时间：2023-11-27 10:24:45
[关键词]国土资源规划，国土资源治理，法律制度研究
中图分类号：F32 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2017）02-0322-01
一、国土资源的含义
（1）国土资源按字面的理解，便是一个国家的土地资源，这是对国土资源最狭义的概括。
（2）国土资源指代国家的各种自然资源，是矿产、水、土地、海洋、生物等多种资源的总称。
（3）国土资源是指由一个国家的管辖支配的自然资源、环境资源和经济资源。
（4）蔡守秋教授在《国土法的理论与实践》一书中为国土资源进行了最广泛的定义，所谓国土资源，是指一个国家管辖下的陆地、海洋和空域及其带有的全部自然资源。
二、国土资源的特点
（1）性，由国土资源的含义可知，国土资源受一个国家的管辖，其带有丰富的整治色彩，具有高度的性。
（2）生态整体性：国土资源是指陆、海、空及其间的所有自然资源的总和，其含义表明，国土资源是一个国家所有资源的总称，具有整体性。
（3）价值多样性：国土资源无论是从狭义还是广义上来说，都体现了其价值多样性，其价值多样性来源于国土资源的稀缺性和可利用性，例如森林可以作为原木材料，也可以作为防风防沙的自然屏障，又可以作为净化空气的自然空气净化器，其本身就带有多种价值属性。
三、国土资源规划与治理法律制度的基本原则
（1）整体性原则：国土资源是一个相关联的整体，不可分割，且本身附带的原料作用和环境作用也是矛盾的。因此，在国土资源规划与治理时，应统筹兼顾，切不可顾此失彼。在衡量利弊时，应具有大局观和前瞻性，从国土资源的整体性原则出发，做出正确的决断。
（2）环境资源产权原则：此处的环境资源产权特指国家集体或个人对环境资源的所有权、使用权和处置权。在国土资源规划与治理过程中，明确资源产权是十分重要的，它可以有效的提高国土资源利用效率，明确国土资源分配和利用原则。
（3）利益公共性原则：国土资源虽为某一具体的国家所有，但是对全球各个国家都产生深刻的影响。因为自然环境中的空气、水、森林和动物等资源同属于整个生态环境，并不会因地域划分而被分割独立。国土资源从这一点上来说，具有关于全球人类生存的利益公共性，因此，在国土资源规划和治理中，要深入贯彻其利益公共性原则。
四、国土资源规划与治理法律制度的优秀经验
（1）重视国土规划与治理，国土规划和治理可以在很大程度上提高政府对社会经济的宏观调控能力，缩小贫富差距，降低社会失业率和犯罪率。
（2）实现国土资源的均衡开发是国土资源规划和治理的终极目标，国土资源规的规划和治理不能出现极端化现象，否则不利于国家和社会的稳定，实现国土资源的均衡开发，对于平衡地区经济，带动各地区均衡发展具有重要的意义。
（3）树立国土资源规划与治理法律制度的权威性，国土资源的规划和治理要想顺利进行，首先便是要树立法律的权威性，以法律来框定具体的规划和治理措施，简而言之，就是让国土资源的规划和治理合法化。
（4）国土资源规划和治理的系统性，国土资源规划和治理是一个连贯的过程，重视其系统性，可以在很大程度上提高规划和治理效率。
（5）国土资源规划和治理的可操作性和可控性，国土资源规划不能只是纸上谈兵，而是应该落实到行动中，因此，规划和治理措施应具有高度的可操作性和可控性，保障规划和治理行为的可调控性。
（6）国土资源规划和治理的广泛参与性，国土资源的规划和治理不能单靠国家政府，还需要集合各方的努力，共同参与到国土资源的规和治理中。
五、完善我国国土资源规划与治理法律制度的对策
（1）以可持续利用为宗旨：坚持可持续发展是国土资源规划与治理的重要前提，只有做到国土资源的可持续利用，才能确保我国社会的长治久安，才能确保我国经济的持续健康发展。
（2）建立健全相应的法律法规，确保有法可依：目前，我国关于国土资源规划和治理方面的法律制度仍旧存在着很大的空白，有些方面仍然存在着“公说公有理，婆说婆有理”的现象。因此，建立健全相应的法律法规，让规划和治理工作变得有法可依，自然便会为今后的规划和治理工作提供明确的方向。
（3）各级各部门必须以身作则，做到有法必依，执法必严：国土资源规划和治理作为一项专业性极强、涉及面极广的系统性工程，必然会牵扯到各方利益，各级各部门的工作人员身在其中，应洁身自好，秉公执法，对于违法行为严肃处理，不搞特殊对待。
结语
通过以上分析可知，造成我国国土资源短缺，国土资源利用率低下的主要原因是密集的地区人口分布和巨大的自然环境压力，因此，如何制定行之有效的法律制度来提高国土资源的利用率，使我国的每一寸土地都能迸发出其具有的最大的经济价值，这是国土资源部门和立法部门需要通力合作解决的问题。目前，我国国土资源规划和管理普遍存在着有法不依，执法不严，违法不究，形式主义，宣传力度弱等问题。但是，随着我国经济的不断发展，各项法律法规制度一定可以不断完善，国土资源的分配和利用机制一定可以更加科学、合理。
参考文献
关键词：城市土地；规划；环境啊
中图分类号：TU984文献标识码： A
Abstract:This paper aims at the urbanland use planning and the urban space on the problems existing in the environment alprotection indetail,and the nanalyzes the relationship between the two,and urbanland use planning and the urban environment protection coordination development putforward countermeasures.
Keywords:urbanland;Planning;Environment
引言
随着我国城市面积的不断扩大、出现了郊区城市化现象，这就牵涉到城市土地规划利用空间问题，同时，城市建设向郊区蔓延也带来了土地占用和环境保护建设等方面的问题需要关注，本文就来阐述我国城市土地规划利用和在这期间的城市环境建设中存在的问题，通过分析两者之间的紧密关系，并对城市土地规划利用与城市环境建设的协调、可持续发展提出合理化建议。
一、城市土地规划利用空间存在的问题和对环境建设的影响
1、城市土地规划利用空间存在的问题。近年来，城市土地规划空间布局出现了一系列问题，主要表现在城市空间的郊区化扩张，增大了自然环境的压力。城市化的跨越式发展，逐渐占用了郊区的耕地，使得全市耕地面积减少、钢筋混凝土建筑的增多，加剧了城市的温室效应，增加了一系列城市生活、经济、环境和社会成本，造成了严重的交通拥挤，提升了城市市区的居住成本，一定程度上使市中心逐步衰落。此外，农用地的减少和郊区自然资源的开发利用破坏了城市的生态多样化和生态环境，给城市环境承载力带来了严峻的挑战。
2、城市土地规划利用空间对环境建设的影响。一方面，城市郊区和乡村人均土地的消耗不断增加，城市郊区化实质上就是开发城市外部边缘未开发的区域。城市郊区化的不断推进和深入发展，会破坏掉郊区和农村原有的农田和湿地，造成国土资源的浪费，耕地会逐步演变为办公楼、住宅单元楼和商业中心，降低了环境承载能力，失去了郊区对城市污染的自净能力，不利于城市走可持续发展道路；另一方面，住宅楼房的不断增加、房地产开发规模的扩大，使城市中心积累了大量人口，成为城市人口密度最高的区域。协调各方的经济利益，许多城市开始向高空方向发展――建设高层建筑，造成对临近建筑的遮挡，也不利于城市环境建设；过去城市远郊乡村的农民逐步成为新城市居民，大量住上新房的失地农民也会给城市环境容载量带来不小的压力。
二、城市土地规划利用空间与城市环境建设的关系
随着可持续发展理念的深入人心，世界各国都不断加强国际交流与合作，解决各国城市文明的发展与环境建设的矛盾，事实上，随着城市土地规划利用空间的变化与扩大，并非在任何时候都会给城市环境建设带来麻烦与负面效应，下面就来探讨城市土地利用规划空间与环境建设的两大关系。
1、传统的征服自然的价值观与保护资源环境的关系。传统的征服自然的价值观认为，人可以改造自然的一切事物，自然资源是取之不尽、用之不竭的，不断地开发、利用和占有，不注重任何保护，最终导致生态恶化、环境破坏、资源枯竭。传统的生态环境观念以人类物质享受为唯一目标，以高投入、高消耗的粗放型经济增长方式为主要表现，虽然使人类获得了暂时的享受，但长此以往，不利于人与自然和谐相处，严重破坏了人类赖以生存的资源、环境。在很大程度上，传统的掠夺式开采资源环境的价值观念与资源环境的保护成了一对显著的矛盾。
2、科学的、合理的生态价值观与资源环境保护的关系。合理的价值观念要求人类走可持续发展道路，若需要使用自然资源，则必须合理开发利用，做好补救措施，以便今后继续使用，不能以损害资源和环境为代表换取一时的经济效益和物质利益，而要考虑到子孙后代的生存与发展；人们要善待自然，在尊重自然环境客观规律的基础上，科学规划、限量开采资源，时刻增加忧患意识，将有限的资源用到人类最需要的地方，促进人地关系的和谐发展。
三、城市土地规划利用与城市环境建设协调发展的对策
1、合理配置空间资源。社会主义市场经济体制的确立与不断完善，使市场成为配置资源的基础，这就为城市土地规划与环境建设工作的开展提供了指导意义。在当前形势下，土地资源的空间配置应该以供给方面为主导，确保对城市发展具有战略性意义的土地资源供给要素得到合理的配置。当前国家把保护每一寸耕地、提高耕地的利用率作为一项基本国策，要求城市优化空间布局结构、拓展城市建设的黄金渠道，将城市大规模的开发建设、面积扩张与环境资源的保护有机结合起来，树立正确的生态伦理价值观念，运用可持续发展战略，不断推进城市环境的保护与建设。
2、发挥国家在城市土地规划利用中的重要作用。在城市土地规划利用中，仅靠市场调节还远远不够，必须加强国家对城市土地规划利用的宏观调控战略，运用经济手段、法律手段和必要的行政手段调节土地市场的供需关系，协调各方面的经济利益，创造良好的经济和社会投资、发展环境；除此之外，城市土地开发商也要自觉提高环境建设的意识，兼顾效率与公平，使每一寸土地都能发挥其最大的潜能，造福于人民群众，而不能单纯为了自身经济利益破坏资源环境，为市场有效运行打造平稳、健康的平台，做出正确的发展决策。
3、处理好资源短缺与环境建设的关系。土地规划利用中，肯定会带来郊区和农村的资源短缺，虽然繁荣了城市的房地产业，但若导致资源短缺，是不符合科学发展观要求的、对城市经济社会的长远发展和产业机构的优化升级也是不利的。土地资源的稀缺也决定了我国城市中心区需要走集约化成都较高的内涵式建设道路。在城市现代化的中心商务区或者传统的商业中心区，都要以高密度聚集公共建筑为特色。
结束语
城市土地规划利用过程中，要正视规划当中的问题，把握好城市土地规划利用与城市环境建设的关系，以科学发展观促进城市土地利用规划与城市环境建设协调发展，以促进经济效益、环境效益和生态效益的有机统一。
参考文献
[1]赵艳，刘永红-城市土地规划与城市环境关系[J].价值工程,2012,(03).
