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1、城镇户口和农村户口在办理社保的时候是有区别的，政策有略微的差异，还有当地平均年收入的差异。
2、城镇居民享受社保，农村居民只有农保。
城镇户口是指在城市和设有公安派出所的集镇注册登记的户口，城镇户口又叫城镇户籍，非农业户口就是“城镇户口”或“城市户口，现泛指不享受农村土地分配权的人所拥有的户口。
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严格地说，城镇户籍的价值显化包括货币化和非货币化两方面。非货币化的价值主要体现在把城镇户籍作为一种奖励与补偿。奖励主要体现在对有一定职称的知识分子家属、有一定年资的中小学教师家属、有功的军人、甚至是被评出的优秀外来工等给予城镇户籍。补偿主要体现在给予一些危险性职业和大部分城镇居民不愿意从事的职业瓜井下工人、殡葬工人、城市清洁工人等的就业者及家属以城镇户籍。限于篇幅，本文主要讨论货币化的价值显化。
一、城镇户籍实际价值的形成
1953年10月中共中央作出《关于实行粮食计划收购与计划供应的决议》龙是影响当代中国社会发展的重大决议之一。统购统销制度建立后，一系列由政府推进的重要社会变革紧接着发生，其中一个变革是实行了城乡隔离的户口制度，通过严格控制城镇人口数量来控制住粮食消费的数量、避免让农民缴纳太多的粮食川维持社会的相对稳定。
1955年国务院发布《国务院关于市镇粮食定量供应暂行办法的命令》，开始了长达 30多年的城镇居民粮食定量计划供应的历程。1958年的《中华人民共和国户口登记条例》中，规定从农村迁入城市的人口，必须有城市的招工或招生证明，或者有城市户口登记机关的允许迁入证明。这个文件标志着中国城乡分割的人口管理体制正式形成。
由于有城镇户籍的人口可以用远低于市场价格的标准，购买到维持基本生活的粮食，与农民相比生活有相当的保障；又由于城镇人的许多福利是依靠地方财政拨款，而大部分农村并没有这种福利。在这方而最突出的是教育。由于城镇教育设施比农村优越的多，而没有城镇户籍的人是无法享受这些设施；如果要得到这种服务，就要付出高昂的费用。
城镇户籍的价值还体现在城镇居民的社会保障程度远远高于农村居民。目前中国广大城镇已经普遍建立了最低生活保障制度，保障水平虽然不高，但是相比之下大部分农村还没有建立这一制度。这是城镇户籍的一种价值体现。目前许多城镇通过限制外来人口在一些城市行业的就业机会间接地保护有本地户籍的居民的就业，这同样是城镇户籍价值的表现。
城镇户籍的最大价值恐怕是它的继承性。如果父母有城镇户籍，子女也就有城镇户籍。这就使相当一些人为了子女的长远利益而争取得到城镇户籍。是“控制大城市”。因此大城市户籍成为一种短缺的资源、同时也因为大城市在生活设施、生活保障水平上明显优于中小城市，因此大城市的户籍价值远高于中小城市。
城镇户籍是一种紧缺资源，并且纳入计划管理。1986年《广州市区人口机械增长管理实施细则》规定，市区人口机械增长数暂定为 221 00人。从 90年代开始，许多城市纷纷成立名称不同、但是功能相问的人口机械增长管理机构（人口机械增长这一名词不妥，但是政府机关却经常使用）对城镇户口的控制不断加强导致城镇户口的价值居高不下。
二、城镇户籍的价值显化过程
改革开放以前，严格的户籍控制政策使得广大农民对城镇户籍可望而不可及，城镇户籍值并没有以货币的形式直接或间接地显示出来。改革开放后，逐渐引入市场经济机制，城镇户籍的价值开始逐渐以货币形式显示出来。由于中央政府不允许城镇户籍有公开的货币价格，因此城镇户籍的价值显化过程基本上是地方政府的行为，因此显得五花八门。
l城市增容费。从 80年代中期开始，全国各地开始征收城市增容费。 1984年天津市府办公厅《关于改革我市人口控制工作的通知》中规定，对成建制单位迁入，按每人1万元征城市建设补助费。这可能是全国最早征收增容费，只是名称不同而已。
在 1987年上海市《关于控制本市人口机械增长若干问题的试行规定》中，城市增容费标准是郊县1万元、新市区2万元、老市区4万元。4万元的标准可能是当年全国最高的。到了90年代中期，城市增容费的价码不断上升，1996年《大连市控制城市人口机械增长管理规定》中，迁入市中心的几个区须缴纳增容费最高达到每人5万元。
也有以其他名目收取费用的。如 1998年吉林省延吉市人民政府《关于严格控制人口机械增长的通知》中规定，迁入延吉市的人口，要征收教育基金附加费（金额每人在 1500－ 7000元之间、城市扶贫基金（每人 100元）。1992年贵阳市政府在《贵阳市征收旅馆业暂住人口增容附加费暂行规定》中，要求对旅馆业按床位日租金额的10％征收增容附加费。
收取城市增容费是一种不太符合市场经济运作的政策，因此1998年浙江省、宁夏回族自治区公安厅在《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题实施意见的通知》中，规定不能收城市增容费。然而到目前有的地区虽然扩大了减免征收城市增容费的范围，但是并没有取消征收城市增容费。
2变相出售户籍。在一些中小城市，城市增容费成为地方财政收入的一个来源。80年代中期开始，各地以增容费为名变相出售城市户口。截止 1993年，全国共出售各种城镇户口 300多万个，收入达250亿元②。据对东部沿海一个县级市的调查，1991年出售开发区户口3000个，筹集建设资金 1500万元，1994年开始办理所谓的“地方城镇居民户口”，1994－1996年办理地方城镇居民户口18000个，收取城镇增容配套费 4000多万元，1997－1998年办理地方城镇居民户口8200个③。
1988年国务院办公厅发出《关于制止一些市、县公开出卖城镇户口的通知》，各地方政府也相应发布了一些文件，然而在地方经济利益的驱动下，问题并没有真正得到解决。直到1998年，广西玉林市政府还在《玉林市农业人口转非农业人口管理暂行办法》中，强调坚决绝出卖非农户口的错误作法，可见在一些地方出售户籍的做法依然存在。
3投资入户。为了吸引投资城镇户籍成为奖励条件之一。1984年《广州市华侨、港澳同胞投资优惠暂行办法》中规定，凡在广州市区投资30－60万美元（不问投资领域起点不问），可以办理1人农转非。这可能是全国最早实行投资入户的文件之一。200O年贵州省六盘水市公安局《关于改革现行户籍制度加快城镇化进程的意见》中规定，在市中心投资5万元以上可以入户。这大概是中等城市中最低的价格。
4买房入户。 1988年广东省政府在《广东省华侨用侨汇在城镇购买住宅照顾亲属入户暂行规定》中允许，华侨用侨汇购买 50－70平方米住宅可照顾亲属 1人入户。 1993年海口市推出《海口市照顾用侨汇购房者亲属入户的暂行办法》，采取了与广州市类似的政策。
90年代初期，因房地产开发过热导致大批商品房积压。为此各地纷纷推出买房入户政策。 1996年海南省《海口市投资和购房办理入户暂行办法》中规定，购买 50平方米商品房可以办理 1人入户，原来是农业户口的必须每人多缴纳8000元增容费；1998年将标准降低到 25平方米，免除增容费。1997年《珠海市户口迁移管理规定》中列明，在珠海购买规定范围内的商品房30－50平方米可以 1人入户。长沙市不是按面积而是按价格。 1999年长沙市规定购买商品房在20－30万元可以允许1人迁入。2000年贵州省公安厅《关于调整部分户口政策的意见》中规定，在贵州省范围内的城镇，只要购买建筑面积6O平方米以上的商品房，本人和共同生活的直系亲属可以办理城镇常住户口，这可能是买房入户政策最宽松的省份了。 5蓝印户口。蓝印户口是一种介于正式户口与暂住户口之间的户籍。拥有蓝印户口的人基本上可以享受正式户口的利益，但要经过若干年后才能够转变为正式户口。在相当部分城镇中，给购买者办理蓝印户口已成为推销商品房的手段之一。笔者见到最早的有关蓝印户口的文件是 1992年《山西省关于办理蓝印户口的规定》，该省的蓝印户口主要是为吸引投资而设，并且是主要而对海外投资者，对国内投资者的要求相当高。如在城市需要投资 100万，在乡镇企业需要投资30万等。
1992年后，全国各地纷纷效仿，并且把适用范围扩大化。最早采用蓝印户口以中小城市居多。1993年厦门市、营口市开始实行蓝印户口。上海市作为中国最吸引人的城市之一，在1994年采取了蓝印户口政策，不过其门槛比其他城市高很多。在 1994年《上海市蓝印户口管理暂行规定》中规定购买商品房面积要在80平方米（或价值 40万元）、投资 100万元以上才有 1个指标（目前已降下来了）。 1996年深圳特区实施蓝印户口。一些对户口控制比较紧的特大城市在观望了几年之后也采取了蓝印户口政策。广州市在1999年实施蓝印户口政策，并且回溯到 1996年 10月以后在指定范围内购买商品房的非本市人口也可以办理蓝印户口。
蓝印户口的价值与城镇的地位与条件是紧密联系在一起的直昆明市区及所辖县取得蓝
印户口的条件体现了城镇地位越高，得到蓝印户口的条件也越高。
在一些地方，要取得蓝印户口，除了要满足相应条件之外，还要支付另外一笔费用。 1993年沈阳市市区每个蓝印户口要征收城镇基础设施建设费 1万元，1993年厦门市每个非农业户口的人办理蓝印户口要征收1万元，农业户口则征收15万元。有的城市价格是相当高的，例如1995年《南京市蓝印户口管理暂行规定》中规定，境内人士满足得到蓝印户口条件者，在市中心的6个区要按每人4万元的标准，一次性缴纳城市基础设施和社会公盖事业建设附加费，境外人士的标准更高。达8000美元。
三、城镇户籍的价值淡化
改革开放后，中央政府一直希望逐渐把城镇户籍的价值淡化，并出台了一系列政策。但是在 1984年后，这方而的政策长期停滞不前，一直到近年才有新的突破。城镇户籍的淡化大体上有以下几种方式：
l.自理口粮。随着农村改革的成功，大量农民摆脱旧体制的束缚，纷纷进入城镇谋生。在这个背景下1984年国务院发出《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮到县城以下的集镇入户居住，发给《自理口粮户口簿》。这显然是对50年代以来户口管理体制的一个重大突破。
自理口粮政策存在着一定的地区差异。在一些地区让农民自理口粮进城的限制范围比较大。如北京市除了规定农民不能以自理口粮的方式进入县城之外，同时规定，在750平方公里的城市规划区内也不允许农民以自理口粮的形式在城镇定居。另一些地区的限制则比较小，如云南省昆明市就允许农民在县城以自理口粮的形式居住。自理口粮到小城镇对农民有一定的吸引力，但是不大。1990年全国自理口粮人口 428万人，1993年只上升到 470万人民导致这种情况出现的原回可能是小城镇的经济缺乏活力。以 1993年为例，在自理口粮就业人口中从事工业的占 26 .7％、商业的占 23. 2％、服务业的占 17. 7％、建筑业的占 10 .7％、交通运输业的占6.1％、其他的占5.6％。从这个结构可看出，为小城镇自己经济服务的就业人口占半数以上。让农民自理口粮到城镇，而城镇给农民的机会有限，因此其吸引力也有限。
2.地方城镇户口。 1992年山东省政府出台了。“山东省地方城镇户口”政策对当时省内因为指标限制而无法“农转非”的无地农民给予一种地方性的城镇户口。就笔者所见的情况，山东的政策没有在全国推广，大部分地方采取的是“蓝印户口”这种更加机动的户藉政策。
