时间：2022-12-26 23:34:59
一、坚持“五个到位”精心谋划夯基础
紧紧围绕中央省市委要求和乡镇党委换届工作方案。确保换届工作顺利开展。一是组织领导到位。区上成立由区委书记任组长的换届工作领导小组。要求按照各自职责认真开展工作。立足于完善领导责任机制和督促检查机制，坚持早筹备、早谋划、早行动、早落实。下设综合秘书、人事安排、代表选举、纪律监督和宣传报道等5个工作小组。为区四大班子党员领导分别确定联系乡镇，区委组织部成立换届工作小组和指导检查组，建立组织部领导班子成员联系乡镇制度，加强对换届工作的政策研究、参谋统筹和督促指导。各乡镇也成立了相应工作机构，落实专门力量，全面动员部署，保证换届工作顺利开展。二是整体工作谋划到位。区委先后8次召开常委会议和理论中心组会议，学习传达中央和省市委换届工作文件和会议精神，研究换届工作，及时召开动员会议进行安排部署。深入调查研究，讨论制订了区乡镇党委换届工作方案》制作了流程图、时间表和任务书，明确工作目标和时间进度，确保换届工作有秩序、有步骤进行。三是政策宣传培训到位。坚持把政策学习和舆论引导贯穿乡镇党委换届始终，通过设立电视专栏、党建网、移动飞信、发放《致共产党员的一封信》等方式，适时有序地宣传换届政策精神，提高党员知晓率。区委组织部举办乡镇党委换届业务培训及观摩学习专题会，编发资料汇编和学习光盘，保证换届工作不漏环节，不出偏差。共张贴宣传标语5460多条，发放《致共产党员的一封信》1.2万多份，举办专题培训57场次，培训业务人员4763人次。四是干部思想稳定到位。把谈心谈话作为理顺干部情绪，解除思想顾虑，确保换届工作顺利开展的有效举措，结合“百名组织部长进千乡”蹲点周”活动开展，区委组织部负责同志深入各乡镇，分层开展谈心谈话活动，广泛听取意见建议，解掌握干部思想动态，保证了换届期间干部队伍思想不散、秩序不乱、工作不断。五是试点工作开展到位。本着“积极稳妥、先行试点、积累经验、全面推开”原则，从5月中旬开始，6月中旬结束，圆满完成了鲁家沟镇党委换届试点工作，并在党代表推选、提高党员参选率、形成好报告、干部“德”考察等方面积极探索实践，为全区乡镇党委换届顺利开展积累了经验，树立了样板。
二、突出“五个重点”把握关键重实效
遵守纪律不放松一是精心起草工作报告。按照前期调研、形成初稿、讨论定稿的程序，及早安排提前着手报告起草工作。前期调研阶段，各乡镇党委书记亲自调研、亲自主持报告起草工作，并由科级领导干部带队组成调研组，结合乡镇干部服务群众“便民直通车”工程实施，深入产业基地和种养大户家中，广泛征求意见建议。共召开座谈会390多次，发放调查问卷1.4万余份，走访群众2.3万人次，归纳梳理意见建议267条。形成初稿阶段，组织骨干力量，认真开展报告起草工作。报告坚持用事实说话，全面总结五年来成绩，客观分析面临机遇和挑战，明晰提出今后五年发展思路、奋斗目标和工作任务，做到切实可行，使党代表和党员满怀信心、欢欣鼓舞。报告初稿形成后，印发给所属党支部、党员代表进行认真讨论，广泛征求社会各界意见建议。讨论定稿阶段，充分发扬民主，党代会或党员大会召开前夕，通过召开座谈讨论会、个别走访、书面征求意见等方式，广泛征求对报告初稿的意见建议，反复进行修改完善，并由联系乡镇区四大班子领导审阅把关，确保形成一个好报告。二是注重选好配强乡镇党委领导班子。始终坚持正确用人导向和德才兼备、以德为先用人标准，采取党组织推荐、党员群众联荐、干部个人自荐等多种方式，对乡镇党委、纪委领导班子人选进行推荐提名，并突出干部“德”考察，从履历、德才、实绩三个方面对班子成员综合分析评价。乡镇党委、纪委委员推荐、考察、选举等环节中，按不低于20%比例实行差额遴选，做到好中选优、优中选强。注重改善领导班子年龄、知识结构和工作经历结构，实现优化组合，增强整体功能。全区乡镇党政领导班子中配备80后全日制本科学历干部54名，30岁以下干部52名，乡镇领导班子平均年龄36.9岁、比上届下降1.46岁。配备全日制大学专科学历干部80名、占33.3%全日制大学本科学历干部54名、占22.5%分别比换届前增加3名和39名。配备女干部36名、少数民族干部8名、非中共党员干部21名。同时，香泉镇、团结镇以“公推”方式推荐产生镇党委委员候选人初步人选，有效保障了广大党员的主体地位和群众的民利。三是着力推选好党代表。组织专门力量对所有党员进行调查摸底，掌握真实情况，形成翔实名册，做到党员底数清、情况明。采取乡镇科级干部联系选举单位、村支委会委员每人联系若干农民党员和流动党员的办法，动员广大党员参加投票；对不能返乡的流动党员，由村支委会委员电话征求意见，形成书面电话记录；对年老体弱、行动不便的党员派人上门征求意见；对年龄较大、身体尚可的党员采取派车接送的方式参加会议，使党员参选率达到92.6%同时，建立了乡镇科级领导干部包选举单位责任制度，按照“两推荐两测评两审议”两推荐”即党员推荐和群众推荐提出推荐人选。两测评”即组织党员、群众进行测评。两审议”即支委会和乡镇党委会审议预备人选）工作法，充分发扬民主，确保党代表推选程序规范、合法有效。乡镇选举产生的1292名党代表，结构合理，具有先进性和广泛性。四是精心组织大会选举。经区委批准，党员在500名以上的11个乡镇召开党代会进行选举，党员在500名以下的7个乡镇召开党员大会进行选举。无论是召开党代会进行选举的乡镇，还是召开党员大会进行选举的乡镇，都严格按照《》规定的选举程序，认真履行法定程序，严把投票、计票、监票关，并克服阴雨天气，派车接送党代表和党员参加会议，确保参选率，做到步骤不减少、标准不降低、程序不变通。区委组织部为每个乡镇派出指导员,履行程序不变通。执行标准不走样。做到坚持原则不动摇。始终把扩大党内民主贯穿换届工作全过程。指导乡镇按照规定召开大会，保证程序健全规范，使大会真正开成一个民主、团结、务实、奋进的大会，选举结果既较好地体现了上级党委的意图，又充分体现了广大党员的意愿，社会反响良好。经过选举，19个乡镇共选举产生党委委员163名、纪委委员91名、区第十四次党代会代表163名。五是严格执行换届纪律。坚持教育在先、警示在先、预防在先，研究制定了严肃换届纪律保证风清气正工作方案》细化分解各项任务，层层靠实执行换届纪律责任。广泛宣传“5个严禁、17个不准、5个一律”组工干部“三严守、六不准”等纪律要求，编印《严肃换届纪律警示教育手册》黄皮书”600多册，换届纪律提醒卡2400余份，发送手机短信3682条。建立完善了来信、来访、来电、网络“四位一体”监督体系，从离退休老干部、派人士及非党人士中聘请22名换届纪律监督员，全程参与换届纪律监督。同时，分类逐级开展严肃换届纪律公开承诺活动，组织党代表和群众代表进行换届满意度测评，满意率达到98.8%
三、处理“五个关系”统筹推进促落实
鉴于这次区乡党委换届时间紧、任务重、要求高的实际。推进换届工作顺利进行。一是统筹换届时间和节点。充分考虑乡镇和农村工作特点。按照动员部署、党代会或党员大会筹备、召开党代会或党员大会选举“三个阶段”和起草党委工作报告、推选产生乡镇党委领导班子、推选产生区、乡党代表“三个同步”要求，注重运用统筹兼顾这一根本方法。本着严肃认真、于法周严、于事简便、规范操作的原则。统筹谋划部署，精心组织实施，确保各个环节和各项工作有序衔接、统筹推进。二是统筹党委换届与人大、政府换届工作。整体谋划乡镇党委与人大换届顺序和时间，做到通盘考虑、合理安排、衔接紧凑，确保乡镇党委换届于7月28日、人大换届在8月20日前全面完成。三是统筹严格程序和探索创新关系。统筹换届政策的一般性要求和特殊性要求关系，既严格执行换届政策和操作程序，又对扩大党员参与面、党代表推选、报告起草等一些普遍共性的难点问题和特殊问题，加大探索实践力度。干部“德”考察、党委工作报告形成、严肃换届纪律等做法受到省市委组织部的充分肯定。四是统筹换届工作与其他工作的关系。区委要求各乡镇党委统筹好换届工作与各项中心工作任务落实的关系，教育引导广大干部特别是领导干部把心思和精力放在工作上，做到换届工作与经济社会发展两不误、两促进。五是统筹换届与基层党建工作关系。坚持把换届作为提升基层党建工作水平的重要契机，围绕中心，服务大局，抓主抓重，创新提升，统筹推进创先争优活动、村级组织活动场所建设、农村基层组织建设示范区创建、党代会常任制试点等工作。同时，把区乡党委换届与实施乡镇干部服务群众“便民直通车”工程有机结合起来，党员调查摸底、工作报告前期调研阶段，广泛开展“一联百”1名干部联系约100户农户）民情大走访活动。通过联系群众，为群众办实事、办好事，增强了基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力，激发了广大党员群众参与和支持换届的积极性，为换届工作圆满完成创造了良好环境。
我受中共包头市九原区第八次代表大会筹备工作领导小组委托，向出席会议的各位代表报告第八次党代会筹备工作情况，请大家审议。
我区第七次党代会，是200年12月召开的，现任期已满，按照规定，经党委常委会议研究决定，并报市委批准，我区第八次党代会定于2006年8月10日召开。
为开好这次大会，区委于200年5月29日召开常委会，专门研究党代会筹备工作事宜，并专门成立了大会筹备委员会，委员会下设秘书组、组织组、会务组、宣传组、安全保卫组，明确了任务及要求，并积极开展了各项准备工作。
一、围绕第八次党代会的舆论宣传工作情况
召开区第八次党代会，是我区的一项重大政治活动，也是全区党员政治生活中的一件大事，更是促进我区经济繁荣、人民富裕、科教发达、社会进步的一次重要会议。为了保证大会圆满成功，区委下发了《关于召开中国共产党九原区第八次代表大会的决议》。全区各级党组织认真贯彻区委决定，采取多种形式广泛深入地宣传召开区第八次党代会的目的、意义和要求，为党代会的召开营造了积极的舆论宣传氛围。
对内宣传方面：切合区情实际，以《九原报》和九原区政府网站为主阵地，分别制作了九原报党代会专刊，在九原区政府网站的醒目位置开辟了党代会专栏，为及时登载党代会相关内容提供了平台；在政府大楼底楼制作了一组党代会宣传展版，以图片的形式分别就全区经济、社会等各个方面进行了立体展示，回顾了七届区委领导班子五年来辉煌历程，展望了第八次党代会召开后新的发展前景；同时要求全区各部门、单位充分利用各自的宣传载体，按照统一印发的宣传提纲和口号，及时印制并悬挂了一系列宣传标语、横幅和过街条幅，其中在沙河街重点制作了一组以党代会宣传口号为主要内容的灯箱广告牌，在社会各界营造了良好的宣传氛围；充分发挥基层宣讲团和理论骨干的作用，在基层开展了一系列以反映五年来工作成就为主要内容的宣讲活动和论文征集活动，起到了凝聚人心、营造氛围的良好舆论效果。
对外宣传方面：以《包头日报》、《包头晚报》、包头电视台、包头广播电台以及自治区以上新闻媒介为平台，集中撰写并刊发了一组党代会特稿，并在《包头日报》编排了一组九原区党代会系列报道，充分展示了九原区第七次党代会以来在政治、经济、文化、社会、精神文明和党建等方面所取得的巨大成就，大力宣传第八次党代会召开的重大意义，唱响了主旋律，激发了广大干部群众的凝聚力和战斗力，为全区第八次党代会的胜利召开营造了良好的舆论环境，提供了强有力的舆论支持。
二、“两委”报告的起草情况
党委报告是大会的主报告，区委高度重视党委报告的起草工作，经过认真研究，多次讨论，最后确定报告的主题为：《城乡统筹、科学发展，为九原区率先实现现代化而努力奋斗》。大会秘书组全体同志以党的十六大精神和“三个代表”重要思想为指导，以总结九原区过去几年发展历程为基点，以描绘我区今后五年发展的宏伟蓝图为目标，本着解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实的思想路线，全面准确地总结了我区几年来取得的主要成绩和基本经验，科学慎重地提出了今后五年的奋斗目标和主要任务，明确了新时期加强党的建设和思想政治工作的具体要求。秘书组于7月初形成初稿，并随后在全区党委、总支、直属支部、中层干部、离退休老干部、派、政协等各个层面进行了征求意见，数易其稿，最后经区委常委会和全委会议讨论并修改后决定，提交代表大会审议。
区纪委高度重视工作报告的起草工作，为起草出一个既全面总结过去五年全区纪检工作经验，又能为全区今后五年的纪检工作提出方向性指导意见的工作报告，区纪委专门成立了报告起草组，于6月初开始起草报告，报告初稿形成后，又多次征求不同方面意见，几易其稿，并召开纪委全委会议，原则讨论通过了这个报告，后由区委常委会、全委会讨论决定，提请大会审议。
三、关于大会代表和“两委”委员预备人选的选举产生情况
选举产生大会代表，是开好这次大会的一项十分重要的基础性工作。代表的酝酿、选举，是大会组织组严格按照《中国共产程》、《中国共产党地方组织选举工作条例》和《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》等有关规定，认真贯彻执行民主集中制原则选举产生的。根据《中共包头市委关于旗县区党委换届选举工作方案》和《关于出席中共包头市九原区第八次代表大会代表名额分配等有关事宜的通知》精神，全区划分成23个选区，从酝酿到选举产生共用了一个多月的时间，共选举产生出席九原区第八次党代会的代表320名，占全区党员总数的4.3%。代表比例为:各级党员干部代表176名，占55％；各类专业技术人员党员代表70名，占22％；武警部队党员代表3名，占1％；各条战线的先进人物党员代表71名，占22％。代表中妇女党员代表70名，占22％；少数民族党员代表42名，占13%；45岁以下党员代表189名，占59%。经区委组织部初审认为，参加本次大会的代表都具有一定的文化水平、良好的思想政治素质和较强的党内事务参与能力，能够密切联系党员群众并充分反映他们的意见和建议，能够充分发挥先锋模范作用，深受党员群众的拥护。
选举产生中共包头市九原区第八届委员会和中共包头市九原区纪律检查委员会，是这次大会的一项重要议程。酝酿产生“两委”委员候选人是开好这次大会的一项重要准备工作。区委非常重视“两委”委员候选人建议人选的酝酿工作。在酝酿过程中，严格遵循，深入贯彻党的十六大精神，认真执行上级党委有关改选工作的各项规定，同时考虑了我区工作的实际和“惯例”，着重体现了干部“四化”方针和德才兼备的原则以及九原区干部管理的有关规定。积极发扬党内民主，切实尊重党员民利，充分体现党员意志，严肃认真地产生“两委”委员候选人建议人选。
区委委员和候补委员拟由37人组成。其中：委员31人，候补委员6人。按选举有关规定差额不少于10%的要求，经征求区各大班子领导及基层各方面的意见，提出建议人选38人。其中，区委常委候选人12人，区政府副职5人，人大、政协主要领导2人，公检法、人劳、教育、农牧、林、水、城建等主要领导10人，企业2人，党群口1人，苏木镇街道主要领导6人。委员、候补委员候选人中，有少数民族10人，占26.3%；妇女4人,占10.5%。
区纪委委员拟由15人组成，提名17人。其中：常委候选人8人，组织、纪检、审计、财政、教育、农牧业、检察院等领导7人，两个中心镇的纪委书记2人。其中，妇女2人，少数民族1人。
以上两委委员预备人选的提名，均是根据上级党委的具体安排和部署，由区委组织的民主推荐会上推荐产生的。在民主推荐的基础上，提出了两委会候选人的初步人选考察名单，按照干部管理权限，属于区委管理的干部，由区委组织部进行考察核实；根据考察结果，区委常委会拟定了两委会候选人建议名单，在广泛征求了区几大班子成员及部分科局的主要领导和有关方面的意见后，确定并向市委报请了两委会候选人预备名单，经市委原则同意后，区委再次召开常委会，提交全委会讨论、研究，确定了两委会候选人预备名单。
一、存在的一些问题
目前，在召开地方人代会中存在一些不容忽视的问题：
一是代表到会率时高时低。有的出、列席代表“两头（开、闭幕）到一到，中间往回跑”，你开你的大会，他忙他的事。虽然召开全体会议时的到会率情况尚好，但在分组讨论时往往出现“首次讨论像模像样，二次讨论三三两两，再次讨论集体放‘羊’的情况”。
二是有的报告不甚理想。在人代会上所作的人大常委会、“一府两院”等6个报告，有的篇幅过长，洋洋万言；有的内容重复，相互交叉；有的财政预算报告，数字垒积，表述笼统，常常使“内行”看不清，“外行”看不懂；有的甚至颠倒了主仆关系，把公仆向主人的汇报，变成了领导向下属部署工作的发号施令。
三是讨论发言不够平衡。由于代表原所处地位和知政情况不同，在分组讨论中，往往表现为领导代表发言滔滔不绝——说不完；行业代表发言三句不离本行——面太窄；基层代表发言三言两语就打住－－无话说。
四是审议质量有待提高。有的缺乏从宏观上审时度势去审议，而是说来说去话小局；有的凭电视上看的、老婆孩子说的、单位同志议的话题论短长，局限在浅层次上议大事；还有的则是套话多、好话多、空话多、废话多，如此种种，当然使审议质量难以提高。
五是有的议案、建议不很规范。特别是县以下地方召开人代会时，一些代表或因不知政而说不到点子上，或因不会写而写不出像样的议案、建议的事屡见不鲜，有的县人代会甚至在几十个动议中也挑不出一件规范像样的议案。
六是换届选举中组织推荐与代表联名推荐出现不一致时，拉票、贿选现象有所发生。对被代表联名推荐的候选人，有的地方或动员被推荐者不接受提名，或动员联名者撤回推荐，实际上弱化了代表的民主权力；有的联名推荐的候选人往往成了差额选举的“陪衬”；有的由组织推荐的候选人或因代表不满意、或因一时一事的不可预见因素所致而落选，往往弄得一时措手不及的窘境；极个别地方甚至出现拉票、贿选现象，干扰了正常换届选举，负面影响不可低估。
七是媒体宣传不够活跃。广播、电视、报刊等新闻媒体对人代会的宣传，从形式上看严肃有余，活泼不足；从内容上看，程序性的多，实质性的少，缺乏对经济社会发展中广大人民群众普遍关心的热点、难点问题的追踪报道；从效果上看，或因宣传报道的可读性、可视性差而缺乏渗透力，或因深度不够、力度不足等原因引不起人们的关注。
二、存在问题的原因
产生上述问题的原因，笔者认为主要有以下几个方面：
（一）少数代表认识不高。由于几千年封建历史和新中国建立后长期以来“人治”习惯的影响，一些人常常把人大看作是中看不中用的“橡皮图章”，少数人大代表从内心里也认为召开每年一度的人代会只不过是走走形式而已，因而造成了一些领导不够重视，少数代表到会率不高，讨论发言积极性偏低。
（二）会前视察走马观花。有的地方和代表虽然也搞会前视察，但往往只是到下属单位早已安排好的样板“窗口”单位走一走、看一看而已，常常满足于蜻蜓点水，走马观花，浅尝辄止，缺乏深入翔实的第一手材料。代表在会前不知实情，当然难以在会中有的放矢地讨论审议。
（三）有时会期过于紧张。有的地方为了节省开支等原因，往往把会期一压再压，造成会议期间连把所有议案依法定程序过一遍都相当紧张，根本没有时间去充分酝酿和开展民主审议。少数乡镇人代会甚至是“一天会议半天开，读完报告就散会”，过短的会期，当然难有实效。
