时间：2023-01-14 20:29:36
档案行政强制措施与档案行政强制执行在档案学界目前还没有明确的定义，笔者根据《行政强制法》的规定及已有文献中有关档案行政强制概念的陈述，对档案行政强制措施和档案行政强制执行进行界定。
1.1 《行政强制法》有关行政强制、行政强制措施、行政强制执行的规定。2011年6月《行政强制法》颁布，并已自2012年1月1日起正式实施。该法第二条对行政强制、行政强制措施和行政强制执行作出了明确规定。其第一款规定：本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。其第二款规定：行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。其第三款规定：行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。“《行政强制法》既将行政强制措施与行政强制执行‘合二为一’（合称为‘行政强制’），又在同一法中将它们‘一分为二’（分别规定‘行政强制措施’与‘行政强制执行’）。”之所以将它们“合一”，是基于行政强制措施与行政强制执行有其行政行为上的共性；之所以将它们“分二”，是基于行政强制措施与行政强制执行在法律设定和法律适用中的严格区别。[1]
1.2 已有文献中有关档案行政强制、档案行政强制措施和档案行政强制执行概念的陈述。《行政强制法》颁布前，档案学界对档案行政强制的研究非常少，有关档案行政强制的定义只有两个。李建芳认为：“档案行政强制是档案行政主体为实现法律规定的状态或防止危害社会的行为而对义务人所采取的迫使其履行义务的具体档案行政行为。”[2]胡春华认为：“档案行政强制，是指档案行政主体及由档案法律法规授权的其他组织为了实现档案行政管理目的，依法采取强制手段强制不履行法定义务的相对人履行义务或达到与履行义务相同状态的一种档案行政行为。”[3]两个概念共同点在于：档案行政强制是档案行政主体的行政行为，是强制性行政行为，是为使相对人履行义务的行政行为；不同点：一是李建芳认为，档案行政强制是为了“防止危害社会的行为”而采取的“具体档案行政行为”，二是胡春华认为，实施档案行政强制的主体还应当包括“由档案法律法规授权的其他组织”。与《行政强制法》第二条的规定相比较，上述概念明显存在界定不清，概念混淆与模糊等问题。
1.3 档案行政强制、档案行政强制措施和档案行政强制执行概念的界定。依据《行政强制法》有关行政强制、行政强制措施和行政强制执行的规定，根据档案行政管理工作及有关档案行政强制研究的已有成果，笔者认为，档案行政强制包括：档案行政强制措施和档案行政强制执行。档案行政强制措施是指档案行政管理机关在档案行政管理过程中，为制止档案违法行为、防止档案实体损毁、避免危害档案实体事件的发生、控制档案实体危险扩大等情形，依法对行政相对人的档案实体或财物实施暂时性控制的行为。档案行政强制执行是指档案行政管理机关或者档案行政管理机关申请人民法院，对于不履行档案行政决定的行政相对人依法强制其履行义务的行为。
2 档案行政强制措施和档案行政强制执行的设定
2.1 《行政强制法》中有关行政强制、行政强制措施、行政强制执行设定的规定。有关行政强制措施和行政强制执行的设定，《行政强制法》有着非常明确的规定。《行政强制法》第十条对行政强制措施给予了规定：行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。《行政强制法》第十三条对行政强制执行给予了规定：行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。
简单地讲，就是行政强制措施必须由法律、行政法规和地方性法规设定，其他档案规范性文件不得设定；行政强制执行必须由法律设定。
2.2 已有文献中有关档案行政强制措施和档案行政强制执行设定的陈述。李建芳1998年时认为：“我国目前法律明文规定的档案行政强制体现在《档案法》第十六条，即集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管。对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施；必要时，可以收购或者征购。”[4]
胡春华2003年认为：档案行政强制的几种主要情形包括“1.《档案法》第十六条规定：‘集体……征购。’这里就是强制保管和强制收购或征购。2.《档案法》第二十四条规定：‘企业事业组织或个人有第一款第四项、第五项……并可以依照本法第十六条的规定征购所出卖或者赠送的档案。’其中第一款第四项指‘擅自出卖或者转让档案的’，第一款第五项指‘倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送外国人的’。这里是强制征购。3.《档案法》第二十五条规定：‘携运禁止出境的档案或者复制件出境的，由海关予以没收，可以并处罚款。’这里是强制没收。4.《档案行政处罚程序暂行规定》第二十八条规定：‘对当事人在十五日内不缴纳罚款的，档案行政管理部门可以每日按罚款数额的百分之三加处罚款。’在第二十九条又规定：‘当事人逾期不履行档案行政处罚决定的，作出行政处罚决定的档案行政管理部门可以申请人民法院强制执行。’这里是滞纳金和申请人民法院强制执行，包括强制划拨、人身强制等”。[5]
徐广虎2012年认为：档案行政管理部门的档案行政强制职权是有明确的法律规定的，“这就是《档案法》第十六条第一款，集体……征购”。[6]
综上所述，关于档案行政强制的设定，已有文献中的表述意见相同的是《档案法》第十六条规定，“对集体……征购”属于档案行政强制。李建芳、胡春华两位先生没有对这一条款所规定的内容属于档案行政强制措施，还是属于档案行政强制执行进行说明。徐广虎先生在文章中虽然使用了行政强制与行政强制措施两个概念，但同样没有就档案行政强制措施与档案行政强制执行进行区别。
意见不统一的是《档案法》第二十四条、第二十五条的规定是否属于档案行政强制，且胡春华先生也没有就这两个条款规定的内容属于档案行政强制措施，还是属于档案行政强制执行进行说明。
存在疑问的是《档案行政处罚程序暂行规定》第二十八条。由于《档案行政处罚程序暂行规定》属于部门规章，没有设定行政强制的权限，这一条能否成为设定档案行政强制的依据值得推敲。
2.3 档案行政强制措施和档案行政强制执行设定的构想。依据《行政强制法》有关行政强制措施和行政强制执行设定的规定，根据档案行政管理工作自身的特点，可以对档案行政强制措施和档案行政强制执行的设定作如下推论。
档案行政强制措施必须由法律、行政法规和地方性法规设定，其他档案规范性文件不得设定；且档案行政强制措施权必须由档案行政管理机关具备资格的档案行政执法人员来实施。档案行政强制执行必须由法律设定。法律没有规定由档案行政管理机关强制执行的，由档案行政管理机关申请人民法院强制执行。
法定档案行政强制措施。按照上述档案行政强制措施和档案行政强制执行设定的推论，依据《行政强制法》、《档案法》、《档案法实施办法》等相关法律、法规的规定，个人认为目前法定的档案行政强制要有1项：按《档案法》第十六条规定，国家档案行政管理机关有权对集体所有的和个人所有的档案采取代为保管等确保档案完整和安全的措施。
法定档案行政强制执行。同样根据上述推论，依据《行政强制法》、《档案法》等相关法律规定，目前法定的档案行政强制执行有两项：第一项是按《档案法》第十六条规定，可以收购或者征购；第二项是《档案法》第二十四条第三款规定，对擅自出卖或者转让档案的；倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的，必要时，可以征购。
【关键词】 行政强制措施 行政强制执行 工商行政执法
《行政强制法》虽然实施至今已有两年多的时间，但这部法律的实施对我国工商行政强制执法实务提出了诸多挑战，成为我国今后很长时间需要不断研究的课题。
一、行政强制法实施对工商行政执法的积极意义
1、《行政强制法》出台前工商行政强制存在的主要问题
工商行政管理机关的重要职责之一是监管市场，确保工商行政管理机关有效实施行政强制行为，能够有效预防、制止某些破坏社会主义市场经济秩序违法行为的发生。《行政强制法》实施前，我国工商行政管理机关实施行政强制存在的问题主要体现在以下方面。
（1）“滥”。工商行政强制的“滥”首先表现为工商行政强制措施设定权的“滥”。法律、法规和规章都可设定工商行政强制措施，通过部门规章自我设定行政强制措施的现象较为普遍。
（2）“乱”。工商行政管理机关作为一个综合性的重要的市场监管部门，在行政执法中涉及法律法规规章多，多个法律、法规和规章都有权设定工商行政强制措施，但这些法律、法规和规章基于不同的立法理念制定，其相应的制定背景和制定时期也不相同，其设定的行政强制措施种类繁多，名称不一，程序不一，因此难以避免出现以下状况：对违反市场秩序的同一行为，由于违法主体的不同，违反的法律规定不同，因此相应采取的行政强制措施亦不一致。这种不一致极易导致行政强制在实际运用中的冲突、矛盾和差错。
（3）“软”。一方面是工商行政管理机关自身行政强制执行手段不力，难以实现终结工商行政强制执行最终目的。另一方面是申请法院强制执行效率低，渠道不畅。
2、《行政强制法》实施对工商行政执法的积极意义
《行政强制法》的颁布实施对解决我国过去行政强制中一直存在的“滥”、“乱”、“软”发挥了强有力的作用，工商行政管理机关作为监管市场的重要行政执法部门，这部法律的实施同样对我国工商行政管理机关的工商行政强制执法也有诸多积极意义。
（1）行政强制法定原则终结了工商行政强制的滥和乱。根据行政强制法定原则在相应法律条文中的体现，必然终结我国工商行政强制的滥和乱。
（2）行政强制执行软的问题和执行效率在很大程度上得到改善。第一，《行政强制法》明确规定了人民法院受理行政机关申请强制执行的时间期限，这就提高了强制执行的工作效率，也便于工商机关尽快查处案件。第二，《行政强制法》提高了工商行政管理机关的执法权威。第三，减轻了工商行政管理机关的行政强制执行成本。
（3）《行政强制法》有利于工商行政管理机关执法人员规避执法风险。虽然根据《行政强制法》的规定工商部门行政执法程序繁琐，但是程序的繁琐能够使我们工商行政管理机关行政强制执法人员规避执法风险。
（4）《行政强制法》的实施有利于降低工商行政管理机关的诉讼风险。
二、《行政强制法》实施后工商行政执法面临的挑战
1、行政强制法对工商行政执法理念的影响
《行政强制法》实施生效后，至少有这么三大理念将对我国工商行政管理机关的行政执法产生深远的影响。
（1）行政强制法是控权法的理念。行政强制法应当是一部控权法，其立法旨意之一即是控制行政机关滥用行政强制权，这在行政强制法的第一条已经作出明确规定，并且这一立法旨意在整部法律中被一以贯之。
（2）程序正当理念。行政强制法是一部程序法，程序正当理念贯穿这部法律始终，主要体现在以下三个方面：一是程序法定。二是比例原则。三是不得谋利原则。
（3）权利救济理念。因为行政强制是对行政管理相对方人身权、财产权的“高权”行政行为，因此《行政强制法》非常重视对行政管理相对方权益的保障和救济。这就要求我们工商行政管理机关树立权利救济理念，谨慎执法，依法执法。
2、行政强制法对工商执法实务的影响
（1）对工商行政管理机关实施行政强制措施的影响。教育与强制相结合。这就要求我们工商行政管理机关执法人员转变执法理念，重教育，轻强制，对违法行为轻微的要多教育，多指导，不能动辄采取行政强制措施来达到执法目的；行政强制措施法定；查封、扣押强制措施有了严格的法律规范。
（2）行政程序法对工商行政强制执行的挑战。
其一，行政强制执行方式法定。工商行政管理机关的强制执行手段只能是以下两种：加处罚款和拍卖查封、扣押的财物，并且必须是以书面形式作出。一是加处罚款，对逾期不缴纳罚款的当事人，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，但是行政强制法明确规定加处罚款不能超过罚款本金，以往加处罚款上不封顶的现象不得再次发生。二是拍卖查封、扣押的财物应当如此撰述严格按照行政程序法的有关进行。
其二，申请人民强制执行程序法定。工商行政管理机关除了上述两种行政强制执行方式，其余案件必须申请人民法院强制执行。行政强制法实施生效后，工商行政管理机关申请人民法院强制执行在程序上要注意以下几个问题：第一，是执行催告程序。行政程序法第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告书应当以书面形式作出。第五十四条规定，行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。行政强制法的这一制度对于降低行政执法成本、减少强制执行次数从而把对行政相对人可能造成的损害降到最低，这充分体现了行政强制法的最小损害原则。工商行政管理机关工作人员在行政执法过程中应当注意三点：一是催告不能采取口头形式，比如电话通知，必须以催告书的书面形式。二是催告期限，只有行政管理相对方在行政处罚书规定的法定期限没有履行义务的才能强制执行。行政强制法规定应当给予当事人合理的履行期限，国家工商总局233号规定合理的履行期间为10日，在催告期间内，可以作出立即强制执行决定的情形只能是有证据证明法定义务人有转移或隐匿资产财务情形。三是对工商行政管理机关的催告书，法定义务人有享有陈述申辩权，工商行政管理机关执法人员应当如实记录在案并进行核实，如果属实则必须采纳。第二，明确规定申请人民法院强制执行的期限。根据行政强制法的规定，当事人在法定期限内既不履行行政决定，又不申请行政复议或提起行政诉讼，工商行政管理机关申请人民法院强制执行的期限为法定期限届满之日起三个月内。在具体执法实践中，一定要把握好期限，否则人民法院一般不予受理。
其三，工商行政强制执行可以与当事人达成执行协议。从行政强制法第四十二条规定，在行政执法中，工商行政管理机关不能滥用执行协议，与当事人达成执行协议应该把握好以下三点：一是达成执行协议的前提是不损害公共利益和他人合法权益，二是执行协议中可以约定的方式一般为延期或分期缴纳罚款，当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚金，三是工商行政管理机关一旦发现当事人有不履行执行协议的行为，应当立即恢复强制执行决定。
三、应对工商行政强制执法的建议
《行政强制法》的实施对我们工商行政管理机关的行政执法也带来了很多的挑战，最直接的影响主要是体现在两个大的方面，一是随着行政强制设定权的规范和上收，工商行政管理机关实施行政强制措施依据减少，行政强制更为乏力；二是行政强制程序要求更为严密，执法办案风险必然增加，但是工商行政管理机关作为一个重要的执法监管部门，在行政强制法实施后如何积极应对行政强制法的实施从而有效提高执法效果是我们面临的一大课题，笔者以为，我们可以从以下四个方面来积极应对。
1、彻实转变执法理念
行政强制法进一步把行政机关的权力关进笼子里，是对现代权力制约理念的契合，在制约和规范行政权力的同时，也体现了对公民合法权益的保护，所以，我们工商行政管理机关不应该对这部法律的实施抱以抵触的心理和态度。我们应当摒弃过去的一些行政机关即权力机关，行政机关是管理机关，行政相对方是被管理方、行政权力私有化等不正确的执法理念，应当树立起以下理念：一是控权理念。绝对的权力绝对的腐败，为防止和避免对权力的滥用，必须对权力予以适当有效的控制。立法是控制权力滥用最为有效的手段和方式之一。工商行政管理机关在实施行政强制措施时，采用诸如警示、告诫、劝导等行政指导方式能够达到执法目的的，一般不要实施行政强制。如经说理教育或进行行政告诫后仍达不到执法目的的，方可实施行政强制。二是程序正当理念。正是程序决定了法治和姿意的人治，我们要建设法治政府，除了制定法律，更为更要的是，作为法律的执行机关，我们要严格法律规定的程序执法，这有利确保执法公正和提高执法效率。三是权利救济理念。行政管理相对方认为自己的合法权益在行政执法中被工商行政管理机关侵犯，有权采取申诉、申请复议、提起行政诉讼或申请国家赔偿等方式予以救济。作为工商行政执法人员，首先我们应当依法执法，其次我们应当尊重法律赋予行政管理相对方的这些救济权利，如在行政执法过程中应当及时告知其合法权益，一定不能对行政管理相对方的维权行为予以打压、报复，第三，我们要积极应诉，避免在行政复议或行政诉讼中处于被动。即便败诉中，亦应从中吸取经验和教训，进一步改进我们的执法方式和方法。
2、严格按照法定程序执法
行政强制法对采取行政强制措施和实施行政强制执行都设定了严格的程序规范，从某种意义上来讲是在一定程度上束缚了执法人员的手脚，但我们一定要坚决杜绝执法的随意性，严格按照行政程序法规定的执法程序采取强制措施和实施行政强制执行，否则就会导致行政程序违法的后果。
3、增强执法风险防范意识
在工商行政执法队伍中，我们的某些行政执法人员在以往的执法实践中不可避免的形成了一些错误的执法惯性，比如不依法行政，超期、超出法定范围查封、扣押，不按程序采取行政强制措施，随意采取行政强制方式等，行政强制法实施后，这部法律不仅对工商行政执法的实体和程序两方面对执法要求更为严格规范，同时加大了对于违法执法行为的处罚力度。如该法的第六章法律责任中的第六十一条、第六十二条、第六十三条和第六十四条分别对行政执法人员的违法行为有相应的法律责任规定，不仅行政处分，构成犯罪的还应当追究刑事责任，因此，工商行政管理机关的行政执法人员在行政强制执法实践中要避免乱作为和不作为等违法行为的发生，增强执法风险防范意识，提高执法风险防范能力。
4、强化行政执法制度建设
有效的制度建设是规范行政执法行为的重要依据，笔者认为要强化以下制度建设：一是要强加培训。行政强制法作为工商行政执法的一部重要法律，我们应当加强学习，除了开展不定期专题讲座和交流，我们还要加强自学，不仅掌握其条文规定、法律原则，更要领会其立法精神，把握其亮点及对工商行政执法提出的新要求和新挑战，从而得以规范我们的执法行为。二是积极研讨在行政强制法实施过程中我们行政执法面临的一些难点疑点，结合行政强制法的立法精神和原则，由国家工商总局针对这些难点疑点问题予以统一规范。行政强制法作为一部规范行政强制的法律，其意义是非常明显和重大的，但是作为一部行政程序法，其只能对行政强制的一般性、原则性的方面作出概括性的规定，不可能面面俱到，工商行政管理具有较强的专业性，在工商行政强制执法中适用行政强制时出出现了一些疑点和难点，给我们的执法实践带来迷茫，如在行政处罚中工商行政管理机关根据行政处罚法的规定经常采用先行登记保存措施，那么先行登记保存措施到底是不是行政强制措施呢？工商行政管理机关送达执行催告书和行政强制执行决定书能否根据行政强制法的相关规定采用留置送达方式呢？行政强制文书的公告送达中，公告期间是否应当计入行政强制措施的期限呢？在查封、扣押期限内，对于依法确定将要予以没收的财物未能在法定期限内作出行政处罚，那么查封、扣押的财物又如何处理呢？在行政强制法实施细则未出台之前，这些执法实践中出现的问题由工商总局尽快予以规范十分必要。
四、结语
行政强制法的实施给工商行政执法带来了机遇，同时也提出了挑战，随着这部法律的实施，在工商行政执法实践中也逐渐显现出来诸多的适用和操作问题，这将都是我们今后进一步研究的课题。
【参考文献】
[1] 乔晓阳、张世诚：中华人民共和国行政强制法解读[M].中国法制出版社，2012.