3 .1998年的改革。 1998年由国务院批转的公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》中规定：“在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，巳居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可允许在该城市落户。”这个文件颁发后，全国各地公安厅纷纷出台了相应的通知，但是各地的政策有明显的差异，例如山西省公安厅在该省的《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》中，明确提出“继续坚持严格控制大城市规模的原则”，具体的控制对象是太原市与大同市。而有些省份九内蒙古自治区、黑龙江省等的文件中并没有强调控制大城市，有的地区只是在年限山三个体现出控制大城市的意图加吉林省《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题实施意见的通知》中，对“在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及直系亲属、凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可允许在该城市落户。在长春、吉林两市的年限为5年，其他城市为3年。
4.小城镇的户籍开放。从 1998年开始名地逐步开放小城市户籍，中西部地区开放步伐比较大。1998年贵州省在10个小城镇进行试点直贵州省公安厅的《小城镇户籍改革试点方案》中规定，在小城镇中有合法稳定的非农职业或者稳定的生活来源，有合法的固定居所后居住满两年，就可以办理小城镇的常住户口，并且不允许收取城镇增容费。1999年内蒙古自治区赤峰市政府在《赤峰市小城镇户口登记管理办法》中规定，有本地农业户口的人，只要有固定工作和稳定收入，并签有中长期劳动合同，可以本人办理小城镇户口。在市辖区的建制镇购买价值5万元以上、在县城购买价值2万元以上的商品房，可以办理2人的小城镇户口。转贴于
2000年中央和国务院决定进一步加快小城镇建设名地小城镇户籍的开放速度也相应加速。2000年江西省九江市政府在《关于加强小城镇建设工作的意见》中规定，凡在县城关镇及县以下小城镇有固定合法住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口。
5.对专门人才的开放。1999年上海市制定了吸引国内优秀人才到上海工作的一系列措施，其中对人才的界定范围相当宽，并且其配偶、未成年子女可以随迁。上海作为我国户籍控制最严厉的城市之一，其对人才入户的开放态度在全国范围内引起很大的反响。2000年西安市人民政府在《关于调整普通高等院校毕业生在西安市区落户规定的通知》中规定，凡是有硕士研究生及以上学历（学位）的毕业生不管有没有在西安市找到工作均可先在市区落户。
6.部分内地城市的开放。2000年贵州省公安厅《关于调整部分户口政策的意见》规定，除了贵阳市的两个区之外，省内其他城镇中有固定收入和固定住所的居民和外地人结婚，其配偶可以在该居民所在城镇落户。贵阳市的两个区则要婚后5年才可落户。2001年甘肃省张掖市的《张掖市城镇户籍管理暂行办法》规定，在该市驻地的建成区、镇范围内从事第二、第三产业有固定合法住所、稳定职业或生活来源的人，其本人及亲属均可办理城镇常住户口。这－政策的实施，基本上取消了从 1958年开始的户口制度。以西部地区为先驱的城镇户籍制度改革，正在对户口制度产生根本上的冲击。
四、城镇户籍管理改革的若干问题
人为地把人分成城市与乡村身份，并且以血统的延续而加以继承，这同人与人之间是应该平等的基本理念是背道而驰的。历史已跨入21世纪，如果对这种户籍制度再不加以改革，就更显得荒谬。然而要对一个存在近半个世纪的制度加以改革，不可能没有问题产生。这里就几个问题提出初步的探讨。
第一，城镇户籍价值的新内含。随着改革的发展，今天城镇居民与农民基本上不需要依靠计划来保障粮食等生活用品供应，城镇户籍在这方而的价值已经基本消失。但是在新的年代城镇户籍的价值从其他方而显现出来，其中最突出的是社会保障与就业保护。
第二，中央与地方的利益。在城镇户籍改革过程中，如何协调好中央政府与地方政府的利益关系是改革成功与否的关键问题之一。改革开放后中央政府对城镇户籍的价值是采取淡化政策的，而地方政府则趋向于显化，这是各自利益不同的结果。中央政府想改革不合理的城市户籍政策，而地方政府要为改革付出成本。因此会从减少成本的角度出发，尽可能从户籍制度上收回成本，甚至于谋取利益。由于地方政府要负担有城镇户籍人口的社会保障，随着社会保障的范围扩大和水平提高，这种负担会越来越大，因此地方政府对城镇户籍改革会存在担心，对于这个问题根本出路是改变目前主要由地、县级财政负担社会保障的方法，否则在一些地方财政紧张的地区，城镇户籍改革给他们带来的成本将会比较大。
第三，不同地区的政策差异。在珠江三角洲的不少地方，外来人口数量远远高于本地人例如 1998年东莞市长安镇有外来人口 30.1万人，而当地户籍人口只有 3 .3万人.前者是后者的9倍多。另外还有许多城镇的外来人口是户籍人口的数倍。这种地方的城镇户籍改革，显然不能采取西部地区那种简单开放的方式。
注：
①李若建：《利益群体、组织荆度和产权对城市人口管理的影响》 ，《南方人口》第2001年第1期。
②韩俊：《当代衣村经济形势透视与近代改革思路》，《中国衣村经济》1994年第1期。
我国户籍管理制度的发展历程大致分为3个阶段。第一阶段是人口自由迁徙阶段(1949～1957年)。新中国成立初期的户籍管理制度在城市管理中得以酝酿，逐渐形成比较系统的制度。1950年8月，公安部制定的《关于特种人口管理的暂行办法(草案)》主要是为了对反革命分子或可疑分子进行监视和控制，搞好社会治安，保障安全，为国家实施管理和建设提供人口资料。1951年7月政府出台《城市户口管理暂行条例》，进一步规范了城市的户口登记和管理。该条例的主要目的在于建立城市公共秩序，为恢复经济建设服务。1953年国家颁布《全国人口调查登记办法》，确立了常住人口的6项调查和登记内容。1954年内务部、公安部和国家统计局联合公告，建立了农村户口登记制度。1956年，首次全国户口工作会议了3个文件，确立了户口管理的3项任务。从建国初到第一个五年计划(1953～1957年)结束，城市和农村的户口登记和管理及相应的办法已初步成型。城市由公安机关负责登记户口、发放簿册，为“肃反”工作、就业安置、粮食供应以及公共秩序的维护服务。农村基层政府组织承担了部分户口管理工作，这种管理带有更多的政治和经济目的。第二阶段是人口迁移流动控制阶段(1958～1978年)。
1958年1月，我国颁布《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套严格的户口管理制度，开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制。这一计划经济体制下建立的户籍管理制度带有明显的“城乡二元分割”的特征，由此产生了与户籍相关的“居住”和“暂住”等概念，事实上造成了城乡之间、流动人口与本地人口之间在教育、医疗、社保、卫生等诸多方面的不平等。《中华人民共和国户口登记条例》对人们的生活产生了重大影响，为后来各行政部门限制或控制个人迁徙和居住自由以及接近和占有资源权利提供了法律依据。至此，限制农民进城的二元户籍管理制度开始以立法形式被正式确定下来［1］。1958年2月国务院发出《关于制止农村人口盲目外流的指示的补充通知》，1959年1月中共中央又发出了《关于立即停止招收新职工和固定临时工的通知》。1961年国家颁布的《关于减少城18镇人口和压缩城镇粮销量的九条办法》导致城镇全民和集体所有制企事业单位开始裁减工作人员。1975年1月17日第四届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》正式取消了有关迁徙自由的规定，此后一直没有恢复。20世纪60年代到70年代末的户籍管理制度从整体上看基本遵循了一种“反城市化”的逻辑，即用行政命令来限制城市发展。这看似缓解了城市问题，实际上却把矛盾积压到农村，使社会的整合度降低。第三阶段是人口迁移流动逐步松动时期(1978年以后)。国家通过对户口迁移的控制来控制城市发展，从形式上看是很成功的。1978年，全国城镇人口占总人口的17．9%，1979年为19．0%，1980年为19．4%。但是这种控制也付出了很高的代价。人为地控制城市的发展，使城市发展和社会结构变迁丧失了很多机会。1984年，国务院颁发《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮进集镇落户，意味着户籍管理制度改革在集镇开始由指标控制向准入条件控制过渡［2］。
1992年以后，户籍管理制度在其他改革措施的刺激下，出现了形形的改革方法，但总的来说，各级各地政府还是极力以户口作为控制的手段及可资利用的资源。1994年，劳动部颁布《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》，标志着我国流动就业凭证管理制度开始建立［3］。1997年，国务院批准了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》，规定从农村到小城镇务工的人员等3类农村户口人员可以办理城镇常住户口。2009年12月5日至7日召开的2009年中央经济工作会议在部署2010年经济工作主要任务时明确提出，要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。2010年6月6日，中共中央、国务院批准《国家中长期人才发展规划纲要(2010～2020年)》，提出“逐步建立城乡统一的户口登记制度”。2012年2月23日下发的《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》要求各地区、各有关部门认真贯彻国家有关推进城镇化和户籍管理制度改革的决策部署，积极稳妥推进户籍管理制度改革。
二、我国现行户籍管理制度存在的问题
自20世纪80年代中期以来，我国户籍管理制度的创新一直处于自下而上的自行性改革攻坚阶段。随着我国城镇化步伐的加快，户籍管理制度改革的不适应和不彻底性越来越明显，新特点和新问题也日渐突出［4］。
(一)城乡户口划分造成歧视与不公
在现行户籍管理制度下，户籍仍旧分为“农业户口”和“非农业户口”两大类，而且医疗、教育、就业等都与户口类型挂钩，造成了人与人之间的不公平。虽然国家政策上允许农民进城，却仍然将公民户口区分为城市户口、城镇户口、农村非农业户口、农业户口等不同性质，同时又不断将就业、就医、生活资料供应及社会福利分配等同户口性质挂钩。不同户口性质的公民待遇差别很大，这严重阻碍着农村人口向城市的流动，更严重的是造成了公民事实上的不平等。
(二)限制了人口迁徙与流动
新中国成立后的户籍管理制度之所以成为社会差别与不公的工具，归根结底是由于它直接限制人们的迁徙自由。在实行社会主义市场经济的今天，劳动力市场的开放程度与经济的繁荣程度紧密相关，而户籍的严格划分与封闭化将劳动力市场人为地分割为条条块块，造成了就业的不平等，限制了农村劳动力就业的范围，也制约了我国城镇化的进程，使我国城乡差距进一步拉大。
(三)地区间户籍管理制度改革步伐不一致
相比小城镇，人们更愿意在大中城市落户，是因为大中城市公共资源丰富。小城镇户口吸引力不大与农民所享有的福利也有关系，农民可能会因为在城镇落户而失去在农村享有的某些福利。中等城市特别是一些沿海发达城市，因经济实力强于小城镇，为加快城市发展，会通过放宽申请条件、大幅度降低在城市落户的门槛来引进劳动力资源。人口大量涌入沿海发达城市的事实也说明，大型城市和经济发达城市才是人口流动的真正目的地。对于特大城市而言，户籍管理制度改革的步伐比较缓慢，没有实质性开放户籍。这是因为一旦放开户口限制，城市政府将面临巨大的压力。
三、完善户籍管理制度的建议