（四）一些代表素质欠佳。有的代表由于政治理论、法律与政策水平欠高和宏观知政度低，所提的议案、建议多限于“修路、铺桥、造厕所”一类，在审议中也常常使用“听说”、“大概”、“可能”一类不着边际的弹性用词，当然更难提出审时度势的兴国安邦之策。
（五）领导代表的双重身份影响着行使法定职权。目前，许多地方占半数以上的各级人大代表是“一府两院”及有关方面负责人，作为公务员，他是人民的公仆，理应接受广大代表和人民群众的监督。但作为人大代表，他又是主人，依法行使着国家的权力。这种既是执法者又是监督者的双重身份，不仅造成了本应分工而有所制约的权力之间的交叉、混杂，而且使人大作为国家权力机关表达民意的性质有所改变，从而或多或少影响着法定职权的行使。
（六）缺乏宣传力度。近几年以来，虽然地方人代会的影响力在不断扩大，但由于宣传力度和深度不够，效果仍然欠佳，尤其是乡镇一级召开人代会，由于缺乏报纸、电视等现代化新闻载体的宣传，往往形成了“你开你的会，我种我的地”的难堪局面，既制约着人代会的影响力，又减弱了广大人民群众的参与度和对开好人代会的作用力。
三、进一步开好地方人代会的对策与思考
在面向21世纪的新形势下，如何进一步开好地方人代会，涉及会前、会中、会后三个阶段及内容、形式、程序等诸多方面和当时当地的环境，各地情况不一，实难一方百治，但笔者认为进一步处理好以下10个关系当是会中之重：
一是要处理好加强党的领导与开好人代会的关系。中国共产党是执政党。四项基本原则中的重要一条就是坚持党的领导，这是写入宪法的。这就需要我们在会前及时向同级党委请示报告，会中紧紧依靠党的领导来开好会议，会后认真抓好人代会精神的贯彻落实，努力把筹备、开会的过程变成动员和组织人民群众贯彻党的路线、方针、政策的过程，使党的主张变为国家意志和广大人民的具体行动，这是地方各级开好人代会的关键所在。
二是要处理好筹备与会议的关系。做好各项筹备工作是开好地方人代会的重要基础。因此，在召开会议前，应首先对会议的指导思想、议程、日程、开法，大会主席团组成方案和列席人员范围有一个总体的考虑。然后，筹备工作班子中的会务、行政、文件、议案、宣传等小组应按分工要求开展具体的筹备工作。只有把开好人代会的工作关口延伸前移，适时部署，扎实准备，有关部门和人员及时进入“角色”，才能打好有准备之“仗”。
三是要处理好会前视察与讨论审议的关系。在会前，除要进行代表资格的审查外，要组织人大代表围绕经济社会发展和广大人民群众普遍关心的热点、难点问题，或集中或分散地认真进行会前视察和调查，不仅要“下马观花”，还要身入、心入，尽力把握全局和翔实有据的第一手材料，为讨论审议各项议题作好准备。
四是要处理好在起草工作报告中务虚与务实的关系。人大常委会、“一府两院”及计划、财政等6个报告是人代会的“主音符”，在会前起草好报告十分重要。因此，在报告起草前，有关部门应召集报告起草人会议，对各报告的内容、篇幅、出稿时间等提出要求，并区别情况，广泛征求人大代表和社会各界的意见。对报告的具体要求应把握五条：一是定位要准。二是文字要精。三是突出重点。四是内容要实。五是要开门见山、言之有物。
五是要处理好会期与效果的关系。召开地方人代会必须依法定的内容和程序办事，这就需要有必要的时间作保障。这里包括尽力提前将工作报告草稿发到代表手中，以便熟悉了解报告内容；有足够的时间进行大会报告和分组、代表团及联组审议，以保障代表畅所欲言，充分发表意见；换届选举时有充裕的时间熟悉了解和联名提出候选人及对候选人进行酝酿、选举等。只要是必要时间，就必须给足，否则，往往会欲速而不达，影响会议的实效。
六是要处理好讨论审议与保障促进全年工作的关系。审议报告是人代会的重头戏，广纳代表建议，是改进各项工作的基础。要注意反映不同意见特别是那些中肯的、尖锐的批评意见，只要不违背宪法、不是人身攻击或有明显失实，就要广纳良言，努力使会议作出的决议、决定更符合实际；代表提出的询问和联名提出的质询案，要责成有关机关到会作出说明、回答质询，接受代表的批评，改进工作；会议通过的决议、决定要客观科学，充分吸取代表提出的建设性意见，广泛集中和体现民智、民愿、民意；还要依法保护人大代表的民主权利，不能因发表的赞同、不同、甚至反对的意见，而进行打击报复。
七是要处理好民主与集中的关系。按照宪法和地方组织法的要求，组织推荐的拟担任国家机关工作人员的候选人，一定要按照干部“四化”的要求选准、选好，要把候选人的相关情况和必要背景材料及时告知代表，使大家认人知情。应像组织推荐的候选人一样同等对待代表依法联名提出的候选人。要认真组织换届选举和有时个别国家工作人员的增补选举工作，依法选举任免，切忌“暗箱”操作和实际上的“陪衬”差额选举，杜绝拉票、贿选行为。
八是要处理好舆论造势与开好人代会的关系。人代会是地方国家权力机关组织召开的“第一会”，上下内外对此会的成功与否十分关注。它不仅有着行使职权的职能，而且还有着告示天下和接受各界特别是广大人民群众监督的功能。因此，要充分发挥宣传部门、人大自身和报刊、广播、电视等各种新闻媒体的作用，大张旗鼓地公开、及时宣传报道人代会的重要活动和情况，努力使之家喻户晓、人人皆知，保障和促进人大代表知情议政、当家作主。要充分利用召开新闻发布会、进行大会现场电视直播、开展丰富多彩的对广大人民群众普遍关注的重点、热点问题的专题深度报道，进一步增强人代会的公开性、透明度、及时性和广大人民群众的参与性，为宣传和促进大会的圆满成功发挥其应有的整体效能。
九是要处理好提高代表素质与行使权力义务的关系。“打铁先要本身硬”。作为人大代表，肩负着历史的重任，首先必须要有强烈的责任感和使命感，按时到会议政，认真履行职责，真正做到“人民选我当代表，我当代表为人民”。其次要努力学习政治理论、党的方针政策、国家的法律法规和科学文化知识，不断提高自身素质，为议政审议奠定良好基础。第三，在平时的闭会期间，要积极参加人大组织的视察、调研、执法检查、两项评议等活动，切实做到知政议政。在人代会期间，则应负责地提出议案、建议，讨论审议报告，选举称职公仆，切实为人民当家作主行使好神圣权力。
一、指导思想
围绕中心，服务大局，深入开展“做党的忠诚卫士、当群众的贴心人”主题实践活动，积极推进以“重责任、优作风、强素质、比贡献”为主题的机关文化建设，不断强化理念更新、监督检查、素质提升、制度完善和机关效能，继续全力打造一支拉得出、靠得住、用得上，“一专多能”、经得起考验的复合型纪检监察干部队伍，努力为地区经济社会发展提供坚强的政治和纪律保证。
二、主要内容
（一）着力强化理念更新，树立与时俱进的良好形象
1、牢固树立终身学习的理念。坚持把学习作为一种责任、一种追求、一种境界，主动把学习融入工作，融入生活。坚持有的放矢，做到学以致用，紧密结合党委、政府的重大决策部署，结合纪检监察中心工作，结合反腐倡廉重点难点问题，狠抓政治理论和业务知识学习，提高适应新形势，研究新情况，解决新问题的能力。建立长效学习机制，创新学习方式，营造良好的学习氛围。
2、牢固树立保障发展的理念。模范践行“做党的忠诚卫士”，坚定不移地围绕区委、政府中心工作抓服务，坚定不移地围绕地区经济转型发展抓工作，深入研究新情况、新矛盾、新问题，积极探索开展监督监察的途径和方式方法，选准结合点，把握着力点，切实承担起维护改革发展稳定大局的重任。
3、牢固树立服务群众的理念。认真践行“当群众的贴心人”，始终把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为工作的出发点和落脚点，把群众拥护、赞成、满意作为纪检工作取得成效的根本标准，排群众之所忧、解群众之所难、帮群众之所需，强化问责问效，抓不落实的事、查不落实的人、追不落实的责，坚决查处损害群众利益的行为，切实维护群众合法权益。
4、牢固树立务实创新的理念。坚决克服“等、靠、推”思想和拖拉懒散的不良习惯，主动把工作标准调整到最高，自我要求调整到最严，状态调整到最佳，认认真真、兢兢业业做好每一项工作。坚持在实际工作中创新，在规范的基础上创新，突出在理念方法、实践总结和破解难题三个方面抓好创新，从小处着手，从工作细节中创新，积小胜为大胜。
（二）着力推进区委、政府决策部署的督促落实，树立勤政廉政的良好形象
5、加强对党的政治纪律的监督检查。紧贴区委、区政府的中心工作，在政治、思想和行动上与区委、政府保持高度一致，多措并举，突出加强党的政治纪律的监督检查。坚决维护区委、政府的权威和形象，做到一个声音说到底，一条路子抓到底，不跑调，不走样，完整准确地体现区委、政府的工作意图和思路，坚决纠正有令不行、有禁不止行为，确保政令畅通。
6、加强对民生保障工作的监督检查。对群众普遍关注的公益项目建设、安全生产、住房保障、食品药品监管、环境整治、救助帮扶等方面的热点难点问题，加大问效问责力度，探索实行“问效跟踪”和“责任倒查”工作机制，扎实推进问题的整改落实。坚持以保障民生、维护民利为原则，每年要查办1—2起典型案件，积极回应社会的关切，切实解决群众反映的突出问题。
7、加强对区委、政府决策部署贯彻落实情况的监督检查。充分发挥参谋助手作用，全力完成区委、区政府交办的年度目标任务、阶段性重点任务和专题专项督查任务，每月、每季度和每半年分层面形成督查工作报告，针对工作存在的问题和困难，积极主动地从纪检监察角度入手，助其分析、研究并提供解决问题的参考意见和建议。充分发挥有力推手作用，重点加强对区委、政府关于落实《国务院关于进一步促进经济社会又好又快发展的若干意见》在争取资金、项目、政策以及加快经济转型方面决策部署的监督检查；加强对民生保障、维稳、征迁安置和政府专项资金管理使用等方面工作的监督检查。
8、加强创先争优活动与纪检监察工作的深度融合。坚持不懈地抓好廉政建设，教育和引导党员干部讲党性、重品行、做表率，认真遵守关于廉洁自律和廉洁从政的各项规定，适时开展贯彻执行《党风廉政建设责任制》和《廉政准则》情况的专项检查。持之以恒地抓好勤政建设，以解决“群众办事难、工作推进难”为落脚点，深入开展以“转作风、优环境”为主题的专项活动，大兴讲实话、办实事、见实效的求真务实之风，积极倡导和营造踏踏实实做事、兢兢业业工作的良好社会氛围。
9、加强镇、街道办事处纪（工）委及派驻机构职能作用的发挥。逐步建立完善联系、协作、考核机制，优化资源配置，加大统筹协调力度，形成惩治腐败的整体合力。镇、各街道办事处纪（工）委和部门、单位派驻纪检组要突出重点，加大工作力度，进一步加强对部门领导班子及其成员的监督，进一步加大查办违纪违法案件工作力度，进一步协助部门党政领导班子组织协调反腐倡廉工作，促进部门纪检监察工作向纵深发展。
（三）着力打造学习型机关，树立业务精通的良好形象
10、完善学习机制。学习是工作的第一需要，也是提升综合素质的唯一途径。坚持区纪委常委中心组学习制度，每半年举办一次区纪委常委中心组学习研讨，针对反腐倡廉工作中的新情况新问题，提出对策，实现务虚与务实相结合；认真执行干部集中学习日（每周星期一）制度，通过领导干部领学、机关干部座谈、业务知识测试、研读推荐书目等形式，进行理论和业务知识学习。同时，进一步完善《区纪委务虚会议制度》、《党员领导干部调查研究制度》等一系列规章制度，强化学习型机关建设、效能型团队建设和务实型干部培养。
11、创新学习方法。坚持学以致用，突出体现“两个注重”，即“注重体现对问题的研究和解决，注重体现对工作经验的总结和运用”，通过多种形式多种方法，着力提升干部职工的理论素养、政策水平和业务能力。深入推进“学习讲坛”活动，采取立题辩论、角色模拟、专题讨论等方式，不断提高机关干部把握形势、解决问题和推进工作的能力。大力开展专题讲座活动，外出考察学习培训的领导和干部，不但要写出高质量的调研报告，还要作考察学习报告，交流学习体会，实现资源共享。充分发挥纪检监察网的学习阵地作用，进行网络学习教育，着力提高学习的针对性，灵活性和实效性。
12、着力推进机关文化建设。引导培育“重责任、优作风、强素质、比贡献”的机关文化理念，不断丰富机关文化的内涵，增强纪检干部干事创业的积极性、创造性。从细节入手，通过印制楼道廉政理念图板、悬挂廉政书画、开设廉政图书室、制作岗位职责明白卡，在机关办公环境中融入警示、励志、创新意义的文化元素；通过举办廉政知识讲座、书法培训班、体育竞赛、纪检干部联谊会等活动，逐步形成协作配合的团队意识，增强纪检监察干部的凝聚力、向心力和战斗力。
（四）着力完善制度机制，树立严谨规范的良好形象
13、健全工作协调运行机制。严格落实每周召开一次机关全体工作人员会议、每月召开一次班子工作会议、每季度召开一次反腐倡廉工作分析会等制度，探索经常性的召开与镇、各办事处及各派驻纪检机构的工作联系会议，不定期的召开查办案件联席会议，进一步强化协调配合，扎实推进各项工作部署的贯彻落实。班子成员及分管领导之间，要紧密联系、经常沟通，在开展工作的过程中注重相互配合、相互融合、相互补位，协同开展工作，不断提高纪检监察工作的协调性、统一性、高效性。
14、强化纪检监察内部考核机制。进一步落实《区纪委监察局机关年度工作绩效考评实施方案》，按照年初制定工作要点安排，将全年工作任务分解到室，责任细化到人，定期进行督促检查，对服务发展、服务基层、服务群众的重点工作进行跟踪督查，加强目标监控和调度管理，督促各项工作有序推进。年底进行综合考评，并将考评结果同评先选优、提拔使用直接挂钩。
15、完善干部监督管理机制。加强内部监督，进一步完善干部职工行为规范、学习、保密、考勤等各项制度，健全完善以民主集中、请示报告、诫勉谈话、述职述廉和责任追究等制度为核心的内部监督机制，严格要求、严格管理，确保正人先正己、执纪不违纪。加强外部监督，通过“一通道三平台”（信件免费投递“绿色通道”，电话、短信、网络平台）、走访座谈、问卷调查、办案工作意见反馈、探索实行特邀党代表参与审议案件等办法，拓宽纪检监察干部接受监督的渠道；印制纪检监察机关民主测评表，与民主测评政风行风工作协同开展，广泛收集群众意见，实现在评议中求改进，在改进中求提升，树立纪检监察干部可亲、可信、可敬的良好形象。
16、推行主要工作记事和信息调研报送制度。推行工作记事制度，在上报市纪委《每月主要工作记事》的基础上，每月底汇总编辑各室及镇（办）纪（工）委书记和部门、单位派驻纪检组（委）主要工作情况，以《区纪委监察局每月主要工作记事》形式印发，便于各部门充分了解掌握纪检监察整体工作运行态势，更好地促进和推动全区反腐倡廉建设的深入开展。规范信息报送机制，严格按照《区纪检监察信息、督查、调研工作综合考评办法（试行）》督促各室及各部门、单位及时上报信息，每月向全区通报一次信息报送、采用和记分情况，有效建立起信息、督查、调研“三位一体”工作格局。
17、修订工作制度汇编。本着有效管用的原则，进一步梳理、充实、细化、完善中心组学习制度、常委会议事规则等制度，于月底完成《区纪委监察局机关工作制度与规程》修订工作。在此基础上，有计划地制定完善查办案件、投诉处理等相关制度，强化制度的固化长效运行机制，真正实现工作运转不因领导的调整和人员的更迭而变动，做到按制度办事，靠制度管人。
（五）着力推行网络信息化办公，树立务实高效的良好形象
18、大力提高机关工作效能。本着“事不隔夜、案无积卷”的原则，全面推进各项工作的扎实开展。一方面，按要求做好常规性工作，及时报送信息、每月大事记、《纪检监察工作情况统计表》等上级纪委交办的各项工作，及时更新纪检监察网页、撰写约稿、提炼信息、汇总督察情况。另一方面，要及时办理领导批示、交办的各项任务以及群众反映急需解决的重点难点问题，采取限定完成时限、定期督促检查、会议研究讨论、征求多方意见、送呈领导审阅等多种形式，做好工作统筹安排。以贯彻落实“三三制”工作方法和原则为核心，结合每月的上报的工作建议和常委会议题，由副书记轮流主持会议进行研究后形成会议纪要，并予以跟踪督办落实。
19、实施信息化网上无纸办公工作。抓好纪检监察网站建设，以区政务信息网为依托，进一步完善纪检监察网站的更新设计，强化网站的对外宣传、互动交流功能，搭建网络沟通和舆情互动的平台。抓好网站信息充实更新工作，机关各室要将工作开展情况、经验做法、创新举措等各类信息及时上传网络，每星期至少更新2次，通过网络推进纪检监察信息公开。抓好纪检监察协同办公系统建设，筹建区纪检监察机关内部OA（Officeautomation）办公系统，逐步将机关各室业务工作流程固化为电子程序，规范机关日常办公行为，同时推行PPT形式进行工作汇报和召开会议，在内部实现办公自动化、网络化、无纸化。抓好网络管理维护工作，强化纪检信息保密工作，签订《区纪委监察局工作人员保密承诺》，选配专人负责纪检监察专网维护，确保专网操作使用人员的相对稳定，管好用好专网信息，充分发挥其作用和效能。
加快文件运转；建立《文件批示落实情况统计表》，根据文件要求及领导批示精神，每十天进行工作完成情况汇总，上报主要领导进行统筹安排。做好基础档案资料收集整理归档工作，各室及镇（办）纪（工）委书记和部门、单位派驻纪检组（委）按照切真实、完整、有序、具有可查性的要求，做好资料归档整理，实现所有资料及时完整归档，精心严格保管，优质高效利用。
三、保障措施
（一）加强组织领导。本次活动由区纪委常委会统一领导，具体工作由办公室牵头，委局机关各室协助负责，乌兰淖尔镇、各街道办事处纪（工）委和派驻纪检组广泛参与，做到统一思想、统一部署、统一行动，形成工作合力。
（二）注重统筹兼顾。按照加强模范机关建设的安排部署，在坚持做好日常工作的基础上,积极引导干部职工投身模范机关建设的实践活动中，合理安排，统筹兼顾，切实做到相互促进,相得益彰。
（三）强化监督检查。要加强对活动开展情况的督促检查，及时掌握情况，进行跟踪问效。强化工作考核，把各室活动开展情况纳入机关年度绩效考核之中，确保活动有效落实。
四、实施步骤
（一）准备动员阶段，研究制订《区纪委监察局加强模范机关建设工作实施方案》，明确责任、目标、任务和工作要求，成立领导机构，做好准备工作。
关键词：清末；州县巡警；基层社会
中图分类号：K257文献标识码：A文章编号：0257-5833（2012）12-0145-11
清末随着新政的推行，警察制度也推广到州县。州县巡警的设立，在一定程度上改变了基层社会的治理模式，引起绅士地位的进一步变化，并引发了各地的“反警政”。那么，这一切究竟是怎样发生的？探讨这一问题，将有助于对清末改革的深入认识。但目前学界对清末警察制度的研究，大都停留在省城商埠，对州县情况关注不够①。清末州县改革研究的最大困难，是资料的分散和收集不易，即便找到了个别州县的材料，但能否说明全国性的问题，难免也会引起质疑。但另一方面，由于清末改革是自上而下推进的，虽然各地情况不一，进展不同，但在朝廷的一再斥责下，各地也在有先有后地推进着各项事业，并不断依照中央要求加以整顿，朝着划一的方向发展。所以，从大量分散的材料中，我们还是能够描述出清末州县警察制度设立的基本脉络，并从中探寻这种新制建立给基层社会带来的影响。
一 、 州县巡警局所的建立