从1999年开始酝酿，历经全国人大常委会五次审议修改，前后历时12年，备受关注的《行政强制法》于2011年6月30日由第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议审议通过，并已于2012年1月1日起实施。
《行政强制法》的出台，力求解决我国当前存在的执行难问题，执行难主要表现在：①被执行人难找；②执行财产难寻；③执行权力受拘束；④执行结果不到位。“执行难”作为中国司法难以克服的痼疾之一，已显得积重难返，“执行难”也已成为影响法院工作的瓶颈，“执行难”一直制约着我国有关行政机关的工作，成为社会关注的难点，法院的威信往往因许多案件得不到执行而受到质疑。《行政强制法》是继《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政许可法》之后，我国在行政法领域出台的重要法律。行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。
二、《行政强制法》在实施中存在的问题及其对策
所有的立法目的都在于要解决现实中存在的问题，实现把文字上的规定变成社会实践和事实，然而刚刚通过的《行政强制法》，其立法宗旨的实现，由于受多种因素的影响和制约仍需不断完善。
（一）、关于查封、扣押财物的处理问题
1、查封、扣押财物的处理，一直是行政强制中的一个重要问题。《行政强制法》规定的查封、扣押财物处理方法主要有以下几种：一是没收处理，二是销毁处理，三是退还处理，四是拍卖变卖处理，五是移送处理。就没收处理和销毁处理而言，实施中比较好操作，其他几种处理措施的实施则要复杂的多。
2、关于退还处理方式，在具体实施中往往会遇到两个问题：一是查封、扣押的财物，如果是委托第三人保管的，依照法律规定，保管费用由行政机关负担，被查封、扣押的物主不负担任何费用。但是，如果行政机关没有结清与第三人之间的保管费用，则第三人是不会放行被查封、扣押财物的。这种情况下，当事人就很容易陷入第三人与行政机关之间的相互推诿，造成第三人的各种损失；二是退还财物在扣押期间贬值，这个损失是否应当计算？应当如何处理？法律没有规定，也没有相关细则可以依据，因而，这很容易出现因为查封、扣押而延伸诉讼。
3、关于拍卖变卖方式，实施中会将面临两个问题：一是关于拍卖变卖的物品的适用条件。法律规定是鲜活物品或者其他不易保管的财物。但在行政执法中，将不属于鲜活物品或者其他易保管的财物先行拍卖变卖的事实也是存在的，例如将汽车等物品进行拍卖。法律规定了将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖变卖的处理，但没有规定超出这个范围条件的财物拍卖变卖的应该怎么处理。我认为应当出台相关细则，明确规定对超出法定范围的物品进行拍卖变卖，对超出法定范围的物品拍卖变卖的，应当依法承担赔偿责任。二是对赔偿标准的规定问题。《行政强制法》规定的是退还拍卖或者变卖所得款项，变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。问题在于，给当事人财物造成损失的，不仅仅是变卖，拍卖活动往往也会造成当事人的损失。而《行政强制法》则规定拍卖损失不赔，只赔变卖损失。现实中，当遇到拍卖价与实际价值差距太大时，定会遭遇争议纠纷。
（二）、如何落实限制“委托执行”问题
《行政强制法》第17条不仅严格限制了实施行政强制措施的机关，“必须是法律、法规规定的机关才能实施行政强制措施”，而且还严格限制了实施行政强制措施的人员，“必须是行政机关具备资格的行政执法人员负责实施，其他人员不得实施”。
对于实施行政强制措施人员的限制，的确很有必要。在实践中暴露出来的不少粗暴执法事件，大多数是一些协管、保安等其他人员实施的。禁止协管、保安等其他人员实施行政强制措施，禁止协管、保安等其他人员执法，并不是现在才有的规定。多年来，就一直有这个规定，无论是《行政处罚法》还是国务院“依法行政实施纲要”等，都做出了严格的规定。但在具体执法中，协管、保安等其他人员参与执法的现象却一直屡禁不止。就现状而言，有的乡镇，具备执法资格的人员也就几个人，其他执法人员数量却高达几十、上百。一方面，法律和规定禁止其他人员执法和实施强制措施；另一方面，实践中其他人员参与执法现象不但没有减少反而还有扩大增加的趋势。原因主要在于：一是基层执法力量不足、基层执法编制不够，执法任务又很重，因此导致很多执法主要靠其他人员去完成。二是执法重心没有下移到基层，很多执法编制和执法人员都浮在中层和高层，或者是执法贵族化，有执法资格的人员不执法，没有执法资格的人员满大街执法。在这个现状下，《行政强制法》“禁止其他人员实施行政强制措施”的规定，在法律实施过程中则会遇到极大的阻碍。如果完全依法，其他人员就不得实施行政强制，可能会导致人员不足、执法弱化；如果其他人员依然上街执法实施强制措施，又会违反行政强制法的规定。二者博弈的过程，老百姓会疑惑，执法机关会纠结，法律规定与执法现状之间则会出现“此起彼伏”的现象。
要想解决其他人员执法问题，我认为，必须真正解决执法重心下移问题。同时，还要提高执法装备的技术化、信息化程度，减少对执法人员数量的过分依靠。否则，就《行政强制法》对执法人员的限制规定，很难真正落到实处，即便暂时落实了，也不具有持续性和稳定性。
（三）、合理处理公正与效率的关系问题
公正与效率是各国行政程序法共同追求的价值，在行政法中确立效益原则，是由国家资源的有限性和行政管理的复杂性、多变性所决定的。《行政强制法》的规定体现了效率原则，如《行政强制法》第32条规定“行政机关必须在查封、扣押或者冻结财产后30日，对被采取强制措施的财产作出处理”。但从总体而言，行政强制法并不能真正体现效率原则，如何提高行政强制效率，是实施行政强制法面临的问题。
首先，行政强制法将不履行行政决定作为行政强制执行的前提，增加了行政环节。《行政强制法》第34条将“不履行行政决定”作为行政强制执行前提，未规定“不履行法律、法规、规章直接规定的义务”可以实施行政强制执行。按照行政强制法规定，行政相对人不履行法律规范明确规定义务，仍须先作出行政决定，然后才能实施行政强制执行。因此，行政强制执行程序是：“行政机关作出行政决定—催告行政相对人履行义务—作出强制执行决定—实施强制执行”。在这些程序中，先行政决定后强制执行，这种程序的设定必然导致行政低效率。因此，本人认为，为提高行政效率，如行政相对人不履行法律、法规、规章明确规定义务的，行政机关应直接催告其履行，在催告程序中听取陈述和申辩，行政相对人经催告仍不履行义务的，行政机关采取强制执行措施。
其次，对金钱给付义务的执行，行政强制法将加处罚款和滞纳金作为直接强制执行的前提条件。《行政强制法》第45条规定，“当事人逾期不履行金钱给付义务的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。行政机关实施加处罚款或者滞纳金超过30日，经催告当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行”。加处罚款和滞纳金作为直接强制的前置程序，必然影响行政强制执行的效率。
对行政相对人而言，采用直接强制并不一定意味着对其权益带来更多损害。我国可以借鉴其他国家比如德国的做法，并不规定间接强制与直接强制执行方式的先后顺序，而是通过比例原则来规范各类行政强制执行措施的关系。对于已采取查封、扣押、冻结财产等强制措施的行政决定，行政相对人逾期不履行的，行政机关可以依法直接采取拍卖、划款等手段强制执行。
最后，对鲜活物品或者其他不易保管财物未规定特殊执行程序。此类财物只能依据一般行政强制执行程序强制执行，这对处理鲜活物品或者其他不易保管财物是不利的，在现实操作中也比较困难。本人认为，对鲜活物品或者其他不易保管财物应当设置特殊物品强制执行程序，允许行政机关在行政决定程序或者作出行政决定后及时采取强制执行措施。
(四)、关于送达程序实施问题
行政强制决定如何送达当事人，一直是执法实践中的一个应引起重视的问题。在《行政强制法》中，有三处涉及行政强制决定送达生效的规定：一是《行政强制法》第35条规定“行政机关实施行政强制措施的程序，要求通知当事人到场，告知当事人理由、依据、权利救济途径，听取当事人陈述和申辩，现场笔录由当事人签名“。二是《行政强制法》第36条规定“行政机关催告当事人履行义务的程序，要求当事人陈述申辩，行政机关听取当事人的意见”。三是《行政强制法》第38条规定“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”这些规定，都有一个假设前提，就是当事人到场或者当事人被送达了。
但是，在执法实践中，这个假设有时候是不成立的。行政机关无法找到当事人。有的时候，当事人逃逸或者避而不见。例如，行政机关抓住了“黑车”，但无权限制“黑车”司机的人身自由，司机从此再不露面。或者，行政机关发现一个正在违法施工的现场，民工不知道建筑物主人是谁，工头不告诉行政执法人员建筑物主人是谁，或者是建筑物主人避而不见执法人员，等等。在这种情形下，有关行政强制的所有决定，实际上根本就无法送达给当事人。既然无法送达，该行政强制决定也就不能生效，法律上规定的这个程序那个程序，事实上也就无法启动。这给行政机关的执法带来很大的不便，产生了很多不确定性。依照法定程序，该履行的环节由于当事人的避而不见就无法实施。没有实施这些程序，会增加执法人员对自己行为合法性的担忧，影响执法的及时有效。
再次，按照《民事诉讼法》规定的送达程序，最后只有采取公告送达程序。但是，公告送达要60天以后才会生效。在这60天期满以前，行政机关的行政强制决定还没有生效。没生效的强制措施和强制执行，又怎么对财物、场所进行控制呢？另外，60天的生效期限，对于民事诉讼程序来说也许合适，但对行政强制来说，有的时候可能显得非常不及时、不合适。因此，建议在实践中，行政机关一般不采用公告送达方式，尤其是对一般财物或者案值不大的财物采取强制时。
摘要：现行行政强制法对行政强拆的规定，政府将作为公共利益的一方当事人被推至前台，开发商、拆迁公司则不能再参与该类拆迁。强拆的依据是通过司法程序的法院裁决，政府行政部门不再具有私有住房强拆决定权。本文发现强制拆迁维权难，有必要对行政强制法适于下的强制拆迁现状作出深刻分析。
关键词：强制;拆迁;现状;问题
当前，随着行政强制法的出台，“拆迁”一词更是炙手可热，百度和谷歌包含该词的网页都上亿，加上“命案”一词也有百万之巨。我们的媒体上有关拆迁以及因拆迁引发的相关暴力对抗案件、官员的贪腐案件、行政纠纷等也时常见诸报端。与“拆迁”伴随而生的是国务院以及相关主管部门的“通知”、“紧急通知”等政策性文件。由此，我们对“拆迁”的热度以及乱象可以管窥一斑。一、中国拆迁的现状梳理 纵观近几年见诸媒体和我们、接触的拆迁案件，可以简单把中国拆迁现状归纳为以下十字：无奈、混乱、不公、血腥、滞后。无奈是指中国民众对拆迁决策参与远远不够，既不能决定是否拆，也不能决定如何拆，包括对拆迁补偿标准的制定，实质上都没有参与的权利，只能无奈。混乱是指现行的拆迁制度及拆迁运行机制十分混乱，不仅在立法上冲突混乱，在现实运行中，亦是十分混乱。基本每个地方都有自己的土政策，而大多数的拆迁（包括征地拆迁）都基本没有监管机制，司法制约极不到位。所以，在辽宁抚顺，会出现小官巨贪的情况。不公是指在拆迁活动中，拆迁补偿极为不公平。不公，一是指拆迁补偿标准，往往过低，不足以保持被拆迁群众原有生活水平；二是指在补偿过程中，没有公平的按照标准进行补偿，随意性极大。同样是被拆迁户，却因家中是否有关系、文化水平与抵抗程度等等非拆迁财产因素，造成补偿数额相差较大，是为不公。血腥是指在拆迁活动中，引发血案。拆迁与征地是当前中国社会最为影响社会稳定的因素之一。引发血案的原因一般有二，一是拆迁方采用特别血腥的手段强力推动拆迁，一是民众面临拆迁，往往缺乏行之有效的救济途径，已然绝望，采用过激方式表达诉求。滞后是指现行拆迁制度已然滞后于当前中国社会政治经济发展的需要。举例而言，现行拆迁条例，制订于2001年，彼时中国基本处于国有经济的完全主导地位，基本将所有的城市建设都视为公共利益。此种观点在今日，显然滞后。换一个角度归纳，目前中国拆迁活动，则呈现如下特点：第一，拆迁活动频繁，每个城市都俨然一个大建筑工地。第二，拆迁造成的社会矛盾日趋尖锐，成为社会不稳定、人民生活不安定的重要原因。第三，政府不惜行政力量，为拆迁活动保驾护航。第四，强制拆迁活动的比例虽然不高，但是在拆迁双方、被拆迁人与政府有关部门情绪和利益严重对立的情况下，极端事件屡屡发生，造成的社会影响极其恶劣。
二、引发矛盾的拆迁的类型分析
（一）带有公共利益性质的拆迁而引发的纠纷主要是出现在政府部门或者负责拆迁的单位层层克扣补偿款所致。由于是公共利益性质，一般都有财政预算支撑着，补偿的标准在预算是还是比较能保障被拆迁群众的原有生活水平的。也恰恰是因为是公共利益项目，负责预算和拨款的单位并不可能做到事必躬亲，而只能假手于人，这边造成了拆迁项目的层层“转包”，具体负责拆迁的单位基本上都是“包干”方式的拆迁，给被拆迁人的拆迁补偿款自然是越少越好，矛盾自然越多了。我所承办的京津城际项目在天津河东区的拆迁项目即是如此。被拆迁人到铁道部，得到的答复是该项目的补偿标准是8000余元/平米，而他们所能得到的补偿尚不到6000元/平米，最后导致被拆迁户的群访和有关部门组织的“”和“劫访”（在进行法律救济过程中，房屋被多个政府部门联合）。由此可见公益项目中的克扣补偿款的情形有多严重，与克扣补偿款伴随而生的是拆迁过程中的贪腐问题。
（二）商业开发性质的拆迁引发纠纷主要是补偿不足以弥补被拆迁人的损失和政府有关部门的“为虎作伥”所致。
由于是商业开发，开发商在拆迁阶段支付的拆迁补偿越多，其成本自然也就越高。开发商的逐利特性，必然促使其尽可能的压低补偿金额，拆迁当事人双方产生争议自然而然。由于我国现行的拆迁矛盾都必须先经由行政主管部门裁决，而有关部门从某种意义上讲，与开发商有着密不可分的关系（政府经营城市的指导思想、房地产是支柱产业更是地方财政收入的主要贡献者、负责处理拆迁争议的部门更是商业开发项目的主管部门），拆迁管理部门自然很难做到公正处理双方争议了。争议也由拆迁人与被拆迁人两方扩展为拆迁人、被拆迁人和政府主管部门三方了，甚至最主要的矛盾反倒出现在了被拆迁人与政府部门之间。发生的多起自焚、跳楼事件，不都是出现在政府“强制执行”的时候吗？有关案例无须列举，网络搜索满目皆是。
（三）部分地方的拆迁引发纠纷系地方政府无视法律规范或者无法律依据进行规范，依仗行政强权蛮干所致。
此种类型，多是因为立法滞后导致无法可依或者现行法律不能完全适应社会发展而没有及时进行调整所致。无法可依时，我们的政府和有关单位在拆迁过程中就会觉得没有规则来限制它，自然是无视基本的普世价值和现有法律的基本立法精神随意而为，加之实务操作中的官僚作风，产生矛盾也不足为怪了。此种情况在现在日益突出的“旧村改造”、“旧城改造”、“社会主义新农村建设”中表现的尤为突出。现有的较高层级的法律规范中，对此三种情形下的拆迁规范较为笼统和原则，可操作性极差，甚至没有法律文件进行规范。在没有高层级法律规范的情况下，各个地方各自为政，各自为大，我行我素，对《村民委员会组织法》、《居委会组织法》当中规定的一些规则、原则一概视而不见，拆迁矛盾自然较为突出。当然，除了无法可依导致矛盾的情况，在“旧村改造”、“旧城改造”、“社会主义新农村建设”中矛盾更多的是必依“土政策”和“恶法”的情况、是依“恶法”的情况。没有法律规范可依照，自然不好；而有“恶法”可依更是不好，效力等级较高的“恶法”更是祸患无穷。这些情况在经济实力较强并且有一定立法权的地方表现的尤为突出，即便是进入到司法救济过程中也显得颇为“有理有据”。大到拆迁的程序、补偿安置争议的救济，小到评估方法和评估所要依据的“基准价”都早有当地自制的“地方法规”、“地方政府规章”、“规范性文件”规定。比如我所的杭州、无锡、苏州一些此类案件中，“恶法”比比皆是，2008年拆迁时所依据的评估基准价是2001年公布的“重置价”、拆迁不需要拆迁许可使得被拆迁人在拆迁是否合法这个方面很难进行救济、安置方式只能选择统一建设的安置房（安置房的质量、权属以及集约建设安置房所节省下来的土地如何处理均不得而知）。
三、拆迁问题的行政强制视角审视
（一）当前强制拆迁中的问题房屋是目前中国民众最大的财产存在，基于中国民众对房屋的特殊情感，强制拆迁的时候往往是拆迁双方矛盾的激发点。拆迁过程中爆发的血案，基本发生于强制拆迁的时候，更为凸显强制拆迁中存在的问题。我个人认为当前强制拆迁存在以下主要问题：
根据法学专业教学大纲的要求，为加强对所学专业课程的掌握与运用，培养解决实际问题的综合素质和能力，毕业论文选择了《论行政执行与行政强制措施的关系》。
本文重点阐述了相对集中行政处罚权的机关在行政执法中应享有的行政强制权力的必要性，以及拥有行政强制措施的理论依据，法律规定，内在要求。我国目前的行政强制执行的基本原则，立法与实践等内容进行了说明。
随着我国关于行政强制执行制度立法的不断规范和完善，行政强制执行制度将会更科学、更合理地解决行政执法与强制措施存在的问题。本文中提出的一些观点和建议还有待于进一步探索和研究。在论文的编制过程中，我通过对资料的搜集、整理、实践。提高了理论与实践相结合的工作能力，树立了正确的工作思想，培养了严肃认真的科学态度和严谨求实的工作学风。
关键词： 相对集中行政处罚权 强制执行措施 我国行政强制执行的基本原则
为了加强城市管理，根据国家的法律法规，结合我国城市管理的实际情况，必须建立一支精简、统一、高效的城管行政执法队伍，为此，全国各地先后开展了相对集中行政处罚权的工作，即：行政处罚权相对集中以后，相关部门不再行使已相对集中的行政处罚权，随着相对集中行政处罚工作的开展，出现了在执法过程中，行政处罚决定不能得到即时，有效的履行的难题，为了保证相对集中行政处罚权的顺利开展，有必要澄清一下行政执法与行政强制措施的关系问题。
一、相对集中行政处罚权的机关应该享有强制执行权力的必要性
相对集中行政处罚工作开展以来，城市管理行政执法部门在行使行政处罚权的实践中，大都面临一个相同的难题，作出行政处罚决定以后没有强制执行的权力，城市管理难以有效的进行，有的执法单位和执法人员在查处违法行为时，畏首畏尾，不敢大胆工作，理论上的困惑直接影响了行政处罚工作的开展。澄清这个问题，对于解决执法工作的后顾之忧，推进相对集中行政处罚权的顺利实施，具有十分重要的意义。
城市管理具有即时性，违法行为如果得不到及时纠正、处罚，事后可能就难以执行，例如违章建筑若不及时拆除，违章户加班加点把房屋建好，这时行政执法部门再申请人民法院，既给拆除工作增加了难度，造成更大损失，也易引发群众对拆违工作的抵触情绪。在对运输建筑垃圾、散装流体物造成污染的违法行为进行处罚时，绝大多数违法者都会拒不接受处罚，执法队员依据法律程序向人民法院申请强制执行，为时已晚，违法者早就逃得无影无踪，面对这些管理对象，城管执法时时处于被动，很难将处罚落实到实处，真正行使行政执法权。没有行政强制执行权的执法权是不完整的，甚至是软弱无力的，虽然行政处罚权相对集中到了城管行政执法部门，执法力度却不但没有加大，相反在一定程度上反而较未集中前有所减弱，行政执法机关，没有行政强制执法权，执法工作步履惟艰。
在我国，行政强制执行权原则上属于人民法院，属于行政机关的仅仅是单行法律授权的例外，即行政机关在公民、法人或其他组织不履行行政机关依法做出的行政处理决定中规定的义务时，如果没有法律授予其强制执行的权力，就都需申请人民法院强制执行，建立这种行政强执行制度的目的，（1）是防止行政专横和权力滥用，保护公民合法权益。（2）行政强制执行的“行政”二字，并不意味着强制执行权属于行政机关，且实行行政手段，行政机关有权作出初步行政决定，但无权自行强制执行，除非法律有特别授权。在没有法律特别授权的情况下，行政执法机关同样也只有行政处罚决定权而无处罚的强制执行权，表面上看，处罚决定权与强制执行权分离，制约了权力的滥用，但这种分离却更多地暴露出其弊端，行政处罚得不到真正的落实，执法力度大大降低，执法程序过于繁冗，降低了执法效率。
