防监督工作的领导机构。各地消防大队对于派出所消防监督工作，能够起到的仅仅是业务指导作用、而非领导作用，市、县公安局也仅仅能对派出所的消防监督从大局上进行部署和协调。因此，在日常工作中，必须建立一个领导派出所开展消防监督工作的专门机构。20__年，常熟市根据公安部消防局开展基层消防机构改革的试点要求，先后在全市各镇（开发区）建立了14个消防管理办公室，作为隶属当地政府的一个行政职能部门，具体负责辖区内消防工作开展、履行政府消防工作职能，其中的一项重要工作职能就是：组织开展消防监督检查和专项整治，督促整改火灾隐患。每个消防管理办公室负责对3至4个派出所的消防监督工作进行领导、组织、协调和管理，保证派出所消防监督工作的正常、有序开展。
二是要建立派出所本级消防监督工作队伍。消防监督协管员队伍已经成为消防监督工作力量的重要组成部分，但是，这支队伍目前仍然处于逐步探索和不断发展的阶段，尽快让这支队伍成熟是提升派出所消防监督效能的必要手段，重点就在于提高队伍的规范性和稳定性二个方面：规范性指赋予消防监督协管员执法权限，打破“协管”的概念，做到依法监督、依法行政，避免无证监督、越权执法的情况发生；稳定性指将地方编制消防人员纳入国家公务人员、事业编制人员体制范围，使地方编制消防人员能够真正将消防工作作为终生职业，而非踏入社会的临时性过渡踏板。
三是要建立机动性的消防监督工作队伍。派出所消防监督工作由分管领导和1至2名地方编制消防人员具体负责，一般能够应付日常工作，但对于阶段性重点工作仍然存在“心有余而力不足”的情况。对此，常熟市已经着手探索解决。20__年开展的“三合一”整治工作中，常熟市政府批准组建专职工作队伍，在派出所原有人员基础上，招收21名地方编制消防人员，派驻“三合一”隐患重点地区的3个公安派出所，在一定的阶段、一定的地区形成消防监督高压态势，有效解决了整治工作中的一些重点、难点问题。在“三合一”整治结束后，这支机动队伍将根据实际需要和消防部门部署、配合各地派出所开展专项性工作，推动派出所消防监督的有效开展。
2、规范派出所消防监督制度、职责、程序，理顺派出所消防监督工作关系。
一是从制度上加强建设，提高派出所消防监督人员的积极性、主动性和责任意识。根据派出所消防监督管理的实际，完善派出所消防监督考核考评办法，突出对日常消防监督管理工作情况的考核，减少对火灾事故四项指标的考核，提高派出所对消防监督管理的积极性。同时，加强对民警、地方编制消防人员开展消防监督工作的考核，考核结果直接与个人的政治荣誉、经济利益挂钩，使其提高行使消防监督管理职能的责任意识，让民警和地方编制消防人员从不愿管消防向勇于、敢于和乐于从事消防工作实现良性转变。
二是明确派出所消防监督管理的职责、权限，确保依法监督、依法行政。根据当前经济、社会的发展形势和派出所消防监督管理现状，笔者认为，派出所开展消防工作的主要职责应包括：组织开展消防监督检查，督促企事业单位和社区做好防火工作，接受群众对消防违法违规行为的举报并及时查处，办理消防行政案件，对场所开业、投用及举办大型活动进行消防安全检查，加强消防宣传，落实消防“六进”工作，对责任范围内的火灾事故进行调查、统计。在消防监督管理过程中，要按照“突出重点、兼顾全面”的原则，把三级消防安全重点单位作为工作中心，同时根据季节性、行业性特点有针对性地开展好工作。同时要明确派出所消防执法权限。使派出所做到火灾前有制约权、火灾后有制裁权，从而提高工作能动性和工作效率。消防大队可以通过定期开展执法检查的方式，结合日常工作指导，来保证派出所消防执法工作质量。
三是制订切实可行的工作程序，不断提高派出所消防监督管理的可操作性。为使派出所能够有效地行使职权，应理顺两方面的关系：首先是派出所与消防部门之间的关系，就消防监督管理工作而言，消防大队应在业务上、技术上和程序上予以保障，派出所应严格按照工作程序来开展工作，确保派出所消防监督管理逐步法制化、规范化。其次是理顺专职消防人员与社区民警之间的关系，社区民警对本辖区情况熟悉，这种优势是无法替代的，配备专职消防人员，不代表社区民警可以完全放弃、脱离消防工作，只是在工作中各有侧重，今年开始，常熟市公安局将消防监督工作纳入社区警务pda系统平台，社区民警对单位开展检查时必须同步检查消防工作，发现火灾隐患及消防违法行为，由专职消防人员督促整改和实施执法，工作相辅相成。