20世纪初，随着新政的举办，各地省城商埠先后创立巡警局所，并逐步向州县推广。到1907年，办的较好的省如广东已有约45个州县设立巡警局，最早的是海康县与西宁县，均于光绪二十九年设立巡警正局与分局《广东省财政说明书》卷12，第五类民政费，第7-15页。。在陕西，也有65个州县设立巡警，其中光绪三十一年成立30个，三十二年成立25个《陕西全省财政说明书》岁出部·民政费，第11-40页。。就规制而言，虽然各地不一，但有的组织也颇为完备。如浙江平阳县，光绪三十二年十月在城区设巡警总局，另在小南、万全、北港三区设分局，选派平阳协兵60名兼充警兵，以30名驻总局，30名分拨各局；知县为总巡官，营弁千总一员，兼充巡警官驻总局，把总一员，为巡查官，分巡各局《民国平阳县志》卷18，武卫志二，第2页。。光绪三十三年直隶邯郸县令拟订巡警章程，拟于城外四关及附近各村设立中区归总局监管，其四乡分为六区，所辖之村设巡所《邯郸县令郑令思壬拟巡警章程》，载《北洋官报》第1622册，第6-7页。。武强县也在县城设立巡警总局一处，“以为全境巡警总汇之所”，四乡为分局，共有巡警84名《直隶武强县禀定整顿全境现行章程》，载《北洋官报》第1701册，第13页。。
由于初建，所以各地州县巡警粉饰因循者不少，“有循保甲之规制而变其名者，有以团营巡勇乡勇改者，有以绿兵改者，有以乡镇原有之巡夫人等改者，有专用巡警者”朱寿朋：《光绪朝东华录》，中华书局1958年版，总第5664页。。以致“编制各殊，章程互异，不独精神未能统一，即形式亦复参差”。1907年清廷直省官制通则，确定各省设置巡警道统一规划、整理警务，这就为规范各地警察建制提供了契机。1908年民政部奏拟巡警道官制，统一规定：“各厅州县设警务长一人，并各分区区官若干员，均受巡警道及该地方官之指挥监督，办理本管巡警事务。区官以下所有巡官、巡长、巡警等阶级名目，均应按照民政部定章办理。”《编查馆奏考核直省巡警道官制细则折并清单》，载《大清新法令》第2卷，商务印书馆2011年版（点校本），第191页。
之后，随着各省巡警道的设置，先后对州县警政进行了整顿。但由于州县行政官制改革并未全面进行，因此，多数省份都以州县官兼任警务长或总办。如广东省1910年初已有50所正局，190所分局，现统一于各厅州县设一警务所，以警务长领之，警务长由县令兼充；分划区域各设巡警区所，以区官领之；繁盛重镇和散处乡村依据情况分区酌设警务分所《札饬陆丰县巡警正局总董巡长文》，载《广东警务官报》1910年第3期，第13页。。湖北亦是如此，如兴国州（今阳新县）巡警局建立于宣统元年，巡警局警务长由知州兼任，其下有巡长1人，巡警10人湖北省阳新县地方志编纂委员会：《阳新县志》，新华出版社1993年版，第571页。。宣统二年监利县设巡警局，由知县刘延坦兼任警务长，全县有巡警272名湖北省监利县志编纂委员会：《监利县志》，湖北人民出版社1994年版，第513页。。
在浙江，1908年增韫出任巡抚后，设全省警务处，令各州县设立巡警局，以州县官为巡警事务总办，“禀承浙江全省警务处命令筹画办理”本地巡警，“管理全境警务并稽查警务人员勤惰功过”；州县官负责会同本地绅董筹集巡警经费；通过每年春秋各一次的警务会议随时筹议全境事务，并有谕派分局巡董、区巡警、巡记、巡长，募集巡警等权力《筹办浙江全省州县巡警章程》（无出版单位，原件藏上海图书馆），第3-5页。。
吉林省则属另一种情况。东三省总督和吉林巡抚上折，强调本省因原设民政司而非巡警道，民政司于警政外并综理民治疆理营务各事务，原省城设总局办理城厢巡警，以及各地亦设总局分局的局面，奏请变通部章，省城巡警局直接归民政司监督办理；州县巡警局设警务长一员，以下分别为区官、巡官、巡长各名目。章程还规定：“各府厅州县巡警局直接归地方官监督”。监督的主要职责是：警务长“直接承地方官命令综理各该管境内一切警务事宜”；警务长巡警事务规则命令须呈由地方官转报民政司核定；对于该管人员之稽核、任用、黜退，以及辖内兴革事宜等须呈由地方官转报民政司；各项报表呈由地方官核转。州县巡警经费“概由地方官就地征收各项捐款拨用”《东三省总督吉林巡抚咨呈民政部吉省巡警及教练所警捐各章程请核定文》，载《四川警务官报》1911年第3册，第1-2页。。四川亦是在州县设置专职的正副警长，归地方官节制管理，“由地方官量才委用”，一年期满由地方官加考禀由省局分别酌给奖励，如违反规则者，由地方官具文申其事由，禀请撤办。正副警长之薪水由地方官就地筹给《警察总局详改良官绅权限划一章程请示文并批》，载《四川官报》1907年第30册，第6页。。
可见当时州县巡警建制有两种模式，一是由州县官兼警务长或总办，直接监督全境巡警事务；二是州县官则通过专职的警务长领导全境巡警事务。不论哪种模式，州县官都有对巡警的直接管理责任，其中不仅包括选拔任用各级警官、邀集绅董筹集警察经费等项，还有对重要警务工作的核办权。如清末禁烟运动中，各地常因查禁私膏私土激起冲突，四川巡警道为此特地通饬各地警务长，要求“各属区巡官暨巡长巡警等对于查禁私膏私土之事，无论为据人呈报或亲自访闻，均须先行调查确实，报明该管长官，奉有长官命令指挥始可前往查拿；若情节较重，尚须由该长官商承地方官核办，不得不穿制服擅自往拿”《巡警道通饬各属警务人员查禁私膏私土先行报明各长官核夺札文》，载《四川警务官报》1911年第3期，第16页。。由此建立起警务人员执行重要警务工作须向地方官汇报的制度。
州县巡警建立初期，成员来源较杂，规制不一。现实状况和国外经验，使许多官员痛感警察非经专业训练不能充任。编查馆通过的各省巡警道官制中强调：“巡警有保卫地方监察人民之责，非品格高尚而于警政警学研求有素不能胜任”，所以强调先从办理巡警学堂入手，然后将毕业生分派各州县。浙江省制定的章程中，强调正巡官、副巡官必须是高等警务毕业者；区长、区巡警、巡记，可由普通警务毕业者充任；巡长、步巡、马巡、水巡等，以警务传习所毕业考取合格者任之。只有正副巡董、分局巡董、区巡董是公举本地绅士，分别由警务处札派或州县官谕派《筹办浙江全省州县巡警章程》（无出版单位，原件藏上海图书馆），第1-3页。。为了培养警务人员，各地举办了传习所、教练所等培训机构。如光绪三十三年四川特开警察传习所，由各州县选送学绅入所学习，以后凡正副警长必须警察传习所毕业领有凭证，回籍后归地方官节制管理，由地方官量才委用《警察总局详改良官绅权限划一章程请示文并批》，载《四川官报》1907年第30册，第4-6页。。广东也制订了一个划一的厅州县巡警教练所制度，要求各厅州县各设一所巡警教练所，分速成、完全两班，分别学习六个月和一年；所长承地方官之命令监督全所职员学生综核全所事务。对学员的资格要求是：无嗜好、年二十岁以上三十五岁以下、身家清白及未犯过刑章、粗解文字语言清楚。学习科目包括国文、警察要旨、法政浅议、地方自治大纲、本处地理、操法、国语。学员毕业考试获得最优等、优等、中等者方可由巡警道咨送总督并咨部备案后分别派往各地为巡警、巡长《广东省属各厅州县巡警教练所通行章程》，载《广东警务官报》1910年第3期，第37-43页。。
实际上，由于州县巡警限期开办，人员准备不及，因此实际情况远远没有达到各地章程中所规定的标准。如湖北咸丰于1909年开办巡警，“知县徐培招本县游民及散役十人充学习警察”；钟祥县“所用警察纯系招募乡勇”民国《咸丰县志》卷5，武备志·警察；民国《钟祥县志》卷6，民政·警察。，致使警察素质大受影响。
总之，到宣统年，州县巡警已普及到全国大部分州县。到1909年，声称州县巡警粗具规模的有直隶、吉林、黑龙江、江西、甘肃、湖南、广东、云南、热河等省 《民政部奏专案奏报各省厅州县巡警年内粗具规模情形折》，载《大清新法令》第6卷，第110页。。其中最早开办州县巡警的直隶已有厅州县巡警二万六千余名 《编查馆奏遵限考核京外各衙门第二届筹办成绩折》，载《大清新法令》第6卷，第432页。。四川到1909年底，“除理番懋功等异常边脊之属城厢巡警甫事筹设，其余一百三十七属巡警实皆粗具规模” 《川督赵尔巽奏胪陈第三届筹备情形折》，载《政治官报》1910年5月第900号，第8页。。湖北到宣统二年时，已有51个厅州县巡警初具规模，多的县巡警一百人以上，少的有10人、20人以上不等 《篇·湖广总督陈夔龙奏湖北现有巡警办法》，《东方杂志》1910年第6期。。安徽巡抚奏报，该省各州县巡警依限于宣统二年一律成立，各州县及芜湖商埠巡警共计3604人 《安徽巡抚奏各州县巡警一律筹设及调查口数情形折》，载《四川警务官报》第1年第3册，第18页。。河南已有78处州县成立巡警 《河南全省财政说明书》，地方行政费，第8-20页。。
清末州县巡警包括城厢巡警和乡镇巡警两部分，最早开办乡镇巡警的是直隶。1905年，天津试办四乡巡警，“视村庄大小，定警兵多寡。殷富之区五十户一名，荒僻之区百户一名，暂定巡警七百二十四名”《拟定天津四乡巡警章程》，载《袁世凯奏议》，天津古籍出版社1987年版，第1170-1176页。。1908年，东三省总督徐世昌与吉林巡抚朱家宝会商创办乡镇巡警保护地方，因款项支拙，先暂仿行乡勇办法，由营务处派武弁分往各地会同地方乡长创办，枪械皆由地方筹办 《新政纪闻·巡警暂仿乡勇办法》，载《北洋官报》第1656册，第9页。。之后，奉天等省仿照办理了乡镇巡警。
在民政部定的筹备立宪期限中，宣统三年为筹备乡镇警察之期。然而由于府厅州县各级审判厅也要在同期完成，而“搜查逮捕等事又不能专恃城厢巡警”，所以“乡镇巡警不能不提前赶办”。四川巡警道于宣统二年十月制订乡镇巡警暂行办法，规定州县乡镇巡警划区办理，每区设一巡警分署，设警官2人，巡警48人。各区区官巡官由地方官择旧日办理警务著有成绩熟悉情形者，禀请巡警道札委或禀由巡警道在省委派。乡镇巡警除由各厅州县教练所毕业生或城厢旧有巡警拨充外，如不敷用可募本区土著良民编入巡缉队。并规定：“各厅州县地方官为所属乡镇巡警直接监督，有禀承巡警道增损办法条规综理一切行政，暨督率稽查进退各职员之权”；“警务长于全境警务均应帮同地方官办理” 《四川厅州县乡镇巡警暂行办法》，载《四川官报》1909年第23册，第1-4页。。四川巡警道拟订的章程中说，“开办之初限于经费不能遍设，应择其最繁要之区先设，其余各区逐渐推广”。到宣统三年初，四川已有成都、华阳、巴县、汉州等十六州县开办了乡镇巡警区43处，分驻所80处，官警共2021名 《巡警道呈详第三届承办事宜成绩并成都县等十六州县按照咨准办法提前开办乡镇巡警恳请核明文》，载《四川警务官报》1911年第2册，第14-16页。。
位于最基层的乡镇巡警在推行的过程中更是乱象频现。四川巡警道认为，“乡镇警材亦不必具有精深学理始堪胜任，尽可短期教练速成备用” 《巡警道批石柱厅禀本厅筹议加捐肉厘以作巡警教练所及乡镇巡警经费恳请查核示遵文》，载《四川警务官报》1911年第1册，第14页。。标准低下，各处办理更是因地而异，灌县“实系以团练之旧规植乡警之新矩”《巡警道批灌县禀筹办乡镇巡警拟加肉厘作为常年经费文》，载《四川警务官报》1911年第2册，第17页。；懋功厅“自营兵挑充”《护督宪批懋功厅禀巡警年收马桑寨地租作费永为公产文》，载《四川警务公报》1911年第3期，第1页。。直隶正定县乡镇巡警“悉由各村自行筹办，而各村初无一定办法，警董区长虚有其名” 《正定县蔡令济清禀筹妥的款拟将城乡巡警另拟改良办法文并批》，载《北洋官报》第2040册 ，第6页。。乡警素质低下是不争的事实。
乡镇巡警在各省逐步推广。据编查馆1910年考核各省第二年第二次筹办的报告，吉林不独厅州县粗具规模，即乡镇巡警亦皆次第筹设，黑龙江亦饬各属将乡镇巡警预先举办，广东、湖南、四川、贵州已粗具规模，湖北全属成立者已在八成以上《编查馆奏考核京外各衙门第二年第二次筹办成绩折》，载《大清新法令》第8册，第381页。。安徽省1911年初报告，大通休宁寿州等地乡镇巡警亦初具规模《奏为遵章报明皖省各厅州县巡警一律筹设及调查口数情形恭折》，载《四川警务官报》1911年第3册，第18页。。河南也有11个县办了四乡巡警 《河南全省财政说明书》，地方行政费，第19页。。
二、职能、经费与警民冲突
民政部奏折云：“巡警之职，凡盗贼疾疫之未萌，争讼斗殴之将发，及一切养民保民诸政，均与闾阎休戚息息相关。”朱寿朋：《光绪朝东华录》，中华书局1958年版，总第6000页。吉林各州县设巡警局，仿照巡警道分科章程设立总务、行政、司法、卫生四科，各设科员、副科员。同时按照巡警职务分为差遣队、消防队、缉探队、清道队，分别承担公文迎送官差、各衙署局所护卫、火警扑灭、访缉匪盗、捕拿犯罪、修理道路、倾运垃圾等事 《东三省总督吉林巡抚咨呈民政部吉省巡警及教练所警捐各章程请核定文》，载《四川警务官报》1911年第3册，第1-2页。。从中可以看出，清末州县巡警除基本治安职能外，还承担消防、维护城乡卫生和社会公共秩序的职能。
1908年，清廷借鉴国外警察制度，制订《违警律》，确定了各项违警事件的处罚范围与原则。“违警”事件不仅涉及政务，还包括公众危害、交通、通讯、秩序、风俗、身体与卫生、财产各方面，直接涉及民众生活。大凡无故散布谣言、违章搬运火药、未经官准制造烟火及一切火器、妨碍交通、妨碍通信、私自建屋、深夜无故喧嚷、游荡赌博、奇装异服有碍风化等等，警察均可以予以收取罚金或拘留等处罚 《编查馆奏考核违警律折并单》，载《大清新法令》第3卷，第9-18页。。民政部尚书肃亲王善耆“深恐州县所设之警务有侵越职与地方纠葛情事，日前特行知各省所有州县之警察除违警律外，均不得干预，以期各有专责而免紊乱” 《咨饬划分州县警政》，载《北洋官报》第2145册，第10页。。《违警律》划分了公共领域中民众行为的界限，确定了警察权力行使的依据，有助于在法制基础上的新的城乡社会秩序的建立。
户口调查与管理是州县巡警的重要职责。1908年民政部制定调查户口章程，定各省以巡警道为调查户口总监督，各州县以知县、知州为监督，在自治职未成立地方，由监督督率所属巡警，并遴派本地方公正绅董会同办理 《民政部奏调查户口章程折并章程》，载《大清新法令》第1卷，第133页。。具体实施中，有的地方是派调查员调查户口，以巡警为协助；而有的地方，则由巡警直接调查户口。如江苏镇江，由巡警总局派员会同各区巡官调查户口，将年龄、事业详细登记造册。另外还令凡有迁徙、婚嫁、死亡等事，“该户须到局报告，以核其实” 《警察局清查户口》，载《北洋官报》第2029册，第11页。。
州县巡警还承担逮捕、押解盗贼凶犯等司法职能。光绪三十三年法部奏定司法警察职务章程，定司法警察的职责为：逮捕人犯（现行犯得由巡警径行逮捕）、搜查证据、护送人犯、取保传人、检验尸伤、接受刑事呈词（即命盗、杀伤案件，警区得接受呈词，移送检察厅办理），但不得受理民事诉讼 《法部等奏定司法警察职务章程》，载《大清新法令》第1卷，第409-412页。。
此项职能原由州县官府的捕役、仵作等来承担，现在转向司法警察，并加以规范，是一个进步。但司法警察职能的发挥是以司法审判制度的变革为基础的，然而直至清政府覆亡，除少数州县外，初级审判厅和检察厅都未能建立，加以警察自身毫无侦探能力，“不能搜出凭证以得其实情，于是两造呈刁，无从定谳，彼时间官棘手，遂有以刑逼从事者”《民政部通饬司法警察关系重要应切实整顿文》，载《大清新法令》第11卷，第262页。。此外，警察越权司法之事也时有出现。四川巡警道称，州县警务长常有“属民刑范围者往往径自处理”之事。推其原因，有“地方官希图省事委令处分者”，“民间苦于胥吏之需索拖累而惟警署是趋者”，还有“虽非有心违章，究属不明权限者”《巡警道通饬警务长划分权责不得稍涉侵越札文》，载《四川警务官报》1911年第3期，第14-16页。。
警察设立之初，1906年清廷曾令各省速办巡警并裁撤所有差役人等。但一些省以巡警初办，实力未充，州县官以一身而兼司法行政，“举凡催科听讼缉捕递解等事仍不得不藉役力以供使”，故只要求酌减数额朱寿朋： 《光绪朝东华录》，中华书局1958年版，总第5648页。。由于各地执行不力，因而实际上出现警、差并用的情况。为规范职能，有的省也作出相应规定：“关系警察之要案，地方官可用印单派警察员兵出境缉捕，寻常案件及未奉地方官印谕者，不准出境。” 《警察总局详改良官绅权限划一章程请示文并批》，载《四川官报》1907年第30册，第6页。
维护地方治安，是各州县警察的首要职责，主要方法是巡逻。在州县城厢主要有站街（在指定地点站岗）和巡街（在所管地界往来巡行）两种方式。在各乡镇则有三种形式，一是缉捕巡逻。四川乡镇巡警暂行办法中就强调：“乡镇巡警不必拘守城厢站岗办法，当先注重缉捕巡逻，并严密访查区内有无匪踪及窝户，以遏盗源”，其办法是将每区巡警分成两部分，一部分守护分署，须十人以上；以一部分巡逻乡场，并要昼夜轮班，至少二十人以上，均佩枪械《四川厅州县乡镇巡警暂行办法》，载《四川官报》1909年第23册，第2页。。二是借助保甲。吉林农安县令每屯各举公正一人为屯长，协同巡警逐一清查，先将各户姓名年岁执业丁口填给门牌一纸，按户实贴，以清眉目，并以十家联为一牌，互相结保，遇有一家窝盗，或一家为盗，则十家同罪。还设探访队，与乡巡警留意侦查可疑之人 《农安县寿鹏飞禀陈治盗条议文并批》，载《吉林官报》1909年第5期，第3页。。三是另编预备巡警或巡缉队，寓警于农。吉林就各村壮丁分别挑选编入册籍，分班调练。闻警则聚而捕盗，无事则散 《吉抚陈奏吉省办理警务情形折》，载《甘肃官报》1910年10月第1期，第9页。。四川亦规定，乡镇巡警如不敷用，得募本区土著良民编入册籍作为巡缉队，分两种，一种为编制入伍支给薪饷者；一类为不入伍者，平时分班调练，无事乃散而归农，有警则传集服务。人员采用按户挑选之法，由地方官按照挑选团丁办法行之 《四川厅州县乡镇巡警暂行办法》，载《四川官报》1909年第23册，第1-4页，。。
在清政府看来，警察不仅承担“防患保安”之要务，还有“保卫地方监察人民之责”《编查馆奏考核直省巡警道官制细则折并清单》，载《大清新法令》第2卷，第191页。，也就是在以“民”为监察对象的条件下达到“防患”的治安目的。尤其是清末，面对各种层出不穷的“民变”和革命党人的反清活动，地方官员常把警察作为“弹压”力量。基于这种指导思想下的制度设计，州县警察不仅融保甲、团练、捕役多种权力于一身，而且还成为民众的监督力量，从而使其又超越保甲、团练、捕役的功能，成为基层社会中的一种新的权力关系。加以这种权力行使的不规范，使民众对其产生恐惧，导致警民冲突不断。
警察权力具有强制性，一些地方巡警执行公务时，动辄用武力相迫如《大公报》曾报道，山东潍县巡警与人发生口角，即用警棍横击路人，某学生经过劝止，巡警不仅不服，还肆行谩骂。县令袒护巡警，扣押学生，引发城中绅商学界进省城上控。参见《大公报》1908年8月16日。此类事件当时报纸常有报道。。尤其是发生“民变”之类的时，州县巡警常常成为一支参与弹压的力量。如1910年安徽南陵乡民反对户口调查，自治公所以知县出境未归，特函请巡官陈某典史阴某分途往南北两乡弹压解散 《记载第一·中国大事记》，《东方杂志》1910年第5期，第74页。。同年奉天安东四区发生抢米风潮，县令先派四区乡董协同巡警前往排解，不成，复又派司法巡弁前往阻拦《记载第三·中国时事汇录》，《东方杂志》1910年第6期，第140页。。六月直隶易州乡民因反对举办新政加捐而焚毁自治局事件，知州王某即带领巡警百名前往弹压《记载第一·中国大事记》，《东方杂志》1910年第7期，第112页。。浙江遂昌县乡民因反对抽学捐捣毁学堂，巡警前往保护学堂，民众迁怒巡官，又将巡警总局捣毁一空《记载第一·中国大事记》，《东方杂志》1910年第10期，第160页。。