二、我国目前行政强制措施的立法与实践。
我国现行行政强制制度是，以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外，从立法内容上看，有对财产的强制措施，如对违章建筑的，对滞纳金，罚款的扣缴。也有对人身和行为的强制措施，如对违反治安管理的行政拘留。从执行主体上看，立法将行政强制措施划分为两大类。
（一）行政机关自行强制措施。
行政机关自行强制的内容往往是行政机关在行使职权时若遇当事人违犯行政法规定，拒不履行行政法义务时，行政机关可以采取强制措施迫使当事人履行，如《治安管理处罚条例》规定，“对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的，公安机关可以强制传唤”、“受拘留处罚的人应当在限定的时间内，到指定的拘留所接受处罚，对抗拒执行的，强制执行。”等等。此类行政强制属于对人身强制的内容。
（二）申请法院强制执行。
从我国行政强制执行立法看，行政强制主体以法院为主，以行政机关为辅。采用的制度“以申请人民法强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的体制，纵观80年代以来制定的法律法规，绝大多数均将行政处罚的执行交于法院，进入90年代以来，我国很多立法在行政处罚的同时并不明确规定处罚的执行问题，凡是法律法规未授权行政机关自行强制执行的均需向法院申请强制执行。
从实践来看，但由于行政机关和法院在行政强制执行权限的划分问题上缺乏统一的标准和界线，哪些应由行政机关强制执行？哪些应由法院来强制执行？行政机关和法院的行政强制执行权划分不清，有些行政机关因没有行政强制权必须申请法院强制执行，申请执行的案件量大，直接影响了行政效率，而且增加了法院的负担。法院对申请执行的案件通常侧重于形成审查，使很多申请执行的案件流于形式，不仅难以保障行政行为执行的公正与效率，而且有悖于立法的本意。行政机关强制执行的手段缺乏应有力度和威慑力，享有自行强制执行权的行政机关对拒不执行的行政决定的情况往往力不从心，难以达到迫使相对人履行义务的目的，例如《土地法》对违法占地的行为规定了责令其退还土地，限期拆除地上建筑的强制执行手段，但遇有拒不履行的，行政机关往往没有强制执行手段；不享有自行强制执行权的机关执行起来更为艰难，由于没有法律授权，所有行政机关的执行都须申请法院，以至于一些数额较小、又无争议的罚款没收或责令停止违法行为的处罚在法院拖不决，难以得到及时执行，由于目前没有任何规范行政强制措施的程序立法，现实生活中因行政执法机关滥施强制措施引发的争议迅速增多。法院也难以判断行政强制执行措施程序的合法性，特别是对于法院依行政机关申请执行的案件，由于缺乏明确的法定程序，实践中的做法非常混乱，不足于发挥法院监督行政决定的合法性的作用，既影响了行政机关权力的实施也影响了行政效率提高，同时也给相对人人身、财产造成一定损害。从我国行政强制执法的立法目的看，一方面要保证行政权力的顺利实施，提高行政效率，另一方面又要保障公民法人的合法权益，所以必需通过立法来加以规范。
三、相对集中行政处罚权的机关拥有强制措施的理论依据法律规定及内在要求。
（一）理论依据
主要的观点有：
（1）行政强制措施是指行政机关为了预防、制止或控制危害社会行为的发生依法采取的对有关对象的人身、财产和行为加以暂时性限制，使其保持一定状态的手段。（应松年《论行政行强制执行》）。
（2）行政强制措施是行政机关为了预防、制止危害社会的行为而采取限制人身自由、财产权利，使其保持一定状态的手段。（马怀德《我国行政强制执行制度及立法构想》）。
（3）《中华人民共和国行政强制法》（征求意见稿）第二条第二款规定，行政强制措施指行政机关为实施行政管理，依照法律、法规规定对公民、法人或其他组织的人身、财物或者行为实施本法第八条规定的强制方式，实现行政目的的行为，但是公安机关依照刑事诉讼法的规定采取的强制措施除外。
（4）行政强制措施是行政机关为了保证具体行政行为的顺利进行或者具体行政行为的内容而依法采取的临时性处置行为，这种行政行为属于具体行政行为的一种。（谭永卫《浅议工商行政管理机关如何正确适用行政强制措施权》）。
上述专家学者在文章论述行政强制措施的特征时，多认为有以下几个方面：一是采取行政强制措施具有法定性，实施强制措施必需有法律授权，并严格依照法律的规定行事，关于相对集中行政处罚权的机关能否行使强制措施，《行政强制法》征求意见稿第十五条第二款明确规定，依照行政处罚法第十六条设立的人民政府综合行使行政处罚权的机构，依照法律、行政法规的规定，仅可以实施对违法财物扣押的行政强制措施。二是采取行政强制措施的目的于预防、制止或控制危害社会的行为。有时是为了预防危害社会行为的产生， 有时是为了制止危害社会行为的继续，带有明显的预防性、制止性。三是行政强制措施的对象包括人身和财物两大类。四是行政强制措施具有依附性，与行政处理决定紧密相连，常常是行政机关作出行政处理决定的前奏和准备。行政机关作出行政处理决定，首先要进行调查研究，为此就可能要采取行政强制措施，使被调查的人与财产保持一定的状态，以保证调查工作的顺利进行。《行政强制法》（征求意见稿）第十六条明确规定行政强制措施的实施条件为行政机关履行行政管理职责，在制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大的紧急情况下，可以依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。
根据以上关于行政强制措施基本理论的阐述和立法的规定，不难看出，虽然行政强制措施与行政处罚是两类不同性质的具体行政行为，但二者之间有内在的必然联系。我们一方面不能说实施行政处罚必然采取行政强制措施；另一方面也不能将行政处罚与行政强制措施截然分开，使二对立起来。可以说相对集中行政处罚的机关采取行政强制措施是有理论依据和法律支撑的。行政强制措施意味着行政机关有权对不履行义务的当事人依法直接采取强制措施迫使其履行义务或达到与义务履行相同的状态，虽然行政机关不享有全部的行政执行权，但毕竟不同于民事法律关系中一方当事人不履行义务时，对方当事人只能借助法院强制执行的情形，因为“行政处罚具有效力先定特权，一旦成立就假定符合法律规定，不需要通过法院确认，当事人不服时，只能通过法定的程序申诉或复议。当事人不履行义务时，行政机关可依职权执行。行政处罚具有强制执行力量是由于公共利益的需要；行政机关为了公共利益所作出的决定，如果公民可以拒绝执行，公务将无法实施，国家将成为无政府状态。正是这个意义上，行政机关应当享有一定的行政强制执行权，但由于行政机关自身强制执行行政决定可能引发执行不公，侵害当事人合法权益的现象，应从立法上统一规定行政强制的条件，程序等内容并将一部分行政强制执行权交给法院，这样才能从根本上限制或监督行政机关滥施行政强制的现象发生。
（二）具体的法律规定。
行政处罚权相对集中后，由于涉及相关问题的立法相对滞后，执法依据纷繁复杂，不少人对执法工作中是否执行相关部门制定的涉及行政处罚的规章和其他规范性文件存有疑问。笔者认为，这个问题的答案应该是十分明确的。行政处罚的内容不仅包括处罚的种类和标准，也包括执法程序和执法责任，还涉及大量技术性规范和政策指导性文件等等，这些都直接关系到行政处罚工作的顺利开展，应当作为执法依据。关于程序方面的规定，目前除了《中华人民共和国行政处罚法》外，还有建设部《建设行政处罚程序暂行规定》（建设部第66号令），公安部《交通违章处理程序规定》（公安部第46号令），国家工商行政管理局《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》（国家工商行政管理局第58号令）等。这些规章大多规定了在调查取证阶段或实施行政处罚时，行政执法机关可以采取的行政强制措施，特别是公安部第46号令，在第五章专门规定了行政强制的种类，实施程序等。这些规章的具体的规定，充分说明了相对集中行政处罚权的机关实施行政强制措施有明确法定依据的。
（三）立法的内在要求
否认相对集中行政处罚权的机关具有行政强制措施有违立法本意。首先，《中华人民共和国行政处罚法》的立法宗旨之一是维护公共利益和社会秩序。给予当事人一定的处罚并非立法的最终目的。行政执法机关查处违法行为时，多数违法行为仍在继续。对有的违法行为若不当场采取强制措施固定证据，事后将难查处。如果说相对集中行政处罚权的机关只能行使行政处罚权，就等于说面对违法行为无能为力，只能等出现一定的危害后果才能介入，这无疑是对违法行为的纵容，实有悖于立法本意。其次，行政处罚权相对集中后，若该机关只有行政处罚权，那么行政强制措施是否仍由被集中处罚权的机关行使？如果这样理解正确的话，被全部集中行政处罚的部门如市容环卫、园林绿化、市政、规划等部门仍可以保留执法队伍专门行使行政强制措施权，很明显，这不符合确立相对集中行政处罚权制度的目的。
综上所述，笔者认为，行政强制措施与行政处罚二者密不可分，从理论上人为将其割裂开来，不符合行政法的基本原理，容易在执法实践中引发各种矛盾。因此相对集中行政处罚权的行政机关在行使行政处罚时，有权依照相关法律、法规和规章的规定，采取相应的行政强制措施。
四、相对集中行政处罚权的机关具有行政强制的理由。
结合相对集中行政处罚权工作的实践和相关法律规定，笔者认为在行政处罚权相对集中的同时授予城市管理行政执法局行政执法强制执行权，不但能提高执法效率，还能不侵害群众的合法权益，在此试从以下方面论证相对集中处罚权的执法机关拥有行政强制措施及其理由：
第一，行政许可权与行政处罚权的分离已经起到了制约权力滥用的作用。例如营业执照由工商部门颁发，无证经营、占道经营、摊点外溢由行政执法机关进行处罚，又如，颁发建房执照的是土地、建设部门；无证建房的违章行为由行政执法机关进行处罚等等，应该说，这种许可权与处罚权的分离，充分体现了对权力的制约与监督。
第二，行政处罚权与行政强制措施的分离，只能导致整个行政程序过于繁冗，行政处罚难以及时落实，违法行为得不到及时纠正和处罚。例如在市容市貌整治中，对店外经营、占道经营作业的违法行为进行纠正。处罚时，违章户拒绝接受，城管执法队员因没有行政处罚强制措施而只能任其继续违法。待城管执法队员花几天的时间向人民法院申请强制执行时，摊主就把摊点收回，但法院的执法人员一走，其又把摊点摆出来。如此反复，常常让城管执法工作面临窘境。
第三，行政处罚权没有行政强制措施作后盾，执法力度明显削弱。例如，依《城市规划法》规定，违法建设的当事人对处罚拒不执行的，由作出处罚的机关向人民法院申请强制执行。行政执法人员只能向当事人下达一个通知书，然后依靠当事人自觉执行，若当事人拒不接受处罚，才能在规定的期限届满后向法院申请强制执行。现实情况是，违章户不但不会主动拆除，反而加班加点赶在法院之前完成违法建设，既增大了拆违难度，又增加了拆违成本。因此，没有行政强制措施（执行权），执法工作很难及时、有效地进行。
第四，行政处罚权与处罚强制执行权合并，并不必然损害人民群众的合法权益。依《行政诉讼法》、《行政复议法》规定，行政诉讼、行政复议程序中，作出行政决定的机关必须在规定期限内提交作出行政决定的事实依据和法律依据，逾期不提交的，其行政行为视为违法，行政机关不得调取在作出行政决定时没有收集的证据，该类证据不得作为确认行政行为合法的依据，这一证据规则要求行政机关在作出行政决定时必须调取、收集所有当时作出行政行为的证据，否则将承担行政被撤销、变更、确认违法的后果。可以说，行政救济程序从举证责任的分配到证据采用的规则，都使行政相对人处于非常有得的地位，为保护群众的合法权益提供了充分保障。同时，公民对行政行为不服，提起行政诉讼、行政复议不需交纳受理费，这意味保护群众合法权益提供了供质保障。
由于强制措施本身有着严格的程序，因而行政处罚权与行政强制处罚权合并以后，并不意味着独裁与专横，而且随着公民法制意识，保护自我权益意识的逐渐增强，社会公众对行政行为透明度的要求提高，对行政执法的监督力度也必然增大，鉴于此，笔者认为，在目前我国市民积极主动参与，配合城市管理和行政执法工作意识还较薄弱的情况下，行政执法权与行政强制措施合二为一，应该更能有效发挥其应有的社会功能。
参考文献资料：
1、应松年《论行政强制执行》 中国法学第三期 1998年3月
2、马怀德《我国行政强制执行制度及立法构想》 国家行政学院学报 2000年第二期
3、《中华人民共和国行政强制法》征求意见稿
4、谭永卫《浅论工商行政管理机关如何正确适用行政强制措施权》 2003年11月
最高人民法院行政审判庭与浙江大学公法与比较法研究所在杭州举行了“最高人民法院司法解释理论研讨会”，会议代表认真讨论《最高人民法院关于审查非诉执行行政案件若干问题的规定》（试拟稿），这是一件很有益的事，因为当下的中国，没有比行政法律上的强制执行制度被设计得更复杂及紊乱了。如果我们用行政行为和司法行为的时间流程来考察这种强制执行行为时，就不难发现它们竟有下列诸多的种类：
第一类，行政事先执行所谓行政事先执行，系指行政机关作出具体行政行为以后，在行政复议和行政诉讼之前，无须等到公民、法人或者其他组织“在法定期限内不提起诉讼又不履行”（《行政诉讼法》第六十六条）时，更无须等到人民法院作出具有最终法律效力的裁判后，就能依本身的职权实施强制执行的行为和制度。
第二类，行政复议期间的执行关于在行政复议期间，行政机关是否可以强制执行自己作出的具体行政行为，《行政复议法》第二十一条已作规定。根据这一规定，行政复议期间的执行，以“不停止对具体行政行为的执行为原则，以停止执行为例外”。
第三类，对当事人在法定期限内不提起诉讼又不履行时的执行这类执行制度由《行政诉讼法》第六十六条和最高人民法院《行政诉讼法解释》第八十七条第一款作出规定。
第四类，对当事人在法定期限内不提起诉讼又不履行并行政机关不申请执行时的执行根据最高人民法院《行政诉讼法解释》第九十条规定，行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。
第五类，由行政机关选择的执行根据最高人民法院《行政诉讼法解释》第八十七条第二款规定，如果法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行的，那么行政机关就有选择权：它既可以申请人民法院强制执行，也可自己依法强制执行；但行政机关向人民法院提出申请后，人民法院可以受理，也可以不受理。
第六类，行政诉讼期间对被诉具体行政行为的执行根据《行政诉讼法》第四十四条规定，诉讼期间，不停止具体行政行为的执行，但有下列情形之一的例外：1、被告认为需要停止执行的；2、原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；3、法律、法规规定停止执行的。
第七类，司法裁判前的先行司法执行最高人民法院《行政诉讼法解释》第九十四条规定：“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。”
第八类，对生效司法裁判的执行根据《行政诉讼法》第六十五条和最高人民法院《行政诉讼法解释》第八十三条，当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定。公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。行政机关拒绝履行判决、裁定的，第一审人民法院可以采取有关执行措施。
上述“个体化”而“多样性”的现行行政强制执行制度，凸显了它的不成熟性。这种不成熟性主要表现在：一是，没有穷尽所有情景下的执行制度。例如，上述制度解决了行政机关作出具体行政行为后，相对人在法定期限内“不提起诉讼”又不履行时的强制执行，但遗漏了行政机关作出具体行政行为后，相对人在法定期限内“不申请复议”又不履行时的强制执行问题；二是，各项具体制度之间所体现的精神出现不协调甚至矛盾。例如，第六类执行表明：在行政诉讼期间，原则上不停止具体行政行为的执行；而第七类执行表明的是：在行政诉讼期间，原则上停止对具体行政行为的执行。
一、水行政执法中的行政强制
《行政强制法》中所规定的行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中为了制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由或者公民、法人的财物实施暂时性控制的行为。《行政强制法》第9条规定：“行政强制措施种类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。”行政强制执行是指对于不履行行政决定的公民、法人或其他组织，行政机关自行或者申请人民法院依法强制其履行义务的行为，《行政强制法》第12条规定的强制执行的方式主要包括：（一）加处罚款或者滞纳金；（二）划拨存款、汇款；（三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；（四）排除妨碍、恢复原状；（五）代履行。
（一）水行政执法中的行政强制措施
1.先行登记保存
《行政处罚法》第37条第2款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”
《水行政处罚实施办法》第28条第1款规定：“水政监察人员收集证据时，可以采取抽样取证的方法。在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经水行政处罚机关负责人批准，可以先行登记保存。”
2.查封、扣押财物
《中华人民共和国水土保持法》第44条第2款规定：“被检查单位或者个人拒不停止违法行为，造成严重水土流失的，报经水行政主管部门批准，可以查封、扣押实施违法行为的工具及施工机械、设备等。”
《江苏省湖泊保护条例》第22条规定：“违反本条例规定，围湖造地或者在湖泊保护范围内圈圩的，由县级以上水行政主管部门责令其停止违法行为、恢复原状，可以处以一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，暂扣从事违法活动的机具，处以一万元以上五万元以下的罚款。”
《长江河道采砂管理条例》第18条规定：“违反本条例规定，未办理河道采砂许可证，擅自在长江采砂的……情节严重的，扣押非法采砂船舶。”
（二）水行政执法中的行政强制执行
1.加处罚款或者滞纳金
《行政处罚法》第51条第1项规定：“到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。”
《中华人民共和国水法》第70条：“拒不缴纳、拖延缴纳或者拖欠水资源费的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令限期缴纳；逾期不缴纳的，从滞纳之日起按日加收滞纳部分千分之二的滞纳金。”
《中华人民共和国水土保持法》第57条规定：“违反本法规定，拒不缴纳水土保持补偿费的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令限期缴纳；逾期不缴纳的，自滞纳之日起按日加收滞纳部分万分之五的滞纳金。”
《江苏省河道管理实施办法》第22条第2款：“属于经济处罚、交纳占用费补偿的，对逾期不交者可按每逾期1天加收应交费1‰的滞纳金。”
2.拍卖或者依法处理查封、扣押的财物
