时间：2022-06-08 15:39:44
论文摘要：行政征用制度是各国出于发展社会公共事业的需要而设置的一种行政调控措施，是在城市化、工业化过程中获取土地的主要方式。它涉及到法律调整、政府职能、公众权利等诸多方面，涉及到广大土地使用权人的切身利益，因此，规范行政征收工作，对于促进经济发展，维护社会稳定具有十分重要的意义。本文在简要分析我国目前司法和理论界有关行政征用制度的概念、特征的界定的基础上，结合推行行政法治、保护相对人正当的合法权益，防止行政权的滥用和膨胀等问题，重新思考我国现行的司法审查制度，对目前我国构建行政征用司法救济机制提出了一些看法。
随着我国推进依法治国、建设社会主义法治国家和和谐社会步伐的不断加快，现行《行政诉讼法》中一些重要的诉讼制度已经不能适应这一新形势发展的客观需要和依法行政、规范行政的基本要求，由于其初始设计本身固有的逻辑缺陷和审查”鸿沟”的不可逾越，导致人民法院在审判行政诉讼案件中，对于集行政立法、行政执法和行政司法于一身的行政机关所实施的行政行为，其结果都不可避免地损害着人民法院行政审判的公正与效率目标，贬损着国家行政诉讼法典本身固有的尊严和公信力，从而直接阻碍着该法促进行政机关依法行政、规范行政和构建社会和谐、建设现代法治文明的正常步伐。以下就行政征用来做以论述。
一、行政征用的概念和特征
(一)行政征用的概念
行政征用是一个涉及宪法学、行政法学、民法学、物权法学等多学科的概念。按照《辞海》的解释，征用是指国家依法将土地或其他生产资料收作公用的措施。由于征用通常由行政部门来实施，因此在行政法学上也被称为行政征用。关于行政征用的概念，我国目前学术界主要有以下几种观点：
(一)广义说。行政征收包括行政征用、行政征收、行政征调等。即把行政征用看作是行政征收的一种类型，认为行政征用是指为了公共利益之目的，行政主体按照法律规定取得行政管理相对人财产的单方行为。
(二)狭义说。行政征用，主要是对劳动群众集体所有的土地进行的征用。集体土地的征用，是指国家为公共利益的需要，强制地将属于集体经济组织所有的土地收归国有。
(三)公共利益说。行政征用，就行为意义而言，是指行政主体出于公共目的，为满足公共利益需要，依法强制转移相对人财产所有权或使用权，并给予合理补偿的一种具体行政行为；而从规范这种具体行政行为的一系列规则角度看，它是一种独立的法律制度。
(四)包含说。行政征用是行政征收的一个种类，是指为了公共利益之目的，行政主体按照法律规定取得行政管理相对人财产的单方行为。这里的财产既包括不动产，又包括动产。财产性质不同，征用的法律后果也有所不同。
学界之所以形成多种观点，是因为对行政征用的内涵和外延的理解有分歧从而导致对行政征用与公用征收、公共征用、行政征收、行政征购等概念界定模糊所致。依照我国现行法律的规定，行政征用的对象不仅包括不动产，也包括动产和劳务；既能取得不动产所有权，也可以仅取得不动产的使用权。因此，笔者认为，行政征用可以理解为是指行政主体出于公共利益的需要，依据法律、法规的规定，强制性的取得行政相对人财产所有权、使用权或劳务并给予公平合理补偿的一种具体行政行为。
(二)行政征用的特征
1．主体的法定性。任何行政行为合法性的首要条件就是实施行政行为的行政主体的合法性。作为直接作用于行政相对人财产权之上的行政征用，更应当得到法律上严格有效的控制首先，行为主体应当具备行政主体资格，一般为行政机关或法律法规授权的组织；其次，行政权的行使必需是在行政主体法定权限范围内，不得超越和：再次，行政行为的内容应当合法，不仅要符合法律法规的规定，其行为的目的也必须符合立法的本意，不能曲解立法的意图或背离法律的宗旨和原则。
2．公益目的性。由于行政征用对行政相对人财产权会产生掠夺性的后果，因此，一般情况下，行政征收不应成为一项常规性的行政行为。而”公益目的性”则是对其启动过程中最重要的一个理由，只有为了”公共利益”的必需才可以合法地要求行政相对人放弃或出让全部或一部分财产的使用权乃至所有权。因此，如果认定为公益目的，无论是为了规范征用权的行使，防止其滥用，还是出于对相对人合法权益的保护都是至关重要的。
3．程序法定性。只有符合法定程序的行政行为才是合法的性质行为，任何行政行为都应当符合行政程序的基本原则。行政主体在实施行政征用的过程中，不仅应当依照程序规定来认定，也应当根据程序的要求履行相应的告知和说明，并给与相对方一定期限的发表陈述和申辩权的机会。
4．补偿救济性。这种补偿救济性体现在两个方面，首先，行政征用和征收最大的不同在于行政征收是行政主体以强制方式无偿取得相对人的财产所有权，而行政征收即使是处于公益目的的需要也需给与相对人公平合理的补偿。根据”公共负担人人平等”原则，当国家牺牲无责任特定人的合法权益以满足其他社会成员的利益需求、要破坏原有平衡利益格局时，如果不弥补少数人的损失，势必在受损的少数人与获益的多数人之间造成一种不平等的状态，这也是对宪法上平等原则的一种侵害。其次，行政征用作为直接作用于相对人财物权并产生损害性后果的具体行政行为，除了行政上的陈述、申辩权之外，还应当给予其司法上的救济和保障。
二、司法审查制度概况和内容
(一)司法审查制度的概况
在我国的法律语境中和政治体制下，并不存在司法审查这一学术概念，这一概念是从美国法中引进的，其理论基础是三权分立学说。在大陆法系国家，存在公法与私法的划分，认为公权力的行使存在一定的特殊性，普通司法机关不得对公权力的行使进行判断。正是在这一背景之下，法国成立了专门的独立于普通司法系统的行政法院，判断行政行为的合法性。其他大陆法系国家，与法国相同，也成立专门的行政法院审理行政案件，大陆法系国家的普通司法机关只审理普通的法律案件。
而这种审查强度和范围上的不同，不能妨碍各国在规定司法审查制度的目的大方向上的一致性：即通过司法权对行政权的制约和监督，防止行政机关的，促进行政机关依法行政，保障公民合法权益免受国家权力的不当侵犯。”没有司法审查，行政法治等于一句空话，个人自由和权利就缺乏保障。司法审查不仅在其实际应用时可以保障个人的权益，而且由于司法审查的存在对行政人员产生一种心理压力，可以促使他们谨慎行使权力”。
(二)我国的司法审查制度
同样的，我国的司法审查制度的设计也体现了我国政治体制以及时代与民族的观念和意识形态的发展，体现了对公民合法财产权的保护、体现了我国依法行政的水平等。笔者将仅从技术层面来讨论我国的司法审查制度，一是确定审查的主体；二是确定审查的对象。首先是审查的主体。综观各国的立法，司法对行政的审查一般包括合宪性审查和合法性审查两种。合宪性审查是指由专门机关对某些行为是否违反宪法进行审查，我国目前的违宪审查主要由全国人大常委会负责；而合法性审查是指司法机关对违法行为是否合法进行的审查，其主体一般理解为各级人民法院。其次是审查的对象。按照我国现行的行政诉讼法的规定，我国的司法审查制度是以合法性审查为主，以合理性审查为辅。
三、我国现行的行政征用制度存在的几个弊端以及现行司法审查的不足
(一)对行政主体的规定不明，导致征用权被滥用，也造成了审查的不能
我国现行立法中对于对征用权的行使远未达到规范的程度，首当其冲的问题就是对征用主体的规定未能明确化，缺少一项专门的《行政征用法》来设定行政征用权。有时仅含糊规定”国家”为征用权主体，甚至允许以”政策”来设定征用权，由于政策制定者的多样性。造成了任何一个行政机关都能以”国有”名义实施征用的制度漏洞。
(二)以”公益”为名的征用泛滥，何谓公益无权审查
现实中比较多见的以”公益”为名的征用的滥用包括两种情形：一是商业目的乃至部门利益的征用行为盗用公益之名以行之；二是动辄以公益为名的随意征用损害了广大行政相对人的根本利益。
何谓公益目的，不仅在实体法律规定上是含糊其词的，已有的学理解释也仅是使用却未做具体表述，在到底什么是公共利益、谁来认定为公益的程序设计上也法律规定或授权的权威认定和解释，”社会公共利益”的概念都是弹性的、不确定的，不仅造成人们认识上的偏差，在缺乏相应有效的控制的情况下，也导致了行政征用权的滥用。
(三)单方强制性损害了相对方的合法权益，程序正当性无从审查
《宪法》缺乏对国家征收、征用私有财产需要经过正当程序的规定，在单行的法律中除土地征用外，大多数征用行为均无程序控制，或仅有非常简单的规定，这种状况与法治的进程是不相适应的。当行政行为的合法性都得不到保障时，其行为的合理性就更无需多言。当行政行为的理性得不到规制，当谨慎合理的要求得不到保证时，即使行为的初衷是出于公益目的。在权力行使的过程中也往往会造成对行政相对方不必要的损害。
(四)救济的不合理、不到位，司法审查的内容和作用有限
被拆迁户不仅需要得到公平对话的机会，更需要司法的最后保障。而救济应当包含在从做出征用决定开始到确定征用范围和对象、决定补充标准和数额的整个过程。在与力量、地位均不对等的强大的行政权面前，在尚无制度保障的情况下，征用相对人其陈述申辩的力量能有多大作用均未可知。只有充分发挥司法作为社会公平正义的最后保障的作用才是在制度上对相对方合法权益给予最大保护。
各国规定的行政征用救济的方式主要有行政复议、行政诉讼、国家赔偿诉讼三种形式。通过司法程序，一方面可以就行政征用行为提起行政诉讼和国家赔偿之诉。另一方面当事人对土地、房屋等征用的补偿决定不服的，也可以向人民法院提起行政诉讼。
但在我国目前，以行政诉讼解决行政征用纠纷有着其自身无法克服的局限性和不彻底性。包括对规范性文件的审查的，对政策性征用行为的审查均受到体制的限制，对公益诉讼的规定的尚未完善，对国家赔偿的标准定位过低等问题，当事人合法权益无法得到法律最有效的保护。因此，加强对行政征用制度的司法审查就更加具有理论和现实意义。
四、完善对行政征收的司法审查，加强我国现行的司法审查制度对行政征用的干预
(一)扩大司法审查的范围
“行政征用的救济制度是公民的权利和利益受到行政机关侵害时或可能受到侵害时的防卫手段和申诉途径。”只有对行政征用行为的审查全部纳入到司法审查的范围内，司法才能发挥对行政权的监督和制约作用。
(二)完善立法，确认行政征用权的实施主体
由于立法层面上专门的《行政征用法》的缺位，从而造成对实施行政征用的主体是否适格的认定的困难，但可以肯定的是，作为对行政相对人财产权利影响甚大的行政征收行为绝不是任何一个行政机关都能实施的，它必须具备法律的明确规定或者授权，因此，应当尽快将相关问题提上立法日程，从法律层面上明确行政征收权的实施主体，便于司法机关对主体资质的审查。
(三)立法界定公益目的，并确认司法机关对公益目的的认定权
第一，有鉴于我国以往立法中对”公共利益”界定的模糊，应在立法上采用列举式与概括式相结合的办法对公共利益作出相对明确的规定。政府基于公共利益的需要实施征收、征用时，要进行利益衡量，在公益占绝对优势且具有必要性时才能征收、征用私有财产，以防止征收、征用权的滥用，最大限度地保护公民的私有财产权。结合我国的实际情况，可以由全国人民代表大会常务委员会对公共利益进行立法解释。首先明确它的内涵，然后，再对其范围进行列举式的明确界定。
第二，结合效率和公平的考量，必需有一个相对中立的、各方信任的主体来界定。如果以立法的方式界定，无论是从学术理论层面的缺位还是技术操作层面的过于原则性、滞后性以及难以操作性来考虑都存在难度；如果以行政认定的方式，又易流于形式，有失公正；如果以公众投票的方式，不仅难以保证时效性和真实性，也不完全符合当下的国情。
权衡之下，确定司法机关为公益目的的认定机关无疑是最佳的选择。司法机关也许不具备认定公益目的的经济学、政治学的理论，但司法可以审查认定”公益目的”的依据是否合法、认定的程序是否公正、认定的理由是否充分以及各方面的数据是否足以采信等。如果司法机关都不能采信公益目的的说辞，那么又怎么能让权益相关的利益关系人信服，其合法财产权被强制剥夺是为了公益的需要?因此，由法院根据法律规定来最终裁决最有利于维护社会的公平和正义。
(四)完善司法对征用程序的审查
任何一个行政行为的生成都有一套严格的行政程序，要完善司法机关对征用程序的审查，首先仍然是要加强行政征用的程序立法，明确规定从立项、调查、决定乃至实施的全过程，赋予相对人充分的知情人、参与权以及救济权，以程序的正义来维护实体的正义。
(五)加强司法对征用行为合理性的审查
行政征用行为一旦实施会对相对人合法财产权益造成损害性的后果，有时候这种损害后果的发生甚至是无法逆转无法弥补的，因此，当审查认为行政行为的作出过程中，行政主体自由裁量权的行使已经明显超出了合理目的和程度的界限，会造成相对方不必要的损失。
(六)进一步完善司法救济的途径。
【论文关键词】行政征用 公益目的 程序正义 司法审查 论文论文摘要：行政征用制度是各国出于发展社会公共事业的需要而设置的一种行政调控措施，是在城市化、工业化过程中获取土地的主要方式。它涉及到法律调整、政府职能、公众权利等诸多方面，涉及到广大土地使用权人的切身利益，因此，规范行政征收工作，对于促进经济发展，维护社会稳定具有十分重要的意义。本文在简要分析我国目前司法和理论界有关行政征用制度的概念、特征的界定的基础上，结合推行行政法治、保护相对人正当的合法权益，防止行政权的滥用和膨胀等问题，重新思考我国现行的司法审查制度，对目前我国构建行政征用司法救济机制提出了一些看法。 随着我国推进依法治国、建设社会主义法治国家和和谐社会步伐的不断加快，现行《行政诉讼法》中一些重要的诉讼制度已经不能适应这一新形势发展的客观需要和依法行政、规范行政的基本要求，由于其初始设计本身固有的逻辑缺陷和审查”鸿沟”的不可逾越，导致人民法院在审判行政诉讼案件中，对于集行政立法、行政执法和行政司法于一身的行政机关所实施的行政行为，其结果都不可避免地损害着人民法院行政审判的公正与效率目标，贬损着国家行政诉讼法典本身固有的尊严和公信力，从而直接阻碍着该法促进行政机关依法行政、规范行政和构建社会和谐、建设现代法治文明的正常步伐。以下就行政征用来做以论述。 一、行政征用的概念和特征 (一)行政征用的概念 行政征用是一个涉及宪法学、行政法学、民法学、物权法学等多学科的概念。按照《辞海》的解释，征用是指国家依法将土地或其他生产资料收作公用的措施。由于征用通常由行政部门来实施，因此在行政法学上也被称为行政征用。关于行政征用的概念，我国目前学术界主要有以下几种观点： (一)广义说。行政征收包括行政征用、行政征收、行政征调等。即把行政征用看作是行政征收的一种类型，认为行政征用是指为了公共利益之目的，行政主体按照法律规定取得行政管理相对人财产的单方行为。 (二)狭义说。行政征用，主要是对劳动群众集体所有的土地进行的征用。集体土地的征用，是指国家为公共利益的需要，强制地将属于集体经济组织所有的土地收归国有。 (三)公共利益说。行政征用，就行为意义而言，是指行政主体出于公共目的，为满足公共利益需要，依法强制转移相对人财产所有权或使用权，并给予合理补偿的一种具体行政行为；而从规范这种具体行政行为的一系列规则角度看，它是一种独立的法律制度。 (四)包含说。行政征用是行政征收的一个种类，是指为了公共利益之目的，行政主体按照法律规定取得行政管理相对人财产的单方行为。这里的财产既包括不动产，又包括动产。财产性质不同，征用的法律后果也有所不同。 学界之所以形成多种观点，是因为对行政征用的内涵和外延的理解有分歧从而导致对行政征用与公用征收、公共征用、行政征收、行政征购等概念界定模糊所致。依照我国现行法律的规定，行政征用的对象不仅包括不动产，也包括动产和劳务；既能取得不动产所有权，也可以仅取得不动产的使用权。因此，笔者认为，行政征用可以理解为是指行政主体出于公共利益的需要，依据法律、法规的规定，强制性的取得行政相对人财产所有权、使用权或劳务并给予公平合理补偿的一种具体行政行为。 (二)行政征用的特征 1．主体的法定性。任何行政行为合法性的首要条件就是实施行政行为的行政主体的合法性。作为直接作用于行政相对人财产权之上的行政征用，更应当得到法律上严格有效的控制首先，行为主体应当具备行政主体资格，一般为行政机关或法律法规授权的组织；其次，行政权的行使必需是在行政主体法定权限范围内，不得超越和滥用职权：再次，行政行为的内容应当合法，不仅要符合法律法规的规定，其行为的目的也必须符合立法的本意，不能曲解立法的意图或背离法律的宗旨和原则。 2．公益目的性。由于行政征用对行政相对人财产权会产生掠夺性的后果，因此，一般情况下，行政征收不应成为一项常规性的行政行为。而”公益目的性”则是对其启动过程中最重要的一个理由，只有为了”公共利益”的必需才可以合法地要求行政相对人放弃或出让全部或一部分财产的使用权乃至所有权。因此，如果认定为公益目的，无论是为了规范征用权的行使，防止其滥用，还是出于对相对人合法权益的保护都是至关重要的。 3．程序法定性。只有符合法定程序的行政行为才是合法的性质行为，任何行政行为 都应当符合行政程序的基本原则。行政主体在实施行政征用的过程中，不仅应当依照程序规定来认定，也应当根据程序的要求履行相应的告知和说明，并给与相对方一定期限的发表陈述和申辩权的机会。 4．补偿救济性。这种补偿救济性体现在两个方面，首先，行政征用和征收最大的不同在于行政征收是行政主体以强制方式无偿取得相对人的财产所有权，而行政征收即使是处于公益目的的需要也需给与相对人公平合理的补偿。根据”公共负担人人平等”原则，当国家牺牲无责任特定人的合法权益以满足其他社会成员的利益需求、要破坏原有平衡利益格局时，如果不弥补少数人的损失，势必在受损的少数人与获益的多数人之间造成一种不平等的状态，这也是对宪法上平等原则的一种侵害。其次，行政征用作为直接作用于相对人财物权并产生损害性后果的具体行政行为，除了行政上的陈述、申辩权之外，还应当给予其司法上的救济和保障。 二、司法审查制度概况和内容 (一)司法审查制度的概况 在我国的法律语境中和政治体制下，并不存在司法审查这一学术概念，这一概念是从美国法中引进的，其理论基础是三权分立学说。在大陆法系国家，存在公法与私法的划分，认为公权力的行使存在一定的特殊性，普通司法机关不得对公权力的行使进行判断。正是在这一背景之下，法国成立了专门的独立于普通司法系统的行政法院，判断行政行为的合法性。其他大陆法系国家，与法国相同，也成立专门的行政法院审理行政案件，大陆法系国家的普通司法机关只审理普通的法律案件。 而这种审查强度和范围上的不同，不能妨碍各国在规定司法审查制度的目的大方向上的一致性：即通过司法权对行政权的制约和监督，防止行政机关的滥用职权，促进行政机关依法行政，保障公民合法权益免受国家权力的不当侵犯。”没有司法审查，行政法治等于一句空话，个人自由和权利就缺乏保障。司法审查不仅在其实际应用时可以保障个人的权益，而且由于司法审查的存在对行政人员产生一种心理压力，可以促使他们谨慎行使权力”。 (二)我国的司法审查制度 同样的，我国的司法审查制度的设计也体现了我国政治体制以及时代与民族的观念和意识形态的发展，体现了对公民合法财产权的保护、体现了我国依法行政的水平等。笔者将仅从技术层面来讨论我国的司法审查制度，一是确定审查的主体；二是确定审查的对象。首先是审查的主体。综观各国的立法，司法对行政的审查一般包括合宪性审查和合法性审查两种。合宪性审查是指由专门机关对某些行为是否违反宪法进行审查，我国目前的违宪审查主要由全国人大常委会负责；而合法性审查是指司法机关对违法行为是否合法进行的审查，其主体一般理解为各级人民法院。其次是审查的对象。按照我国现行的行政诉讼法的规定，我国的司法审查制度是以合法性审查为主，以合理性审查为辅。 三、我国现行的行政征用制度存在的几个弊端以及现行司法审查的不足 (一)对行政主体的规定不明，导致征用权被滥用，也造成了审查的不能 我国现行立法中对于对征用权的行使远未达到规范的程度，首当其冲的问题就是对征用主体的规定未能明确化，缺少一项专门的《行政征用法》来设定行政征用权。有时仅含糊规定”国家”为征用权主体，甚至允许以”政策”来设定征用权，由于政策制定者的多样性。