清末在推行新政的过程中，很多措施一时难以得到民众的认同，地方官急于求成，不惜借助警力强制推行。清末实行禁烟、禁赌政策，省由巡警道为禁烟会办，州县由地方官负责查禁。而地方官则以警察充当查拿烟土、查禁聚赌的角色，因而不断引发警民冲突。官府分析个中原因，不得不承认除民贪利望害外，而“查拿之人”即警察“或信人言捕风捉影，或喜事贪功轻举妄动”亦为重要因素《巡警道通饬警务长划分权责不得稍涉侵越札文》，载《四川警务官报》1911年第3期，第16页。。直隶巡警职能中原有禁止赌博一条，一旦发现有聚赌之事，巡官区长可径行派人往拿。然多地因抓赌酿成命案，所以1908年直隶警务处下令，遇有聚赌之事，应由巡警局派员探明密报地方官后，与官府持票差役会同捕拿，“巡警不得擅施枪械” 《直隶警务处禀请批饬各州县将从前自行拟定警务章程一律废止悉照此次禀定职务权限及处分规则请示文并批》，载《北洋官报》第1733册，第6-7页。。
更广泛的警民冲突是“反警捐”事件。清末州县警察经费以就地筹集为主。如吉林巡警款项除县城由司库领用外，其余各属均系就地征收，名为“警捐”，包括营业捐（商捐车捐房捐及戏妓等捐）、地捐（亩捐及菜园地市场地等捐）、卫生捐（屠兽等捐）。此外，“省城及各府厅州县巡警截获及收入违警罚金等项均得留充巡警特别费用” 《东三省总督吉林巡抚咨呈民政部吉省巡警及教练所警捐各章程请核定文》，载《四川警务官报》1911年第3册，第1-18页。。河北正定采取“随粮代收”办法，每粮银一两收学警等费大钱八百文《正定县蔡令济清禀筹妥的款拟将城乡巡警另拟改良办法文并批》，载《北洋官报》第2040册，第8页。。陕西省州县巡警局收取的警捐有商捐、铺户房租捐、棉花行抽捐、染房捐、船捐、斗房铁炭捐等等，各属巡警用款一千至两千串不等，可谓“捐上加捐”、“收索靡遗” 《陕西全省财政说明书》岁出部·民政费，第10-42页。。
乡镇巡警的经费更是要由各地方自筹。四川规定，“乡镇巡警经费以各属旧有之团练经费尽数拨充，如尚不敷用或尚无团练款项之处，由各该地方官督同绅首设法添筹”。并加肉厘作为乡镇巡警常年经费，收马桑寨地租作为巡警公产，此外还有酒厘、糖捐等 《巡警道批灌县禀筹办乡镇巡警拟加肉厘作为常年经费文》，《护督宪批懋功厅禀巡警年收马桑寨地租作费永为公产文》，载《四川警务官报》1911年第3 册，第17、1页。。吉林乡警常年薪饷则取自每垧地抽收中钱八百文，在商铺则按照资本以二百五十吊折地一垧，亦抽中钱八百文，均按春秋两季征纳 《乡巡薪饷之筹画》，载《吉林官报》1909年第5期，第2页。。
与团练经费主要得之于绅商的捐助不同，警捐则取之于民，收取的范围更宽、更广，并成为一项指派的任务，故而成为各地警民冲突的重要根源。《东方杂志》在报道这一类现象时，认为“实源于知县与绅士之勒捐”。一个“勒”字，道出了借助官力、警力收取警捐的实情。表面上看，各地皆有不准巡警局所或个人插手经费筹集的规定，然而事实上，仍有不少地方巡警直接插手经费收取。在吉林，各属巡警所需经费多系巡警局中员弁经理收支，且自收自用，以致“民间不免猜疑”《吉林民政司呈报各属巡警及经费均归地方官节制筹办文并批》，载《北洋官报》第2120册，第9页。。所以后来又颁布章程，规定各乡镇市集地方应收捐款由地方官派员前往催收或亦委任他项机关代收，巡警局不得兼办。
由于各地警捐涉及面广，收取不易，加以警察建立后，本身就成为一支强制性力量，所以不少地方在催收过程中，往往借用警力，“各捐户应纳捐款如有迟滞不纳者，省城由警务长派警催追，各府厅州县由地方官派人催追，或即委任警务长派警代催” 《吉林全省警捐章程》，载《四川警务官报》1911年第3册，第14页。。而一旦警力介入后，往往会激化矛盾，形成大。如江苏镇江抽房捐以充警费，警局迫令沿街菜贩迁往指定地点，每担每日抽捐四十文，县署书办和巡警乘机敲诈，激起众怒。群众万余人到县署请愿，巡警开枪打死4人，警局被毁《清末民变年表》，载《近代史资料》1982年第3期，第123页。。直隶隆平县举办四乡巡警，兼筹学堂经费，擅将各村“看青会”应摊粮麦改为折钱征收，数千人进城要求免捐。警兵开枪，打死农民5人，打伤6人。群众气愤之下，攻城捣毁巡警局 《清末民变年表》，载《近代史资料》1982年第3期，第172页。。湖北宜昌警察总办甚至亲率勇丁，随带刑具，按户勒捐《东湖县议董事会陈请该县警察勒捐滥刑案》，载《湖北咨议局文献资料汇编》，武汉大学出版社1991年版，第584页。。从这一角度来看，各地反警捐斗争中，有相当一部分是由于警察介入催捐并动用武力而引发的民愤。
三、州县巡警与基层社会
清政府认为，警察是“维持治安之重要机关”，是“维持司法之补助机关”《民政部通咨司法警察关系重要应切实整顿文》，载《大清新法令》第11卷，第262页。，也就是说，警察，尤其是州县巡警承担着基层社会安定、实施国家权力的重要职责。通过警察制度，国家对基层社会实行了一种不同于以往的新的治理方式，同时也带来传统士绅地位的变化。
传统基层社会治安存在三个系统：保甲、团练、官府的捕役；三个系统职能各有偏重，共同承担乡里社会安民察奸之责。保甲由官府设置，重在通过联保弭盗安民；团练以绅为主体，重在以武装“守望相助”；官府捕役重在侦查缉捕。然而久而久之，各自弊端也在滋生蔓延。保甲逐渐废弛；团练“虽捕盗较为得力，而控驭亦多有失”；官府捕役日益扰民，成为“民之蟊贼”朱寿朋：《光绪朝东华录》，总第5664页。。在这种情况下，清廷官员普遍以为 “非一警察以齐之”，力图以此取代旧制，克服旧制之积弊。
清末警察虽然是新制，但包容了传统保甲、团练、官府捕役的职能，即将原来分散的职能统归于一，使警察的权力大大扩张，从而在一定程度上改变了基层社会治安模式。
在治理结构方面，重新划定警区。传统乡村社会以保甲为划分单位，保甲虽是国家强行推行的控制乡村社会的方法，其权力也来自国家的赋予，但清政府也有意让保甲与自然村、宗族结合，保甲长均为本地人，这就使保甲在长期的演变过程中，和乡村的传统社会结构形成互为连接的关系。但清末的警察则另起炉灶。四川规定，各州县城乡街道在三十条以内者统设巡警分局一所，有二分局以上增设一正局，有六分局以上增设二正局，正局定设正警长一员，分局定设副警长二员《警察总局详改良官绅权限划一章程请示文并批》，载《四川官报》1907年第30册，第5页。。繁盛州县乡镇巡警以五区为限，中等州县分四区，简僻分三区；每区所设警官、巡警人数各有定规《四川厅州县乡镇巡警暂行办法》，载《四川官报》1909年第23册，第1页。。
除划分警区外，许多地方在距警区偏远地方设派出机构。四川规定每区在分署附近十里内择要设立分驻所一处或两处，酌派长警轮流驻之，为每区之辅助。直隶清河县也于分局鞭长莫及之处，或村庄稍密，或地居冲要者，“酌设巡所数处”，责成各该管局区不时稽察《清河县梁令成哲禀整顿警务酌改局区巡所文并批》，载《北洋官报》第2105册，第6页。。
清末新政时期，随着州县学务、警察、地方自治的次第展开，基层社会开始了新一轮的区划。按清政府的规定，自治区以人口和居住地划分乡、镇；学区是为基层办学而设，大致也以人口和地方的繁盛为准；警区划分除考虑地方繁盛外，更注重“权衡于地势广狭之间”《清河县梁令成哲禀整顿警务酌改局区巡所文并批》，载《北洋官报》第2105册，第7页。，以便于治安管理作为划分标准。四川创设乡镇巡警时，曾提出以自治区域为区域，于是有的县以乡为单位划分警区，但巡警道以“分区过多，委任区巡各官配派巡警亦因之而多，所费经费太巨”为由予以反驳，要求并两乡为一区，择适中之地设立区署《巡警道批泸州禀划分乡警区域情形就租谷抽捐以作经费文》，载《四川警务官报》1911年第2册。。警区的划分还有便于巡逻保护地方的考虑。四川峨边地处山区，所属境内村落零星。山路崎岖，原议设两区，后因考虑绿营防军即将裁尽，“保安之责终不能不专恃巡警”，改为三区《巡警道批峨边区申筹办乡警文》，载《四川警务官报》1911年第2册。。事实证明，当时警区、学区、自治区域的划分在实践中并未统一直隶曾要求以警区为单位划分城镇自治区，参见《北洋公牍类纂》卷2，第15页。但这并不是各省通行的规则，如江西樟树地方曾因乡镇划分而起争执，编查馆就此解释时强调以人口满五万以上为镇，不满者为乡，应“以满人口五万为区别，并非于原有乡镇旧名辄不分人口多寡概行施以镇乡地方自治”。参见《督院李准民政部咨准编查馆解释江西樟树地方自治乡镇争执咨请通行遵办札自治筹办处文》，载《云南官报》1911年第15期，第5页。，由此形成一种自上而下的、互相重叠和交错的区划结构。当时的乡镇自治区没有最后定型，学区虽然划分了，但只是教育行政权实施的范围。而通过警区的建立，致使警察直接面对乡民，其中除半农半警的巡缉队（或预备巡警）以外，其余要经过巡警学堂或巡警教练所的训练，经过地方官的挑选和巡警道的札委，并领取薪水。他们成为新的官府的代表。正因为如此，所以常有因警区划分而引起争端之事见诸报端。如《大公报》报道：保定地区全省警务处出于便于管理角度，在邱县重新划分区域，然该县绅董不明权限，因此屡起争端，给警政推行制造阻力《大公报》1910年3月16日。。通过警区和派出所，国家正式权力向乡村延伸的力度大大增强了。
1908年，民政部公布调查户口章程，准备实行户籍登记制，其第三十九条规定，本章程实施后，所有从前保甲一概停办。依照民政部拟订的逐年筹备事宜清单，调查户口工作将在宣统四年完成《大清新法令》第1卷，第137页；第5卷，第240-244页。。这样，实际就存在着一个警察与保甲并存的时期，各地纷纷将保甲纳入警察系统。如陕西省直接将省城保甲总局改为巡警总局，即是以保甲改办警察 《陕西巡抚夏奏酌改陕西警务办法折》，《东方杂志》1905年第8期，第129页。。浙江省城附近繁盛乡镇保甲原来分别由藩司、臬司派员办理，全省警察建立后，巡抚增韫制定章程，将全省保甲及稽查各事宜通归省警务处管辖，所派之员，亦有该处主持《记载一·篇》，《东方杂志》1910年第5期，第255页。。
警察新制建立，但团保、捕役等旧制仍然存在，许多地方皆以旧制弥补新制之不足。四川万县以团保辅巡警之不逮。“本地团保拟筹备口食，挑选团丁入所教练，随同巡缉”，“将来续办，各区即可仿行”《护督宪批万县禀开办第一区乡镇巡警情形文》，载《四川官报》第30号，第1页。。安徽泾县有一些聚族而居的村庄团防，县令禀请以此“补巡警之不足”，令团防加派侦探，昼夜轮流巡逻，“清查户口，严防奸宄”《安徽泾县禀整顿警政与团防相辅以靖地方文并批》，载《北洋官报》第1986册，第9页。。
无论是哪种情况，随着警察的建立，保甲、团练都呈现逐渐萎缩之势，其功能逐渐被警察取代，从而在一定程度上改变了基层社会以绅士为核心的权力体系。
传统的基层社会治理结构中，绅士起了重要作用，尤其是晚清团练的发展，绅士们既出资，又出力，同时又借团练抬高了自身的地位，成为基层社会治理中的一支重要力量。清末州县巡警的兴起过程中，不少地方曾出现过绅办、官督绅办形式，就表现出士绅对地方治理的热心。但警察毕竟是国家力量的代表，强调的是整齐划一、自上而下的领导。各州县巡警局所警官更强调要委派经过专门训练的人员担任，这就使州县巡警在向整齐划一方向发展的同时，逐渐削弱了绅士的力量。《东方杂志》有云：“今州县佐治各员惟劝业、视学准参用本地绅士”蛤笑：《书总核官制大臣改订外省官制折后》，《东方杂志》1907年第11期，第198页。，就是注意到州县巡警局与劝学所、劝业所主要参用绅办不同，表现出鲜明的官办色彩。
一些地方办理警察时注意选送绅士到省高等警察学校学习，如湖北高等警务学堂有官、绅两班；四川省亦强调招收“学绅”进入传习所学习。此处的“学绅”只是一些具有生员资格的人，更多的还只是接受新式教育的初等学堂学生，他们成为各级警官的重要来源。但另一方面，官府对他们是严加限制的。四川一些学绅学习毕业由省局加札委派为州县警局正副警长后，常“恃封釉省委札文，不服地方官差遣，遇事咀唔，擅作威福，稍不遂意，即长篇累牍，直接禀陈，非勒加薪资，即捏控侵蚀，流弊滋多”。为此，四川警察总局特制订改良官绅权限章程，强调学绅在警察传习所毕业领有凭照回籍后，“归地方官节制管理，由地方官量才委用”；一年期满由地方官加考，不称职者由地方官禀请撤办；并强调正副警长不得越权，即只能专任警务行政之事，不得经管银钱筹款，不得干预一切户婚田土词讼和地方行政。并强调，民政要务，不容学绅干预，也不准未学习警察之绅士参与警察行政 《警察总局详改良官绅划一章程请示文并批》，载《四川官报》1907年第30册，第4-6页。。这说明，在四川等一些地方，学绅必须进入巡警学堂或传习所学习后方可进入警察队伍；同时，对未经训练的绅士干预警政做了严格的限制。
乡镇巡警多“就近挑募年力合格通晓文义者”，经州县官考取后送巡警教练所，毕业后发回各局区所分任其职 《清河县梁令成哲禀整顿警务酌改局区巡所文并批》，载《北洋官报》第2105册，第8页。。行唐县令在整顿巡警文中承认：“招募之始，风气未开，应募之人善良较少，而需人正亟，不得不迁就一时。” 《行唐县侯令汝承禀警董因巡警冗滥款难复筹拟暂裁警额以节经费文并批》，载《北洋官报》第2129册，第6页。虽然强调要挑募通晓文义者，但由于各地州县巡警尤其是乡镇巡警多由团勇、民壮捕役转化而来，湖北甚至“各属教练所收容学生半无选择”、“各繁盛市镇从前所招之巡警多属无业之游民” 《关于警务之议案》，载吴剑杰主编《湖北咨议局文献资料汇编》，武汉大学出版社1991年版，第593页。。所以乡镇巡警队伍实际上鲜有士绅的参与。
另一方面，由于清廷财政困窘，因此不得不确定“州县举办警察一切经费应就地筹款，责成各该州县会同本地绅董筹集之”。即在创办州县警察时不得不依靠绅的财力，并在州县巡警机构给士绅安插一定的职务，让他们担任巡警分局的巡董和各分区的区正（区董）。前者的职责主要协助官府就地筹款。如浙江全省州县巡警章程中规定：“正副巡董受总办监督，筹集并管理全境巡警经费”；巡董除有筹款之责外，还要协同总办参与招考巡警和筹设传习所的工作 《筹办浙江全省州县巡警章程》（无出版单位，原件藏上海图书馆），第1、3页。。直隶创办州县巡警教练所时，“其经费所需咸系就地筹集，专由巡董经办，官任稽核” 《胪陈直隶第二年筹备事宜折》，载端方《端忠敏公奏稿》，《近代中国史料丛刊》第94辑，第1879-1885页。。直隶武强县由城乡绅董“每亩地捐京钱六十文”，由局董核实收支，报县备查 《直隶武强县禀定整顿全境巡警现行章程》，载《北洋官报》第1701册，第13页。。长垣县则实行“按粮计地随地出资”办法，确定抽收标准，分上下两忙由绅董抽收，除二成拨作学务经费外，其余为巡警之用 《长垣县田令鸿文禀巡警改良办法拟定条规开折绘图送请示遵文》，载《北洋官报》第1703册，第7页。。所以民政部也认为：“各省州县乡镇警政全赖有巡董维持，方克冀收成效。” 《民政部拟甄查各省巡董》，《大公报》1910年12月30日。
区正以家道殷实乡望素孚之人充任，职责是“随时报道地方情形，专备区巡官之顾问。巡警如有不法行为亦得指明事实，报告本区，藉以通下情而资参考” 《四川厅州县乡镇巡警暂行办法》，载《四川官报》1909年第23册，第3页。。区正要充当警局的耳目，而一旦乡村发生群体冲突时，他们还要受地方官之委派前往劝解如宣统二年湖北沔阳林湖发生乡民械斗，官府即委派区董前往劝解，后又派兵弹压。参见《东方杂志》1910年第7期《中国大事记补遗·续记湖北沔阳州居民械斗事》。。
官府利用绅士，但现实中又对绅士保持着高度的警觉。1910年12月，民政部一方面承认“各省州县乡镇警政全赖由巡董维持”，另一方面又认为“巡董多有劣绅市侩从中把持，转致滋生窒碍，拟由部派员前赴各省，会同巡警道详细甄查各巡董是否称职，并厘定应具资格，以期实行整顿” 《民政部拟甄查各省巡董》，《大公报》1910年12月30日。。也就是说，在州县巡警的创办中，士绅的参与是有限的，官府利用绅力，但种种制度安排和限制又使他们无法进入州县警察的权力中心。
士绅是官府连接基层社会的桥梁。清末各地创办州县巡警的过程中，除了早期有的地方出现过士绅自办或参与创办巡警的例子以外，从整体上看，士绅虽被赋予筹款之责，但又被排斥在警政核心权力之外，致使警察新政与乡村社会之间缺少沟通的渠道，从而出现“地方居民恒淡漠相视”的情况《关于警务之议案》，载《湖北咨议局文献资料汇编》，第592页。。浙江余姚地方自办理警察后，将保甲更换为警察，遴委毕业员前往办理，“无如该处一隅之地，词讼甚多，居民半未开通，是以改编警察名称之后，各铺均不乐输捐，故官绅久已两歧” 《浙省推广乡镇警察》，载《北洋官报》第2130册，第12页。。在浙江临清县新市镇，曾发生巡士拘捕街上赌钱孩童之事，引发群众不满，捣毁警局并罢市。县城绅商会衔电禀巡抚，称“地方设立警察，原以保卫治安，今反殃民，不如一律停捐，仍照旧章，自办团练，以资保卫” 《记载第一·中国大事记》，《东方杂志》1910年第5期，第65页。。在这起事件中，士绅俨然成为“民”的代表，并力图以废警察恢复团练来维护自身的权力地位。
然而，州县巡警经费主要是通过绅士收取的，民政部要求各地在限期内完成州县和乡镇巡警的建设，为筹集警费，州县官常常邀集绅董筹议项目，并通过巡董收取，这样，“绅士凭藉官势”收捐成为许多民众的基本认识，绅士成为许多反警捐风潮中首当其冲的人物。在山东莱阳大规模的反捐税斗争中，民众焚毁巡董和其他绅董房屋，向官府提出的条件中，除不准抽收杂捐外，还要求“巡警不准随便下乡，恣意骚扰”、“所有陋绅劣董一律斥退，不准干预地方公事” 《记载第一·中国大事记》，《东方杂志》1910年第6期，第80页。。直隶易州乡民反对加捐办理学堂警察，更是提出诸如“将自治员警务董治以死罪、永不许若辈再办学堂巡警等事”的要求④ 《记载第一·中国大事记》，《东方杂志》1910年第7期，第112、97页。。在湖南叶县，绅士赴乡劝导捐款，乡民群起反对，有人宣言称此为“官绅串通来逼民反” 《记载第一·中国大事记》，《东方杂志》1910年第12期，第181页。。种种现象表明，绅士并没有因为参与办理警察而提高自身的地位，相反，却因为帮官府收捐而成为“民”的对立面和反对的对象。
另一方面，在一些反警捐风潮中，官府为了平息事端，常常有意把矛头引向绅士。海阳县民众反捐税风潮中，知县向民众劝解时，“尽卸其责与诸绅，谓盗卖仓谷，及借口新政勒收各捐，皆诸绅所为”，并谕令民众均分各富绅之钱谷⑤ 《记载第一·中国大事记》，《东方杂志》1910年第6期，第82页。。就是朝廷，在关于山东莱阳之变的谕令中，也称“绅士凭藉官势，不谅舆情，甚或借端抑勒，挟私自肥，百姓以为厉己，则怨仇丛生，驯至布散谣言，酿成事变”④。朝廷和官府对绅士的斥责，加重了民众对绅士的不满。