3、营造派出所消防监督管理执法环境，提升派出所消防监督管理工作效能。
派出所消防监督管理不仅要从内部强化，还应从外部进一步加强，减少派出
所消防监督管理中遇到的阻力，为工作的顺利开展打好社会基础。一是要突出和落实政府负责消防工作的职能，明确各地主要领导为消防安全责任人，具体消防工作由分管领导负责，同时建议提请市委、市政府将消防安全工作作为一项单独的考核指标，对各地开展年度考核，对工作不力、措施不实、没有形成完善的消防保障和良好消防安全环境的镇、场，要追究领导责任，切实提高各地政府领导对消防安全工作的认识，把消防工作真正摆上议事日程，落到实处，同时有效预防和减少对消防执法工作的行政干预，为派出所加强消防监督管理工作营造良好的行政环境。
一、会计委派制开展情况
随着改革开放的不断深入，社会经济的发展和社会主义市场经济体制的建立和完善，会计委派制这一新生事物，顺应改革发展的客观要求，从小到大，不断发展，以强劲的生命力，不仅推动了会计改革，而且在加强宏观、微观经济管理方面也越来越显露出重要作用。同时也正逐渐被人们认识和接受。
我省的会计委派制的改革，从90年代初开始，至今可以说大致经/历了以下几个阶段：
第一阶段即1996年以前，是自发式的个别尝试阶段。我省的一些县（市）如巴中市、郎中县、苍溪县等，对县属国有企业进行了直接委派会计负责人为主的会计委派制，中江县还结合厂长经理承包制，推行了会计人员年薪制等办法。这对当时在县以下的多数中小企业实行承包制后出现的国有资产流失、会计信息失真等问题起到了一定的牵制作用。同时，对"一包就灵"提出了质疑。虽然是个别地方和局部的试点，但引起的反响是不容忽视的。
第二阶段从1997年到1998年，这期间主要是总结、认识、引导试点阶段。在这一时期，我省会计委派制在各地的一些国有企业、国有控股企业、集体企业、中小企业等各类企业以及行政事业单位等，逐步推开，形式各异。其间，政府主管部门，特别是各级政府的会计管理部门即财政部门主动地参与了这项改革。全省各级财政部门逐步把会计委派制工作列入了会计管理工作重要的议事日程，并且充分发挥政府管理会计工作的职能，对各地的会计委派制试点进行总结，在充分肯定这一改革的同时，及时地提出了存在的一些问题，而且对进一步深化会计委派制改革问题提出了一些建设性的意见。比如省财政厅专门就全省会计委派制试点作为财政科研课题，专门组织力量进行调研，最后形成了《四川省会计委派制改革调查报告》，对全省的会计委派制情况、问题进行了总结，对今后工作提出一些指导性的意见。这一《报告》得到了省政府主要领导的高度重视，并在省政府主办的《四川政报》上公开发表，省财政厅也将《报告》下发各地，并要求各地认真总结试点情况，因地制宜、稳妥推进。这对全省会计委派制无疑起到了引导和推进作用。这期间，各级党政和纪检监察部门也高度重视和关注这一工作，把推行会计委派制作为反腐倡廉的一项重要工作，督促有关部门落实。全省的会计委派制改革，进展的广度和深度前所未有。
第三阶段为1999年以后，进入了有组织的总结、完善，全面推广阶段。从1999年到现在，随着经济改革的不断深入，全省的会计委派工作在经过多年的实践、认识、再实践、再认识最后又回到实践的过程，对会计委派制改革基本上形成了共识，而且不断地从实际出发，总结完善，朝着规范化、科学化方向努力。特别是中纪委三、四次会议和国务院的有关指示发出后，更为会计委派制的进一步推行指明了方向。目前，会计委派制已经列入了包括省政府在内的各级政府的重要议事日程。全省21个市、州，有12个市政府和近90个县政府专门下发文件，要求全面推行会计委派制，还有如遂宁、宜宾、乐山、南充、达州等市政府还制定了有关委派制的办法。