《长江河道采砂管理条例》第18条：“违反本条例规定，未办理河道采砂许可证，擅自在长江采砂的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门或者长江水利委员会依据职权，责令停止违法行为，没收违法所得和非法采砂机具，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，扣押或者没收非法采砂船舶，并对没收的非法采砂船舶予以拍卖，拍卖款项全部上缴财政。”
《长江河道采砂管理条例实施办法》第二十三条：“ 依照《长江河道采砂管理条例》第十八条规定没收的非法采砂船舶，应当予以拍卖；难以拍卖或者拍卖不掉的，可以就地拆卸、销毁，在拆卸、销毁过程中应当避免造成环境污染。”
3.代履行
《中华人民共和国水法》第65条：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物……由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担。未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的……逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”
《中华人民共和国防洪法》第57条：“违反本法第十五条第二款、第二十三条规定的……既不恢复原状也不采取其他补救措施的，代为恢复原状或者采取其他补救措施，所需费用由违法者承担。”第58条：“违反本法第二十七条规定，未经水行政主管部门对其工程建设方案审查同意或者未按照有关水行政主管部门审查批准的位置、界限，在河道、湖泊管理范围内从事工程设施建设活动的，责令停止违法行为，补办审查同意或者审查批准手续；工程设施建设严重影响防洪的，责令限期拆除，逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由建设单位承担。”
《中华人民共和国河道管理条例》第36条：“对河道管理范围内的阻水障碍物，按照“谁设障，谁清除”的原则，由河道主管机关提出清障计划和实施方案，由防汛指挥部责令设障者在规定的期限内清除。逾期不清除的，由防汛指挥部组织强行清除，并由设障者负担全部清障费用。”
《江苏省水库管理条例》第40条：“违反本条例第八条规定，未取得水工程建设规划同意书或者农村集体经济组织未经批准擅自修建水库的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令其停止违法行为，限期补办手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法者承担。”
二、《行政强制法》对水行政执法的主要影响
（一）查封、扣押的期限受到严格限制
《行政强制法》第25条规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。”第27条规定：“行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第25条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。”
此前，在水行政机关执行的法律法规中，对查封、扣押的期限未作出明确规定，这就意味着对于涉及查封、扣押的水行政案件来说，查封扣押的期限等同于办案期限，有的案件办理期限比较短可能不会对当事人产生不利影响，可有的案件情节复杂，办理期限比较长，甚至跨越几年才能结案，这种长期的查封、扣押会有可能会侵害当事人的合法财产权益。《行政强制法》实施后，对于一般案件，查封扣押期限不得超过30日，情况复杂的不得超过60日，并且必须在这段期限内作出处理决定，《行政强制法》对查封、扣押措施在期限上作出约束和规范的同时也间接规范了水行政机关的办案期限，一旦水行政机关查封扣押超过法定期限，那就是程序违法，必须解除查封、扣押措施。
（二）法规、规章设定的行政强制将不能适用于水行政执法
《行政强制法》第13条规定：“行政强制执行由法律规定”，据此，《江苏省河道管理实施办法》（以下简称《实施办法》）第22条第2款规定的滞纳金将不再适用于水行政执法，因为，加收滞纳金属于行政强制执行的一种方式，只能由法律设定，但《实施办法》是地方政府规章；另外《长江河道采砂管理实施办法》（以下简称《管理办法》）第23条规定的“无法拍卖的，就地拆卸、销毁”也不再适用，《管理办法》属于部门规章，部门规章无权设定行政强制执行。
（三）加处罚款或者滞纳金的金额不得超过原罚款金额
在水行政执法过程中，很多当事人不按期履行行政处罚决定，随着逾期时间的延续，加处罚款或者滞纳金的金额可能是原罚款金额的数倍，为了杜绝天价罚款这种不合理的现象发生，《行政强制法》第45条、46条分别从金额和时间这两个方面对加处罚款进行了限制，即规定加处罚款或者滞纳金不得超过原金钱给付义务的金额，并且规定实施加处罚款或者滞纳金超过30日，经催告当事人仍不履行的，具有行政强制执行权的行政机关可以强制执行。
（四）水行政执法人员在紧急情况可以当场实施行政强制措施
此前，只有《水政监察工作章程》第16条第4项规定：“责令有违反水法规行为的单位或个人停止违反水法规的行为。必要时，可采取防止造成损害的紧急处理措施。”在水行政执法过程中，由于当事人的违法行为常常会危害河道的稳定，给人民群众的生命安全带来十分严重的危害，因此，赋予水行政执法人员这种在情况紧急时当场实施强制措施的权力是十分必要的。《行政强制法》第19条的规定对于提高行政效率和维护社会公共利益具有十分积极的意义。
（五）申请人民法院强制执行前要履行催告程序
此前，水行政主管部门对相对人作出行政处罚决定，相对人既不申请复议又不提讼且拒不履行，从相对人接到法律文书之日起满3个月后的 180天内，水行政主管部门可以随时向人民法院申请强制执行，不需要履行催告程序。而《行政强制法》第54条规定了前置的催告程序，以后当水行政主管部门在向人民法院提起强制执行前，必须催告当事人履行义务，如果催告书送达10日后当事人仍不履行义务的，水行政机主管部门才可以向人民法院申请强制执行。
三、水行政执法部门应如何应对《行政强制法》
《行政强制法》的颁布，对于规范行政权力，促使水行政执法部门依法履行职责有着十分重要的意义，因此，各级水行政主管部门应当加强对《行政强制法》的学习和研讨，领会其基本精神，以期在今后的执法中能够更好的运用水法律法规在维护社会公共利益的同时又能保障公民、法人的合法权益。
（一）完善水法律、法规，规范行政强制措施
水法律、法规对于查封、扣押等行政强制措施规定甚少。在长江下游地区水行政执法中起着举足轻重作用的诸如《水法》、《防洪法》等水法律仅仅规定了“责令停止违法行为”或者“责令限期改正”，严格意义上讲，责令行为属于具体行政行为中的行政命令，与行政强制措施不可同日而语，因为这种责令行为并不能对违法当事人的财物实施暂时性控制，将会导致水行政机关在日常的执法活动中不能有效制止当事人实施的水事违法行为，一纸责令停止违法行为通知书并不能改变什么，待执法人员离开后，当事人仍会继续实施其违法行为。水行政执法机关缺乏有效的行政强制措施，一方面降低了执法的效率，导致执法偏软，不利于依法行政的开展；另一方面不利于有效制止当事人的违法行为，间接的造成了当事人的损失扩大，对其权益造成了侵害。因此，立法机关应当及时对水法律法规进行修改，在法律责任一章对行政强制措施作出详细规定，赋予水行政执法机关查封、扣押的行政权力，从而规范行政执法行为，提高执法效率，维护公民、法人和其他组织的合法权益。
（二）及时梳理行政强制措施，保障正确适用
各地各级水行政主管部门公示的行政强制措施不尽相同，既有遗漏也有滥列，甚至还有对是否属于行政强制措施难以判定的情形。笔者建议，上级水行政主管部门应当对水行政执法涉及的行政强制措施进行梳理，将规范性文件中对法律、法规规定的行政强制措施的对象、条件、种类作扩大规定以及与《行政强制法》规定的行政强制措施实施程序或者行政强制执行程序不一致的条文进行清理，将明确属于行政强制措施的予以公告，便于各级水行政执法部门统一规范地适用行政强制措施；各级水行政执法部门也要结合自身实际，针对行政强制措施的实施、行政强制执行等具体流程建立健全相关配套制度、使之更具备可操作性、符合实际工作的要求，确保行政强制法的各项规定真正落到实处。对于责令限期改正、责令停止违法行为是否属于《行政强制法》规定的“其他行政强制措施”等问题，立法机关也应当及时出台解释予以明确，从而指导各级水行政执法部门正确适用行政强制措施，提高依法行政水平。
（三）加强水行政执法队伍建设，提高执法水平
1.推行专业化建设，提高执法水平。各级水行政执法部门要结合当地实际对执法人员进行业务培训，如学习与水行政执法有关的法律、水利工程建设、水资源管理、防汛等专业知识，不断提高执法人员的专业化程度；在加强对现有人员培训的同时也要建立人才引进机制，必须不断地注入新鲜血液，将精通业务、有拼搏力的人才充实到水行政执法队伍中。执法人员的专业化程度提高了，才能更加深刻的理解《行政强制法》的立法精神，才能在具体办案过程中自觉贯彻执行《行政强制法》的内容，才能不断提高依法行政的水平。
2.加强装备建设，提高应对水平。目前，水行政执法部门装备不够硬，特别是很多基层部门甚至连基本的交通工具、调查取证的装备都没有；执法装备水平的不足，也会造成查封、扣押等行政强制措施难以按照法定的程序开展，正所谓巧妇难为无米之炊。因此，为了严格贯彻落实《行政强制法》所规定的严格遵循行政强制程序、依法行政的精神，各级水行政主管部门应当加大对水行政执法队伍的投资，拿出部分经费用于解决执法队伍的执法装备问题，使水政执法队伍的装备和执法水平再上一个台阶。
（四）加大法规宣传力度，提高公民的守法意识
一部良好的法律要得到有效的实施需要两个条件，一是能够严格依法行政的执法部门，二是良好的执法环境，两个条件缺一不可。良好的执法环境主要是指整个社会对法律的知晓以及遵守程度，即公民的守法意识。公民的守法意识不是与生俱来的，而是以执法部门的依法行政为前提的。依法行政包括严格依照法律程序办事以及法规宣传，法规宣传不仅是依法行政的基础性工作，更是加强水行政执法的必然要求。因此，水行政执法部门要广泛、深入、持久地开展法律法规宣传教育，充分利用各种媒体，采取多种行之有效的宣传方式，将抽象的法律概念具体化，引导公民、法人和其他组织认识、了解法律法规的重要性，在遵守法律法规的同时又能运用这些法规来维护自身的合法权益。
四、结语
《行政强制法》虽然名为强制法，但该法并非如水行政执法人员所期待的那样赋予行政机关更多的行政强制权，而是通过对行政权的约束与规范，从而在权力与权利之间寻求一个平衡点。《行政强制法》即将施行，作为水行政法人员的我们必须认真学习行政强制法，深刻领会行政强制法的精神，只有这样，才能正确运用行政强制法赋予的行政强制执行权在有效维护公共利益和社会秩序的同时又能切实保护公民、法人和其他组织的合法权益。
参考文献：
一、扣押的概念和特征
扣押是扣押财物的简称。《行政强制法》未对扣押下定义。参照《行政强制法》规定以及学者观点[1]，笔者认为，扣押是指行政机关在履行行政管理职责过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民、法人或者其他组织的财物实施留置转移占有的暂时性控制，限制其继续对之进行占有和处分的行为。以往的立法中规定的扣押的名称大致有以下7种[2]：扣押、强制扣押、暂扣、暂时扣押、扣留、暂予扣留、临时滞留（船舶）。
作为一种行政强制措施，扣押具有行政强制措施的特征，综合学者的观点，这些特征主要包括[3]：
1、法定性
扣押的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。扣押由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。
2、 强制性
扣押是以行政机关所具有的强制力作保障而对财物实施的暂时性控制。行政强制措施、扣押从字面上看本身就有强制的意味。
3、目的的多重性
扣押的目的可能是为了制止违法行为，也可能是为了防止证据损毁，也有可能是为了避免危害发生、控制危险扩大。
4、非制裁性、临时性
这一特点是与行政处罚相比较的。行政处罚具有制裁性，具有最终结论性，而扣押只是对财物的使用权与处分权作了暂时的限制，仅仅是一个过程和阶段，不具有最终的行政制裁意义。
扣押这一概念经常和查封联系在一起。查封是指：“行政主体对行政相对人的财产就地查实、封存，以待具体行政行为作出后加以处理的行政强制措施。”[4]查封与扣押相比，对象上有所不同。扣押的对象只能是财物（有形动产），而查封的对象可以是财物（包括不动产、设施），还可以是场所。扣押与查封的区别还在于扣押的财产一般是可以移动的、且有必要从相对人处所转移的物品，而查封一般是不可以移动的。
二、扣押的条件
1、主体合法
扣押必须由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。第一次审议的《行政强制法(草案)》曾规定“在市容监管中除违禁物品外，行政机关不得扣押经营者经营的商品”，基本上否定了城管的扣押权。不过《行政强制法》最后还是明确规定：依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚有关的行政强制措施。
由于长期以来行政强制措施的执法主体比较庞杂，有的地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施，有的甚至雇用临时人员执法，执法的随意性较大，侵害公民合法权益的情况时有发生，影响了法制的严肃性和政府形象[5]。因此，《行政强制法》明确规定，“行政强制措施权不得委托。”“行政强制措施应当由行政机关具备资格的正式执法人员实施，其他人员不得实施。”
2、有事实依据
扣押必须有相应的事实根据，否则不得无故对相对人采取扣押的强制措施。当然，扣押时需的事实与作出行政处罚决定所需的事实有所不同，只需有涉嫌违法的事实。违法行为情节显著轻微，没有明显社会危害，涉案财物数量较少的，可以不采取行政强制措施。
3、有法律依据
扣押必须有相应的法律依据。扣押财物行政强制措施由法律设定，尚未制定法律，或者属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定扣押行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，或者属于地方性事务的，地方性法规可以设定扣押行政强制措施。法律对扣押行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。因此，不能以规章等法律、法规以外的其他规范性文件为依据实施扣押。
4、对象适格
扣押限于涉案的财物，不得扣押与违法行为无关的财物；不得扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。
当事人的设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。
三、扣押的程序
行政机关实施扣押行政强制措施应当遵守下列规定：
1、批准
实施扣押前须向行政机关负责人报告并经批准；情况紧急，需要当场实施扣押的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。
2、出示证件
扣押由两名以上行政执法人员实施，执法人员应出示执法身份证件。
3、有当事人在场的程序
当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩；制作现场笔录，现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝签名或者盖章的，在笔录中予以注明；制作并当场交付扣押决定书和清单。
4、当事人不在场的程序
应通知当事人到场，当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。对于当事人不到场时是否要制作扣押决定书和清单，《行政强制法》没有规定，笔者认为制作为妥，并由见证人见证。事后当事人如果拒绝接收或者无法直接送达当事人的，则依据《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。
四、扣押财物的管理
1、扣押财物的保管
对扣押的财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。因扣押发生的保管费用由行政机关承担。
2、扣押财物的期限
为了促使当事人能接受调查处理，不少地方性法规对扣押财物的期限没有作具体的规定，而是原则规定可以暂扣至当事人接受处理或接受处罚后。如《上海市市容环境卫生管理条例》第二十五条第二款规定“当事人接受处理后，城管执法部门应当及时返还暂扣的物品与相关工具”。
《行政强制法》明确规定了扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长三十日。但是，法律、行政法规另有规定的除外。延长扣押的决定应当告知当事人。《行政强制法》实施后，就不能以地方性法规的规定来确定扣押期限，而必须依据《行政强制法》的规定。另外依据《行政强制法》第69条 “本法中十日以内期限的规定是指工作日，不含法定节假日”规定，扣押的期限是含法定节假日的。
3、扣押财物的处理
城市管理行政执法部门采取扣押措施后，应当及时查清事实，在法定期间内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除扣押的，作出解除扣押的决定。违法行为涉嫌犯罪应当移送司法机关的，行政机关应当将扣押财物一并移送。
解除扣押应当立即退还财物；已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。
另外，行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取扣押措施的行政机关，可以将扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。
4、扣押的解除
有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除扣押决定：（一）当事人没有违法行为；（二）扣押的财物与违法行为无关；（三）行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要扣押；（四）扣押期限已经届满；（五）其他不再需要采取扣押措施的情形。
五、扣押文书的制作
扣押文书主要有扣押决定书，此外还有解除扣押决定书（通知书）、扣押财物移送告知书（通知书）、延长扣押决定书（通知书）。执法文书一式二份，由当事人和行政机关分别保存。《行政强制法》只对扣押决定书的应当载明事项作了规定。
扣押决定书应当载明下列事项：当事人姓名或者名称、地址；扣押的理由、依据和期限；扣押财物的名称、数量等；申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；行政机关的名称、印章和日期。
依据法理，笔者认为其它文书除应当载明当事人姓名或者名称、行政机关的名称、印章和日期外，主要还应分别载明以下事项：解除扣押决定书（通知书）应当载明解除理由与依据；延长扣押决定书（通知书）应当载明延长理由与依据、延长期限；扣押财物移送告知书（通知书）应当载明移送理由与依据、移送司法机关相关信息。
参考文献：
[1]胡建淼主编.行政强制法研究[M].北京：法律出版社.2002（214）.
[2]章剑生主编.中外行政强制法研究资料[M].北京：法律出版社.2002（231）.
[3]郭婉婷.行政强制措施制度探析 [学位论文].成都.四川师范大学.2006（29-31）.