学界在论述清末绅士参与警察等新政事务时，常常认为这代表了他们地位的进一步上升。实际上，随着一部分绅士被纳入体制内，绅士，特别是乡绅群体进一步发生了分化。进入体制内的绅士在拥有了一定权力的同时，又开始成为“民”的对立面。朝廷一再强调选择“公正绅士”充任乡董、巡董、学董；海阳县反捐税民众也提出了“公举公正绅士办理”新政用款的要求⑤。但在相应机制没有建立的情况下，“公正绅士”似乎越来越难寻觅，到头来，“劣绅”则成为人们对进入体制内绅士的基本认知，他们的社会地位开始滑向低谷。这种变化，直接导致乡村精英的蜕变，深刻地影响着此后中国乡村社会的建构。
结语
一、考察的基本情况
（一）福州市鼓楼区公共行政事务服务大厅
1、基本情况：
福州市鼓楼区行政事务中心为处级单位，中心分为综合科、业务科、管理科，编制9人，行政编制。行政事务服务大厅面积近800平方米，功能上分为经济服务和市民服务两大部分，有19个行政职能部门入驻大厅，服务项目共有64个。四年来，三级服务网络共为群众服务514721件次，受理办件261465次，办结率为99%，服务项目平均办理周期比原来缩短55.7%。中心的工作台受到福建省和福州市多次嘉奖。
2、主要做法:
一是建立了区、街、社区三级公共行政事务服务网络，实行横向联动、纵向延伸。以服务大厅为中心，将各专业的服务大厅纳入全区服务大厅的联动体系，同时向街镇和社区纵向延伸，将民政、计生、劳动等10个部门的31个项目下放到街镇的市民服务中心；将民政、劳动、计生、人事等11个项目下放到社区服务点。通过区、街、社区三级服务网络，做到行政事务由区级服务大厅提供服务，社会事务进街镇服务中心点，让群众能更便捷地找政府办事。处处体现政府以人为本，亲民爱民的执政理念。
二是实行“三个五”机制。实行“五公开”承诺制度。即实行服务内容、办事程序、申报材料、办理时限、收费标准“五公开”。实行“五联办”运作制度。对基建项目、技术改造项目等涉及多个部门审批的事项由责任部门牵头进行联审联办。改“串联式”审批为“并联式”审批。实行“五件制”管理制度。即办件，实行现场即收即办，约占总数的60%；承诺件，由窗口受理后在承诺时限内办结；联办件，由责任单位牵头，组织联办部门联合审批，限时办结；补办件，由受理窗口一次性明确告知服务对象需要补充的材料；退回件，由受理窗口向服务对象书面说明退回理由。
三是以系统软件为支撑，强化监督保障机制。一是实行电脑化管理，力求透明、规范。所有的业务操作都通过计算机应用软件进行，“服务大厅”管理层通过计算机系统对所有办件情况进行即时监督，减少了审批的随意性和自由裁量权。二是为了促进办事效率的提高，电脑软件系统设置了超时自动默认功能，由此造成不良后果的，由受理窗口单位承担责任。三是加强制度管理，力求高效、有序。制定了考勤考绩等一整套科学周密的管理制度，并将各项管理制度量化为具体指标，通过计算机系统来监督、管理。四是强化纪律约束，力求廉洁、效能。“服务大厅”实行严格的组织纪律、办事纪律和审批责任追究纪律，确保各项制度的落实。
（二）珠海要素有形市场管理办公室
1、基本情况
珠海市有形要素市场管理办公室成立于20*年11月12日，市直接管理。编制共9人，其中主任1人，副主任1人，下设综合科（编制4人）和管理科（编制3人）。管理办公室将珠海市的市建设工程交易中心、市政府采购中心、市产权交易中心、市商用土地交易中心、市人力资源开发管理服务中心五个有形要素市场统一整合，宏观管理、统一人事管理，干部任免、运行的监督。将这五个市场集中整合，整合效能资源，并通过系统网进行有效监督，成效显显著。
20*年管理办公室成立之后,全年建设工程招投标进场交易项目共561项，总投资额31.34亿元，总成交额26.9亿元，节约额4.26亿元;土地交易净增国有资产3.7亿元,平均增幅24.4％;市产权交易中心共完成交易项目49个，涉及资产总额14.46亿元，成交金额5.31亿元，同比增长80％，资产增值56*.7万元，同比增长16.47％;政府采购节约资金1.03亿元;人才市场进场应聘人数22万余人次,形成了全市人力资源管理服务的大平台。
2、主要做法：
珠海市有形要素市场在管理体制下，按照“决策、执行、监督”三分离的管理体制对五个个中心进行整合运作，统一管理。一是建立重大项目现场监督制度。由办公室领导或管理人员亲临现场进行监督，确保重大项目按照“公开、公平、公正”原则进行交易。二是实现交易现场的实时监控，防范交易出现不规范行为。三是进一步建立和完善建设工程和政府采购招投标活动的社会监督员制度。社会监督员从单位推荐、聘用协议签订、权利义务要求、聘书发放、申请回避到责任追究等方面，均已形成一套比较完善的管理制度。四是采用定性考核和定量考核相结合的方法，根据岗位定责和动态管理的要求，合理设计考核指标和指标的权重分配，并按照德、能、勤、绩对人员进行综合性考核。
（三）苏州市行政服务中心
1、基本情况：
苏州市行政服务中心分东、西两个相邻的办事区域。办事大厅总面积为5300平方米。其中东区一层办事大厅面积为2000平方米，二层办事大厅面积为1000平方米；西区二楼办事大厅面积2300平方米。目前，共有53个部门和单位、516项审批和服务事项、近200名窗口工作人员进驻“中心”。日均办件量超过1400件，累计收费36亿元，群众对窗口服务评议的满意率保持在99％以上
。苏州市行政服务中心正处级单位，中心主任由市政府办由市政府秘书长兼职，政府办副主任为中心常务主任，负责具体工作。中心下设办公室、综合协调处、信息处和督察处，人员关系分别在原单位。中心成立三年来先后获得了江苏省五一功动奖状和全园职工职道建设先进单位和苏州十大民心工作台，苏州市行风评议第一名，并且受到苏州百姓和投资企业的极大的认可。
2、主要做法：
一是苏州市行政服务中心建设了高效规范的运行模式。他们的运行理念是“窗口围绕群众转，部门围绕窗口转，中心围绕社会转”。并通过搭建科学化、规范化、信息化的网络平台，形成新的管理模式。
二是中心在运行机制上实现五个机制，即：公开透明的办事机制，便捷高效的运行机制，便民利民的服务机制，以人为本的管理机制和面向社会的监督机制。对窗口单位的审批流程等进行实时管理与监督；各部门与“中心”之间通过电信或广电光缆实现宽带接入，窗口单位与本部门实现实时联接，减少审批环节，提高审批效率。对于联办事项以审批程序的最后审批把关部门为牵头部门负责统一协调办理。“中心办事人员要了解办理过程和结果，可通过语音电话查询和128人工呼叫查询；事项办结有短信告知；中心网站有结果公示；专设了咨询服务台和残疾人电梯等；专门供办事人员查阅政府有关文件的档案室。
（四）*市网上行政审批中心
1、基本情况：
*市网上行政审批中心的管理由市政府办公厅、市监察局及相关单位联合组织实施，政府办公厅文电处具体负责日常的管理工作。中心网络于20*年6月正式筹建，20*年初，网上审批正试运行。
2、主要做法：
*市网上审批是以原有的各部门办事大厅为依托，以政务外网（以下简称政务外网）和*市政务内网（以下简称政务内网）为技术手段，以各具有行政审批职能的单位为成员，通过网络和计算机技术代替传统的行政审批。网上审批按照“前台软、后端硬”的行政理念，采取“统一受理、两级平台、流程优化、资源共享”的办法，以方便快捷的方式，为公众和企业提供优质的前台服务；以全程自动化的处理为公众和企业提供电子化的后端服务。
在受理方式上，公众和企业可以利用自备的计算机通过互联网，或者通过任一个办事大厅，将上报材料电子化通过政务外网或政务内网直接传送到审批的行政机关，相关部门利用本单位局域网，在网上审批系统平台上进行审批。若需要提供原始材料的，审批机关在预审后通知办事公众和企业提供原始材料。整个审批过程，市监察局通过网络进行效能监督，并按照有关规定对损害公众和企业的问题进行查处。
二、这次考察的体会
通过对福州、珠海、苏州、*的服务中心的考察，了解当地服务中心的先进的管理模式和运作机制，学习了大量的行政服务中心运作的方式、方法，开阁了视野，提高了水平。我们通过此次考察，有以下几点体会：
（一）领导重视，投入到位是行政服务中心成功动作的关键。从福州、珠海、苏州、*四地来看，各地都能充分认识到中心建设是顺应形势发展的需要，是提升政务水平，提高行政效能，改善经济发展环境，构建和谐社会的必然要求，从上至下对此都十分重视。各地市专为此兴建了行政服务中心，成立专门机构，配备管理人员。中心工作由市长亲自抓，常务副市长、秘书长、监察局长组织推进。事关中心发展的重要问题，都由常委会和常务会议定，监察局负责中心的事务管理。在中心工作人员都是部门素质高、业务熟、能力强、作风正的骨干，工作人员由中心管理考核，原则上在中心必须工作一年以上，并实行批次50%的轮换制度，保证了中心人员的稳定和工作的连续性，并且把中心作为培训干部的基地，以此作为今后职位晋升的重要依据。各地都加大对中心的投入，在中心建设上，福州鼓楼区软硬件投入500多万；苏州租用展馆，年租金600多万元；珠海仅软件开发一项就500多万；*筹建行政网上审批网络系统时先后上新加坡、日本等国家进行实地考察，中心软件招标价为380万元。
（二）部门支持、放（授）权充分是行政服务中心成功运作的基础。行政服务中心的各窗口能否真正代行部门审批权、切实成为能管事、能办事的机构，是衡量中心运作成败的尺度。通过考察发现，由于各地市政府的统一要求，进入中心的职能部门思想观念有很大的转变，增强了全局观念和服务意识。一是所有职能部门均对外承诺并公告，所有的审批事项全部进入审批中心（涉及国家秘密的除外），中心的窗口是本部门唯一的审批事项受理点，基本上杜绝了窗口和单位“两头受理”情况的发生；二是授权充分。常驻中心各单位均授予窗口人员充分的事项审批权力，绝大多数审批事项可由窗口工作的负责人独立审批并承担责任。正是由于职能部门的大力支持，特别是对窗口工作人员的充分授权，并联审批或“一站式”审批机制才真正建立和运行，行政审批中心各项工作才有开展的基础。这也是此次考察服务中心最深刻的体会。
（三）以人为本，不断创新是行政服务中心不断发展的动力。从福州、苏州市行政服务中心的实践来看，管理好窗口工作人员是行政服务中心稳定发展的关键因素。为此，他们始终抓好了中心的人员管理，一是各窗口单位至少有一名本单位主要审批处室的股（科）长或副股（科）长进驻中心，单位主要领导和分管领导采取“有事必来，没事常来”的工作方法，加强与窗口的联系和管理；二是中心的工作人员在大厅的表现作为其职位晋升的重要依据；三是中心建立党支部、团支部、工会、文体部，窗口人员的政治学习、活动均在中心，入党、入团的审批也在中心；四是中心经常性开展各种党团和娱乐性活动，增强了中心的凝聚力和向心力。整个中心充满着朝气，洋溢着和谐的气息；五是积极与邮政部门协调，在中心推行证照特快专递服务。采用特制证照专用包装，并且费用比通行的邮政快递资费降低30%，方便了办事群众，减少了往返取件路程，体现了为民方便快捷的服务。
在机制上不断地创新。一是建立了“绿色通道服务”，制作了绿色通道延伸服务卡。特别是在绿色通道服务中规定，对于企业、社会法人和外来投资者的申报件，首接窗口均应立即受理并抄送相关单位，在办理过程中边办边补，并且在办件过程中要根据当事人的实际，本着急事急办、特事特办的原则，不分8小时内外，不分节假日，坚持先办事，后休息。政务服务中心督查科对纳入绿色通道服务的申报件要全过程跟踪督办，存档备查；二是企业申报事项的前置审批实行“先上车，后买票”制度。对不涉及公共安全的引资项目，无论申请人提供的法定要件齐全与否，只要其申办的项目不属于国家法律、法规明文禁止的行业或项目，都实行先办证照和批文，待企业正式设立后，再审查和验收。三是接办件，年办件量极少的非常驻中心部门，按业务关联度，由中心安排窗口接办件；四是推行中心各部门联合年检制度。五是建立荣辱机制。把办事群众对中心窗口单位每个月进行的全方位服务测评结果进行网上和张榜公示，促成了各窗口单位工作人员积极向上、竞相争优的良好风尚。
（四）加强中心电子政务建设，构建网络平台，有效整合资源，是行政服务中心提高行政效能的重要手段。打一个比喻，每个单位都是一颗珍珠，网络就是一条线，他可以把珍珠穿成项链，提高他的价值。我们筹建的网系系统就是这个原理，他是提高行政效能的重要手段。所以在行政服务中建设推进过程中，要始终把政务信息化作为我们工作中的重中之重，结合我市的现有实际情况，精简业务流程，压缩审批时限，实行流程再造。以网络为载体，有效的整合资源，构建网络平台，建立一个跨越时间、地点、部门、全天候服务的“虚拟政府”。
三、我市行政服务中心筹建工作的建议
我市行政服务中心筹建工作以来，在市委、市政府以及市政务公开小组的领导下，按照《大庆市行政服务中心筹建工作方案》的要求，整体有序推进，但是我市的中心筹建工作还有一定的不足，仍需不断地探索和改进。针对目前我市行政服务中存在的问题和不足，借鉴外地经验，特提出如下建议：
一、关于组织机构问题。当前打好筹建服务中心这场攻坚战，对于市政府转变行政职能，提高行政效能意义重大。根据各地市行政服务中心的筹建时的经验和目前我市的实际情况，建议市委、市政府尽早成立市行政服务中心的管理机构，首先成立行政服务中心管理委员会，进驻单位为委员会成员，市监察局主要领导兼任市行政服务中心及要素市场管理办公室主任，办公室为政府派出机构，正处级，机关编制。分别负责行政服务中心、市建设工程交易中心、市政府采购中心、市产权交易中心、市土地交易中心、市人力资源开发管理服务中心的管理，办公室下设综合科、业务科、信息科、监督科、法制科，负责日常事务的管理。加大行政服务中心管理、协调、监督的力度，珠海政府的实践也已经有了充分的证明。
二、关于中心系统的软件问题。目前，市里各部门及各区县已接入政务办公网，部分单位已有自己的内部专业网，有38个部门建立了内外独立网站，并与政府主网站联接，其余未建立网站的部门，市政府主网站也为其提供了上传信息接口。中心的信息系统可以通过政务办公网与政府网站、政府各级部门可以安全互联，实现数据交换和共享。根据这次实地考察的情况来看，我们的想法是博采众家之所长，避众家之所短。苏州市行政服务中心的电子监察软件系统在全国已成为试点，并在苏州行政服务中心的应用中起到了良好的效果。*的软件系统，设计理念先进，硬件过硬，软件一流，有较强的应用性。福州市鼓楼区率先在福建省实行区、街、社区的三级网管理模式，受到上级和群众的表杨。*市的网上审批系统与我市的实际情况较为符合。建议结合三家的长处，由市行政服务中心建设推进组提供所需要求，拟定招标方案，再经过专家论证，实行邀请招标。
三、关于中心的运行机制问题。一是要形成市、区、县、社区四级行政服务网络，横向管理，纵向延伸，让行政服务涉及到全社会的每个角落，充分体现政府为民服务，以民为本的行政理念。中心要开成一个窗口对外、一条龙服务、一站式办结的工作机制，对于交通局、房产局等大厅由于特殊原因未进入中心大厅的实行横向管理，对于涉及到百姓服务的项目实行纵向延伸，快捷、高效便民。二是各部门要充分授权，坚决杜绝两头受理。实行“一审一核”制度，实行“窗口”行政审查员、核准员充分授权，刻制“窗口专用章”没有授权“窗口”实行单位领导带班制使进入中心的窗口要真正成为办事机构，不能只起大收发室的作用，要做到既受又理，即受即理。特别是解决个别单位项目进入上“形”进“神”不进的问题，消除肢解审批项目，进“瘦”留“肥”的现象，做到项目、骨干和授权到位，使接件、审查、签批、制证、盖章与发证均在中心完成，最大限度方便各企事业单位、社会法人和办事群众。并联审批事项全部由窗口办理，特殊事项由原单位在规定的时间内办结；重申各职能部门窗口的行政许可章与本部门行政章在审批事项上具有同等效力。凡在本市进行的审批事项，均只盖单位窗口章，上报省及国家的事项可按原来的渠道办理，盖原单位行政章。三是明确行政审批中心是干部培训的基地，提高进驻驻窗口工作人员的积极性。各单位一定要选派精兵强将进驻中心窗口，要有一名骨干股（科）长或副股（科）长在窗口负责，各单位分管领导要每月定期在窗口蹲点，现场办公，解决问题。不能让不做事、不管事、一般闲散人员和临时工在窗口上岗或顶岗。在中心工作突出的工作人员在职位上给予提拔。四是各进驻单位在中心工作的表现要纳入市政府开展的“行风”评议范围，工作表现作为考核的重要内容，加大考核评分比例，重要的可以实行一票否决。
四、关于中心的
一、主要工作情况
1、认真搞好调查研究，为领导提供决策依据。完成省纪委调研课题3个，和市直有关单位联合完成调研课题2个，督促、指导县区和市直有关单位及本委各室完成调研课题19个，其中以形成文件、法规、领导讲话、上级机关采用等形式进入决策的11项，如全面加强领导干部作风建设问题研究；纪检监察机关在建设社会主义和谐社会的实践中如何发挥职能作用研究；进一步抓好大案要案查处、发挥查办案件的治本功能问题研究；进一步治理群众反映强烈的突出问题、抓好纠正损害群众利益不正之风工作研究；举报工作中出现的新情况、新问题研究等，共收调研文章9篇。有的进入市委、市政府领导决策，有的被省纪委评为优秀调研文章，并推荐到中纪委，从而对推动纪检监察工作产生了积极影响。
2、3月份、6月份、8月份省纪委先后在郑州、南阳、新乡百泉召开不同类型的工作座谈会，为参加这3次会议，我们精心准备材料，*在会议上均进行了发言，提出了许多有价值的对策和建议，既能在理论上回答一些问题，又能在实践上提供借鉴和参考，工作全省排序第四位。受到省纪委的通报表彰，并获得荣誉证书。
3、提供了大量的调研信息。一年来我室善于整合调研力量，努力挖掘调研信息，针对领导关注的群众反应的热点、难点问题，提供短、平、快的调研信息。调研室共向领导和上级机关提供了大量的调研信息，其中被中、省纪委采用20多条，为领导综合治理民生问题提供了决策依据。*市纪检调研室积极探索纪检监察调研信息工作的经验和规律，以敏锐的目光和高度的政治责任感，及时发现并上报政治性、思想性、前瞻性强的信息，不断提高调研信息的质量和水平，建立健全调研信息网络，提高调研信息的传输效率，努力使我市的调研信息工作再了上一个新台阶。
4、发表了大量的新闻稿件。共发表28篇。高规格的有在中国纪检监察报、河南日报、人民网、新华网和省政府《决策探索》杂志等发表，很好地宣传了我们*市的纪检监察工作。我们编发的新闻稿件在纪检监察报发表4篇，《*市积极探索农村党风廉政建设的新路子》被中纪委内部刊物《纪检监察调研》第九期采用刊登，省级刊物《决策与探索》杂志第一期、第三期、第九期采用3篇，题目分别是《强化教育，筑牢拒腐防变思想防线》、《如何对党员干部8小时以外的行为进行有效监督》和《加强新农村基层党风廉政建设》，这三篇的篇幅均超过4000字，较为详细地报道了我们*市反腐倡廉工作好的经验和做法，受到了省纪委和市纪委领导的肯定。同时，我们在人民网、新华网、中国新闻网等省级以上网络媒体先后发稿23篇。
5、会议筹办。4月份积极筹备并召开了我市宣教调研工作会议，传达了省纪委调研工作会议精神，研究布置了我市的调研工作。
6、为领导参加全省贯彻落实惩防体系施纲要工作汇报会准备材料，同时为贯彻落实省会议精神，召开我市贯彻落实惩防体系施纲要工作汇报会做了大量的筹备工作：一是根据2005年市委下发的实施意见和任务分工，并对照台账，对全市22个牵头部门、42个配合部门两年多来工作任务完成情况进行了调查摸底，让其写出书面汇报材料，共收到72份.对这72份材料，我们进行认真筛选，并根据工作职能和平时掌握的情况，确定7个发言单位和6个交流单位。二是在收集材料，了解情况的基础上，写出了题为《推进惩防体系建设，构建和谐富强*》的主题工作报告。三是做好会务工作。