各级政府分管经济工作的领导都亲自负责领导会计委派制工作，各级财政部门也责无旁贷地和纪委监察部门积极配合，把会计委派制作为深化财政改革、推进党风廉政建设的主要任务之一狠抓落实：一是抓了全省的会计委派调研，做到心中有数。省纪委、监察厅联合召开了座谈会，派专人调研，了解全省的工作进程和问题，研讨解决问题的办法；二是交流各地情况，找典型代表介绍工作经验，互通情报，取长补短。省财政厅还于1999年专发会计委派工作简报六期至各地和省级各部门，专门收集了全省各地会计委派制办法，编辑成《四川省会计委派制度专辑》（一）、（二）印发各地，对帮助和指导这一工作的开展起到了推动作用；三是有倾向性地推荐一些行之有效的作法，起到了引导和示范的作用。如省财政厅制定了《四川省省级国有大中型企业财务总监制试行办法》下发各地，引起了各级的重视。又如对长宁县、北川县行政事业单位"零户统管"（会计集中核算）制和简阳市的乡镇"统一集中核算"制等大加推崇，促进了有条件的县、乡实行这些办法；是作为工作任务进行全省安排布置，要求各地予以贯彻落实。2000年1月，省监察厅、省财政厅下发《关于继续试行会计委派工作的通知》文件明确要求，各级财政纪检监察部门根据中央要求，结合各地实际情况把目前适合我省实际的几种会计委派制形式，有组织有计划地积极稳妥地推行。这几种形式和要求是：1、在县及县以上党政机关和财政全额拨款的事业单位实行会计集中管理，统一核算制。2、所有的乡、镇财政所实行综合财政预算会计集中核算，今年要求达到60％的推广面。3、暂不具备条件的县级党政机关实行重点会计委派制。4、国有企业、国有控股的大中型企业以及骨干企业实行财务总监制。5、企业集团内部实行会计集中委派制等。
由于我省会计委派制试点基本上呈现以两头促中间的情形，即基层起步早，纪委督促严，在一段时间省、市本级动作不太大，效果不明显，但进入1999年以后，省、市两级都开始行动，特别是市一级行动迅速，措施有力，这样，会计委派改革在全省已基本形成了热潮。据初步统计，全省有18个市、地、州，90多个县（区、市）近800个乡（镇），2000多个行政事业单位和企业开展了各种形式的会计委派制度。
二、会计委派制的几种形式
我省会计委派制试点，形式多种多样，试点对象有企业、国家机关、事业单位，委派的人员有会计机构负责人，也有全部会计人员，委派的主体有企业主管部门、政府部门，也有企业本身等。但经过多年实践，认识到会计委派制作为政府管理经济的重要措施之一，要不断适应经济改革深化的要求，绝不能一蹴而就，要不为地总结和完善。比如县以下国有中小企业普遍实行了改、转、租、卖、让等以后，企业所有制性质发生了变化，如再治袭国有企业一套管理，无论在法理上，在具体管理办法上显然已不适宜。原来如溪、阆中、中江县等直接向企业委派会计人员的做法已经行不通了。也有的由于企业进行股份制改造后，委派的会计负责人形同虚设。所以，会计委派制要适应市场经济的需要，要为政府宏观经济管理服务。因此，我省会计委派制的形式也经历了不断取舍，优胜劣汰的过程，最终是适应市场经济发展的，有利于加强监管，规范经济行为，维护经济秩序，促进经济建设的，切合实际的会计委派制形式主义会被人们所接受所推崇。经过几年来的磨合，现在适合我省经济管理实际，并取得一定共识，正在积极推广和试点的几种会计委派制形式主要有以下几种：
（一）财务总监制。财务总监的委派对象为国有企业和国有控股企业。财务总监人选通过考试、面试、结合考核，经组织部门批准，从市级综合经济管理部门中选派或向社会公开招聘。财政部门负责聘用委派以及日常工作。
财务总监的职责是代表政府监督企业执行国家财经法律、法规情况，向政府机关提交有关企业财务报告，如重大问题专题报告。不干预企业的生产经营活动。
财务总监的任职与行政级别不挂钩，工资收入比照所在企业经营班子副职执行，由同级财政预算安排 。对财务总监工作业绩的考核由财政部门牵头，组织部、经贸委等部门共同负责。考核结论记入本人档案，作为派驻、罢免和奖励和重要依据。