(一)打破城乡分割的二元社会户籍制，消除对农民的歧视
户籍管理制度把居民划分为“农民”和“市民”，形成了城乡分割的二元社会，把大批农民挡在工业化社会之外，造成了一种城乡壁垒，阻碍了我国第二、第三产业的发展，减缓了我国城镇化发展的速度。市场经济的发展需要一个自由、平等和开放的环境，而户籍身份被赋予的不同等级价值使人处在不平等的竞争地位，不利于市场经济的健康发展。为了适应经济的发展，加速农村城镇化的进程，必须打破城乡分割的二元劳动力市场，建立统一的劳动力市场，完善劳动力市场的运行机制，保证“农民”和“市民”获得平等地位。目前通常实行的常住户口和暂住户口登记制度，使进入城镇的农民在子女上学、社会保险、就业、购房等方面享受和城镇居民同样的权利，待时机成熟可以实行统一身份的小城镇一元户籍管理制度。这能使进入城镇的农民安心从事第二、第三产业，为经济发展作出贡献，为农村城镇化提供物质保证。
(二)完善法制，确保公民享有自由迁徙的权利
我国颁布的《中华人民共和国户口登记条例》中某些内容与现行的刑法、刑事诉讼法相矛盾，各地纷纷出台新的政策来适应社会需要。因此制定新的户籍管理法规非常必要。公民应当享有自由迁移的基本权利，《宪法》中关于公民有居住和迁徙自由的条文从有到无，使得限制人口流动的种种政策合理化［5］。随着社会的发展，应该将公民自由迁移的权利上升到宪法的高度。同时，应当允许农民自由进城，让他们有选择居住地的权利，这样不仅有利于解决城乡居民两种身份造成的就业和待遇不平等的问题，还有利于城乡经济的发展。还应放宽小城镇户籍政策，鼓励农民向小城镇集中，允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口办理常住户口，取消农民入户城镇增容费;对进入小城镇务工、经商的农民，根据情况取消或降低临时户口费、综合治理费等限制性收费。
(三)加大落后偏远地区的户籍管理制度改革
我国地区间社会经济发展水平存在着较大的差异，要根据我国各地区的具体情况，探索和社会主义市场经济相适应的、有利于促进农村人口城镇化的户籍管理制度改革政策。对发达地区和落后地区要区别对待，结合各地的具体情况，在当前的经济发展水平和现实需要下逐步有计划、有步骤地推开。例如，按照城市的规模和等级循序渐进地进行改革，对发达城市的改革可从逐步降低户籍准入条件开始，设定户籍改革的短、中和长期目标，对不同类别的外来人口采取不同的户籍政策等。城市化发展缓慢不完全是由于户籍管理制度的束缚，城市规模、经济发展水平等因素也有重大影响。因此，政府只有制定循序渐进、因地制宜的政策才能深入推进户籍管理制度改革。
(四)缩小公共服务的城乡差距
政府应根据农民的实际需要提供更多的公共服务，改善农民的物质文化生活。在城镇规划方面，要注意考虑人口的影响因素，使城镇的总体规划与分期规划、长期规划与近期规划相协调，同时要注重区域综合发展规划，为农民进城做好准备;在就业方面，要公平对待进城农民，不要在工资制度、福利待遇等方面有所歧视;在农民工的劳动权益保障方面，要成立专门的农民工权益保障中心，让农民能够及时地保护自己的权益;在住房方面，要建立经济、合适、符合基本标准的简易房，使农民工能够拥有一个温暖的家;在技术培训方面，要有目的地组织农民工参加各种就业培训，根据他们的需求设立相应的培训机构，以此来提高他们的劳动技能和劳动生产率;在社会保障方面，企业要为农民工缴纳养老保险金和失业风险金。
(五)明确户籍管理的功能
关键词：新型城镇化；农民工；户籍制度
中图分类号：D631.42 文献标识码：A
收录日期：2016年3月3日
一、导言
户籍制度又称户口制度，是我国用于人口管理的一项基本制度。早在封建社会时期我国就有了户籍制度，当时社会主要经济发展来源为农业人口进行的农业生产，人口管理与土地赋役紧密相连，因此我国封建时期的户籍制度是主要用于征收赋税、劳役、征兵、区分人口等级，并限制约束人口的随意流动的人口管理制度。新中国成立以来，因为我国的国家管理方式、经济发展方式都不同于封建社会时期，所以相应的户籍制度的总体功能逐渐区别于以前。当今的户籍制度主要用于统一管理公民的基本信息、保障公民基本权益，与封建时期相比较是一种更加服务于人民的人口管理制度。新中国成立之后，我国又经历了计划经济时期和改革开放新时期，不同时期的户籍管理功能又有着细微的区别。计划经济时期，我国面临着粮食供给短缺、着重发展重工业两方面的现实状况。由于国家需要农业的发展为重工业提供基础，同时重工业城市就业机会也有限，所以计划经济时期的户籍制度主要起着限制农业人口向城市人口流动的功能。到了改革开放新时期，粮食供给不足现象有了极大的改善，城市重工业也有了长足的发展，城市经济进步的同时增加了其对农村劳动力的需求。计划经济时期的户籍制度用于限制人口流动的功能属性被弱化，其功能主要转变为保障城乡公民的基本福利与权益。城乡二元户籍制度即新中国成立以来的上述两个时期实行的户籍制度，将我国人口按城市、农村划分为非农人口与农业人口。改革开放以来，越来越多的农业人口向城市流动，由于户籍制度的限制，农业人口在城市中不能与城市人口享受同样的社会福利待遇。当前我国处于新型城镇化建设的背景之下，国家越来越关注“人”的诉求，关注城镇化发展的实际“质量”。新型城镇化的“新”就在于“以人为本”，其中的“人”指的主要就是农民工，他们的生存状态直接决定了新型城镇化建设的结果是否符合“以人为本”这一核心要求。然而，当前状况下农民工及其随迁亲属在城市中的生活水平和生存状态到底是什么样的呢？我国进城务工的农民工及其亲属的生活状况是否改善或者依然很恶劣？造成这种现象的原因是什么呢？如何解决？
二、农民工在城市中的现实状况
从就业水平方面分析，存在以下问题：首先，大多数农民工在城市中依然从事工作强度大、技术含量低的体力劳动。根据当前的现实状况来分析，由于农村的教育整体水平远低于城市教育水平，农民工自身的受教育程度与职业素质比较低。农民工来到城市之后，大多数情况下，从事的都是劳动强度大、工资水平低、危险系数较大的工作。这些工作往往不需要很高的文化素养，基本上都属于纯粹的体力劳动，主要集中在建筑业和服务行业上；其次，农民工薪金水平低且没有保障。农民工在打工的过程中，工资、薪金、奖金的发放完全有企业老板自己决定，并且国家对于在外打工的农民工没有制定明确的工资标准，使得在当今社会中很大程度的存在这样一种现象：在同一个企业中，与城市员工相比，外来打工的农民工做着最为艰苦的工作，得到的却是比前者低的工资。还有另外一种现象就是一些企业对农民工要求苛刻，并且任意扣减农民工的薪金、奖金等；最后，工作极度不稳定。根据以上两点现象的描述我们可以看到，农民工主要在建筑、服务行业等从事没有技术含量的体力劳动，由于这样的工作进入门槛低，所以会出现供过于求的“过剩”劳动力。与此同时，由于没有合法的就业合同的签署，使得企业老板可以随意的解雇农民工，所以农民工在城市中的工作往往极其不稳定。
从社会保障水平方面分析，存在以下问题：首先，社保即社会保险，通常包括养老、医疗、工伤、失业、生育以及住房等几个方面。“五险一金”往往属于工资薪金中的一部分，然而通过上述就业情况分析可知，大部分农民工自愿给企业老板打工，他们通常都属于没有正式合同签署的企业临时员工。对于临时员工来说，农民工工资的正常发放都没有保障，更不用说各种社会保险了；其次，单从安全保障方面来看，农民工进入城市打工，用人单位有时并没有完善的安全保障工具，如口罩、防毒面具等发放给务工人员使用，这样就很容易造成工伤事故的出现。当农民工在工作中遇到事故时，他们通常是自己承担事故后果。当面对因工致残或者丧失劳动能力的情况时，用人单位通常是给予一次性的少量补偿之后就将其解雇。
农民工及其亲属受教育权利主要从两个方面来分析：一方面是农民工自身的受教育情况；另一方面是跟随农民工进城的子女在城市中受教育情况。首先，农民工自身在城市中接受专业的职业技术培训比例较低，农民工技能培训情况尚不理想。近日《苏南地区新生代农民工就业质量与培训研究报告》表明，仅有50%左右的农民工接受过不超过一个月的职业技术培训，接受两个月专业培训的比例更小。当前农民工职业技术培训还存在一个不足就是教授内容重理论而轻实践：其中实用的、对农民公自身工作能力有较大提高的培训，其费用往往较高。而免费培训又有些“华而不实”，对农民工自身职业发展帮助较小；其次，农民工随迁子女接受教育情况也不能让人满意。尽管我国一直以来十分重视教育，也陆续出台了许多利于教育发展的意见政策，但是其所面临的受教育环境依旧严峻。农民工子女主要是处于小、初、高阶段的学生想要在城市中学习，首先要面临的就是在哪里就读的问题。农民工子弟学校学费低、无入学门槛，是许多农民工的选择，但是农民工子弟学校教学设施简陋、教学水平低下，是我们不能忽视的问题。公立学校的教育水平和设施条件就远远高于子弟学校，是农民工培养孩子的一个很好的选择。按照国家政策要求，城市普通公立学校应该是向农民工子女全面放开的，然而某些公立学校顶着“开放”的名头，实际上却存在隐性收费的现象，或是公立学校要求农民工为学校提供出生证明、工作证明、户籍证明等大量的证明材料，这使得其在城市公立学校入学变得困难。
除了上述描述的就业、社会保障、受教育权利等方面存在的问题之外，农民工在城市中也没有正规表达权利的渠道。由于我国的选举权、被选举权、受教育权、社会保障等权利都与户籍紧密相连，虽然农民工进入城市，但在城市中这些权利是缺失的。农民工在城市中遇到问题时，只能通过媒体的呼吁或者其他阶层的关心来被动地表达自己的意见，没有统一的组织替他们发声。
三、原因分析
为什么会出现这种现象呢？从根本上来讲，这是中国特色社会主义经济发展与传统二元户籍制度相互矛盾的产物，同时是一元户籍制度没有完全建立、矛盾没有完全消失的结果。计划经济时期我国着力发展重工业，当时我国的任务划分主要就是农村主要进行农业生产，城市主要发展重工业。当时户籍制度为了配合计划经济时期的经济发展需要，将我国的人口分为农业人口与非农业人口，从此我国就开始了二元户籍。随着世界经济的发展，城市的第二、第三产业发展迅速，使得农村经济远远落后于城市经济。与此同时，国家的各项政策与资源也都向城市倾斜，使得城市总体发展水平远高于农村。为了追求城市更高的薪资与更多的就业机会，农民工不断涌入城市。我国的城镇化发展速度愈发的快，但是我国对户籍的管理还是采用的计划经济时期的二元户籍制度。众所周知，我国的住房、养老、失业等社会保障权利以及就业、受教育和中国公民选举与被选举等权利都与户籍紧密相关。我国城乡分割的二元户籍制度背后体现了各种资源以及经济利益分配的不公平。农民工在城市中兢兢业业的工作，为城市建设添砖加瓦，可他们的社会保障、教育、选举等权利却留在了农村。2014年，《关于进一步推进户籍制度改革的意见》的颁布，标志着我国的二元户籍制度正式结束，我国逐步向一元户籍制度过渡。虽然，我国逐步向一元户籍制度过渡，但一元户籍制度仍然没有完全建立，与户籍相关的经济利益、基本社会福利的分配依然存在不公平的现象。
四、解决对策
改革意见自正式之后，其内容在全国大部分省市得到了具体落实，其中成都、重庆、深圳、郑州等城市所采取的具体改革措施也值得其他省份、区域学习。下面就在结合典型城市户籍制度改革成果的基础上，总结户籍制度改革的方法，提出解决新型城镇化背景下农民工所面临问题的解决对策。