【关键词】行政强制法 行政强制设定权 行政强制实施 行政强制程序
2009年8月，十一届全国人大常委会第十次会议对《行政强制法（草案）》进行了第三次审议。由于各方对《草案》（三审稿）仍存在较大争议，常委会未能就相应争议问题达成共识，该法案最终未能交付表决而只能留待下次常委会继续审议。那么，《行政强制法（草案）》（三审稿）中尚有哪些问题人们仍争议较大，迟迟难于达成共识呢？这些问题可能是多方面的，主要者有以下三项：其一， 行政强制设定权应如何配置？其二，行政强制实施体制应如何设计？其三，行政强制及其程序应遵循什么原则？[1]本文特对以上问题进行相关实践层面的探讨，并对此提出笔者的若干浅见。
一、行政强制设定权应如何配置？
关于行政强制设定权的配置，人们存在的争议主要是：国务院应有多大的行政强制设定权？国务院部委应否赋予行政强制设定权？地方人大和地方政府应否赋予行政强制设定权？如应赋予，应赋予它们各自多大的行政强制设定权？
《行政强制法》（草案）》（三审稿）对行政强制设定权是这样配置的：
行政强制措施和行政强制执行均由法律设定；
尚未制定法律，或者属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制人身自由、冻结存款、汇款以外的行政强制措施（包括查封场所、设施或财物、扣押财物以及其他行政强制措施）；
尚未制定法律、行政法规，或者属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或财物、 扣押财物两项行政强制措施；
法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定；法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得增设行政强制措施。[2]
这些规定意味着：（一）国务院只具有有限的行政强制措施设定权，其制定的行政法规不仅不得设定限制人身自由、冻结存款、汇款两项行政强制措施，而且更不得设定包括排除妨碍、恢复原状等义务的代履行、加处罚款或滞纳金的执行罚、划拨存款汇款、拍卖或依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物等行政强制执行；（二）国务院部委不具有任何行政强制设定权，其规章不得设定任何行政强制措施或行政强制执行；（三）地方性法规只具有很有限的（仅两项）行政强制措施设定权而不具有任何行政强制执行的设定权，（四）地方政府规章不具有任何行政强制设定权，不得设定任何行政强制措施或行政强制执行。
相较于《行政处罚法》和《行政许可法》对国务院行政法规、国务院部委规章和地方人大的地方性法规、地方政府规章的授权，《行政强制法（草案）》（三审稿）的授权更加严格，更加狭窄。《行政处罚法》的授权是：国务院可以以行政法规设定除限制人身自由以外的所有法定范围的行政处罚；国务院部委可以以规章设定警告、罚款（限额由国务院规定）两类行政处罚；地方人大可以以地方性法规设定除限制人身自由、吊销营业执照外的所有法定范围的行政处罚；地方政府可以以规章设定警告、罚款（限额由地方人大常委会规定）两类行政处罚。[3]《行政许可法》的授权是：国务院可以以行政法规设定所有法定范围的行政许可；国务院部委不得以规章设定任何行政许可；地方人大可以以地方性法规设定除资格、资质、企业、组织设立登记及其前置性行政许可以外的行政许可；地方政府可以以规章设定临时性行政许可（一年后失效或提请制定地方性法规）。[4]
对于《行政强制法（草案）》（三审稿）对行政强制设定权的配置，有人认为不适当。不适当的理由各不相同，主要意见包括：其一，行政强制设定权应法律保留，不应由法规（包括行政法规和地方性法规）和规章（包括部委规章和地方政府规章）分享；其二，行政机关不应赋予行政强制设定权，但地方则应赋予更多一些行政强制设定权（通过地方性法规行使）；其三，应适当赋予规章一定的行政强制设定权，不赋予规章任何行政强制设定权不利于行政管理；其四，行政法规和地方性法规虽应赋予行政强制设定权，但应加以严格限制，应恢复《行政强制法（草案）》（一审稿）对行政法规和地方性法规赋予行政强制设定权的表述：尚未制定法律， “且”（ 而不是“或者” ）属于国务院行政管理职权事项和地方性事务的，行政法规和地方性法规方可行使有限的行政强制设定权。
上述第一种意见显然不适用于现代社会的国家治理或公共治理，不仅在现代中国行不通，在现代社会，西方国家（特别是联邦制国家）也几乎没有这么做的。如果说，不赋予政府规章行政强制设定权在理论上能够成立，在实践中尚有可行性的话，那么，不给法规，特别是地方性法规，以任何行政强制设定权就既在理论上难以成立，在实践中更行不通。不给地方法规以任何行政强制设定权，地方法规没有任何“牙齿”，地方的公共治理将无法有效进行。美国著名公法学者施瓦茨认为，“从质上说，规章（相当于我国的行政法规、规章和其他具有法律效力的行政规范性文件的总和—笔者注）[5]具有与法律相同的效力。它们的规定具有法律效力。它们有和法律同样的制裁措施作后盾。特别是它们具有以强制服从法律的刑事强制措施”。[6]他引用格里蒙德的话说明规章规定强制措施，甚至规定刑事制裁措施的必要性：“行政规章用刑事制裁作后盾完全是出于需要。法律没有制裁就是空话。如果违反行政规章可不以刑事犯罪论处，就等于说行政规章没有‘牙齿’，不遵守它仍可逃之夭夭，这就会使有效地行使制定规章之权成为不可能”。[7]当然，中国的法治环境和美国不一样，法律授予规章以行政强制设定权很可能导致滥用和对公民权利的侵犯，但如果我们连行政法规和地方性法规的行政强制设定权也一律取消，显然会严重影响公共治理的效力。
第二种意见虽然在中国现有语境下很有道理，笔者也基本认同。但目前（甚至在一个相当长的时期内）中国不具备这么做的条件：在现行体制下，全国人大立法能力很有限（全国人大一年只开一次会，全国人大常委会两个月开一次会，每次会期都只有一周左右，且人大代表和人大常委会委员绝大多数是非专职的），如果不赋予国务院行政法规较多的立法功能。国家管理将难以运行。而承担实际立法功能的行政法规如果没有行政强制设定权，其立法则难以有效发挥治理社会的作用。在行政立法的问题上，一贯持“控权论”观点的英国行政法权威教授韦德甚至也持开放态度。他在其经典著作《行政法》中指出，“传统的观点认为，行政立法是一个不得不予以容忍的祸害，它对于分权是一种不幸而又不可避免的破坏。然而，这是过时的观点，因为，实际上，问题的关键在于行政立法在实践当中是不可缺少的，而不在于理论上难以使其合理化。…只要我们从实务的方面看一看，马上就会明了，行政机关进行大量的一般性立法是必须的”。[8]坚持控权法治的英国尚且如此，在我们这样一个法治发展中国家，完全取消最高国家行政机关国务院设定行政强制的行政立法权显然是不切实际和有害的。
第三种意见则忽视了目前中国公权力过于膨胀和往往导致滥用的现实。不赋予规章行政强制设定权显然会给当下相关行政管理带来某些不便，但赋予规章行政强制设定权则不能有效治理目前行政强制存在的“乱”和“滥”两大问题，而行政强制的“乱”和“滥”已构成对国民人权的威胁。权衡利弊，自然应以不赋予规章行政强制设定权为好。七年前制定《行政许可法》时，也有人提出立法不赋予规章行政许可设定权，行政管理就会无法运行。但《行政许可法》最终没有赋予规章行政许可设定权，行政管理却没有受到太大影响，而乱设许可和滥设许可的现象却得到了很大程度的扼制。诚然，我们在前面已经述及，在法治较发达的西方国家，行政规章通常可设定一定范围的行政强制。但是，我国目前的情况是行政强制过多过滥。在当下缺乏对规章制定权和制定程序严格法制规范的情况下，赋予规章行政强制设定权有太大的被滥用风险。
至于第四种意见：对行政法规和地方性法规赋予行政强制设定权应设定较严格的条件限制：尚未制定法律， “且”属于国务院行政管理职权事项和地方性事务的。[9]目前《行政强制法》（草案）》（三审稿）规定的条件是：尚未制定法律，“或者”属于国务院行政管理职权事项和地方性事务的。 “且”意味着“尚未制定法律”和“属于国务院行政管理职权事项和地方性事务”的两个条件必须同时具备；而“或者”则意味着上述两个条件只要具备其中之一即可。也就是说，在“尚未制定法律”的情况下，即使相应事项不“属于国务院行政管理职权事项和地方性事务”，行政法规和地方性法规也可设定行政强制；以及只要“属于国务院行政管理职权事项和地方性事务”，即使已经制定了法律，行政法规和地方性法规也可设定行政强制。这样规定的倾向显然是意图适当扩大行政法规和地方性法规的行政强制设定权。杨建顺教授非常赞同这种扩大。他认为：“在立法政策层面，必须确立复数的、多维的视角，要充分认识到，‘强制’并不仅仅意味着权利的限制或者剥夺，义务的设定或者增加，负担的要求或者赋课，它还意味着对权利的实现或者张扬，义务或者负担的合理化，从而有利于构建和谐社会”。[10]笔者认为，杨教授的这种观点是很有道理的：为了适应公共治理的需要，法律对行政法规和地方性法规的行政强制设定权不能限制过死，而应适当放宽。但是，法律在这里使用“或者”的表述似乎是不妥的：在已经制定了法律的条件下，如果法律未对行政强制作出规定，而行政强制对于公共治理又是非常必要的情况下，行政法规和地方性法规对“属于国务院行政管理职权事项和地方性事务”设定有限的行政强制是适当的。然而，在“尚未制定法律”的情况下，相应事项如不“属于国务院行政管理职权事项和地方性事务”，任由行政法规和地方性法规设定行政强制就可能违反行政组织法和立法法。因此，笔者建议，这里的限制条件可改为：“尚未制定法律， “且”属于国务院行政管理职权事项和地方性事务的；“或者”虽已制定法律，但相应法律未对行政强制作出规定，而行政强制对于相应公共治理又是非常必要的情况下，行政法规和地方性法规对“属于国务院行政管理职权事项和地方性事务”可设定行政强制。
二、行政强制实施体制应如何设计？
《行政强制法（草案）》（三审稿）规定的行政强制实施体制是：行政强制措施由行政机关实施；[11]行政强制执行，法律规定行政机关有强制执行权的，可由行政机关强制执行；法律没有规定行政机关有强制执行权的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院执行。[12]
《草案》确定的这种体制实际是对现行体制的确认，而行政强制的现行体制在长时期的实际运作中已暴露出多种弊端。特别是在近几年城市化建设过程中强制拆迁公民房屋所导致的各种悲剧，更使其弊端明显化。行政强制现行体制的弊端主要表现在：
其一，行政强制措施（如限制人身自由、强行进入公民住宅、进入企业生产、经营场所等）一律由行政机关或行政执法人员直接决定，直接执行，使行政强制权缺乏必要的程序制约，使行政相对人的权益缺乏严格的程序保障，不可避免地导致滥权和侵权。诚然，在某些特别紧急的情况下，行政机关或行政执法人员必须即时采取强制措施。否则，就可能危及社会秩序，甚至导致国家利益和公民生命财产的重大损失。但是，在绝大多数其他情况下，危险并不那么急迫，行政强制措施经过人民法院或其他第三者裁决并不会影响行政机关或行政执法人员及时调查和制止违法。在这些情况下，有一个经第三者简易裁决和行政机关或行政执法人员通过简易裁决程序向第三者申领检查证、搜查证的程序既能保障行政秩序，又能防止行政强制权的滥用。
其二，由行政机关自行实施行政强制执行（如强制拆迁、查封、扣押、拍卖等），即由行政机关自己执行（不经第三者裁决）自己作出的行政决定，实际是让行政机关自己做自己的法官，背离基本的正当法律程序，因为行政强制执行是在行政机关与行政相对人发生行政争议的前提下实施的：行政相对人认为行政机关的行政决定违法或不当，拒绝履行。在这种双方存在争议的情况下，本应由一个中立第三者介入，对争议进行裁决，然后再决定相应行政决定是否执行。但是，现行制度和《行政强制法（草案）》（三审稿）却授权作为争议一方的行政机关可以自裁、自执，从而必然导致行政相对人对相应行政强制执行行为公正性的怀疑（无论实体是否真正公正），以至抵制，甚至暴力抗拒行政机关的强制执行行为。就行政机关而言，由于其拥有对自己决定自裁、自执的权力，可不受人民法院或其他第三者裁决的正当程序制约，违法强制和野蛮强制即不可避免。
其三，由行政机关申请人民法院实施的强制执行，人民法院既行使裁决职能，又行使执行职能，裁执不分，同样违反正当法律程序，这种违反严重影响法院的形象和司法尊严。人民法院实施强制执行虽然不同于行政机关自己实施的强制执行，行政机关自己实施的强制执行是决定、争议裁决、强制执行三者一体，人民法院实施强制执行只是裁执一体，但法院既裁决争议，又直接动手去实施强制行为（如拆房、搬物等），显然对其公正形象有负面影响。此外，人民法院实施强制执行，自裁自执，监督缺位，极易导致执行法官腐败，从而会从另一个方面影响当事人对法院的信任和司法权威。
有鉴如此，行政强制的现行体制必须改革。如何改革，目前主要有两种思路：一是将行政强制统一由行政机关实施，改变目前可申请人民法院强制执行的做法。这又分两种具体模式：一是建立由司法行政机关主管的或自己独立运作的统一的行政强制执行机关；另一模式是不设统一的行政强制执行机关，行政强制执行仍由作出行政决定的行政机关自己实施。行政强制体制改革的另一种思路是行政强制执行统一由人民法院实施，改变目前部分行政强制执行可由行政机关自己实施的做法。
笔者认为，此两种思路均不可取：行政强制统一由行政机关实施，现在的问题不仅不能解决，而且滥权和侵权会比现行体制更为严重。行政强制执行如果统一由人民法院实施，则可能更严重地损害法院的中立和公正形象，更严重地影响司法权威。为此，笔者认为，为保障公正和效率的统一，《行政强制法》应确立这样的执行体制：行政决定（包括行政强制措施决定）作出后，行政相对人对之有异议，不自行履行的（包括可申请复议和提起诉讼而不申请复议和提起诉讼的），除紧急情况需要即时强制外，行政机关应一律申请人民法院审查和作出裁定；[13]人民法院裁定行政决定合法，且应予执行的，一律由行政机关执行，人民法院对执行的合法性实施监督（当事人认为行政执行行为违法，超越人民法院作出的执行裁定，可以向人民法院起诉，人民法院可作出即时裁决，中止行政机关的执行行为或现成行政机关限期纠正）。这样，既可通过人民法院裁决防止行政机关滥权和侵权，又可通过由行政机关实施执行行为而避免法院直接卷入强制运作（特别是强制拆迁一类强制执行的运作）而损害其形象和权威。
三、行政强制及其程序应遵循什么原则？
《行政强制法（草案）》（三审稿）规定的行政强制基本原则有四项：行政强制法定原则、比例原则、教育与强制相结合原则、正当法律程序原则。对这些原则，人们有不完全相同的理解，从而在具体法律制度和法律规则的设计上，人们也未能完全达成共识。
关于行政强制法定原则，《行政强制法（草案）》（三审稿）的表述是：行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。[14]但是，“法定”的“法”是仅指法律，还是包括法规和规章，人们却存在不同的观点。笔者认为，权限法定的“法”应仅限于法律；范围法定、条件法定的“法”可限于法律、法规；程序法定的“法”则不仅应包括法律、法规，而且应包括规章。
对“法定”的“法”，之所以要做如此理解，既有法律原理的根据，也有一定的制定法根据。行政强制的权限，涉及行政主体与行政相对人的基本关系，自应由法律保留，《中华人民共和国立法法》也是这样规定的。[15]虽然《行政强制法（草案）》（三审稿）将行政强制设定权分别授予了法律、法规，但法律、法规依此授权规定的行政强制权的权源仍然是作为法律的行政强制法。而行政强制的条件则不同，是在获得授权的前提下根据不同地方、不同管理领域的行政管理需要确立可运用此种行政手段的具体情形，因此由法律、法规规定较为适宜。至于行政强制的程序，则更多地是法制对行政机关行使行政强制权行为的规范，既应有他律，更应有自律。因此，程序法定的“法”不仅应包括法律、法规，而且应包括规章。
关于比例原则，《行政强制法（草案）》（三审稿）的表述是：行政强制的设定和实施，应当适当，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。[16]比例原则的内容包括必要性、适当性、比例性。“必要”、“适当”、“比例”（狭义的比例），都是具有弹性的不确定用语，在适用于具体法律制度和法律规则的设计上，有人可能较偏向于对行政权力的控制和对公民权利的保障，有人可能较偏向于行政管理的效率和行政秩序的维护。尽管比例应以适中为宜，但绝对的适中是不可能的。因此，在行政强制具体法律制度和法律规则的设计上，笔者倾向于对行政权力的较严格的控制和对公民权利较完善的保障。
比例原则是行政法的重要原则。以前我国行政法的立法中很少明确规定这一原则。《行政强制法（草案）》（三审稿）可以说是第一次明确规定这一原则。这一原则的核心内容是“最小损害”，即行政机关为实现行政目的，在有多种手段、多种方法、多种途径可供选择时，应选择其中对相对人“最小损害”的手段、方法和途径。在这个意义上，比例原则又可称“最小损害”原则。《行政强制法（草案）》（三审稿）规定的“采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制即是“最小损害”原则的最好体现。
关于教育与强制相结合原则，《行政强制法（草案）》（三审稿）的表述是：实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。[17]这里“教育与强制相结合”的“教育”，是特定教育还是一般教育，是对被强制对象的教育还是对一般社会公众的教育？笔者认为二者兼有，但主要应指前者，即对被强制对象的特定教育。此外，“教育与强制相结合”，笔者认为还应包含先教育，后强制，能教育相对人自觉履行解决的问题，就不要实施强制的含意。因此，建议《行政强制法》对这一原则进一步完善，在“实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合”的后面补充规定：在拟实施行政强制前，应先教育使行政相对人自觉履行义务。行政相对人通过教育自觉履行义务后，不得再实施行政强制。
关于正当法律程序原则，《行政强制法（草案）》（三审稿）没有做直接的表述，而是将该原则贯穿和体现在行政强制程序的具体设计上，该原则的基本含意包括：行政机关实施行政强制，应向相对人说明理由，听取其陈述、申辩，并为其提供行政复议、行政诉讼的救济途径，相对人因行政机关违法实施行政强制受到损害的，应为其提供申请国家赔偿的途径。
上述行政强制基本原则在行政强制程序的具体设计上体现为行政强制实施程序的一般规则和法律对行政强制措施和行政强制执行程序的具体要求。
《行政强制法（草案）》（三审稿）规定的行政强制实施程序的一般规则有五：其一，违法行为显著轻微，没有明显社会危害，涉案财物数量较少的，可不实施强制；其二，行政强制措施权不得委托；其三，实施行政强制措施须事前须报行政机关负责人批准；其四，执法者执行时应二人以上，通知当事人在场（或邀请见证人在场)；并出示身份证件，告知当事人理由、依据、权利，听取其陈述申辩，制作笔录；其五，如紧急情况需要当场强制，执法者须24小时内向行政机关负责人报告。
《行政强制法（草案）》（三审稿）还规定了行政强制措施和行政强制执行程序的具体要求。行政强制措施程序的具体要求主要有六：其一，限制公民人身自由应当场告知或实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关和地点，限制公民人身自由不得超过法定期限，在目的已经达到或条件已经消失后应立即解除；其二，执法者在紧急情况下当场实施行政强制措施的，在返回行政机关后应立即向行政机关负责人报告；其三，行政机关依法查询企业的财务账簿、交易记录、业务往来等事项，不得影响企业的正常生产经营活动，并应保守其所知悉的商业秘密；其四，查封、扣押限于涉案的场所、设施或财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或财物，对其他国家机关已经查封的，不得重复查封，查封、扣押应制作清单一式二份，由行政机关和当事人分别保存；其五，查封、扣押期限一般不得超过30日（特别复杂的情况经行政机关负责人批准可延长30日），查封、扣押后应及时查清事实和作出处理决定，确定不应或已不需查封、扣押的，应立即解除查封、扣押；其六，冻结存款、汇款只限法定行政机关实施，不得委托其他机关、组织实施；冻结存款、汇款一般也不得超过30日（特别复杂的情况经行政机关负责人批准可延长30日），30日后不批准延长的应作出解冻决定。
行政强制执行程序的具体要求主要有五：其一，行政机关作出强制执行决定前，应事先书面催告当事人履行义务；其二，当事人收到催告书后有权陈述和申辩，当事人提出的事实、理由、证据成立的，行政机关应当采纳；其三，经催告，当事人仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关方可作出强制执行决定，强制执行决定应交付或送达当事人；其四，实施行政强制执行，行政机关在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，可与当事人达成执行协议；其五，行政强制执行除紧急情况或当事人同意外，不得在夜间或节假日实施，不得以停止供水、供电、供热、供气的方式迫使当事人履行，以防止和避免野蛮强制。