为配合财务总监的试点，将国有企业财务负责人由原同级财政部门备案制改为审批制。国有企、事业单位财务负责人的任免，由所在单位呈报，财政部门审核，组织部门审批。财务总监制主要在我省乐山、达州等市试行。
（二）财务监督特派员制度。财务监督特派员派驻单位为国有大中型企业和国有控股企业。财务监督特派员由市级机关副县级以上干部担任，财务监督特派员办事处设在财政局或经委，负责日常管理工作。办事处内设若干办事组，每个办事组负责2至4个企业的财务监督工作。财务监督特派员任期三年，可以连任，经费列入同级财政预算，并规定了相应的奖惩制度。
财务监督特派员对政府负责，代表政府行使监督权力。主要职责是以财务监督为核心，监督企业贯彻执行国家财经法律法规和方针政策；列席经宫管理等有关会议，但不干预企业经营活动，评价企业主要领导成员的业绩，并对其奖惩、任免提出建议。
财务监督特派员的稽查报告，由财务监督特派员办事外送企业主管部门进行审核，审核后报市政府。市政府根据报告，结合企业领导人的考核情况，实施奖惩、任免。如重大问题，可向政府专题报告。财务监督特派员主要在我省自贡、遂宁等市试点。
（三）会计集中核算。会计集中核算对象目前主要是县、乡（镇）两级行政、事业单位。在保证单位预算体制、资金使用权和财务自主权"三个基本不变"的前提下，取消各单位账户，统一由会计集中核算机构（会计中心）开设账户，代理会计核算，管理会计人员。单位设置出纳岗位，负责本单位的具体财务收支。同时建立综合财政预算制度，收支审批制度，审核制度等内部控制制度，实行严格的岗位责任制。
会计集中核算办法已在全省60%以上的乡、镇和部分县、市实行。
第一条 为促进金鹏通信实业有限公司客户服务事业的发展，加强客户服务部渠道系统的自律和科学化管理，规范外派人员的工作行为，广州金鹏通信实业有限公司客户服务部（以下简称客服部）在《广州金鹏通信实业有限公司人力资源管理条例》和《广州金鹏通信实业有限公司客户服务部外派人员管理规范》的基础上特制定“外派人员管理办法”
第二条 本章程适用于所有客服部的外派人员，包括在当地招聘从事金鹏通信实业有限公司客户服务工作的人员。
第三条 客服部将会依据外派人员对本章程所规定的职责的完成情况，按《广州金鹏通信实业有限公司客户服务部外派人员工作绩效考核制度》对外派人员进行量化考核并为渠道优化做相应而适当的岗位调整。
二、 外派人员岗位职责
第一条 售后网络的规划、维护及优化。
第二条 协调运营商、代理商、授权站点以及厂家之间的关系。
第三条 收集、反馈市场信息，包括产品质量跟踪、竞争对手市场运作情况等信息。
第四条 指导培训站点运作、备件运作、技术支持等。
第五条 处理投诉，在恶性事件投诉中能应付危机事件。
三、外派人员具体工作指导
（一）、工作态度方面
1、 外派人员是金鹏公司为了更好地开展当地客户服务工作而设立的人员安排，其职责是代表客户服务部在一定的区域范围内进行金鹏小灵通售后客户服务的相关工作。外派人员是金鹏公司为了更好地进行当地客户服务工作而设立的人员安排，其职责是代表客户服务部在一定的区域范围内进行金鹏终端产品售后客户服务的相关工作，代表着金鹏公司的形象。外派人员任何的言行举止将和公司的形象息息相关。因此，外派人员要严格要求自己，不得做出任何如工作散漫、不服从公司的工作安排、消极抵触公司下达的工作任务、从事与本公司利益冲突的兼职等等这些有损公司利益的行为，或散播如抱怨等这类有损公司利益的言论。
2、 外派人员必须对各地市的站点运作状况保持良好的监督管理，外派人员的通讯工具在规定的工作时间内（周一至周日8：00－24：00），必须保持畅通。便于站点有重要信息时能迅速反馈给外派，而公司有任何指示也同样可以及时传达。避免因信息反馈不畅通而导致重大事件的发生或错过了最佳处理时间。