造成了任何一个行政机关都能以”国有”名义实施征用的制度漏洞。 (二)以”公益”为名的征用泛滥，何谓公益无权审查 现实中比较多见的以”公益”为名的征用的滥用包括两种情形：一是商业目的乃至部门利益的征用行为盗用公益之名以行之；二是动辄以公益为名的随意征用损害了广大行政相对人的根本利益。 何谓公益目的，不仅在实体法律规定上是含糊其词的，已有的学理解释也仅是使用却未做具体表述，在到底什么是公共利益、谁来认定为公益的程序设计上也法律规定或授权的权威认定和解释，”社会公共利益”的概念都是弹性的、不确定的，不仅造成人们认识上的偏差，在缺乏相应有效的控制的情况下，也导致了行政征用权的滥用。 (三)单方强制性损害了相对方的合法权益，程序正当性无从审查 《宪法》缺乏对国家征收、征用私有财产需要经过正当程序的规定，在单行的法律中除土地征用外，大多数征用行为均无程序控制，或仅有非常简单的规定，这种状况与法治的进程是不相适应的。当行政行为的合法性都得不到保障时，其行为的合理性就更无需多言。当行政行为的理性得不到规制，当谨慎合理的要求得不到保证时，即使行为的初衷是出于公益 目的。在权力行使的过程中也往往会造成对行政相对方不必要的损害。 (四)救济的不合理、不到位，司法审查的内容和作用有限 被拆迁户不仅需要得到公平对话的机会，更需要司法的最后保障。而救济应当包含在从做出征用决定开始到确定征用范围和对象、决定补充标准和数额的整个过程。在与力量、地位均不对等的强大的行政权面前，在尚无制度保障的情况下，征用相对人其陈述申辩的力量能有多大作用均未可知。只有充分发挥司法作为社会公平正义的最后保障的作用才是在制度上对相对方合法权益给予最大保护。 各国规定的行政征用救济的方式主要有行政复议、行政诉讼、国家赔偿诉讼三种形式。通过司法程序，一方面可以就行政征用行为提起行政诉讼和国家赔偿之诉。另一方面当事人对土地、房屋等征用的补偿决定不服的，也可以向人民法院提起行政诉讼。 但在我国目前，以行政诉讼解决行政征用纠纷有着其自身无法克服的局限性和不彻底性。包括对规范性文件的审查的，对政策性征用行为的审查均受到体制的限制，对公益诉讼的规定的尚未完善，对国家赔偿的标准定位过低等问题，当事人合法权益无法得到法律最有效的保护。因此，加强对行政征用制度的司法审查就更加具有理论和现实意义。 四、完善对行政征收的司法审查，加强我国现行的司法审查制度对行政征用的干预 (一)扩大司法审查的范围 “行政征用的救济制度是公民的权利和利益受到行政机关侵害时或可能受到侵害时的防卫手段和申诉途径。”只有对行政征用行为的审查全部纳入到司法审查的范围内，司法才能发挥对行政权的监督和制约作用。 (二)完善立法，确认行政征用权的实施主体 由于立法层面上专门的《行政征用法》的缺位，从而造成对实施行政征用的主体是否适格的认定的困难，但可以肯定的是，作为对行政相对人财产权利影响甚大的行政征收行为绝不是任何一个行政机关都能实施的，它必须具备法律的明确规定或者授权，因此，应当尽快将相关问题提上立法日程，从法律层面上明确行政征收权的实施主体，便于司法机关对主体资质的审查。 (三)立法界定公益目的，并确认司法机关对公益目的的认定权 第一，有鉴于我国以往立法中对”公共利益”界定的模糊，应在立法上采用列举式与概括式相结合的办法对公共利益作出相对明确的规定。政府基于公共利益的需要实施征收、征用时，要进行利益衡量，在公益占绝对优势且具有必要性时才能征收、征用私有财产，以防止征收、征用权的滥用，最大限度地保护公民的私有财产权。结合我国的实际情况，可以由全国人民代表大会常务委员会对公共利益进行立法解释。首先明确它的内涵，然后，再对其范围进行列举式的明确界定。 第二，结合效率和公平的考量，必需有一个相对中立的、各方信任的主体来界定。如果以立法的方式界定，无论是从学术理论层面的缺位还是技术操作层面的过于原则性、滞后性以及难以操作性来考虑都存在难度；如果以行政认定的方式，又易流于形式，有失公正；如果以公众投票的方式，不仅难以保证时效性和真实性，也不完全符合当下的国情。 权衡之下，确定司法机关为公益目的的认定机关无疑是最佳的选择。司法机关也许不具备认定公益目的的经济学、政治学的理论，但司法可以审查认定”公益目的”的依据是否合法、认定的程序是否公正、认定的理由是否充分以及各方面的数据是否足以采信等。如果司法机关都不能采信公益目的的说辞，那么又怎么能让权益相关的利益关系人信服，其合法财产权被强制剥夺是为了公益的需要?因此，由法院根据法律规定来最终裁决最有利于维护社会的公平和正义。 (四)完善司法对征用程序的审查 任何一个行政行为的生成都有一套严格的行政程序，要完善司法机关对征用程序的审查，首先仍然是要加强行政征用的程序立法，明确规定从立项、调查、决定乃至实施的全过程，赋予相对人充分的知情人、参与权以及救济权，以程序的正义来维护实体的正义。 (五)加强司法对征用行为合理性的审查 行政征用行为一旦实施会对相对人合法财产权益造成损害性的后果，有时候这种损害后果的发生甚至是无法逆转无法弥补的，因此，当审查认为行政行为的作出过程中，行政主体自由裁量权的行使已经明显超出了合理目的和程度的界限，会造成相对方不必要的损失。 (六)进一步完善司法救济的途径。 司法是社会正义的最后保障。建立配套的、完善的司法救济途径是对人们利益进行保护的一道最后的防线。对 待行政征用中出现的问题，司法机关应该考虑司法的作为问题，进一步完善行政征用中的司法救济。在征地补偿救济中，应扩大行政复议、行政诉讼和国家赔偿的范围，完善行政复议、行政诉讼的程序及其裁判种类与适用条件，重构国家赔偿的归责原则，提高国家赔偿的标准等等，为私有财产权的保护提供更大的空间，设计有效的措施，增强保护的力度与实效；行政征用诉讼中涉及民事权益的争议，由于行政案件不适用调解原则的限制，在当事人不愿意提起民事诉讼的情况下，其合法权益不能得到法律最有效的保护。 当然，我们考察中外司法审查制度进而理顺我国行政行为司法审查及其法律监督中的相互关系，从而谋求我国行政行为司法审查制度的科学设计，真正赋予人民法院依法审查被诉具体行政行为及其所依据的规范性文件合法性的司法职权，仅仅局限于本文的视角范畴还是远远不够的。它至少还有赖于国家整个司法壁垒资源配置工程的成功推进，尤其离不开人民法院司法体制、审判组织、法官职责以及审判方式等方面的改革与完善，更有赖于国家宪法典最终的司法化。这样的制度安排与我国的审判制度有关，也是由征用行为的特殊性决定的，因此，笔者认为，在这里可以通过最高人民法院发布司法解释的办法，允许对这类案件进行调解，以维护公民的民事权益，以切实维护行政征用相对人合法的财产权利，赋予其实实在在的民主权利
关键词:最优增长模型资本收益税效用函数
Abstract：Previousstudiesofsecond-besttaxationhaveshownthatcapitalincomeshallnotbetaxedinthelongrunforsomecaseswhereindividualshaveinfinitelivesandautilityfunctionofspecialform.Thepresentpaperimprovesuponthisconclusionintworespects.First,theutilityfunctionmaybeofmoregeneralform,andsecond,zerocapitalincometaxisrequiredfortheentireperiodwhichdoesnotdependonwhethertheindividual''''shorizonisinfiniteorfinite.
一．序言
最优征税理论是公共财政中的核心问题之一。其中，关于是否可对资本收益进行征税的问题得到了广泛而深入的研究。Chamley(1985,1986)，Judd(1985)等利用Ramsey型最优增长模型在各自不同的前提条件下导出了在长期不应对资本收益进行征税的结论，这一结论在类似的假设下还被推广到内生经济增长模型（参阅，Jonesetal.(1993,1997),Judd(1999)和Mino(2001)）。其别是Chamley(1986)的分析框架与结论在该研究领域产生了广泛的影响。然而，Chamley的结论依赖于对模型中的效用函数的特殊设定。本文将扩展Chamley(1986)的模型，探讨在一般性的效用函数的设定下对资本收益零征税的结论是否依然成立。
在古典的Ramsey最优经济增长模型中，劳动时间为外生变量，在完全竞争市场达成的均衡增长路径将于理想的社会性最优增长路径相一致。该结论容易扩张到含有由一笔征税来支付的政府支出的情形(参阅BlanchandandFischer(1989))。更进一步,我们还容易知道若不考虑闲暇的效用，可支配时间资源都投入于生产，则劳动所得税和稳定税率的消费税也不会影响竞争市场的均衡增长路径的最优性。此时,由于资本收益税将会扭曲最优增长路径，所以资本收益零征税是一明显结论。而考虑闲暇的消费效用时，个人也将在闲暇和劳动之间分配其有限的时间资源，在这种情形下，消费税和劳动所得税也都与资本收益税一样会扭曲资源的配置，非一笔征税将使均衡增长路径的无法达到社会性最优。因此，含闲暇效用时的最优征税问题实际上是考察资源的次优配置。此时是否应避免对资本收益征税则须作具体的分析，其结论在很大程度上依赖于理论模型的设定。本文力求在一般化的设定下考察次优资源配置中的资本征税问题。
在以下的第二节，我们将在古典的Ramsey最优经济增长模型中导入政府部门，政府为提供公共服务而征税。我们将通过对政府最优化问题的最优性条件的分析，论证为达资源的优化配置不能对资产收益进行征税。
二.最优资本征税分析
同Chamley(1986)的模型一样,本文在古典的Ramsey最优增长模型中加入闲暇的选择。同时,我们设税收将用于提供公共服务。代表性的家庭要最大化的效用是消费,闲暇和公共服务的函数，从现在(0时点)起到无限远将来的効用的现值总和为,(1)式中，为时点的人均消费量，表示人均公共服务，表示人均劳动时间，闲暇为。设效用函数满足,,,,,,。此外，表示时间偏好率或主观贴现率、为一正的常数。
以下，我们先给出政府的征税等财政政策。而后考虑在该政策下，代表性家庭与企业在完全竞争市场上的最优选择。最后我们来分析、在了解民间部门对所给的财政政策的反应后，政府应如何选择最优政策。本文中的各经济变量除特别说明外均为时间的函数，为简单起见，以下部分在不会引起混乱时我们将省略时间变量。
首先我们考虑政府的财政收支预算约束。假定政府将对消费、资产的利息所得和劳动收入征税，政府的超支部分将靠发行国债来调整。则政府的财政预算可表示为，(2)式中、和分别为对消费、资产收益和劳动收入征税的税率，表示人均负担的政府国债。为对时间的导数，表示的变化量。为资本的利率，在完全竞争市场它也是国债和资产的利息率。为人均持有的资产、为劳动的工资率。在本文中，为了简便我们不考虑人口增长的因素。同时设政府国债满足以下的初期条件和非蓬齐对策条件(Non-Ponzi-gameCondition)。
(2*)
在给定的政府财政政策下，我们考虑家庭和企业的最优化行为。类似于古典的增长模型，我们假设各家庭和各企业分别是无差异的。该经济存在完全竞争的资本和劳动两个要素市场。对企业和家庭来说政府提供的公共服务以及财政政策是已知的。同时，在市场上，两种生产要素均由家庭提供，家庭和厂商可以予测得到市场的资本利息和劳动的工资。因而对家庭和厂商而言利息和工资也是给定的。
家庭的行为．家庭将把缴完税的可支配收入分配于消费和储蓄，并把时间资源分配于劳动或休息，以最大化自己的消费效用。在以上的征税约束下，家庭的预算约束如下,(3)这里家庭的资产含政府国债和企业的资本。另外，在这里我们考虑的是代表性家庭的行为，假设所有的家庭是一致的。因而他们的最优选择将会一致所以我们不考虑家庭间的互相借贷。同时因为设定初期的国债为0所以初期的资产等同于初期的资本存量,
(3*)
在以上的设定下,家庭的最优选择可表示为以下的最优控制问题，
Max:(1)，s.t.:(3),(3*)。
在此问题中和以及,与为已知函数，和为控制变量,为状态变量。据最大值原理，在最优增长路径以下的最优性条件成立
(4)
(5)
(6)
这里，为对应于状态变量的Hamilton乘子。此外，还可得到以下的横截性条件
(6*)
现在，我们考虑厂商的最优性选择。我们设该经济的产出(人均)是资本存量(人均)和劳动时间的函数，即生产函数可表示为,设为一次齐次函数，,,,。
厂商的行为。厂商的行为相对来说比较简单，上述针对家庭的收入和消费的税收政策并不影响厂商的选择。实际上，容易知道如果对企业征税，最终也将转移到家庭。在各时点，企业将考虑利润最大化，根据边际生产力原理我们知，厂商投入生产的资本和劳动的最优量必须满足，
(7)
在为一次齐次的设定下，我们有。
均衡时,家庭预测的和将与厂商预测的一致。且。由此式及(2),(3)和(7)式，并利用生产函数的线性齐次的性质可得该经济的资源配置方程如下
(8)
把(7)的和代入(5)和(6)，并把替代后的等式分别记为(5a)和(6a)。如此，我们知道对应于给定的政府经济政策，均衡时的,和的路径将由(4),(5a),(6a)和(8)及以下相应的初始条件和横截条件所决定
(8*)
政府的选择．现在我们来考虑政府的选择。政府将从所有满足财政预算的财政政策及在该财政政策下如上述所决定的相应的均衡增长路径中寻求使家庭的效用最大化的最优财政政策。
把和(7)式的与代入的政府预算式(2)和(2*)，并分别记为(2a)和(2a*)。设税率范围如下
(9)
则政府的最优化问题可表示如下，
∶Max:(1)，s.t.:(2a),(2a*),(4),(5a),(6a),(8),(8*),(9)。
在此最优控制问题中，控制变量为,,,和与，状态变量为,和。
对应于最优解，设Hamilton函数如下
以下的一次最优性条件成立(参阅SeierstadandSydsater(1987))
(10)
(11)
(12)
(13)
(14)
(15)
(16)
(17)
(18)
(19)
此外注意到在家庭的最优化问题中，的取值固定,所以对应的Hamilton乘子的初期值为自由值，因而在中，对应于的Hamilton乘子的初期值为零,即，。
在一般的函数形式下，从上述的最优性条件难以推导出具体的征税率表示式。在本文我们主要分析资本税率的特征。以下，我们将证明在最优状态对资本收益的征税率应该为零。
假设在某一时期，不失一般性我们不妨设在初始的某一时期内。则在该时期内上述的最优性条件必须被满足。由(19)知,则(10)变为
(20)
同时，(11)的两边乘以,(12)的两边乘以，并再利用(19)可得
(21)
对(20)两边求导，分别用(8),(2a),(6a),(17),(18)代入，并利用,可导出
(22)
此式与(21)隐含了
(23)
利用(20),(21),(23)的结论代入(18),我们可以得到
(24)
在这里我们可以设，因为若则家庭不持有资产。此时不存在对资本收益征税问题。微分方程(24)及其初始条件隐含了在上。由该结论和(20)知在上。
当我们也对消费或劳动所得征税时,即，或时，与此相对(20)表明此时或。而此时(11),(12)和(23)要同时被满足必须有。把代入(11)和(12)得,。则,此时(13)和(14)变为，。显然这与中的约束条件(4)及(5a)，即,与,相矛盾。
而如果不对消费或劳动所得征税,即，时，约束条件(4)及(5a)隐含了。另一方面，的(18)式表明此时。利用这些结论与，从(13)与(14)可得
(25)
在这里注意到,,,,,，若则方程(25)的两边符号相反。所以必须有，进而。此时，(13)和(16)为,和。显然,这与该情形下的中的约束条件(4)及(5a),和，相矛盾。
综上所述，我们得到如果对资本收益征税，则最优性必要条件无法被满足。所以在各个时期资本收益都不应该被征税。
三．结束语
以上，本文发展了Chamley(1986)关于资本最优征税的结论。在Chamley的模型中代表性家庭的目标函数关于消费和闲暇的效用是加法可分的，即，，同时该模型还依赖于常相对风险回避度(CRRA)的消费效用函数的设定。本文则把资本收益零征税的结论拓展到一般效用函数的情形。
另一方面，Chamley(1986)并没有考虑税收的用途。在本文，我们在目标函数中加入公共服务的效用。但必须指出当政府的目标与家庭(个人)的目标一致时，公共服务的加入并不影响个人对其可支配资源的配置。然而当政府的目标不同于家庭的目标时，本文的结论则未必成立。政府与个人存在目标的不一致性有时可能更接进现实。比起个人政府可能会关注公共服务的效用。限于篇幅，我们将在其他文章中探讨这些问题。
参考文献
Blandchard，OlivierJ.andStanleyFischer(1989)LecturesonMacroeconomics，Cambridge，Massachusetts，MITPress.
ChamleyC.(1985)“EfficientTaxationinaStylizedModelofIntertemporalGeneralEquilibrium”，InternationalEconomicReview,No.26,451-468.
Chamley，C.(1986)“Optimaltaxationofcapitalincomeingeneralequilibriumwithinfinitelives”，Econometrica54，607-622.
Judd，K.L.(1985)“RedistributiveTaxationinaSimplePerfectForesightModel”，JournalofPublicEconomics，No.28，59-83.
Jone,L.E.,Manuelli,R.,Rossi,P.(1993).“OptimalTaxationinModelsofEndogenousGrowth”.JournalofPoliticalEconomy,Vol.101,No.3,485-517.
Jone,L.E.,Manuelli,R.,Rossi,P.(1997)“OntheOptimalTaxationofCapitalIncome”.JournalofEconomicTheory,No.73,93-117.
Judd,K.L.(1999)“OptimalTaxationandSpendinginGeneralCompetitiveGrowthModels”,JournalofPublicEconomics,No.71,1-26.
Mino,K.(2001)“OptimalTaxationinDynamicEconomieswithIncreasingReturns”,
关键词：行政征用行政征用补偿
AnAnalysisofAdministrativeExpropriationCompensationSystem
Gaoling-hua
(EastChinaUniversityofPoliticsandLaw,Shanghai200042,China)
Abstract:Beginningwiththeadministrativeexpropriationindisputeinthetheoreticalcircle,Ianalysethecharacteristicsandshortcomingsofadministrativeexpropriationcompensationandproposesomesuggestionsonperfectingourcountry''''sadministrativeexpropriationcompensation.