土地是人类赖以生存和繁衍的首要资源，是一切社会生产、生活活动的载体。新中国成立以来，国家在土地资源开发、利用、保护、治理、管理等方面做了大量的工作，我国的土地法律制度和措施在实践中得以建立和完善。随着我国社会、经济的发展，特别是我国可持续发展战略的确立以及社会主义市场经济体制的建立，我国土地法制建设面临着新的挑战。当前，有必要运用系统分析的方法对我国土地法体系进行全面、系统的分析、评估和研究，进一步推动我国土地法理论和实践的发展。
一、土地法体系的概念
土地法体系是指由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整因开发、利用、保护、改善土地和土地市场所发生的社会关系的法律规范和其他法律渊源所组成的系统。土地法体系不是指某个具体的土地法律、法规或法律规范，而是指所有土地法律规范，土地法律、法规和其他土地法律表现形式，其他土地法律渊源的总和。
广义的土地法体系包括土地权属，土地的合理开发、利用，以及土地保护、治理、管理等十分丰富的内容，涉及民法、经济法、环境法和资源法。狭义的土地法仅指综合性的《土地法》，如前苏联、朝鲜和罗马尼亚等国的《土地法》。关于土地法的具体内容，不同国家由于政治经济、历史文化传统不同存在很大差异。例如，英美法系国家主要的土地法律制度包括彼此联系并不紧密的三项制度：地产制度、信托制度和特殊土地财产权制度。大陆法系各国土地法律规范中核心内容都是直接渊于罗马法中的土地物权，其内容包括土地所有权、役权、永佃权、地上权、质权和抵押权。
从研究角度的不同，可以将土地法体系分为法律规范体系、法规体系、现行体系、目标体系和学术体系等类型。
土地法律规范体系，是从法律规范角度对土地法体系的定义。根据法律规范由条件、处理和后果三要素组成的观点，土地法律规范体系包括制裁性法律规范、奖励性法律规范和其他法律规范。用法律规范来概括土地法体系的局限性在于，它可能将对土地法律法规的司法解释、判例，以及法律中的序言、法律术语定义和其他指导性内容，排除出土地法体系的范围。
土地法规体系，又称土地法律体系或土地法律法规体系，是从制定法角度对土地法体系的定义。由于它不包括判例法、习惯法、普通法等内容，显然难适用英美法系的国家。某个土地法律或法规，可以包含很多不同的土地法律规范；一个土地法律规范也可以被规定在不同的法律或法规中。
现行体系和目标体系，是从时间角度对土地法体系的定义。前者就目前土地法的状况而言，是指由现有土地法律规范或法规组成的系统；后者就将来土地法的状况而言，是指按照国家的立法规划或计划在一定时期内建成的体系。
学术体系是指专家学者从学术理论研究的角度提出的土地法体系。由于不同学者或不同学派对土地法的目的、任务、调整对象、表现形式等问题有不同的看法，其主张的土地法体系也有不同的范围。学术体系带有学术味、理想化，由于它是通过理论分析研究提出来的，参考综合了各种现行体系、目标体系和其他的学术体系，因而比较全面。不同的学术体系代表不同的学术思想和学派，通过不同的学术体系的比较和争鸣，可以促进土地法现行体系、目标体系和其他体系的优化、健全和发展。
土地法体系的发展、健全程度，是衡量一个国家土地法治和土地管理水平的重要标志。完善土地法体系，对于加强对合理开发、利用和保护、改善土地的法律控制和土地管理，促进土地的可持续利用，具有重要的意义。本文主要从土地法规体系的角度对我国土地法体系问题进行研究。
二、我国现行的土地法规体系
土地法规体系是由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整因开发、利用、保护、改善土地所产生的社会关系，以及规范土地市场所产生的社会关系的法律、法规、规章和其他具有法律约束力的规范性文件所组成的系统。
从现行立法体制或法律法规的效力级别看，我国土地法规体系主要由如下七个层次构成：
（一）宪法
宪法是国家的根本大法，宪法中有关土地的规定具有指导性、原则性和政策性，它构成我国土地法制的宪法基础。宪法主要规定国家、集体的土地所有权，以及国家在合理开发、利用、保护、改善土地的基本职能和基本政策，公民、法人享有的土地基本权利和承担的基本义务等基本内容。我国《宪法》第9条、第10条集中规定了合理开发、利用和保护土地的基本内容和土地所有权的归属。
（二）土地法律
土地法律是指由全国人民代表大会及其常务委员会制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的法律规范性文件。土地法律包括基本法律和一般法律：由全国人大制定的涉及土地方面的法律称基本法律，如《民法通则》（1986年4月）、《刑法》（1997年3月）等基本法律均有土地的内容；由全国人大常委会制定的涉及土地方面的法律称一般法律，如《土地管理法》（1998年8月修订）等法律。
（三）土地行政法规
土地行政法规是指国务院制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的行政法律规范性文件。土地行政法规的数量很大，涉及到土地行政的各个领域和各个方面，是我国土地法体系的重要组成部分。
（四）地方土地法规
地方土地法规，是指由各省、自治区、直辖市和其他依法有地方法规制定权的地方人民代表大会及其常务委员会制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的地方性法律规范性文件。
（五）土地行政规章
土地行政规章，是指国务院所属各部、委和其他依法有行政规章制定权的国家行政部门制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的行政规范性文件。
（六）地方土地行政规章
地方土地行政规章，是指由各省、自治区、直辖市人民政府和其他依法有地方行政规章制定权的地方人民政府制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的地方性行政规范性文件。
（七）其他土地规范性文件
其他土地规范性文件，是指除上述6类外，由县级以上人民代表大会及其常务委员会、人民政府依照宪法、法律的规定制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的规范性文件。《宪法》的规定，“地方各级人民代表大会在本行政区域内，……依照法律规定的权限，通过和决议”（第99条），“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，……决定和命令”（第107条）。对于上述规范性文件，有的学者认为不属于法规的范畴。
上述七个层次的效力级别如下：《宪法》是我国土地法体系的基础，在整个土地法规体系中具有最高的法律效力，其他层次都不得同宪法相抵触；土地法律具有仅次于宪法的法律效力，除宪法以外的其他层次不得与法律相抵触；土地行政法规必须根据宪法和法律制定；地方土地法规不得同宪法、法律和行政法规相抵触；土地行政规章必须根据法律和行政法规制定；地方土地行政规章根据法律、行政法规、地方法规和部门土地行政规章制定。在土地行政诉讼中，土地法律、法规称为“依据法”，土地行政规章称为“参照法”，其他规范性文件只有参考的价值。从立法体制的角度建立土地法规体系，要注意维护我国土地法制的统一性，发挥中央和地方立法机关以及各个层次法规的作用。
三、完善我国土地法体系的基本指导思想
目前我国已初步形成以《土地管理法》（1986年6月通过，1988年12月和1998年8月修订）、《城市房地产管理法》（1994年7月）为基干的土地法系统，但是从总体上看，我国的土地法体系还很不健全。为了加强对土地关系的全面调整，促进土地的可持续开发利用和有效保护，必须根据我国国情和土地工作的需要，有计划、有步骤地建立适合我国国情的土地法体系。建立我国土地法体系，应当明确如下的基本指导思想：
（一）树立可持续发展观，在土地法体系中贯彻以可持续发展战略为导向的原则
可持续发展是指既满足当代人需要，又子孙后代满足其需要的能力不构成危害的发展方式。可持续发展是基于人类在工业革命以来的发展过程中，片面追求经济增长的经验教训而提出的一种新的发展观，其实质是将人口、资源、环境等问题与社会、经济发展进行系统、长远考虑。在1992年联合国环境与发展大会以后，可持续发展已经成为各国的普遍共识，我国政府在《中国21世纪议程》中，也明确将可持续发展作为我国的一项重要国家战略。土地是人类社会、经济活动的基本载体，也是自然资源的源泉，因此，从可持续发展战略要求出发，我们不仅要保护土地资源本身，而且还要保护我们赖以生存和发展的其它自然资源和自然生态环境。在我们以往的土地立法中，单纯强调对土地资源的利用，而忽视对生态环境的保护。实际上，土地资源是整个自然生态系统的基础，人类对土地资源的开发利用活动，只有在遵循生态规律、维护生态平衡的前提下，才能取得预期的社会、经济效益。因此，在我国土地法制建设中，应当以可持续发展战略为导向，逐步实现我国土地法体系从以保障经济建设为目标、以保证建设用地供应为主线，到以可持续发展为目标、以切实保护耕地为主线的根本性转变。通过建立我国具有可持续性的土地法体系，推动我国土地及其相关资源开发、利用从外延粗放型到内涵集约型的根本性转变。
（二）树立国土资源的整体观，使土地法体系符合土地开发、利用与保护、改善相结合原则
与土地相联系的土地资源、水资源（海洋资源）、生物资源（包括森林资源、草原资源）、矿产资源、旅游资源共同组成统一的国土资源，它们相互联系、影响和制约。因此，应当将国土资源作为一个统一整体，以土地资源为核心，正确处理土地资源与其他与土地相关的其他资源的关系。在规划土地法体系时，只有将国土资源作为一个统一整体来考虑，既不将整体国土资源分割开来，又突出土地资源核心地位和重要作用，才能设计出科学、可行的土地法体系。因此，科学的、可行的土地法体系应该在突出直接调整土地关系的法规的同时，兼顾间接调整土地关系的法规，正确处理直接调整土地关系的法规与间接调整土地关系的法规的关系。
目前我国的土地问题，不仅有土地开发利用的问题，也有土地保护改善的问题。长期以来，我国社会、经济活动采用的是外延扩张的土地利用方式：一方面，各项建设乱铺摊子、重复建设、土地粗放利用，造成土地资源的严重浪费；另一方面，在土地资源的开发、利用过程中忽视生态环境的保护问题，造成了一些地区土地生态质量的退化，包括水土流失、土地荒漠化、毁坏森林、草原开垦、围湖造田和侵占江河滩地等严重的生态破坏问题。因此，应当正确处理土地的开发、利用与保护、改善的关系，重视土地资源开发、利用过程中的生态环境保护。相应地，土地法体系在强调土地资源开发、利用和管理法规的同时，还应当重视土地资源保护和土地生态保护法规。
（三）树立国土资源管理的全局观，在立法上坚持统筹规划、突出重点的原则
从国土资源管理的全局观出发，正确处理好从部门利益出发和从国家利益出发、从部门视野规划土地法体系和从国家视野规划土地法体系的关系，合理划分各级政府的管理职权。一方面应该明确，土地法体系决不是仅仅为国土资源部一个部门服务的法律体系，或仅仅是国土资源部一个部执法的体系，而是整个国家的一个法律体系，是与国家各有关部门都有关的一个法律体系；另一方面也应该承认，既然国土资源部考虑土地法的体系，就必须紧密结合国土资源部的现行的或将来可能有的职能和职责。国土资源部目前的职能与职责，已经远远超过过去国家土地局的职能与职责：除了管理土地资源外，它还管理矿产资源和海洋资源；除了管理土地工作外，它还管理制订国土规划等原国家计委管理的国土开发整治工作。国土资源部今后的职能和职责还可能增加或扩大。因此，应当尽可能地将土地法体系与过去的国土法体系（或国土开发整治法体系）结合起来，在土地法体系中将土地资源的开发、利用、保护、管理与海洋资源、矿产资源的开发、利用、保护、管理结合起来，同时尽可能地考虑与土地资源有关的其他资源立法。在规划、设计土地法体系时，应当本着统筹规划、突出重点的原则，正确处理理想性与现实性、求全与可行的关系，注意突出直接为国土资源部行政管理提供法律依据的土地法规。
（四）树立土地法衡平观，在土地法体系中坚持公法与私法相结合的原则
计划经济时期，政府直接参与经济管理、配置自然资源，包括土地资源在内的我国自然资源法律带有浓厚的行政管理色彩 .在法学界，也一直存在着强调国家利益而忽视公民、法人和其他组织的财产权的倾向。体现在立法实践中，重视国家权力对土地的配置和管理作用，却忽视市场对土地的配置作用；强调国家的土地行政管理权，漠视公民、法人和其他组织的土地财产权。从我国现行土地法律规定分析，大多是关于国家土地管理行政权力的设定和行使，即便是法律规定了国家、集体所有的土地权属性质，在具体立法上则缺乏关于土地物权及其流通方面细致的法律规定，这种状况显然难以适应我国社会主义市场经济发展的内在要求。
解决我国土地法体系的公法与私法的失衡状况，首先必须认识到市场对于配置土地资源具有不可替代的重要作用，通过完善土地物权制度和规范土地市场，充分发挥市场在土地资源配置方面的作用。在立法上，正确处理土地行政管理法规（即土地公法、土地行政法）与土地民事法规（即土地私法、土地物权法、土地民商法）的关系，从公法和私法两个方面健全我国土地法体系。当前，要解决耕地保护、土地资源的可持续利用等一些重大的问题，除了必须依靠政府行政权力的行使和行政管理活动外，还可以通过合理地构建土地物权及其流通的私法关系，调动广大开发利用土地资源的单位和个人的积极性。因此，科学、有效的土地法体系既要包括大量土地行政管理法规，也要大量土地物权法律规范、土地市场行为法律规范。
四、完善我国土地法体系的建议
为了加强对土地关系的全面调整，促进土地的可持续开发利用和有效保护，必须根据我国国情和土地工作的需要，有计划、有步骤地建立、健全适合我国国情的土地法体系。根据上述基本指导思想，完善我国的土地法体系应该加强如下几个方面的立法：
（一）进一步完善宪法有关土地的规定
1988年4月，七届全国人大第一次会议通过的《宪法修正案》中，删去了禁止“土地出租”的规定，在《宪法》第10条中增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款。目前，我国《宪法》对土地资源产权、土地交易、土地市场和土地保护的规定不够明确，特别是有关集体土地所有权、个人房地产权、耕地保护和土地资源可持续利用的内容还相当薄弱。一些涉及土地的重大问题，如土地资源产权、土地交易、土地市场、土地税收、个人房地产权、耕地保护和土地资源可持续利用等，应该在宪法中加以明确规定。只有对上述问题有了切实的宪法保障，才能促进我国土地工作、土地资源产权和土地市场的可持续发展。
（二）制定《土地法》或《土地法典》
我国在1998年修订的《土地管理法》中，增加了一些关于土地财产法律关系的内容。例如，从法律上规定农民土地承包经营权受法律保护，并且明确承包经营期限为30年。但是，究其实质，我国现行的《土地管理法》仍然属于以调整土地行政管理关系特征的公法范畴，它强调的是国家的宏观调控和政府行政主管部门的监督管理，而忽视平等主体之间的土地民事法律关系的调整，缺乏对公民和法人土地财产权利保护。就此而言，现行《土地管理法》难以成为真正意义上的我国土地基本法。
因此，应当积极创造条件制定我国的《土地法》或《土地法典》，全面调整各种国土资源开发整治活动，作为加强国土开发整治工作的组织、协调、管理和监督的综合性基本法。该法应该将宪法有关土地的条文进一步具体化，全面规定如下内容：土地法的目的、任务、原则和适用范围；土地资源权（包括土地所有权与使用权）；土地市场与土地流通规范；对公民和法人财产权利的保护土地工作、国土资源开发整治工作的管理体制和管理机构；土地规划、标准、测量、分类和分级，包括土地规划制度或国土资源开发整治规划制度、土地利用规划制度等重要制度；土地登记、征用、出租、转让、买卖和经营；土地税收和土地费用；开发、利用、保护、整治、管理国土资源的基本措施和制度，包括防治土地污染、水土流失的措施和改良、整治土壤的措施，耕地等特殊土地的保护；工业用地、农业用地、建设用地等各种用地的利用和管理；国土资源工作的协调和国土资源纠纷的处理；违反土地法的法律责任。
（）在修改《民法通则》或制定《物权法》时加强对土地关系的民法调整