（一）户口一元化改革。传统的二元户籍制度将中国公民分为农业人口和非农业人口，从根本上就具有不公平的色彩，户口一元化是解决农民工在城市中不平等待遇的最根本的方法。户口一元化改革可以采取两种方法：第一种方法是直接统一户口，推进城乡统一发展；第二种方法是加快经济建设，直接将农村变为城市，农民变为居民。第一种户籍改革方法比较普遍，例如成都、重庆、郑州等大城市都是使用的这种方法。利用政府职权，直接取消二元户口的划分，统一为居民户口，这样就直接摘掉了农民与农民工身上的“农”，使公民的身份地位更加平等；第二种方法对城市的经济发展要求以及城市保障体系建立具有较高的要求，深圳市就是采用这种方法进行的户籍改革。近年来，深圳市开展了特区内“农村城市化”改革，对深圳市的农村进行了医疗、卫生、养老、失业、公共设施等一系列的保障体系的加强，同时在经济和行政管理方面也采取了城市化的管理方式，村委会变成城市居委会，农民变成了城市居民，享受与城市居民一样的待遇。
（二）逐步解除与户籍相关的利益。当前新型城镇化建设背景下的农民工在城市中面临困境，究其原因，除了二元户籍制度本身的不公平之外，最主要的还是传统户籍制度背后所关联的各种利益、资源分配的不公平造成的。二元户籍制度背后包含的经济利益主要是指城乡之间、农业人口与非农业人口之间的各种社会保障制度的不公平。在统一户籍的基础上也要统一城乡、“农”与“非农”之间的各种标准、制度，主要包括统一城乡选举权、统一城乡低保标准、统一城乡医疗保险与养老保险制度体系与管理框架。关于医疗保险与养老保险过去往往都是分城乡设计不同的筹资与待遇标准：对于有条件的地区可以完全对这两方面的制度标准进行统一；对于没有能力进行统一的地区可以划分出不同的保险档次，该地区的公民可以自由选择投保档次。
（三）逐步解除外地户籍的限制。根据上述描述，外地人口进入城市之后，由于非本地户籍的原因受到一定程度上的不平等待遇。那么，如何解除外地户籍限制，实现社会福利平等享有呢？深圳、重庆、郑州等地主要采取“居住证”的办法。就是将外来务工农民工进行登记，在城市工作一年及以上的符合条件的农民工发放“居住证”，工作一定年限之后将被正式纳入城市的保障与管理体系。或许有人认为“居住证”制度同样也没有解除户籍制度限制。农民工来到城市，想在城市中生存下来，原本就需要有一定的生存能力，“居住证”制度就是对农民工生存能力的一种基本考验。有些城市农民工也可直接凭借城市工作证明与符合条件的合法固定住所直接申请加入城市户籍。持有居住证和加入当地户籍的农民工可以享受与当地城市居民同样的医疗、卫生、教育等权利，同时根据居住证等条件给予外来农民工选举的权利，并鼓励其积极行使权力。在一些大城市中存在的就业歧视问题，有关部门可以实行考试制度，让想就业的人们凭自己的技术、知识水平谋生计，逐渐摆脱外来人员就业歧视。关于异地高考的问题可以根据居住证年限与在城市中入学的学籍年限允许外来农民工子女参加当地的高考。上述两种方法都有利于解除外地户籍的限制，其中“居住证制度”也是实现中国公民自由迁徙的一个过渡性政策。
主要参考文献：
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[关键词]二元制；自由迁徙；一国两策；一元制
一、我国户籍制度的现状与弊端
（一）我国户籍管理的现状
当代中国户籍管理具有鲜明的中国特色，是国家行政机关依法对中国本土生活的公民的基本情况，包括居住地、年龄、籍贯、性别、迁徙情况、家庭其他成员等资料的收集、确认和登记的行政制度，主要用于人口管理。它有着深刻的时代背景、国际环境、政治根源、经济条件，是社会主义制度下的必然产物。“二元制”户籍制度就在此应运而生，即“城乡分治，一国两策”。
由于历史的特定原因，1978年十一届三中全会为解决城乡之间存在的矛盾，调整户籍制度，适度放开人口迁徙，对“农转非”问题开始松动，允许一些特殊人员由农村迁往城镇落户。进入90年代，随着改革开放的进一步推进，城镇化建设全面开展，农民可以进城务工，“画地为牢”控制农民几十年的户籍制度开始改革。进入二十一世纪，各地市开始探索取消“农业”和“非农业”户口的区别，统一为“居民”户口，减少城乡差距，推进城乡一体化。这些伴随着经济发展特点的改革，虽然在一定程度上取得了良好的效果，但还存在一定弊端。
（二）我国现行户籍管理的弊端
第一，“二元制”户籍制度下，城乡居民权利与义务不平等，资源分配不均。
目前我国“二元制”性质的社会管理制度，使居民大体分为城市与农村两大类，拥有城镇户籍身份居民享受优质资源，教育、社保、就业、养老、医疗等各方面享有优厚的权利和待遇，而农村户籍身份的居民无法比拟，这种现实的不平等形成了许多省会不平等现象。
第二，二元制户籍制度阻碍我国城镇化建设。
进城务工农民形成了一群特殊群体，我们一般称为“农民工”，他们由于没有城市户籍，各种社保体系难以建立，待遇也无法和城市雇员平等，权利更是无法保障。农民虽然在城市工作，但是由于户籍没有改变，依然只享有农村居民的医疗、养老等社会保障制度。一旦发生工伤和大病后，得不到有效的及时救助，出现很多社会问题，使得农民工身心都难以融入城市，不利于新型城镇化的建设。
第三，使国家对人口的管理无法完整真实，人口统计数据偏差。
现代户籍管理制度在实践操作上形成了人员流动，户籍不动的现象，人户分离，造成理论上的户口信息与现实中的户口信息不一致，人口统计数据不准确，重登漏登信息现象存在，难以完整真实体现国家人口现状，由此造成我国对人口管理的偏差。特别是农民工群体的激增，多年在异地城市务工经商，在当地也缴纳社保，购买房产，但户籍依然是农村，没有在所属城市进入户籍体系。地方政府在统筹基础设施和财政支出方面均会以统计的常住人口规模来设计，这样就会出现一个人数的偏误，那些在城市生活多年的农村户籍居民，由于没有进入城市户籍体系，就没有算在政府统筹之内，属于设计体系之外。这样就造成了政府对基础设施和基本财政保障的欠缺，形成了许多社会病，比如城市交通拥堵，看病难等。
第四，限制自由迁徙，影响人力资源和社会发展。
市场经济的发展要求人力资源作为生产要素随着市场的需要自由流动，符合市场化配置，而现在的户籍制度运用行政手段极大的限制了这种流动。城乡之间和城际之间森严的户籍壁垒，使其之间交互中断，缺乏交流，无法满足市场需要的人才配置，在一定程度上限制并影响了社会的发展。此外，农民工和外来务工经商人员作为特殊群体一直被排斥在当地体制之外，无法享有当地社会赋予的权利和待遇，身心均无法融入当地社会。同时，作为本地人也担心这些外地人占用本地资源和就业机会，显示排外倾向，这些也影响了社会的发展。
从上述对我国现行户籍制度的介绍不难看出，“二元制”户籍制度已不能适应当前新型城镇化发展，急需改革。但“二元制”户籍制度也不是一无是处，自身具有深刻的历史烙印，体现了我国一定时期的社会特点，我们要充分分析其历史成因，才能结合当前时代特点改革户籍制度。
二、二元户籍制度的历史成因
（一）我国现行户籍制度的背景
新中国成立之初，我国是一个城市化水平仅有10.60%的典型落后农业国，社会动荡已久，国力不济，经济落后，同时在政治上面临美苏冷战，西方经济封锁，支援朝鲜战争等一系列政治经济阻碍。要想在这些不利形势下自力更生，逐步完成从落后农业国向发达工业国的转变，快速提升国力，国家实行行政干预、政策导向、高度集权为特点的户籍管理制度。1954年《宪法》虽然规定：“居住迁徙自由是每一个中国公民基本权利”。但国家为保证快速建立现代工业体系，大力发展经济的需要，必须集中力量投入到城市工业化发展中，动用行政手段限制人口的自由迁徙，严格管控“农业”与“非农业”人口的流动，形成了现在实行的“二元制”户籍制度。并在1958年颁布实施了《中华人民共和国户口登记条例》，它也成为中国户籍制度的诞生标志。
（二）我国现行户籍制度的起因
从西方国家工业化的推进中可以看到，国家由农业社会向城市社会的转变，离不开农村人口在生产生活资料和剩余劳动力的支持。新中国成立之初，中国经过长年战乱，千疮百孔，经济水平低下，为发展国力制定了“重工战略”，以牺牲三农利益为代价，全力进行城市建设，特别是注重工业城市建设。由于城市工业化大力发展，人口骤增，造成生产生活资料缺乏，为保证国民经济基础积累，不得不运用行政手段把农民束缚在土地上，限制人口自由迁徙。鉴于上述原因，我国现行“二元制”户籍制度应运而生。
三、国内外户籍制度的比较与借鉴
我国现行的户籍制度具有强烈中国特色，主要体现了我国计划经济体制的特点，是城乡“二元结构”的产物，有着深刻的时代背景和政治根源，与国外的“民事登记”制度相比，存在许多差别，有些好的方式方法非常值得我们借鉴。
我国户籍制度是通过户籍登记来证明公民身份，控制公民活动范围，来实现统计人口，维护社会治安的目的。户籍存在身份等级差异，城镇户口与乡村户口在民生方面待遇不同，城市居民有很多的特权。这种等级还带有世袭制，子女只能承袭父母的户口身份，很难改变“农村”与“非农村”身份。国外户籍制度是通过户籍法或民法典对居民实施管理，主要是登记人口信息，证明居民身份以便为政府实行公共事务政令提供参考依据，以为公民提供更便捷公共事务服务。世界上大多数国家居民身份是平等的，平等享有国家给予的各项福利待遇，公司招工一视同仁，同工同酬，居民可以自由迁徙，居民个体和户籍同步流动。
通过以上国内外户籍制度对比发现，我国现行户籍制度与国外最大的区别在于限制自由迁徙和“一国两策”制身份等级区分。这两个方面虽然在计划经济时期稳定了社会，保证了国力的快速增长，但随着以市场经济体制为主体的城镇化改革不断深入，已不适应社会对人才需求的服务，户籍改革迫在眉睫。国外的管理模式我们可以借鉴。
国外在人口迁徙方面的管理模式为“事后迁徙”，即人口随着市场的需求迁徙，户籍不设门槛，这就极大地调动了优质资源的流动。我国现在的城镇化进程中急需高端人才的引进，户口问题一直是阻碍的顽疾，如果放开不设限，会快速推进城镇化建设的速度。同时，我们还要吸取国外在城镇化建设初期因人口自由迁徙带来的交通拥挤，基础设施保障不利等“城市病”。我国由于城乡之间经济差距太大，许多落后地区的人们不考虑社会的需要，一窝蜂式的向大中城市迁徙，已造成大城市“城市病”的初现，如果放开户籍，是否会造成更大问题？这种观点有些偏薄。“市场经济的规则就要求人、财、物流向最能体现回报的领域和地区，实现市场最优化配置”[1]，自由迁徙是以市场供需关系为原则，不能用行政手段决定市场的需求。
四、“一元制”户籍制度改革的实施
根据“生产关系一定要适用生产力发展规律”的基本理论，随着社会的发展，市场经济代替计划经济，必然会出现一系列制度的不适应，“二元制”户籍制度必然会被“一元制”户籍制度所代替，这是历史发展的必然结果。具体来说“一元制”户籍制度是指公民无论生活在何地身份属性均相同，享有平等的权利，履行平等的义务，不再区分“农业”与“非农业”户口类型，统一称为“居民户口”。实施“一元制”户籍制度，要在借鉴世界各国户籍制度管理的广度下还要结合我国改革开放的基本国情，融合历史与社会发展的特殊性，制定适合我国经济发展和社会进步的制度和政策，以适应中国城镇化的深入推进和与户籍的国际接轨。
第一，加强法制保障
现行《宪法》中对社会经济形态做了明确阐述“国家实行社会主义市场经济”，但却没有“公民居住和迁徙自由权”的规定，要确保“一元制”户籍制度的顺利改革，离不开《宪法》的法律保障。建议在《宪法》中明确规定，以保证公民的基本权益。借鉴国外“民事登记”制度的经验，结合本国国情，尽快制定一部适用于我国经济和社会发展，具有中国特点的《中华人民共和国户籍法》，加强户籍管理的规范性。我国在1958年实施的《户口登记条例》及其相关政策法规已不适应用于当前经济发展的需要，极大限制了社会的发展。具体修订内容为：第一，取消户口带来的身份等级，实现全国统一的居民身份等级制度，提升二代居民身份证的作用，做到“一证在手，行遍全国”；第二，严格规范户口登记制度，强化户口登记的重要性，正确统计人口数量及分布情况，为国家制度政策方针提供有效数据；第三，积极调整户口迁徙政策，依规依法合理流动，避免大中城市出现严重的“城市病”。我国由于历史和文化的原因，户籍改革是一项庞大系统的工程，更要在法律的保障下才能稳步推进，更要把握时机，循序渐进，不可操之过急。
第二，缩小城乡差距，建立统一的社会保障制度。