Keyword:administrativeexpropriation;administrativeexpropriationcompensation
一、对行政征用行为的概述
为了更好的理解行政征用补偿制度，本文先行对行政征用作一阐述。我国学术界对行政征用的界定，主要有以下几种观点：（一）、广义的行政征收包括行政征用、行政征收、行政征调等。即把行政征用看作是行政征收的一种类型，认为行政征用是指为了公共利益之目的，行政主体按照法律规定取得行政管理相对人财产的单方行为。①（二）、行政征用系指国家通过行政主体对非国家所有的财物进行强制有偿的征购和使用。目前主要体现在国家对集体土地的征用上。此外，还有国家对文物的强制征购，行政机关对船只的强制租用等。②（三）、行政征用是指行政主体出于公共目的，为满足公共利益需要，依法强制转移相对人财产所有权或使用权，并给予合理补偿的一种具体行政行为，是一种独立的法律制度。③（四）、行政征用是指行政主体出于公共利益的需要，依据法律、法规的规定，强制性的取得行政相对人财产所有权、使用权或劳务并给予合理经济补偿的一种具体行政行为。④笔者认为，上述前三种观点均能基本把握行政征收行为的实质，但各有缺陷。第一种观点把行政征用作为行政征收的一种，实际上以字面表述、而不是以本质内容来归类。行政征用与行政征收有共同特征,如：公共目的性、强制性、法定性、可诉性。但他们的不同?Ω酉远准盒姓饔檬怯谐サ摹⑾喽匀耸遣豢稍ぶ模姓魇赵蛘粗A硗猓鲜鋈止鄣阒行姓饔梅晒叵抵锌吞宓姆段Ы险P姓饔玫亩韵蠓浅9惴海喊ㄎ铮葜橇Τ晒抟约袄臀瘛1收弑冉显尥谒闹止鄣恪4斯鄣愦颖局噬隙孕姓形卸ㄒ澹冉先娴牟隽似涮卣鳌?/P>
二、行政征用补偿制度
行政征用补偿是指行政主体的合法行政征用行为使被征用的公民、法人或其他组织的合法权益遭受特别损害，由国家承担的补偿责任的制度。其本意在于“对于因公益之必要，经济上蒙受特别牺牲者，为调节之补偿，以实现正义公平之理想，而期法律生活之安定”，以“为私有财产与公共利益之调和”⑦行政征用补偿的理论基础有多种，特别牺牲说⑧逐渐占主导地位。该说认为，国家本来有使人民负担义务的权力，人民有服从国家命令的义务，但如果是特定人承受了并非一般的负担而受特别牺牲时，国家应给予补偿，这合乎正义公平的原则。行政征用补偿是行政征用中最重要的问题之一，其立法水平、执行状况直接决定了行政征用制度的成功与否。我国有些行政征用制度常因补偿内容的不易执行而有沦为一纸空文的危险，⑨便充分说明了行政征用补偿的重要性。
(一)、行政征用补偿的特征
第一、政征用补偿是由行政主体合法的行政征用行为而引起的。这与由违法行政行为引起的行政赔偿不同。这是对为了实现公共利益，而被剥夺权利或被限制权利者的损失补偿及利害调整。
第二、政征用补偿的对象是权利被剥夺或被限制者的合法权益所遭受的特别损失。在行政征用补偿中，只有特别损失才可以补偿，而合法权益受到违法行政行为侵犯都可请求行政赔偿。
第三、行政征用补偿是行政主体公法上的义务。行政主体在管理社会公共事物中，使权利被剥夺或被限制者承担了别人没有承担的义务，遭受了损失，是与“社会义务面前人人平等”的公民原则相违背的。因而，行政主体要承担行政征用补偿的义务。
（二）行政征用补偿的原则
世界各国根据自己的实际情况制定适合自己的行政用补偿制度，从而也形成各自不同的原则，有“正当”、“公平”、“公正”“、合理”等补偿原则。法国实行全部、直接、物质补偿原则。日本则实行“正当补偿”原则。美国按征用时市场上的公平价值补偿，这种市场价值，不仅包括征用时的使用价值，而且包括被征用财产的最佳使用价值，即财产因其开发潜力所具有的“开发价值”，体现为一种对于“预期利益”之保护。⑩在我国实践中，有“相应补偿”或“适当补偿”的规定。补偿标准较低，补偿利益小于损失利益，这与我国目前的国情密切相关，经济基础还很薄弱。但是给予更充分、更完全的补偿，同时又能配置资源，监控权力是不可逆转的大趋势。笔者认为行政征用补偿应遵守下列原则：
第一、平合理原则，这一原则要求对被剥夺或被限制权利者受到的特别损失予以尽可能补偿。同时，应采取灵活的态度，使用不同的标准。如，征地建图书馆和建豪华别墅可采用不同的标准。后者标准可高一些。
第二、偿直接损失原则，指行政征用补偿仅补偿与以公共利益为目的的行为之间有直接的因果关系的损失。如，因专利权被征用而不能专有专用的损失是直接损失。由于房屋拆迁被安置到离上班地点较远的地方居住，拆迁户因此增加了上班途中的时间和车票费用，这些损失被认为是间接损失。
第三、补偿物质损失的原则，即行政征用补偿不包括精神上和感情上的损失，只补偿财产上的利益损失。这是因为行政征用行为是合法的且为了公共目的，不同于对行政违法行为造成的损害的行政赔偿。
第四、补偿实际损失原则，即行政补偿只对已发生或将来一定发生的损失进行补偿，而不包括将来可能发生的不确定的损失。
（三）我国行政征用补偿中存在的问题
行政征用制度在我国建立较早，早在民主革命时期的《陕甘宁地区地权条例》中已有规定。但到目前为止，我国还没有较为系统的有关行政征用补偿的专门法律制度。笔者认为，目前我国行政征用补偿的不足之处有：
第一、政征用无宪法依据。以宪法文件规定保护私有财产并适当限制的原则，是近代工业国家一致的做法。如，美国宪法第5条修正案：“人民私有财产，如无合理补偿，不得被征用为公用”；日本宪法规定：“私有财产，在正当补偿下得收为公用”；意大利共和国宪法规定：“为了公共利益，私有财产在法定情况下的有偿征收之“。而我国“重征用轻补偿或无补偿”的宪法模式，被建国后至今的四部宪法无一例外的采用。11尽管我国早已建立行政征用补偿制度，但却无宪法依据。
第二、专门系统的行政征用补偿法。我国行政征用补偿制度规定分散在单行的各个法律中，致使补偿标准有很大差异，且不稳定。这样容易出现各个补偿规定的不协调性甚至排斥性，从而危害法律的可预见性和权威性。另外，一些法律、法规中的补偿标准十分模糊，可操作性很差。这样行政机关的自由裁量权便很大，其行使权力便会因无界限而无休止。权力的无休止行使带来的是权利的被侵犯。无专门系统的行政征用补偿法，还导致无补偿方式的统一规定。以金钱补偿为主，其它形式为辅是各国通行的补偿方式。如，法国，除货币补偿外，还出现实物补偿方式（如，为家庭耕作土地被征之家庭成员提供同样条件和设备的土地）我国也有金钱补偿、实物补偿、返还原物、安排就业、支持从事开发经营、兴办企业等形式。不同领域有不同的补偿方式，体现了补偿的灵活性的优点。但是，对不同领域中相同或相似情况出现不同方式的补偿，或者对不同或相差悬殊的情形予以相同的方式补偿，也是个不能忽视的问题。
第三、行政征用补偿程序混乱。我国无序征用的现象较普遍。12除土地征用外，大多数征用行为均为无程序控制，或仅有非常简单的规定，如《法》规定：“实施征用应当开具征用单据”。没有程序保障的地方，不会有真正的权利保障，13程序的混乱不清会造成权力的滥用，会加重人治色彩，从而权利会被侵犯的机率增加。一般的，行政征用补偿应先由当事人事先经协商达成协议，先补偿，后实施征用行为。
第四、行政征用补偿救济手段不完善。此方面不足主要体现在司法救济被排除在救济手段之外。当事人发生争议后，主要通过行政系统内部解决，法院一直不予受理。有很多纠纷经过行政复议程序后，当事人仍对复议结果不服，但状告无门，目前，此状况亟待改变。一是因为法院对此类案件置之不理，不仅不利于保护权利被剥夺或被限制者的权利，也不利于监督行政主体行使权力，从而不符和依法治国的理念；二是因为我国已是WTO成员国，我国必须遵守WTO协议。成员国的立法要设定向司法当局的权利。如果行政机关做出最后裁决后，法院不能再复议，这显然和WTO的规定相矛盾。
（四）完善我国新政征用补偿制度的建议
本部分针对上部分中我国行政征用补偿制度中的问题做出对应的建议。
第一、善宪法中的征用补偿条款。我国宪法应借鉴国外的经验，在宪法中明确规定“征用”条款，并着重突出“补偿规定”，从而为行政征用补偿确立宪法依据，明确基本原则。因为行政征用补偿是关系到基本权利的问题，理应由宪法来作规定，因为宪法是保障权利、限制权力的法。
第二、定系统的行政征用补偿法。在宪法相关规定的指导下制定系统的行政征用补偿法或者在统一系统的行政征用法中转辟一部分规定补偿问题。这样，把本来各个零散的补偿规定集中到一块，便于条文之间的衔接和立法精神的协调，使补偿标准更明确，补偿形式更合理，更能防止出现漏洞或发生冲突。
第三、使行政补偿有序化。源于英国1215年《自由大》的自然公正这一普通法的古老立法原则是听证制度的法哲学基础。它在普通法中确立了两个最基本的程序规则，其中一个是：任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利。14我国行政征用补偿也应遵循这个重要基本规则。因为我国目前仍没有把听政程序作为补偿过程中的重要程序，具体权利的不到落实，权力滥用不能很好的被管制。我国应对补偿的制定过程，补偿的具体执行过程，告知补偿的救济途径等都作明确的规定，改变以往条款上的笼统抽象与无序。
第四、应把司法救济作为重要的行政征用救济手段。法律应该明确规定，行政征用补偿经过复议后，如果仍不服复议裁决，可以向人民法院提起行政诉讼。经过审查符合受理条件的，人民法院应当受理。在案件审理过程中可以适用调解原则，调解不成，人民法院应当做出判决。
作者简介：高凌华（1976---），女，山东潍坊人，华东政法学院2000级研究生
通讯地址：华东政法学院2031#高凌华
邮编：200042
①熊文钊，《现代行政法原理》，法律出版社2000年9月第1版。
②胡建淼，《比较行政法---20国行政法评述》，法律出版社1998年7月第1版
③刘东生，《行政征用制度初探》，《行政法学研究》2000年第2期
④张志泉，《行政征收与行政征用制度比较分析》，《山东大学学报》（哲学社会科学版）2001年第6期
⑤指土地、房屋、交通工具、通讯设备、粮食等。
⑥包括著作权、专利权。
⑦林纪东，《行政法》，三民书局1993年第5版，转引自刘东生，《行政征用制度初探》，《行政法学研究》2000年第2期
⑧林纪东，《行政法》，三民书局1993年第5版
⑨董佩林，《试论我国现行的行政征用制度》，《法学论坛》2001年第3期
⑩刘东生，《行政征用制度初探》，《行政法学研究》2000年第2期
11董佩林，《试论我国现行的行政征用制度》，《法学论坛》2001年第3期
12张志泉，《行政征收与行政征用制度比较分析》，《山东大学学报》（哲学社会科学版）2001年第6期
13杨海坤，黄学贤，《中国行政程序法典化》，法律出版社1999年8月底1版
关键字：行政征收 公共利益 补偿
行政机关致力于管理和服务社会就必然需要一定的财产，这些财产主要是通过民法或行政法上契约的方式取得的，但是如果仅依靠这两种方式并不能满足行政上的需要。在某些特殊情况下，法律承认行政主体在必要时根据单方面意志而不是契约强之区的公民财产权，这种在行政国家时代所经常使用的行政手段就叫做征收。由于征收主要是一种国家公权力的运用，而该权力享有者主要是行政主体，所以征收又可称为行政征收。
受多年以来计划经济体制传统的影响以及当前进行的改革开放大环境下，在我国的市场经济建设中存在着大量的行政征收行为，例如征收 土地用于道路、房地产或开发区建设，城市旧房拆迁改造等。然而由于我国并没有有关征收的统一立法，行政法学界对行政征收的研究和讨论也几乎处于空白状态，可以说我国还未建立完善、统一的行政征收制度。此外个地方政府大多通过规章甚至一般的红头文件来规定本区域内的征收规则，但因囿于地方利益、基层政府官员素质等因素的影响，各地方有关行政征收的规范性文件对被征收者（公民或集体）利益的保护明显不足，最终导致社会上有关征收的问题频发，已然成为影响社会稳定的一个重要因素。而且综观各国宪法中的财产权保护条款，一般都包括两大部分：首先是规定公民财产权由宪法保障，不容任意侵犯；紧接着就是公民的财产权要受到一定限制，国家在必要时可以对财产进行剥夺或限制（征收）。表面上看来，把侵犯公民财产权利的征收规定在财产权保护保护条款里似乎是矛盾的，实则不然。因为在进入福利国家社会后，政府为了更好的为公众谋福利致使征收在所难免，所以在这一前提下，如何限制征收以及如何保障征收过程中的公民财产权就成了关键所在。宪法中的征收条款则恰恰规定了有关征收的条件、规则，是对征收这一国家公权力侵犯公民财产权的主要活动的规制，所以对征收的规定本质上就是对公民私有财产权的保障。正因为以上两个原因，在2004年的第四次宪法修改的一个主要内容就是在宪法中明确肯定了对私有财产权的保护。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”笔者认为，以此次修宪为契机，建立我国的行政征收制度已势在必行。本文也仅就有关我国行政征收制度的构建作简单构想，以期起到抛砖引玉之效用。
一、征收概念的厘定研究任何事物，必须首先弄清它的概念（内涵和外延），由此之上进行讨论才能有的放矢，令人信服。所以我们在讨论征收这一比较生疏而且模糊的制度前更应如此。
（一）与几个相近概念的比较1、征收与税收和收费。此前行政法学界的主流观点认为征收与税收和收费是一致的，“行政征收是指行政主体根据法律、法规规定，以强制方式无偿取得相对人财产权的一种具体行政行为，包括税收和行政收费两种制度。” 这种观点对我国学者的影响颇深，至今——在第四次宪法修改之后——仍受到部分学者的膜拜。 笔者认为，认为征收即指行政税收和收费的观点如果说在修宪之前还有“在夹缝中偷生”的余地的话，那么在2004年第四次宪法修改之后它就彻底失去了生存的土壤。我们应该摒弃这种观点，原因有二：一是对征收的此种定义与传统大陆法系的观点向左。无论德国、法国还是台湾地区都把税收和收费排除在征收制度之外（至于原因将在下文介绍），因而我们若把征收仅仅定义为包括税收和收费，将不利于对西方发达征收理论的移植和借鉴，进而影响我国行政征收制度的构建（相当于另起炉灶）。第二个也是最关键的一个原因就是修改后的宪法第10条第3款和第13条第3款都把补偿作为征收的一个必要条件，而这与以无偿为特征的税收和收费是有本质区别的。
2、征收与征用。在新修改后的宪法的第10条和第13条中分别使用了“征收”和“征用”两个用语，这与先前的只使用“征用”是一个明显的区别。这既说明了二者存在某些共同之处，所以才会规定在统一法条之中；但它们又是有区别的，否则只用其中一个词就可以了。笔者认为，征收和征用相同之处在于都是为了公共利益的需要，依据法律并在给予补偿的前提下，对公民财产权的限制或剥夺；它们的区别在于征收一般是指对公民财产所有权的限制或剥夺，而征用仅是指对公民财产使用权的暂时剥夺（用完之后还要归还），征用大多适用于紧急状态或者军事、战争等特殊紧急情况下。
（二）征收概念的演变1、传统征收。公民个人权利的真正享有是从资产阶级革命开始的，其中又以《人权宣言》的发表为标志。但即使在那个人权利主义盛行的时代，制宪者们在强调“天赋人权”和明确“私有财产神圣不可侵犯”的同时，也同时要求个人权利的行使要受到社会约束，符合公共利益。当国家基于公益要求，以对公民财产加以特别限制为必要时，就需要对该公民个人的特别牺牲给予补偿，此即为征收。传统的行政征收制度形成于19世纪后半叶，主要是公用征收，即行政主体为了公用事业，按照法定的形式和给予补偿的前提下，以强制方式取得私人不动产所有权或其它物权的程序。传统征收的特点是：（1）征收对象主要是土地等不动产；（2）征收的形式是行政行为；（3）征收目的是为了公用事业，特别是公路、铁路等基础设施建设工程；（4）传统征收以完全补偿要件，而且大多是事先补偿。由上可知，早期公用征收制度还只是一种国家获取财产的手段，其主要目的在于取得土地以满足民生设施建设的需要，此一时期的公用征收制度一般称为“古典征收”。
2、扩张的征收概念。一战之后，国家的任务开始不断扩张，与之相对应，征收——国家与公民直接对抗的主要形式——的概念也在发展，表现在：（1）征收对象由仅仅是财产所有权及其它物权扩展到具有财产价值的各种权利，包括债权、著作权等；（2）征收的形式除通过具体行政行为外还可以直接通过法律实施征收；（3）征收目的不再限于特定、具体的公用事业，扩展为一般的公共利益；（4）征收的补偿范围变为适当补偿，而且必要时（国库亏空）可以不予补偿；（5）征收也不再以对私人财产全部或者部分的剥夺为限，只要对公民财产权有所限制而造成不公平的结果，都可以构成征收的侵害。
3、二次世界大战后，在德国形成了以基本法第14条为基础，辅以联邦法院判例、解释的比较完善的广泛意义的行政征收制度体系 ，该体系包括以下几个部分：（1）狭义的行政征收，也即公益征收，是指“为了执行特定的公共任务，通过主权法律行为，全部或者部分剥夺基本法第14条第1款第1句规定范围（财产权和继承权）内的具有价值的法律地位的行为。” （2）准征收，是指行政主体违法实施行政行为给公民财产造成损失的情况。德国联邦法院之所以概括出“准征收行为”，就是为了弥补行政主体违法耽误则是受害公民如何取得救济的体系漏洞，因为德国的国家赔偿制度采用的是过错责任原则。（3）征收性侵害，指行政主体实施合法行政行为的附随效果对特定公民财产所造成难以忍受之侵害的行为。例如，修建公路对周边土地价值及居民生活质量造成不利影响的情况。征收性侵害是由行政主体合法行为引起的，但其所造成的不利后果往往是不可预测的，因为客观上确实给受害公民造成了特别牺牲，因而需要给予公正补偿。
二、构建我国行政征收制度的设想如前所述，行政征收制度是私有财产权保护的一个重要组成部分，但是我国现行的行政征收制度却很不完善，而且也不科学，导致现实中由征收引发的问题层出不穷，因而笔者认为，为了维护社会稳定，切实保障公民的私有财产权，必须重建我国的行政征收制度，而首当其冲的就是制定专门的“行政征收法”。因为首先，我国涉及行政征收的法律仅由宪法、土地管理法、城市房地产管理法和中外合资经营企业法等几部法律，而且相互之间有关行政征收条件、程序和补偿范围的规定各不相同，所以有必要制定统一的行政征收法，以避免相同情况因适用法律不同而不同对待的不公平现象的出现。其次，在法治国家时代，尤其是在大陆法系国家，一项制度的建立一般都是立法先行。所以在我国构建行政征收制度，必须有法可依，制定行政征收法。最后，这次修宪明确赋予了公民私有财产权，并把行政征收并补偿作为私有财产权保护制度内的一项内容，而宪法权利变为公民实有权利的过程，也就是宪法实现的过程就必须将纲领性、原则性的宪法具体化并付诸实施。所以，要切实保障公民私有财产权，必须制定专门、统一的行政征收法。
笔者认为，行政征收法的制定应该借鉴德国和台湾地区的经验，主要注意以下几个方面的内容：（一）行政征收对象。传统的行政征收对象主要是土地、房屋等不动产的所有权。因为“动产一般可以买卖契约之方式而取得”，而“该土地之位置不能变移，不易觅其替代物”。 然而福利国家时代的行政征收理论早已突破了上述限制，认为行政征收对象应该包括所有具有财产价值的私权利，如所有权、使用权、债权、著作权等，甚至还包括特定条件下具有财产价值的公权利。但是，“就征收标的之财产权而言，应限于已具体存在之财产价值，而不包括单纯可以获取财产利益之机会或期待可能性……此外，并非一切现有以及可实现之财产价值，皆受宪法财产权保障……因此，另辟道路所至原地段之没落，以及财经政策之变更或废弃，其影响所及之利益，并非财产权”。 需要指出的是，行政征收对象范围的扩大并不意味着对公民权利侵犯的增加，恰恰相反，扩大征收对象范围是将原来不属于征收的情况纳入“征收并赔偿”的权利保障制度之下，同时使以上行为受到行政征收法律的规制。
（二）行政征收目的。在很多国家行政征收又称作“公益征收”，也就是说行政征收必须以“公益”为目的，我国宪法也明确把“为了公共利益的需要”当作征收的一个必要前提条件。但问题是“公共利益”的概念是宽泛和不确定的，对现实中何为公共利益以及某公共利益有多大会因不同主体的主观判断不同而得出不同的结论。所以笔者认为，为了防止行政主体对公共利益的恣意认定，有必要在行政征收法中将其一定程度的具体化。 同时，行政征收不仅必须具有具体的、可实现的公共利益需要，而且行政征收还必须符合比例。比例原则是法治国家的基本原则之一，“征收是因为个人之财产权利，已无法满足公众福利之需求，故而，所谓公共福利，赐以抽象概念之具体化，就必须在征收的个案中显现出该征收计划所要达成的公益必须远超过目前该私有财产所保持的利益。” 行政征收法应该规定只有在相对法定的征收目的是适当而且必要的情况下，行政征收才具有合法性。
（三）征收程序。遵守法定程序是依法行政的应有之义，对于行政征收这类严重影响公民权利的行政行为更易应该在程序上加以严格控制。行政征收必须按照法定程序实施，从而保证所有的，特别是有关公民的权益的重要法律和事实问题都得到充分的考虑和权衡。笔者初步设想我国的行政征收可以遵循以下几个步骤：1、申请。行政征收首先应该由征收主体就征收目的、征收对象和范围、征收方式以及补偿方式和额度等情况一并报法定主管机关核准。2、核准。行政征收主体提出申请后，法定的核准几个营救申请事项是否具有法律依据和符合法律规定进行审查。核准程序是对行政征收的一种事前审查。（3）执行。行政征收的执行应包括公告或通知与发放补偿费两个程序。其中补偿费的数额应该在申请前与被征收人协商并报核准机关核准。
（四）补偿。在德国、日本等大陆法系国家，行政征收一般都被认为属于财产赔偿或行政补偿制度的内容，因为有征收必有补偿，补偿是行政征收这一国家侵犯私人财产权的行为具有正当性和为人们所接受的基础。因而，笔者认为在这一意义上，行政征收理论可以说是有关如何补偿的理论。
关键词：纳税主体；博弈论；征纳关系
一、博弈论简述
博弈论，也译作对策论，是当今经济学乃至整个社会科学中极为重要的一门理论学科，它利用数学工具对种种社会经济选项进行深入地规范分析，获得了丰硕的研究成果。它研究的是人与人之间在利益相互制约下策略选择时的理及其相应结局。
二、税收征纳关系论概述
税收征纳关系是随着税收的产生而产生的。税收的产生，源于广泛的剩余产品、经常性公共需要、独立化的经济利益主体和强制性的社会公共权力。随着社会生产力的发展，社会劳动逐渐出现了剩余产品，出现了私有财产制度，并产生了奴隶制国家。国家出现以后，国家为了行使其职能，就必须相应地建立一系列的专门机构及管理国家行政事务的行政管理机构。自从有了税收，就有了征税方和纳税方，征纳双方的关系也就产生了。