7、*市承担省纪委下达的重点调研课题三项，对这三项重点调研课题，7月份，市委常委、纪委书记李智民、分管调研工作副书记赵坤炎亲自率领调研小组一行6人，深入到四区两县、12个乡镇、23个村组，走访、座谈、了解，在此基础上，调研室写出了《关于全面加强农村基层党风廉政建设的调查与思考》的调查报告，调查报告分析了我市农村基层党风廉政建设的基本状况，找出了存在的三大问题，提出了八项对策和建议，为领导决策提供了参考依据，并将于近期上报省纪委调研室。
8、对优化经济环境工作进行调研督导，共调研、督导6个单位，参与写出了调研督导报告，将向市纪委常委会作专题汇报。
二、存在主要问题
一年来我调研室在贯彻党风廉政建设责任制和反腐败工作方面做了一些工作，取得了一些成绩，但也存在一些问题，主要有：1、对党风廉政建设理论探索不够深入；2、对县区的调研督导不够；3三是工作认真有余，灵活不足，略显刻板。
三、今后工作打算
（一）是加强对重大战略性、前瞻性问题的研究。*市纪检监察调查研究和理论研究必须紧跟刚刚结束的十七大精神，以崭新的姿态迎接社会主义发展的新阶段、新世纪，高举中国特设社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和三个代表重要思想为指导的重大理论观点、战略思想、工作部署，深入贯彻落实科学发展观，促进社会和谐的重大战略任务的工作大局。这是我们纪检监察单位反腐倡廉建设必须围绕的中心，思考和研究问题的基点，也只有紧紧围绕大局、服务中心，调研工作才能取得好的成效。当前，中央做出构建社会主义和谐社会的重大决策，如何树立和谐社会的理念，充分发挥反腐倡廉在构建社会主义和谐社会，和谐*中的作用，是我市纪检调研室面临的一个重大理论和实践课题。
（二）是加强对工作重点难点的研究。在新的历史时期，纪检监察工作面临着许多新情况、新问题、新矛盾，需要从理论与实践的结合上给予正确的回答和解决。调研工作就是要抓住这些事关全局的重点、难点问题，集中力量攻难关、破难题、不断开拓创新，取得新突破。
（三）是加强对工作发展趋势的研究。纪检监察工作发展创新的前提是要把握纪检监察工作发展的趋势，研究发展的规律，解决发展中的问题。要增强政治敏锐性和政治鉴别力，善于洞察形势，分析问题，发现典型，有目的地搞好超前性调研，以提出有效对策，不断增强工作的前瞻性、主动性和创造性。
2020年**县**党的建设工作总体要求是：深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，牢固树立党建是最大政绩的理念，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，“四风”问题得到有效遏制，以党的政治建设为统领，全面深化党的思想、组织、作风、制度、纪律建设。
1.加强党的政治建设。把坚决维护习近平总书记党的领袖和核心地位作为最重要的政治责任和政治纪律。引导全局党组织和广大党员干部旗帜鲜明讲政治。牢固树立“四个意识”，强化政治担当。
2.带头贯彻党中央决策部署。紧紧围绕“决胜小康，岗位建功”推进**县**的党建工作。切实发挥领导干部的先锋带头作用，基层党组织的战斗堡垒作用，党员的先锋模范作用。
3.严明党的政治纪律和政治规矩。把党章党规党纪纳入理论学习中心组、党支部、党小组学习的重点内容，开展党员干部党章党规党纪知识竞赛，以讲认真、敢较真的态度严格执行党章党规党纪。
4.不断强化思想理论武装。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导思想。在**县**党务会议室开展集体学习研讨和专题报告会，充分发挥党组学习理论中心的“龙头”作用，加强学习通报和督促检查。用好“学习强国”平台，增强党的创新理论传播效果。
5.开展“不忘初心，牢记使命”主题教育。把不忘初心牢记使命作为加强机关党建的永恒课题和党员干部学习的终身课题。研究制定本局主题教育工作方案，细化目标任务和内容安排。灵活设计活动载体和教育方式，确保主题教育取得实效。
6.健全知事识人体系。建立健全政德政绩档案，探索建立干部政德考核机制，强化政治素质考察，深化实绩档案工作，强化实绩档案基础性作用，坚持开展和干部经常性谈心谈话。用好巡查，审计，信访等成果，全方位，多角度，立体式考察领导干部。
7.扎实推进高素质专业化干部队伍建设。树立讲政治、重担当、看实绩的用人导向，加大一线考察推荐干部力度，注重在抗击新冠肺炎、决战脱贫攻坚等一线考察识别领导班子和领导干部，及时发现使用政治过硬、堪当重任的干部。
8.加强领导班子和干部队伍建设。统筹用好各年龄段干部，做好涉及改革部门的领导班子配备和领导调整工作，统筹做好培养选拔女干部、少数民族和党外干部工作。探索适合我局发展的人员管理机制。
9.做好对年轻干部的培养。加强对新入职以及各层级新提拔干部的教育培养管理。持续开展年轻干部实践工作， 建立健全优秀年轻干部“成长档案”，有计划地对年轻干部敦苗历练，大胆提拔使用经历过扎实历练、实绩突出、群众公认的年轻干部。
10.坚决摒弃“四风”。严格落实中央八项规定，看住老问题，关注新动向，紧盯重要事件节点。对于顶风违纪行为从严查处，通报曝光。持续加大纠正形式主义、官僚主义的力度。严格落实解决形式主义突出问题为基层减负的具体措施。大力转变工作作风，弘扬重实干，求实效的实干精神。
11.加强发腐败工作，深化标本兼治，一体推进不敢腐，不能腐，不想腐，持续净化机关政治生态，严肃查处不收敛不收手，严重阻碍党的理论和路线贯彻实施的问题。加强经常性纪律教育，持续开展群众身边的腐败问题和作风问题专项治理，严肃查处违法违纪案件，利用已查结的违法违纪典型案例，持续开展警示教育。
12.落实机关党建主体责任。健全完善党建工作领导小组机制，更好发挥其职能。落实请示报告制度，强化委员和代表的责任，统筹推进基层党建工作。明确主体责任，建立健全档案记录工作，纳入干部评价标准。
13.坚持把党的纪律挺在前面，坚持执纪必严，违纪必究，认真落实问责条例。坚持定期开展违纪和廉政教育，尤其对新任职党员领导干部，开展廉政谈话。严格执行领导干部报告个人有关事宜，推动纪检机构强化监督责任，加强纪检工作交流。
内容提要: 非法吸收公众存款罪具有行为的实质非法性、公开性、犯罪对象的不特定性和还本付息的承诺四个特征。构成该罪不以“未经有关部门批准”为构成要件，应当以行为是否“违反国家融资管理法律规定”作为要件。非法吸收公众存款罪的数额应当结合该罪的犯罪客体区分不同情况分别认定。区分非法吸收公众存款罪和委托理财，应当从合同是否存在保底条款、合同的签订是否针对不特定对象、资金的去向和用途、是否造成投资人损失四个方面综合认定。区分非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪，应当从实施犯罪行为的动机、行为人的经济能力、筹集的资金的实际用途和去向，是否实际归还等方面综合考察。非法吸收公众存款罪和非法经营罪具有特别法和普通法的竞合关系，非法吸收公众存款的行为在一般情况下应当适用特别法以非法吸收公众存款罪处罚。
按照《刑法》第176条的规定，非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，扰乱金融秩序的，构成非法吸收公众存款罪。根据国务院《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第4条的规定，所谓“非法吸收公众存款”，是指“未经中国人民银行批准，向社会不特定对象吸收资金，出具凭证，承诺在一定期限内还本付息的活动”；所谓“变相吸收公众存款”，是指“未经中国人民银行批准，不以吸收公众存款的名义，向社会不特定对象吸收资金，但承诺履行的义务与吸收公众存款性质相同的活动。”非法吸收公众存款罪有以下问题值得探讨。
一、金融机构是否可以构成本罪
按照《刑法》第176条的规定，非法吸收公众存款罪可以由自然人构成，也可以由单位构成。对于金融机构是否可以构成本罪，应当区分不同情况分别对待。对于没有存款业务的金融机构，如果没有经过中国人民银行批准非法吸收公众存款，可以构成非法吸收公众存款罪。如财务公司和信托投资公司作为非银行金融机构，都没有向一般公众吸收存款的资格，财务公司只能向特定成员单位吸收存款，如果财务公司和信托投资公司非法向公众吸收存款，则可能构成非法吸收公众存款罪。国务院相关行政法规也有相关刑事处罚罚则的规定，如国务院《金融违法行为处罚办法》（以下简称《处罚办法》）第27条规定：“财务公司不得有下列行为：（一）超过中国人民银行批准的规模发行财务公司债券；（二）吸收非集体成员单位存款或者向非集团成员单位发放贷款；（三）违反规定向非集团成员单位提供金融服务；（四）违反中国人民银行规定的其他行为。财务公司有前款所列行为之一的，给予警告，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款，没有违法所得的，处10万元以上50万元以下的罚款；对该财务公司直接负责的高级管理人员、其他直接负责的主管人员和直接责任人员，给予记过直至开除的纪律处分；情节严重的，责令该财务公司停业整顿，对直接负责的高级管理人员给予撤职直至开除的纪律处分；构成非法吸收公众存款罪、擅自发行股票、公司企业债券罪或者其他罪的，依法追究刑事责任。”《处罚办法》第28条规定：“信托投资公司不得以办理委托、信托业务名义吸收公众存款、发放贷款，不得违反国家规定办理委托、信托业务。信托投资公司违反前款规定的，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款，没有违法所得的，处10万元以上50万元以下的罚款；对该信托投资公司直接负责的高级管理人员、其他直接负责的主管人员和直接责任人员，给予记大过直至开除的纪律处分；情节严重的，暂停或者停止该项业务，对直接负责的高级管理人员给予撤职直至开除的纪律处分；构成非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪或者其他罪的，依法追究刑事责任。”
对于具有向公众吸收存款资格的商业银行来说，是否能够成为非法吸收公众存款罪的犯罪主体则存在争议。肯定论者认为，商业银行违反国家规定，采取非法提高利率等方式吸收公众存款，如果情节达到一定程度，可以非法吸收公众存款罪处罚。从我国《刑法》的具体规定看，法律并没有对该罪的犯罪主体作任何限制的规定，只要非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，扰乱了金融秩序，就有可能构成本罪。有存款业务经营权的金融机构非法吸收公众存款行为同样具有严重的社会危害性，这种社会危害性不仅表现在金融机构之间的无序竞争，导致金融市场秩序的混乱，而且阻碍了国家货币政策功能的正常发挥，削弱了国家通过信贷对国民经济进行宏观调控的能力，给社会经济的健康发展带来巨大的风险和压力。从市场经济主体地位的平等性来看，主体地位平等是市场经济发展的必然要求，作为金融机构的银行也是一样，无论是单位还是个人，各主体都要平等地享受权利、履行义务，不仅在民商事法律面前平等，在刑法面前也是平等的。有吸收公众存款业务经营权的金融机构如果非法吸收公众存款而不论罪处罚，势必有失市场经济的平等原则。另外，随着市场经济的发展，我国入世承诺的履行，金融业将全面开放，金融机构，尤其是银行的成分和性质也越来越复杂，不仅有国有商业银行，还有股份制银行、民营银行、外国银行等等。如果把有吸收存款业务的金融机构变相吸收公众存款的行为，排除在非法吸收公众存款犯罪之外，是不合适的，也是不合法的。{1}否定论者认为，具有吸收公众存款资格的金融机构高息揽储等行为不属于刑法调整的范围，不构成非法吸收公众存款罪。{2}
具有吸收存款资格的商业银行等金融机构不能成为非法吸收公众存款罪的主体，如果这些金融机构非法采取高息揽储等手段吸收公众存款的，不构成非法吸收公众存款罪，一般可给予行政处罚。主要理由是：第一，从立法机关设置非法吸收公众存款罪的初衷看，主要是为了打击当时没有吸收公众存款资格的单位和个人以各种名义非法集资、扰乱金融秩序的行为。对于具有吸收公众存款资格的金融机构以高息揽储的行为，并不在打击的意图之内。20世纪90年代，我国相继发生多起具有全国影响的非法集资行为，如沈太福案、邓斌案，我国1979年《刑法》没有对这种非法集资的行为进行规制的条文，这些案件一般都是以投机倒把罪等其他罪名处理的。鉴于这种情况，全国人大常委会于1995年6月通过了《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》（以下简称《决定》），《决定》第7条明确规定：“非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，扰乱金融秩序的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处二万元以上二十万元以下罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处五万元以上五十万元以下罚金。单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。”这是本罪第一次以单行刑法的方式得以确立。1997年《刑法》修订时，该内容被完全吸纳。
第二，非法吸收公众存款罪是典型的行政犯，对行政犯的犯罪构成的认定应当参照相关行政法规的规定。国务院《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第4条规定，所谓“非法吸收公众存款”，是指“未经中国人民银行批准，向社会不特定对象吸收资金，出具凭证，承诺在一定期限内还本付息的活动”；所谓“变相吸收公众存款”，是指“未经中国人民银行批准，不以吸收公众存款的名义，向社会不特定对象吸收资金，但承诺履行的义务与吸收公众存款性质相同的活动。”从该条规定的字面含义分析，行政法规对非法吸收公众存款罪中的“非法吸收公众存款”强调的是未经相关主管监督机构批准，不具有办理存款业务资格的单位和个人非法吸存的行为，而不是针对有办理存款业务资格的单位的某种违规吸存行为。国务院《处罚办法》的相关规定也印证了这一点。《处罚办法》第27条和第28条规定财务公司和信托投资公司如果违反规定非法吸存的，可以构成非法吸收公众存款罪。而《处罚办法》第15条规定：“金融机构办理存款业务，不得有下列行为：（一）擅自提高利率或者变相提高利率，吸收存款；（二）明知或者应知是单位资金，而允许以个人名义开立帐户存储；（三）擅自开办新的存款业务种类；（四）吸收存款不符合中国人民银行规定的客户范围、期限和最低限额；（五）违反规定为客户多头开立帐户；（六）违反中国人民银行规定的其他存款行为。金融机构有前款所列行为之一的，给予警告，没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款，没有违法所得的，处5万元以上30万元以下的罚款；对该金融机构直接负责的高级管理人员给予撤职直至开除的纪律处分，对其他直接负责的主管人员和直接责任人员给予降级直至开除的纪律处分；情节严重的，责令该金融机构停业整顿或者吊销经营金融业务许可证。”从该条“金融机构办理存款业务”的用语来看，显然指的是有办理存款业务资格的金融机构。根据该条的规定，有办理存款业务资格的金融机构如果擅自提高利率或者变相提高利率吸收存款的，只给予行政处罚，而没有依法追究刑事责任的规定，这和第27条、第28条形成鲜明的对比。从《处罚办法》其他条文的规定看，共有13个条文有追究刑事责任的规定，也有多处条文只规定了行政处罚措施，没有规定追究刑事责任，可以看出，《处罚办法》对第15条的规定显然是有意为之，而不是立法者的疏漏。故行政法规显然并不认为具有办理存款业务资格的金融机构高息揽储的行为有以非法吸收公众存款罪处罚的必要，刑法应当与此相衔接，将这类主体从非法吸收公众存款罪的主体中排除。
第三，具有办理存款业务资格的金融机构高息揽储的行为，虽然是违规行为，也具有一定的社会危害性，但其社会危害性和没有办理存款业务资格的单位和个人的非法集资行为相比，不可同日而语，显然要轻很多。其危害性主要体现在违背了公平竞争的市场秩序，相对于其他同样具有办理存款业务的金融机构而言，高息揽储的金融机构获得了不公平的优势地位，而这显然不是刑法设立非法吸收公众存款罪所要着重保护的客体。刑法设立非法吸收公众存款罪保护的客体，主要是国家的金融安全和社会公众的财产利益。而且，具有办理存款业务资格的金融机构高息揽储的行为，国家也容易发现和控制，没有必要通过刑事手段来调整，故不需要将其纳入该罪的主体范围。
二、非法吸收公众存款罪的客观行为界定
（一）非法吸收公众存款罪是否以“未经有关部门批准”为构成要件
国务院《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》于1998年颁发后，中国人民银行为了贯彻实施该《办法》，于1999年出台了《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》（以下简称（《通知》），《通知》对“非法集资”专门进行了定义：“非法集资是指单位或个人未依照法定程序经有关部门批准，以发行股票、债券、彩票、投资基金证券或其他债权凭证的方式向社会公众筹集资金，并承诺在一定期限内以货币、实物及其他方式向出资人还本付息或给予回报的行为。它具有如下特点：(1)未经有关部门依法批准，包括没有批准权限的部门批准的集资以及有审批权限的部门超越权限批准的集资；(2)承诺在一定期限内给出资人还本付息。还本付息的形式除以货币形式为主外，还包括以实物形式或其他形式；(3)向社会不特定对象即社会公众筹集资金；(4)以合法形式掩盖其非法集资的性质。”
按照《通知》的规定，构成非法集资以“未经有关部门依法批准”为前提，在司法实务中，不少非法吸收公众存款案件中的被告人和辩护人以这一点对检察机关的指控进行抗辩。“未经有关部门依法批准”的限定条件仅适用于法律政策明确规定应当审批而未经审批的非法融资行为，而对于法律政策没有明确规定应当审批和一些禁止性法律规定行为，如以传销的方式实施的非法融资行为，则无法适用。目前，大量以变相吸收公众存款的方式进行的非法融资活动，尤其是生产经营和商品流通环节出现的非法融资活动，无法用这一标准去衡量和判定。因为，一些行为本身是民商事行为，无需相关部门行政批准；一些行为看似触及法律政策边界，但没有必须经过批准的法律政策规定；一些《刑法》禁止的行为，适用这一标准没有任何依据和实际意义；单纯地以“未经有关部门依法批准”来判定是否属于非法集资，为非法集资者提供了“监管部门没有规定自己的行为必须经过事先批准”的借口，不利于案件的处理。故笔者认为，审查判断某一行为是否构成非法吸收公众存款罪，不需要以行为“未经有关部门依法批准”为要件，而应当以行为是否“违反国家融资管理法律规定”作为要件。这样就避免了发生在生产经营和商品流通环节出现的非法吸收公众存款的行为，无法用是否经过有关部门批准来衡量的问题，也使被告人和辩护人失去了“监管部门没有规定自己的行为必须经过事先批准”的借口。而作为非法融资类的犯罪，“违反国家融资管理法律规定”是非法吸收公众存款罪的必备要件，任何一个非法吸收公众存款的犯罪行为，均是违反国家融资管理法律规定的行为，否则就不构成非法吸收公众存款罪。