随着市场经济的确认，城市逐步开放，农民涌入城市谋求更大的发展，形成了“农民工”这一特殊群体。农民工虽然在城市工作，但因户籍的问题身、心都不能真正融入城市，子女教育、社会保障、就业机会、民生问题都存在一定的差别，制约了农民工在城市的生存、扎根。因此，为保证城镇化进程的顺利进行，建立“一元制”户籍制度，取消身份等级差别，建立统一的社会保障制度，消除城镇居民依靠与生俱来的身份所享有的所有特殊待遇，实现真正意义上的人人平等。
第三，户籍制度改革与农村土地制度改革联动进行
户籍制度改革不仅要提升农民进城权益的保障，还要改变农村面貌，发展农村经济，缩小农村与城市的差距，使农民在自己生活的地方就能享有与城市同等的生活水平，用经济的手段影响人口迁徙。农村的改革离不开土地制度的改革，农民世代沿袭的土地是城市居民不享有的特殊权益，进程务工农民，在农村享受承包地和宅基地利益的同时也享有城市福利待遇，享受双层待遇，还对城市居民的利益有所侵占，造成了大量农民工涌入城市。农民工与城市居民争夺就业权，城市居民是否也可到农村承包土地经营？这些问题关系到农村土地的定性和流转问题，也是农民与城市居民都关系的问题。户籍改革要充分考量土地给农民带来的权益的同时还要保证城市居民也要平等享有土地资源，在城市福利待遇平等化上还有在土地上平等分配，只有这样才是真正实现户口身份的平等。因此，户籍制度的改革必须与农村土地制度改革统筹考虑、联动进行。
注释：
[1] 《二元还是一元：中国户籍制度改革的模式选择――国际经验及其启示》，陈成文、，孙中民，《湖南师范大学社会科学学报》-2005-04-30
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各派出所：
为贯彻执行《中共河南省委、河南省人民政府关于加强城镇化进程的决定》（豫发［20__］9号）和《河南省公安厅关于进一步深化城镇户籍管理制度改革的通知》（豫公通［20__］244号）文件精神，使户籍管理更好地服务经济建设和促进城镇化进程，现根据我市实际，就进一步深化城镇户籍管理制度改度通知如下：
一、取消城镇入户限制条件，实行以实际居住地登记户口的政策。凡在城市、城镇（县城、建制镇、乡政府驻地）具有合法固定住所（指拥有合法房屋的单元住宅户、不含租赁房屋及门面房），长期从事非农职业、或有生活来源并实际居住生活的18周岁以上成年人，均可根据本人意愿在实际居住地登记为城镇居民户口，统计为非农业人口，享受当地城镇居住的同等待遇。
二、实行有利于吸引人才和资金的户口迁移政策。大中专毕业生、中级以上技术职称人员，已在城镇就业，含私营企业）的，不论时间长短均可在就业城镇入户，已结婚的，配偶子女可随迁，没有合法固定住所的，户口可入单位集体户口或入亲朋好友家中，有就业意向的大中专毕业生，根据个人意愿可先入户后就业。
符合以上条件，已就业的，由本人持国家承认的中等以上学历证书、专业技术职称证书、所在单位劳动、人事部门录用证明；有就业意愿的大中专毕业生凭省就业办签发的《河南省未就业大中专毕业生入户介绍信》、户口迁移证、学历证书、学生本人提供的《集体户口本》或《居民户口簿》办理落户手续；科技人员凭人才交流中心出具的有关证明，向所在县公安局申请办理，大中专毕业生毕业即落实就业单位的，按以往规定办理。
三、加快诚镇及近郊区无地、少地农民的转户步伐，下放农转非审批权限。城市都市村庄居民统一转为城市居民户口，的入城市统一行政管理。城镇近郊人均耕地少于0.3亩的，可在其自愿情况下转为城市居民户口。各地要根据当地政府和民政部门的“都市村庄”转制计划安排，协作配合及时办理转户手续，即日起，各地农转非审批权限下放自各县公安局。
以上精神，各地要根据本地实际，尽快制定具体贯彻实施意见。在具体工作中实行随时申报，随时受理，随时审批。即要简化手续方便群众，又要严格把关杜绝造假，严防借改革之机大开个人方便之门。
二0__年二月二十六日
根据《市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》（渝府发〔〕78号）精神，结合实际，现就全县户籍制度改革提出如下实施意见：
一、充分认识户籍制度改革的目的和意义
深化户籍制度改革是统筹城乡综合配套改革试验区的重大决策部署，是缩小城乡差异、统筹城乡发展的重要举措，是推动城乡居民权益公平的有力杠杆。当前，户籍差异影响了社会公平，影响了城市的消费积极性，使城乡资源要素流动渠道不畅。同时，农村人多地少，生产方式粗放，资源利用率极低，制约了农村经济发展。推进户籍制度改革，赋予农民工城镇居民身份，有利于维护农民工合法权益，使农民工享受到与城镇居民同等的服务待遇；有利于促进城市人口聚集，加快城镇化进程，形成城乡一体的经济社会发展格局；有利于拉动消费，扩大内需，促进经济增长方式转变；有利于打破城乡交流障碍，加快宅基地、承包地、林地等资源流动，提升资源要素价值；有利于扩大农村人均耕地面积，提高农业生产集约化水平，推动农业产业化，促进农民增收。
二、严格遵循户籍制度改革的指导思想和基本原则
（一）指导思想。
按照科学发展观的总体要求，以推动符合条件的农民工特别是新生代农民工转户进城为突破口，引导农村居民向县城、乡（镇）场镇有序转移，逐步缩小附着在户籍上的城乡差异，消除农民向城镇转移的体制，促进城乡资源要素合理流动，最终形成科学有序的人口城镇化机制，全面促进“五个”和“两县一点”建设，全面助推城镇和农村经济社会协调发展，探索统筹城乡改革发展和构建和谐社会的有效途径。
（二）基本原则。
1.统筹规划。总体设计，明确阶段性改革目标，分级设置准入标准，建立完善各类群体转户进城的制度通道，最终实现城乡户籍制度一体化。
2.自愿有偿。充分尊重农民转户意愿，依法办理，有偿退地，完善社会保障，确保农村居民进城后，生活得到保障，实际生活水平不断提高。
3.积极稳妥。充分兼顾政府的承受力和城镇资源承载力，分类分阶段有序推进，防止损害农民利益，防止农民流离失所，防止出现城市贫民窟现象。
4.综合配套。强化制度设计，通过改革创造资源增量，以市场手段将资源增量变为财富，以财富增量推动实现改革目标。
5.促进发展。着力消除人口自由流动障碍，激活城乡各类要素，促进城乡经济社会协调发展。
三、明确户籍制度改革的总体目标
结合全县城乡总体规划、土地利用规划，综合考虑经济发展、自然环境、资源承载、公共服务设施等因素，分阶段推动人口向小城镇、县城聚集，实现县域内户籍合理转移，逐步建立城乡人口和资源要素自由流动的制度体系。
—2011年，重点推进有条件的农民工及新生代转为城镇居民，解决户籍历史遗留问题，力争新增城镇居民4.57万人，非农户籍人口比重由目前的10.9%上升到18.8%，实现转户人口在县城及乡镇的合理布局。
2012—2020年，通过系统的制度设计，建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，进一步放宽城镇入户条件，力争每年转移2.5—3.5万人，到2020年新增城镇居民27万人，非农户籍人口比重提升至60%；县城集聚城镇居民20万人，乡镇场镇集聚城镇居民20万人，形成合理流动、权益公平、城乡一体的户籍制度体系。
四、集中解决有条件的农村居民转户
坚持重点突破与面上推进相结合，建立畅通的户籍转移通道，重点引导有条件的农民工，特别是新生代农民工自愿进入城镇定居，两年内推动4.57万人本县籍农村居民率先转户。
（一）2.95万名在县城务工或经商3年以上的本县籍农民工，由汉葭镇政府和当地公安派出所负责转户为城镇居民，人力社保部门解决其社会保障，原户籍乡镇及国土、农业、林业部门处理好宅基地、承包地、林地权属问题。
（二）5900名在市内就读的本县农村籍大中专学生，入学时户口迁入学校集体户或就地转为城镇居民的，保留其个人征地补偿收益权，符合资助条件的继续享受学费、生活补助。
（三）400名新增退役的本县农村籍义务兵和服役未满10周年的士官自愿转为城镇居民的，享受城镇义务兵的安置政策。
（四）1200名历年已用地未转非人员，按照市政府确定的有关原则办理农村居民转为城镇居民的相关手续，参照被征地农转非人员养老保险办法建立养老保险。
（五）7000名大中型水利水电工程（乌江电站、乌江银盘电站、江口水电站、马岩洞水电站、龙门峡水电站）建设失地农村移民，转为城镇居民，参照被征地农转非人员养老保险办法建立养老保险，不再享受移民后期扶持政策。
（六）1700名集中供养的本县籍农村五保对象自愿转为城镇居民的，享受城镇集中供养的“三无人员”待遇。
五、准确把握户籍制度改革的转户条件
按照宽严有度、分级承接原则，进一步放开县城、全面放开乡镇落户条件，积极引导本县籍农村居民向城镇转移落户，鼓励有条件的农村居民整户转为城镇居民。
(一)县城。
1.本县籍农村居民在县城务工或经商3年以上，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可申请在合法稳定住所迁移入户。
2.本县籍农村居民在县城购买商品住房，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可迁移入户。
3.本县籍农村居民在本县投资兴办实业，3年累计纳税5万元或1年纳税2万元以上的，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可在合法稳定住所迁移入户。
（二）其他乡镇。
本县籍农村居民本着自愿原则，可就近就地转为城镇居民。
（三）其他规定。
1.本县籍农村未成年子女投靠父母、夫妻投靠、年老父母投靠子女自愿转为城镇居民的，可迁移入户。
2.城镇年老父母身边无子女，其本县籍农村成年子女可投靠迁移入户。
3.本县籍优秀农民工及其共同居住生活的配偶、子女自愿转为城镇居民的，不受居住时间限制。
4.符合转户到主城条件的本县籍农村居民，由乡镇政府和公安、国土等部门协助办理有关转户手续，严格落实有关配套政策。
5.市内其他区县籍农村居民符合转户条件的，可以转户到县城或本县所辖乡镇成为城镇居民。
六、建立完善户籍制度改革的相关配套机制
结合户籍转移，系统建立土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，逐步消除城乡户籍待遇差距，促进城乡户籍制度融合，推进城镇化加速发展。
（一）建立农村土地处置机制。
1.对农村居民整户转为城镇居民的，允许自转户之日起3年内继续保留宅基地、承包地及农房的收益权或使用权。在承包期内允许保留林权。鼓励转户居民退出农村土地承包经营权、宅基地使用权及农房。对自愿退出宅基地使用权及农房的，参照同时期征地政策对农村住房及其构附着物给予一次性补偿，并参照地票价款政策一次性给予宅基地使用权补偿及购房补助，今后征地时不再享有补偿权利。对自愿退出承包地的，按本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益给予补偿，具体补偿标准和办法由县人民政府另行制定。
2.家庭部分成员转为城镇居民的，保留其在以后整户转移中获得宅基地及农房、承包地的相应补偿或收益的权利，不再享有分配宅基地的权利。待家庭成员整户转为城镇居民时，退出宅基地及农房、承包地并享受相应补偿。
3.组建县级农村土地整治流转机构，负责对农户退出的宅基地、承包地和农房进行补偿和处置。其中，退出的宅基地及建(构)筑物、承包地位于土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围内的，由国有土地储备机构承担补偿费用。建立农村土地补偿周转金，用于农户退出的宅基地、承包地和农房所需资金的周转。各乡镇人民政府设立农村土地流转服务站，具体负责退出承包地的管理与利用工作。