长期以来，我国对于土地资源实行的是行政授权、无偿、无期限使用、不得流转的制度，这种制度不能发挥市场配置资源的作用，是造成我国土地资源利用效率低下、浪费严重的重要原因。土地资源权属是我国土地法的基础，是有关土地资源的其它法律制度得以衍生的前提，其核心内容在于土地资源的所有权、使用权和其它专项权益的归属。我国的土地上权利群尚处于发展完善的过程中，物权立法必须对它们加以整理 .从现行的《民法通则》（1986年）来看，已经不能满足我国土地市场发展和可持续开发利用土地资源的需要。由于我国实行的是物权法定主义，因此，在修改《民法通则》或制定《物权法》时，通过重塑我国的土地权属关系，建立符合我国国情的土地资源有偿使用制度，是值得关注和研究的一个重要问题。在修改《民法通则》或制定《物权法》时，应当加强对土地关系的民法调整，将各种土地资源权纳入物权系列，使土地所有权成为名符其实的土地所有权，使土地所有权的主体成为真正的、有自和自由处分权的主体，使土地资源成为平等的土地市场主体可以按照市场法则和规律支配的东西。
（四）健全直接调整土地关系的法规
土地法的调整范围很宽，它涉及其他各种环境要素和自然资源，当务之急是首先健全直接调整土地关系的法规系统，该系统主要由如下几个方面组成：
1.土地行政管理法规
这里的土地行政管理法规是指国家环境行政管理机关负责执法的法规，如土地管理法，土地规划法，土地开发利用法，建设用地法，土地调查、统计法，耕地保护法，荒地法，土地资源权属转让和纠纷处理法，土地税（使用税、耕地占用税等）法，房地产法，房产权属转让和纠纷处理法，房地产开发利用法，房地产税收法等。具体内容如下：
——修改完善《土地管理法》，作为土地管理法规中的基干法。
——健全土地资源权属法规。土地资源权属是我国土地资源法的基础，是有关土地资源的其它法律制度得以衍生的前提，其核心内容在于土地资源的所有权、使用权和其它专项权益的归属。土地资源权属法规包括有关土地资源的所有权、使用权和其他专项权益的法规。土地资源权属法规包括有关土地权调查、确立、鉴证、登记、变更、发证、公告等法规。
——健全土地资源宏观调控的法规，如国土规划法、土地利用总体规划法规、建设用地总量控制法规、土地标准法规等。
——健全调整地籍关系的法规，如土地（房地产）调查、归档、信息汇集、登记、发证、统计、分级定等、评估、评价等法规。例如，土地资源调查与档案法规。土地资源调查与档案，是指一定的国家机关对一定区域内土地资源的自然状况、经济状况、社会状况进行调查，并把调查结果按照一定的标准分门别类建立档案，其目的在于使管理机关能准确掌握有关土地资源的现状及发展动态，以便在此基础上进行科学的分析和论证，为国家对土地资源的宏观调控与规制提供决策依据，并以此为起点，展开土地资源利用总体规划编制、土地资源登记以及土地资源的开发保护等工作。
——健全开发、利用土地资源的法规，如土地开发利用法，城市建设用地、乡（镇）村建设用地管理法，未利用土地开发利用法规，出让国有土地使用权审批管理法，中外合资、合营、合作企业和外资独资企业用地法，建设用地定额管理法，临时用地管理法，开垦荒地法，农业用地和土地承包法规，各种特定土地资源开发利用法规（如交通用地、管线用地、军事用地、涉外用地）等。
——健全土地流转关系和土地市场管理的法规，如土地使用权出让、转让、出租、抵押、赠与、继承方面的法规，房地产市场管理法规，土地使用权出让、转让市场管理法规等。
——健全土地税费关系的法规，土地税（使用税、耕地占用税等）法，土地增值税法规，房地产税收法，耕地开垦费法规，土地使用权出让法规等。
——健全土地监测、监督、监察关系的法规，如土地状况监测法规、土地执法监督法、土地违法案件查处法等。
——健全处理土地纠纷的法规，如土地纠纷仲裁法规、土地资源权属争议处理法规、土地行政复议法规等。
——健全土地执法的法规，如有关土地行政检查、行政处罚、行政处分、行政奖励、行政强制、行政许可等法规。
2.土地保护法规
这里的土地保护法规是指直接防治土地污染、破坏的环境资源保护法规，如防治土壤污染、土地退化（包括盐碱化、潜育化和沙漠化等）、水土流失、地质灾害和地面沉降，保护土地（壤）、耕地、基本农田、草地、湿地（包括海岸带）、沼泽，以及土地复垦等方面的法规。
3.区域开发整治法规
区域开发整治法规，是调整有关区域土地资源开发整治的社会关系的法律规范的总称；包括对行政区、经济区、自然区、跨行政区的流域进行国土开发整治的各种法规。进入二十世纪八十年代以来，我国逐步加强对城乡建设和区域开发整治的法律调整，至今已呈现出形成城乡建设法或区域开发整治法系统的趋势。该法规系统过去大都是以国家计委、城乡建设行政主管部门为主起草或提出法规草稿的法规，如《国务院批转国家建委关于开展国土整治工作报告的通知》（1981年10月）、《城市规划法》（1989年12月）、《村镇建设管理暂行规定》（1985年10月）、《国务院关于加强城市建设工作的通知》（1987年5月）、《城市市容和环境卫生管理条例》（1992年5月）、《城市绿化条例》（1992年5月）、《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993年5月）、《防洪法》（1997年8月）、《防震减灾法》（1997年12月）等。但是，这方面的法规还需进一步加强。
今后应该制定和逐步改善如下区域开发整治法规：国土资源开发整治法，区域发展协调法；城市（包括镇）规划法，城市建设法，城市综合整治法，城市住房建设管理条例，城市公共设施建设管理条例，城市道路建设管理条例，某个城市（如北京、上海等）的管理条例；农村（包括村庄和集镇）规划法，农村建设法，农村综合整治法，乡村振兴法，农村住房建设管理条例，农村公共设施建设管理条例，农村道路建设管理条例；经济落后地区（如老、少、边、穷地区）开发整治法，经济落后地区工业促进法，经济落后地区振兴法，经济落后地区规划法，经济落后地区道路建设法；某个大区域（如珠江三角洲、闽南三角洲、长江三角洲、辽东半岛、胶东半岛、京津唐地区等）的规划建设条例，工业区、能源基地和矿区建设管理条例，海岛开发建设法；防洪（汛）法，防旱法，防地震法，防病虫害法，防治地面塌陷、滑坡、泥石流条例，防治风、砂、冰、霜、雾害条例，防治火山爆发、海啸条例等。
（五）间接调整土地关系的法规
由于许多环境要素与自然资源都与土地有关，间接调整土地关系的法规很多，应该通过统筹安排和协调，逐步健全间接调整土地关系的法规系统。该系统主要由如下几个方面组成：
1.防治与土地有关的其他环境资源的污染与破坏的环境保护法规
许多防治其他环境资源污染、破坏的法规，其目的主要是防止对其他环境资源的污染与破坏，即直接调其他环境资源污染、破坏方面的社会关系。由于土地是最重要的环境要素和自然资源，其他环境要素和自然资源的污染、破坏都与土地有关，如对水的污染也会污染到水域的底土，对森林的污染也会污染林地。因此，防治其他环境资源污染和破坏的法规实际上大都是防治土地资源污染和破坏的法规，即这些法规大都是保护土地资源的法规，或者说是间接调整土地关系的法规。目前我国已初步形成以《环境保护法》（1989年12月）为基干的防治环境资源污染破坏法系统。这方面的法规有：
——防治其他环境资源污染的法规，如防治固体废物污染、放射性污染、有毒化学品污染、农药化肥污染、陆地水污染、海洋污染、热污染等法规。
——防治其他环境资源破坏（或非污染性损害、生态破坏）的法规，如防止滥开发（滥捕、滥采、滥挖等）水、海洋、森林、草原、矿产、野生动植物资源等法规。
——防止滥开发地域、区域和流域的区域性法规，如保护城市环境、农村环境、劳动环境、风景名胜区（包括人文遗迹和自然遗迹）、对外开放地区环境等法规。
2.开发、利用各种依附于土地的其他自然资源的法规
许多开发、利用其他自然资源的法规，其目的主要是开发利用其他自然资源，即直接调整其他自然资源关系。由于这些资源都依附于土地或位于土地之上、之中，因而开发、利用这些资源的法规都对土地产生某种影响。所以这些自然资源法规都间接调整土地关系。这方面的法规有：
——开发、利用水资源的法规。如水资源规划法，水资源开发利用法，水资源调查、监测、统计条例，湖泊和水库管理法，长江、黄河等江河管理法，航道和码头管理法，地下水管理法，水利工程管理法，城市用水管理条例，农村用水管理条例，灌区用水管理条例，用水许可证条例，水资源税、费条例（如水资源使用费、水资源税等），节水条例等。目前我国已初步形成以《水法》（1988年1月）为基干的水资源法系统。
——开发、利用生物资源的法规。如森林法，绿化法，林业法，草原法，畜牧业法或者放牧法，野生动植物法，狩猎法，水生生物法，渔业法，生物产品（包括林产品、水产品、猎物、野味品等）管理条例，生物（包括森林、草原、野生动物、野生植物和水生生物）资源调查、观测、统计、规划条例，森林（草原）权属转让及其纠纷处理法，森林采伐（草原放牧、狩猎、捕鱼、采挖野生植物和药材、采购出售珍贵稀有野生动植物和药材等）许可证条例，进出口珍贵稀有野生动植物管理条例，森林采伐（草原垦殖、捕鱼等）规程，防治森林（草原、野生动植物、鱼类等）病虫害条例，森林（草原）防火条例，育林费（狩猎费、渔业资源增殖保护费、野生动植物资源保护管理费等）管理条例，进出口动植物检疫法，国内动植物检疫条例等。目前我国已初步形成以《森林法》（1984年9月，1998年4月修订）、《草原法》（1985年6月）、《渔业法》（1986年1月）、《野生动物保护法》（1988年11月）、《野生植物保护条例》（1996年9月）为基干的生物资源法系统。
——开发、利用矿产资源法规。如矿产资源法，矿业法，矿产资源勘探、调查、统计、登记条例，矿产资料汇交管理条例，矿产资源监督管理条例，勘查、开采矿产资源许可证条例，矿山（安全）管理法，报矿奖励条例，矿产资源勘探、开采规程，某类金属（如金属矿产、非金属矿产、石油、天然气、煤、黄金、锡等）管理条例等。目前我国已初步形成以《矿产资源法》（1986年3月通过，1996年6月修订）、《煤炭法》（1996年8月）为基干的矿产资源法系统。
——开发、利用海洋资源法规。如海洋资源规划法，海洋资源调查、监测、统计法，海洋开发利用法，海岸带法，海洋工程管理条例，海洋航运（包括航道、船舶、港口、码头）管理条例，开发利用海洋许可证条例等。
——开发、利用旅游资源法规。如旅游法，旅游资源开发利用法，旅游景点建设法，旅游资源规划条例，文物管理法，公园法，风景名胜区管理条例，历史文化名城管理条例，某个风景名胜区（如杭州西湖、万里长城等）管理条例。
关键词:土地利用;环境;评价
土地是人类懒以生存的环境,是一切生产生活活动的载体,土地利用过程中对环境产生的影响越来越大,在构建和谐社会过程中对环境的保护管理和评价也越来越重要, 人类逐渐认识到了环境对生产生活的作用,也更重视环境对人类活动的影响,由于人口的快速增长,生态环境恶化的趋势逐渐加快,在对环境管理过程中环境的土地利用规划作为配置和合理利用土地资源的重要手段,与生态环境保护与建设息息相关。
1土地利用环境影响评价的重要性
我国在 经济 飞速 发展 的同时却面临着水土流失,土地荒漠化、盐碱化、贫瘠化加剧的生态环境问题。我国生态环境总体上呈恶化趋势是由于我国过去没有一个完整的、系统的、 科学 的土地资源可持续利用规划,人们的生态环境意识淡薄。土地利用总体规划作为土地资源保护和利用的统领,是对一定区域未来土地利用超前的计划和安排;是依据区域社会经济发展和土地的 自然 历史 特性,在时空进行土地资源分配和组织的综合技术经济措施;是实现国家和各级政府对区域土地利用进行总体规划、引导、调控和管理的重要手段。进行环境影响评价是确保土地利用总体规划的生态环境导向性的最有效的方法之一。开展土地利用总体规划环境评价的一个基本原则就是评价与规划过程的紧密结合,即两者要同步进行、滚动发展、互为反馈。这样在土地利用总体规划设计过程中,通过研究规划对环境的有利和不利影响,研究环境的自净能力和环境容量,从环境保护的角度提出土地利用的规模、空间布局等方面的战略关系;并分析预测规划实施后产生的生态效益、社会效益、经济效益及规划实施后会产生的不良环境后果。可见,在编制土地利用规划时,应将规划对象看成是一个完整的环境生态系统,进行土地利用总体规划环境影响评价,从而提高土地利用总体规划对土地利用和生态环境协调的统领能力,保证自然、经济、社会的和谐发展。
土地利用规划是对土地资源及其利用方式的再组织和再优化过程。土地利用规划方案的实施,必然会打破区域内土地资源的原位状态,对区域内的水资源、土壤、植被、生物等环境要素产生许多直接或间接、有利或有害的影响,从而使得土地生态系统对人类的生产、生活条件产生正向的或负面的环境效应。为了预防有缺陷的土地利用规划的出台和实施对环境造成不良影响,迫切需要在编制土地利用规划时对规划区与土地利用有关的环境影响进行科学研究,为土地利用方式选择和土地利用分区布局提供科学的依据,同时为环境保护和经济发展综合决策提供有效的技术支持,促进地区土地资源持续、协调的利用
1.1土地利用规划对生态环境有着深远的影响
土地利用规划是一种综合性的用地规划,涵盖各业用地,是合理配置和利用土地资源的重要手段,与生态环境保护与建设息息相关。不合理地开发利用土地资源可能会引发消极的环境影响,如陡坡地开垦可引发或加剧水土流失,从而引发泥石流、滑坡等地质灾害;围湖造田缩小湖面面积会增加洪涝灾害发生机率和程度;对某些水面、荒草地的开垦会破坏湿地或野生动物栖息地,对保护生物多样性造成负面影响;在水资源紧缺的地区,城镇用地、耕地和园地面积的增加,导致生活用水、 工业 用水和农业用水的激增,加速了水资源的耗竭;非农建设会导致高质量农地的损失;大面积的城市化可能会降低景观的异质化程度,降低景观的抗干扰能力。而合理的土地利用规划会对环境产生积极的影响,如土地整理复垦可以增加农地数量,提高植被覆盖率,从而改善生态环境;增加生态建设用地的供应,可以促进生态系统的保护与建设等。
1.2
(3)土地利用规划环境影响的评价主要应评价的环境要素构成及其评价的重点需要科分析。
(4)土地利用规划环境影响的评价理论和评价方法体系如土地规划环境影响识别理论方法、土地规划环境影响预测理论方法、土地规划环境影响评价的分析综合理论方法、土利用规划环境影响评价指标体系构成、土地利用规划的内容体系构成等需要系统研究。
(5)各种尺度的土地利用规划、土地利用总体规划、土地利用专项规划的环境影响评内容、评价要求、评价原则、评价方法、评价程度如何都待解决。
(6)土地利用规划环境影响评价的工作方法、工作程序、土地利用规划环境影响评价技术要求、土地利用规划环境影响评价的标准规范、土地利用规划的管理体系等也都需尽快探讨。
另外,需要注意的是,我国的规划体系与国外的规划体系是极其不同的,我国以部门或者行业为主, 从全国到省(市)、地区(市)、县(市)、乡镇,按行政级别层层分解制定,级级审定和同步执行,规划除了技术性外,行政性很强,在国外,特别是西方发达国家很难找到对应物。而且,目前国内外土地规划环境影响评价研究成果大多是对其中的个别问题的理论探讨,结合土地利用规划实际内容的理论研究不多,实践研究的案例更属凤毛麟角,可以说土地利用规划环境影响评价理论尚未成形、方法尚很粗糙。针对我国独特的土地利用规划体系内涵的环境影响评价理论方法体系尚处于探索阶段,研究成果非常少。
2.3对有关预防和减轻不良环境影响的对策和措施研究非常少
“根据预测和评估结果,针对规划的具体情况,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施”,这是环评法规定的开展战略环评的主要内容之一。但是纵观国内外有关战略环评的研究报道,只有在环评结果中要求有此内容,具体通过什么方法来生成要求目标所需的策略,目前缺乏这方面的专门研究。
此外,我国土地开发规划资源环境评价的调控机制,评价方法指标体系也有待于进一步深入完善。土地利用规划环境影响评价面对的问题非常复杂,需要我们针对土地可持续利用,熟悉土地利用规划理论方法,评价分析土地利用规划影响的环境质量变化。基于这样的认识,在研究过程中,针对土地利用规划环境影响问题,充分吸收环境 科学 、 自然 环境保护、可持续理论、土壤科学、森林资源学、 旅游 资源学、地质环境学、生态学、景观生态学、水资源水环境学、 经济 学等相关学科的研究成果,进行细致地分析和综合。