三、税收征纳关系的博弈分析
（一）税收征纳关系的完全理性分析
税收征纳关系博弈分析的前提假定是“理性假设”，来源于经济学中的“理性人假设”。通常认为在确定条件下对理性的描述表现为经济行为效用最大化，在不确定的条件下表现为经济行为预期效用的最大化。税收征纳主体双方各有自己相对独立的社会地位和行动逻辑，各有自己在指向上相似而在形态上各异的价值取向。
（二）税收征纳关系博弈模型分析
执法服务型模式是以纳税人是否遵从为假定前提，强调税收征纳关系统一性的一面，税务部门在执法的同时也强调服务的功效，并以此为税收收入赖以实现的主要手段，征纳双方在征纳过程中地位平等，共同推动税收实现的模式。
设T为征税主体在纳税主体“依法诚信纳税”（纳税遵从）的情况下，采用“不查”策略的得益。C为征税主体采用“稽查”策略的成本。C1为征税主体采用“稽查”（监管）策略时的税收流失。V为纳税主体在征税主体不稽查情况下，采用“纳违规”策略的得益。B为纳税主体在征税主体采用稽查策略时，采用纳税违规策而被惩罚的成本（外部成本）。n为纳税主体采用不遵从策略的概率。1-n为纳税体采用遵从策略的概率；m为征税主体采用稽查策略的概率，1-m为征税主体采用稽查策略的概率。征纳双方的收益如表1：
可以推断，较小的n值和m值对整个社会来说是有利的，因为n值小，意味着纳税主体违规行为的概率低，而m值小，意味着征税主体采用稽查手段的概率低，从而节约稽查成本。
从均衡结果可以看出，如果要降低纳税主体违规的最优概率n，就必须采取两种办法：（1）增大C2-C1，（稽查能够为国家挽回的损失尽量多）。（2）减少C（降低征税主体的稽查成本）。如果要降低征税主体稽查的最优概率m，可以采取四种方法： （1）增大A（增大纳税主体采用“纳税违规”策略的成本）。（2）减少V（降低纳税主体 “纳税违规”的超额得益）。（3）增大B（加大对纳税主体违规的惩戒力度）。（4）增大U（提高纳税主体的信用收益）。
四、对税收征纳关系的政策建议
通过对税收征纳关系的博弈论模型分析，我们可以初步得出以下几点政策建议：
（一）修正税收征管目标，树立为纳税人服务理念
好的税收征管目标不仅能保证税收收入的及时、足额入库，更能促进税收执法的规范，有利于实现税收征纳关系的和谐发展。
（二）优化征税流程，降低纳税人遵从成本
优化征管流程必须把握好法制、绩效、便民、责任四个原则。强化岗位责任意识，按照谁受理谁审核，谁审批谁负责的要求，进一步简化内部审核审批环节。结合行政许可法简化审批、强化监督的原则要求，税务部门应转变业务管理的方式，从原来以审批管理为主，转向以监控检查为主，充分利用信息集中共享的优势，切实加强对授权审批事项的事后监控、检查和考核。
（三）优化服务手段，提高服务水平
完善纳税服务体系。积极为纳税人拓宽纳税申报和税款缴库渠道，利用现代信息技术和金融支付结算工具。积极探索实施多种人性化服务。通过口头敦促、电话通知、文书公告、服务热线、手机短信等方式，提醒纳税人按期申报纳税、缴销发票、纳税自查，正确执行税收政策，避免纳税人过失受罚。积极探索预约服务、办税绿色通道等个性化服务。
参考文献：
[1]陈共.财政学[M].北京：中国人民大学出版社，2010
[2]钱宝荣.税收征收管理[M].北京：中国税务出版社，2011
文章编号：1000176X（2016）01007807
一、引 言
国家治理理论是当前国际学术界有关政治改革的最具代表性和影响力的理论，其核心内容是要求政府进行机构改革和政府职能的发展。其以提升政府从事社会政治事务和公共服务活动的能力和水平为目标，通过重塑管理理念，调整管理目标，整合管理资源，再造管理流程，优化管理手段，培育管理文化，试图将政府管理活动改造成一种建立在多数人认可和参与基础上的、使相互冲突或不同利益得到调和并采取联合行动的制度运行的过程。其不仅契合了现代政治制度发展的根本规律和市场经济条件下政府管理制度创新的内在要求，代表着现代政府管理理论发展的最新方向和最高水平，而且对指导和促进政府管理制度的改革与发展起到了积极的促进作用。国家治理理论已成为研究国家行政管理制度及其改革的一种新的理论范式，被许多国家用于指导本国的行政管理改革。正因如此，党在十八届三中全会公报中也明确提出中国要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这标志着实行国家治理、完善国家治理体系、提高国家治理能力已成为中国当前政治改革与发展的重要内容。
在政府管理的诸多领域中，税收活动不仅承担着为国家筹集财政资金的重任，而且还承担着配置社会经济资源、调节社会收入分配、促进市场经济发展等重要职能。因此，税收治理与国家治理密切相关。一方面，税收治理是国家治理的重要组成部分，因而税收治理必须符合国家治理的一般原则和要求；另一方面，税收治理又制约着国家治理的实施与成效，如果税收治理不能取得理想的效果，则国家治理也就难以取得理想的成效。故如何运用国家治理理论来指导中国正在进行的新一轮税收征管改革，就成为当前中国税收治理面临的重要问题。鉴于此，本文在对国家治理理论和中国税收征管改革的进程与现状进行分析梳理的基础上，针对中国当前税收征管的实际状况，试图对中国税收征管改革的目标和路径进行必要的研究，并提出一系列政策性建议。
二、文献综述
1国家治理理论的研究
国家治理理论是西方国家在20世纪70、80年代出现“政府失灵”的背景下，于20世纪90年代才发展起来的一种关于政府管理与改革的理论。按照治理理论的著名代表学者林登[1]的观点，国家治理应该建立无缝隙政府，以打破政府传统的部门界线和功能分割的局面，以单一界面为公众提供优质高效的信息和服务。他认为，无缝隙政府理论的核心是政府流程的再造，在此过程中，应坚持顾客导向，把服务对象看做顾客，将顾客满意度作为评价政府工作的标准；应把政府内部的工作人员亦看做顾客，努力调动其工作积极性，为政府治理创造新的、内在的动力；应坚持结果导向，在确定目标的前提下，重组管理结构，建立扁平化的组织体系，加强全面质量管理、绩效管理和团队自我管理，及时控制和导向阶段性结果，形成以结果为导向的管理体制；应强调竞争导向，把一些公共产品与服务推向市场，允许和鼓励民间参与和提供，使公共机构与民营机构之间、公共机构之间、民营机构之间展开竞争，以向社会提供更加有效的公共服务。奥斯本和普拉斯特里克[2]等也认为，政府再造是指“对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创造新的能力，并能变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型的过程”。其在论著中从战略高度系统地提出了政府再造的路线图。他们认为，再造政府的关键是寻求能够引起政府组织变革的“基本杠杆”?D?D即政府体制的DNA。政府再造的过程就是改变政府体制的DNA，从而触发整体体制的变革过程。其将这些基本杠杆分为五种类型，并称之为五个不同的战略，简称5C战略，即核心战略（Core Strategy）、后果战略（Consequences Strategy）、顾客战略（Customer Strategy）、控制战略（Control Strategy）和文化战略（Culture Strategy）。其认为，核心战略的功能主要在于描述政府的主要职能或目标，其他战略的功能则在于描述政府实现核心战略的手段或方法。如果说核心战略的功能在于明确政府的掌舵职能的话，那么其他四种战略的功能则在于提高政府划浆的职能，其中，后果战略的功能在于确定公共组织构建以绩效为基础的激励机制，顾客战略的功能在于确定公共组织的责任机制，控制战略的功能在于确定公共组织的决策权力，文化战略的功能在于创造一种企业家文化。
近年来，国内学者对治理理论的研究也取得了较多的成果。俞可平[3]认为，从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理，其特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。他认为，作为一种政治管理方式，治理与统治有着根本的区别：首先，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关，而统治的权威一定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。其次，统治的权力运行方向总是自上而下的，其通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会实行单一向度的管理。而治理则是一个上下互动的管理过程，其通过合作、协商和伙伴关系等方式实施对公共事务的管理。易承志[4]则认为，国家治理作为一种治理体系、方式和过程，不仅强调主体的多元性，而且还强调公私合作与相互信赖，强调参与和自组织发展，强调公共产品的供给等。孙洪敏[5]则从国家治理现代化的角度提出了国家治理应该由国家―政府治理框架、国家―企业治理框架、国家―社会治理框架三个部分组成。
综上，治理理论以提升政府公共管理和公共服务的能力和水平为目标，试图通过改变政府管理的理念、方式、手段和过程，从而实现再造政府的目的。它代表着现代政府管理理论发展的最新方向和最高水平，对指导和促进政府管理制度的改革与发展起到了积极的促进作用。
2税收征管改革的研究
在国外，税收征管被大多数人认为是税务机构实际从事税收征收管理的一系列具体活动或流程，故鲜有学者对其进行专门研究。征管改革也主要是由政府税收征管的职能机构具体负责和实施，故有关改革的内容也主要体现在中央政府税务管理机构公布的相关文件和实际征管的过程之中，鲜有专门的学术论著。尽管如此，但从西方国家税收征管改革的战略规划或工作规划中，笔者还是可以比较清楚地看到国家治理理论对于这些国家税收征管改革所产生的影响。例如，《加拿大税务局的总体工作规划》中明确提出，加拿大税务局将继续与政府客户发展合作伙伴关系，以提高效率和继续减少加拿大税务管理部门的总体费用[6]。
在国内，近年来有学者对中国的税收征管改革进行了诸多研究，提出了一些意见和建议。刘奇超[7]认为中国的税收征管改革应该在中央“五位一体”总布局、总要求的基础上，按照中央《深化财税体制改革总体方案》中关于深化税收制度改革、稳定宏观税负、推进依法治税的目标展开。重点应该包括以《中华人民共和国税收征收管理法》为基础的税收征管制度制定以中长期税收战略为目标的工作规划，进一步推行以风险管理为导向的分类分级专业化管理，强化以专业化和集约化为特征的征管组织机构建设，深化以信息管税为主导的信息化支撑体系，不断提高国际税收征管合作及国际税收竞争力。王化敏[8]根据中国税收征管改革的历程与现状，认为中国税收征管改革应该确立税收征管体系的目标，规范税收征管体系的基本内容。姜敏[9]根据国家税务总局2011年印发的《“十二五”时期税收发展规划纲要》，认为中国的税收征管改革应该践行继承式创新，创建稳定持续良好的征纳环境；强化税收监管职能，确保为政府决策提供真实的财政数据；完善报表数据采集功能，满足信息管税的数据分析需求；以税收管理为本提供税源专业管理人力保障；运用身份识别功能识别纳税人并提升其纳税遵从度。综上，学者们的研究主要侧重于两个方面：一是侧重于对国外税收征管改革实践经验的学习和借鉴。通过对西方国家特别是西方发达国家税收征管改革历程及经验的学习和研究，为中国的税收征管改革提出可资借鉴的意见和建议。二是侧重于对中国税收征管现实问题的研究。通过对中国税收征管实践中所存在的问题进行挖掘与分析，试图提出解决问题的对策。应该说，这两方面的研究对于促进中国税收征管改革的深化，都起到了一定的促进作用，但这些研究也都存在着共同的缺陷与不足，即由于缺乏系统科学的理论支持，有些研究成果不免显得零乱和细碎，有些研究结论或对策显得比较勉强和武断，甚至有些研究成果本身存在矛盾，导致对实践的指导意义有限。基于此，本文将从国家治理理论的视角，通过对中国税收征管改革问题进行深入的研究，以期能够得出有说服力的研究结论及政策建议。
三、中国税收征管的演进脉络及新形势下面临的问题
1950年，根据建国初期中国税收工作的实际需要，政务院颁布了《全国税政实施要则》，对中国的税收制度进行了统一和规范，这也标志着新中国税收制度的正式建立。60多年来，随着社会主义建设事业的发展，中国的税收征管也发生了很大的变化。根据笔者的研究，这一历史发展过程可以分为五个不同的阶段或五种不同的模式，即1950―1987年的专管员模式、1988―1993年的三分离或两分离模式、1994―1996年的三位一体模式、1997―2002年的新模式以及2003年以来的修正的新模式。应该说，每一个发展阶段或每一种征管模式都是由当时的社会经济和税收征管现实决定的，这些模式也基本满足了当时国内税收征管的实际需要。但毋庸讳言，每一个征管模式即使在当时的历史条件下，也都存在着比较大的缺陷和不足。根据笔者的整理，这五种模式及其主要内容与不足如表1所示。
从表1可以看出，中国的税收征管模式经过多次的改革，其运行机制越来越科学化、合理化，不仅有效强化了税收征管机构的征管能力和服务能力，而且有力提升了纳税人的遵从度和满意度。但是，尽管如此，由于这五种模式都是在国家管理论的背景下产生的，都重在强调对纳税人的控制与强制，因此，在税收征管实践中就一直无法得到很好地运行。特别是近年来，随着中国经济改革的不断深化和中国在行政管理领域内由政府管理向政府治理的转型，现行的税收征管模式就越来越不适应税收征管的实际需要。这主要表现为以下三个方面：
第一，强调控制与强制的税收征管模式背离了国家治理的内在要求。一般而言，在国家管理论的背景下，政府被认为是一个从事政治和社会事务管理的机构，其主要职能是政治统治和社会管理，主要运行方式是控制与强制。而在国家治理论的背景下，政府不再被认为是一个单一的政治统治机构，而更多被认为是一个公共服务机构。其主要职能是解决公共物品的供给，主要运行方式是服务。因此，在国家治理的时代，政府的强制性权力在明显弱化而服务性职能在显著增加。“更少的统治，更多的治理”就是这一转变的直观体现。在此背景下，税收征管改革也应顺应这种时代的变化，转变税收观念，在保持必要强制力的前提下，强化服务功能。否则，过分强调税务机关的控制与强制，就会使税收征管改革背离国家治理的内在要求。
第二，强调控制与强制不符合现代税收征纳关系的实质要求。尽管从表面来看，税务机关与纳税人之间是一种行政管理关系，但在本质上，二者之间更多地体现为一种博弈与合作的关系。这是因为，虽然税收会减少纳税人的财产和收入而导致税务机关与纳税人之间存着一种天然的张力，但对于大多数纳税人而言，他们都会慑于税法的强制性并对不申报纳税后果进行理性权衡后选择与税务机关合作，主动履行纳税义务。故对于这些纳税人而言，税务机关的主要工作是为其履行纳税义务提供必要的配合、帮助与服务；而对于极少数选择与税务机关对抗、拒绝履行纳税义务的纳税人，税务机关的工作才是控制与强制，因而控制与强制并非税收征管的主要内容。故以强调控制与强制为主要特征的税收模式就不符合税收征纳关系的实质和税收征管的现实。
第三，强调控制与强制必然会使税收征纳关系更趋紧张，从而为税收征管工作带来更大的阻力。近年来，中国税收收入增长速度远高于经济增长速度，这一事实虽然表明中国的税收征管水平和征管能力有了明显的提高，但同时也表明中国纳税人的税收负担在大大增加，这无疑会使征纳双方之间的关系变得更加紧张。在此条件下，如果继续强化税务机关对纳税人的控制与强制，势必会进一步加剧这种紧张关系，导致纳税人与税务机关的进一步对抗，使税收征管工作面临更大的困难。
综上所述，在国家治理的大背景下，强调控制与强制的税收征管模式难以取得良好的效果。中国的税收征管及其改革必须要寻求更为科学合理的理论支持。虽然当前国内外政治理论与税收理论的发展为中国的税收征管改革提供了多种理论支持，但相较而言，治理理论的基本观点和核心内容与中国目前税收征管改革的实际需求之间存在着更高的契合度。因此，以治理理论来指导中国的税收征管改革，不失为一种上佳的选择。
四、治理理论视角下中国税收征管改革的路径导向
税收征管制度的改革与发展，必须与国家职能发展的需要和国家治理模式的转变相适应。换而言之，国家职能与国家治理方式的发展，为税收征管制度的发展与改革提供了可行的理论范式。因此，中国的税收征管改革，应在国家治理理论的指导下，确定改革的路径导向。
第一，以目标为导向，校正税收征管的目标和职能。按照国家职能的分工，税务机关是代表国家专门从事税收征收管理的职能部门，其主要职能在于维护税收征管秩序和完成国家的税收任务[10]，与此相比，其他的目标或职能都只能处于次要的和附随的地位。因此，税收征管行为从管理学角度讲就是一种目标导向行为。在中国当前的税收征管改革过程中，必须首先依据国家职能的分工和税收征管的内在逻辑来校正税收征管的目标和职能，一方面，要突出和强化保障国家税收收入这一目标；另一方面，要弱化或减少加诸于其上的其他目标和职能。只有这样，才能使中国的税收征管目标简单明确并具有更大的指导性，否则，如果继续给税收征管改革强加许多其他的目标和职能，就会使中国的税收征管改革因目标模糊不清而失去了指导意义。
第二，以合作为导向，促进税收征纳关系的融合与发展。虽然税收征纳关系本质上是一种行政管理关系，但与一般的行政管理关系不同的是，如果在税收征纳过程中没有纳税人的遵从与配合，那么，即使税务机关再强大，要想完成庞大的税收任务也只能是一种空想。因此，税务机关只有强化与纳税人之间的合作与博弈的关系，才有可能完成税收征管的任务。正是基于这种认识上的转变，当代西方国家的税务管理者们开始借鉴企业营销管理中发展起来的客户理论，并将其用于对纳税人的管理中。例如，加拿大、澳大利亚、英国和新加坡等许多国家在很多场合下都把纳税人改称为Client或Customers，即客户。美国、加拿大和意大利等国把税务机构称为Service，即服务（机构）。如此，把纳税人当成客户，不仅能弱化税务机关与纳税人之间的张力，而且使税务机关与纳税人之间的关系更加自然和谐，有利于重建税务机关与纳税人之间的合作关系，提升纳税人的税收遵从意识，提高税收征管效率。鉴于此，笔者认为，在中国当前的税收征管改革过程中，应借鉴西方客户理论的合理内核，以合作为导向，通过采取有效的手段与措施，密切税务机关与纳税人之间的合作关系，消除税收征管中的制度性障碍，为更有效地完成征管任务创造更好的条件。
第三，以激励为导向，完善内部激励机制，创建具有现代企业精神的税收文化。虽然近年来国家花费了大量的人力、物力和财力用于对税务人员的教育培训和改善税务人员的工作条件和生活条件，但由于过去一直把税务人员作为税务机关的内部管理对象和管理工具看待，从而在现实中经常出现“激励失灵”的情况，难以达到预期的目标。因此，引入治理理论指导对税务人员的管理与激励是十分必要的。笔者认为，应充分认识到税务人员在税收征管过程中的重要作用，并在此基础上，以满足税务人员的正当需求和价值实现为目标，对税务人员实行激励性管理。在借鉴现代心理学研究成果的基础上
根据心理学的研究，在人的五大需求（即生存需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求）中，虽然每一个需求的价值都与其满足程度有关，但前三项需求的价值相对我较低，而后两项需求的价值相对较高。同时，虽然受条件限制，在无法满足价值相对较高的需求时，也应该在相对较低的价值需要中寻找相对较高的价值点。，应该重点满足税务人员的某些高端价值需求（例如，尊重和自我实现等），通过建立尊重人才、鼓励创新、提倡奉献、促进竞争、奖惩有力的制度，在税务机关内部形成一种充满活力的税收管理文化，对税务人员产生稳定的、持久的促进作用，使其能够高度忠诚、高度负责、高度热情地投身于税收征管工作之中，从而推动税收征管工作目标的实现。
第四，以服务为导向，重塑征管流程，为纳税人提供全方位的服务。近年来，许多西方发达国家和发展中国家都把税收征管的工作内容归纳为，“服务+执法=遵从”，即税收征管工作的主要目的就是通过服务和执法来提高纳税人的遵从水平。其中，服务不仅位居执法之前，而且是税收征管的主要内容。因此，税务机关纳税服务水平的高低，就直接决定着税务机关的税收征管状况和纳税人的税收遵从情况。特别是在当代，由于科学技术日新月异的发展和现代生产经营方式的急剧变化，使纳税人的生产经营活动更加快速、灵活和多变。在此情况下，税务机关必须顺应这种时代的变化，根据国家治理理论的要求，重新调整内部机构设置，再造税收征管流程，将工作重心前移，给纳税人提供无缝隙的服务，降低纳税人的纳税成本。只有这样，才能克服税务机构作为政府机构所固有的分工僵化、各自为政、本位主义、无效率和分工过细等的缺陷，也才能真正提高征管效率，降低征管成本。
第五，以监督制约为导向，将税务人员的审计监督与纳税人的检查相结合。在现实中，虽然逃税者是少数，但却会造成严重的经济后果和社会后果。因此，加大对逃税行为的治理，一直是税收征管工作的另一个重要内容。虽然学者们将逃税的主要原因归结于征纳双方的信息不对称，税务机关难以掌握纳税人的相关信息所致，但事实上，个别税务人员与不法纳税人内外勾结也是导致税收流失的另一个重要原因。因此，在税收征管的过程中，必须改变过去的思路，将对纳税人违法行为的稽查与对税务管理人员的内部调查结合起来。除要完善对税务人员的日常监督和业务审计外，应在对涉嫌逃税的纳税人进行稽查时，应同时对相应的税收征管人员进行内部调查；反之，在对税务人员的贪污、渎职行为进行内部调查时，应同时对其税收征管业务进行专项检查。
五、中国税收征管改革的政策建议
近年来，随着中国市场经济的发展和国家治理水平的提高，中国现行的税收征管制度也面临着越来越大的挑战。进行税收征管制度改革不仅成为全社会的共识，而且也成为当前中国税收征管的当务之急。为了使中国的税收征管改革能够取得良好的效果，本文在上述研究的基础上提出以下政策建议，供改革者参考：