4.农村土地整治流转机构应积极盘活利用转户退出的土地。按照规划及用途管制、农村集体土地所有权不变的要求，对退出的承包地加大整治力度，促进承包地向经营大户、龙头企业流转，实现规模经营，提高劳动生产率和土地产出水平。退出的宅基地，在优先保障农村发展建设用地需求的前提下，通过增减挂钩、地票交易等方式，显化其资产价值。产生的地票及大宗的承包地、林地使用权可在重庆农村土地交易所交易。
（二）建立住房保障机制。
1.将符合条件的转户农村居民纳入公共租赁房、廉租房等保障范围，改善稳定就业农民工、新毕业农村籍大中专生、新退役农村籍士兵等无房或住房困难人员的居住条件，鼓励有条件的转户居民购置普通商品房。
2.统一规划，建设集中居住点和农民工公寓。在乡镇场镇规划区内，规划转户农村居民集中居住点，建设用地采取行政划拨方式供应，由财政筹资进行市政设施建设，并比照廉租房、棚户区（危旧房）改造、公共租赁房等保障性住房，享受免交各项行政事业性收费及政府性基金等相关优惠政策。具备条件后，在县城规划区内建设农民工公寓。
（三）完善养老保险制度。
1.农村居民整户转为城镇居民，自愿退出宅基地且年满16周岁以上的人员，可参照被征地农转非人员养老保险办法参加基本养老保险。参保所需资金由县国土部门核准的退出宅基地的补偿费代缴。退出宅基地的补偿费不足以缴纳的，差额部分由个人自筹资金缴纳。若代缴后有剩余的，剩余部分退还给转户居民。
2.农村居民家庭部分成员转为城镇居民，在劳动年龄阶段，可按规定参加城镇企业职工基本养老保险。有用人单位的，由用人单位统一参保并按规定缴费；没有用人单位的，在户籍所在地以个人身份参加城镇职工基本养老保险或城乡居民社会养老保险。达到规定条件的，享受与城镇企业职工同等的养老保险待遇。
3.依法被征收土地的转户居民按照被征地农转非人员养老保险办法参加养老保险。过去已征（占）用地未转非人员和大中型水利水电工程淹没失地农村居民，在完善征地审批及农转非手续后，参照被征地农转非人员养老保险办法参加养老保险。
4.农村籍大中专学生在校期间办理农转非手续，并随家庭一起退地的，可参照被征地农转非人员养老保险办法参加养老保险，建立养老保险关系，工作后接续参保。
5.农村居民转为城镇居民，没有条件参加被征地农转非人员养老保险、城镇企业职工基本养老保险的，可自愿参加城乡居民社会养老保险。
6.加快制定养老保险不同制度之间的转移衔接办法，使农村居民转为城镇居民后，能实现养老保险的顺畅转移和有效连接。
（四）健全医疗保险制度。
1.农村居民转为城镇居民，在劳动年龄段的，可按规定参加城镇职工基本医疗保险。有用人单位的，由用人单位统一参保并按规定缴费；没有用人单位的，可以灵活就业人员身份参保缴费。达到规定条件的，享受与城镇职工同等的医疗保险待遇。
2.农村居民转为城镇居民，没有条件参加城镇职工基本医疗保险的，可自愿参加城乡居民合作医疗保险。
3.加快制定医疗保险不同制度之间的转移衔接办法，使农村居民转为城镇居民后，能实现医疗保险的顺畅转移和有效连接。
（五）健全完善社会救助和福利服务保障机制。
建立健全低收入困难群众基本生活保障体系，及时将符合条件的转户居民纳入城市最低生活保障范围；建立社会福利服务体系，建成综合性社会福利中心，实现乡镇敬老院全覆盖；加强城市社会救助和社区公益设施建设，切实满足城市扩容后社区服务管理和救助保障等公共服务的需要。
（六）建立完善就业保障机制。
1.将转户居民纳入城镇就业服务和政策扶持范围，促进其在城镇稳定就业。对有一技之长的，通过开展职业指导和职业介绍，提供有针对性的就业信息，帮助其通过市场竞争实现就业。对就业困难人员，作为就业援助对象，开展“一对一”的帮扶，开发公益性岗位予以托底安置。
2.对大中专毕业生提供就业服务和政策扶持，强化职业指导，搭建大中专毕业生与用人单位的对接平台，引导农村籍和农转非的大中专毕业生到基层、中小企业、微型企业等实现稳定就业。
3.农村籍和农转非的初高中毕业生就读本市中等职业学校的，可给予定额生活补贴，生活困难的给予定额学费补贴。
4.鼓励大中专毕业生、农民工和其他转户居民自主创业。提供政策咨询、创业培训、项目推荐、开业指导、小额担保贷款、跟踪服务等创业扶持，帮助其通过创业实现就业。凡办理农转非的纳入城镇创业扶持政策范围。
（七）建立完善培训机制。
1.分类开展转户居民教育培训。以提升综合素质为目标，对所有转户居民开展新市民教育培训；以提高学历为目标，对16—30周岁的转户居民进行中等职业学历教育；以提高就业能力为目标，对劳动年龄段的转户居民进行技能培训和创业培训，促进转户居民由农业向非农产业转移、由农民向市民转变。
2.组织农村劳动力参加转移培训，提高其转移就业能力，促使其在城镇稳定就业。对企业新招用的农民工，根据企业岗位需求，开展针对性强的岗前培训，使农民工尽快上岗和稳定就业。对农村劳动力参加转移培训和农民工参加岗前培训，按规定享受培训补贴，并对初次参加职业技能鉴定和专项职业能力考核的费用给予全额补助。
3．建立完善转户居民教育培训管理体系。定期举办转户农村居民专业技能培训班，提高转户居民的就业能力。结合实际，开展送职业教育进乡镇、进社区、进企业活动。
4．提升教育培训基础能力。建立农民工培训基地，办好中等职业学校骨干专业，打造适宜转户居民学习、方便转户居民就业的特色专业。推行“特岗、特聘和特邀”计划，建设一支适应转户居民教育的“双师型”教师队伍。
（八）建立完善城乡教育保障机制。
1.按照户籍制度改革转移人口目标和重点接受农民工转户的场镇，准确把握城乡适龄人口及中小学在校生规模变化状况，科学规划城乡学校布局，重点抓好县城中小学和乡镇中心幼儿园建设，解决转户农村居民子女入学问题。
2.加大教师队伍建设力度，做好新增学校师资配备、师资专项培训等工作，满足新增学校教师需求。
3.完善各级各类学生就读政策和资助体系，保障转户居民子女接受公平的教育。改善转户居民子女接受义务教育条件，按照就近入学的原则就读，享受与现有城镇学生的同等待遇；按照“指标到校”原则，解决转户居民子女就读普通高中；完善各级各类学生资助政策，确保转户居民子女享受国家优惠政策。
（九）建立完善卫生服务保障机制。
加快二甲医院建设，不断提升县级医疗卫生机构服务水平，加强乡镇卫生院和社区卫生服务机构建设，逐步完善医疗服务基础设施、设备建设，保障转户居民及其子女和低收入群体在居住地享有国家规定的公共卫生服务。
（十）完善计划生育相关政策。
1.未享受城镇社会保障待遇的转户居民，继续执行原户籍所在地农村居民的生育政策及农村计划生育奖励优惠政策。
2.已享受城镇社会保障待遇的转户居民，自享受城镇社会保障待遇当年起，给予5年的政策过渡期。在政策过渡期内，转户居民继续执行原户籍所在地农村的生育政策及农村计划生育奖励优惠政策。
六、切实加强户籍制度改革的组织领导
（一）高度重视，加强领导。
全县户籍制度改革工作在县政府统一领导下进行。县政府成立县户籍制度改革领导小组（另行文），负责全面统筹协调全县户籍制度改革工作。领导小组下设办公室在县公安局，负责户籍制度改革日常工作的组织与协调。各乡镇和县级各部门也要成立领导小组，明确主要领导负总责，落实分管领导和工作人员具体抓。全县各级各部门要充分认识推进户籍制度改革的重要意义，按照县委、县政府的统一部署，将户籍制度改革作为一项中心工作放在突出位置，高度重视，精心组织，全力推进。县政府将各乡镇人民政府、县政府各部门推进户籍制度改革工作情况纳入年度工作目标进行考核。
（二）明确责任，形成合力。
各乡镇人民政府和县政府有关部门是户籍制度改革的责任主体，负责组织实施农村居民转为城镇居民的具体工作，完成县政府明确的目标任务。县政府有关部门要根据工作职责，准确把握政策界限，制定完善相关工作细则，确保改革平稳进行。县发改委负责户籍制度改革相关政策措施的协调平衡；县公安局负责户籍登记准入工作，各公安派出所要设专门的转户窗口，安排专门的人员负责转户工作；县国土房管局、县农委负责制定农村土地退出补偿实施办法，要广泛调研，制定切实可行的标准；县人力社保局负责制定农村居民转为城镇居民社会保障实施办法，明确告知转户居民完善社会养老保险、医疗保险等需要承担的资金以及计算方式；县国土房管局、县城乡建委负责做好转户人群的住房需求和平衡工作；县经信委、县国资局及企业主管部门负责用工企业农民工转户的动员和转户服务工作；县城乡建委、县规划局、县市政园林局负责县城和乡镇人口扩容后公共服务基础设施建设；县教委负责做好学校规划建设工作，满足新增学生的入学需求；县卫生局负责做好城镇医疗机构规划建设工作；县民政局负责推进农村五保对象、新增退役的农村籍义务兵和服役期未满10周年的士官转户进城的相关工作，负责做好城市社区管理、社会救助和福利服务设施规划建设；县人口计生委负责调整转户居民生育政策和奖励扶助政策，做好农村居民转户后的计划生育工作；县水务局负责推进水利水电基础工程失地农村移民转为城镇居民的相关工作；县教委、县人力社保局负责组织实施对转户居民的集中培训；县财政局负责制订户籍制度改革资金平衡的具体方案，做好户籍制度改革推进所需资金的筹措工作。各乡镇对有意愿转户的农村居民要一一统计，及时掌握思想动态，指导转户居民准备相关资料，及时到公安派出所办理转户手续。县政府有关部门对已转户的居民，及时兑现相关配套优惠政策，并长期做好跟踪服务。
（三）分段实施，积极推进。
根据全市统一部署，结合我县实际，按照五个阶段积极推进全县户籍制度改革工作。一是制定方案阶段（年8月1日—8月14日）。由县政府办公室牵头，县发改委、县公安局、县人力社保局、县国土房管局、县农委具体负责，制定我县户籍制度改革的具体实施意见、配套政策和工作方案。二是启动和宣传阶段（年8月15日—8月31日）。年8月15日正式启动我县户籍制度改革，加强户籍制度改革的宣传动员，搞好政策答疑，培训工作人员，设立办事窗口，开展转户工作。三是集中攻坚阶段（年9月1日—12月31日）。对近1万名三类历史遗留问题人群（已征地未转非、大中型水利水电工程建设失地农村移民和集中供养农村“五保”对象）和近6000名在市内就读的本县农村籍大中专学生进行转户，年底全面完成。对部分在县城企业务工3年以上且有意愿、有条件的农民工实施转户，形成良好示范效应。四是重点推进阶段（2011年1月1日-12月31日）。制定季度工作计划，加强监督检查，全力推进，确保2.95万农民工转户进城。五是全面实施阶段（2012年-2020年）。进一步放宽转户条件，完善保障机制，对符合条件、有意愿的农村居民开展转户工作。
为加快城镇化、工业化、城乡一体化进程，统筹城乡资源要素，实现城乡经济社会协调发展，根据市人民政府《关于统筹城乡户籍制度改革的意见》精神，结合我县实际，现就全县统筹城乡户籍制度改革工作总结汇报如下：
一、指导思想和基本原则
（一）指导思想
按照科学发展观的总体要求，以推动符合条件的农民工特别是新生代农民工转户进城为突破口，引导农村居民向城镇尤其是向主城区和园区有序转移，促进城乡资源要素合理流动，逐步缩小城乡差异，形成科学有序的人口城镇化机制，全面促进“六个”建设，助推城市和农村经济社会协调发展，着力构建城乡统筹发展的新格局。
（二）基本原则
一是统筹规划。按照阶段性改革目标，分级设置准入标准，建立完善各类群体转户进城的制度通道，最终实现城乡户籍制度一体化。
二是自愿有偿。充分尊重农民转户意愿，依法办理，有偿退地，完善社会保障，确保农村居民进城后，生活得到保障，实际生活水平不断提高。
三是积极稳妥。充分兼顾政府的承受力和城镇资源承载力，分类分阶段有序推进，防止损害农民利益，防止农民流离失所，防止出现城市贫民窟现象。
四是综合配套。通过改革创造资源增量，以市场手段将资源增量变为财富，以财富增量推动实现改革目标。
五是促进发展。着力消除人口自由流动障碍，激活城乡各类要素，促进城乡经济社会协调发展。
二、总体目标