3、 外派人员都远离总部在全国各地开展着我公司的售后工作，而公司对外派人员进行有效监督管理的重要手段之一就是外派工作周报表。工作周报是外派人员具体工作内容和安排计划的体现。为了让总部对外派的工作计划做一定的合理性指导，每一位外派人员应该高度重视，认真、负责地填写工作周报，并要求每周一中午1点前以邮件或传真的方式上报给渠道工程师并抄送渠道经理，渠道会按照外派人员的工作报表给予适当的指导并监督。
4、 由于外派人员工作的特殊性，公司在多方面给予适当的补助。外派人员在每月规定的时间内将上月差旅补助方面的单据邮寄回公司报销。因公司财务有规定的时间受理报销事宜，因此，外派人员必须在我部门规定的次月10号前将上月相关报销凭证及时寄回。另外，外派人员提交的差旅费报销必须是经过总部批示产生的差旅费用，如发现外派有做假行为，将在报销和考核中给予处罚。
（二）、授权站运作管理方面
1、 授权站代表着金鹏企业进行当地售后服务工作，直接决定着客户对金鹏公司的形象，而服务态度是客户服务中的重要一环。通常许多服务投诉是由于用户对授权站的服务态度不满意而产生的，因此，授权站的服务态度管理和培训将直接影响到我公司的售后质量，外派人员应该以给予高度的重视。适当地周期性对授权站点的服务态度进行了解，培训。
2、 维修工单是总部和授权站之间进行劳务费结算的重要依据。外派人员必须指导好服务站正确规范填写并及时邮寄，以便减少回访和核算时的工作量，提高结算工作效率。同时，应该周期性对站点对劳务费结算进行沟通，教育站点别做假，确保公司的利益不受损害。同时，如发现站点有做假行为，应当搜集站点有效证据并向公司举报，并对该站进行一定的教育。
3、 授权服务站正常的运作过程中，应当申请适量的备机备件而不能通过私自向局方借用销售机器做为售后周转，更不能未经过公司允许私自拆机（包括拆销售机/备用机/故障机）以获得维修备件。如果出现上诉事实，外派人员应及时上报给渠道工程师。授权站不得将无申请备件返厂，外派人员也应该周期性地对授权站进行备件培训。
（三）、关系处理方面
1、 与运营商间的关系：由于小灵通销售市场的特殊性，外派人员必须高度重视与运营商之间的关系，与之保持良好的业务关系，随时了解运营商对本司售后服务的评价以及要求，及时做出相应的对策和反馈信息。
2、 与授权点的关系：处理好与授权站之间的关系，是开展当地客服工作的关键。外派人员必须协调好与授权站的关系，使授权站与外派人员的沟通渠道保持畅通和及时。避免授权站因无法与外派人员联系或没有协调好而导致售后问题的产生。
3、 与销售部门之间的关系：售后的工作是为销售服务的，因此，外派人员的工作与市场销售息息相关。外派人员必须经常与当地的销售人员保持密切的沟通，每周从销售人员处获得必要的销售信息，这些信息是客服部制定服务网络的分布，申请备件的数量以及机型的故障率等重要的依据。同时这些信息也要提供给当地的销售人员制定必要的改进措施。
（四）、推广支持方面
授权站的维修质量直接关系到金鹏企业的声誉。外派人员必须和客服技术部门保持密切的联系，取得相关的技术资料和技术支持，有计划地对授权站的维修人员实施技术培训和指导工作，提高当地授权站的维修技术水平，确保维修质量。避免由于外派人员的技术支持不到位而导致授权站产生有关技术问题的投诉。
（五）、信息反馈方面
1、质量问题反馈：外派人员对质量问题的反馈应及时到位，以免造成售后工作被动。
2、相关信息反馈：外派经理负责区域的授权站如有相关信息变更或外派人员本身通讯信息方面有所变更，应及时通知渠道负责人。以免信息反馈不及时而造成公司的损失。
3、局方故障机库存信息反馈：外派人员应在每月工作月报表中上报所负责地区的局方故障机库存数量，避免造成大量积压。避免因外派人员没有及时上报该地区的这类故障机库存信息而滞后了问题解决的最佳时机，导致公司承受更大的损失。
（六）、突发事件处理方面
如果出现有关投诉涉及到技术监督局、消协以及新闻媒体等影响重大的部门，外派人员必须本着维护金鹏企业形象为宗旨，采取主动，积极跟进，及时汇报的方法，对事件全程跟踪，将解决方案落实到位。避免因工作方面的疏漏令本公司的产品出现在技术监督局、消协以及新闻媒体等曝光的事件。