3结语
到目前为止,规划环评的评价方法及评价指标体系还没形成统一、广泛的认识,缺乏系统性,因此,对规划环评展开深入及广泛的研究、构建科学的土地利用规划环境影响评价体系显得十分必要且尤为迫切。然而,不同尺度的土地利用规划功能和所针对的问题不同,在构建土地利用规划环境影响评价体系时,我们更应根据不同类型、不同层次的土地利用规划,采用不同的评价程序、指标体系及技术方法,这将是今后进行规划环评时,更应注意研究的问题。
第一条 为加强国土开发整治管理，协调经济发展与人口、资源、环境之间的关系，促进改革开放、国民经济和社会发展，根据《中华人民共和国宪法》及有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 凡在本行政区域内从事国土开发整治和以此目的而进行的调查、规划、计划、管理、科研等活动的单位和个人，均应遵守本条例。
本条例所称国土，是本行政区内的陆地、水域、空域及其范围内的自然、经济、社会资源和环境的总称。
本条例所称国土开发整治，是国土开发、利用、治理、保护的总称。
第三条 国土开发整治的基本任务是综合开发国土资源，合理布局生产力，创造良好的生产、生活环境，实现城乡经济、基础设施建设和环境建设的协调发展。
第四条 国土开发整治应统筹规划、全面安排，充分发挥区域优势和资源优势，使开发利用与治理保护相结合，经济效益、社会效益和生态效益相兼顾。
第五条 市人民政府国土主管部门负责本行政区国土开发整治的综合管理。
县、区人民政府国土主管部门负责本辖区国土开发整治的综合管理。
市、县、区人民政府有关部门负责其职责范围内的国土开发整治管理工作。
第六条 一切国家机关、社会团体、企业事业单位及其他组织和公民，必须珍惜国土资源，承担对国土的合理开发、利用、治理和保护的社会责任。
第二章 国土调查
第七条 实行国土调查制度。国土调查必须坚持统一部署、部门协同和服务社会的原则。
第八条 国土调查分为综合调查和专项调查。
综合调查是以区域综合开发整治为目的，由多部门、多学科联合进行的对某一地域的国土资源、环境状况和自然、经济、社会条件的调查。综合调查方案由国土主管部门制定，报同级人民政府批准。
专项调查是以开发利用某项国土资源或治理某方面环境为目的而进行的调查。专项调查方案由有关部门制定，报同级国土主管部门备案。
国土调查方案应包括调查的内容、区域范围、方法步骤、经费预算和提交的成果。
第九条 国土调查成果由实施调查单位的主管部门认定，报同级国土主管部门统一管理。
国土调查重大成果，由市国土主管部门认定，报上级主管部门备案。
第十条 国土资源数据库及应用系统由国土主管部门管理，国土信息应及时补充和更新。
第十一条 国土调查成果及数据库应用系统对社会实行有偿服务。涉及保密和知识产权权益的，按国家有关规定办理。
第三章 国土规划
第十二条 国土规划应依据上级行政区域国土规划，结合辖区社会经济发展战略及其自然、社会、经济、科学技术等条件制定。
第十三条 国土规划应包括下列内容：
（一）国土资源和环境的综合评价；
（二）社会经济现状分析和发展预测；
（三）国土开发整治的任务和目标；
（四）国土资源开发的规模、布局和步骤；
（五）人口控制、劳动力配置和城镇布局；
（六）产业发展和基础设施建设的布局；
（七）地域分工和综合开发的重点地区；
（八）环境综合整治；
（九）国土开发整治重大项目的安排；
（十）实施规划的政策和措施；
（十一）其他相关内容。
第十四条 市国土主管部门组织编制本行政区的国土规划，由市人民政府审查，提请市人民代表大会批准。
市国土主管部门组织编制本行政区域内指定地区的国土规划，由市人民政府批准，报市人民代表大会常务委员会备案。
县、区国土主管部门组织编制本辖区国土规划，由县、区人民政府审查，提请县、区人民代表大会批准，报市人民政府备案。
第十五条 国土规划因国民经济和社会发展情况发生重大变化或遇有重大自然灾害需要变更时，须经原批准机关决定。
经人民代表大会批准的国土规划需要变更时，在人民代表大会闭会期间，由其常务委员会决定。
第十六条 国土规划是制定行业规划和有关专项规划的基础和依据，城市总体规划应与国土规划相协调。
国土规划提出的任务和目标，通过国民经济和社会发展长期计划、五年计划和年度计划付诸实施。
第十七条 有关资源开发利用、城镇基础建设、生产力布局和环境整治的计划或建设项目，不符合国土规划的，不得批准或立项。
第四章 国土综合开发布局
第十八条 国土综合开发布局应遵循下列原则：
（一）区域经济优势互补和相对均衡发展；
（二）资源优化配置，劳动地域合理分工；
（三）专业化生产和综合发展相结合；
（四）集中和分散相结合；
（五）开发利用资源和保护环境相结合；
（六）工业布局和其它行业布局相结合。
第十九条 国土开发整治按下列总体战略布局：
（一）城市综合功能区。重点发展技术密集型产业、高新技术产业和第三产业，调整产业结构，加强基础设施建设，综合整治城市环境；
（二）城郊型经济区。重点发展城郊型农业和乡镇企业，建设各种类型的经济开发区；
（三）远郊经济区。建立农、林、牧、土特产品生产和加工基地，发展乡镇企业，有重点地建设工矿开发区，加强生态环境的治理和保护。
第二十条 市、县、区人民政府可根据优化产业结构、合理布局生产力的需要，确定某些区域为产业开发区。
第二十一条 市、县、区人民政府可划定不同类型的限制区域，控制人口机械增长和高耗能、高耗水、高污染项目的发展。
第二十二条 市、县、区人民政府依据城市总体规划可划定某些地段进行整治，保障城镇发展符合总体规划的要求。
第二十三条 控制建成区规模，增强城市综合功能，积极发展中小城镇。
第五章 国土资源开发利用
第二十四条 开发利用国土资源应遵循自然和经济规律，符合国土规划，坚持近期利益和长远利益、局部利益和整体利益相结合。
第二十五条 开发国土资源实行谁开发、谁受益的方针，鼓励国内外投资者在本行政区域内开发建设。
第二十六条 开发利用自然资源，应依法取得开采权、使用权，并按规定缴纳税、费。
第二十七条 土地利用必须坚持十分珍惜、合理利用的方针，实行计划管理制度，非农业建设用地按项目分级管理。
第二十八条 城镇国有土地实行有偿使用。
市、县、区人民政府可依法将国有土地的使用权有偿出让。土地使用权出让期限根据不同行业、项目的具体情况确定。
国有土地的使用权可依法转让、出租、抵押。转让、出租、抵押行政无偿划拨土地的使用权的，应按规定向人民政府补交土地出让金。
第二十九条 集体所有土地的使用权可以依法转让、出租，具体办法由市人民政府按有关规定制定。
第三十条 开发国有荒山、荒地、荒滩用于农、林、牧、渔业生产的，经县级以上人民政府批准，可确定给开发单位或承包给个人长期使用。
新开发土地用于种植周期性长的经济林的，由市人民政府制定政策予以优惠。
第三十一条 撂荒地、废弃地应按国家的有关规定实行复垦，恢复利用。鼓励生产建设单位优先使用复垦后的土地。
第三十二条 开发利用水资源，应按流域或区域进行统一规划，综合开发，节约用水，充分发挥水资源的多种功能。
第三十三条 开发利用地表水和地下水资源应统筹安排。合理开发利用地表水，地表水源区应采取措施，增加蓄水量。开采地下水应因地制宜，合理布局，保持采补平衡。
第三十四条 矿产资源的勘查、开发应统一规划，合理布局，综合勘查，合理开采，综合利用，实行登记制度和许可证制度。
第三十五条 市、县、区人民政府应保障国营矿山企业的巩固和发展；鼓励、指导乡镇集体矿山企业的发展；加强管理，指导、监督个人依法采矿。
允许外商以合资、合作或独资经营的方式开采矿产资源，国家另有规定的除外。
第三十六条 允许采用引进外资等多种方式筹措资金，开发旅游资源，建设旅游基础设施。
鼓励采取承包、租赁、联营、出让和股份制等多种方式经营已开发的旅游资源和旅游基础设施。
第六章 国土治理与保护
第三十七条 市、县、区人民政府应将国土治理与保护列为施政目标，纳入国民经济和社会发展计划，并向同级人民代表大会报告。
第三十八条 国土治理的主要内容：
（一）废水、废气、废渣、粉尘、噪声、放射性物质、生活废弃物及其他污染的防治；
（二）骊山丘陵区、秦岭浅山区、黄土台螈区、沿山洪积扇区水土流失的防治；
（三）渭河及其支流洪涝灾害的预测和防治；
（四）地裂缝、地面沉降、滑坡、泥石流、地震等灾害的预测和防治；
（五）林区自然灾害的预测和防治。
第三十九条 国土保护的主要对象：
（一）农田保护区；
（二）水源保护区；
（三）贵重、稀有矿产资源；
（四）珍稀野生动植物、珍贵古树名木；
（五）自然保护区、风景名胜区、森林公园、城市绿地；
（六）重要的文物古迹、人文景观。
第四十条 市、县、区人民政府应保护耕地，并可根据所辖区域的耕地状况划定农田保护区。重点开发建设项目确需占用农田保护区耕地的，经市人民政府同意，方可依法办理征用手续。
第四十一条 禁止开垦二十五度以上坡地，已开垦的应逐步退耕还林还草。
第四十二条 严禁超采地下水，控制企业事业单位新建自备水源井。
第四十三条 建设水源涵养林，在水源保护区内严禁新建有污染性的项目，已建的必须限期治理或搬迁。
第四十四条 对已建的高耗能、高耗水、高污染企业应责令限期调整、改造，降低能源消耗和污染。对污染项目在限期内达不到标准的，应责令其停产、转产或搬迁。
第四十五条 改善能源结构，发展清洁能源，推广热电联产和集中供热，减少对城市的污染。
第七章 国土主管部门职责
第四十六条 国土开发整治工作实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。
第四十七条 市国土主管部门的职责：
（一）组织和协调全市国土调查工作；
（二）组织编制全市国土规划、指定地区的国土规划，指导县域、区域国土规划的编制；
（三）组织编制全市自然资源和环境保护计划；
（四）监督国土规划、自然资源和环境保护计划的实施，协调各县、区和各部门有关国土开发整治工作；
（五）参与大中型国土开发整治项目的立项审查；
（六）组织开展国土开发整治科学技术研究和宣传教育活动；
（七）市人民政府授予的其他职权。
第四十八条 县、区国土主管部门职责，由县、区人民政府参照市国土主管部门的职责确定。
第四十九条 国土开发整治中发生分歧，由国土主管部门负责协调，必要时由国土主管部门提出处理意见，报同级人民政府决定。
第五十条 实行国土开发整治专项基金制度。基金由国土主管部门统一管理，用于资源的综合考察、国土开发整治试点、重大国土开发整治工程的前期工作。
国土开发整治专项基金由市、县、区财政筹集。
国土开发事业费应列入财政预算。
第八章 法律责任
第五十一条 市、县、区人民政府有关部门违反本条例，有下列行为之一的，由上级机关责令其改正，情节严重的，对主管负责人和直接责任人员追究行政责任；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：
（一）擅自进行国土调查造成损失的；
（二）违反国土规划批准建设项目的；
（三）超计划或超越权限批准非农业建设用地的；
（四）违反国家有关规定批准转让、出租土地使用权的；
（五）擅自批准占用农田保护区耕地的；
（六）挪用、滥用国土开发整治基金或国土事业费的；
（七）其他违反规定的行政行为造成国土保护对象损害的。
第五十二条 企业事业单位、其他组织或个人违反国土保护法律、法规有下列行为之一的，由市、县、区人民政府或者人民政府有关部门依照有关法律、法规给予相应的行政处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：
（一）未依法取得开采权、使用权，擅自开发自然资源的；
（二）开发自然资源不按规定缴纳税、费的；
（三）擅自转让、出租、抵押国有土地使用权或不履行补交出让金义务的；
（四）不按规定要求对撂荒地、废弃地实行复垦或不履行复垦义务的；
（五）未经批准擅自开发利用水资源或新建自备水源井的；
（六）破坏水源涵养林，污染水源造成严重后果的；
（七）超越国家审批范围探矿、采矿的；
（八）在禁垦坡地上新开垦耕地的；
（九）侵占、破坏文物古迹和人文景观时；
（十）其他侵占或损害国土保护对象的。
第五十三条 国土管理部门工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第五十四条 当事人对依照有关法律、法规作出的行政处罚不服的，可以依照行政复议条例的规定申请复议，也可以依照行政诉讼法的规定提起诉讼。
当事人在法定期限内对行政处罚不申请复议、不提起诉讼、又不履行的，作出行政处罚的行政部门可以申请人民法院强制执行。
第九章 附 则
临夏回族自治州人民政府办公室印发
《关于强化土地要素保障持续优化
营商环境的工作措施》的通知
各县（市）人民政府，州直各有关单位：
《关于强化土地要素保障持续优化营商环境的工作措施》已经州政府第143次常务会议研究，现印发给你们，请认真贯彻落实。
临夏回族自治州人民政府办公室
2021年6月29日
（此件公开发布）
关于强化土地要素保障
持续优化营商环境的工作措施
为贯彻落实《甘肃省人民政府办公厅印发关于强化土地要素保障持续优化营商环境若干措施的通知》（甘政办发〔2021〕15号），提高自然资源配置效率，发挥土地要素集成效应，持续优化营商环境，结合国土空间布局，在严格落实耕地保护制度的基础上，就加强土地要素保障能力，推动全州经济社会高质量发展，制定以下工作措施。
一、发挥国土空间规划统筹引领
（一）加快规划编制。严格按照国家《市级国土空间规划编制指南》，加速推进州、县（市）国土空间总体规划编制，9月份完成报批。同步推进乡镇国土空间总体规划、村庄规划、城镇控制性详细规划编制。做到国土空间规划编制与省州县“十四五”专项规划高度契合。
(二)做好三线划定。依据国家和省上的编制规则，核准划定生态保护红线、城镇开发边界线、永久基本农田保护红线，同步建立国土空间规划基础信息平台和规划实施监督体系，严格管控生态保护和农业生产，保障城乡建设。
(三)统筹项目清单。州、县（市）将重点建设项目和重大招商引资项目纳入国土空间开发边界范围内，切实为重点建设项目和重大招商引资项目用地提供充足的规划空间。
（四）保障项目建设。在州、县（市）、乡镇国土空间规划和《甘肃省土地征收成片开发方案》发布前，对各类建设项目用地实行规划承诺的方式，应保尽保、应报尽报。
二、科学配置用地计划指标
（五）争取用地指标。积极争取将我州重点建设项目和重大招商引资项目纳入省上支持范围，争取省上统筹安排的新增建设用地计划指标，保障全州各类项目用地审批。
（六）注重闲置和批而未供土地处置。提高土地资源配置效率，加大全州批而未供和闲置土地处置力度，使全州存量建设用地使用工作达到全省“增存挂钩”要求标准。
（七）鼓励节地挖潜。在全州统筹土地资源配置工矿废弃地利用和城乡建设用地增减挂钩，腾退出的建设用地节余指标用于重点建设项目和重大招商引资项目，全力保障重点建设项目和重大招商引资项目用地计划指标。
三、用足用好增减挂钩政策
（八）做好前期基础工作。县（市）政府组织开展前期工作，严格执行省自然资源厅验收标准，对上报的项目区地块逐一甄别、精准认定、外业核实，真正建立起以“政府主导，自然资源部门统筹协调，相关部门积极配合，乡镇政府发挥主体作用”的政策落实运行机制。
（九）争取挂钩指标。州自然资源部门要积极衔接省自然资源厅和东西协作省市，全力以赴争取增减挂钩交易指标，促进全州巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴的有效衔接。
四、优质高效申报审批建设用地
（十）合并批准流程。将建设项目选址意见书与用地预审合并为建设项目用地预审与选址意见书一证办理；将建设用地规划许可证和用地批准书合并为建设用地规划许可证一证办理。对不符合城乡规划的土地划拨类建设项目实行承诺制，由县（市）政府承诺纳入国土空间规划，容缺办理建设项目用地预审与选址意见书及建设用地规划许可证。对于以出让方式取得国有土地使用权的所有建设项目，在签订土地出让合同后，无需办理建设项目用地预审与选址意见书，直接核发建设用地规划许可证。
(十一)推进多测合一。在工程项目建设竣工验收阶段“多测合一”基础上，全面推进包含建设用地选址供地、工程施工定位测量等全流程的“多测合一”工作。
(十二)完善用地绿色通道。各级自然资源部门要主动服务，积极协调用地单位、项目业主和主管部门，做到各类项目用地“即来即办、快审快批”，全力保障我州各类重大建设项目依法落地。