结合全县城乡规划、土地利用规划，综合考虑经济发展、自然环境、资源承载等因素，分阶段推动人口向乡镇、园区、县城和主城区聚集，实现县域内户籍合理转移，逐步形成城乡人口和资源要素自由流动的良性机制。
年，农村人口转为城镇户籍人口10.1万人，全县户籍人口城镇化率达到23%以上；其中，年新转城镇户籍人口5万人，年新转城镇户籍人口5万人。2012-2020年，农村人口每年转为城镇户籍人口3.8万人。2020年底，全县城镇户籍人口达到53万人，户籍人口城镇化率达到60%以上。
三、准入条件
参照（渝府发〔〕78号）有关规定，积极引导本县籍农村居民向城镇转移落户，鼓励有条件的农村居民整户转为城镇居民。
（一）主城区
1．本县籍农村居民在主城区务工经商5年以上，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可申请在合法稳定住所迁移入户。
2．本县籍农村居民在主城区购买商品住房，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可迁移入户。
3．本县籍农村居民在主城区投资兴办实业，3年累计纳税10万元或1年纳税5万元以上的，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可在合法稳定住所迁移入户。
（二）县城
1．本市籍农村居民在县城务工经商3年以上，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可申请在合法稳定住所迁移入户。
2．本市籍农村居民在县城购买商品住房，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可迁移入户。
3．本市籍农村居民在县城投资兴办实业，3年累计纳税5万元或1年纳税2万元以上的，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可在合法稳定住所迁移入户。
（三）园区
本市籍农村居民在园区务工经商1年以上的，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可在合法稳定住所迁移入户。
（四）其他乡镇
本县籍农村居民本着自愿原则，可就近就地转为城镇居民。
（五）其他规定
1．本市籍农村未成年子女投靠父母、夫妻投靠、年老父母投靠子女自愿转为城镇居民的，可迁移入户。
2．城镇年老父母身边无子女，其本市籍农村子女可投靠迁移入户。
3．本市籍优秀农民工及其共同居住生活的配偶、子女自愿转为城镇居民的，不受居住时间限制。
四、保障机制
结合户籍转移，系统建立土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，逐步消除城乡户籍待遇差距，促进城乡户籍制度融合，推进城镇化加速发展。
（一）建立完善农村土地处置机制
1．对农村居民整户转为城镇居民的，允许自转户之日起3年内继续保留承包地、宅基地及农房的收益权或使用权。在承包期内允许保留林权。鼓励转户居民退出农村土地承包经营权、宅基地使用权及农房。对自愿退出宅基地使用权及农房的，参照同时期征地政策对农村住房及其构附着物给予一次性补偿，并参照地票价款政策一次性给予宅基地使用权补偿及购房补助，今后征地时不再享有补偿权利。对自愿退出承包地的，按本轮土地承包期内剩余年限和同类土地的平均流转收益给予补偿，具体补偿标准和办法另文制定。
2．家庭部分成员转为城镇居民的，保留其在以后整户转移中获得宅基地及农房、承包地的相应补偿或收益的权利，不再享有分配宅基地的权利。待家庭成员整户转为城镇居民时，退出宅基地及农房、承包地并享受相应补偿。
3．县农村土地整治流转机构负责对农户退出的承包地、宅基地和农房进行补偿和处置。其中，退出的宅基地、承包地位于土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围内的，由国有土地储备机构承担补偿费用。建立农村土地补偿周转金，用于农户退出的承包地、宅基地和农房补偿所需资金。
4．县农村土地整治流转机构应积极盘活利用转户退出的土地。按照规划及用途管制、农村集体土地所有权不变的要求，对退出的承包地加大国土整治力度，促进承包地向经营大户、龙头企业流转，实现规模经营，提高劳动生产率和土地产出水平。退出的宅基地，在优先保障农村发展建设用地需求的前提下，通过增减挂钩、地票交易等方式显化其资产价值。产生的地票及大宗的承包地、林地使用权可在农村土地交易所交易。
（二）建立住房保障机制
1．将符合条件的转户农村居民纳入公共租赁房、廉租房等保障范围，改善稳定就业农民工、新毕业农村籍大中专生、新退役农村籍士兵等无房或住房困难人员居住条件，鼓励有条件的转户居民购置普通商品房。
2．加大县城城镇规划区内转户集中居住小区、农民工公寓投入和建设力度。集中居住小区、农民工公寓建设用地采取行政划拨方式供应，并比照廉租房、棚户区（危旧房）改造、公共租赁房等保障性住房，享受免交各项行政事业性收费及政府性基金等相关优惠政策。县城城镇规划区农村居民，具备条件的可转户进入统一规划建设的集中居住小区。
（三）完善养老保险制度
1．农村居民整户转为城镇居民，自愿退出宅基地，其年满16周岁以上的人员，可参照被征地农转非人员养老保险办法参加基本养老保险，参保所需资金由县国土房管局核准的退出宅基地的补偿费代缴。退出宅基地的补偿费不足以缴纳的，差额部分由个人自筹资金缴纳。代缴后有剩余的，剩余部分退还给转户居民。
2．农村居民家庭部分成员转为城镇居民，在劳动年龄段的，可按规定参加城镇企业职工基本养老保险。有用人单位的，由用人单位统一参保并按规定缴费；没有用人单位的，可以灵活就业人员身份参保缴费。达到规定条件的，享受与城镇企业职工同等的养老保险待遇。
3．依法被征收土地的转户居民按照被征地农转非人员养老保险办法参加养老保险。过去已征（占）用地未转非人员、大中型水利水电工程淹没失地人员，在完善征地审批及农转非手续后，参照被征地农转非人员养老保险办法参加养老保险。
4．农村籍大中专学生在校期间办理农转非手续，并随家庭一起退地的，可参照被征地农转非人员养老保险办法参加养老保险，建立养老保险关系，工作后接续参保。
5．农村居民转为城镇居民，没有条件参加被征地农转非人员养老保险、城镇企业职工基本养老保险的，可自愿参加城乡居民社会养老保险。
（四）健全医疗保险制度
1．农村居民转为城镇居民，在劳动年龄段的，可按规定参加城镇职工基本医疗保险。有用人单位的，由用人单位统一参保并按规定缴费；没有用人单位的，可以灵活就业人员身份参保缴费。达到规定条件的，享受与城镇职工同等的医疗保险待遇。
2．农村居民转为城镇居民，没有条件参加城镇职工基本医疗保险的，可自愿参加城乡居民合作医疗保险。
（五）健全完善社会救助和福利服务保障机制
建立健全低收入困难群众基本生活保障体系，及时将符合条件的转户居民纳入城市低保范围；建立社会福利服务体系，实现乡镇敬老院和社会福利服务中心全覆盖；加强城市社会救助和社区公益设施建设，切实满足城镇扩容后服务管理和救助保障等公共服务的需要。
（六）建立完善就业保障机制
1．将转户居民纳入城镇就业服务和政策扶持范围，促进其在城镇稳定就业。对有一技之长的，通过开展职业指导和职业介绍，提供有针对性的就业信息，帮助其通过市场竞争实现就业。对就业困难人员，作为就业援助对象，开展“一对一”的帮扶，开发公益性岗位予以托底安置。
2．对大中专毕业生提供就业服务和政策扶持，强化职业指导，搭建大中专毕业生与用人单位的对接平台，引导农村籍和农转非的大中专毕业生到主城、工业园区、中小企业等实现稳定就业。
3．本县农村籍和农转非的初高中毕业生就读市内中等职业学校的，可给予定额生活补贴，生活困难的给予定额学费补贴。
4．鼓励大中专毕业生、农民工和其他转户居民自主创业。提供政策咨询、创业培训、项目推荐、开业指导、小额担保贷款、跟踪服务等创业扶持，帮助其通过创业实现就业。凡办理农转非的纳入城镇创业扶持政策范围。
（七）建立完善培训机制
1．分类开展转户居民教育培训。整合各种培训资源，充分利用县职教中心这个平台，以提升综合素质为目标，对所有转户居民开展新市民教育培训；以提高学历为目标，对16—30周岁的转户居民进行中等职业学历教育；以提高就业能力为目标，对劳动年龄段的转户居民进行技能培训和创业培训，促进转户居民由农业向非农产业转移、由农民向市民转变。
2．组织农村劳动力参加转移培训，提高其转移就业能力，促使其在城镇稳定就业。对企业新招用的农民工，根据企业岗位需求，开展针对性强的岗前培训，使农民工尽快上岗和稳定就业。对农村劳动力参加转移培训和农民工参加岗前培训，按规定享受培训补贴，并对初次参加职业技能鉴定和专项职业能力考核的费用给予全额补助。
3．建立完善转户居民教育培训管理体系。推行弹性学制，以县职教中心为主体，帮助转户居民开展工学交替、半工半读，分阶段、分时段以“累计学分”的形式完成学业。结合实际，开展送职业教育进园区、进乡镇、进社区、进企业活动。
（八）建立完善城乡教育保障机制
1．科学规划城乡学校布局，按照户籍制度改革转移人口目标和重点接受农民工转户的区域，准确把握城乡适龄人口及中小学在校生规模变化状况，留足教育用地，在县城、乡镇按照城乡规划，新建一批幼儿园、中小学，做大县职教园规模。
2．加大教师队伍建设力度，做好新增学校师资配备、师资专项培训等工作，满足新增学校教师需求。
3．完善各级各类学生就读政策和资助体系，保障转户居民子女接受公平的教育。改善转户居民子女接受义务教育条件，按照就近入学的原则就读，享受与现有城镇学生的同等待遇；完善各级各类学生资助政策，确保转户居民子女享受国家政策优惠。
（九）建立完善卫生服务保障机制
按照城市功能区布局规划，科学合理布局卫生服务医疗机构，加快县级医院、乡镇卫生院、社区卫生服务医疗机构建设，加快建成覆盖城乡的医疗卫生服务体系，逐步完善医疗服务基础设施、设备建设，保障转户居民及其子女和低收入群体在县内居住地享有国家规定的公共卫生服务。
（十）完善计划生育等相关政策
1．未享受城镇社会保障待遇的转户居民，继续执行原户籍所在地农村居民的生育政策及农村计划生育奖励优惠政策。
2．已享受城镇社会保障待遇的转户居民，自享受城镇社会保障待遇当年起，给予5年的政策过渡期。在政策过渡期内，转户居民继续执行原户籍所在地农村的生育政策及农村计划生育奖励优惠政策。
3.已享受城镇社会保障待遇的转户居民，自当年起，5年内享受农村各项补贴政策。
五、工作重点
（一）突出户籍人口向主城区和园区转移。通过政策引导，促进户籍人口向主城区转移，让符合条件的农村人口更多地转为主城区户籍人口，享受主城区居民生活待遇；优化资源配置，加大园区住房保障力度，公租房和廉租房重点向园区倾斜，学校、医院、商场向园区配套，提升园区承接水平，促进户籍人口向园区转移，让广大农民成为园区产业工人，增强园区经济社会活力，使园区成为经济社会发展的高地，成为统筹城乡发展的示范区。
（二）突出新生代农民工和中职学生向城镇户籍人口转移。户籍制度改革重点向新生代农民工倾斜，充分利用各种就业再就业优惠政策和税收政策，积极整合各项就业再就业培训资源，加强对新生代农民工技术培训，让他们掌握一技之长，成为新的城镇居民或园区产业工人。户籍制度改革重点向中职教育倾斜，以联合办学的方式，扩大中职教学规模，提高中职教学质量，拓宽中职学生就业空间，让更多中职学生在主城区落户。
（三）突出承包地和宅基地退出与利用。各乡镇要及时跟进做好转户农民的思想工作，确保转户农民及时退出宅基地和承包地。要加大工作力度，加强退出的宅基地和承包地的管理、整治和开发利用。要对退出的宅基地和承包地，专门建立档案和台帐。要加快退出宅基地和承包地的整理步伐，对整理后宅基地，及时纳入农村发展建设用地，通过增减挂钩的方式加大开发利用力度，或纳入市地票交易市场进行交易，争取最大的土地收益；对整理后的承包地，要及时向经营大户、龙头企业集中，提高土地利用率，提升土地产出水平。对宅基地和承包地退出和利用工作有力的，给予一定工作奖励。