笔者认为，《行政强制法（草案）》（三审稿）规定的这些行政强制实施程序的一般规则和对行政强制措施、行政强制执行程序的具体要求均较好地体现了行政强制的上述四项基本原则：行政强制法定原则、比例原则、教育与强制相结合原则和正当法律程序原则。
注释：
[1] 参见新闻资讯 – 法制网2009年10月21日载文： 《行政强制法草案公开征求意见结束，征集相关意见3707件 ---- 全力实现公权力与私权利的平衡》；正义网2009年10月12日载文： 《行政强制需要更多司法制约》；中国人大网2009年9月4日载文：《行政强制法：民主科学高效一个都不能少》。
[2] 这些规定分别臷于《中华人民共和国行政强制法》（草案）》（三审稿）第10条、第11条和第13条。
[3] 参见《中华人民共和国行政处罚法》第10–14条。
[4]参见《中华人民共和国行政处罚法》第14–17条。
[5] 美国和其他一些西方国家的法律和法学著作中使用的Rules和Rulemaking （“规章”和“规章制定”）指所有行政法律规范性文件及其制定，“规章”不仅包括相当于我国行政法上“规章”的规范性文件，而且包括相当于我国“行政法规”的规范性文件，甚至还包括“规章”、“行政法规”之外的其他有法律效力的规范性文件。
[6] [美]伯纳德．施瓦茨著，徐炳译：《行政法》，群众出版社1986年版，第138页。
[7] [美]伯纳德．施瓦茨著，徐炳译：《行政法》，群众出版社1986年版，第64 - 65页。
[8] [英]威廉．韦德著，徐炳等译：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第558 -559页。
[9] 《行政强制法》（草案）》（一审稿）对行政法规和地方性法规的行政强制设定权所规定的条件即用了“且”的表述，即法规设定行政强制必须具备两个条件：其一，尚未制定法律；其二，属于国务院行政管理职权事项或地方性事务。
[10] 参见王丽丽：《对话中国法学会行政法学研究会副会长杨建顺教授：行政强制立法四个问题体现前瞻》，载《检察日报》2007年10月年29日“声音周刊”。
[11] 《行政强制法（草案）》（三审稿）第17条规定：行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施；法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定职权范围内实施行政强制措施。
[12] 《行政强制法（草案）》（三审稿）第34条规定：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关可以依照本章（第四章）的规定强制执行；第52条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届滿之日起三个月内，依照本章（第五章）规定申请人民法院强制执行。
[13] 目前部分行政机关（如税务、海关等）依法享有的冻结、划拨行政相对人存款、汇款的行政强制决定，具有一定特殊性，是否需经人民法院裁决，可以继续研究。
[14] 参见《行政强制法（草案）》（三审稿）第4条。
[15] 《中华人民共和国立法法》第8条规定，限制人身自由的强制措施，对非国有财产的征收等，只能制定法律。
2001年4月9日，李某未取得任何审批手续即动工建房，某市土地执法部门的执法人员接到群众举报后赶至现场，向李某宣传审批建房的有关程序规定，李某未停止施工。4月10日，土地执法部门的执法人员赶至现场向李某送达了《责令停止土地违法行为通知书》，并反复做李某的思想工作，劝其停工，李某不听劝告也不停工，被告工作人员当即推倒了李某正在砌建中的砖墙。李某认为被告的行为违法，于2001年11月向法院提起行政诉讼。
本案的争议焦点为土地执法部门行为的合法性。针对这一焦点问题有两种不同的观点，一种观点认为土地执法部门在未作出处罚决定前无权执行，其行为不符合《土地管理法》第83条规定的要求；另一种观点认为土地执法部门的行为非强制执行，而属制止违法占地行为的强制措施，该行为符合《土地管理法》第67条第（4）项的规定。笔者同意第二种观点，理由为：
1、土地执法部门的行为并未侵犯原告的财产权。国家实行土地管理制度，《土地管理法》明确规定农村村民建房应办理审批手续。土地执法部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查是其法定职责。《土地管理法》第83条的内容为：责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他施工的，建设单位或个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到决定之日起十五日内向人民法院，欺满不又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。该条款包含了两种违法行为和两种处置方式，即对违法占地建房的违法行为人土地执法部门应责令限期拆除，继续施工的土地执法部门有权制止；对施工结束，处罚决定期满当事人不又不自行拆除的，土地执法部门依法申请法院强制执行。尽管土地执法部门和人民法院实施的法律形式都表现为拆除，但两者的法律后果却不一样，土地执法部门实施拆除的法律后果是制止违法者继续施工，实施制止违法行为，防止违法行为继续发展；人民法院实施拆除的法律后果则是剥夺违法者的财产权利，目的是对违法行为进行惩罚，使其违法利益不能实现。这里涉及到一个关键问题即财产权利问题，根据法律规定，剥夺公民的财产权利只能由人民法院实施，其他机关都无权行使该项权利。《民法通则》规定：“公民的合法财产受法律保护”。又规定“财产所有权的取得不得违反法律规定”。当建筑物形成了财产，形成了财产权利，就只能由人民法院来依法对其是否具有合法性、其主人是否能够拥有该财产权利进行认定并决定是否要剥夺其财产权利。并不是所有建筑物都可以形成财产权利，只有当建筑物满足了房屋的构成要件，可以住人，可以存放物品，可以基本实现其使用价值，即形成了财产，形成了财产权利。本案原告未取得建房审批手续而擅自建房已属违法，该行为本来就不受法律保护，况且其房屋并未形成，其所谓的“财产权利”无从谈起，土地执法部门采取措施对李某的违法行为进行制止，这是为了防止违法行为的蔓延，更是为了防止当事人损失的扩大，这符合《土地管理法》第83条规定的第一种处置方式，土地执法部门实施的制止行为并不违反法律，更未侵犯李某的财产权利。
2、土地执法部门的行为属行政强制措施。根据《土地管理法》第67条第（4）项规定，县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时有权采取下列措施：责令非法占用土地的单位或个人停止违反土地管理法律、法规的行为。本案李某未取得建房审批手续而擅自建房已属违法，土地执法部门向其送达《责令停止土地违法行为通知书》并数次责令其停工，李某仍不停止违法行为，在李某的违法建设尚未完工的情况下，土地执法部门采取措施制止该违法行为的发展，土地执法部门的措施属行政强制措施。所谓行政强制措施是指国家行政机关或法律授权的组织为预防、制止正在发生或可能发生的违法行为，或为了保全证据、确保案件查处工作的顺利进行而对相对人的人身自由、财产等以强行限制的一种具体行政行为，它具有预防性、制止性、紧急性之特征，不采取该措施不足以防止违法行为的蔓延，也不利于减少当事人的损失，土地执法部门的行为与法律并不相悖，实属必须。反之，如土地执法部门在履行监督检查职责时仅仅口头上的制止，怠于采取上述措施，则“履行监督检查职责”就成为空谈，就不能预防、制止正在发生或可能发生的违法行为，就不能确保案件查处工作的顺利进行，待违法建设形成房屋以后再进行处罚，然后申请法院执行，势必使得当事人的损失扩大，从而使行政相对人与行政机关的对立情绪加剧，不利于社会的安定。
认定土地执法部门的措施属行政强制措施符合立法本意，且有例可循。浙江省高院针对类似的情况专门作出了《关于审理土地行政案件应注意的一些具体问题的通知》，将国土执法机关的制止措施界定为行政强制措施，浙江省的地方法规如《浙江省实施〈土地管理法〉办法》、《浙江省土地监察条例》也有同样的规定，上述地方法规及浙江省高院的《通知》与现行的有关法律法规并不冲突。
综上所述，土地执法部门的行为合法有效，而李某的诉讼请求不能支持。
《行政强制法》与《行政许可法》《行政处罚法》并称“行政法三驾马车”，行政处罚法解决的是乱处罚，行政许可法解决的是乱审批，《行政强制法》则是平衡权利与权力，充分保障法律救济，实行实体法与程序法并行。由此给城管执法过程强制适用提出更严更高要求，笔者结合城管工作实际简要分析行政强制法在城管执法领域中的影响（由于各地城管部门集中行使行政处罚权职能不一，难以一一具体阐述）：行政强制法实施以来城管执法面临主要问题：
1.法律、法规以外的规范性文件不得作为实施依据行政强制措施由法律设定。
尚未制定法律且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制公民人身自由、冻结存款汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律行政法规且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封、扣押的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。因此，城管机关只能依照法律、法规的规定实施行政强制措施，不能以规章、政府文件为依据来实施行政强制措施。
随着行政强制法实施、集中行使行政执法权工作进一步深入，目前各地集中行使行政处罚城管执法都是间接引用的，从行政法规到地方法规、地方规章横跨几十部法规。城管执法缺少专门统一法律由此带来了执法主体资格，适用法律依据等一系列问题，而相对集中行使行政处罚权只是行使国务院或经国务院授权省级地方人民政府批准行使某法某一项。
2.执法主体资格问题
行政强制法第十七条 行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。而具备资格行政执法人员又无从鉴定，依据公务员法及《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》执法人员必需为公务员，因此就带来了大批事业性质执法人员领取执法证后能否具备资格执法问题。可喜的是今年江苏省人民政府法制办、省人社厅正进行对事业单位人员执法身份规范，进一步推行事业单位改革加快城管执法人员参照公务员管理步伐。
目前行政强制措施的执法主体比较庞杂，有的地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施，有的甚至雇佣临时人员执法，执法的随意性较大，侵害公民合法权益的情况时有发生，影响了法制的严肃性和政府形象。因此，《行政强制法》第17条第1款规定，行政强制措施权不得委托。这样，城市管理行政执法系统内受托行使行政处罚权的事业单位，就无权实施行政强制权。
3.违建强拆执行程序周期过长问题
行政强制法第四十四条 对违法的建筑物、构筑物、设施等需要的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议（60日复议期限）或者提起行政诉讼（3个月诉讼期限），又不拆除的，行政机关可以依法。
行政强制程序是指行政主体实施行政强制行为时所应遵守的方式、步骤、时限和顺序等要素所构成的一个行为连续过程。“由于行政主体有时实施行政行为离不开行政相对人的参与行为，因而，行政相对人的参与程序也是行政程序的有机组成部分。”[1][1]因此行政强制程序中也包含了行政相对人参与行政强制的程序，尽管它在行政强制程序中不具有主导地位，但其功能却是不可否认的。
行政强制程序具有如下法律特征：
（一）法定性
行政强制程序的法定性是指行政强制程序是由法律明确规定的一种具有强制性的法律程序。这一特征的基本内容是：（1）法定性中的“法”应当是指包括了法律、法规和规章在内的所有规范性文件。这里需说明的问题之一是，位于法律之上的宪法是否可以规定行政强制程序，在我国不无疑惑。从法理上看，宪法可以为行政强制程序规定基本程序，如美国宪法中的“正当法律程序原则”，英国不成文宪法中的“自然公正原则”都是行政程序的核心内容，成为行政主体行使行政强制权所应当遵循的行政程序的基本原则。但是我国目前的主要问题是，其一，宪法没有成为行政主体行使行政权的直接依据，宪法规范无法通过行政程序加以落实；[2][2]其二，现行宪法基本上是一部宪法实体法，没有英美国家宪法中“正当法律程序”的原则性规定，更不用说为行政主体提供基本的行政程序规范。从法治国家的基本要求看，这是一个应当解决的法律问题。另一个问题是，位于规章以下的规范性文件所规定的程序是否可以成为行政强制程序？我认为既然规章以下的规范性文件不属于法的范畴，从逻辑上不难推断，这些程序不属于行政强制法定程序。但是，规章以下的其他规范性文件所规定的行政强制程序，只要与法律、法规和规章不相抵触的，可以看成是行政强制的法定程序。（2）法定性意味着行政强制主体必须严格遵守行政强制程序，其行政强制执行的方法、步骤、时限和顺序必须受到法定行政强制程序的约束，任何违反行政强制程序的行为都应承担相应的法律后果。对此，我国现行的行政复议法和行政诉讼法都明确规定违反法定程序是撤销具体行政行为的理由之一。[3][3]
（二）分散性
行政强制执行程序的分散性是指行政强制程序的各种具体规定分散于不同法律、法规和规章之中，分别规范不同的行政强制行为。这一特征的基本内容是：（1）行政强制主体的多样性和执行对象的复杂性决定了行政强制程序必须适应这一客观情况。从实际情况看，行政强制主体有公安、工商、税务、城建等几十个行政主体，此外，还有法律、法规授权的行政主体。行政强制对象有人身、财产和行为等。如果我们的行政强制立法不考虑这一特点，就不可能为行政主体提供实可行的行政强制程序。（2）虽然行政强制程序具有分散性的特征，但这并不妨碍我们制定统一的行政强制基本法，为行政主体制定一个基本的行政强制程序。在这一方面德国、奥地利、日本和我国台湾地区已经有了成功的立法实践。[4][4]我国目前正在制定的“行政强制法”也是旨在为规范行政主体实施行政强制提供一个基本程序。在我国行政强制法生效后，现行法律、法规和规章中有关行政强制程序的规定只要不与该法相抵触，它们仍然是有效的。因此，即使我们制定了统一的行政强制法，规定了行政强制的基本程序，仍不抹去行政强制程序所具有的分散性特征。
行政强制程序是行政程序中的一种具体行政程序，对于法治国家来说，行政强制程序具有重要的法律意义。我们知道，行政主体的行政强制权来自于行政实体法。由于现代行政管理事务的复杂性、多变性等原因，导致了行政实体法所授出的行政强制权基本上都是行政自由裁量权。然而，行政实体法对于如何确保行政主体正当地行使具有行政自由裁量性质的行政强制权方面基本上是无所作为。如何控制行政自由裁量权成为20世纪法治社会的一个中心议题。从行政法的发展史看，作为肩负推行法治重任的法院首先成了人们的希望所在。正如英国上诉法院院长丹宁勋爵所说：“二十世纪的法院面临的重大问题一直是：在权力日益增长的年代，法律如何对付滥用权力或误用权力的局面。”[5][1]在这样的社会背景下，不少国家的司法审查权便将自由裁量权也纳入司法审查的范围，以期修正行政自由裁量权的不良运作。
然而，通过行政诉讼中的司法审查权对行政自由裁量权进行法律控制，事实上并没有彻底解决实际问题。这种事后法律控制虽然可以对滥用自由裁量权进行一定的补救，但它难以对滥用自由裁量权进行预防性的控制。于是，人们开始在行政自由裁量权行使之初和过程中寻找法律控制的基点。人们发现，在控制自由裁量权方面，实体法律一旦授予行政主体自由裁量权之后，其本身是无法控制自由裁量权不被滥用。因为，行政主体行使自由裁量权时，只要具备实体法律的依据，它就会被认为有了合法行政的前提和基础。所以，通过健全规范行政自由裁量权的法律程序，在行政自由裁量权行使始初和过程中控制其行为结果趋于合理性，可能是一种比较有效的法律控制方法。于是，作为控制自由裁量权的新手段──法律程序机制开始为人们所关注。
法律程序是规定法律主体行使权利（权力），承担义务时所应当遵循的方法、步骤和时限等所构成的一个连续过程。法律程序究竟有什么何功能？有学者将其归纳为“（1）对于恣意的限制。（2）理性选择的保证。（3）‘作茧自缚’的效应。（4）反思性整合。[6][2]不管法律程序的功能如何被分解和阐述，法律程序这一基本功能却是公认的，那就是法律程序可以驱使法律主体正当地行使权利（权力），合理地承担义务。我们知道，英美国家具有重法律程序的传统，普通法中自然公正原则（NaturalJustice）和美国的正当法律程序（DueProcessOfLow）理论，成了普通法院对行政机关提出行政权合法性的程序法律要求的依据。随着法院日积月累的判例，有关行政自由裁量权行使的法律要求在内容上逐步构成一个较完整的体系，并日渐为社会所接受。这些行政程序的内容主要有：
1、事先说明理由。它要求行政机关在作出行政行为时，如果是针对具体的个人或者特定事项时，应当告知其行政决定的理由，此便听取他为自已辩护的意见；如果行政决定是针对不特定的人或者事项时，行政机关应当说明这一决定的依据、政策导向，以便行政机关的决定更具可行性。
2、事中听取意见。它要求行政机关在作出有涉他人合法权益的决定前，与其合法权益有关的公民、法人有权表达意见，提供证据和行政机关听取意见，接受证据的一种法律制度。听证被称之为行政程序的核心。没有事中听取意见，事先告知也就没有意义。
3、事后告知权利。它要求行政机关在作出行政决定后，应当告知受该到决定不利影响的人在何时、以何种方式、向何种机关提出不服审查的请求，以引发对行政自由裁量权的事后监督程序。
上述行政程序的内容也渗透到了行政强制程序，从而使行政强制程序成为监控行政主体行政强制权的基本规范。从各国和地区现有的行政强制法和行政程序法的规定看，上述行政程序的基本内容都已得到了较好的落实。因此，我国在行政强制立法中，立法者首先应
当对行政程序的功能有一个充分的认识，否则不可能制定出符合法治原则和民主精神的行政强制法，即使能够搞出一个行政强制法，也可能成为强化行政主体行政强制权的法。在一定意义上我们不妨将行政强制法解读为“行政强制基本程序法”可能更加符合行政强制立法目的。
二、行政强制程序原则
行政强制程序的原则是指是指贯彻于整个行政强制法的制定和实施过程中，行政强制主体必须遵循的基本准则。
行政强制程序作为行政程序中的具体行政程序，它必须遵守行政程序的基本原则。关于行政程序的基本原则，我国已有学者对行政程序法的基本原则作过不少理论分析，如江必新等学者认为，行政程序法的基本原则是依法行政原则，民主原则，公正原则，基本人权原则和效率原则，并以这些基本原则为基线，串联起一系列行政程序法制度。与依法行政原则相关的制度是行政程序依法进行制度，不得执行违法指令的制度和责效制度；与民主原则相关的制度是情报公开制度，公听制度，咨询制度（或对话制度），诉愿制度和合议制度；与公正原则相关的制度是回避制度，听讯制度，辩明制度，告示制度，审裁分离制度，记录制度和防偏见制度；与基本人权相关的制度是有限调查制度，有限强制制度，保障个人隐私权的制度，“充分考虑”制度和推迟生效制度；与效率原则相关的制度是时效制度，替代制度，申诉不停止执行制度，紧急处置制度，代行职务制度，委任制度和排除行政障碍制度。[7][1]这种通过联系制度来设定原则，新颖独特，它有助于我们更加深刻地理解行政程序法的基本原则。傅华宗等学者将行政程序法的基本原则分为一般原则和特殊原则，所谓一般原则，指社会主义法都必须坚持的原则。它包括共产党领导和群众路线原则，法治原则。所谓特殊原则，是指主要适用于行政程序法的基本原则。它包括行政干预原则，保障行政主体依法行使职权和相对人合法权益的原则和顺序、效率原则。[8][2]就行政程序法作为一个部门法而言，一般法原则虽然非常重要，但是否有必要在行政程序法中有明确表示，值得讨论。我认为，一般法原则既然在法理上已有明确设定，在部门法中就没有必要再作规定，这不会影响一般法原则的贯彻实施的。应松年教授认为，行政程序法的基本原则应当是公开原则，公正原则，参与原则，复审原则，顺序原则和效率原则。在这六个原则中，前四个原则是空间方面的原则，后两个原则是时间方面的原则。[9][3]这种基于行政程序的空间和时间两方面来设定行政程序法的基本原则具有定的科学性。这几个原则基本上可以反映出行政程序法基本原则的核心内容。台湾学者罗傅贤将下列内容归为行政程序法的基本原则，它们是法律优位原则，法律保留原则，明确性原则，平等原则，比例原则，诚实信用原则，信赖保护原则和应予衡量原则。[10][4]与我们所提出的原则相比，台湾学者所确定的行政程序法的基本原则相差甚远，重合之处很小。其原因可能是，一方面对法的基本原则理解不同，罗傅贤是赞同一般法律原则又称为“超实证法”，也即先于实证法而存在之根本法律规范，构成法律内容之指导原则，也得作为法院审查之依据这一观点的基础上确立了上述行政程序法的基本原则；另一方面，对行政程序法的法律价值认识不同，行政机关应当依法行政，乃是法治国家之基本原则，行政程序法应当是制约行政机关依法行使行政权的法律。而这一点在我们无论是学术界还是实务界都没有得到共识。
笔者基于对行政程序法原理的认识，结合中国的具体行政实践，提出了合法性原则，合理性原则，公开原则，参与原则，顺序原则和效率原则为行政程序法的基本原则，并对这几个原则作了比较充分的论述。[11][5]