五、加大耕地占补平衡指标落实
（十三）争取土地整治项目。州自然资源局要积极争取新增耕地潜力大的国土整治项目，有效增加耕地占补平衡指标。
(十四)引导集约节约。各类建设项目用地尽可能不占或少占耕地，对确需占用耕地的项目，做到明确建设用地单位的补充耕地责任，认真落实补充耕地方案。
(十五)异地购买补充占补指标。争取通过省级占补平衡指标交易平台向指标富余地区购买指标，易地补充耕地实现占补平衡，全力保障我州重点建设项目和重大招商引资项目指标落实。
六、积极鼓励多方式供应土地
（十六）建立土地二级市场交易平台。完善推进建设用地使用权转让、出让、抵押二级市场，州、县自然资源部门建立土地交易平台，提供服务场所，办理交易事务，建立统一的信息系统，提供信息发布、归集和查询服务，主动接受社会监督；明确土地二级交易市场各交易环节和流程基本规则，建立“信息发布—达成交易—签订合同—交易监管”的交易流程；加强交易管理与不动产登记的有序衔接。
（十七）鼓励多方式供地。科学安排国有建设用地供应计划，平等对待各类投资主体，合理确定土地供应方式。在符合国土空间规划前提下，探索推动土地复合利用，实现两种或两种以上使用性质的用地类型，提高土地利用效率。产业用地可采取长期租赁、先租后让、租让结合、弹性出让等方式供应。现有工业用地在不改变土地用途且符合规划的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。建立城乡统一的建设用地市场。
七、主动做好项目用地协调服务
（十八）加强用地组织协调。州自然资源局成立重点建设项目和重大招商引资项目协调服务领导小组，全力做好协调服务工作，全面做到提前介入、靠前服务、清单式管理，实时跟进重点建设项目和重大招商引资项目进展。
（十九）实行台账管理。对重点建设项目和重大招商引资项目从用地预审、规划选址、用地报批等方面建立起工作台账，全力保障建设项目顺利报批实施。
（二十）强化衔接配合。州自然资源局向州直有关部门和项目实施单位发出工作协调函，建立项目协调联动实施机制，建立工作群，形成工作会商机制，保姆式服务保障全州各类重点建设项目和重大招商引资项目顺利建设实施。
八、稳妥化解历史遗留用地问题
【关键词】国土资源；规划管理；任务实施
一、充分认识国土资源规划行政管理的重要性
1.加强国土资源规划行政管理是充分发挥市场机制配置资源基础性作用的前提条件。社会主义市场经济体制的核心，是在政府宏观调控下发挥市场在资源配置中的基础性作用。政府宏观调控主要靠规划。在市场经济条件下，规划调控和市场调控对资源优化配置具有不可替代的作用，二者相互补充相互配合。对一些发达国家的情况可以看出，社会经济发达程度越高，同样国土资源开发与利用就越需要统筹规划。对于土地资源的开发和利用进行有效宏观调控经济发达的西方国家也十分重视，通过国家对其进行宏观调使市场机制的不足之处得以弥补。
2.加强国土资源规划行政管理是推进依法行政的客观要求。土地利用总体规划和矿产资源总体规划是法律规定的规划。对于国土资源的用途必须进行依法管制，对于矿产资源按照法定的要求进行勘查开发利用。按照法律的规定来行政，当然这就要求土地相关管理人员必须按照国土规划要求办事。法律对国土的合理利用计划、农田基本区域的划分、建设用地的批准与开发、农用土地转建设用地的征用和土地执法的监督检察等，它们实施的依据都是土地利用总体规划。在国务院对《关于全国矿产资源规划的批复》中强调，对于矿产资源必须进行合理的规划，按照法律的规定要求对矿产资源进行审批，对于勘查进行必要的监督，合理开展开采活动，一切都要服从规划的要求与规定，加强规划实施的管理工作。
二、明确国土资源规划行政管理工作的目标和任务
我国国土资源规划行政管理工作的总体目标是：以提高国土资源对经济社会可持续发展的保障能力为根本出发点，建立科学完善的国土资源规划体系；充分有效地发挥规划对国土资源调查评价、勘查、开发利用与保护的管制、调控和协调作用；确立规划在国土资源管理体系中的龙头地位；实现规划管理的科学化、公开化、制度化和信息化，使国土资源规划工作提高到一个新的水平。为了实现上述目标，今后一段时期国土资源规划工作的主要任务包括以下几个方面：
1.建设科学、系统的国土资源规划体系
要以国土资源规划为主线，以土地利用规划和矿产资源规划为基础，充分利用现有法律法规确定的国土资源规划权威地位和工作框架，从法律法规、行政管理和运作机制三个方面下手，构筑我国国土资源规划体系，强化国土资源规划的综合性、战略性、指导性，充分发挥规划的管制和调控作用，为实行经济社会可持续发展、完善社会主义市场经济体制、转变国土资源利用方式和管理方式服务。
2.加快国土资源规划体制的改革与发展
我国的规划体系受行政管理体制的影响，存在着明显的条块分割的痕迹。规划的编制主要由行政管理部门组织指导，实施也主要依靠行政力量。因此，规划性质不够明确，层次不清，各规划自成体系，与其他规划缺乏协调，致使内容重复、职能交叉的现象普遍存在。要改变这种状况，有两种思路：一种是沿用现在的规划体制，依靠行政管理体制的改革和完善来理清规划体系，减少规划的内容重复和职能交叉；另一种是重新建立一个独立于行政管理体系之外的规划体系，各规划由非政府机构(如科研院所)来编制，经一定的审批程序，通过后由各级政府组织实施。当然，无论哪一种改革思路都有赖于完善的规划立法。在条件成熟的情况下，应以法律的形式将各规划的性质、地位、职能以及编制、审批程序确定下来，使我国的规划走上规范化和法制化的轨道。
三、切实做好当前国土资源规划行政管理工作
1.切实抓好新一轮土地利用总体规划修编工作
做好土地规划的修编工作，前期工作不容轻视，对于土地规划修编的基本原则给以明确确立，对土地规划标准加以完善，同时在工作中做好防范措施工作，这些是做好土地规划修编工作的前提条件。特别重要的原因是，做好土地规划修编的前期工作，在参与前期编修工作中不断探寻土地利用的新型模式，合理集约地开展土地利用工作，通过创新的管理模式来确保国土资源的利用满足当前经济社会发展需求，同时，对于土地的供给又满足经济社会可持续发展的需求。开展国土资源的规划与管理工作时，一定要坚持保护耕地的原则，对建设用地进行严格的控制，在对国土资源进行利用时，确保其节约和集约。一定要紧紧围绕修编的基本原则和目标要求开展工作，切实做到落实土地的规划管理，对于国土资源利用的重大问题进行深入探讨，为土地利用总体规划修编工作打下良好的基础。
2.切实加强国土资源规划实施管理，要强化实施手段
对国土资源进行规划的主要目的是实施，要想做好土地规划的实施管理就必须不断完善保障体制。只有保障体制完善才能确保规划实施管理工作的顺利开展。
一是对于国土资源的年度利用计划进行合理的编制与实施。国土资源的利用计划台账管理制度需要不断地加强与完善，对于计划执行情况进行及时的跟踪检查。二是对于建设用地切实做好资格预审工作，对于不满足建设用地预审条件要求的或没有通过预审的建设项目，该工程项目可行性研究报告相关部门不得给以批准，对于农用地转为建设用地申请禁止土地行驶主管部门受理。
四、结语
总之，要想加强国土资源的规划行政管理工作就必须对各个部门进行合理协调，通过各种渠道与手段（比如法律、行政、经济、科技等）进行合理有效的管理，同时，做好国土资源合理利用的宣传与教育，加强国土资源的监督与检察工作，保证规划的顺利实施，落实国土资源规划管理。
参考文献
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[2] 戚文学,马福. 对理顺民和县乡镇国土资源管理体制的思考和建议[J]. 青海国土经略. 2007(02).
[关键词] 土地法 体系 指导思想 建议
土地是人类赖以生存和繁衍的首要资源，是一切社会生产、生活活动的载体。新中国成立以来，国家在土地资源开发、利用、保护、治理、管理等方面做了大量的工作，我国的土地法律制度和措施在实践中得以建立和完善。随着我国社会、经济的发展，特别是我国可持续发展战略的确立以及社会主义市场经济体制的建立，我国土地法制建设面临着新的挑战。当前，有必要运用系统分析的方法对我国土地法体系进行全面、系统的分析、评估和研究，进一步推动我国土地法理论和实践的发展。
一、土地法体系的概念
土地法体系是指由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整因开发、利用、保护、改善土地和土地市场所发生的社会关系的法律规范和其他法律渊源所组成的系统。土地法体系不是指某个具体的土地法律、法规或法律规范，而是指所有土地法律规范，土地法律、法规和其他土地法律表现形式，其他土地法律渊源的总和。
广义的土地法体系包括土地权属，土地的合理开发、利用，以及土地保护、治理、管理等十分丰富的内容，涉及民法、经济法、环境法和资源法。狭义的土地法仅指综合性的《土地法》，如前苏联、朝鲜和罗马尼亚等国的《土地法》。关于土地法的具体内容，不同国家由于政治经济、历史文化传统不同存在很大差异。例如，英美法系国家主要的土地法律制度包括彼此联系并不紧密的三项制度：地产制度、信托制度和特殊土地财产权制度。大陆法系各国土地法律规范中核心内容都是直接渊于罗马法中的土地物权，其内容包括土地所有权、役权、永佃权、地上权、质权和抵押权。
从研究角度的不同，可以将土地法体系分为法律规范体系、法规体系、现行体系、目标体系和学术体系等类型。
土地法律规范体系，是从法律规范角度对土地法体系的定义。根据法律规范由条件、处理和后果三要素组成的观点，土地法律规范体系包括制裁性法律规范、奖励性法律规范和其他法律规范。用法律规范来概括土地法体系的局限性在于，它可能将对土地法律法规的司法解释、判例，以及法律中的序言、法律术语定义和其他指导性内容，排除出土地法体系的范围。
土地法规体系，又称土地法律体系或土地法律法规体系，是从制定法角度对土地法体系的定义。由于它不包括判例法、习惯法、普通法等内容，显然难适用英美法系的国家。某个土地法律或法规，可以包含很多不同的土地法律规范；一个土地法律规范也可以被规定在不同的法律或法规中。
现行体系和目标体系，是从时间角度对土地法体系的定义。前者就目前土地法的状况而言，是指由现有土地法律规范或法规组成的系统；后者就将来土地法的状况而言，是指按照国家的立法规划或计划在一定时期内建成的体系。
学术体系是指专家学者从学术理论研究的角度提出的土地法体系。由于不同学者或不同学派对土地法的目的、任务、调整对象、表现形式等问题有不同的看法，其主张的土地法体系也有不同的范围。学术体系带有学术味、理想化，由于它是通过理论分析研究提出来的，参考综合了各种现行体系、目标体系和其他的学术体系，因而比较全面。不同的学术体系代表不同的学术思想和学派，通过不同的学术体系的比较和争鸣，可以促进土地法现行体系、目标体系和其他体系的优化、健全和发展。
土地法体系的发展、健全程度，是衡量一个国家土地法治和土地管理水平的重要标志。完善土地法体系，对于加强对合理开发、利用和保护、改善土地的法律控制和土地管理，促进土地的可持续利用，具有重要的意义。本文主要从土地法规体系的角度对我国土地法体系问题进行研究。
二、我国现行的土地法规体系
土地法规体系是由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整因开发、利用、保护、改善土地所产生的社会关系，以及规范土地市场所产生的社会关系的法律、法规、规章和其他具有法律约束力的规范性文件所组成的系统。
从现行立法体制或法律法规的效力级别看，我国土地法规体系主要由如下七个层次构成：
（一）宪法
宪法是国家的根本大法，宪法中有关土地的规定具有指导性、原则性和政策性，它构成我国土地法制的宪法基础。宪法主要规定国家、集体的土地所有权，以及国家在合理开发、利用、保护、改善土地的基本职能和基本政策，公民、法人享有的土地基本权利和承担的基本义务等基本内容。我国《宪法》第9条、第10条集中规定了合理开发、利用和保护土地的基本内容和土地所有权的归属。
（二）土地法律
土地法律是指由全国人民代表大会及其常务委员会制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的法律规范性文件。土地法律包括基本法律和一般法律：由全国人大制定的涉及土地方面的法律称基本法律，如《民法通则》（1986年4月）、《刑法》（1997年3月）等基本法律均有土地的内容；由全国人大常委会制定的涉及土地方面的法律称一般法律，如《土地管理法》（1998年8月修订）等法律。
（三）土地行政法规
土地行政法规是指国务院制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的行政法律规范性文件。土地行政法规的数量很大，涉及到土地行政的各个领域和各个方面，是我国土地法体系的重要组成部分。
（四）地方土地法规
地方土地法规，是指由各省、自治区、直辖市和其他依法有地方法规制定权的地方人民代表大会及其常务委员会制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的地方性法律规范性文件。
（五）土地行政规章
土地行政规章，是指国务院所属各部、委和其他依法有行政规章制定权的国家行政部门制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的行政规范性文件。
（六）地方土地行政规章
地方土地行政规章，是指由各省、自治区、直辖市人民政府和其他依法有地方行政规章制定权的地方人民政府制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的地方性行政规范性文件。
（七）其他土地规范性文件
其他土地规范性文件，是指除上述6类外，由县级以上人民代表大会及其常务委员会、人民政府依照宪法、法律的规定制定的有关合理开发、利用、保护、改善土地和土地市场方面的规范性文件。《宪法》的规定，“地方各级人民代表大会在本行政区域内，……依照法律规定的权限，通过和发布决议”（第99条），“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，……发布决定和命令”（第107条）。对于上述规范性文件，有的学者认为不属于法规的范畴。
上述七个层次的效力级别如下：《宪法》是我国土地法体系的基础，在整个土地法规体系中具有最高的法律效力，其他层次都不得同宪法相抵触；土地法律具有仅次于宪法的法律效力，除宪法以外的其他层次不得与法律相抵触；土地行政法规必须根据宪法和法律制定；地方土地法规不得同宪法、法律和行政法规相抵触；土地行政规章必须根据法律和行政法规制定；地方土地行政规章根据法律、行政法规、地方法规和部门土地行政规章制定。在土地行政诉讼中，土地法律、法规称为“依据法”，土地行政规章称为“参照法”，其他规范性文件只有参考的价值。从立法体制的角度建立土地法规体系，要注意维护我国土地法制的统一性，发挥中央和地方立法机关以及各个层次法规的作用。
三、完善我国土地法体系的基本指导思想
目前我国已初步形成以《土地管理法》（1986年6月通过，1988年12月和1998年8月修订）、《城市房地产管理法》（1994年7月）为基干的土地法系统，但是从总体上看，我国的土地法体系还很不健全。为了加强对土地关系的全面调整，促进土地的可持续开发利用和有效保护，必须根据我国国情和土地工作的需要，有计划、有步骤地建立适合我国国情的土地法体系。建立我国土地法体系，应当明确如下的基本指导思想：
（一）树立可持续发展观，在土地法体系中贯彻以可持续发展战略为导向的原则