（二）非法吸收公众存款罪的犯罪特征及具体表现
成立非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，一般需同时具备下列四个条件：
(1)行为的实质非法性。即未经有关部门依法批准或者以生产经营、商品交易等合法形式掩盖非法性质。这里分两种情况，一是如果融资类型是必须经有关部门批准才能够实施的，则以“未经有关部门依法批准”为前提。二是一些发生在生产经营与商品交易领域的行为，或者是一些带有传销性质的本身非法的领域的行为，往往不存在需要批准与否的问题，则只要行为在实质上是以合法形式掩盖非法目的的，就可能构成非法吸收公众存款罪，不需要以“未经有关部门批准”为前提。
(2）公开性。非法吸收公众存款罪本身的特征决定了其必须在一定范围内通过一定媒介，如媒体、互联网、推介会、传单、手机短信、口口相传等途径向社会公开宣传，否则无法让社会公众知道，犯罪行为难以达到目的。当然，这种公开性的程度可以有深有浅，可以是在报刊、电视以及互联网等媒体上大张旗鼓地公开，也可以是在一定范围内公开。因为其本身行为的非法性，这种公开性往往是有一定范围的，比如，相对于监管机构和执法机关而言，可能是秘密的。而且行为人往往以合法的形式和名义进行宣传，以掩盖其实质的非法目的。
(3）犯罪对象的不特定性。即构成非法吸收公众存款罪，必须向社会不特定对象即社会公众筹集资金。如仅仅是在本单位职工内部筹集资金，或者是在亲友内部针对特定对象筹集资金的，即使筹集的资金数额再大，也不构成非法吸收公众存款罪。另外，这里不特定的“公众”不限于自然人，单位也构成，即如果行为人向不特定单位非法集资的，也构成非法吸收公众存款罪。
(4）还本付息的承诺。即行为人承诺在一定期限内以货币、实物等方式还本付息或者给付高额回报。这也是非法吸收公众存款罪的应有之意，只有承诺一定期限内还本付息，才符合“存款”的特征，如果没有还本付息的承诺，就不具有“存款”的特征，行为就不构成非法吸收公众存款罪，可能构成其他犯罪。当然，这种还本付息的承诺，不一定非要以金钱兑现，以有价值的实物归还，债权债务的抵消也可以；回报也不一定以利息的名义兑现，以其他名义也可以。
非法吸收公众存款罪的表现形式多种多样，难以穷尽，有代表性的表现形式有：
(1)不具有真实销售内容或者不以房产销售为主要目的，以返本销售、售后包租、约定回购、销售房屋产权份额等形式向社会公众吸收资金。
(2）通过虚假宣传并承诺高额回报，以转让林权并代为管护等形式向社会公众吸收资金。
(3）通过虚假宣传并承诺高额回报，以代种植（养殖）、租种植（养殖）、联合种植（养殖）等形式向社会公众吸收资金。
(4）以销售商品、提供服务为名，不提供商品、服务或者所提供商品、服务的价格明显高于市场价格，通过承诺回购、代为销售等方式向社会公众吸收资金。
(5)以发行证券为名，通过虚假宣传并承诺高额回报向社会公众吸收资金。
(6)以募集基金或者基金管理为名，通过虚假宣传并承诺高额回报向社会公众吸收资金。
(7)以投资入股、委托理财等形式，通过公开宣传并承诺高额回报向社会公众吸收资金。
(8)利用民间“会”、“社”等组织，通过公开宣传并承诺高额回报向社会公众吸收资金。
（三）非法吸收公众存款罪的数额认定
按照最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》，非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，扰乱金融秩序，涉嫌下列情形之一的，应予立案追诉：(1)个人非法吸收或者变相吸收公众存款数额在20万元以上的，单位非法吸收或者变相吸收公众存款数额在100万元以上的；(2）个人非法吸收或者变相吸收公众存款30户以上的，单位非法吸收或者变相吸收公众存款150户以上的；(3)个人非法吸收或者变相吸收公众存款给存款人造成直接经济损失数额在15万元以上的，单位非法吸收或者变相吸收公众存款给存款人造成直接经济损失数额在50万元以上的；(4）造成恶劣社会影响的；(5）其他扰乱金融秩序情节严重的情形。非法吸收公众存款罪，以行为达到一定数额作为犯罪的重要标准之一，非法吸收公众存款的数额认定，也是非法吸收公众存款罪的认定中的重要环节之一。
非法吸收公众存款罪的数额认定比较复杂，需要具体情况具体分析：
(1）非法吸收公众存款以后，案发前已经归还的本金数额是否需要从犯罪数额中扣除？实务中做法并不一致。笔者认为，一般情况下案发前已经归还的本金不应当从犯罪数额中扣除。非法吸收公众存款罪不同于集资诈骗罪，集资诈骗罪以非法占有为目的，犯罪的主要客体是合法财产的所有权，如果行为人在案发前已经将部分本金归还给投资人的，因其归还行为证明行为人对这部分资金没有非法占有目的，故已经归还的部分应当从集资诈骗罪认定的数额中扣除。而非法吸收公众存款罪侵犯的客体是金融信贷管理秩序，不需要有非法占有的目的，行为人只要非法吸收了公众的存款，即使案发前将部分本金予以归还，其对国家金融管理秩序的破坏已经形成，不因其归还行为而改变，故归还的部分不能从犯罪数额中扣除。
(2）非法吸收公众存款后，案发前支付的利息是否要从犯罪数额中扣除？笔者认为，这不能一概而论，要根据利息支付的时间具体决定：
第一种情况，如果行为人在收到投资人本金的同时即已经将利息事先予以扣除的，甚至在收到本金之前即已经预先支付了利息的，则利息应当从犯罪数额中扣除。比如，行为人约定向投资人集资1万元，年利率是10%，则一年到期的利息应为1000元，行为人在收到1万元的集资款时将1 000元的利息预先支付给投资人，但出具的凭证上写明集资数额是1万元，则犯罪数额应当认定为9 000元而不是1万元。这可以我国《合同法》的规定作为参考。《合同法》第200条规定：“借款的利息不得预先在本金中扣除。利息预先在本金中扣除的，应当按照实际借款数额返还借款并计算利息。”根据这一规定，预先扣除的利息不得计入借款数额，因此在认定行为人的犯罪数额时也应当扣除预先支付的利息，以实际收到的钱款数额来认定。而且，从这种行为的实际情况看，行为人从投资者那里实际筹集到的资金就是9000元，从行为造成的社会危害性的量分析，也是体现在9000元而不是1万元上。
第二种情况，如果行为人先收取本金，在经过一段时间后才按照约定支付利息，则在这种情况下，支付的利息不应当从犯罪数额中扣除。如行为人向投资者筹集资金1万元，约定年利率是10%,在一年以后连本带息归还1万1千元，则应当认定其非法吸收公众存款的数额是1万元，而不是9000元。道理与案发前归还部分本金的情况相同。在这种情况下，行为人已经实际筹集了1万元的资金，从行为造成的社会危害性的量分析，体现在1万元而不是9000元上，对该1万元构成了非法吸收公众存款罪的既遂，故1000元的利息不能扣除。
(3）续借行为数额的认定。即行为人在集资款到期后支付约定利息，本金继续借用的情况。仍以上述1万元年利率10％借用一年为例，一年期满，行为人将利息1000元支付给投资人，与投资人续签了一份协议，在此情况下，应认定其犯罪数额为1万元还是2万元存在争议。一种观点认为只能认定犯罪数额1万元。{3}另一种观点认为，犯罪数额应当累计计算，为2万元而不是1万元。其主要理由是，行为人向同一人反复实施吸收公众存款或变相吸收公众存款的行为时，尽管投资人仅用原来的本金反复投资，但这种行为造成的危害后果和行为人向不同的人实施非法吸收公众存款或变相吸收公众存款造成的危害后果是没有区别的，其结果都会使金融秩序受到扰乱。行为人向同一人或不同的人实施了两次以上非法吸收公众存款或变相吸收公众存款的行为，使被害人的财产受到了两次侵害，使国家的金融管理秩序受到扰乱、破坏的程度进一步加深。如果对于行为人反复实施向同一人吸收公众存款或变相吸收公众存款的数额不进行累计计算，不仅不利于惩治非法吸收公众存款或变相吸收公众存款的行为，而且会减轻行为人的罪责，甚至会放纵犯罪。{4}笔者认为，在这种情况下以不累计计算犯罪数额为宜。因为行为人尽管续签了合同，但是，其犯罪的对象还是同一个1万元，犯罪数额并没有增加，只是犯罪时间延长而已，这和行为人针对1万元签订两年期限的协议没有本质区别。但是，如果协议到期以后，行为人已经还清了本息，又与同一个投资人签订了一份新的合同，则两份合同的金额必须累计计算，因为在这种情况下，行为人犯罪行为指向的对象已经不是前一次行为指向的对象，应当视为两个完全不同的行为。
(4)复利是否计入犯罪数额。行为人在投资款到期后，与投资人约定暂不支付利息，而将利息计入本金，重新签订协议。仍以上述1万元为例，一年期满，双方约定1000元的利息暂不支付，由行为人予以借用，同时重新开具一张1万1千元的借条给投资人，这种情况下有人认为双方意思表示一致，均对1万1千元的投资款予以承认，应当认定犯罪数额是1万1千元。笔者认为，犯罪数额应当是1万元本金而不包括1000元利息。因为利息是行为人支付的，而不是投资人支付的，从非法吸收公众存款罪的犯罪对象来说，应当是指投资人实际支付的钱款而不是其应当得到的回报。该罪的社会危害性也是体现在对投资人实际拥有的钱款的“吸收”上。其他犯罪的处理也可以作为借鉴。如信用卡诈骗罪的犯罪数额只计算犯罪的本金而不计算犯罪的利息，其他诈骗类犯罪也是如此。因为其危害性主要体现在本金上。
三、非法吸收公众存款罪与委托理财的区别
委托理财作为一种资产经营方式，是指企事业单位或者个人将其自有资金委托给金融、非金融机构或者专业投资人员，由后者将受托资金投资于证券、期货市场，所获收益按双方约定进行分配的经营行为。严格说来，委托理财是个经济概念而不是法律概念，是金融证券行业的一个习惯用语。委托理财业务有以下几个方面的特征：(1)委托方式上，投资方与受托方之间是建立在资产管理合同之上的委托法律关系，具有极强的契约性。(2)在账户设置上，受托方需要针对每一委托人的委托资产设置独立的账户进行管理，账户由委托人个人或协议规定的第三方进行监督。(3)在客户对象上，委托理财的客户即委托人主要是企业、机构及个人投资者，资产数量一般较大，对资金投向和资金的规模收益有特别要求。(4）在服务方式上，受托方委托理财的行为仅限于根据法律、法规的规定和委托人授权的范围之内，在证券市场上从事股票、债券等金融工具的组合投资。(5）在风险和收益分配上，委托方与受托方签订委托合同的目的是为了实现委托资产收益最优化，其投资风险由客户自行承担。{5}
委托理财主要有委托型委托理财和信托型委托理财两种。以委托人的名义从事投资管理活动的为委托型委托理财，委托型委托理财合同又称委任合同，是指一方委托他方处理事务，他方允诺处理事务的合同。委托型委托理财合同的法律依据为《合同法》第396条的规定：“委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。”以受托人自己的名义从事投资管理活动的为信托型委托理财。所谓信托，根据《信托法》第2条的规定，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。在信托型委托理财中，委托理财在券商的账户上操作，客户的资金所有权转移给券商，券商按照与客户的约定，为客户的利益进行投资。应当说，符合法律法规规定的委托理财行为是不构成犯罪的，但是，现实生活中不乏以委托理财的名义从事非法集资活动的情况，不少券商的所谓“委托理财”行为最后是以非法吸收公众存款罪处理的，如影响非常广泛的“德隆系”案，其所谓的委托理财行为就是以非法吸收公众存款罪处理的。再如被告人徐某非法吸收公众存款案。1996年10月至2008年1月，被告人徐某在浙江省丽水地区信托投资公司某营业部任副总经理、总经理。1996年至2001年，其所在营业部因擅自抛售客户股票而引发民事诉讼，经法院判决败诉后，徐某使用其他客户资金343万余元赔付了原告的损失。1997年至2005年，徐某又擅自使用客户资金投资上海志天信息技术有限公司及丽水保龄球馆，但两次投资均经营亏损。为填补亏空，徐某于1996年至2007年以其单位可以开展自营业务、承诺保本高息的名义，吸引客户资金开展所谓的委托理财业务，并用这部分客户资金支付前期“理财”本息及中介费，吸收资金共计2.37亿余元，法院以非法吸收公众存款罪对徐某进行了判处。
那么，在什么情况下委托理财是一种民事经营行为，什么情况下“委托理财”构成非法吸收公众存款罪呢？笔者认为，主要应当考察以下几点：
1．是否存在保底条款
我国法律法规是禁止保底条款的。目前许多委托理财产品是由证券公司推出的。《证券法》第144条规定：“证券公司不得以任何方式对客户证券买卖的收益或者赔偿证券买卖的损失作出承诺。”中国证监会于2004年2月1日实施《证券公司客户资产管理业务试行办法》第41条第2项规定：“证券公司从事客户资产管理业务，不得有下列行为：向客户作出保证其资产本金不受损失或者取得最低收益的承诺。”因此，证券公司为委托人利益、以委托人的名义进行投资，其后果由委托人承受，两者间是典型的委托关系，如果证券公司为了吸引投资，在委托理财合同中约定“保底条款”，实质上超出了委托关系的范畴和证券公司的经营范围。根据现行法律法规的规定，信托型委托理财采取保底协议也是违法的。《信托公司管理办法》第34条第3项规定：“信托公司经营信托业务，不得有下列行为：承诺信托财产不受损失或者保证最低收益。” 2007年3月1日银监会《信托公司集合资金信托计划管理办法》第8条第1项规定：“信托公司推介信托计划时，不得有以下行为：以任何方式承诺信托资金不受损失，或者以任何方式承诺信托资金的最低收益。”
委托理财合同是否含有保底条款是判断行为是否构成非法吸收公众存款罪的标准之一。主要理由在于：(1)在含有保底条款的委托理财中不存在委托关系。保底理财虽然形式上也存在所谓的委托，但实质上券商和客户之间不存在委托关系，客户与券商之间的资产管理合同是一种约定到期的承诺书。因此，保底理财不具有委托理财的最本质的特征即委托关系的存在。(2)含有保底条款的委托理财的投资行为体现的是券商的意愿。券商在取得客户投资的资产后是以自己的名义对外投资的，投资结构、投资方法和投资时机等均是由券商自己决定，体现的是券商自己的意愿，没有体现客户的意愿。在这些活动中，客户关注的是券商向其所作的承诺，但并不关心证券公司如何使用其投入的资产。而体现客户意愿是委托理财内在的应有之意，含有保底条款的委托理财难以归入正常的委托理财业务。(3)含有保底条款的委托理财客户并不承担投资风险。在含有保底条款的委托理财中，券商无论是否盈利都应在约定的期限内向客户兑付承诺的本息，即客户投入资产的风险完全由证券公司承担。在这种情况下，客户的投资行为实质上是一种储蓄行为，而券商的行为实质上是一种吸存行为。委托理财与借贷的一个重要区别就是风险的承担问题，委托理财中客户并没有转移资金的所有权，而在借贷合同中，出借人完全转移了资金的所有权，借贷合同是债权凭证。因此，含有保底条款的委托理财不符合委托理财的属性，而符合非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款的特征。{6}
2.合同的签订是否针对不特定对象
非法吸收公众存款罪的一个重要特征是针对不特定公众。这里的不特定公众包括单位和个人。如果委托理财发生在亲朋好友之间，单位同事之间，或者是发生在特定单位之间，则即使规定了保底条款，也不构成非法吸收公众存款罪。只有针对社会上不特定对象的委托理财行为，才有构成非法吸收公众存款罪的可能。
3．资金的去向和用途
如果券商为了客户的利益确实将客户的资金用于约定的投资经营活动，则即使合同存在保底条款，也不宜轻易认定为非法吸收公众存款罪。因为在这种情况下，券商的行为归根到底还是一种经营行为，只不过是一种违规的经营行为，一般情况下对券商作出行政处罚即可。但是，如果券商以委托理财的名义吸收客户资金以后，没有为了客户的利益进行约定的投资经营活动，而是挪作他用，如用于归还券商自己的债务，用于券商自己的其他经营活动，甚至被其工作人员挥霍或者用于违法犯罪活动，则一般要考虑以非法吸收公众存款罪处理。
4.是否造成投资人损失
非法吸收公众存款罪作为一种犯罪，社会危害性的大小是判断是否构成该罪的一个重要考量因素。而是否造成投资人损失，又是考量行为社会危害性大小的一个关键因素。如果所谓的委托理财行为导致投资人严重损失，甚至影响社会稳定，则有作为犯罪处理的必要，因为其社会危害性大。如果没有造成投资人损失，甚至投资人因此而获利，则社会危害性较小，一般不宜作为犯罪处理。
当然，上述四条标准不是孤立的，判断委托理财是否构成非法吸收公众存款罪，要综合考虑上述四个因素。
四、非法吸收公众存款罪与其他犯罪的区别
（一）非法吸收公众存款罪与集资诈骗罪的区别
非法吸收公众存款罪与集资诈骗罪在犯罪构成上存在许多重合之处，都是向社会不特定公众筹集资金，都破坏了金融管理秩序。两者的区别主要表现在犯罪的主观故意不同，集资诈骗罪是行为人采用虚构事实、隐瞒真相的方法意图永久非法占有社会不特定公众的资金，具有非法占有的主观故意；而非法吸收公众存款罪行为人只是临时占用投资人的资金，行为人承诺而且也意图还本付息。在集资诈骗罪中，行为人也往往承诺归还本金并许以高额利息或者其他名义的回报，但这只是行为人实施诈骗的手段，并不打算真正还本付息。非法吸收公众存款罪的行为人也往往没有归还投资人的本息，造成投资人损失，但这往往是行为人经营失败造成的，并非行为人的本意。所以，对非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪，要透过现象看本质，分析行为人究竟有没有非法占有的目的。尤其是对于一些单位实施的犯罪，更是要注意考察单位实施犯罪行为的动机、单位的经济能力、经营状况，筹集的资金的实际用途和去向，最后是否实际归还，如果不能归还，造成不能归还的原因何在，以及案发后有无归还能力，要结合这几个方面综合考察。
从筹集资金的目的和用途看，如果向社会公众筹集资金的目的是为了用于生产经营，并且实际上全部或者大部分的资金也是用于生产经营，则定非法吸收公众存款罪的可能性更大一些；如果向社会公众筹集资金的目的是为了用于个人挥霍，或者用于偿还个人债务，或者用于单位或个人拆东墙补西墙，则定集资诈骗罪的可能性更大一些。同样是用于经营活动，还可以进一步分析经营活动的性质，如果向社会公众筹集的资金是用于风险较低、较为稳健的经营，则定非法吸收公众存款罪的可能性更大一些，如果向社会公众筹集的资金是用于风险很高的经营活动，则定集资诈骗罪的可能性不能排除。