（七）、业绩体现方面
1、备机管控
备用机是决定公司售后投入成本大小的一项重要因素。外派应该自觉适量地申请备用机来解决问题，并迅速周转这些备用机以达到更高效的利用，同时，要注意租用期限，及时归还。
2、负责区域换新量控制
各区域换新问题也是决定公司售后投入成本大小的另一项重要因素，因此，各区域外派人员应对各站点的运作保持监控状态，适当适量地对其进行指导，减少因站点运作不规范售后服务没及时到位解决问题而出现的换新问题。
三、 外派人员岗位优化调动规定
为了平衡好外派和总部的人员需求，合理分配劳动力，避免出现某些地方人手盈余而另一些岗位则人员紧缺的情况，同时也是为了提高各岗位的工作效率，外派人员岗位优化调动将根据地域情况和销售情况分配人员数目。另外，为了更有效保持外派人员的对工作岗位的积极性，进一步推进外派人员的科学化管理，外派人员实行定期岗位轮换制。外派在同一区域任职过久、外派月度考核分数低于60分或其他原因而不适合在原区域继续留任，总部将考虑将其调离原负责区域。
(一)、以上规定的遵循以下三条原则：
1）、外派在某地区任职未满半年，无重大失误岗位不调整；每个季度根据外派绩效考核平均分进行一次季度排名，排名结果作为调岗的依据。
2）、全国区域性岗位调整每半年进行一次；每月外派绩效考核得分低于60分者，相应做岗位调整；同一地区任期满一年者，原则上都要进行区域调整。
3）、销量较多的地区由一个外派和渠道助理重点管理；销量适中的地区由一个外派人员进行管理；若干个销量较小的地区由一个外派统一管理。
(二)、具体内容如下：
1. 以上规定适用对象：所有外派人员
2. 外派人员的划分（包括一站通）：
一类—外派客户经理员
二类—外派备件管理员
三类—外派技术人员
3. 地区划分原则：
一类地区—销量达20万或该地区销售机器10万以上且所销售主要为高故障率机型的地区
二类地区—销量介于10～20万之间的地区
三类地区—销量少于10万的地区
4. 外派分配原则：
一类地区—由一个外派人员管理，同时，渠道助理重点协助
二类地区—由一个外派人员管理
三类地区—由一个外派人员管理多个相邻的三类地区
注：建立了一站通的区域，因为一站通的职能已经大部分取代了外派的日常工作，所以，外派人员的分配按三类地区原则分配。
5. 外派人员定期岗位轮换周期：每半年1次
关键词：劳务派遣；雇主；侵权责任；责任承担
尽管《劳动合同法》为劳务派遣提出了严格的要求，但并未能遏制住劳务派遣滥用的趋势，实践中仍然存在诸多如逆向派遣、自我派遣、同工不同酬、劳动者权益得不到保障等问题。本文主要探讨雇主侵权责任的承担问题，以期为保护被派遣劳动者权益提供些许帮助。
1 劳务派遣中雇主侵权责任的构成及责任形态
（一）劳务派遣中雇主侵权责任的构成
1、用工单位承担侵权责任的要件
首先，劳务派遣关系合法有效。这要求劳动合同、劳务派遣协议在主体上与内容上都没有违反相关法律法规，即合同的签订基于具有主体资格双方的自主意思之下，且双方是平等自愿订立，能够得到法律保护。同时还要有劳动者为用工单位劳作或被其实际控制的事实。其次，一定要有发生侵权损害之事实，包括人身或财产两方面的损害，但还要注意的是，用工单位是仅对劳动者的职务行为承担责任。最后，还要求行为与后果间存在逻辑上的因果关系，即损害事实和被派遣劳动者的职务行为之间存在因果关系。[1]
2、派遣单位承担侵权责任的要件
劳务派遣单位承担侵权责任的要件，除了上文谈到的三方面外，还需要满足以下几个条件：第一，劳动者的侵权行为发生在劳务派遣期间，如果侵权行为是发生在派遣之前，此时仅发生一般雇主责任，由唯一的雇主即用人单位负责。第二，损害的对象是他人，他人是指除劳动者本身和其同事之外的第三人。第三，要求劳务派遣单位在主观上具有过错，这里的过错多指选任方面的过错。
（二） 劳务派遣中雇主侵权责任的形态
1、用工单位与派遣单位对外侵权责任的形态