第一，在税务管理资源的配置上，应该根据不同管理岗位的工作特点和内在需求，调整人力资源和其他管理资源的配置。具体而言，就是在人力资源的配置上，要根据“服务+执法=遵从”的税收管理理念，重点加大对纳税申报前的税务登记、票证管理、纳税辅导等服务岗位人力资源的配置，将更多的管理资源用于基层和一线的管理和服务上。通过对这些岗位的工作人员进行专门的业务培训和公共关系方面的培训，使管理人员与纳税人实现无缝对接，从而使税务机关在为纳税人提供全方位服务的同时，能够最大限度地掌握纳税人的生产经营状况，并督促纳税人依法履行纳税义务，提高税收征管的效率。同时，应该充实纳税后检查岗位的人力资源。通过配置更强的稽查力量，加大对税收违法犯罪的打击力度，减少税收违法案件的发生。而对于纳税申报和税款征收岗位，由于税款申报缴纳方式的多样化和现代化电子技术的发展，已使这些岗位的工作量大大减少，因此，应该减少征收岗位的人力资源。在经济资源的配置上，除了应该加大对税务管理人员业务配置的投入外，还应该加大对税收征管信息系统的开发应用等的投入，以保障管理技术和管理手段的科学性和先进性。
第二，在税务管理的方式上，变按税种管理为按纳税人管理。在中国现行的税制体系下，除个人所得税等少数税种外，大多数的税收都是由企业或其他的社会组织承担的，同时每一个企业都要同时承担多个税种，且这些税种之间都具有内在的联系[11]。因此，将现行的按税种管理改为按纳税人管理，有利于提高税收征管的效率。事实上，这也是目前世界各国税收征管的普遍趋势，例如，澳大利亚将纳税人群体分成个人、微型企业、中小型企业、大型企业、非赢利性组织和政府部门等六个不同对象分别进行管理。美国国内收入署从2000年9月起按纳税人的不同将其管理机构分为四个执行部门，即工资和投资收入部、小型企业和独立劳动者部、大中型企业部、免税和政府机关部，每个部门负责向相应的纳税人提供点对点的服务。南非税务局将纳税人分为三类，即少数的大企业和有高平均纳税额的个人、不断增长的中小企业和中产阶级、大量具有较低平均纳税额的微型和非正式实体，并在此基础上实施差异化的业务模式。这些改革措施在现实中都带来了非常大的变化，因而笔者建议，中国的税务管理可以借鉴上述国家的改革经验，根据纳税人的生产经营或收入情况，对其进行分类登记、分类管理、分类征收和分类检查。
第三，在管理手段上，大规模引入现代电子技术，实现大规模、数字化的管理。现代化的税收征管离不开大规模的电子高新技术和网络信息系统的支持，因此，优化税收征管系统，实现大规模、数字化的管理是当代世界各国税收征管改革的另一个重要内容[12]。例如，澳大利亚以“大规模就是数字化”的思想为指导，希望税收申报和税收核查均能通过信息网络技术来进行。加拿大税务局实施开发新的GSH/HST系统，通过在线工具为纳税人提供服务。美国则希望在最近几年中用现代化信息系统来代替主申报程序，从而实现将业务流程与技术策略融为一体，强化业务系统现代化（BSM）项目的管理。笔者建议，中国应汲取上述国家的先进理念和技术手段，根据中国税收征管的实际情况，在优化现有管理系统的基础上，组织开发具有更强大功能的税收征管信息系统，以实现技术手段与管理流程的高度融合。
第四，在执法手段上，实行集中执法，加大处罚力度，提高税务行政执法的水平。虽然中国目前的税收违法现象较为普遍，但一般而言，税收违法犯罪及由此导致的税收流失自有其分布的规律，且不同纳税人群体的税收违法犯罪与税收流失的规模和后果也各不相同，针对不同群体进行治理的效果也并不相同。因此，应借鉴法律经济学的研究成果，集中主要的执法力量，一方面，加强对税收违法犯罪的重点税种（如个人所得税）、重点纳税群体（如非工资收入的高收入群体）和重点经济领域（如金融、房地产等）的检查与处罚；另一方面，要加大查处的力度，使违法犯罪者为其税收违法犯罪行为付出更高昂的经济代价、法律代价和政治代价，从而使其不致再犯，并对他人产生警示和教育的作用。
论文摘要:行政法平衡论对我国正在大力推行的“依法治税”有非常重要的意义。“依法治税”既不能依“治民之法”,也不能依“治吏之法”,只能依“平衡之法”;合理配置征纳双方的权力(利),就可能使纳税人享有的宪法性权力(利)和程序性权力(利)在总体上能与税务机关享有的充分而强有力的征税权相抗衡,只要双方积极行使在总体上能与对方相抗衡的权力(利),税法便会在这两种张力下形成平衡;另外,税法的平衡还应该注意授权立法和地方立法的平衡。
一、税法平衡问题的提出
税法属于经济行政法,是行政法的一个部门法,税法平衡问题的提出直接源于行政法平衡论。行政法平衡论是一种与行政法管理论和控权论相对立的理论。行政法管理论将行政法定位为“治民之法”,认为行政法的目的在于维护行政权,管理相对方,因而强调行政权力的优越性,忽视相对人的权利保障,重行政实体法,不注重行政程序法,几乎没有司法审查,其结果是行政法机制只是片面地制约相对方,缺乏对行政权的有效制约,行政法机制欠缺激励相对方积极参与行政的功能,行政法制度结构不协调,重实体授权,轻程序制约,重行政效率,轻公平保护,重行政管理,轻监督行政。这一理论在二战前的德国和日本以及前苏联曾非常盛行,因为这一理论能满足为战争筹集必需的人、财、物的需要,也是计划经济的必然要求。但随着二战的结束以及前苏联的解体,这一理论已被抛弃。在我国,本来就有几千年的封建专制统治作土壤,加之对前苏联各项制度和理论的照搬和模仿,管理论便成为我国行政法构建的理论基础,尽管从20世纪80年代后期开始,情况有所改变,但管理论对我国行政法制度和行政思想的影响是非常广泛和深远的,今天行政管理中存在的主要问题,基本都与此有关。[1]
与管理论不同,控权论将行政法定位为“治吏之法”,强调行政机关不应当有超越公民的特权,行政法的目的在于控制行政权力,保护公民权利的自由,而司法审查是防止权力滥用和对行政权力进行控制的最有效手段,行政法只是有关行政程序的法,不涉及行政实体问题。由此产生的问题是:行政管理范围与方式不仅受实体法与行政程序法的双重管制,而且受制于严格的司法审查,在法律保留原则与法律优先原则的共同支配下,行政主体“法未规定不可为”;行政主体普遍缺乏纠正市场失灵和社会无序的必要手段,难以满足公共管理与服务的需要;由于政府软弱无力,缺乏活力,从而产生管理危机和信任危机;在赋于相对方过多权利的同时,却没有相应的行政监督制裁权。尽管控权论一直是英美等国行政法的理论基础,但因其固有的缺陷和现代行政法的多样化发展,该理论也被逐渐放弃。在我国,为纠正管理论的错误,从20世纪80年代后期,也正是英美等国开始放弃该理论的时候,一部分学者逐步引进了该理论,并大有未加深入研究,即试图照搬的趋势。
事实上,无论是管理论,还是控权论,不论是“治民之法”,还是“治吏之法”,都割裂了行政法法律关系与监督行政法律关系的整体性,都各执一端,只强调了行政关系的一个方面,未看到二者的辩证统一性,扩大了行政主体与相对方的对立性,根本无法协调行使行政权与保护相对方权利、行政激励与行政制约、实体授权与程序制约、行政效率与公平保护、市场调节与国家干预的关系,无法使公益和私益最大化,难以满足现代行政管理的需要。正因如此,世界各国都在抛弃这两种理论,各国的行政法理论都从不同的方向朝着平衡论迈进。
行政法平衡论是指优良的行政法应能达到这样一种状态:行政机关和相对方能以各自拥有的权利与对方相抗衡,行政法既能制约行政主体滥用行政权,又能制约相对方滥用权力,既能激励行政主体积极行政,又能激励相对方积极参与行政,既能重塑精干有活力的政府,又能摆脱高权行政的阴影,真正建立起一个民主、“苗条”、低成本高效率、少管制多服务的政府,从而使激励与制约、效率与公平、政府与市场、公益与私益的关系达到最优化状态,即实现平衡。当然,行政法制度供给与社会需求总处在不断变化中,行政法经常处于失衡状态中,平衡倒是偶然的。因此,追求平衡便成为现代行政法的永恒主题,正是从失衡到平衡,从旧的平衡到新的平衡的不断追求,推动着行政法不断的变迁和创新。在这一理论中,平衡既是行政法的最优化状态,也是实现行政法最优化状态的机制和方法。因为行政法的不对等性呈现为各主体权利义务的阶段性差别,并且是倒置的,即在某一阶段一方优先实现或实现较多的权利,而同时另一方的权利受到限制或只能实现较少的权利,如在行政实体法中,法律承认行政主体的公定力,由行政机关优先实现一部分权力,以保证行政管理的效率,而在行政程序法中,相对方的一部分权力优先得到实现,行政机关的一部分权利同时受到限制。运用这些阶段性的差别,平衡配置这些倒置的不对等关系,行政法的平衡便成为可能。由此也可以看出,行政法的平衡是一种结构平衡。[2]
行政法平衡论对我国正在大力推行的“依法治税”有非常重要的意义。“依法治税”无法回避的一个问题是“依”什么样的“法”。如果依以管理论为基础的“管理之法”、“治民之法”,以“命令——服从”模式组织税收,税务机关会因缺乏制约而滥用权力,随意执法,滋生腐败,纳税人会因只有义务没有权利而消极抵制纳税,普遍地偷税,甚至抗税,其结果是征纳双方都有法不依;如果依以控权论为基础的“控权之法”、“治吏之法”组织税收,税务机关会因征税权的软弱无力,征之不保,深受无税论长期影响的纳税人,则会滥用控制权,逃避纳税,其结果同样是双方都有法不依;只有依“既能制约税务机关滥用征税权,又能制约纳税人滥用控制权,既能激励税务机关积极征税,又能激励纳税人积极参与税收管理”的平衡之法,依法治税才能真正成为征纳双方的外在压力和内在动力,从而成为自觉行动。
二、税法的平衡配置
(一)税法的结构平衡配置
1.国家与全体纳税人的关系配置
国家与全体纳税人的关系是由宪法配置的,二者关系的实质是:国家为全体纳税人提供必需的公共产品,全体纳税人以税收的方式支付其价格。为此,二者形成这样一种契约关系:作为卖方,国家有义务为全体纳税人提供价廉物美的公共产品,同时,有权向全体纳税人收取公共产品的价格,以补偿其成本;作为买方,全体纳税人有义务向国家支付公共产品价格,同时有权根据自己的意愿选择购买公共产品的内容、数量和质量,并决定愿意为之支付的价格数量。这种契约关系本身就是一种自然而美妙的平衡。只是上述权利义务关系是由宪法这样进行配置的:全体纳税人委托自己选举的代表机构——议会或人民代表大会制定税法,严格规定国家收取公共产品价格的权力,即征税权,同时以审议监督政府财政预算的方式,决定财政支出的方向和规模,即国家提供公共产品的内容、范围和数量,决定税收收入总额,即愿意为公共产品支付的总价格。没有这样的法律依据,国家就不得征税(此即税收法律主义原则)。显然,在这一最高阶位上,全体纳税人的权力优于国家,这种宪法层次的不对等正是平衡税法众多下阶位不对等的根本。
2.税务机关与纳税人的权利义务关系配置
在这一阶位上,税务机关代表国家行使收取公共产品价格的权利,即征税权,纳税人则要履行为享受的公共产品支付价格的义务,即缴税义务。因而,从总体上看,在这一层次上,税务机关是权力主体,纳税人则是义务主体。又因公共产品具有受益的不可阻止性,无法排除“免费搭车者”,纳税人便有强烈的逃税、避税、偷税、抗税的动机和愿望,税务机关也只有运用充分的、强有力的权力强制征收,才能确保税款正常及时足额地获得,才能保证公共产品的成本补偿和正常供给,才真正符合全体纳税人的根本利益。
税务机关征税权的核心是税款的征收权,包括收取滞纳税款的孳息,即滞纳金的权力。充分的、强有力的征税权除税款的征收权外,还至少必须包括以下五种权力:(1)深入了解纳税人生产经营状况和纳税情况,以确认纳税人有无违反税法事实的权力,即纳税检查权,完整的纳税检查权还必须包括搜查权;(2)对拒不履行缴税义务的纳税人采取必要的强制措施,敦促、迫使其缴税的权力,即强制执行权;(3)对有逃避纳税义务嫌疑的纳税人采取限制其商品、货物、存款等财物使用权,以保证税款安全的权力,即税收保全权;(4)对纳税人违反税务管理、偷税、逃税、骗税、抗税及妨碍、阻挠税务机关执行公务的行为进行严厉惩处的权力,即行政处罚权;(5)对不提供、不能提供真实可信的计税依据的纳税人核定应纳税款的权力,即核税权。同时,上述五种权利行使都不可缺少要求有关各方协助及如遇拒绝能自行对其严厉处罚的权力,即要求行政协助权。也只有上述各种权力的适用范围和强度都足够大时,征税权力才是充分的、强有力的。
在为税务机关配置充分的、强有力的征税权时,首先应考虑税务机关和纳税人总体的权利义务对比情况,应使双方权力(利)在总体上能相互抗衡;其次应在强调税务机关征税效率的同时,应能使纳税人积极参与;在以实体法赋于税务机关征税权的同时,应以程序法对其权利的行使进行严格的规范;在保证征税权正常行使的同时,应为纳税人权利可能受到的侵犯规定获得救济的途径;在赋于税务机关充分的、强有力的征税权时,应尽可能地扩大税务司法审查的范围。这是税法平衡的根本要求,也是配置纳税人权力(利)的基本思路。
根据上述思路,纳税人在这一阶位上应主要享有以下两类程序性权力(利)。一类是在税务行政程序中的权利,包括:(1)信息权,即纳税人有权知道现行税制的运行状况,包括根据什么法律规定,被征哪些税种;(2)提出申请的权利,即纳税人请求获得某种税务管理资格,颁发某种税务许可证照,或请求开始或进入某种程序的权利;(3)隐私权和保密权,隐私权指税务机关不得无由搜查纳税人住宅和询问与确定应纳税额无关的信息,保密权指税务机关因征税获得的纳税人的信息不得用于非征税目的;(4)被告知权与要求听证权,即特定的纳税人在税务机关作出某种处理决定前,有权得到税务机关告知有关内容、理由、依据等情况,进行申辩、质证的权利;(5)要求回避的权利,即特定的纳税人在与自己有关的税务案件中,认为处理该案的税务人员与该案有利害关系时,有要求其回避的权利等等。[3]另一类是在事后救济程序中的权利,主要包括:(1)由税务机关告知救济途径和方法的权利;(2)提出申诉、复议和诉讼的权利;(3)要求赔偿的权利;(4)委托代理的权利;(5)申请回避的权利;(6)陈述和辩论的权利;(7)上诉的权利;(8)申请执行的权利等等。
纳税人享有的上述程序性权力(利)和宪法性权力(利),总体上能与税务机关享有的充分而强有力的征税权相抗衡,因为一方的权力(利)同时又是另一方的义务,因此,只要双方积极行使在总体上能与对方相抗衡的权力(利),税法便会在这两种张力下形成平衡,由此形成既激励又限制的机制,既能保证较高的征税效率,又能使纳税人在主张自己权利的过程中积极参与税务行政,促进公平征收,既能保证税务机关行使充分而强有力的征税权,又能制约税务机关滥用权力,切实保障纳税人的权益,从而使公益和私益同时得以最大化。
(二)税收立法权的平衡配置
配置平衡税法要解决的另一方面的问题是税收立法权的平衡。税收立法权的平衡是税法结构平衡的前提和必要条件。在现代社会,税收立法权的平衡应重点解决税法授权立法的平衡和地方立法的平衡两大问题。
1.税法授权立法的平衡
税收立法权本应由全体纳税人选举的立法机关行使,然而,随着税收作用范围的日益扩大,作为一个特殊行业,税收立法的专业性、技术性要求越来越高,立法机关越来越难以胜任;而这些立法权完全由税务行政机关来行使又将破坏税收立法的独立性、权威性,很容易只强调税务机关的权力,忽视对纳税人权利的保障。解决上述问题的较好办法便是税法的授权立法,由此也产生了税收授权立法的平衡问题。
税法授权立法的平衡就是立法机关在授于税务行政机关某一税收立法权的同时,建立起有效监督机制,以制约其对立法权的滥用,以授权和制约的平衡保证所立之法的平衡,其主要内容应包括:
(1)建立申请立法制度。当税务行政机关必须对某一领域进行立法却没有权限时,应由其提出立法申请,由立法机关对其必要性和可行性进行审查而决定是否授权。
(2)建立批准权保留制度。即税收授权所立之法必须经过授权机关的批准方能产生法律效力,以此对授权立法进行直接监督。
(3)建立违法撤销及授权收回制度。授权机关在审查授权立法合法性的过程中,如果发现该税收立法超越授权范围,违背授权目的,或者在立法程序方面存在重大瑕疵时,可直接宣布授权立法无效,并将其撤销。此外,如发现授权不当或授权对象没有能力完成相应立法任务时,授权机关可以直接收回授权。
(4)确定法院的审查权。授权立法中的法律问题更多的是在个案中表现出来的,仅有立法机关的监督不足以维护授权立法的平衡,法院应当有权通过具体案件的审理,对涉及的授权立法的实体和程序问题进行审查,也应当有权接受相对方因授权立法的实施将对其权利造成侵害而提起的诉讼,并进行审查。法院甚至应当既可以对授权立法进行实体审查,也可以进行程序审查。确定法院的审查权对于维护授权立法的平衡有非常重要的意义,这己为很多国家的司法实践所证实。
2.地方税收立法的平衡
中国各地政治、经济、文化存在很大的差别,以相同的法律规范调整全国范围千差万别的行政权力和公民权利的关系,其结果必然导致具体的行政机关和相对方权利义务不平衡。这正是地方税收立法得以存在和必须平衡的根本原因。地方税收立法的平衡主要应注意以下几方面问题。
(1)体现地方特色,满足地方需要,结构配置平衡。体现地方特色是地方税收立法的价值所在,满足地方需要是地方税收立法必要性的体现,结构配置平衡是行政法的一般要求。因此,地方税收立法应紧密结合本地的自然条件、经济状况、居民对区域性公共产品的偏好,针对税源情况、已有的地方性法规和规章关于权利救济和保护内容等状况,赋于本地区税务机关与当地政府提供的区域性公共产品相适应的征税权,同时根据平衡法原理赋于纳税人必要的权力(利),以制约税务机关滥用职权,保护其正当利益。
(2)自主立法,合宪合法。地方税收立法不仅限于执行中央的法律和行政规则,更重要的是它为税务行政管理创立了法律、行政法规未涉及的规范,这些规范可以有效补充平衡征税权和纳税人权利关系必须的规范。因此,应强调地方税收立法的自主性,但同时,地方税收立法的自主性应与合宪性、合法性相符合,地方税收立法不但不能和宪法、法律以及行政法规相抵触,而且不能违背宪法、法律和行政法规的立法精神和立法原则,地方税收立法和中央部委规章的冲突和协调,应基于权力和权利的平衡原则,一概强调地方税收立法的自主性和一概强调地方立法的从属性都是不符合宪法精神的。
(3)与中央立法协调统一。地方税收立法的价值不仅反映在地方特色、地方需要和中央难以统一解决的问题上,还反映在与中央税收立法的协调统一上,只保护地方利益,保护本位利益的地方税收立法是对全国性立法平衡的破坏,也不可能维护本地区税收权利义务关系的平衡。
三、我国税法失衡状况简析
我国税法失衡问题非常严重。首先,现行税法赖以构造的传统税收理论未能正确认识到“公共产品价格”这一税收的本质,也就不可能认识到征纳双方权利义务关系在总体上平衡的可能,更不可能将税法的制定权、对政府财政预算收支的审议监督视为纳税人的当然权力,因而也就不可能认识到税法结构的宪法层次平衡配置,目光只能盯在纳税人和税务机关的关系上,坚持税收本质的“义务说”,片面强调纳税人的义务和税务机关的征税权,忽视纳税人的权力(利),更何况这一认识被行政法管理论一再强化。因而,税法的平衡必然失去根本,其结果,一边是纳税人消极纳税义务观念下冷漠的面孔,一边是税务机关片面权力强化下疲惫的身影, 一边是税务人员为征收几十元税款献出生命,一边是大量的政府官员大肆挥霍、贪污、浪费税款。
其次,就税务机关的征税权与纳税人的权力(利)而言,一方面是税务机关的征税权严重不足,或者是在环境保护、社会保障、遗产分配等大量领域形成征收空白,与纳税人应负义务严重不符,或者是在已征收的领域因无搜查权或必要的行政协助或处罚规定不够严厉而有税征不上;另一方面是纳税人的合法权益难以保障,税务人员滥用职权随意征收的问题普遍存在,纳税人或无相应程序性权力予以抵制,或虽有权但因先决条件高而难以使用(如税务行政复议要求先缴清税款和滞纳金,才可进行行政复议等等),或虽有权,也无先决条件,但常可能在主管税务机关的压力下被迫放弃使用。总之,税务机关征税权力不足和征税权力过大的问题同时存在。
第三,在授权立法方面存在的问题,一是税收授权立法不仅数量庞大,而且授权范围过于宽泛。现行税法除《个人所得税法》、《外商投资企业和外国企业所得税法》和《税收征管法》3部法律由立法机关制定外,其余均为国务院授权立法。其授权依据为1984年六届全国人大常委会七次会议通过的《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》和1985年六届全国人大三次会议通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可制定暂行规定或者条例的决定》,由于“经济体制改革和对外开放”,“有关税收”的领域过于宽泛,对授权的具体内容、范围和目的基本上未加限制,全国人大的这种授权决定实质上使国务院毋需相关的法律依据,想制定什么样的税收法规,就可以制定什么样的税收法规,事实上剥夺了全体纳税人的税收立法权,根本否定了税收法律主义原则。二是越权、违法立法问题严重。上述1984年的授权倒是明确规定由国务院发布的税收条例草案不适用于中外合资企业和外国企业,但1984年国务院发布的《关于经济特区和沿海四个港口城市减征、免征企业所得税和工商统一税的暂行规定》的主要内容均适用于三资企业,造成越权立法事实。再往前推,国务院1982年发布的《牲畜交易税暂行条例》,1983年发布的《建筑税征收暂行条例》既无人大相关法规,也未授权。国务院1986年发布的《个人收入调节税暂行条例》与全国人大制定的《个人所得税法》根本冲突,实质上用国务院暂行条例把人大的法律改造成了只适用于外国人的法律。三是我国税收授权立法既无申请立法制度,又无批准权保留制度、违法撤销及授权收回制度,法院对授权立法行为这一抽象行政行为基本无权审查。这一切都影响了授权立法的平衡,因而难以保证授权所立之法的平衡。
第四,地方税收立法方面的问题是地方政府几乎没有税收立法权,谈不到体现地方特色和自身的平衡问题,也不可能满足地方政府提供区域性公共产品所需财力,地方政府便滥用收费权,以收费权侵犯中央的征税权,以费挤税,名费实税,五花八门的收费办法使纳税人的权益根本无法保证,地方领导更是以权代法,以言代法,违法违宪制定地方性涉税文件,扰乱正常的征税秩序,严重破坏了全国性税收立法的平衡。
参考文献:
[1]罗豪才,宋功德.行政法的失衡与平衡[j].中国法学,2001,(2).