可持续发展是指既满足当代人需要，又子孙后代满足其需要的能力不构成危害的发展方式。可持续发展是基于人类在工业革命以来的发展过程中，片面追求经济增长的经验教训而提出的一种新的发展观，其实质是将人口、资源、环境等问题与社会、经济发展进行系统、长远考虑。在1992年联合国环境与发展大会以后，可持续发展已经成为各国的普遍共识，我国政府在《中国21世纪议程》中，也明确将可持续发展作为我国的一项重要国家战略。土地是人类社会、经济活动的基本载体，也是自然资源的源泉，因此，从可持续发展战略要求出发，我们不仅要保护土地资源本身，而且还要保护我们赖以生存和发展的其它自然资源和自然生态环境。在我们以往的土地立法中，单纯强调对土地资源的利用，而忽视对生态环境的保护。实际上，土地资源是整个自然生态系统的基础，人类对土地资源的开发利用活动，只有在遵循生态规律、维护生态平衡的前提下，才能取得预期的社会、经济效益。因此，在我国土地法制建设中，应当以可持续发展战略为导向，逐步实现我国土地法体系从以保障经济建设为目标、以保证建设用地供应为主线，到以可持续发展为目标、以切实保护耕地为主线的根本性转变。通过建立我国具有可持续性的土地法体系，推动我国土地及其相关资源开发、利用从外延粗放型到内涵集约型的根本性转变。
（二）树立国土资源的整体观，使土地法体系符合土地开发、利用与保护、改善相结合原则
与土地相联系的土地资源、水资源（海洋资源）、生物资源（包括森林资源、草原资源）、矿产资源、旅游资源共同组成统一的国土资源，它们相互联系、影响和制约。因此，应当将国土资源作为一个统一整体，以土地资源为核心，正确处理土地资源与其他与土地相关的其他资源的关系。在规划土地法体系时，只有将国土资源作为一个统一整体来考虑，既不将整体国土资源分割开来，又突出土地资源核心地位和重要作用，才能设计出科学、可行的土地法体系。因此，科学的、可行的土地法体系应该在突出直接调整土地关系的法规的同时，兼顾间接调整土地关系的法规，正确处理直接调整土地关系的法规与间接调整土地关系的法规的关系。
目前我国的土地问题，不仅有土地开发利用的问题，也有土地保护改善的问题。长期以来，我国社会、经济活动采用的是外延扩张的土地利用方式：一方面，各项建设乱铺摊子、重复建设、土地粗放利用，造成土地资源的严重浪费；另一方面，在土地资源的开发、利用过程中忽视生态环境的保护问题，造成了一些地区土地生态质量的退化，包括水土流失、土地荒漠化、毁坏森林、草原开垦、围湖造田和侵占江河滩地等严重的生态破坏问题。因此，应当正确处理土地的开发、利用与保护、改善的关系，重视土地资源开发、利用过程中的生态环境保护。相应地，土地法体系在强调土地资源开发、利用和管理法规的同时，还应当重视土地资源保护和土地生态保护法规。
（三）树立国土资源管理的全局观，在立法上坚持统筹规划、突出重点的原则
从国土资源管理的全局观出发，正确处理好从部门利益出发和从国家利益出发、从部门视野规划土地法体系和从国家视野规划土地法体系的关系，合理划分各级政府的管理职权。一方面应该明确，土地法体系决不是仅仅为国土资源部一个部门服务的法律体系，或仅仅是国土资源部一个部执法的体系，而是整个国家的一个法律体系，是与国家各有关部门都有关的一个法律体系；另一方面也应该承认，既然国土资源部考虑土地法的体系，就必须紧密结合国土资源部的现行的或将来可能有的职能和职责。国土资源部目前的职能与职责，已经远远超过过去国家土地局的职能与职责：除了管理土地资源外，它还管理矿产资源和海洋资源；除了管理土地工作外，它还管理制订国土规划等原国家计委管理的国土开发整治工作。国土资源部今后的职能和职责还可能增加或扩大。因此，应当尽可能地将土地法体系与过去的国土法体系（或国土开发整治法体系）结合起来，在土地法体系中将土地资源的开发、利用、保护、管理与海洋资源、矿产资源的开发、利用、保护、管理结合起来，同时尽可能地考虑与土地资源有关的其他资源立法。在规划、设计土地法体系时，应当本着统筹规划、突出重点的原则，正确处理理想性与现实性、求全与可行的关系，注意突出直接为国土资源部行政管理提供法律依据的土地法规。
（四）树立土地法衡平观，在土地法体系中坚持公法与私法相结合的原则
计划经济时期，政府直接参与经济管理、配置自然资源，包括土地资源在内的我国自然资源法律带有浓厚的行政管理色彩 .在法学界，也一直存在着强调国家利益而忽视公民、法人和其他组织的财产权的倾向。体现在立法实践中，重视国家权力对土地的配置和管理作用，却忽视市场对土地的配置作用；强调国家的土地行政管理权，漠视公民、法人和其他组织的土地财产权。从我国现行土地法律规定分析，大多是关于国家土地管理行政权力的设定和行使，即便是法律规定了国家、集体所有的土地权属性质，在具体立法上则缺乏关于土地物权及其流通方面细致的法律规定，这种状况显然难以适应我国社会主义市场经济发展的内在要求。
解决我国土地法体系的公法与私法的失衡状况，首先必须认识到市场对于配置土地资源具有不可替代的重要作用，通过完善土地物权制度和规范土地市场，充分发挥市场在土地资源配置方面的作用。在立法上，正确处理土地行政管理法规（即土地公法、土地行政法）与土地民事法规（即土地私法、土地物权法、土地民商法）的关系，从公法和私法两个方面健全我国土地法体系。当前，要解决耕地保护、土地资源的可持续利用等一些重大的问题，除了必须依靠政府行政权力的行使和行政管理活动外，还可以通过合理地构建土地物权及其流通的私法关系，调动广大开发利用土地资源的单位和个人的积极性。因此，科学、有效的土地法体系既要包括大量土地行政管理法规，也要大量土地物权法律规范、土地市场行为法律规范。
四、完善我国土地法体系的建议
为了加强对土地关系的全面调整，促进土地的可持续开发利用和有效保护，必须根据我国国情和土地工作的需要，有计划、有步骤地建立、健全适合我国国情的土地法体系。根据上述基本指导思想，完善我国的土地法体系应该加强如下几个方面的立法：
（一）进一步完善宪法有关土地的规定
1988年4月，七届全国人大第一次会议通过的《宪法修正案》中，删去了禁止“土地出租”的规定，在《宪法》第10条中增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款。目前，我国《宪法》对土地资源产权、土地交易、土地市场和土地保护的规定不够明确，特别是有关集体土地所有权、个人房地产权、耕地保护和土地资源可持续利用的内容还相当薄弱。一些涉及土地的重大问题，如土地资源产权、土地交易、土地市场、土地税收、个人房地产权、耕地保护和土地资源可持续利用等，应该在宪法中加以明确规定。只有对上述问题有了切实的宪法保障，才能促进我国土地工作、土地资源产权和土地市场的可持续发展。
（二）制定《土地法》或《土地法典》
我国在1998年修订的《土地管理法》中，增加了一些关于土地财产法律关系的内容。例如，从法律上规定农民土地承包经营权受法律保护，并且明确承包经营期限为30年。但是，究其实质，我国现行的《土地管理法》仍然属于以调整土地行政管理关系特征的公法范畴，它强调的是国家的宏观调控和政府行政主管部门的监督管理，而忽视平等主体之间的土地民事法律关系的调整，缺乏对公民和法人土地财产权利保护。就此而言，现行《土地管理法》难以成为真正意义上的我国土地基本法。
因此，应当积极创造条件制定我国的《土地法》或《土地法典》，全面调整各种国土资源开发整治活动，作为加强国土开发整治工作的组织、协调、管理和监督的综合性基本法。该法应该将宪法有关土地的条文进一步具体化，全面规定如下内容：土地法的目的、任务、原则和适用范围；土地资源权（包括土地所有权与使用权）；土地市场与土地流通规范；对公民和法人财产权利的保护土地工作、国土资源开发整治工作的管理体制和管理机构；土地规划、标准、测量、分类和分级，包括土地规划制度或国土资源开发整治规划制度、土地利用规划制度等重要制度；土地登记、征用、出租、转让、买卖和经营；土地税收和土地费用；开发、利用、保护、整治、管理国土资源的基本措施和制度，包括防治土地污染、水土流失的措施和改良、整治土壤的措施，耕地等特殊土地的保护；工业用地、农业用地、建设用地等各种用地的利用和管理；国土资源工作的协调和国土资源纠纷的处理；违反土地法的法律责任。
（）在修改《民法通则》或制定《物权法》时加强对土地关系的民法调整
长期以来，我国对于土地资源实行的是行政授权、无偿、无期限使用、不得流转的制度，这种制度不能发挥市场配置资源的作用，是造成我国土地资源利用效率低下、浪费严重的重要原因。土地资源权属是我国土地法的基础，是有关土地资源的其它法律制度得以衍生的前提，其核心内容在于土地资源的所有权、使用权和其它专项权益的归属。我国的土地上权利群尚处于发展完善的过程中，物权立法必须对它们加以整理 .从现行的《民法通则》（1986年）来看，已经不能满足我国土地市场发展和可持续开发利用土地资源的需要。由于我国实行的是物权法定主义，因此，在修改《民法通则》或制定《物权法》时，通过重塑我国的土地权属关系，建立符合我国国情的土地资源有偿使用制度，是值得关注和研究的一个重要问题。在修改《民法通则》或制定《物权法》时，应当加强对土地关系的民法调整，将各种土地资源权纳入物权系列，使土地所有权成为名符其实的土地所有权，使土地所有权的主体成为真正的、有自主权和自由处分权的主体，使土地资源成为平等的土地市场主体可以按照市场法则和规律支配的东西。
（四）健全直接调整土地关系的法规
土地法的调整范围很宽，它涉及其他各种环境要素和自然资源，当务之急是首先健全直接调整土地关系的法规系统，该系统主要由如下几个方面组成：
1.土地行政管理法规
这里的土地行政管理法规是指国家环境行政管理机关负责执法的法规，如土地管理法，土地规划法，土地开发利用法，建设用地法，土地调查、统计法，耕地保护法，荒地法，土地资源权属转让和纠纷处理法，土地税（使用税、耕地占用税等）法，房地产法，房产权属转让和纠纷处理法，房地产开发利用法，房地产税收法等。具体内容如下：
——修改完善《土地管理法》，作为土地管理法规中的基干法。
摘 要：国土规划是一项系统工程，关系到国家经济社会的发展战略。我国的国土规划因其地域广、人口多、情况复杂而较其他国家更为艰巨。我国虽然一直都有国土规划制度，但自实施以来，法律效力并不明显，没有发挥其应有的强制性和约束力，因此探析我国国土规划的法律效力，对于我国经济社会的可持续发展具有重要意义。
关键词：国土规划；法律效力；协调
中图分类号：D912.3 文献标识码：A 文章编号：1006-026X（2013）07-0000-01
一、国土规划的相关理论问题
（一）国土规划的概念
所谓国土规划是从土地、水、矿产、气候、海洋、劳动力等资源的合理开发利用角度，确定经济布局，协调经济发展与人口、资源、环境之间的关系，明确资源综合开发的方向、目标、重点和步骤，提出国土开发、利用、整治的战略重大措施和基本构想。是保护中国领土以内地上、地下、海洋或大陆架的自然、人力和经济资源而编制的最高一级的行政规划。
国土规划是对国土资源的开发、利用、整治和保护所进行的综合性战略部署，也是对国土重大建设活动的综合空间布局。它在地域空间内要协调好资源、经济、人口和环境四者之间的关系，做好产业结构调整和布局、城镇体系的规划和重大基础设施网的配置，把国土建设和资源的开发利用和环境的整治保护密切结合起来，达到人和自然的和谐共生，保障社会经济的可持续发展。同时，国土规划也是国民经济和社会发展的重要组成部分，是资源综合开发、建设总体布局、环境综合整治的指导性计划，是编制中、长期发展计划的重要依据。
（二）国土规划的任务、目标
国土规划是一个地区比较长远、全面、综合的发展构想。其主要任务是，根据地区的发展条件，从其历史、现状和发展趋势出发，明确规划地区社会经济发展的主要问题，确定社会经济发展方向和目标，对地区国土资源的开发利用、整治和保护作出总体部署。其基本任务和目标是根据规划地区的优势和特点，从地域总体上协调国土资源开发利用和治理保护的关系，协调人口、资源、环境的关系，促进地域经济的综合发展。具体任务和目标是：确定本地区主要自然资源的开发规模、布局和步骤；确定人口、生产、城镇的合理布局，明确主要城镇的性质、规模及其相互关系；提出环境治理和保护的目标与对策。
二、导致我国国土规划法律效力不明确的原因
（一）立法原因
我国的国土规划没有全国性的立法，一般都是以指导意见一类的文件向下传达。但是在实际的操作中，国土总体规划并没有体现出其应有的权威性和严肃性，而是在各个地方具体实施时遭到任意篡改、违反规划的事件时有发生。综合起来，原因有以下两点：一是我国国土规划没有统一的立法。从目前的情况看，我国的国土规划缺乏一部统一的、起到统帅作用的全国性立法。有人认为，我国的国土规划之所以法律效力不如城市规划、经济社会发展规划，就是因为他们的背后都有强有力的国家立法作为其实施的保障，有了国家立法，规定了具体的适用条件、修改程序以及惩罚措施，其贯彻实施起来才会有保障，否则就成了“无源之水、无本之木”。二是我国的国土规划缺乏科学预见性。国土规划是一个长期的、宏观的指导意见。因此需要在其指定时具有长远的思路、战略的眼光，对未来一二十年的情况作出科学的预见。但目前我国经济社会高速增长，造成了我国国土规划规划赶不上变化的突出问题。
（二）传统观念、历史条件的制约
当前，地方国土规划的实施者法律观念淡漠、意识淡薄，因为短期行为，眼前利益甚至个人利益所驱使，肆意干预、修改国家制定的国土规划蓝图，使得国土规划的权威性、合理性大大降低。造成这一情况的主要原因有：一是在传统社会里，土地私有制的确立，使土地私有者对土地拥有相当大的控制权，肆意利用土地上的排他的权力。这一传统的观念具有极大的渗透力和影响力，是基层政府和个别领导干部不尊重国土规划的一个重要原因。二是各级国土规划监督部门监督力度不够，使得一些任意修改国土规划的违法者没有得到应有的查处和惩罚，国土规划违规行为中不查人只查事的情况仍然大量存在。
（三）公众参与度不高、监督度不够
为了提高国土规划的科学性和合理预见性，适度的公众参与是十分必要的。在西方国家里，公众参与机制十分盛行，无论是大到国家经济社会发展规划，小到关系居民切身利益的水电价格上涨的听证，都有公众参与原则的身影。而在我国目前的情况下，各级政府在进行行政决策时，往往闭门造车，不听取外部意见，自顾自的贯彻执行自己认为正确的原则，这在一定程度上既导致了公众有效资源的浪费，也导致了公众参与原则不能在我国广泛施行。
三、强化我国国土规划法律效力的对策
（一）完善立法
笔者认为，强化我国的国土规划的法律效力，必须改变我国现在国土规划的混乱现状，从根本上源头上杜绝国土规划混乱的现实状况。主要由以下三点建议： 第一，要尽快制定我国国土规划的国家级层面立法，由全国人大或常委会着手制定《国土规划管理法》，以国家最高立法机关制定的权威性来保证其能得到不折不扣地、顺利地贯彻实施。
第二，同时各地方人大也要在本区域内制定相应的地方性法规、或由本区域地方政府制定地方政府规章来确保《国土规划管理法》在其本区域内得到贯彻实施，使得中央和地方形成有机的配合，协调统一。
第三，建立和完善国土规划的监督和约束机制以及通过具有强制性法律效力的国家法律、法规来规范国土利用总体规划管理是国际上通行的作法，我国在这方面要与国际接轨，不断加强我国和世界各个国家和地区之间的交流和合作，不断汲取国外的先进经验来充实和指导我国的实践活动。
（二）确保国土规划的权威性和严肃性
针对地方政府和决策者法律意识淡薄的情况，提出以下几点建议：
首先，加强国土规划具有法律效力的理念的宣传，克服传统观念的影响。土地利用规划作为国家的中长期发展规划，有着深刻的社会背景，国土资源是有限的，为了制约对这一权利的滥用，平衡各方面的关系。必然要实施我国土地利用规划权威性的确认和宣传，明确我国国土规划的权威性和严肃性。
其次，理顺责任主体关系，健全惩罚机制。目前国土规划实施不利的一个主要原因就是，国土规划的各级实施者行为不当或违法，根据这一情况，要明确我国各级实施者的责任划分，国土规划实施不利，不能完全归咎于各级国土规划管理部门，各级地方政府也负有不可推卸的责任，在法律中要明确这一原则。
（三）确立我国国土规划的公众参与原则与监督力度
确立国土规划的公众参与原则，提高公众的参与意识。国土规划是全社会的经济社会规划，只有全社会的广泛参与，才能取得良好效果。包括各级国土管理部门的宣传机构在内的各有关部门还要重视通过报纸、广播、电视以及网络等传播媒介进行宣传教育，普及国土规划的重要性的相关知识，强化人们对国土规划重要性的认识，提高民众特别是有关国土规划管理部门的危机意识，同时加大公众对于违反国土规划行为的监督力度，做到切实还权利于民，在全社会的广泛监督下，切实做出尊重国土规划的实际行动，使国土规划发挥应有的作用。
本文受西北民族大学研究生科研创新项目资助，项目编号为：ycx13045
参考文献：
[1] 黄小虎.中国土地管理研究[M].北京：当代中国出版社，2007：210页.