首先，用工单位承担无过错的替代责任。有没有监督控制关系是在侵权法领域中成立雇主责任的首要准则。在派遣关系中里，我们可以推断出用工单位无过错替代责任的结论。根据风险理论，劳动是提供给用工单位，创造的价值同样尤其拥有，那么因被派遣员工所造成的赔偿责任理应由其来赔付。另外，派遣单位承担补充责任。派遣单位同样从劳动者身上获取到一种间接利益，通过将选定的人员派遣到各个用工单位，因此取得的金钱报酬。派遣单位对于被派遣劳动者的侵权行为所产生的一个责任，仅在和它本身的过失或错误对应的范围内负起补充责任。
2、劳务派遣单位与用工单位内部共同责任的形态
目前因被派遣劳动者在职务行为中致第三人损害时，侵权是的侵权责任形态时，劳务派遣单位与用工单位各自或者共同责任承担的责任，学界有不一样的看法。第一，连带责任。南开大学法学院张玲教授持这一观点，她认为连带责任的设立能够最大程度上地救济被侵权人，用人单位的经济能力是较弱的，让他负起连带的赔偿责任显然不尽现实。第二，补充责任。《侵权责任法》对雇主侵权责任内部形态的设置具有一定的合理性，体现在其平衡了派遣单位和用工单位二者的利益同时兼顾到被侵权人的权利救济。但“相应的补充责任”这个制度设计也存在着问题，即该补充责任与典型意义上的补充责任有着明显区别，由此王竹教授提出了一个新型的责任形态――“不真正补充责任”，且看下文详细论述。
2 现行劳务派遣中雇主侵权责任制度存在的不足
（一）派遣单位承担补充责任的“过错要件”过于模糊
根据我国《侵权责任法》的规定，劳务派遣单位仅仅需要承担与它的“过错”相对应的补充责任。这样含糊不清的规定使得法条在实践中的适用变得十分困难。主要包括两个方面：第一，“过错”的界定和“过错”的举证责任。首先，关于“过错”概念的界定，学界的主流观点是选任方面的过失，包括对被派遣劳动者的身体健康检查、工作能力检验和相关专业资格审查上的过错。但现实中的情况要复杂许多，在有些行业中，并没有存在具体可参照的选派标准，且通过资格证来判定劳动者的相关工作能力未免显得太过片面。第二，对“过错”举证责任承担的分配不明。法律中没有明确规定“过错”责任的承担主体，这使得法官在行使自由裁量权时没有可比较的标准，也就往往会导致类案不同判的问题。
（二）派遣单位的补充责任与典型的补充责任区别较大
典型的补充责任主要是指当存在多个责任人时，在第一责任人的财产不足以承担其应负的民事责任时，负补充责任的人对不足部分承担的责任。其与派遣单位的补充责任进行比较，可以发现两者存在如下区别：第一，派遣单位承担补充责任的基础是，用工单位和派遣单位二者间存在民事合同关系。第二，派遣单位的过错不仅是劳动者侵权行为发生的原因还是提供了发生的条件；第三，派遣单位承担超出自己的补充责任范围后，向用工单位行使的是分摊请求权，而不是迫偿请求权；第四，真正的补充责任一般是由经济能力较强的一方来承担，但在劳务派遣中，派遣单位的经济能力一般较弱，而用工单位则是各不相同。因此，笔者认为劳务派遣单位的补充责任是一种全新的责任形态，应予以专门的规定。[2]另一方面，从上述的几个区别来看，派遣单位的补充责任成立的条件更为苛刻。
（三）法律未明确给予用工单位救济途径
无过错的归责原则当然能够更好地去救济被侵权人的合法权利，但若损害事实的发生源于劳动者的故意或过失，此时不赋予责任的承担人，即用工单位对劳动者的追偿权，而是让其全权负责，显然有违公平原则。唯有一种除外情况，法律给予雇主针对雇员可以行使追偿权，那就是这个追偿权只有在狭义的雇佣关系里能够适用，派遣关系被排除。同样的，如果侵权责任的产生主要原因是派遣单位没有派遣合适人选而存在过错，那么在用工单位赔偿被侵权人后，法律也未赋予其向劳务派遣单位分摊赔偿费用的请求权。可以用工单位的责任被无形的加大，社会责任的压力被极大附加。
3 完善我国劳务派遣中雇主侵权责任制度的建议
（一）完善“过错”的标准与举证责任的分担