关键词：管制性征收；界定标准；私人财产
中图分类号：D912.1
文献标识码：A
管制征收指行政机关采用强制性权力对私人使用不动产进行管制的时候对私人财产权益造成类似于征收的损失，从而认为该管制转化为征收，对该被管制人财产价值的减损需要参照征收进行公正补偿的法律制度。管制性征收的理论与判例最早出现于美国，随后影响到全世界。中国目前尚未建立管制性征收法律制度，而管制性征收的现象却随着中国城市化及工业化进程的加快而日益增多，且对社会造成一些重大影响，因此，研究管制性征收的问题日益重要。该问题研究的起点首先从美国开始，探讨美国管制性征收法律制度的发展历程，从而为中国建立管制性征收法律制度提供借鉴。
一、管制性征收法律制度产生之前
美国在管制性征收法律制度产生之前存在着传统的行政征收法律制度。美国行政征收方面的判例出现得比较早，1871年PumpeNy v.Green Bay&Mississippi Canal Co.案中，法官就作出要实施公正补偿的判决。在该案判决之时，美国还没有制定宪法第五修正案中的征收条款，当时法官依据与征收条款性质比较接近的Wisconsin州宪法作出判决。因而在美国征收案件一开始，就存在浓重的法官以司法审查形式，对征收条文进行解释与判断的传统，该传统一直影响到了20世纪才出现的管制性征收。
此后美国于1791年通过宪法第五修正案的时候，规定了征收条款（takings clause）：“私人财产没有得到公正补偿则不得被征收作为公共使用。”尽管该条款规定行政机关可以在公正补偿的前提之下实施征收，但是并没有规定行政机关征收行为的具体内容。在当时美国学术界的共识是，宪法中的征收条款只能限制行政机关对私人财产的征收。因此通常将该法律制度中的征收，理解为行政机关在物理上侵入所有者的财产，即我们传统上所理解的征收，即剥夺所有者的财产，尤其是不动产所有权方面的征收。
管制性征收与传统的行政征收并不一样。管制性征收只是行政机关对不动产所有者的不动产利用行为实施了管制，并没有在物理上侵入所有者的财产，但是该管制对所有者却造成了类似于征收的权益损害。所以，即便在美国宪法中出现了征收概念，管制性征收的概念在美国法律体系中也还不存在。在美国传统中，法院认为行政机关出于对公共利益的保护可以对私人财产行使广泛的管制权力，这些管制不需要进行任何的补偿。例如，1887年美国最高法院认为，行政机关行使管制权力阻止对公众有害的行为合法，典型的案例是Muder v.Kansas。在该案中，Kansas州以喝酒有损于公共安宁（Public nuisance）为理由，通过了一个禁止酿酒的法律。原告Mugler认为，他的酿酒厂建立早于该法律的颁布，且没有构成对公共安宁的损害。大法官Harlan认为，州行政机关对土地利用活动中有害于公共福利的行为，有权实施管制，因此判决支持Kansas州不用对原告补偿。该案中法院认为，如果管制是为了“禁止有损于社区的健康、道德以及安全”的土地利用的话，则不产生管制性征收行为。这些判决被认为是所谓的“有害使用”（noxious use）理论，构成了行政机关实施管制的重要基础。该案中美国最高法院基于管制的本质或者目的来考虑是否需要补偿，而不考虑管制对土地所有者权益的影响。
“有害使用”理论导致美国法律司法界与理论界长期以来认为，行政机关对私人财产使用方面的管制是为了公共利益而实施的，因此该管制自然不用对私人进行任何的补偿。该观念一直到1922年管制性征收的经典判例出现之后，才发生了改变。
二、美国管制性征收法律制度的发展历程
管制性征收的基础在于，如何认定行政机关对私人的不动产利用实施管制所造成需要补偿的损失，即管制性征收的认定标准问题。该认定标准的演化是管制性征收法律制度变革的主要脉络与线索，因此美国管制性征收法律制度的简史以管制性征收认定标准的演变为主要依据进行阶段划分。
（一）第一阶段：管制性征收理论的初创（1922年至1977年）
这一阶段美国以判例突破“有害使用”等理论的约束，开始承认行政机关的土地利用管制等财产利用管制行为会造成被管制人的经济损失，对于该损失应当类比传统行政征收进行补偿。这一阶段的管制性征收并没有改变土地等财产的所有权，行政机关也没有在物理上侵入被管制的财产。本阶段主要解决了理论与实践中管制性征收的“有”与“无”的根本问题。
管制征收的奠基性案件是1922年的Mahon案，在该案中，Holmes法官认为，当行政机关管制行为“过度（too far）”减损了土地所有者的权利的时候，土地利用管制就视同为征收，应当给予补偿。该案标志着法院第一次认识到，行政机关的管制虽然不会导致行政机关在物理上侵入所有者的土地，但是该管制仍然可以产生类似于征收的财产权益损失，可以被视同为管制“产生”征收，从而要进行补偿。在该案之后，法院确立了行政机关对不动产的管制行为，即便是合法有效的管制，在导致不动产所有者的利益减损过度的情况之下就视同为征收，从而需要补偿。该案确定了管制性征收的价值减损标准，即美国行政机关对私人使用不动产管制“过度”以至于减损了所有者财产价值的时候需要进行补偿。在该案之前，美国的征收理论局限于行政机关对私人不动产的物理性取得或者侵犯之时才认为产生征收；该案之后行政机关对私人使用不动产的管制造成私人权益损失的被视同为“产生”征收。
但该案中法官Holmes并没有明确提出管制到什么程序的时候才构成“过度”，因而法院将认定过度的标准，作为一个开放性的问题留给了以后的法院来解决。Holmes写到：“既然财产可能被管制到一定的程度，那么当管制过度的时候，管制将会被视同为产生征收。”他只提出了认定管制性征收质的标准，而没有提出量的标准，因此，他的标准并不是判断价值减损的一般性定义。对于什么情况之下才能构成管制“过度”，需要法官在不同个案中单独认定。Holmes之所以对“过度”不作具体的定义，是因为这样行政机关“可能会因为法律的稍小变化都将带来补偿而无法开展工作”。同时Holmes也承认如果对管制的损失不补偿的话，可能会使得行政机关基于“人类本性”而导致过度管制，最终结果是“私人财产消失”。因而，Holmes采取了在补偿的不利（制约行政机关有所作为）与补偿的有利（保护私人财产以及限制行政机关越权）之间进行平衡的方式来作出判断。基于此他认为：“原则上所有财产都可以在一定程度上被管制，但是如果管制过度则视同为征收。”
在中国法律语境下，管制并不存在一般化的“过度”标准，管制主要存在成功与否的标准，因而由中国法律语境来理解的话，Holmes的“过度”实质上是指管制对被管制一方造成的经济损失是否过于巨大，即在行政机关对私人使用不动产的管制造成私人的财产权益较大的损失之时，该行政机关管制行为所造成的损失类比于征收，对被征收人所造成的损失进行处理，也就是说应当对被管制一方进行补偿。
（二）第二阶段：管制性征收认定标准的具体化（1978年至1986年）
这一阶段美国管制性征收的发展主要是制定了一些具体标准，以判断什么情况之下才是管制“过度”，从而产生管制性征收。
Mahon案之后大约60年间，美国的管制性征收一直没有太大的发展变化，直到1980年左右才连续发生了两起重大管制性征收案件。先是1978年的Penn Central Transportation Co.v.New York City案提出了三个新标准，以认定管制性征收是否发生。随后在1980年Agins v.City of Tiburon案中，提出了由两部分构成的标准，即“Agins标准”。
1978年的Penn Central Transportation Co.v.New York City案产生了三个重要的标准，以此来判断管制对被管制人权利造成的损失达到什么程度的时候就会产生管制性征收。这三个标准在法院的多数意见中有清晰的描述：“管制措施对原告的经济影响以及管制措施对原告的投资回报期望的阻碍程度当然是需要考虑的相关因素。同样行政机关行为的性质也是需要考虑的因素。当这些因素对财产权利的影响如同行政机关实施传统征收一样的时候，包含这些因素的管制……会更易于被认为构成征收（管制性征收）。”也就是说，在法院看来，经济影响、投资回报期望受阻程度以及行政机关行为的性质这三个因素，可以用来认定行政机关的管制行为是否产生管制性征收。在该判决中，法官并没有对这三个标准的具体内容进行仔细的描述，但是基于美国判例法的传统，随后在美国的下级联邦法院以及各州的法院，不断地将这三个标准应用于实际的审判中。这些审判不断地完善了三个标准的具体内容。
1980年，Agins v.City of Tiburon案涉及限制在一块荒地上建筑房屋的管制命令。法院提出了由两部分构成的标准，即所谓的“Agins标准”，来认定行政机关的管制是否过度，从而产生管制性征收。该标准中行政机关的管制是否产生管制性征收取决于：首先，是否不合理地使用了管制权力；其次，是否排斥了所有者对自己土地的有效经济利用。如果这两个问题中的任何一个是肯定的话，则行政机关的管制产生管制性征收，必需对财产所有者进行补偿。
在法院看来，合理使用管制权力指的是行政机关的管制必须实质地促进了正当国家利益；否则是不合理地使用了管制权力。为了进一步说明什么是不合理的使用了管制权力，法院提出了两个判断条件：其一，必需在管制与公共利益（public interest）之间有必要联系；其二，管制措施必须有利于公众利益（public benifits）。也就是说，一旦管制与公共利益之间存在必要联系的话，该管制就是合理的，不需要进行补偿。
法院对其所提出的第二个有效经济利用标准并没有进行扩展解释。该标准后来在Lucas案中得到了说明。
（三）第三阶段：管制性征收范围的扩展（1987年至1991年）
这一阶段主要是扩大了管制性征收的认定范围。如将行政机关对被管制人土地利用权利的一部分进行管制之时，也会构成部分管制性征收。1987年出现三个新的管制性征收重大案件，分别是Keystone Bituminous Coal Ass’n v.DeBenedictis案、First English Evangelical Lutheran Church v.Los Angeles案以及Nollan v.California Coastal Comm’n案。这三个案件被称为1987年的管制性征收“三重唱”。虽然在这些案件中，法院一直在试图挑战传统的管制性征收标准，但是这些法院的判决都没有提出一个精确的标准来说明哪些因素才能产生管制性征收。
Keystone Bituminous Coal Ass’n v.DeBenedictis案涉及传统土地利用管制方面的权力。在该案中，Pennsylvania州通过了Bituminous煤碳资源保护法（Bituminous Mine Conservation），该法的目的在于防止Bituminous地区的煤矿开采所导致的坍塌、沉陷等灾害。依据该法，Pennsylvania的环境资源厅要求，在开采煤矿的时候保留一些煤炭不动，以保护地下结构不会坍塌从而产生地面的沉陷。该管制导致占全部可开采煤矿的2%，约270，000，000吨的煤不能开采，因而当地的煤炭协会认为，行政机关的管制产生没有补偿的征收行为，要求法院判决行政机关补偿。法院认为行政机关的管制过度，可能会产生管制性征收。但是Keystone案与Mahon案的不一样之处在于，在Keystone案中，管制并没有对所有人的财产造成足够的减损，所有者所不能开采的那部分煤炭，只是其所有的土地权利中的一小部分。法院认为判断行政机关的管制是否产生管制性征收，需要将所有者的财产视为一个整体，来评估管制的影响程度有多大。既然被限制开采的那270000000吨的煤，仅仅是所有者财产的一小部分，即2%，那么行政机关的管制就不过度，没有影响到所有者的财产的主体部分，所有者仍然可以开采煤炭并且获利。因此，法院认为行政机关的管制，阻止了私人对自己财产的有害使用，从而促进了合法的公共利益，该管制不构成管制性征收。
法国的管制性征收发展比较缓慢，因为法国有对土地利用管制造成损失不补偿的传统。在1932年法国以行政法规的形式通过第一个分区规划的时候，规定因为分区规划而导致土地发展权等权利受到损失而不予补偿，即使该土地利用管制导致土地发展权完全丧失也不补偿。二战后该不补偿原则依然有效，且于1943年扩展适用到法国全国，并由行政法规升级为法律。虽然该不补偿原则受到法国国内学者及司法实践的不断质疑，但是法国传统上比较保守，社会革新比较慢，因此该原则一直没有得到清算。直到欧盟成立之后，欧盟的人权法院（the European Court of Human Rights）对法国的法律制度产生了重大影响，改变了法国的不补偿原则。欧盟人权法院将保护财产的权利规定在欧盟人权协议（the European Convention on Human Rights）中，作为欧盟成员的法国，必须将欧盟法在其国内实施，因此不补偿原则开始被放弃。虽然法国最高行政法院（Conseil d'Etat）表面上坚持说，法国的不补偿原则与欧盟的补偿要求并不矛盾，但是在判决中已经开始修改不补偿原则。如在Bito-uzet案中，法国最高行政法院提出，行政机关设立的行政地役权，给被管制者造成了“与土地利用管制所追求的公共利益相比特别严重的负担”之时，需要对被管制者进行补偿。
德国的管制性征收被称为“准征收”。德国于1952年联邦最高法院的基础性判决中，基本认定了管制性征收，即行政机关对土地利用的限制产生管制性征收。判断行政机关对财产利用行为实施管制是否导致损失的标准是，对财产造成“无论是从内容还是从效果方面都可以视为征收，实际上具有给关系人造成特别牺牲的效果”的损失。随后这些演化发展出了说法不同但实质相同的标准，即特别牺牲、严重性理论和财产状况约束性理论。
加拿大的管制性征收制度通过北美自由贸易协定而规定，受美国的影响，加拿大的管制性征收标准与美国的差别不大。但是加拿大的司法界，在管制性征收理论中不愿意变革得太激烈，因此对管制性征收的认定有一些限制。比如，必须是法定权利范围内的权利受到管制产生损失，而且没有从行政机关那里得到利益的才能补偿。因此，在实践中，加拿大法院倾向于给因土地利用管制而受到损失的被管制一方少量的补偿。
四、管制性征收简史的启示
从管制性征收法律制度的历史考察来看，传统的征收理论认为，征收后私人的土地财产全部成为公共财产，即对财产的价值影响是一种全有或者全无的状态。传统征收通常导致被征收人的财产所有权消失，但是随着社会的发展，美国行政机关作出一系列新类型的社区风貌管制（zoning）、住宅标准管制（housing codes）、环境管制（environmental regulateons）等土地利用管制行为，这些行为在维护公共利益的同时，给土地权利所有者造成了一定损失，以传统征收概念来判断的话，难于判断是否需要补偿。因为这些行为实施的管制，没有如同传统征收那样，改变土地的所有权，但是这些管制对私人财产的使用实施了一定限制，通常会导致不动产所有者的不动产权益损失。美国传统上对此类行为，并没有规定是否要补偿，因此当这些管制行为造成私人损失之时，在什么情况下补偿，在什么情况下不补偿，就成为了一个问题。管制性征收理论出现之后，认为这些土地利用管制给土地所有者造成利益上的损失，这些损失与土地征收所造成的损失性质是类似的，因此应当按照类似于征收进行补偿。
管制性征收需要针对所有权没有发生改变的土地利用管制实施补偿，这就与美国传统征收理论中补偿只能针对所有权的消灭存在巨大的冲突。所以管制性征收理论在美国存在一定的争议，有一些反对管制性征收的意见，甚至极端的意见认为管制性征收理论应当被废除，就一点也不奇怪。这些反对意见改变不了美国学术界认为该理论解决了社会现实问题，并且支持该理论的主流看法。实际上，不论在州一级的法院还是在联邦一级的法院都在不断地应用该理论。
虽然“当代美国法律最主要的渊源是成文法”。但是在管制性征收领域，美国的法律渊源却是经由判例法，其后才演化进入到成文法中的。美国的管制性征收判断标准，全部出现在判例法之中，因此研究美国的管制性征收判断标准，就必须要研究美国的管制性征收判例。美国的管制性征收判例的发展，一直是由法官基于宪法的规定，对行政征收权力以及其他行政强制权力的相互关系进行各种不同的解释而产生。也正是因为判例法中各个法官的法哲学观点不同，对法律的认识不同，因此判例中的管制性征收的标准处于不断的变化之中。但是美国法治传统的基本精神不变，因而法院不断地在自己问自己，行政机关的管制是否“强迫某些民众独自负担了应当由社会整体来公平、公正负担的义务”。为了判断是否出现了不公平的负担，“公平与正义就成为了法院区分合乎宪法的征收与违宪征收的终极标准。”在这些终极性的标准指导下，美国在实践中发展出来了一系列的管制性征收标准，通过这些标准来判断管制是否产生管制性征收。因此，考察美国管制性征收的发展简史有以下几点结论：
第一，各国的管制性征收发展情况都不一样，没有统一的模式，但是各国都基于权利保护与本国的法治环境，规定了自己的管制性征收制度。Rachelle Alterman教授在对10个国家的管制性征收进行比较之后得出结论：尽管这些国家都有类似于管制性征收的制度，但是，没有一个国家与其他国家对管制性征收采取相同的态度；对于土地利用管制所导致的同一程度的损失，有些国家认为可以产生管制性征收，而有些国家则认为不产生，各国根据各自的政治与法律对同一程度的损失作出自己的判断。
第二，财产权利的范围不断扩展，尤其是土地利用权利的扩展要求对财产权利实施广泛保护，在这个趋势之下，行政机关对财产的任何形式的损害都会被要求补偿，这样才促使管制性征收产生。土地利用权利的扩展体现在该权利不仅是局限于法律规定的权利类型，而是由法官基于案件的实际情况来判断土地权利所有者是否因为行政机关的管制行为而承受了一定的损失。当损失出现的时候，该管制行为就要类比于征收造成的损失而对被管制人进行补偿。因此承认财产权利的多样化，尤其是土地利用权利的多样性与广泛化是管制性征收产生的必要前提。如果在法律制度中对于财产权利中的土地利用权利规定得比较狭窄，就无法出现管制性征收。
内容提要: 《拆迁条例》没有规定被拆迁房屋的征收决定事项，对补偿义务人和补偿标准的规定也缺乏合理性，而且条例本身构成行政越权。应该制定统一的《公用征收法》，以使现行的拆迁模式转变为以私人财产权为重要价值标准的征收 法律 制度。这种转变主要面临着两个困难：政府体制能否适应征收法律制度的要求；如何设计合理的房屋征收补偿标准。征收补偿标准特别涉及到房屋所附土地的使用权的价值补偿问题。
成都的唐福珍事件[1]引发了新一轮对《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)的猛烈抨击，但这些抨击多是愤怒的声讨，少有能站得住的理性分析。虽然2004年宪法修正案将征收行为纳入了宪法规范，国内法学界对于征收问题的研究仍然有待深入。
本文试图依据征收的基本理论，对房屋拆迁面临的问题、解决方法和解决问题时面对的难点做一个比较基础性的清理，希望能为解决城市房屋拆迁问题起一个抛砖引玉的作用。
一、从形式层面上看拆迁与征收
《拆迁条例》中的拆迁一方面指行为，一方面指从申请和批准拆迁、通知搬迁、拆迁的补偿安置到最后的对房屋的拆除(即拆迁行为)的整个过程；而征收也一方面可以表示征收决定行为，一方面表示从申请征收开始到作出征收决定、决定的执行以及征收补偿这一整个的过程。从行为的意义上来说，拆迁并不是征收，从过程的意义上来说，征收与拆迁有很多的重合之处。
(一)拆迁行为与征收(决定)行为
虽然拆迁使房屋所有权人最终地失去了自己的财产，但拆迁行为本身却并不是行政征收，连形式上都不是。
作为一种行政行为，行政征收是指行政权对合法的私人财产权利的强行剥夺和限制，《拆迁条例》中的拆迁许可，并不决定剥夺和限制民事财产权利。拆迁主要涉及到房屋所有权和房屋所附着的土地使用权这两项财产权利，但在整个拆迁过程中，房屋拆迁管理部门既不剥夺被拆迁人的房屋所有权，也不剥夺其土地使用权。《拆迁条例》第7条规定拆迁人申请拆迁许可证时必须提交的文件(建设项目批准文件、建设土地规划许可证和国有土地使用权批准文件)中的国有土地使用批准文件，其中的国土使用权证无疑意味着被拆迁人的土地使用权的被剥夺。[2]学界有一种很流行的对拆迁许可的解读，即“所谓国家许可拆迁就是国家同意了将该块土地的使用权人由被拆迁人变更为拆迁人”，[3]这其实是对《拆迁条例》的误解。拆迁人从国土管理部门获得的土地使用权加上拆迁人所获得的建设项目许可、建设土地规划许可，实际上又意味着对被拆迁人的房屋所有权的剥夺。
如果说我国存在对房地产的行政征收，那只能说这种行政行为发生在拆迁许可和拆迁行为之前，也就是说存在于有关行政部门向被拆迁人发放建设项目批准文件、建设土地规划许可证和国有土地使用权批准文件的行为过程中。是这些部门决定了对被拆迁人的房屋及所附土地使用权的剥夺。
《拆迁条例》所规定的拆迁，其实指的是单纯的拆除房屋，它甚至不包括被拆迁人的搬迁行为。《拆迁条例》第10条规定，“拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁”，说明拆迁本身是可以与被拆迁人无关的。城市房屋的拆迁(拆除)涉及到公共安全，立法规定由行政机关对此作必要的审查是明智的，所以《拆迁条例》会要求房屋拆迁管理部门审查拆迁计划和拆迁方案，对委托不具有拆迁资格的单位实施拆迁的行为要予以行政处罚。