关键词：土地利用规划 规划理论 用地结构 经营管理
中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2017）03-0114-01
土地利用规划是与一个国家的基本国情，社会发展程度，以及社会制度和经济发展程度息息相关的，所以不同国家在不同时间适用不同的土地利用规划理论；也由此形成了多个土地利用规划的理论体系。
一、国际上主要的土地利用规划理论
从世界范围来看，有关土地利用规划研究起步较早，但其理论的系统性相对比较薄弱，现代意义上的土地规划开始于上世纪初，土地利用规划主要是城市土地利用规划，其主要是一种建设性的规划[9]。而在20世纪后半叶，随着资源，环境等问题的日益凸显，土地利用规划逐渐从传统的建设性蓝图规划发展到以控制土地利用变化和可持续发展为目的的规划[1]。总结来看主要有以下几种比较系统的土地规划理观点：
1.系统规划理论，该理论是在上世纪60年展起来的，其核心是城市与区域是相互作用的综合体，它认为系统是不断变化的，所以相应的对于土地的规划分析和控制也是动态和变化的[2]。该理论通过对于整体的规范和控制，以求达到效益的最大化，促进良好的物质环境的实现。在具体事件操作中，将城市作为一个封闭系统，建立相应的模型进行规划，以便能够较容易地理解变化和演变。系统规划理论在应用过程中又有了一定的发展，形成了复杂系统理论。系统规划理论只是将城市理解为一个简单的、固定的、线性规划，而复杂系统理论更多的强调城市规划中产生的不规律的行为。
2.后现代主义规划理论，出现在上世纪80年代，该理论的主要观点是社会公正与市场效果一样重要，不平等不限于物质范畴和经济范畴[8]，该理论去除了传统的社区概念，更多注重的是公民性，建立包容性的、多重界面，多重性质的社区概念，从公共利益走向多元化。
3.协作式规划理论，该理论是目前国际上比较流行的规划理论，把规划似作是沟通和协作的过程，作为沟通式的规划，它形成了一套工作方法：培育社会联系交流的网络，教育公民和社区组织，提供技术和政治信息，保证非专业人员得到资料和信息，鼓励社区为基础的团体发挥作用，对提交的方案施加压力，提高规二、国内主要的土地利用规划理论
二、我国土地利用规划理论起步较晚，对其研究更显薄弱，但也形成了一些符合我国国情的规划理论。总结起来主要有以下几种：
1.土地区位理论，该理论的核心在土地利用过程中要根据地形，土壤，水利交通等客观因素，确定土地的使用类型，例如把位于和城市中心区附近的土地规划用做高价位用地，如商业用地、居住用地等，把其他类型用地，如工业用地、行政办公用地等规划在远离城市中心的地段上。对于农地利用，应把集约经营水平较高的用地如果园、蔬菜地等产品生产用地，规划在城市近郊区，而将粗放经营的用地如大田作物用地、放牧地，规划在远离城市的地段上。通过分析土地利用与经济的关系，探索土地的最佳空间结构，以实现土地的最有利使用价值。
2.人地协调理论，土地利用不仅是自然技术问题，也是一个合理利用资源和保护环境的生态经济问题.在土地利用合理组织过程中，将人与环境之间的关系作为考虑的重点，使其处于和谐和协调的最佳状态[5][7]。众所周知，人地关系是目前土地利用的基础问题，人类是土地的利用者和塑造着，发挥着主导性的作用。在人类利用土地的过程中必然要干预自然生态环境，由此会产生一定的影响，而这些被改变了的环境又直接或间接的影响人类的生存和发展，人地协调理论就是考虑两者之间的辩证关系，从而使人与环境更加协调的发展[4]。
3.可持续利用理论，该理论是最近提出来的土地利用理论，土地的持续利用自然和社会经济资源生产相关，在社会经济环境价值超过商品性投入产品的同时，能够维持将来的土地生产力及自然资源环境的利用，土地资源可持续利用实质上就是土地的永久高效利用，既要求土地资源与人口相平衡，不能使土地负担过重，降低人的生活质量，又要求高效率地利用每块土地，使其发挥最大的效能[6]。基于循环经济的土地可持续利用规划问题，有的学者认为，依据循环经济的要求，在可持续土地利用规划编制与实施过程中应该注意全面贯彻绿色规划战略，经济效益、社会效益和生态效益并重，制定可持续土地利用规划编制与实施指标体系，加强规划的社会参与和可接受性，强化规划管理
三、结论
由于世界各国和各地区的社会制度不同，国外土地利用规划的内容、体系和要求与我国的土地利用规划不尽一致，如何汲取国外可持续土地利用规划研究中的经验， 克服其规划中的问题，是我国目前土地利用规划研究迫切需要解决的问题[10]。持续土地利用规划应寻找一种最优的协调方法，以达到社会、经济和环境效益的综合平衡。其中协调不仅指系统内部，更包括本身与外部环境在时间上和空间上的协调。我国目前可持续土地利用规划的研究基本上还处于摸索阶段，开展的研究也不多，对可持续土地利用规划的概念、内容、体系、方法等展开系统研究的更少， ，真正规范和具有可操作性的可持续土地利用规划的理论和方法体系远未完善，有待于在实践和理论研究中不断探索。
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[8]黄伟. 现代美国土地利用规划的发展及其启示. 中国土地科学， 2002
关键词：城市规划；生态规划；方法
中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：
1城市规划与城市生态规划
城市生态规划方法反思传统的城市规划简单地由人口预测到开发强度控制的思路，把视野投向资源与环境的承载能力，试图通过规划来使城市经济、社会和空间发展在资源和环境可以支撑的范围内进行。
城市生态规划在宏观层面要求城市总体规划根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹谋划未来的人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局（国务院，关于编制全国主体功能区规划的意见）。主要原则包括坚持尊重自然，开发必须以保护好自然生态为前提，发展必须以环境容量为基础，确保生态安全，不断改善环境质量，实现人与自然和谐相处。
城市生态规划在中观层面要求城市详细规划将城市总体规划中根据资源、环境承载能力制定的物质空间发展战略贯彻下去，为后续的土地开发利用奠定良好的物质空间架构，对地块的资源消耗加以约束，同时通过指导性措施积极引导节能、低碳和资源循环利用技术的广泛应用，形成从生态城市―生态片区—绿色建筑群有机契合的局面。
2城市规划生态主要问题
中国的城乡规划法配合中国城市的迅速发展，建立了一套较为完整的城市发展控制与指导体系。然而随着日益突出的城市生态环境恶化问题和资源瓶颈问题，城市规划面临宏观、中观与微观层面的积极变革，为生态规划的应用提供了契机。
2.1资源利用效率低
在中国快速的城市化进程中，资源利用结构在发生深刻的转变。土地、能源和水资源是支撑经济、社会发展的三大基础资源。随着中国城市化水平的迅速提高，这三大资源制约经济、社会可持续发展的瓶颈效应愈加明显。
以能源规划为例，存在用能方式落后，能源利用效率低，运行能耗高，成本高，排放量大的问题。这既缺乏能源供给的综合集成考虑，又无任何优化措施；既未考虑通过规划控制手段支持绿色建筑，抑制不合理能源需求，又缺乏在末端侧针对各种节能技术措施的集成优化和鼓励利用可再生能源措施来积极改变用能结构。
表1为传统规划手册中对于长三角流域的各类建筑冷、热、电、气的负荷估算，总体看来绝大多数指标高于实际调研结果。此外，用产业来区分建筑负荷需求，会对实际工作带来误导。因为相同产业由于技术水平、生产工艺的不同，负荷相差很大。
表1传统规划手册中对于长三角流域的各类建筑冷、热、电、气的负荷估算
2.2绿地系统生态效益不佳，难以形成稳定的生态安全格局
我国目前的城市详细规划阶段，规划场地的自然环境保护意识淡漠，总是试图在一张白纸上面规划，而不愿意受到限制，加上开发周期短，主要考虑迅速开发土地，因而常常不顾土地的生态现状，常常还没有调研场地土地的自然生态因素，便不管湿地、水网匆忙地进行三通一平。
现有详规指标只控制绿地数量（如绿地率和人均公共绿地面积），缺乏对绿地质量的控制（如绿量）。绿地质量良莠不齐，绝大多数由草坪构成，因此总体生态效益并不高。因为不同种类的绿地生态效益相差很大，面积相同的乔灌草结合的绿地与草坪相比，绿地每年释放的氧气和吸收CO2大约是草坪的3倍。
目前绿地系统规划主要考虑人的活动，从名称就可以看出来，例如公共绿地，防护绿地、组团绿地等等。绿地系统规划忽略了生物生存、繁衍、迁移的行为，绿地系统不成网络，相互之间缺乏廊道的连通，难以形成稳定的生态安全格局，生物多样性也就无从保证。
2.3缺乏指导性与鼓励性措施
我国目前的城市详细规划强调控制性，缺乏鼓励性与指导性措施。出于土地开发的需要，对各地块的开发量有了总量控制，重点解决功能分区、对外交通，公共服务设施，市政基础设施建设等基本问题，但对规划区的空间结构质量、环境舒适度、资源能源消耗水平缺乏具体的控制性措施与指导性要求。
3规划阶段生态规划的方法
目前城市详规阶段场地的自然因素被忽视，绿地系统生态效益不佳，难以形成稳定的生态安全格局的问题，应该在土地利用规划和绿地系统规划中，认识到目前的城市环境是人工—自然复合的生态系统，充分保护重要的自然因素，采用一些空间规划策略使绿地系统与保留的自然因素相互联系，同时嵌入区域周边的生态系统，形成稳定的生态安全格局。
3.1人工、自然复合生态系统背景下的景观生态规划
（1）人工、自然复合生态系统
随着城市建筑密度的增加，容积率的增大和面积的扩张，生态系统中的人工因素越来越多，比如人工种植并维护的绿地系统、湿地化的水处理与循环利用系统等等。
这些人工营造的生态系统部分地承担自然生态系统的新陈代谢功能，可以显著地提升环境的承载能力。因为如果没有它们的存在，根本无法保证并持续提高城市人口的生活水平和各种设施的正常运转，保持人与环境关系的平衡。
但是人工生态系统显然不能完全取代自然环境本身的功能：单一的人工林无法取代天然森林蕴含的物种多样性等多种价值，人工的水处理无法取代天然水体的自净功能。保持一个稳定的人工—自然复合生态系统的关键在于自然生态要素例如生物多样的妥善保护。
（2）景观生态规划
一、扎实推进重点领域改革
1.推进全民所有自然资源资产有偿使用制度改革工作。借鉴已试点地区的经验做法，与林业、水利部门加强沟通协调，推进有偿使用制度改革。按省厅部署启动全民所有自然资源资产所有权委托代理机制工作。（责任单位：开发利用科、市自然资源权益事务中心、各县区局，排第一的为牵头单位，且每一项工作都包含各县区局）
2.探索集体经营性建设用地入市制度。按照省厅部署，积极稳慎探索集体经营性建设用地入市制度。（责任单位：开发利用科、自然资源调查监测和确权登记科、市自然资源权益事务中心、市自然资源储备中心）
3.推进采矿权“净矿”出让。全面推进普通建筑用砂石土“净矿”方式竞争性出让，积极推进其他矿种的“净矿”出让。（责任单位：矿权科、矿保科、市自然权益事务中心）
4.探索支持利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房。（责任单位：开发利用科、市自然资源储备中心、市自然资源权益事务中心）
5.推动地下空间开发利用试点。积极推动出台我市相关条例，有效推动解决地下空间的管理制度、价格机制、供地方式、综合利用、权属登记问题。（责任单位：开发利用科、法规政务信访科、自然资源调查监测和确权登记科、空间规划科、用途管制科、市自然资源储备中心）
二、强化要素保障服务
6.做好过渡期规划管控工作。认真落实自然资源部、省自然资源厅要求，编制并报批使用过渡期土地利用总体规划延续方案，同时做好与成片开发方案编制工作的充分衔接，切实保障近期重大基础设施和民生保障项目、重大产业项目用地。（责任单位：空间规划科、市自然资源储备中心）
7.提升重点项目用地要素保障能力。主动适应国家土地利用计划改革对计划管理要求，坚持土地要素跟着项目走、坚持节约集约用地、坚持分类保障，重点保障重大工程和重大项目、重点保障合理的农村村民住宅建设用地、重点保障农村一二三产业融合发展用地。（责任单位：用途管制科、空间规划科、开发利用科、市自然资源储备中心）
8.完善增减挂钩工作。强化增减挂钩项目事中、事后监管，积极运用增减挂钩信息管理系统，充分发挥增减挂钩对乡村振兴的助推作用。（责任单位：用途管制科、空间规划科、开发利用科、市自然资源遥感技术管理中心）
9.推进土地征收成片开发。建立健全土地征收成片开发工作机制，抓紧编制报批成片开发方案，及时办理成片开发土地征收审批，切实保障城镇建设合理用地需求。（责任单位：耕保科、法规政务信访科、用途管制科、空间规划科、开发利用科、市自然资源储备中心）
三、夯实自然资源资产所有者职责
10.做好自然资源更新调查、动态监测和成果分析应用服务工作。扎实推进“三调”耕地资源质量分类、成果集成、工作验收。建立市三调成果数据库管理系统与共享服务平台，围绕长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”、“资源变资产”、地质灾害点防治等做好“三调”成果分析应用工作，不断挖掘“三调”成果服务自然资源管理和经济社会发展的价值。认真做好年度变更调查、地理国情监测、森林资源调查等工作，按期保质完成各阶段工作任务。（责任单位：自然资源调查监测和确权登记科、市国土空间调查勘测规划院、市自然资源储备中心）
11.做好全市自然资源统一确权登记。在总结xx国家森林公园和xx潭国家森林公园自然资源权籍调查示范项目工作基础上，全面开展自然资源统一确权登记工作。（责任单位：自然资源调查监测和确权登记科、市国土空间调查勘测规划院）
12.加强全民所有自然资源储备资产统筹管理。切实履行全民所有自然资源资产所有者职责，用好用活储备自然资源资产，充分实现储备自然资源的社会价值、经济价值、生态价值、文化价值。（责任单位：市自然资源储备中心、开发利用科）
四、优化国土空间规划布局
13.加快完成市县国土空间总体规划编制工作。科学编制《xxx市国土空间规划（2020-2035年)》，优化全市国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化。推进完成县级国土空间总体规划编制。（责任单位：空间规划科）
14.划定并严守“三条控制线”。按照省级明确的市县划定任务和管控要求，在市、县级国土空间总体规划中具体划定 三条控制线的空间范围并明确坐标界线，在乡（镇）规划和村庄规划中严格落实三条控制线，不得擅自调整边界和面积。加强生态保护红线、城镇开发边界管理，落实定期监测机制。（责任单位：空间规划科、市自然资源储备中心）
15.推进国土空间规划“一张图”建设。建立市级国土空间基础信息平台和“一张图”实施监督信息系统，形成覆盖全域、动态更新、权威统一的国土空间规划“一张图”。（责任单位：空间规划科、市自然资源遥感技术管理中心、市规划勘察设计院、市国土空间调查勘测规划院）
16.加强国土空间规划成果实施监督。依托xxx市时空大数据服务共享平台，梳理现有城市总体规划、土地利用总体规划、控制性详细规划成果，加强各行业主管部门组织编制的各类国土空间专项规划的审查，实现规范化入库管理。（责任单位：空间规划科、市规划勘察设计院、市自然资源遥感技术管理中心、市国土空间调查勘测规划院）
17.做好村庄规划编制工作。结合县级国土空间总体规划编制，完成县域村庄规划布局，积极推进“多规合一”实用性村庄规划编制工作，按照村庄规划应编尽编计划，完成2021年度应编类村庄规划编制任务。（责任单位：空间规划科、市规划勘察设计院、市国土空间调查勘测规划院）
18.强化规划引领保障作用。统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求，保障近期重点项目用地，统筹划定三条控制线，充分发挥规划的调控和引导作用，重点做好主城区与湘东、芦溪一体化对接，上栗县城、莲花县城产城融合，完善新城区配套，推进高铁站北片区规划等工作。（责任单位：空间规划科、市规划勘察设计院、市国土空间调查勘测规划院）