关于劳务派遣单位“与过错相应的补充责任”之规定是模糊不清的，需要用利用司法解释的手段来细化法条内容，明确“过错”的内涵和举证责任的分担，增加法条的实用性。笔者认为国家或者各地方政府可以制定一套较为详尽的选派用人的标准，可以用列举加兜底的方式规定出劳务派遣单位的过错形式。关于举证责任分担，笔者认为，选任方面的过错是在派遣关系的内部，若让受害人来证明派遣单位主观上有过错，显然是不现实的，笔者建议可以采纳过错推定的归责原则，让派遣单位来证明自己在选派派遣人员的时候不具有过错，这样既能够很好地督促尽到该有注意义务，也可以更好的维护被侵权人的合法权益。
（二）明确派遣单位应承担“不真正的补充责任”
虽然笔者认同法律所规定的补充责任的形态，但正如上文中提到的，劳务派遣中的补充责任与典型的补充责任差别较大。简言之，虽补充责任的设定能解决大部分纠纷，但笔者认为可以进一步将其确定为王竹教授所提出的“不真正补充责任”，这样一来更具有一定的合理性与可行性，对纠纷的解决更具有彻底性。具体而言，“不真正责任制度”的价值主要体现在如下几个方面：首先，能够在最大的程度上保障被侵权人权利得到救济；其次，降低了受害者的任意选择，造成在立法上具有保护需要的责任承担者，因为负全部赔偿责任而面临破产的可能性；再次，督促直接责任人更加尽到注意义务，降低损害的发生机率，减小损害的程度；最后，在一定程度上给予了被侵权人程序上的方便，避免向用工单位与派遣单位之间寻求救济时遭受到“踢皮球”的情况。[3]
（三）畅通用工单位的权利救济途径
1、被派遣劳动者存在故意或重大过失时，赋予用工单位追偿权
在劳动者自身存在故意或重大过失，而用工单位又已向被侵权人偿付所有损失时，法律并未明确赋予用工单位可向其追偿。法律本身未明确规定的原因，可能是考虑到劳动者的弱势地位，不让用工单位承担的责任轻易再转嫁给劳动者。但笔者认为，若因此就完全不赋予用工单位法定的救济途径，对用工单位来说显然很不公平。考虑到劳动者与用工单位之间的利益平衡，笔者认为可以有条件地赋予用工单位追偿权。具体可区别为两种情形：若被派遣人员在主观上并无过错或是重大过失，用工单位当然负替代责任；若被派遣者在主观上有过错抑或有重大过失，其可在完成赔偿责任后向劳动者行使追偿权，但前提是其必须能够证实劳动者主观上的过错和重大过失。通过举证责任倒置的方法，来建立保护弱势地位的劳动者的规则，同时也适当保护了用工单位的利益，通过一定条件下的追偿途径来减少用工单位损失。[4]
2、派遣单位在派遣人选存在过错时，赋予用工单位分摊请求权
这里赋予用工单位的是分摊请求权而不是追偿权，这是因为上文中笔者已经建议将派遣单位的补充责任确认为一种新型的不真正补充责任。上一部分提到的追偿请求权是和不真正连带或补充责任搭配的一种救济途径，具体适用的案件可以举一例子：因A不小心把B关在院子里的烈性犬放出，导致C被其咬伤，这个情况下，应该由主人B来承担赔偿责任，但是B在赔偿后是可以向A追偿的，因为A才是造成这个事故的最终责任人。不过因派遣单位选派人员有过错而造成侵权事实发生的，而用工单位在向被侵权人负责了所有的赔偿责任，或是负责了部分归属于派遣单位过错范围内的赔偿数额，这时候来谈追偿权显然不符合基础法理。所以笔者认为，为配合不真正补充责任这一新型责任形态，可以赋予用工单位向派遣单位请求分担自己超出赔偿范围的数额的权利。但如果二者之间就这一问题在劳务派遣协议中已有明文约定，则以意思自治优先，从其约定。
雇主侵权责任的认定和承担是救济劳动者与被侵权人权利的基础和前提。我国关于劳务派遣的立法工作时间较短，许多规则的设定无法满足实务操作的要求，模糊的概念界定也为法条的适用增加了难度，现行立法急需进行完善。在设立派遣中雇主侵权责任相关规则和制度时，立法机关需要朝着维护弱者权利、填补受害者损失和找寻两个雇主间利益的平衡点，最后达到创建良好的劳务派遣秩序的目标。相信通过制度的完善，劳务派遣能更好地发挥其促进就业、提高企业效益和增长社会经济的作用。
参考文献
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