(二)作为过程的征收和作为过程的拆迁
但《拆迁条例》也与征收有关联：对城市房屋的征收涉及的补偿问题，是由《拆迁条例》规定的：《拆迁条例》对补偿和安置进行了专章的规定。《拆迁条例》所称的拆迁补偿，其实应该称之为征收补偿，因为拆迁行为——比如拆迁人的自行拆迁行为——是不需要补偿的，只有征收、即剥夺和限制财产权利的行为才需要补偿。
《拆迁条例》还规定了对不履行补偿安置协议和不履行对补偿安置的裁决的救济程序，这些程序最终都指向对房屋的强制拆迁(即所谓的“强拆”)，而这个强制拆迁正是对于征收决定——剥夺被拆迁人的房屋产权的决定——的强制执行。《拆迁条例》将这种执行称之为对于补偿安置事项的决定的执行是有问题的，因为被拆迁人对于补偿安置本身只享有权利而并不承担任何义务。
以上陈述的还只是拆迁行为与征收行为、以及拆迁过程和征收过程的形式上区别，把握这两组概念的实质性的区别应该更为重要。这两组概念的实质性区别在于价值层面上的公权力运用的不同方式。
二、价值层面上的拆迁与征收
价值理念上的不同，是我国现行拆迁制度与依法征收之间的更为本质的区别。事实上，拆迁过程与征收过程显现出两种完全不同的权力运行方式，套用卢梭的概念，拆迁过程显示的是一种强力，一种压倒对手的物质性暴力，征收过程显示的却是一种权力，一种建于合法性之上的权力。(行政机关的)拆迁(工作)只是一种行政工作方式，征收则意味着一整套系统的法律制度。
(一)不受限制的拆迁管理权
按照现行《拆迁条例》，政府在整个拆迁过程中的权力运作几乎不受任何的约束。具体来说，政府部门(房屋拆迁管理部门)自行作出拆迁许可决定，不以正式的征收决定——建设管理部门、规划部门和国土管理部门对房屋及土地使用权的处理决定不送达给房屋所有权人， 自然 不能算作正式的行政决定——为前提，不征询任何当事人的意见，不接受行政复议和司法审查；政府和建设单位(拆迁人)共同对付被拆迁人(原房主)：被拆迁人甚至看不到具体的拆迁决定而只能看到张贴的拆迁公告，并且必须接受管理部门和拆迁人共同的“宣传、解释工作”(《拆迁条例》第8条)。被拆迁人还面临着一种特别的行政压力：一般的行政执行是由作出具体行政行为的行政机关执行，但房屋拆迁则可能不是由做出拆迁决定的职能部门、而是由地方政府调动全部的行政力量来强制执行。[4]在拆迁补偿的标准上，具体的房地产评估是由政府控制的房地产评估部门进行的，中立的房地产评估机构很难有生存的空间，而抽象的补偿标准——依照《拆迁条例》第24条——由省级人民政府制定，拆迁人和被拆迁人对这个标准都无权置喙。
根据《拆迁条例》，被拆迁人(房主及相关利害关系人)面对政府的强制性力量时不但毫无反抗的余地，而且极易背负道德的污名：不受约束的行政部门垄断着公共利益的认定，拆迁人从事的城市建设由于经过诸多行政部门的审批因而笼罩上了公共利益的光环，这样，被拆迁人稍不顺从就成为了公共利益的对立面。另一方面，拆迁人或者说建设单位虽然在实践中是千夫所指，但也并不具有独立的法律主体地位：拆迁人对不许拆迁的许可决定毫无救济渠道，对房屋拆迁管理部门就补偿安置事宜所作的裁决，也只能要么由裁决机关自主执行，要么由裁决机关向人民法院申请强制拆迁，拆迁人的命运实际上任由行政权力主宰。事实上，拆迁人并非在所有情况下都处于强势地位，如果被拆房屋并无太大商业价值，或者存在某种非法律因素强烈影响到政府行为，被拆迁人就可以获得比被拆迁的房屋更大的利益。另外，一旦被拆迁人强烈抵制拆迁而行政机关无所作为，拆迁人的利益就毫无保障了。
如果说被拆迁人可能是滥施行政权力的对象，拆迁人也顶多不过是行政权力的附庸和小跟班。在《拆迁条例》的框架下，拆迁人和被拆迁人在公权力部门面前都不具备独立的法律人格。
因此，作为过程的拆迁，在法治社会来说是一个很惊悚的概念。拆迁赋予公权力机构以几乎不受约束的权力但却打着法律的招牌，而拆迁的当事人——被拆迁人和拆迁人——都无法获得依法应该享有的确定地位和保障。于是弱势的被拆迁人只能以悲情来捍卫自己的利益，而掌握着金钱的拆迁人会通过对权力的腐蚀来谋取利益，负责拆迁的国家工作人员则陷入执法(形式上)和纯粹的暴力(实质上)双重交织的尴尬局面。本来属于权利义务层面上的法律问题变为善恶难分的道德问题，从拆迁人、被拆迁人到执行拆迁的国家工作人员，个个都有口莫辩，悲愤填膺。
(二)征收决定的限制条件
作为一种法律制度的征收来源于西方。征收在西方最初也只是指政府权力(王权)对于特定的私人财产的剥夺，与我国现行《拆迁条例》中的拆迁在基本精神上存在相通之处，这从征收单词—— 英语 为expropri-ation或eminentdomain，都是指绝对王权对于私人财产的剥夺——所显示的绝对强制性就可以看出。随着 现代 制度的建立，保护公民的私有财产权与确保政府对社会事务的统治权力变得同等重要，政府剥夺私人财产不再为所欲为，而是受到极为严格的限制。征收理论伴随着的是对政府权力的合理性的不停顿的拷问，征收制度是法治政府的表现。
对征收的两个主要的限制是，征收必须出于公共利益，而且在一般情况下应该给予补偿。
(1)公共利益的限制
公共利益的限制是理所当然的，因为要剥夺财产权这种重要的宪法权利，需要压倒性的价值需求。这种价值需求只能是超出于个人利益之上的公共利益。如果公共利益小于征收对于私人权力的损害，那征收仍然是不能得到支持的。
当然可以对公共利益提出具体的实体方面的要求，比如香港《收回土地条例》对于土地之公共用途的四项规定，[5]但具体的实体性规定不可能穷尽公共利益的范围，而且这些实体性规定也涉及到语言的模糊性，而这些模糊语言需要一个有最终效力的解释。因此，公共利益问题在某种程度上就成为谁有权认定公共利益的问题，成为认定公共利益的程序的合理性问题。如果认定公共利益的公权力组织不受任何牵制，公共利益的概念就会成为滥用权力的牺牲品。对公共利益的认定的最可靠的限制自然是独立的司法审查制度。
如果征收决定是由立法机关作出的，由于立法机关代表着民意，因此一般可以认为这种决定符合公共利益，但即使如此，在存在违宪审查制度的国家，立法机关作出的征收决定也可能面临宪法诉讼。对由行政机关作出的征收决定而言，首先必须有一系列强制性的程序要求来保证行政机关对于公共利益的认定是经过慎重考虑而非随意地作出的，另外，由于行政部门只代表专业性而缺乏足够的民意基础，征收决定必须事前有立法机关的法律上的授权，事后有独立的司法性质的机构的审查征收决定是否真正符合公共利益。独立的司法性质的机构要么是普通法院要么是专门的行政法院或者行政裁判所，它必须同作出征收决定的行政机关或者立法机关保持明确的职能分工。
(2)补偿的限制
征收意味着被征收人必须为公共利益承受特别的牺牲，只有通过公平的补偿才能弥补这种特别牺牲，因此，在确认对私人财产权的剥夺行为的合法性的同时，应该责成对被剥夺人给予公平的补偿。比如法国“人权宣言”第17条规定：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。”[6]德国基本法第14条第3款规定：“只有为社会福利才能允许征用，只能由法律或依法实行征用。法律应规定赔偿的性质和程度。这种赔偿取决于建立公共利益和有关人的利益之间的公正平衡。在关于赔偿的数额发生争执的情况下，可向普通法院提讼。”[7]
在补偿问题上值得注意的是，补偿的基本原则是富有弹性的公平原则，对公平的确切含义却无法事前给出定论。理论并不一概主张对于征收的足额补偿：既然累进税——对富人加以更多的税负——为现代各国所认肯，要求特定人为公共利益作出更多的牺牲也就不一定不合法。法理上不但可能认可低于被征收权利的实际价值的补偿，甚至可能认可无偿的征收，比如实质上属于征收性质的无偿的国有化，国际社会也公认这种国有化的合法性。当然，完全无偿的征收只在极为罕见的情况下具有合理性。
需要注意的是，征收理论强调的政府对于补偿的义务是确保补偿的落实，而不是要求政府直接支付补偿，也不要求确保补偿的事前获取——德国宪法就并不要求事前补偿。另外，补偿的事前性不意味补偿必须在征收决定做出之前进行，而只是要求在征收的整个过程完成之前、即被征收人将财产移交之前进行补偿。法国是由宪法规定必须事前补偿的国家，但法国决定移转征收财产所有权的程序和决定补偿的程序是相分离的，补偿决定可以在征收的任何阶段作出。澳门特别行政区也实行先行补偿原则，但这个原则只是要求“不得将被征收财产的所有权或其他物权转换到征收人名下。简单地说，其公式是‘先补偿，后取得’。”[8]事实上，要求补偿在征收决定作出之前完成在很多情况下根本不可能，比如立法征收(由立法机关以法律的方式作出)一般并不对特定被征收人的财产补偿作结论，紧急情况下的征收更不可能在征收决定作出前作出补偿。如果征收不是直接征收而是间接征收——直接征收是对财产权利的完全剥夺，而间接征收只是对于财产权使用的限制，如政府限制私人不得在自己的土地上建造高层建筑——那对征收的事前补偿甚至在理论上都难以成立。
无论征收是否给予补偿或者给予什么程度的补偿，以及在什么时候给予补偿，补偿都只是附丽于征收的一个附属性质的问题，补偿本身并不是征收行为的先决条件。北京大学沈岿等五位学者在向全国人大常委会提出的《<关于对城市房屋拆迁管理条例>进行审查的建议》[9]中，认为补偿是征收决定的一个必要内容，和补偿必须在征收决定作出之前进行，这其实是对补偿的性质、甚至是事前补偿的性质的一种错误的解读。
(三)拆迁和征收在价值层面上的不同所引发的实践中的后果
既然拆迁实际上是一种显示着不受限制的政府强力的行为，重心在于迫使原房主搬迁，所以我们经常看到的是拆迁人员、房地产商和钉子户的火爆对抗；征收虽然也是意欲达到与拆迁相同的效果，但讲究的是说理，重在强调原房主之所以必须搬迁的合理性，征收的重点放在法律决定的作出上，这时候我们看到的是公权力机构不厌其烦的调查和卷帙浩繁的文件、当事人不服决定的不停顿的申请复议和提讼。拆除房屋本身则不是问题的关键，因为在征收制度下拆除房屋以房屋所有权的转移为前提，拆迁人拆迁的不再是别人的房屋而是自己的房屋。
征收是尽量把可能的矛盾都放在征收决定和征收补偿决定确定之前解决，形成这两种决定的过程非常漫长而且充满着征收当事人和征收决定机构两两之间的争斗，因此征收的决定(征收决定和补偿决定)的作出要受到多重限制，但正因为如此，与征收相关的决定的执行变得相对简单了；《拆迁决定》中的拆迁决定的作出非常简洁，行政机关完全可以在不受任何限制的情况下自行拍板并因而显现出高效率，但所有的矛盾会在拆迁决定的执行上爆发出来，由于执行程序本身是一种强力的事实行为，比起作出行政决定的程序来说理的空间小得多，得不到合理说服的双方(这时拆迁人和政府为一方，被拆迁人为一方)就容易陷入暴力争斗的情形。在征收的过程中也会有斗争，但那是在法律程序范围内的说理的斗争，是文斗，对拆迁而言，由于最终的拆迁决定作出之前缺乏足够的发表意见和寻求救济的空间，因此斗争不再是文质彬彬的，而是容易流入武斗。
三、征收的理论模型
由于我国没有统一的公用征收法，所以只能提出简要的、展示征收过程的基本要素的理论模型。
整个征收过程包括两个部分，主要部分是征收决定的作出，次要部分或者说附属部分是对被征收人的补偿。这两个部分分别属于不同的法律关系：行政机构作出的征收决定属于行政法律关系，补偿则属于民事法律关系。以下分而论之。
(一)征收决定的理论模型
征收决定涉及到征收发起人(也可称为征收申请人)、被征收人和征收决定机构，有时候还包括征收受益人。由立法机关作出的征收决定，发动征收人自然是有权提出法律议案的主体，作出征收决定的程序只能适用普通立法的程序。由于我国的城市房屋征收全是行政征收，这里只分析行政征收中的问题。
征收制度必须对征收发起人的资格有明确的规定。一般来说，征收发起人应该是特定的行政部门，因为征收以公共利益为前提，政府部门则是公共利益的最合适的初步认定者。但如果私人(这里的私人是指一般民事主体)的行为直接代表公共利益，也可以授权该私人作为征收发起人。征收受益人是指从征收中获得直接的特殊利益的主体，征收行为中获得一般性利益的人——征收既然为着公共利益，社会公众自然可能从征收中获取利益——并不是征收受益人。一般来说，发动征收人就是征收受益人，但如果发动征收人是根据特定人的申请，代表该特定人发动的，这个特定申请人就构成征收受益人。应该严格限定征收发起人不得同时作为征收决定人，因为根据基本的程序正义，任何的裁决性质的决定必须由中立性的机构作出，政府因为自用需要而发动的征收，应该交由专门的职能部门负责决定征收的事宜。
这样，行政征收就基本上构成一个由征收发起人、被征收人和征收决定机构组成的三角模型。在受益人与申请征收人分立的情况下，上述的三角模型上会略有变异，即在发动征收人旁边还有一个征收受益人，这个征收受益人的地位类似于民事诉讼中的无独立请求权的第三人。
对征收申请进行审查决定的过程并不是一个纯粹司法性质的过程，而主要是一个行政的过程：征收决定机构拥有主动的调查事实和进行自由裁量的权力，而不是象司法法官那样只是坐等双方当事人提供相关证据。征收决定机构有着自身独立的利益追求(这个独立的利益追求是指征收决定机构不只是对征收发动人和被征收人负责，而更需要对自己的、确定何谓公共利益的职责负责)，不受征收发动人和被征收人的制约。
在行政征收决定本身的理论模型中，征收决定机构、被征收人和征收发起人(有时候还包括征收受益人)都有着明确的角色定位。在作出行政征收决定这一层而言，征收体现着纯粹的自上而下的国家公权力，征收发动人和被征收人虽然可以拥有若干程序性权利，比如接受问讯、对征收决定提起复议或者诉讼的权利，但征收发动人和被征收人都不得以自己个人的实体上的私利为抗辩理由。除了程序违法的情况之外，被征收人只能以征收决定并不符合公共利益的要求为由、相应地申请征收人只能以征收申请符合公共利益而却遭到否决为由，来指责行政机关(同意征收或者不同意征收)的决定构成越权。
正因为行政征收决定的作出直接牵涉到公共利益，原则上应该实行行政公开，不但是征收发起人和被征收人、所有的社会公众都有知情权和监督权，国家在立法上完全可以将行政征收决定纳入公益诉讼的范围。
(二)关于征收补偿的理论模型
征收补偿与行政征收决定完全不同：行政征收决定作出的依据是公共利益，而且某项行为是否出自公共利益，必须主要地由行政机关作出判断，整个行政征收的过程因此必然由行政机关主导；征收的补偿是依照法律对被征收人在民事权利上的损失进行的补偿，应该属于私法的领域，其进程只能由当事人自身来主导。
征收决定和征收补偿在法律性质上的区别，牵涉到现代国家的一个基本理念，就是行政权力无权处分(包括直接侵犯)人民的私法上的权利，只有立法机关(议会)有权对私法上的权利义务进行立法，因此，在对财产权的侵害进行补偿的问题上，各国都拒绝行政权力的主导作用。比如法国的行政机关在相当广泛的范围内享有立法权，但关于人民的基本权利包括财产权的事项，只能由立法机关来决定，法国的行政法院属于行政系统——能对行政征收决定发挥决定性的作用，征收补偿却自始至终都属于普通法院管辖的事项。德国基本法规定征收补偿的争议由普通法院受理，我国澳门行政特区也规定征收补偿为民事法律关系。[10]我国在《物权法》中规定征收补偿问题，说明我国的法律体系是将征收补偿归之于单纯的民事法律关系的。
行政机关能够在剥夺私人财产的征收决定过程中发挥主导作用，是因为征收牵涉到公共利益，不能由征收所涉当事人私人来处理；相反，征收补偿只与补偿权利人和补偿义务人的利益相关，国家公权力应该尽量少地介入。因此，有关征收补偿的立法应该指明严格的补偿方式，限制行政机关对于补偿问题上的自由裁量权。
征收补偿总是涉及到补偿权利人、补偿义务人、补偿争议的裁决机构，如果补偿权利人和补偿义务人能够自行达成补偿协议，裁决机构就多余了。不管怎样，补偿的裁决机构在补偿争议中应居绝对的中立并且被动的地位，不能有自身的利益取向，这一点和征收决定机构完全不同。虽然法国和德国的立法都将有关补偿的争议划为普通法院的受案范围，但从理论上来说，在行政系统内成立独立的裁判机构来裁决补偿问题，也是可以成立的，只是这种裁决必须由具有足够独立地位的组织来进行，而且以司法审查为后盾。由行政机关来裁决纯粹的民事争议，在现代社会并不鲜见。
补偿权利人一般来说就是因征收行为而在财产权利上受到侵害的人，如城市房屋征收中的房屋所有权人及房屋承租人等利害关系人。补偿义务人的问题相对复杂一些。虽然征收决定本身是政府对于被征收人的单方法律行为，但征收补偿一般却并不由决定征收的组织负责，而是根据“谁受益谁补偿”的原则，由征收的发起人(申请征收人)或者征收受益人负责。因为如果责成征收决定机关进行补偿，那无非是增加了一个征收决定机关(向征收发起人或征收受益人)收取再(向补偿权利人)发放补偿费的过程，这会无端拉长行政程序，既增加了行政成本又提供了可能的权力腐败的空间。
由征收发起人或者受益人直接负责补偿，最直接地体现在私人作为征收发起人的场合。即使征收的发起人或者受益人是公权力组织，也不应该由征收决定机构直接负责征收补偿事宜，因为公权力组织也有内部的划分，如实行自治制度的地方和国家的划分、我国所实行的与事务管理划分相配套的地方财政和国家财政之分。如果征收发起人(政府机构)和征收受益人(私人)出现分离，可以比照民事诉讼中无独立请求权的第三人的模式，裁决由受益人作为补偿义务人，征收发起人则须为征收补偿承担连带责任。
由私人作为补偿义务人，可能不如由作征收决定机构作为补偿义务人更能保证被征收人的权利。但这一点担心其实是多余的，因为国家可以通过立法要求私人提供特别的担保措施，如要求充足的资金担保。另外，只有在补偿义务完全履行之后，被征收人才移交征收的财产，也是对被征收人之获得补偿权利的切实保障。
我国行政法学主要取法于法国和德国的行政法，但不管是法国还是德国，都不是规定由国家或征收决定主体作为征收补偿义务人：法国公用征收——法国的征收单指对不动产的征收——的补偿义务人是征收发动人，而德国的征收补偿义务人则是征收受益人。[11]北京大学沈岿等五位学者在对全国人大常委会的意见书中关于征收由国家作出、因此必须由国家来作为补偿义务人的观点，在理论上是有问题的，而在私人作为征收发起人或者受益人的场合，断言一定得由国家作为补偿主体，则完全是错误的。
四、现行拆迁制度与征收的理论模型的比较
拿《拆迁条例》所体现的拆迁制度和征收的理论模型作比较，可以使拆迁过程中存在的问题更加明朗化。
(一)拆迁许可与征收决定
《拆迁条例》构筑的总体的关系模型是：建设单位(拆迁人)负责拆、原房主(以及原房屋的承租人等相关利害关系人，他们构成被拆迁人)必须迁、房屋拆迁管理部门负责指挥。如果用征收的理论模型来套，被拆迁人大体上可以被视为被征收人，[12]但谁为征收发起人、以及谁为征收决定作出机构，《拆迁条例》没有明确规定。
(1)征收决定作出机构的认定
房屋拆迁管理部门并不是作出征收决定的机构。
根据《拆迁条例》第7条，拆迁许可申请人必须提供的五项资料——建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案、办理存款业务的 金融 机构出具的拆迁补偿安置资金证明——中的前三项，都是其他行政机关已经作出的行政决定，而正是这三项资料实质性地决定了被拆迁人的房屋的被征收：批准建设项目和建设用地许可实际上认定了拆迁申请人申请事项的公共利益的性质，国有土地使用权批准文件——包括建设用地批准书和国有土地有偿使用合同(划拨使用的为国有土地使用权划拨决定书)——则完成了房屋所附的国有土地使用权的转移。对这三份资料，房屋拆迁管理部门都只能作形式审查，并没有否决权。这三份资料对拆迁申请人而言甚至比实质性的征收决定更为有利，因为从逻辑上来说，应该首先是征收决定下达，然后才办理建设项目批准、建设项目规划许可和转移国有土地使用权的手续，在征收决定生效之前，拟征收房屋的所有权及附着的土地的使用权尚属于被征收人，其他人是不能够肆意决定他人财产的用途、更不能肆意地直接改变他人财产权(土地使用权)的归属的。
建设项目批准文件、建设用地规划许可证和国有土地使用权批准文件这三项资料，实质性地表明房屋征收的决定已经完成，欠缺的只是将这种决定通知被征收人。政府作出的上述三项决定(批准建设项目、建设用地规划许可和转让土地使用权)全都与被拆迁人的财产权密切相关，但全都是背着被拆迁人作出的，这些决定只是通过房屋拆迁管理部门的拆迁通知才间接地告知被拆迁人。违背宪法和法律对财产权的保护的立法(主要是行政立法)，其实远不止是《拆迁条例》。
到底谁是征收决定的作出机构？应该说批准建设项目的行政机关、许可建设用地规划的行政机关、批准国有土地使用权的行政机关以及房屋拆迁管理部门(毕竟，只有房屋拆迁管理部门的通知才使得前三种文件对被拆迁人发生执行力)都与征收决定的作出有关，而其中作用最具标志性的是国有土地使用权的批准文件，因为正是这一文件实质性地剥夺了原房主的房屋所附着的国有土地使用权，从而也实际上剥夺了原房主的房屋所有权。
如此多的机构掺和到决定征收这个环节，充分说明了我国立法上的混乱和公民财产权保障上的脆弱。
(2)征收申请人的认定