五、严格保护耕地
19.严格落实耕地保护目标责任。根据省自然资源厅下达的耕地保护目标任务，分解下达全市年度耕地保护目标任务。完善市政府对县区政府耕地保护责任目标考核办法，会同相关部门组织开展对2020年度县区政府耕地保护责任目标考核。做好省政府对2020年度市级政府耕地保护责任目标考核迎检工作。（责任单位：耕保科）
20.严格永久基本农田保护。结合“三调”成果，完成永久基本农田划定核实整改工作，对现有永久基本农田实行优进劣出、落地落图，强化保护管理。组织开展重大建设项目占用和补划永久基本农田论证工作。（责任单位：耕保科）
21.加强补充耕地管理。严格耕地占补平衡，合理确定全市补充耕地目标任务，推进土地整治项目建设，做到补充耕地逐地块落图、拍照入库，公开接受全社会监督。认真落实补充耕地工作改进举措，逐地块论证土壤与开发条件，确定可开发的耕地后备资源，推广耕作层剥离再利用技术，提升新增耕地中水田数量和新增耕地质量。加强土地开发项目验收报备，组织开展新增耕地后期管护情况抽查，防止撂荒、建设占用。（责任单位：耕保科、市自然资源遥感技术管理中心）
22.加强耕地“非农化”监管。贯彻落实《省政府办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为严守耕地红线的通知》（赣府厅明〔2020〕82号）要求，利用卫星遥感影像技术开展排查，严格执行“八个严禁”措施，坚决制止新增耕地“非农化”行为。（责任单位：耕保科、市自然资源执法监察支队）
23.加强设施农用地管理。进一步做好设施农业用地保障工作，全力落实和保障生猪养殖用地。推进设施农业用地上图入库工作，加强设施农业用地建后监管，坚持农地农用，开展已备案设施农业用地抽查工作。（责任单位：耕保科、市自然资源执法监察支队）
六、深入推进土地节约集约利用
24.扎实开展“节地增效”行动。全面实施工业企业“亩产效益”综合评价，认真做好批而未用土地消化和批而未供土地、闲置土地处置工作，全面完成省自然资源厅下达的处置消化任务，持续提升消化处置质量，确保消化周期在3年以内。开展2021年度开发区设立情况分类调查、开发区集约用地全面评价、开发区低效用地调查评估三项工作。全面落实省政府“2021年省级以上开发区（园区）企业新增工业用地不低于60%按照‘标准地’制度供地”的要求。高质量完成城镇低效用地再开发试点工作。（责任单位：开发利用科、市自然资源权益事务中心、市自然资源执法监察支队、市自然资源储备中心）
25.序时推进市级土地二级市场网上监管系统建设。进一步细化工作任务，建立健全相关工作制度，落实进度报告通报机制，完成线上交易平台建设。（责任单位：开发利用科、市自然资源权益事务中心）
26.大力推进自然资源市场信用体系建设。加强信用分类监管，推进“信易+”信用便民措施，增强守信诚信主体在优先办理、容缺办理、绿色通道等行政许可场景的获得感，提升“双公示”信用信息归集的全面性、及时性、准确性。（责任单位：法规政务信访科、各业务科室及单位）
27.进一步加强政府公示地价体系建设。完善政府公示地价体系建设，重点推进基准地价更新、城镇标定地价公示、集体建设用地和农用地基准地价制订等工作。（责任单位：开发利用科）
七、加强矿产资源勘查储备开发管理
28.积极推进地质找矿。积极争取财政资金支持，部署实施一批地质勘查项目纳入储备管理，力争在我市重点矿种和重点地区实现新的找矿突破，为我市重点企业、支柱产业需求及重大项目建设提供矿产资源保障。（责任单位：矿保科、矿权科）
29.强化矿产资源要素保障。围绕金属材料产业链链长制，结合我市“十四五”矿产资源总体规划，合理设置砂石采矿权，加大砂石土矿权的市场投放，保障我市建筑用砂市场供应。（责任单位：矿权科、矿保科、空间规划科、市自然权益事务中心）
30.进一步推动绿色矿山建设。按照“因地制宜、符合实际、切实可行”的原则，研究提出“十四五”规划期绿色矿山建设目标任务。（责任单位：矿保科、矿权科）
31.加强我市矿产资源国情调查和储量管理。做好我市矿产资源国情调查工作，全面调查我市矿产资源数量、质量、结构和空间分布情况，进一步夯实矿产资源家底。加强矿山矿产资源储量年度动态检测工作，继续推进动态数据汇总移交，强化矿产资源储备监督保护管理。（责任单位：矿保科、矿权科、市地质矿产事务中心、市自然资源储备中心）
八、强化生态保护修复
32.做好国土空间生态修复规划编制工作。按照省厅部署，及时启动市级国土空间生态修复规划编制工作，逐步推进县级国土空间生态修复规划编制工作。（责任单位：生态修复科、空间规划科）
33.压实持证矿山生态修复责任。联合有关部门对全市矿山生态环境问题开展大排查大整治专项行动，持续推进矿山开发整治，坚决全面彻底抓好突出问题整改，深入推进环境保护、生态修复。持续监督矿山按要求实行基金制度，编制年度计划，履行生态修复义务。开展全市市级发证矿矿山地质环境恢复治理双随机抽查工作。（责任单位：生态修复科、矿权科、市自然资源执法监察支队）
34.推进全域土地综合整治试点。按照自然资源部和省自然资源厅部署，推动湘东镇、上埠镇、金山镇等3个乡镇开展全域土地综合整治试点，以点带面，助推乡村振兴发展和生态文明建设。（责任单位：生态修复科、湘东分局、芦溪县局、上栗县局）
35.大力引导多元化资本投入生态修复。以湘东区国土空间生态修复工作作为示范，推动地方政府财政加大投入，进一步引导社会资本投入，切实推进我市市场化生态修复项目实施，力争在2021年底前完成75%的修复任务。及时总结经验，探索可复制、可推广的生态修复与产业发展融合路径办法，打造矿山生态修复典型、品牌，确保出成效、出亮点。（责任单位：生态修复科、市自然资源发展集团）
36.促进生态文明建设。持续推进自然资源专业保护委员会各项工作，加快推进涉及问题的整改。做好第二轮中央环保督察的迎检工作，根据第二轮中央环保督察情况和指出问题，落实整改措施，按时按质按量完成问题整改。配合开展大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治、长江经济带、河长制湖长制、国家生态文明试验区建设、长江保护修复攻坚战等多项生态文明建设任务。（责任单位：生态修复科、各科室及单位）
九、推进资源便民利民安民
37.深入推进“放管服”改革。完善“一书三证”管理，积极运用省级“多测合一”管理服务平台，逐步在用地、规划、施工、验收、不动产登记等各阶段实现测绘成果共享互认。健全“双随机、一公开”监管工作机制。依据权责清单，在全面梳理、精简优化的基础上，编制最新的统一的工作流程图和材料清单。（责任单位：法规政务信访科、各科室及单位）
38.进一步提升不动产登记服务能力。围绕优化“财产登记领域营商环境”，落实办理不动产登记“最多跑一次”，全面优化登记、交易、纳税业务“一窗受理”，加快不动产登记信息管理平台升级改造建设，大力推进不动产登记与水、电、气、网等“一链式”办理。继续提升不动产登记效率，进一步压缩不动产登记办理时间，在一般登记全面实现3个工作日办结的同时，抵押登记办理时限压缩至1个工作日。巩固推进“互联网+不动产登记”，县级全面上线运行“互联网+不动产登记”实现登记业务网上在线申请和受理，推行“省内通办”，积极推进“跨省通办”。推进不动产登记数据共享获取和应用。在全市全面推进预告登记。适应《民法典》实施需要，开展居住权登记等新业务。落实中办、国办《关于严格规范村庄撤并工作的通知》（中办发〔2020〕39号）精神，加快拆迁安置项目住房登记。完善农村房地一体确权登记发证，完成县级数据库汇交，做好迎检。完成农村土地承包经营权登记资料移交。全面规范开展农村不动产登记，做好土地承包经营权记、林权和宅基地使用权与房屋所有权等不动产登记，加大县级不动产登记窗口向乡镇便民服务中心延伸服务覆盖面，为广大农民提供与城市居民同等化的优质便民服务。（责任单位：自然资源调查监测和确权登记科、法规政务信访科、市不动产登记中心、市自然资源遥感技术管理中心）
39.提高地质灾害防治能力。认真贯彻落实全省优秀地质灾害群测群防员表彰会议精神，加强地质灾害综合防治体系建设，部署实施一批地质灾害防治项目，进一步发挥群测群防员作用，不断降低地质灾害对全市人民群众生命财产安全的威胁。（责任单位：矿保科、市地质矿产事务中心）
40.加快落实城市“补短板”工作。加强与交管等部门沟通，全面把握中心城区交通堵点，切实发挥职能作用，统筹考虑道路交叉口渠化、增加停车位、打通断头路、疏解公共服务资源、大力发展公交优先等举措，明确思路定方案，争取支持抓落实，不断满足群众对改善出行环境的新要求。（责任单位：用途管制科、空间规划科）
41.切实保障农村村民住宅建设合理用地、乡村产业项目用地需求。对农村村民住宅建设用地计划指标专项保障，严格落实耕地占补平衡，切实落实农村村民建房相关规定。督促各县区安排一定比例的新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地，按季度汇总上报农民建房和集体建设用地审批情况，及时完成报备工作。（责任单位：用途管制科、耕保科）
42.妥善化解信访矛盾。重点开展集中治理重复信访、化解信访积案专项工作，解决重复信访居高不下问题，有效化解信访积案，确保实现到2022年底前重复信访比例大幅下降，重点领域和重点群体突出矛盾明显缓解的目标。（责任单位：法规政务信访科、各科室及单位）
十、维护自然资源开发利用良好秩序
43.做好卫片执法检查工作。做好卫片执法图斑核查、违法案件查处、数据成果填报、图斑案卷归档等工作；持续推进违法行为后续查处整改，对卫片新发现的违法用地实行“零容忍”。对高质量发展综合绩效考核评价工作中涉及的违法占用永久基本农田问题，2020年考核仍以2019年度卫片执法情况为基数；2021年考核综合采用2020年、2021年前三季度卫片执法情况为基数，区分未占用永久基本农田、占用永久基本农田已整改到位、占用永久基本农田未整改到位等不同情况进行评分，推动违法占用永久基本农田和违法用地实现从慢查慢改到立查立改再到绝不再犯的转变。（责任单位：市自然资源执法监察支队、相关科室及单位）
44.扎实开展土地督察发现问题整改工作。对督察发现的问题，连同历年督察工作遗留的问题，分类制定整改方案，建立整改台账，明确整改责任，依法依规限期整改销号到位。（责任单位：市自然资源执法监察支队、相关科室及单位）
45.建立健全违建别墅清查整治长效机制。强化动态巡查，保障重点区域全覆盖，切实做到早发现、早制止、严查处。按照省级部署建立我市长效机制，做好常态化管理。定期开展“回头看”。（责任单位：市自然资源执法监察支队、相关科室及单位）
46.做好农村乱占耕地建房问题整治工作。坚决遏制农村新增乱占耕地建房现象，对新增问题坚决做到“零容忍”。按照国家、省统一部署和政策要求，做好农村乱占耕地建房问题的分类处置，确保我市按时保质完成整改。（责任单位：市自然资源执法监察支队、相关科室及单位）
47.加强自然资源执法监察智能管理平台运用。积极运用执法监察智能管理平台，通过“高空看、智能判、地上查、网上管”实现自然资源监管自动识别、自动预警、自动定位、自动分析、自动推送、自动处置。（责任单位：市自然资源执法监察支队、市自然资源遥感技术管理中心、市国土空间调查勘测规划院、相关科室及单位）
48.加强矿山执法监管。建设全市矿山企业动态监管信息库,对全市持证矿山企业建立一矿一档，将每年的卫片核查、省级监测、动态巡查的工作成果及时录入信息系统进行动态监管。（责任单位：市自然资源执法监察支队、矿权科）
49.加强地理信息与地图安全监管。组织开展全市地理信息安全保密、地图市场及测量标志保护监督检查，切实维护国家主权安全和利益。（责任单位：测绘科）
50.提升矛盾风险化解能力。推进市域社会治理现代化试点工作，建立完善矛盾纠纷多元化解制度机制。常态化开展扫黑除恶专项斗争，抓牢重点领域突出问题专项整治，确保用地用矿秩序持续好转。（责任单位：办公室、法规政务信访科、各科室及单位）
十一、全力完成市委市政府部署中心任务
51.强化招商引资。重点围绕金属产业链开展精准招商，主攻重点产业招大引强和招才引智，大力培育壮大新兴产业，改造提升传统产业，全年至少引进投资3亿元以上。（责任单位：矿权科、各科室、局直各单位）
52.深化文明创建。在城市治理上出新招、求实效，补齐硬件短板，优化老城区功能，加强新城区建设。建强一支志愿服务队伍，继续开展帮创活动，做到人人支持创建、人人参与创建，推动社会主义核心价值观入心化行，不断提升精神文明建设水平。（责任单位：市局创建办、各科室、局直各单位）
53.加快巡视反馈意见整改。紧盯时间节点，坚持从严从细从快，进一步推进中央巡视、省委巡视反馈意见的整改落实，确保完成全部问题的销号工作。加强举一反三，健全完善长效机制，巩固整改成效，及时报告后续进展情况，高质量完成巡视整改。（责任单位：办公室、各相关科室、局直相关单位）
十二、夯实工作基础
54.做好经济社会发展基础测绘保障。编制并实施市县“十四五”基础测绘规划。开展xxx市高分辨率卫星影像数据更新及遥感动态监测工作。继续加大“数字xxx”推广应用、数据更新力度。做好国家测绘地理信息局对“天地图”2020年度评估工作，力争达到最高五星的星级。（责任单位：测绘科、市国土空间调查勘测规划院、市自然资源遥感技术管理中心）
55.加强自然资源法治建设。制定全市自然资源系统年度法治建设工作要点和“八五”普法规划。加强分析研判，做好行政复议行政应诉工作。扎实深入开展自然资源和规划法治宣传活动。（责任单位：法规政务信访科）
56.推进自然资源信息化现代化建设。开展自然资源大数据一体化建设，形成自然资源“一张网”“一张图”“一平台”和自然资源调查监测评价、自然资源监管决策、互联网+自然资源政务服务等应用服务体系。推进“互联网+卫星遥感”应用服务体系建设，围绕建成建好自然资源xxx市卫星应用技术中心，加快推动卫星遥感技术成果转化，为自然资源高质量发展注入科技新动能。（责任单位：市自然资源遥感技术管理中心）
十三、加强党的建设
57.加强党的政治建设。把党的政治建设摆在首位，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，进一步树牢“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，在政治立场、政治方向、政治道路上同党中央保持高度一致。对国之大者做到心中有数，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，自觉践行党的基本理论、基本路线、基本方略，不折不扣把党中央、国务院和省委、省政府各项决策部署落到实处。（责任单位：机关党委、各科室、各单位）
58.抓牢党的思想建设。深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想、习近平生态文明思想、习近平总书记视察江西时讲话精神、习近平总书记关于全面从严治党有关论述、习近平总书记关于自然资源管理的重要论述，抓紧抓实意识形态工作，巩固深化“不忘初心、牢记使命”主题教育成果，以庆祝中国共产党100周年为契机，精心组织爱党爱国爱人民爱社会主义系列主题庆祝活动，深入开展党史学习教育，讲好中国共产党故事，筑牢党员干部增强“四个意识”、坚定“四个自信”、坚决做到“两个维护”的思想基础。（责任单位：机关党委、各科室、各单位）
59.抓实党的组织建设。从支部书记抓起，在选任、教育培训、日常考核环节层层把关，切实提高各党支部书记抓党建工作的主体责任意识和能力。以提升组织力为重点，加大对各党支部执行“三会一课”制度、组织生活会、民主评议党员、谈心谈话、评先评优等基本制度执行情况的督促检查，严肃党的组织生活，引导基层党员干部锤炼党性修养，发挥基层党组织的战斗堡垒作用。坚持问题导向，按照“四个方面定标准、六个方面定规矩、一张网络联整体安排”要求，全面推进基层党组织“三化”建设。积极构建以党建为引领、统筹推进自然资源管理各项工作的新机制。积极开展“党建+”主题活动，推动党建工作与中心工作、日常工作有机融合。（责任单位：机关党委、各科室、各单位）