因为我国没有至今没有制定统一的行政程序法，以上学者（罗傅贤在讨论行政程序法基本原则时，台湾也还没有制定行政程序法典）所述的行政程序法基本原则并非都有实证法律依据，而是在分析行政程序法内容的基础上所作的一种学理提炼。它对已有行政程序法的国家来说，它可以帮助人们进一步认识、掌握行政程序法，从而有利于行政程序法的实施；对还没有制定行政程序法的国家，它可以对行政程序法的制定起引导、促进作用。
那么，作为行政程序中的具体行政程序的行政强制程序的原则是什么呢？要回答这个问题，首先应当解决行政强制程序中是否有法律原则？学理上一般的认识是，现代社会的日趋复杂性，导致立法者对自已所制定的法律是否能够完全满足社会发展的需要失去了信心，于是，立法一改过去的严格规则主义的指导思想，采用自由裁量主义，从而使法律具有了模糊性的特点。昂格尔在福利国家的发展与法治的衰落时，认为福利国家的发展对法律影响之一是：“在立法、行政及审判中，迅速地扩张使用无固定内容的标准和一般性的条款。”[12][1]法律模糊性的本质是立法者授予了执法者的自由裁量权。自由裁量权意味着执法者在法律规定的范围内有充分的自由选择权，同时也无法避免行政机关滥用自由裁量权为防止执法者的自由裁量偏离立法目的、精神，立法者所采取的对策之一就以设立法律基本原则指导执法者合理地行使自由裁量权。由此可见，法律基本原则的基本功能是“成文法局限性之克服。”[13][2]我国是一个具有悠久成文法历史传统的国家，即使到了今天，这一历史传统仍然具有很强的生命力。我国将来的行政强制法是一种成文法，天生具有成文法的局限性。为了克服这一局限性，行政强制程序中应当具有法律原则。
在行政强制程序中设置法律原则，应当充分考它与行政程序法基本原则的关系。行政程序法基本原则与行政强制程序原则之间是普遍性和特殊性的关系。从这个意义上说，行政程序法的基本原则可以适用于行政强制程序。但是，行政强制程序应当具有它自身的特殊性，这种特殊性构成了确立行政强制程序原则的法理基础。行政强制程序的特殊性是以行政强制行为不同于其他具体行政行为为前提的。我们知道，“行政主体为实现行政目的，对相对人的财产、身体及自由等予以强制而采取的措施，称为行政强制。”[14][3]行政强制的前提是行政相对人不履行义务，因此，行政主体实施行政强制是为确保这种义务得以履行。基于行政强制这种特殊性，笔者认为，行政强制程序的原则应当是：
（一）必要性原则
必要性原则是指行政主体对是否启动行政强制必要性的一种主观认识，其内容是只有采取行政强制，才能维护正常的社会发展所需要的秩序。行政主体行使行政职权的基本目的在于维持一个正常的社会秩序，促进社会的全面进步。如果不通过行政强制也能达到这一目的，或者可以降低行政成本，行政主体完全可以选择其他行政行为实现行政目的。因此，这一原则可以从以下几个方面理解：其一，“必要性”是一种客观状态在人们主观上的反映，因此，指导人们去认识这种客观状态的方法是否正确，直接影响到人们能否认识必要性这种客观状态。其二，“必要性”作为一种客观状态也是在不断变化的，这种变化可直接导致行政主体是否启动行政强制程序作为管理社会的一种手段。如果不能认识到这一点，必然会降低行政主体运用此种手段管理社会的有效性。其三，必要性是行政主体启动行政强制程序的一种客观依据，它不依人的主观意志而发生变化。
（二）正当性原则
正当性原则是指行政强制程序必须最大限度提高行政相对人对行政强制的可接受性。因为，行政强制是一种以国家强制力为后盾的暴力行为，对行政相对人的人身权、财产权将产生巨大的不利影响，行政相对人在心理上必然具有相当的排斥感。行政强制程序的正当性有利于吸收行政相对人因行政强制而产生的不满情绪。这一原则可以下几方面理解：其一，行政强制程序的正当性必须以其合法性为前提，没有行政强制程序的合法性，行政强制正当性也就失去了存在的基础。这里合法性之中的“法”既包括成文的法律规范，也包括高于法律规范的法律精神。其二，正当性原则体现了行政强制虽然是一种强制行为，但仍应以理服人。行政强制程序应当为行政主体实施行政强制提供一个说理的过程。行政强制程序的正当性正是通过这一说理的过程向行政相对人展示，期望行政相对人尽可能接受行政强制行为。其三，正当性可约束行政主体实施行政强制过程中滥用自由裁量权。行政强制是一种具有自由裁量性质的行政行为，行政强制的自由裁量权只有在正当的行政强制程序中才能确保其正当行使。
（三）效率性原则
效率性原则是指行政主体实施行政强制在遵守法定程序的前提下，尽可能减少方法、步履，缩短时限，从而提高行政强制的效率。这是行政效率原则在行政强制程序中具体体现。这一原则可以从以下几个方面来理解：其一，行政强制程序的效率性是由行政强制行为所要解决的问题所决定的，离开了效率性原则的要求，行政强制就难以达到预期的目的。当行政强制程序的公正与效率发生冲突时，应当选择效率为行政强制程序的价值取向。其二，行政强制效率性原则不得损害行政相对人的程序权益，如行政主体不得以提高效率为由，随意减少行政相对人行使程序权利的时间。
三、行政强制程序内容
行政强制程序内容是指行政主体实施行政强制的具体方法、步履与时限等。行政强制程序作为一个行为的过程，它是由行为的具体方法、步骤与时限等所构成的。从行政强制原理和各国的行政强制立法看，行政强制程序的内容主要由以下三方面内容组成：
（一）告诫
告诫是指当行政相对人不履行其义务时，行政主体通过法定形式向行政相对人发出通知，期待其自觉履行，并告知其如不自觉履行其义务，即产生对其不利的法律后果。告诫是行政强制程序的重要步骤，因此，凡制定进行行政强制立法的国家，大都相当重视这方面的规定，如德国1953年《行政强制执行法》第13条规定：“1.无需即时适用强制方法时，须对其以书面方式作出告诫（第6条第2款）。在此情形中，须对履行义务定出一期限，在该期限内可期待义务人依其意愿履行执行。2.告诫可与一行政行为同时作出，通过行政行为列出行为、容忍或不作为。命令即时执行或法律救济无中止执行效力时，告诫应与行政行为同时作出。3.告诫须明显确定出一种强制方法。不允许同时以数种强制方法作为告诫，或告诫使执行机关保留数种强制方法的选择。4.应以义务人承担费用方法（代执行）实施行为时，须在告诫中列出预定的费用数额。代执行导致较高费用支出的，不影响对后续债权的权利。5.必须以确定的金额对执行罚作出告诫。6.执行罚可同刑罚或罚款一起作为告诫。重复多次，每次可作出提高或变更种类，直至义务得到履行。前次告诫的强制方法未取得效果时，才可作出新的强制方法的告诫。7.告诫必须送达。这也适用于告诫作为基础的行政行为同时作出，对行政行为未规定送达的情形。”日本1948年《行政代执行法》第2条也规定：“一、为作出前条规定的处分（代执行），在规定相当的履行期限，而到期仍不履行时，必须预先以文书告诫代执行的宗旨。二、在义务人接到前款的告诫，到指定期限仍不履行义务时，该行政机关以代执行令书，把要进行代执行的时间、为此派遣的执行负责人的姓名以及代执行所需费用估计的概算额通知义务人。三、在特殊或危险紧急情况下，对迅速实施该行为有紧急的需要，并没有时间采取前二款规定的程序时，可以不按其程序实施代执行。”这两个国家的行政强制立法对告诫的规定是非常详细的，应当为我国行政强制立法所借鉴。
在行政强制程序中设置告诫，从法理层面上分析，至少有两个方面的理由：
1.对行政相对人的尊重。尽管行政相对人不履行法定义务已经构成了违法行为，但这并不影响行政相对人应有的主体地位。现代宪法上基本人权的发达为行政强制程序中的告诫提供了比较丰厚法理基础。基本人权，是指人作为人应当而必需享有的固有权利，它不可被转让与剥夺，它是其他一切权利的核心与基础。[15][1]基本人权理论源于自然法学中的人的自然权利，这些自然权利包括生命权、自由权、财产权等与生俱来的权利，国家如何尊重和保护基本人权是基本人权理论的核心。人的尊严核心问题是，人只能作为目的而不能被当作实现某种目的的手段，成为他人任意支配的对象。在这个问题上，宪法对基本人权的确认是实现公民基本人权的重要前提。基本人权理论的发达在行政权领域中要求行政机关尊重和保护公民的人格，公民不再是行政权所任意支配的客体，而是可以制约行政权的法律主体，公民不再是消极地等待行政权结果，而是可以主动参与行政权行使过程，并推动行政机关作出更加公正的行政行为。而要实现这一点，建立一个科学的行政程序是公民基本人权实现的重要前提。因此，在行政强制程序中设置告诫对于保护公民的基本人权具有重要的法律意义。
2.减轻行政相对人与行政机关的对抗情绪。行政相对人不自觉履行义务，自然有他的理由，尽管他的理由可能在法律上可能无立足之地，但行政主体在没有说服他之前即强制其履行义务，必然会增加与行政主体之间的对立情绪，行政强制的效果也不会达到最佳状态。如果我们通过事先的告诫，让行政相对人意识到不履行义务将可能带来更大的法律后果，促使其自觉履行，行政强制得以避免，那么，行政主体与行政相对人更容易合作，从而提高行政行为的可接受性。我们知道，行政行为的可接受性的前提是行政行为的合法性。然而在现代行政权基本上是自由裁量的情况下，仅有合法性显然是不够的。事实证明，行政行为是以力服人还是以理服人直接影响到行政行为的实效。行政行为的合法性只解决了以力服人的问题，不能解决以理服人的问题，后者的问题能否解决取决于行政行为的合理性。一个合理的行政行为才能让社会心服口服的接受，从而使行政行为的实效最大化。而合理的行政行为作出前提是应当有一个事先的说理过程，让公民有秩序地发“怒”。能够为这一说理过程提供条件的只有现行政政程序。现代行政程序“通过以一种公众认为公平的方式作出决定，当政者可以获得对这些决定的更大认可，就使得决定涉及的各方更容易服从。”[16][2]因此，通过现代行政程序给公民事先一个说理过程，完善公民与行政机关的沟通渠道，可以提高行政行为为社会可接受性程度。正如有学者所说：“行政程序作为一种科学而严格的意思表示规则，至少能使行政主体作出错误意思表示的危险减少到最小限度，为行政主体作准确的意思表示提供一种最大的可能性。”[17][3]因此，从这个意义上说，在行政强制作为一种行政法律制度存在的必要性没有完全丧失之前，告诫具有减轻因行政强制所带来的行政相对人与行政主体的对抗情绪。
告诫就性质而言，它不是一个具体行政行为，而是督促义务人履行义务的一种准法律行为（通知）而已。[18][4]尽管它是一种准法律行为，但法理上仍要求它具备如下法律要件：
1.行政强制告诫必须由行政主体作出
行政主体是指具有独立的管理公共事务职能的组织，它可以自己的名义在法定管辖范围内自主地处理各种行政事务，并承担由此产生的法律责任。[19][5]基于“有权利必有救济”这一法治原则，行政主体在行政强制程序中的行政强制行为如影响行政相对人的合法权益，行政主体应当履告诫的法定义务。行政强制告诫虽然不是一个独立性的行政行为，但它是一个与行政强制密不可分的从行为。因此，行政强制的告知也必须由行政主体作出，其他组织如替代行政主体作出告诫行为，必须事先经由行政主体委托，其他组织替代告知行为所引起的法律后果都应由委托行政主体承担。
行政强制告诫的主体必须是行政主体。这是由告诫与行政强制的关系所决定的。行政强制是行政主体依职权作出的、影响行政相对人合法权益的行为，而行政强制的有效前提则是行政相对人知道或者应当知道该行政强制行为的存在。因此，行政主体必须将行政强制行为依法告知行政相对人，行政强制执行才能产生法律上的效力，同时才能产生行政相对人应当自觉履行的义务。
2.告诫行为必须依法定程序到达行政相对人
行政主体必须通过法定的程序将告诫行为到达行政相对人。这里的“到达”应当界定为“法律上的到达”，其基本内容是，告诫在经过了一个法定程序之后，已形成了行政相对人充分了解被告诫内容的客观条件，在法律上可以推定它已经到达了行政相对人知悉范围。[20][1]如行政主体在当事人户口所在地公告告诫法律文书，在经过了法定期限后即可视为该法律文书在“法律上”已经到达了当事人。行政主体即可以进入下一个行政强制程序。
行政强制的告诫是过程意义上的告知，其内涵是指在行政强制程序中涉及到与行政相对人有关的事项，如行政主体不告知行政相对人，则行政程序无法继续向前伸展，或者行政主体在不告知行政相对人的前提下仍然推进行政程序的，则可能产生对行政主体不利的法律后果。同时，行政强制的告诫也是执行意义上的告知，其内涵是指行政主体将具有执行性的行政行为，在行政相对人不履行该行政行为所设定的义务时，以一定的形式告知行政相对人。如葡萄牙行政程序法第152条：“（1）实行行政执行的决定，必须在开始执行前通知其相对人。（2）行政机关可将执行的通知与对确定及具有执行力行为的通知一起发出。”这种告知具有告诫意义，行政相对人如果不加以重视并自觉履行行政行为所设定的义务，行政主体将启动强制执行程序。
将此行政强制告诫要件法定化是法治行政的必然要求，在不少已制定了行政强制法典的国家或地区中，这一要求已经基本实现。有的国家则是在行政程序法典中加以明确规定。[21][2]我国至今未制定行政强制统一法典，以什么程序实施行政强制告诫仍是无“法”可依。行政处罚法对行政处罚决定的告知程序虽然作出了明确的规定，[22][3]但行政处罚法所规定的告知程序是否适用于行政强制的告诫程序，不无疑问。因此，尽快实现行政行为告知程序法律化、统一化，有助于行政主体有效地行使行政职权。
3.行政相对人已知悉告知的内容
行政相对人作为行政行为的效力承受者，其合法的权益可能会受到行政强制行为的不利影响。因此，行政公正原则最基本的要求是行政相对人应当有权知悉可能影响他合法权益的行政行为，以确保行政相对人有效地行使申辩权。对此，丹宁勋爵曾经说过：“如果被听取意见的权利成为真正的权利，它必须让被指控的人有权了解对他提出的指控。他应当知道指控的证据、对他有影响的陈述，然而他有纠正或反驳这些证据和陈述的公平机会。”[23][4]因为，在行政相对人知悉告诫内容后，如他认为行政主体所告诫的内容不合法，他有权提出执行异议，行政主体应当听取行政相对人异议，如认为行政相对人异议成立，应当撤回告诫。终止行政强制程序。对此，我国台湾1998年行政强制执行法第9条规定：“义务人或利害关系人对执行命令、执行方法、应遵守之程序或其他侵害利益之情事，得于执行程序终结前，向执行机关声明异议。前项声明异议，执行机关认其有理由者，应即停止执行，并撤销或更正已为之执行行为；认其无理由者，应于十日内加具意见，由直接上级主管机关于三十日内决定之。行政执行，除法律另有规定外，不因声明异议而停止执行。但执行机关因必要情形，得依职权或依声请停止之。”奥地利1925年《行政强制执行法通则》第10条也规定：“执行程序适用行政程序法第58条第1项及第61条关于法律救济之规定，但其他法令别有规定者从其规定。对于按照本法所为执行命令之异议，只许在下列场合提起之：（1）不得为执行之标的者。（2）执行命令与裁决之内容不符合者。（3）凡所规定或使用之强制方法，非法律所许可或与本法第二条之规定相抵触者。”
行政相对人知悉行政强制告诫内容不是客观上的实在状态，而应是法律上的推定结果[24][1]，也就是说，这里的“知悉”是基于行政主体告告诫行为的事实，推定行政相对人已经知悉告诫内容，而事实上行政相对人可能确实还不知道告诫内容。如以公告方式进行的告诫，在经过法定期间之后就应推定行政相对人已知悉告诫的内容，但实际上行政相对人可能由于种种原因确实不知道告诫的内容。这里的“知悉”有两种情况：（1）行政相对人确实知道告诫的内容，如当场送交行政强制告诫法律文书；（2）行政相对人确实不知道告诫的内容，但因符法定条件而被推定为知道告诫的内容，如依公告程序进行的告诫。这两种情形都是行政行为告知的合法要件之一。
这一要件从表面上看有不合情理之处，但实际上它具有正当的法理基础。因为如果不以推定作为判定行政相对人是否知悉告诫的内容，那么行政强制程序的进展可能在行政相对人“不知悉”的借口下停滞不前，行政主体可能无法有效地行使行政职权。当然，如果因行政强制告诫而引发的行政争议，其举证责任应当由行政主体承担，即行政主体应当提出证据证明其已经履行了告诫的法定职责。[25][2]
（二）行政强制决定
经过告诫之后，行政相对人仍然没有依法履行其义务，行政主体应当作出行政强制决定。行政强制决定是行政主体在经告诫之后，因行政相对人仍不自觉履行义务，为实施行政强制而确定其将适用强制的方法及其相关内容的行政行为。作出行政强制决定是行政强制程序的第二个阶段。行政强制决定是要式行为，因此，行政强制决定应当以书面依据作出。
行政强制决定一般应当具有如下主要内容：
1.被强制的行政相对人的身份事项。
2.行政主体所要强制实施的行政行为内容。
3.行政主体强制实施的具体方法。
4.行政主体强制实施的具体时间。[26][3]
强制决定应当以书面形式告知行政相对人，必要时应当在强制地公告，以取得社会和他人的理解与支持。强制决定告知行政相对人之后，如行政相对人开始履行义务，或者行政主体认为行政强制已经没有必要，则可以撤回强制决定，终止行政强制程序。如果行政主体不顾行政相对人已开始履行其义务，仍然决定行政强制，显然违反了行政强制目的，构成行政违法。正如台湾学者所说：“一旦行政机关认为其行政处分已不具价值，或以他种方法仍能达到行政目的时，即或义务仍未履行，亦不得作强制之决定。若义务之履行已为不可能，或纵使义务未履行，而义务之内容已自动或他动而实现，或告诫届期之后或甚至行政机关已决定强制之后，义务人才履行其义务等，行政机关不得再作决定，盖义务已消灭，目的已不复存在之故。”[27][1]由此可见，行政强制的目的是促使行政相对人履行义务，而不是为行政相对人增加新的义务，只要行政相对人能够在法律容忍的期限内履行了其义务，则行政强制就没有必要。
（三）实施行政强制
如行政相对人在行政主体确定的行政强制实施时间之前仍不履行其义务，则行政主体应当依据行政强制决定实施行政强制。实施行政强制的目的是实现行政行为的执行力，也是维护法律权威的需要。因此，行政相对人在行政主体实施行政强制时必须履行容忍义务，不得与行政主体进行力量对抗。如果行政相对人实施力量对抗，则行政主体可以采取必要的手段予以制止，或者强行带离行政强制现场。
行政主体实施行政强制时，必须遵守最低损害原则，即通过对行政相对人最低损害达成行政强制的目的。对于这个问题，许多国家或者地区的行政强制立法都作了明确的规定。如奥地利1925年《行政强制执行法通则》第2条规定：“（1）执行官署行使强制权力，应注意以最轻微之方法达到强制执行目的之原则。（2）金钱给付之强制，以不影响受执行人最低限度之生活，及不妨害法定赡养义务之履行者为限。我国台湾1998年《行政执行法》第3条规定：”行政执行，应依公平合理之原则，兼顾公共利益与人民权益之维护，以适当之方法为之，不得逾达成执行目的之必要限度。“葡萄牙1996年《行政程序法》第151条规定：”（1）公共行政当局机关除非事先作出行政行为，赋予拟限制使私人的权利或受法律保护的利益受限制的事实行为或行动正当名义，否则不得采取该等行为或行动，但紧急避险的情况除外。（2）在执行行政行为时，应尽可能采用能确保完全实现行政行为的目标，以及对私人的权利与利益造成较少损失的方法。“我国行政强制立法程序尚未正式启动，行政强制实践中尚无此原则加以规范，有的行政机关出于个人或者部门私利，在行政强制中扩大行政强制范围，损坏行政相对人的财物等现象并不少见，如在拆除违章建筑时，故意毁坏砖瓦、木材，使行政相对人无法再利用，在社会上产生了极坏的影响。
实施行政强制应当作现场笔录。德国1957年《莱茵邦柏尔兹行政强制执行法》第12条规定：“所有非以文书而为执行行为者，应加记录。记录应包括下列之事项：（1）记录之地点及时间。（2）略记执行时之情况及执行之标的物。（3）指示法律上许可之救济方法。（4）所遇见与执行有关之人之姓名。（5）上款之人之签名，及记载该签名在已被朗读，供阅览后已得承诺之情况下所为者。（6）记录人之签名。上项第五款所列要件有欠缺时，应记载其理由。执行债务者不在时之执行，执行官署应将记录之誊本送达于执行债务者。”现场笔录的意义在于行政主体为事后对抗行政相对人提出异议。因此，法律必须为行政主体实施行政强制的现款笔录作出明确规定。
行政强制实施之后，行政主体应当向行政相对人征收合理的执行费用。行政主体根据需要也可以事先向行政相对人收取一定的费用，待行政强制实施完毕后根据多还少补原则结算费用。一般认为，行政强制征收费用只能在代执行中，直接执行行政主体不得向行政相对人征收费用，因为，直接行政强制是行政主体的职务行为，其费用已有行政相对人通过纳税支付，如再征收行政强制实施费用，构成了行政相对人双重交费。因此，一般国家立法均规定代执行的征费。[28][1]
四、行政强制程序违法及其救济
（一）行政强制程序违法
行政强制程序违法是行政强制违法的类型之一，它属于具体行政行为程序违法。行政主体在行使行政强制权时，不仅要有行政实体法的依据，而且也要符合法定行政程序。一般认为，行政主体在实施行政强制时违反法定行政程序，则构成了行政强制程序违法，我国行政诉讼法也作出了体现这一法理观点的具体规定。[29][2]这一观点在行政法理上也许并没有多大的错误，但我们难以断定依据此观点运用到司法实践中不会产生任何困惑。因为无论从法理上还实践上，界定行政强制程序违法标准的难度远远超过认定行政实体违法的标准，如在法国，行政行为“形式上的缺陷”和“程序滥用”是两种行政程序违法的具体表现：