根据《拆迁条例》，房屋拆迁是由拆迁申请人也即建设单位发动的，这个建设单位往往是私法上的民事主体(房地产商)，但建设单位并非真正的征收发动人。在我国，是建设行政部门提出的计划决定了私人的房屋所有权必须被剥夺、私人房屋必须被拆迁，建设单位争取建设项目和申请拆迁，是在城市建设规划作出之后，建设单位的行为不过是对于城市建设规划的一种具体落实。所以，城市房屋征收中的真正的申请征收人应该是建设行政部门。清华大学的崔建远就坚持“建设主管行政部门应是房屋拆迁的发动机”，“房屋拆迁纳入征收制度中，建设行政主管部门理应成为征收房屋法律关系的中坚，是推动房屋征收(含拆迁)的火车头”，并且力主“开发商等所谓‘拆迁人’不应是征收的当事人”。[13]
更进一步地，建设单位(如房地产商)甚至未必是征收受益人。征收受益人必须是直接从征收中获得特殊利益、而不是只获得泛泛的利益的人，比如在直接为着公众利益的征收(对制造药品的专利的征收即是)中，公众并不构成法律意义的征收受益人。如果建设单位的建设行为本身就是公共利益的表现，可以认为建设单位就是征收受益人，但许多项目建设、特别是现阶段的房地产建设主要地只是一种为着房地产商的个人利益而进行的私法上的民事行为，其本身并不是公共利益的体现。另外，我国现行立法规定房地产商的土地使用权并不是直接从被拆迁人那里移转所得，而是依照土地使用权出让合同直接从政府手中获得，这也说明是政府而不是房地产商才是征收受益人。
当然，不能一概认为建设单位不能作为城市房屋征收的发起人。在私人活动直接具有公共利益的性质时，应该赋予私人(如享有公共工程特许权的 企业 )享有征收发起权。法国的行政法就赋予特定情况下的私人以征收申请的权力。按照王名扬的叙述：“私人享有公用征收权力(注：这里的公用征收权力只是指发动征收的权力，而不是指作出征收决定的权力)，只在他所从事的活动具有公共利益性质、以及法律有规定时为限。目前法律授予私人公用征收权力的情况越来越多。”[14]
总的来说，以征收理论模型套用《拆迁条例》的规定，我国的城市房屋征收的被征收人就是原房主及有关的利害关系人，征收申请人一般情况下就是建设行政主管部门，特殊情形下可以是最终将取得所征房屋的国土使用权的建设单位，征收决定则由批准建设项目的机构、许可建设用地规划的机构、批准国有土地使用权的机构以及房屋拆迁管理部门共同做出。
问题在这里应该暴露得很清楚：征收决定作出机构过于庞杂，而且申请征收人和决定征收人可能是合一的(同为建设行政主管部门)。在考虑修订《拆迁条例》时，必须首先解决这些问题。
(二)拆迁补偿与征收补偿
按照《拆迁条例》，拆迁补偿由建设单位负责，对拆迁补偿的裁决机构是房屋拆迁管理部门(在被拆迁人是房屋拆迁管理部门的情况下为同级人民政府)，解决补偿争议的依据则是省级人民政府制定的规定(《拆迁条例》第24条)。这与征收补偿的理论模型有很大的距离。
首先是补偿裁决机构。征收补偿的理论模型要求裁决机构是直接适用法律的、具有独立地位和中立性的司法性质的机构，但房屋拆迁管理部门显然不中立，它还负责发放拆迁许可和向被拆迁人做好宣传、解释工作。其次是解决补偿争议的法律依据，如上所述，由于征收涉及到公民的宪法权利(财产权)，对财产权受到侵犯的补偿必须由代表民意的立法机构、而不能由代表专业知识的行政机构作出。
拆迁补偿义务人的确定更成问题。建设单位(如房地产商)由于并不就是征收申请人、甚至也不是征收受益人，因此可能与征收行为本身并没有本质关联，笼统地规定由建设单位补偿是不合理的。除了征收理论上的考虑，至少还有三点理由显示由房地产商不应该作为征收补偿义务人：第一，对房地产商而言，其国土使用权是从政府手中通过出让方式取得的，房地产商正常考虑的成本应该只是土地使用权出让金，而不可能考虑事先无法确定的房屋征收补偿费用；第二，按照现行规定，房屋拆迁是在房地产商获得国有土地使用权的手续之后，既然房地产商已经拥有拆迁房屋的土地使用权而房屋本身对房地产商毫无价值，为什么还必须由房地产商负责房屋拆迁补偿呢？第三，如果拆迁补偿完全由建设单位支付，建设行政管理部门在决定建设项目时就不会将拆迁补偿费纳入成本，因此就无法准确地评估建设项目的投入(这应该包括拆迁补偿)与产出，也就无法准确地判断建设项目到底是否符合公共利益。
无论如何，对一般商业性的房地产业务而言，房地产商并不能成为征收的发起人和受益人，不能要求房地产商直接负责补偿义务。
四、如何解决拆迁问题以及难点
(一)如何解决拆迁问题
表面上看，拆迁问题是被拆迁人与拆迁人难以达成协议因而拒绝搬迁的问题，但在实质上则是公权力没有能够有效地理顺各方当事人的权利关系。要彻底解决拆迁问题，必须按照征收的基本理论模型来改造现行立法。此种改造包括两部分，一是对拆迁许可制度的改造，一是拆迁补偿制度的改造。
(1)对拆迁许可制度的改造
对拆迁许可制度的改造，就是变拆迁许可为征收决定，变以行政暴力为后盾的强制拆迁为房屋所有权的依法转移。若如此，房屋拆迁本身就成为一种非常简单的由新的房屋所有人拆除房屋的事实行为，专门的拆迁立法就变得多余了。
首先应该明确行政征收决定机构。还延续现在通行的情形——建设项目批准部门、建设用地规划许可部门、国土管理部门和房屋拆迁管理部门都对私人房屋所有权进行干涉但又不作出明确的征收决定——肯定是行不通的，必须有一个明确对公众和征收当事人负责的公权力部门。而且，只有在征收决定机构作出正式的征收决定之后，才能给具体建设单位办理建设项目批准、建设用地规划许可以及出让国有土地使用权的合同(或者是划拨国有土地使用权的决定)等诸般事宜。
其次必须明确哪些主体、哪些单位有发动征收的权利，而且必须在发动征收人与决定征收人之间实行有效的分立，不能像现行做法那样由建设行政管理部门既当运动员又当裁判员。必须明确房地产商与征收决定毫无关系。在征收决定生效以前，不能有对私人财产权利的任何侵犯。
做好上述两点是解决一切问题的基础，不明确地理顺法律关系主体的解决方案，其结果只能是摁住葫芦浮起瓢。在解决了房屋征收决定的作出机构和征收发起人问题之后，就可以再考虑如何在整个征收过程中保护征收当事人的基本权益，以及公众在征收过程中该享有什么样的权利。——由于征收涉及到公共利益而不只是涉及到征收当事人各自的利益，保证公众对征收过程中的知情权以及监督权利，应该是房屋征收法律规范的一项必要的内容。
(2)对拆迁补偿制度的改造
没有必要像北大五位学者的意见那样，认为征收补偿是一种行政 法律 关系并且应该由征收的决定方负责，而应该和《物权法》配套，确认征收补偿是一种民事赔偿关系。征收补偿应该由征收发起人负责，如果征收发起人与征收受益人——直接从征收行为中获益但本人没有发动征收的资格的主体——不一致的，可以规定由征收受益人负责补偿，由征收发起人负连带责任。
征收所涉的建设单位，如果其建设行为直接体现为公共利益，如高速公路、城市立交桥等公共工程建设单位，可以认定为征收受益人，但一般的房地产开发行为并不直接体现公共利益，而属于明显的民事行为，因此，不宜将房地产商作为征收受益人，也就不宜将房地产商作为征收补偿义务人。
虽然征收补偿不一定必须事先补偿，但为了更好地保护私有财产权，在一般情况下应该坚持征收的事前补偿原则。应该注意的是，征收补偿不是指作出征收决定之前进行补偿，而是在移转房屋之前完成补偿。
(3)应该制定统一的公用征收法
首先是《拆迁条例》根本不具备修改的价值，虽然国务院相关部门正在做修改的准备工作。这不仅是因为根据征收的基本理论，对于征收问题必须由立法机关以法律的形式作出规定，而且根据宪法、《立法法》和《物权法》——这三部法律都明确规定对私人财产的征收采取立法的形式——的规定，行政法规根本无权规定征收以及征收补偿事宜。旧的《拆迁条例》本身实际上是一种行政越权的产物。[15]
其次是在各个立法中分散地规定征收事项不能有效地解决现存的问题。并不是每个国家都必须制定统一的公用征收法，如果在这个国家内的征收行为一直比较规范，对征收所涉各方当事人的利益能够得到很好的维护，分散的法律规定可能更为灵活、更利于公用征收事业的健康和顺利开展。但我国传统上一直在保护私有财产权方面存在重大欠缺，不但是公众，而且是行政部门以及司法部门都严重缺乏保护私人财产权的意识，在这种情况下，制定统一的公用征收法更合乎需要。
公用征收法不得再以完全缺乏法律含义的“拆迁”一词来指称房屋征收的过程，而应该明确地使用“征收”这个概念。公用征收法必须规定公用征收申请的提起、公共利益的调查、公用征收所涉标的以及被征收人的利害关系人的确定、正式征收决定的作出、征收补偿的协商机制、征收补偿的裁决机制和救济机制、征收补偿的标准的确定、被征收物的移交等全方位的内容，并彻底杜绝房屋征收和房屋拆迁的混同。
(二)解决拆迁问题的难点
解决拆迁问题的根本出路是从拆迁模式变为征收模式，这在理论上应该是无疑义的。但这种转变会遇到相当大的现实困难，其中最主要的有两个：政府权力体制上的困难，和如何确定房屋征收补偿标准的困难。要解决这两个困难显然不能一蹴而就，而需要耐心细致的理论研究和长时段的 政治 力量的博弈。
(1)政府权力体制上的困难。
首先，实行征收模式首先意味着必须废除《拆迁条例》，这个废除不是指像现在行政部门计划的那样对条例进行修订，而是彻底禁止行政部门对征收事宜进行直接立法的权力。但要彻底废除国务院在征收事宜上的立法权力，在实践中会面临相当大的困难。
关键词：王安石；政论文；组织特征
王安石，作为“唐宋家”之一，他的散文从古至今都广为流传，尤其是他的政论文，占据王安石散文的半壁江山，是古今大家们相继模仿的范本，历来被人所称颂。南宋的陆九渊就说：“公之文取材百氏，附翼六经，与韩、柳、欧、苏、曾氏，卓然成七大家。并传海内，当与日月争光，岂以刻不刻为公重哉？”（陆象山《序》）。《宋史》中也说其文“属文动笔如飞，初若不经意，既成，见者皆服其精妙。”茅坤在《临川文钞引》中说：“以予观之，荆公之雄不如韩，逸不如欧，飘宕疏爽不如苏轼父子兄弟，而匠心独具，意在言外，神在象先，如入幽林邃谷，而杳然天，恐亦古来所罕者。”作为政治改革家，王安石的文章主要是为变法服务，主张为文“务为有补于世”。这些政论文针对北宋的政治形势、社会热点问题进行详细的论述，注重说理。从文章的组织体例来看，具有层次分明、脉络清晰、说理透辟、论证深刻等总体性特征贯穿其中，文章布局严谨、结构完善，组织特征鲜明突出。
首先，政论文层次分明，脉络清晰，布局相当严密。《上仁宗皇帝言事书》是王安石变法革新的具有纲领性的政治论文，全文大一万字之多，在没有标题、分段的情况下，在结构的安排上却井然有序、层次分明，茅坤评其曰：“此书几万馀言，而其丝牵绳联，如提百万之兵，而钩考部曲，无一不贯。”它首先比较全面地分析了当时的政治形势，指出北宋王朝所以内外交困，根本原因在于统治者“不知法度”，进一步强调选拔和任用有革新思想的人才，是实行变法革新的首要条件；接着，着重分析了教育改革问题，揭露了当前教育的种种弊端，并相继提出了一整套改革教育的和科举制度的措施；最后根据改革运动失败的教训，变法必定会遭受到阻挠，要求仁宗皇帝坚决镇压顽固派的反抗，扫除障碍。文章论述层层递进，相当具有层次性。从中可以看出，王安石的政论文在文意的阐述上是层层递进，极为分明的，能使读者在阅读过程中迅速把握结构和主旨，加深对文章的理解。
其次，王安石政论文的层次性还体现在分条列举上。为了更好地表达、阐述某一观点，王安石政论文常常分条列举，使文章整体上井然有序，极为连贯。现就王安石的《上仁宗皇帝言事书》、《本朝百年无事札子》两篇政论文进行详细解读。如《上仁宗皇帝言事书》中对“所谓陶冶而之者何也？亦教之、养之、取之、任之有其道而已。”进行分条列举，逐条给予详细阐述：
“所谓教之之道，何也？……，此教之之道也。”
“所谓养之之道，何也？……，故曰：此养之之道也。”
“所谓取之之道，何也？……，此取之道也。”
“所谓任之道者，何也？……，此任之之道也。”
《朝百年无事札子》也是如此。文章就“未尝妄兴一役，未尝妄杀一人。断狱务在生之，而特恶吏之残扰。宁屈己弃财于夷狄，而终不忍加兵。刑平而公，赏重而信；纳用谏官御史，公听并观，而不蔽于偏至之馋；因任众人耳目，拔举疏远，而随之以相坐之法。”中的每一点所带来的效果进行分条展开论述，脉络层次极强。可见，分条列举、逐条展开论述，使观点表达更为明确，文章整体的层次也更加清晰明了，这是王安石政论文的一大特色，在诸多文章中都有体现。
而且，王安石的政论文还借助于一些具有标志性、代表性的脉络词语使文章脉络清晰化。现就《上仁宗皇帝言事书》、《本朝百年无事札子》、《才论》对此作具体的分析。如《上仁宗皇帝言事书》中的“方今”一词：
“方今州县虽有学，取墙壁具而已，……”
“方今制禄，大抵皆薄。……”
“方今陛下躬行俭约，……”
“方今取士，强记博育而略通于文辞，……”
“方今取之既不以其道，……”
如《本朝百年无事札子》中的“此”：
“……，此刑平而公之效也。……”
“……，此赏重而信之效也。……”
“……，此纳用谏官御史，公听并观。……”
“……，此因任众人之耳目，拔举疏远。……”
又如“故”一词：
“……，故上下偷惰，取容而已，……。”
“……，故虽俭约而民不富，……”
“……，故天下无事。过于百年。”
再如《才论》中的“此”：
“……，此一蔽也。”
“……，此亦一蔽也。”
“……，此亦一蔽也。”
文章脉络是作者思路的反映，林纾在《文微》中说道：“命脉之所在，曰枢纽，文中有此，虽千波百折，必能自成条理。”刘勰在《文心雕龙・附会》也提到：“悬识腠理，然后节文自会。”也就是说，文章内容的条理是文章内容自然合理的依据，脉络的清晰是文章布局的关键。由这几篇文章可以看出，王安石的政论文通过运用一些标志性的脉络词语，进行分条列举，使文章极具脉络化，这构成了王安石在政论文组织方面的一个总体性特征，颇具特色。
最后，王安石政论文逻辑性强，论据翔实而典型，能够解释和说明所要表达的观点和问题。叶圣陶在《文章例话》中说：“说明文以‘说明白了’为成功。而议论文却以‘说服他人’为成功。”这说明了议论文为了有说服力必须要用典型的具体事实作为论据来证明论点，而王安石的政论文正突出地体现了这一特征。首先，他引经据典作为论据来证明观点，相当有说服力。如《上五事札子》：
“盖免役之法，出于《周官》所谓府、史、胥、徒，《王制》所谓‘庶人在官’者也。”
“传曰：‘事不师古，以克永世，匪说攸闻。’若三法者，可谓师古矣。”
引用《周官》、《王制》、《尚书》等经典著作来说明“免役法”的出处，证明古已有之，有力批驳了司马光顽固派对他推行的变法措施的攻击。如《上时政疏》中为了论证因循守旧会招致灭灭亡的结论，引用了晋武帝、梁帝、唐明皇三个皇帝丧失政权的历史事例作为论据来证明观点，辟理透彻。其次，王安石政论文论证深刻，逻辑性强。如《才论》对“人之有异能于其耳，犹锥之在囊，其末立见。”进行反论证，说明人才不会被埋没的道理。
文章讲究章法，追求结构的科学性，竭力为显示主旨服务。王安石政论文的布局就相当严谨，其文章虽“文无定法”，但“无定之中有一定焉”，在组织上有着论据翔实典型、论证深刻、层次分明、脉络清晰的总体性特征贯穿其中，颇具特色。现代社会，随着社会节奏的加快，信息高速膨胀，文章作为信息交流的载体，人们对其时效性的要求也越来越高，更倾向于主旨明确、结构完善、层次清晰极具条理的的文章，以便迅速掌握文章的信息。因此，王安石政论文的组织特征对今天的文章写作具有一定的意义。我们可以从中加以借鉴并作为文章的组织规范来指导当前的文章写作，使所写的文章层次分明、脉络清晰，让读者一目了然，从而能迅速把握文章的信息来理解文章，成为交流思想、开发智力的重要工具和手段，这既是适应时展的必然性要求，也是满足当下人们对实用性文章的迫切需要。（作者单位：民族学院文学院）
参考文献：
[1]郭预衡：《文白对照唐宋家文钞》（第三册）[M].广东：广东教育出版社，2002
[2]王安石：《临川先生文集》[M].北京：中华书局，1959
[3]谈凤梁、王欲祥：《王安石散文精品选》[M].西安：陕西人民出版社，1995
[关键词]征地补偿；利益主体；博弈
[中图分类号]F832[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2014）12-0120-02
1引言
土地的征用一般带有强制的色彩，我国的农地征用一般是指有偿的征用，征地补偿也就是征地的收益的再分配，在这次分配中由于信息的不对称，失地农民往往是利益受到侵害的一方。2012年我国的城镇化率达到了5257%。有预测表明到2020年，我国城镇化率将达到60%（《中国流动人口发展报告2012》）。据相关数据资料显示：从 2000 年到 2030 年的 30 年间，中国将占用耕地超过 5400 万亩，按照《全国土地利用总体规划提要》表明到2030 年左右，我国失地农民的人数将会超过 11 亿人。失地农民的利益得不到保障，往往会采取一些过激的方式进行抵抗，给社会稳定造成了巨大的影响。因此如何创新土地征收的补偿机制，保证农民征地过程中的收益，对于新农村的建设和社会和谐的发展有重大的现实意义。为了探求土地征收制度与补偿机理，本文对征地过程中的相关利益主体的策略进行分析，构建博弈模型，分析土地征收过程中的利益均衡的问题，为完善土地征收补偿机制提供理论基础与政策建议。
2博弈模型相关利益主体的分析
21中央政府与地方政府
中央政府更多关注的是带有全局性、战略性的宏观目标，保持经济稳定增长；然而地方政府是一个经济人，它与中央政府的目标并不总是一致，它有着自己的经济目标就是追求发展本地经济，提高财政收入，这就会产生地方政府不按照中央政府的指定政策来征用农民土地的动机。它采取的策略就有合理征地和不合理征地，对于中央政府来说其策略为监督检查和不监督检查。
22地方政府和失地农民
在这个博弈模型中，最核心的利益主体就是地方政府和失地农民。在征地过程中，地方政府有着两种选择合理补偿和不合理的补偿，失地农民也有两种选择就是上访或者是不上访。
3博弈模型构建
为了便于分析本文利用完全信息静态博弈模型对相关利益主体进行分析，并假设其都为理性的经济人，有各自的利益最大化的目标，即存在相关的利益冲突。主要的博弈关系如下图所示：
博弈关系图
在征地补偿的过程中最重要的部分就是地方政府与失地农民的利益博弈，地方政府可以选择合理补偿也可以选择不合理补偿，当地方政府选择不合理补偿时，其将会获得收益为D，此时农民可以选择顺从或者是抵抗，如果顺从则地方政府获得收益D，农民的收益为0，如果抵制，农民可以选择上访向上一级反映情况，那么农民需要承担一部分成本为M，抵制有成功和失败两种情况，在这两种情况下农民的效用不同，假设农民抵制成功的概率为P1（0
失地农民与地方政府的博弈模型参与主体与策略 失地农民顺从 上访、抵制地方
政府 合理补偿 （00） （0-M）不合理补偿 （D0） （-P2×C+（1-P2）×D
P1×（L-M）-（1-P1）×M）
由上表可知，当失地农民选择顺从的时候，地方政府选择不合理补偿，因为这个时候可以得到经济收益D（D>0）；当失地农民选择上访抵制的时候，地方政府的选择取决于-P2×C+（1-P2）×D与效用0的大小，如果-P2×C+（1-P2）×D>0，地方政府选择不合理补偿；如果-P2×C+（1-P2）×D
当地方政府合理补偿的时候，失地农民选择顺从；当地方政府选择不合理补偿时，失地农民的选择取决于P1×（L-M）-（1-P1）×M与效用0的大小，当P1×（L-M）-（1-P1）×M>0时，失地农民选择上访抵制，当P1×（L-M）-（1-P1）×M
分情况对该模型进行讨论：（1）当P1×L-M>0时，即M/L
那么α×（-M）+（1-α）×（P1×L-M）=0，求得：α=1-M/P1L
β×D+（1-β）×（-P2×C+（1-P2）×D）=0，求得：β=1-D/P2C+P2D
结论是在失地农民抵制成功的概率满足M/L
（2）当P1×L-M
4分析博弈结果
根据地方政府与中央政府的博弈结果，其均衡解为（不监督检查、不合法征地），对于失地农民与地方政府的博弈结果其纯战略均衡解是不可取的，因为这个时候地方政府征地的成本很低，造成地方政府大量征地，会威胁影响到我国的征地安全，要使失地农民得到保障，提高地方政府合理补偿的概率，那么必须提高农民的收益L或者是降低农民抵制的成本M。博弈结果说明我国现阶段的补偿机制存在问题，地方政府有着不合理征地补偿的利益动机，农民由于其获得收益较低，上访或者抵制成本较高，选择顺从，大量失地农民的存在增加了社会不稳定的因素。
5根据博弈结果完善我国征地补偿机制的建议
51加大监督检查力度，明确征地范围
《土地法》规定国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是对于公共利益的界定却并不明确，各级地方政府对于公共利益有着自己的界定，必然会与中央的政策产生不一致，导致侵害农民权益事件的发生。加大监督检查的力度，提高地方政府不合理征地的成本，能够有效规范地方政府征地行为。
52完善征地补偿标准，推进土地征用的市场化进程
我国征地补偿目前采用的产值倍数法和区片综合定价法，不能很好地保证农民失地后生活水平不下降，要在征地的过程中引入市场化的机制，由征地企业去和农民进行协商补偿，避免政府在其中的“寻租”行为。
53健全征地补偿过程中的争议与纠纷裁决机制
允许农民拥有申诉权，成立农地纠纷解决机构，保护失地农民的权益，监督地方政府的征地行为，降低失地农民的维权成本。
参考文献：
[1]王庆功，张宗亮农村土地征收中的利益博弈及其解决途径[J].东岳论丛，2009（1）.