从单位的经济能力和经营状况来看，如果单位有正常业务，经济能力较强，在向社会公众筹集资金时具有偿还能力，则定非法吸收公众存款罪的可能性更大一些；如果单位本身就是皮包公司，或者已经资不抵债，没有正常稳定的业务，则定集资诈骗的可能性更大一些。
从造成的后果来看，如果非法筹集的资金在案发前全部或者大部分没有归还，造成投资人重大经济损失，则定集资诈骗罪的可能性更大一些，如果非法筹集的资金在案发前全部或者大部分已经归还，则定集资诈骗罪的余地就非常小，一般应定非法吸收公众存款罪。因为行为人在案发前归还投资款的行为就可以推定行为人没有非法占有的故意。如果实际没有归还，还要进一步考察没有归还的原因，如果筹集的资金全部或者大部分投入了生产经营，只是因为经营失败而造成不能归还，则定非法吸收公众存款罪的可能性更大一些；如果不是因为经营失败而造成不能归还，而是因为挥霍等其他原因造成不能归还，则定集资诈骗罪的可能性更大一些。即使是因为经营失败造成资金不能归还，如果是用于风险非常高的经营活动导致经营失败不能归还，还是存在定集资诈骗罪的余地，如果是用于一般的经营活动导致筹集的资金不能归还，则定非法吸收公众存款罪的可能性更大一些。
从案发后的归还能力看，如果案发后行为人具有归还能力，并且积极筹集资金实际归还了全部或者大部分资金，则具有定非法吸收公众存款罪的可能性；如果案发后行为人没有归还能力，而且全部或者大部分资金没有实际归还，则具有定集资诈骗罪的可能性。当然，案发后是否归还影响定性的主要是一些行为本身就介于非法吸收公众存款和集资诈骗两者之间的案件。如果根据案发前的相关事实和证据，已经能够确定行为的性质是非法吸收公众存款还是集资诈骗，则案发后是否归还赃款的因素一般不能影响定性，而只能作为一个量刑因素考虑。
司法实务中，上述各方面因素均要综合考虑，以决定行为究竟构成集资诈骗罪还是非法吸收公众存款罪。如唐某某非法吸收公众存款案。公诉机关指控，2003年5月至2007年6月间，被告人唐某某因在经营活动中负债累累而起意非法集资诈骗，遂指使其他几名被告人，以唐某某所控制的舜浦大酒店需要资金为由，以高额利息为诱饵，用“借款”名义骗取250余名个人和单位人民币（以下币种均为人民币）计1.7亿余元，用于日常开销及归还债务等，造成上述单位和个人损失计1.6亿余元。公诉机关据此认为，被告人唐某某的行为构成集资诈骗罪。法院经审理查明，1997年8月，被告人唐某某任法定代表人的上海东兴房地产开发有限公司（以下简称东兴房产公司）与马来西亚某公司共同设立了上海舜浦大酒店有限公司，并选址本市青浦区公园东路2099号建设舜浦大酒店。同年11月，唐某某在东兴房产公司基础上组建了上海东兴置业（集团）有限公司（以下简称东兴置业集团），并担任该集团法定代表人。东兴置业集团在经营中，因住宅开发销售毛利率偏低、大量银行贷款需归还、经营收人无法及时收回以及盲目投资、收购资产等原因，造成资金严重缺乏。2003年5月至2007年6月间，被告人唐某某直接或者指使其他几名被告人，以东兴置业集团建设舜浦大酒店为由和许诺支付0.83％至12％的高额月息作回报，向200余名个人和单位筹集资金计1.4亿余元，该款主要用于归还东兴置业集团债务、支付工程款、日常经营等。至案发仍有1.3亿余元没有归还。法院认为，公诉机关指控东兴置业集团对外筹集资金时没有归还债务能力的证据不足。被告人唐某某因东兴置业集团建设舜浦大酒店和从事经营活动需要而向社会筹集资金，本案中筹集的资金主要用于公司经营，在此过程中，被告人唐某某及其余被告人除承诺支付高额利息作回报外，没有采取其他欺骗方法，故对唐某某等被告人不能以集资诈骗罪定性。东兴置业集团违反国家规定，以支付高额利息作为回报的方法，向社会不特定人员吸收资金1.4亿余元，扰乱金融秩序，其行为已构成非法吸收公众存款罪。本案中，法院综合考虑了被告人非法筹集资金的目的、筹集资金时的公司资产情况及资金的实际用途、大部分资金实际不能归还的原因，综合认定被告人的行为不构成集资诈骗罪而构成非法吸收公众存款罪是正确的。
（二）非法吸收公众存款罪与非法经营罪的区别
非法吸收公众存款罪和非法经营罪之间存在一定的竞合关系，主要体现在未经批准，非法从事银行业务的，构成非法经营罪。如我国《银行监督管理法》第19条规定：“未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位或者个人不得设立银行业金融机构或者从事银行业金融机构的业务活动。”《商业银行法》第11条规定：“设立商业银行，应当经国务院银行业监督管理机构审查批准。未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务，任何单位不得在名称中使用‘银行’字样。”任何单位和个人如果未经批准，非法从事银行业务活动，就触犯了我国《刑法》第225条的规定，构成非法经营罪。吸收公众存款也是银行业务的一种，如果没有经过依法批准，非法吸收公众存款，也构成非法经营罪。但是，《刑法》第176条对非法吸收公众存款的行为以特别条款的形式作了规定，非法吸收公众存款罪和非法经营罪之间形成特别法和普通法的竞合关系，非法吸收公众存款的行为在一般情况下应当适用特别法，即以非法吸收公众存款罪处罚。但是，应注意的一点是，犯罪行为以特别法即非法吸收公众存款罪处罚以该罪能够对犯罪行为进行全面整体评价为原则，如果行为虽然构成非法吸收公众存款罪，但该罪只能对犯罪行为进行部分评价，不能涵括犯罪行为的整体，而适用非法经营罪能够对行为进行整体评价，则要适用非法经营罪。如被告人孙某某非法吸收公众存款一案。被告人孙某某于2003年7月与妻子李某共同出资成立了徐州五色土抵押贷款服务有限公司（以下简称“徐州五色土”）。该公司的注册资本为人民币10万元，经营范围为抵押贷款服务、房地产策划与经纪服务、加盟店连锁管理服务，孙某某为法定代表人。2004年1月，被告人孙某某又以其与妻子李某共同出资的形式注册成立了上海五色土抵押贷款顾问有限公司（以下简称“上海五色土”）。此后，孙某某又先后设立了“上海五色土”在苏州、无锡、合肥的三家分公司。2005年10月，被告人孙某某以个人独资的形式向上海市工商行政管理局浦东新区分局登记，注册成立了上海龙票投资管理中心（以下简称“龙票中心”）。该公司的注册资本为人民币500万元（注册实收资本金为零），经营范围为投资管理咨询、企业管理咨询、商务信息咨询、市场信息咨询调查、百货零售，孙某某为法定代表人。在上述公司的经营活动中，被告人孙某某分别在上海、无锡、苏州、徐州等地的《新民晚报》、《新闻晨报》等报刊和社区、道路的广告牌上刊登以宣传“保本保息高收益”、“投资理财年利率6%-10%”、“期限短、投资少”、“随借随还”等为内容的广告，吸引社会公众前来投资理财。自2005年3月8日至2007年7月26日，被告人孙某某以“上海五色土”及其分公司、“徐州五色土”、“龙票中心”为回购入或上述公司员工为债权转让人等名义与投资者169人签订《龙票回购合同书》、《债权回购合同书》、《抵债房收购合同书》、《债权与抵押权受让承诺书》或《债权人顾问合同》等合同和约定投资期限、金额、利息的《利息清单》、《龙票收益清单》、《债权人龙票收息清单》计361份，通过其个人银行账户吸纳投资人资金计人民币1588万元，实际以4.5%-12％的年利率向投资人支付利息。被告人孙某某将上述吸收到的每笔资金，要求借款人以房产作抵押，以7%-24％年利率借贷给社会上的不特定借款人，从中收取利率差价和手续费。从本罪的犯罪行为分析，被告人的行为实际上由两个部分组成：即以一定的年利率向社会上不特定公众非法吸收存款，然后以更高的利率向社会上不特定的公众非法放贷，从中赚取利率差价及手续费牟利。被告人前一部分的行为完全符合非法吸收公众存款罪的构成要件，但是，以非法吸收公众存款罪定罪无法评价被告人后面的放贷行为。根据中国银行业监督管理委员会上海监管局出具的函文证实，被告人孙某某的行为属于非法从事银行业金融机构业务活动的行为。因此，被告人孙某某前后两个阶段的行为均符合非法经营罪的构成要件，而非法经营罪的法定刑重于非法吸收公众存款罪，以非法经营罪处罚既能对被告人的行为进行整体评价，又没有放纵犯罪，故本案以非法经营罪处罚更加合适。
1、从严控制文件数量。可发可不发的文件一律不发。各局、室、站已通过正式文件或信息资料上报的材料，不再以简报形式报送。各局、室、站需报开发区管委会的简报，要严格控制压缩，并分别报开发区办公室备案审批并登记编号。开发区办公室定期对经批准备案的简报资料进行复核，达不到报送要求的，取消备案资格；对未履行报批程序的局、室、站简报资料，一律不予受理。
2、从严控制文件规格。能以开发区办公室名义制发的，不以开发区管委会名义制发；由发文能够解决的，不再由办公室转发或印发。贯彻上级部门文件精神，一般以对口部门名义行文。未经开发区管委会，各局、室、站不得向区内企业指示性公文及要求报文。
3、从严控制文件报送。严格报文程序，除县级党政领导干部
要求报送本人外，不得直接向领导本人报文，要通过办公室统筹处理。局、室、站原则上不得越级向县委、县政府报文，尤其不得越级请示问题。因特殊情况必须越级报文时，应同时抄报办公室，并说明原因。
4、从严控制文件签批。以开发区办公室印发的公文，由办公室主任审核签发，并报党工委书记签发。由局、室、站代起草的文稿，要按程序报办公室审核后方可签发。领导干部审核公文，应明确签署意见，并写上姓名和时间。若圈阅，则视为同意。
二、会议制度
5、严格精简各类会议，能用文件、电话等形式解决问题的，不召开会议；内容相近、时间靠近、与会人员重叠的会议，可合并套开或接续召开。召开会议要注重解决实际问题，泛泛部署工作的会不开。适当增加小范围、小规模研究问题、协调解决问题的专题会。
6、简化会议程序，坚持开短会、讲短话，力戒空话、套话，工作汇报不超过10分钟，大会发言不超过6分钟。会议活动现场布置要简朴，一律不摆放花草、不制作背景板，严禁以任何名义发放纪念品。
7、开发区管委会召开关系全局的重大会议，按规定请县领导出席。各单位拟邀领导提前报办公室统筹安排。
8、参会人员要提前进入会场，并亲自到签到处签到，不准让他人代签。会议期间，要将通讯工具关闭或置于静音状态，不准在会场内打手机。
三、公务活动制度
9、拟邀请管委会领导干部参加公务活动的单位，要提前填写重要活动报告单报办公室统一协调安排，禁止直接向领导本人发送邀请。
10、管委会领导干部除县委、县政府统一组织安排的重要活动和涉及招商引资、经济发展的重大外事活动外，一般不参加庆典、剪彩等纪念性、礼仪性、应酬性活动。
11、管委会领导干部出县参加公务活动，需经开发区管委会主要负责同志同意。出国考察访问，须先向开发区管委会主要负责同志提出申请，经县委主要负责同志同意、办公室备案后，按规定办理相关手续。重要时期或敏感期，原则上不准外出。
12、严格请销假制度。管委会领导干部、各局、室负责人外出（离开）1日（含1日）以上2日以内的，要向管委会主要负责同志请假；外出2日以上的，必须填写领导干部外出请假报告单，并报“两办”呈县委、县政府主要负责同志批示。假期已满需要续假的，要按请假程序办理续假手续。外出归来要在两个工作日内及时向有关领导报告，并到“两办”销假。
四、接待制度
13、按照上级有关要求，简化接待工作。上级领导到基层考察调研，一律不张贴悬挂标语横幅（包括打电子屏幕等），不组织群众迎送，不安排礼仪人员，不铺设迎宾地毯，不插彩旗，不摆花草和豪华用品，不组织专场文艺表演，不安排接见合影，不安排手提袋、水果等，不安排警车开道，不违反交通信号，沿途不腾道、不清路，不干扰群众正常生活。要严格控制车辆，尽量安排集体乘车。
14、凡中央、省、市处级以上领导干部来我区视察、调研、参加会务活动，相关单位必须及时填报来往客人报告单，提前办公室汇报。
15、来人接待原则上实行对口接待。
16、接待既要热情大方，体现地方特色；又要厉行节约，严格掌握食宿标准，严格控制陪餐人数。
五、调查研究制度
17、各领导干部要经常深入基层一线开展调查研究，着力于掌握真实情况、解决实际问题，多到困难较多、情况复杂、矛盾尖锐的地方，多进行一些不打招呼、不作事前安排的随机性调研，为科学决策提供保障。
18、虚心学习借鉴外地成功经验，注意发现、总结、推广我区基层单位创造的典型经验。
六、机关管理制度
2009年，××第十五届人民代表大会常务委员会在旗委的领导和上级人大的指导下，在旗“一府两院”及相关部门的配合下，在全体代表的共同努力下，深入学习实践科学发展观，紧紧围绕旗委提出的总体目标及自身的工作任务，坚持依法履行职责，较好地完成了各项工作任务。一年来，共组织召开人代会例会1次，常委会会议8次，主任会议11次，作出决议、决定11项。组织旗人大代表开展调查、视察、执法检查7次，配合自治区、市人大常委会开展调查、视察、执法检查11次，为推动××经济社会快速发展，建设和谐左旗发挥了应有的作用。现将一年来的工作述职如下：
一、围绕中心、服务大局，加强监督工作
一年来，常委会把增强监督实效作为加强和改进监督工作的重点，把改革、发展、稳定中的重大问题和人民群众普遍关心的热点、难点问题作为监督工作的主要内容，突出了监督的针对性和实效性。
——突出重点，关注民生，进一步增强工作监督的实效。常委会紧紧围绕全旗的中心工作，一是听取和审议了旗人民政府关于工业集中区建设情况的报告，针对我旗工业集中区建设中存在的基础设施建设滞后、集中区项目建设问题较多等问题，建议旗人民政府要科学规划，逐步完善基础设施建设，统筹解决集中区内项目遗留问题，合理用地，科学选择目标企业入驻，强化服务，营造良好的投资环境。二是对我旗新型农村牧区合作医疗工作情况开展了集中视察，听取和审议了旗人民政府关于新型农村牧区合作医疗工作情况的报告。在视察中发现我旗新型农村牧区合作医疗长期稳定的筹资机制还没有建立、监管机制不完善、旗内医疗机构技术水平和服务水平有待提高、大病重病和长期用药报销比例低与群众现实需求仍有差距等问题。针对这些问题，向旗人民政府提出了要继续深入开展宣传工作，进一步完善新农合工作运行机制，加快推进农村牧区卫生服务体系建设，创新机制，积极探索农牧民大病、慢性病医疗保障的途径和方法等审议意见。三是开展了对全旗城乡社会救助工作情况的视察，听取和审议了旗人民政府关于全旗城乡社会救助工作情况的报告，针对我旗城乡社会救助工作中存在的社会救助体系的运行还缺乏有效的协调和配合、对贫困大学生的救助缺少稳定的资金来源、个别地区仍然存在“变通”执行低保政策等问题，提出了建立运作规范的城乡社会救助工作机制，实施城乡特困家庭子女就学救助工程，认真纠正救助政策执行过程中存在的问题等审议意见。旗人民政府及相关部门对以上工作的审议意见进行了认真落实，有力地推动了全旗工业、新农合及城乡社会救助工作的开展。
——推进法治，促进和谐，进一步加大法律监督的力度。一年来，常委会共开展农业法、 三、坚持原则，严格程序，进一步做好人事任免工作
在任免工作中，常委会既坚持党管干部的原则与依法任免的统一，又充分尊重每一位常委会组成人员的意见。一是严格按照《××人民代表大会常务委员会人事任免办法》的规定，坚持依法任免。二是推行“先考察、考试，后任命”制度，每次人事任命，常委会都要派出考核组，对拟任人员的德、能、勤、绩、廉等方面进行全面考核，在此基础上对拟任命人员进行了法律知识考试，确保了被任命人员具备为民执政的意识和依法执法执政的基本业务素质。三是推行“先表态发言，后审议表决”制度，所有拟任命人员都要在常委会会议上做任前表态发言。四是坚决做到“两个不任命”，即：不参加法律知识培训考试的不任命，不到会进行表态发言的不任命。一年来，常委会共任免国家工作人员44人，接受辞职4人，任免人民陪审员13人，补选赤峰市第五届人民代表大会代表1人，暂时停止执行代表职务1人。
四、改进工作，强化服务，进一步发挥代表作用
——认真组织上级人大代表开展活动。受上级人大常委会的委托，组织驻左旗自治区人大代表、赤峰市人大代表开展了集中视察活动。视察主要围绕我旗的工业化、城镇化、农牧业产业化建设及旗人民政府年初承诺的十件实事和群众关心的热点、难点问题进行。代表们深入到旗人民政府相关部门、工矿企业进行了实地视察，听取了相关的
合江县在县乡换届工作中，周密计划、统筹安排、精心组织，顺利完成了全县27个乡镇党委换届选举工作。
三个先行，做好县乡换届前期准备工作。一是调查摸底先行。3月初，县委派出5个调研组，分别深入27个乡镇开展调研，通过调查问卷、个别谈话、调查走访的方式，全面了解乡镇领导班子和干部队伍现状，广泛收集领导干部和基层群众对换届工作的意见、建议。二是完善基础信息先行。年初，对全县450余名科级干部、100余名后备干部基础信息进行采集、维护和审核，分类建立了女干部名册、党外干部名册、年轻干部名册、临卸任干部名册、拟交流干部名册和各种专业领域干部名册，认真做好换届前期准备工作。三是业务培训先行。邀请政治素质高、业务能力强、有换届工作经验的老同志，通过专题培训会、组工夜校和交流座谈会等形式，将《地方组织选举工作条例》、四项监督制度、换届工作程序、考察谈话技巧、考察材料撰写等作为培训主要内容。
精心筹划，保障乡镇换届有序推进。一是配强领导班子。坚持“一好四强”标准，坚持从基层一线培养、选拔干部的导向，注重从具有乡镇工作经历的人员中选拔乡镇党委书记，全县新选的27个乡镇党委书记都具有乡镇工作经历。大力选拔有激情、有干劲、善抓落实、合作意识强的优秀年轻干部担任乡镇长，积极选配善于领导科学发展、推动跨越发展、善做群众工作以及熟悉工业、现代农业的干部进入乡镇领导班子，切实增强班子整体功能。二是充分发扬民主。认真落实干部群众的知情权、参与权、选择权和监督权，充分调动广大党员群众的积极性。三是激发队伍活力。换届后，乡镇领导班子平均年龄41.2岁，比换届前下降1.9岁。乡镇领导班子成员全部达到大学专科以上文化程度，其中具有大学学历的148名，占70.5%，比换届前提高5个百分点，女干部41名，占21.5%，非党干部数量比以前有所增加。乡镇党委班子成员的知识结构更加合理，乡镇党委班子整体功能得到增强，凝聚力和战斗力得到进一步提高。
严明纪律，筑牢干部队伍思想防线。一是开展专题学习。把4月份作为“换届纪律集中宣传月”，依托县电视台、合江通讯、合江党建网等媒体，通过发表公开信、发放明白卡、发放告知书和张贴标语，对广泛宣传换届纪律，开展“换届纪律进机关、进乡镇、进社区、进村组”活动，确保广大党员干部知晓率达到100%。二是推行公开承诺。乡镇党委书记与县委签订严肃换届纪律保证换届风清气正责任书，并代表领导班子向县委作出书面承诺，其他科级领导干部与单位主要领导签订严肃换届纪律责任书，并作出个人书面承诺，推荐考察人选向考察组作出书面承诺。三是强化组织督察。县委专门成立换届风气督察组，深入乡镇开展督察，处理有关举报问题，加强对乡镇换届全程的纪律监督，同时，充分发挥电话举报、来信来访、网络举报“三位一体”举报平台的作用，对换届中出现的违规违纪行为，做到发现一起、查处一起，确保了乡镇换届风清气正。