1.形式上的缺陷。形式上的缺陷是指行政行为欠缺必要的形式或程序，或者不符合规定的形式和程序。行政行为的这种形式和程序是由法律、法规或者法的一般原则所规定。然而，法律规定行政行为的形式和程序出于各种不同的目的，有的是为了保护行政相对人的合法权益，有的是为了行政机关作出决定前所采取必要的准备，也可能是为了协调各部门的活动。所以，各种各样的行政程序和形式的作用并不一致，违反行政程序的后果也不尽一致。
法国行政法院的判例对于行政程序违法的结果在处理上表现出相当大的灵活性。一方面，行政法院必须考虑对行政相对人合法权益的保护，另一方面也要考虑行政效率。基此，法国行政法院在处理行政程序违法这个问题上，作出了如下区别对待：
（1）区别主要的形式和次要的形式。所谓主要形式，就是指能够影响行政决定内容的形式和程序。只有违反主要形式才构成撤销的理由，违反次要程序不影响行政行为的效力。如对于当事人不利的行政决定必须说明理由，受处分的当事人有防卫的权利，都是能够影响行政决定内容的形式。而对于法定调查期间，只要主要的事实已经调查清楚，形式上不符合规定的期间，也不构成影响行政决定内容的理由。
（2）区别形式的目的是保护当事人的利益，或者是保护行政机关的利益。如果行政机关的行政决定违反前者的规定，则构成行政决定撤销的理由；如果行政机关的行政决定违反后者的规定，则当事人不能作为一个提讼的理由。
（3）区别行政决定实施的具体情况。行政机关在紧急情况或者特殊情况下为了公共利益，可以在不遵守法定形式和程序的情况下作出行政决定。但这种紧急情况或者特殊情况是否存在，必须经行政法院审查。
（4）区别能否可以补正的形式。除法律规定外，法国行政法院的判例认为下列两种情况是可以补正的：第一，物质上的遗漏和错误；第二，在某些情况下，如行政相对人的同意，行政机关可以消除形式上的违法。
2、程序违法。程序违法作为权力滥用的一种表现形式，它是指行政机关利用某种程序，达到另外一种比较困难或者效力较低的程序所要达到的目的。这种程序违法的本质是行政机关滥用程序自由裁量权。[30][1]
在英国，行政法吸纳了普通法中自然公正原则，程序公正要求行政机关的行政行为应当公平，特别是当公民的合法权益受到行政机关行政行为损害或产生不利影响时，首先应当给予公民提供一个可表达反对意见的机会，而政府或者有关官员对这些意见则必须充分地予以考虑。[31][2]“一个行政机关，在适当情况下，必须给予受到他们决定影响的人一个申诉机会，。。。。。。在没有听到他要说的话之前就剥夺他的某种权利是不公正的。”[32][3]可见，行政主体实施的行政行为违反程序公正主义原则则构成行政程序违法，在行政法中称之为程序上的越权，即指“行政机关违反成文法规定的必须遵程序而言。”[33][4]
美国与英国同属一个法系，也具有“法律程序至上”的历史传统。在美国行政法上，对行政主体行使权力的程序也具有很高的要求。美国联邦《行政程序法》规定，行政机关的行政行为没有遵守法定程序的，则构成了行政程序的违法。[34][5]在具体的行政实践中，情况是有所差别的。在行政机关制定规章时，“除非有特别法律规定，制定规章程序基本上是有关行政机关自已的事；除非法律另有规定，否则，不得以行政机关在颁布某项规章以前没有举行听证会，没有与受此规章影响的各方协商或通过其他方式征求他们的意见为由宣布规章无效。”[35][6]而在作行政裁决时，法律不仅要求行政机关遵循法定的羁束行政程序，还要求行政机关合理地选择法定的自由裁量行政程序，否则，滥用行政自由裁量程序权也将会受到法院的责难。
德国行政法重视对行政机关行政行为程序合法性的要求，并通过其1976年的《行政程序法》规定加以体现出来。在对于行政程序违法的认定上，其规定也是很有自已的特色。行政机关的行政行为如果不遵守行政程序，并不对该行政行为产生任何影响的话，这种行政行为不得因没有遵守这种程序而被宣告无效。[36][7]德国的这一规定与法国相近，从某种意义上说，这是大陆法系国家行政程序法追求行政效率这一法律价值取向所得到的必然结论。
在我国，尽管至今没有统一的“行政程序法”，但现行行政诉讼法、行政复议法和有关法律、行政法规、规章已向行政主体实施行政强制行为时提出行政行为程序合法性的要求，[37][8]国务院部委也颁布了不少单行的行政程序规章，旨在从法律上进一步规范行政权的运作。[38][9]但是，由于我国行政程序法理论固有的浅陋性及其行政程序自身固有的复杂性，导致在行政诉讼中对行政程序违法的认定标准和处理结果上依然存在着许多模糊不清的界线。这种状态既深刻地影响到行政诉讼的质量，也在不自觉地淡化行政主体的行政程序法律意识。在如何解决这个问题的讨论中，行政法学界有一种观点认为：“法律、法规规定了的即为法定程序，行政行为必须遵守，违反了即导致该行为无效。法律、法规未规定即意味着立法机关（包括行政立法机关）赋予行政执法机关的自由裁量权，只要没有违反一般常理，即使构滥用自由裁量权，也不会影响该行为的法律效力。”在处理结果上，该观点认为，即使是对行政相对人实体权利不发生损害或对其实体权利仅有很小影响的违反法定程序的行政行为，从严格的法治角度讲，也是必须撤销的。但从效率上讲，有条件地维持也是可取的，当然从长远的眼光看，应当一律不承认其效力，并责成行政机关重新依法作出具体行政行为。[39][10]这种观点所产生的积极意义是不容怀疑的，但是，将这种观点运用到司法实施中所产生的缺乏可操作性之弱点又使人们感到它并没有真正彻底解决本文所提出的问题。因此，我们必须对此问题作进一步探讨。
基于各国行政法理上对行政程序违法的论述，对于行政强制程序违法的认定，我认为应当确定如下标准：
1.法定行政强制程序与自主强制行政程序
从司法审查角度看，只有将行政强制程序限定在法定范围内来讨论认定其违法标准才具有法律意义。与法定行政强制程序程序相对的自主行政强制程序是行政主体自我约束的一种准则，在自主行政强制程序中不发生是否违法的问题。法定行政强制程序是一国为了权衡保护行政相对人合法权益和提高行政效率这一双重的行政程序价值目标，从而将一些行为程序法律化的产物。法定行政强制程序并非一定要以统一的行政程序法典形式加以体现和确立。实际上在许多没有制定统一的行政程序法典的国家（包括中国）中也存在着许多单行的或者与行政实体法律规范相混合的行政强制程序性法律规范。
在我国行政法理论中，遵守法定行政强制程序作为行政行为的一个有效条件已为人们所公认。1989年行政诉讼法则首次以法律规定的形式向行政主体提出了行政行为在行政程序上的合法性要求。但对法定行政强制程序中“法”的外延应当如何界定，至今还没有权威性的法律解释。有一种观点认为：“法律、法规规定了的即为法定程序，行政行为必须遵循。法律、法规未规定即意味着立法机关（包括行政立法机关）赋予行政执法机关的自由裁量权。”[40][1]显然，这种观点是将这里的“法”界定在法律、法规范围内。我认为，这一观点将规章排除在“法”的界域之外并不妥当。因为，其一，从中国目前的实际情况看，行政主体所遵循的法定行政强制程序不少由规章设定的。尽管这些规章本身存在着不少问题，但将这些规章所规定的行政强制程序排除在“法律程序”之外，必然会得出这些规章所设定的行政强制程序没有法律约束力的结论，行政主体实施行政行为时违反规章所设定的行政强制程序也不会受到法院的责难。这样，由宪法所赋予有关行政主体制定规章的权力就变得没有任何意义。[41][2]其二，我国目前几乎所有的行政法学教科书和著作都毫不例外地将规章列为行政法的法律渊源，是行政法的一个极其重在的组成部份。因此，否定规章所设定的行政强制程序不是法定行政程序，在法理上是难以自园其说的。其三、行政诉讼法将“法律、法规”列为对具体行政行为进行合法性审查的依据，对规章仅作参照，但这决不意味着我们可以得出规章不属于法的范畴的结论，更不能将此规定扩大适用到非行政诉讼领域中。何种行政强制程序为法定程序，不应取决于法院对具体行政行为进行合法性审查的依据范围，而是设定行政强制程序规范的实际效力。我国现阶段大多数行政强制程序都会出自规章，且规章在行政权运作中均产生一般意义上的法律约束力。所以，法定行政强制程序应是法律、法规和规章所设定的行政强制程序。
然而法定行政程序中的“法”是否仅限于成文法？这也是一个应当进一步讨论的问题。我国是一个具有成文法传统的国家，“法就是成文法的条文”这一观念在社会成员中根深蒂固，以至于绝大多数执法人员的心目中只有法律条文，没有法律精神，除了成文的法律条文外，其他没有任何规则可以成为权力行使的依据，执法人员，尤其是法官都变成了适用法律的机器。
成文法的局限性在当今已为越来越多的人们所共识。弥补成文法的局限性不能指望成文法本身的完善。无论立法者的立法技术多么高超，成文法中的局限性则是永远存在的。因此，弥补成文法的局限性只能借助于成文法以外的规则。这些规则应当是：
（1）惯例。由于行政活动的复杂性和多变性以及立法的相对滞后性，因此行政主体在进行行政管理过程中，在没有法定程序的情况下，创造出某些行政惯例来确保行政权运作的公正性。如对于表明身份应以何种方式，在实践中，出示工作证就成了行政机关执法人员表明身份的一种惯例，有时也有出具单位介绍信的方式表明身份。对于这种惯例，除非现行法律、法规和规章有相反的规定，否则法院应当予以认可。
（2）公理。公理是人类理性的产物，它体现了人的存在和发展的价值。违背公理是对人的价值的一种否定。公理具有符合和体现客观规律之特点，因此，它与人的价值基本保持一致。行政主体行使行政权是一种理性的活动，虽然实际情况可能有所不同，但反映到行政程序上的公理行政主体必须遵守，否则，就难以确保行政权运用的合法性。如在行政执法中，当着当事人面所封存在的样品，行政主体不得背着当事人拆封，无论行政主体基于何种动机，都是违反公理性的行政程序，不具有合法性。[42][1]
（3）法理。法理作为一种理论可以指导我们更好地理解法律条文和法律现象。不重视法理在法律适用过程中应用，往往难以公正地适用法律。法理实质上是一种法律精神，是高于成文法的一种法律思想。当成文法不能解决现实生活所出现的问题时，法理应当是法官心目中一个不得违反的准则。如行政主体运用行政权时，在程序的步骤、方式上不得颠倒、跨越，否则，构成违反法定程序。这一规则不见于成文法的规定，但在法理上却是一个不可动摇的规则。
（4）判例。我国不实行判例法制度，不管今后我国是否实行判例法制度，正如有学者所指出的那样：“由于历史和文化等因素，判例法制度在中国成立的可能性值得质疑。但是判例研究的意义则不可忽视。”[43][2]这种意义我认为至少在弥补成文法局限性方面具有其他规则不可替代的功能。基于行政诉讼立法目的，法院在行政程序方面可以司法能动性创造判例，以进一步规范行政权的合法运作。上述内容也应当成为法定行政强制程序中“法”的内涵之一。
自主行政强制程序是行政主体根据行使行政权的需要而自行设定的行为程序，其功能在于通过强化行政主体在行政程序上的自律能力，以达到提高行政效率的目的。一般来说，法院在对行政行为进行司法审查时，对行政主体是否遵循了自主行政强制程序并不感兴趣。在一个法治的国家中，无论行政程序法律化程度多么高，法律必然要为自主行政强制程序保留一定的生存空间。这一方面是因为行政管理事务的广泛性、复杂性和多样性的特点决定了法律难以将所有行政程序法律化。另一方面是行政效率要求法律为行政主体实施行政行为时保留部分自主行政强制程序的设定权。从长远的目光看，提高行政程序法律化的程度应是现代行政法治发展的一个趋势。
由此我们得到的结论是，行政主体的行政行为违反法定行政强制程序，构成行政强制程序违法；违反自主行政强制程序，则不构成行政强制程序违法。
2.强制性法定行政强制程序与任意性法定行政强制程序
以行政主体在实施行政强制行为时对所应遵循的法定程序是否可以自主选择为标准，将法定行政强制程序划分为强制性法定强制行政程序与任意性法定行政强制程序。
强制性法定行政强制程序是指行政主体在实施行政行为时，对所遵循的法定行政强制程序没有自主选择的余地，它必须是无条件的、不折不扣地执行。至于何种法定行政强制程序应当列入强制性范围，既取决于人们对某种法定行政强制程序所规范的行政行为内容的重要性的认可程度，又与人们对行政法治原则精神悟解深度有直接的关系。如果一国的行政程序法的功能在于保护行政相对人的合法权益，则其将会扩大强制性法定行政强制程序的适用范围。因为强制性法定行政强制程序的功能侧重于有效地制约行政权，以确保行政权的合法运行。
任意性法定强制行政程序是指行政主体在实施行政行为时，对所遵循的法定行政强制程序可以根据实际情况依职权作出自主选择的法定行政强制程序。如在盐业行政执法程序中，盐业行政执法人员在调查案件时是否要进行现场勘查，则取决于对查案取证是否必要的实际情况。[44][1]为行政主体实施行政行为保留任意性法定行政强制程序是基于行政自由裁量权客观存在的现状。在行政领域中，“法律只规定行政行为的一些原则，留出余地以便执法者根据实际情况自由裁量。这种原则性与灵活性的结合是现代行政的特色。”[45][2]但是，“如我们说由某当局在其自由裁量之内做某事的时候，崐自由裁量权意味着，根据合理和公正的原则做某事，而不是依据个人意见做某事；。。。。。。根据法律做某事，而不是根据个人好恶做某事。自由裁量权不应是专断的、含糊不清的、捉摸不定的权力，而应是法定的，有一定之规的权力。”[46][3]所以，行政主体自由裁量权的范围不是可以免受法律干涉的城堡；法律授予其行政自由裁量权时，实质上已经暗示了行政主体必须合法、合理地行使自由裁量权。行政主体对任意性法定强制行政程序进行自由裁量时也必须如此。1976年德国《行政程序法》第40条更是作出明确规定：“行政机关被授权依其裁量作出决定时，其裁量权之行使应符合授权的目的，并应遵守法律规定的裁量范围。”
由此我们得到的结论是，行政主体在实施行政行为时不遵守强制性法定行政强制程序和任意性法定行政强制程序时，则构成行政强制程序的违法。但如果行政主体在任意性法定行政强制程序内作了不合理的选择，并产生了损害行政相对人的合法权益后果时，也构成行政强制程序的违法。
2.行政强制程序违法及其司法审查
司法审查的标准是指法院对行政主体在实施行政行为时所遵循的法定行政强制程序采用合法性审查还是兼采合理性审查。我国行政诉讼法第5条规定，人民法院对具体行政行为进行合法性审查。由此对行政强制法定行政程序采用合法性审查标准已不容置疑。
法院依据合法性和合理性标准对行政法定行政程序进行司法审查后，如果认定行政主体所实施的行政强制在行政程序上有违法的情况时，应当给予相应的法律制裁。但是，由于行政强制程序自身所固有的复杂性，从而在实践中导致了行政强制程序违法与法院对该行政强制行为作出撤销判决之间没有必然的联系。其他国家法院在处理这个问题时，也经常表现出相当大的灵活性。如法国，对行政强制程序违法是否应当撤销，与所违反的行政强制程序是否是主要形式，是否是保护行政相对人合法权益的，是否是在紧急情况下实施的以及是否事后可以补正等因素具有直接的关系。但羁束权限的行政行为，只要内容符合法律规定，形式违法不构成撤销理由。[47][1]
在国内，我们可以说法院对行政强制程序的司法审查远远没有对行政实体那样得心应手。除了我国至今还没有制定统一的“行政程序法”外，很大程度上应归于法院在对行政程序的司法审查中缺乏司法能动性、灵活性，而这又与我国，无论在理论上还是实践中所表现出的淡漠的法律程序观念有关。根据行政诉讼法的规定，对违反法定程序的具体行政行为，法院应当判决撤销。但实践显示此规定并非科学、可行。所以，法院以违反法定程序为由撤销的具体行政行为远远少于行政主体违反实体法律所实施的具体行政行为。
要解决这个问题，我认为首先应当明晰法院对行政主体实施行政强制行为所遵循的法定行政强制程序进行司法审查的法律价值是什么？根据行政诉讼法的规定，这一法律价值是双重的，其一是保护行政相对人的合法权益，它体现了法的公平；其二是维护和监督行政机关依法行使行政权，它体现了法的效率。所以这一法律价值应当是公正与效率的统一。但两者发生冲突时，应当首取公正。其次，基于这一法律价值取向，法院对行政主体违法定行政强制程序的行政强制行为是否应当撤销，必须考虑以下两大标准：
（1）是否损害了行政相对人的合法权益？
如果行政强制行为在程序上以发生违法的情况损害了行政相对人的合法权益，那么法院应当依法判决撤销；反之，法院应当在判决中认定行政强制行为在程序上已构成违法，并依法判决维持，但法院应当通过司法建议给予行政主体必要的警示。
（2）是否产生了有利于行政相对人的法律后果？
如果行政强制行为在程序上发生违法的情况产生了有利于行政相对人的法律后果，且行政相对人保留这一法律后果并不违法现行的法律、法规，也不损害国家、社会或者其他公民的合法权益，那么法院不应当依法判决撤销，但对这种情况法院应当通过司法建议给予必要的警示；反之，法院应当依法判决撤销。
参考文献：
[1]章剑生：《行政程序法学原理》，中国政法大学出版社1994年版，第2页。
[2]这是一个非常奇怪的法律现象。我国宪法和法律都没有规定行政机关不能将宪法规范作为行政权的直接依据，公民不能直接依据宪法主张权利和自由，但在实践中却形成了这一“宪法惯例”。
[3]参见《中华人民共和国行政复议法》第条和《中华人民共和国行政诉讼法》第54条。
[4]德国于1953年4月27日颁布了《联邦德国行政执行法》，奥地利于1925年7月26日制定了《奥地利行政强制执行法通则》，日本于1948年5月15日制定了《日本代执行法》，我国台湾地区于1998年11月11日修订公布了《行政执行法》。
[5]（英）丹宁著：《法律的训诫》，群众出版社1985年版，第56页。
[6]季卫东：《程序比较论》，《比较法研究》1993年第2期。
[7]江必新等：《行政程序法概论》，北京师范大学出版社1991年版，第25页
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[10]罗傅贤：《行政程序法基础理论》，五南图书出版公司印行，第57─67页。
[11]章剑生：《行政程序法学原理》，中国政法大学出版社1994年版，第四章。
[12]昂格尔：《现代社会中的法律》，中国政法大学出版社1994版，第181页。
[13]关于这个问题，可参阅徐国栋的《民法基本原则解释-成文法局限性之克服》，中国政法大学出版社1992年版。
[14]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社/高等教育出版社1999年版，第234—235页。
[15]郭道晖：《法的时代精神》，湖南出版社1997年版第220页。
[16]（日）谷口安平著，《程序的正义与诉讼》，中国政法大学出版社1996年版，第376页。
[17]叶必丰：公共利益本位论与行政程序，《政治与法律》1997年第4期
[18]城仲模：《行政法之基础理论》，三民书局，第222页。
[19]目前在我国行政法学理论中较一致地认为，行政主体包括国家行政机关和法律、法规授权的组织。虽然有学者对此概念提出了质疑与完善思路，如张树义教授的《行政主体研究》（《中国法学》2000年第2期），但迄今为止行政主体仍然是我国行政法学的基础性概念。
“法律上的到达”和与之相对应的“事实上的到达”是告诫结果的两种状态。事实上的到达是指行政相对人客观上确实知悉了告诫的内容。如行政主体将告诫法律文书当面交给当事人。如果我们采用“事实上的到达”作为标准，那么，不仅不利于提高行政效率，确保行政主体有效地行使行政权，而且行政相对人也可能会借口不知道行政行为，从而导致行政强制无法进行。因此，本文采用“法律上的到达”的标准。
[20]如葡萄牙行政程序法从“通知义务”、“通知的免除”、“通知的内容”、“通知的时间”和“通知的方式”等五个方面对行政行为的告知作出详细的规定。具体内容可以参见该法典第66条—70条的规定。
[21]我国行政处罚法第40条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七天内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”
[22]SirWilliamWade，AdministrativeLaw，Clarendonpress.Oxford，1994，P.531.
[23]法律上的推定是指从某一事实推出另一事实的一种方法。西方法学上对推定较权威的解释是：“从其他已确定的事实必然或可以推断出的事实推论或结论。”参见《牛津法律大辞典》（中文版），光明日报出版社1988年版，第714页。
[24]关于这一点我国行政诉讼法已经作出规定。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（2000年3月10日）第27条规定：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明符合法定条件，但被告认为原告超过期限的除外；……”
[25]中国台湾1998年《行政执行法》第五条规定：“行政执行不得于夜间、星期日或其他休息日为之。但执行机关认为情况紧迫或征得义务人同意者，不在此限。日间已开始执行者，得继续之夜间。”德国1957年《莱茵邦柏尔兹行政强制执行法》第八条（夜间、星期日及法定假日之执行）规定：“夜间、星期日及法定假日之执行行为，仅以持有执行官署之书面许可始得为之。执行时应出示许可证。称夜间者，四月一日至九月三十日系指二十一时至四时，十一月一日至三月三十一日系指二十一时至六时。”德意志联邦共和国1972年《边防警察法》第25条规定：“（三）为了避免对公众的危害或为了防止某些人的生命受到危害，依照第一款和第二款的规定在夜间也可进入和搜查住宅。四月一日至九月三十日期间，夜间是指二十一点至凌晨四点的时间，十月一日至三月三十一日期间，夜间是指二十一点至早晨六点的时间。”