（四）突出社会保障的覆盖面。农民转户成为城镇居民后，相关部门和乡镇要积极为其落实养老保险、医疗保险、失业、工伤、生育保险及最低生活保障，将其就业、社保、住房、教育、医疗全面纳入城镇保障体系，使其享有城镇居民社会保障待遇，实现社会保障的全覆盖，解除转户群众的后顾之忧，真正实现转户后生活有保障、有提高。
六、工作步骤
户籍制度改革要以开展转户工作为主线，根据不同时期，分宣传培训、调查摸底、全面实施、稳步推进四个阶段进行：
（一）宣传培训阶段（年8月15日至年8月31日）：制定宣传方案，印发宣传资料，召开动员会议。县电视台、《报》开辟专栏，县政府公众信息网要制作专页，对户改工作进行政策解答，全方位进行宣传报道。各乡镇要层层召开会议，制发宣传手册，全面深入宣传户籍制度改革知识，让政策家喻户晓、深入人心。强化业务培训，专题召开培训会议，让具体经办人员熟悉操作步骤和相关政策，掌握相关业务知识。
（二）调查摸底阶段（年9月1日至年9月30日）：各乡镇组织精干力量，对本乡镇的农民工、农村籍大中专学生、历年已用地未转非人员、未转非大中型水利水电工程建设中的失地农村移民和其它符合条件的自愿转户情况进行深入调查，摸清底数，登记造册，建立工作台账，做到底细清楚，对象明确。
（三）全面实施阶段（年10月1日至年12月31日）：各乡镇根据调查摸底情况，组织辖区的农民工、农村籍大中专学生、历年已用地未转非人员、未转非大中型水利水电工程建设中的失地农村移民和其它符合条件的自愿转户的转户为城镇居民，相关部门同步跟进落实土地、住房、社保、就业、教育、卫生等相关配套机制。
（四）稳步推进阶段（2012年1月1日至2020年12月31日）：各乡镇和相关部门要严格按照目标任务，加大工作力度，稳步推进符合条件的各类群体转户为城镇居民，全面启动宅基地和承包地退出工作，全面落实土地、住房、社保、就业、教育、卫生等相关的配套机制。
七、工作要求
（一）加强领导。全县户籍制度改革工作在县政府统一领导下进行，成立全县统筹城乡户籍制度改革领导小组，由县政府县长周伟任组长，县政府副县长张献强、谭志龙、颜正福、张力、田跃明、陈爱军、陈颖、张兴安为副组长，县委政法委、县发展改革委、县经济信息委、县公安局、县国土房管局、县人力社保局、县农委、县财政局、县林业局、县教委、县城乡建委、县民政局、县规划局、县市政局、县水利局、县卫生局、县人口计生委、县移民局、县统计局、县金融办、县工商局、县国税局、县地税局、县人武部等部门和单位的主要负责同志为成员。领导小组下设办公室，办公室主任由县政府办主任陈新宪同志兼任，全面负责全县户籍制度改革日常工作的组织与协调，检查指导乡镇工作，以及其他方面的具体工作。
（二）明确责任。全县各级各部门要充分认识推进户籍制度改革的重要意义，按照县委、县政府的统一部署，将户籍制度改革作为一项中心工作放在突出的位置，高度重视，精心组织，全力推进。各乡镇作为户籍制度改革的责任主体，要加快组织实施农村居民转为城镇居民的具体工作，配套推进城镇基础设施和公共服务设施建设，完成县政府明确的目标任务。县级各部门要根据工作职责，准确把握政策界限，制定完善相关工作细则，确保改革平稳进行。县发展改革委负责户籍制度改革相关政策措施的协调平衡；县公安局负责制定户籍登记准入实施细则，具体组织实施户籍登记准入工作；县国土房管局、县农委负责制定农村土地退出补偿实施细则；县人力社保局负责制定农村居民转为城镇居民社会保障实施细则和转户居民的就业培训细则；县国土房管局、县城乡建委负责做好转户进城人群的住房需求和平衡工作；县经济信息委、园区管委会及企业主管部门负责用工企业农民工转户的动员和转户籍的服务工作；县规划局、县城乡建委、县市政局负责城市人口扩容后公共服务基础设施建设；县教委负责做好学校规划建设工作，满足新增学生的入学需求；县卫生局负责做好城镇医疗机构规划建设工作；县民政局负责推进农村五保对象、新增农村籍义务兵和服役期未满10周年的士官转户进城的相关工作，负责做好城市社区管理、社会救助和福利服务设施规划建设；县人口计生委负责调整转户居民生育政策和奖励扶助政策，做好农村居民转户后的计划生育工作；县水利局负责推进大中型水利水电基础工程失地农村移民转为城镇居民的相关工作；县金融办负责结合户籍制度改革推进农村金融创新；县教委、县人力社保局负责组织实施对转户居民的集中培训；县财政局负责制订户籍制度改革资金平衡的具体方案，做好户籍制度改革推进所需资金的统筹工作。各乡镇、各部门推进户籍改革工作进展情况将纳入县政府年度工作目标进行考核。
近年来，针对户籍改革的呼声越来越大。6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。6月15日，广东省召开城镇化会议提出，到2020年，广东户籍人口城镇化率达到56%，实现不少于600万本省和700万外省农业转移人口及其他常住人口落户城镇。广东新一轮的户籍改革帷幕即将拉开。
广东：外来人口第一大省
改革开放至今，广东一直走在改革的最前沿，强劲的经济实力与发展机会，让其成为多年来的人口迁入第一大省。根据最新数据，2013年广东的外来迁入人口仍居各省首位。从2000年到2010年10年间，广东增加的常住人口中644万人是来自外省流动人口，208万人是办理户籍迁移手续的跨省净迁移人口，两者相加共计852万人，占10年增加人数的47.7%。
记者从广东省统计局获悉，到2013年末，广东省常住人口已达10644万人，稳居全国第一。人口数量比排名第二的山东还多1065万。其中，全省常住人口主要集聚在珠江三角洲地区，2013年珠三角9市城镇人口比重达到83.80%，分别比粤东西北高24.58、43.46和37.95个百分点。
更突出的是，珠三角地区有非本地户籍人口与户籍人口的倒挂现象。以深圳为例，截止到2013年，全市常住人口1062.89万人，但非户籍人口就达752.42万人，占总人口的70%。另外，东莞也是典型例子，2012年全市常住人口 831.66 万人，户籍人口 188.93万人，非户籍人口 642.73万人，户籍人口与非户籍人口比例接近1：3.5。
在城镇化不断推进的过程中，广东如何承接如此多的外来人口？要如何在外来人口享受公平与社会资源有限承载之间取得平衡？另外，来到广东的务工人员不少是农村户籍，怎样才能让他们融入城镇化进程？这些问题都一一关系到户籍。因此，广东的户籍改革进程受到各界关注。
广东户籍改革历来“先行一步”
早在20世纪80年代，广东就已经“先人一步”，开始第一次探索对户籍管理制度改革方向。上世纪80年代初期，农村实行承包制后出现大批的剩余劳动力，他们为谋生选择进城打工。广东省公安厅出台《关于农民自理口粮到集镇落户的意见》，允许在集镇务工、经商、办服务业的农民，自理口粮到集镇落户。到1986年，广东省对国家规定的职工居民家属每年从农村迁入市镇的“农转非”人数不得超过现有非农业人口的1.5%的措施进行调整，比例调整到大中城市2%，县级比例为3%至4%，由此缓解不少农民工的后顾之忧。
1992年，广东将城镇人口比例的调控权下放到县政府，按照“当地实施、当地受益、当地负担、当地有效”的原则调控城镇人口的迁移总量。1997年，广东省公安厅准许婴儿可以随父或随母入户，改变过去出生小孩一律随母入户的做法。近年来，深佛两地更率先取消原有“农业户口”。
由此可见，在“农转非”的户籍改革上，广东一直都在不断探讨。但早前的户籍制度改革并未很多触及关键群体――异地务工人员。而多年来城镇化的快速发展，户籍限制引发了外来人员子女接受教育难、扎根城市难等问题，从而造成很多不稳定因素。这些都督促着广东在户籍改革必须更进一步。
改革进行时：“因地制宜”与“农转非”
近日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。说，推进人的城镇化重要的环节在户籍制度，加快户籍制度改革，是涉及亿万农业转移人口的一项重大举措。总的政策要求是全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。
而作为改革排头兵的广东似乎想前进一步。近日，广东城镇化会议指出，未来六七年将推动1300万人进城，对不同地域实行“因地制宜”的户籍改革政策并大力推动“农转非”的进展。
在“因地制宜”方面，广东将全面放开本科以上学历毕业生落户限制，全面放开除广州、深圳以外城镇外来务工人员直系亲属随迁限制和职业技术院校毕业生落户限制，全面放开除广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山以外的中小城市及建制镇落户限制。
同时要优化城镇人口布局：广州和深圳要严格控制城市和人口发展规模;珠三角要引导人口向珠江西岸流动;东西两翼要培育2-3个300万人左右的大城市或城市群;此外培育若干城区人口超100万的中心城市和30万-50万人的中小城市。从而形成全省大中小城市和小城镇协调发展、人口布局均衡合理的城市体系。
在“农转非”方面，广东省公安厅治安管理局局长郑泽晖透露，广东珠三角一些城市此前已经在探索“农转非”改革，目前深圳和佛山已经完成居民户口簿的更换，统一登记为居民户口，而广州和中山也正在开展这项工作。
矛盾：人往大城走 户倡迁小城
但在改革的路径上，专家认为还有不少障碍需要跨越。其中最大的问题就是人口实际流向与户口建议迁移的地方矛盾：外来人口都是往大城市走，而分类改革的目标都是往小城市疏散。
广东体改研究会副会长、广州市社会科学院研究员彭澎认为，城镇化发展的资源不平衡是主要因素。“粤东西北的人口想迁入珠三角地区，而外省人口不一定愿意迁入粤东西北。举个例子，外国很多的大学都在小城镇，文化资源促进了当地的发展;但中国的大学却都集中在大城市。这导致了把人往小城市迁移，他们的机会和福利明显会比大城市差。这种机制上的不公平，肯定引起人们都往大城市走。”
他建议，户籍制度改革还需要其他改革去配套，首要是解决资源分配的平衡问题。“因为经济发展的差距很难在短时间内缩小，但是资源分配这块可以从政策上改善，例如医疗、教育、文化等资源可向中小城市转移。当然，这涉及我国城镇化路径重新调整的问题。”
这些年，关于农民工的各种讨论从来没有消停，人们从农民工的身上看到了种种不公正待遇，甚至由此诱发了一系列社会不稳定因素，这一切，多归因于早已过时的户籍制度。
随着新型城镇化的加快推进，伴随而来的各项改革也到了箭在弦上而不得不发的时候。户籍制这一纸诞生于计划经济的制度，在历经市场经济的冲击后，已经沦为阻碍经济发展的“过时之物”。然而，30多年来，户籍改革呼声不断，具体实践却遥遥无期。到底难在哪里？究竟是谁的城镇化？户籍改革的主体人群是谁？农民变市民，到底还有多长的路要走？
“打工有时感觉像坐牢一样”
在张霞的记忆中，进城打工，有时感觉“像坐牢一样”！
那一年，她的孩子病了，看病欠下很多外债。在农村，要想还完欠债几乎是不可能的。后来，张霞一狠心，丢下一岁多的孩子，跟着亲友进城打工了。
“刚去时，厂里还没开工，每天一大早起来搞训练。顶着大太阳，站了21天，腿肿得老粗。”在农村闲散惯了，这种军事化训练，对张霞来说是种折磨。可是，更苦的还在后面。
开工后，工厂近乎苛刻的管理制度，曾一度让张霞难以忍受。
“太吃亏了！”张霞抱怨道，上厕所不能超过6分钟，还要通行证。她所在的生产线有30个人，30个人只有1张通行证，附近的两个厕所总共5个位置，每次都得排队。
“有一次，我们那个厂流行一种传染病，是痢疾，工厂连续两个月不让开门，要出厂门，得请假啊，组长签字，科长签字，要4个人签字才放行。晚上下班要出去，也要这么多人签字才可以。”
因为不能随便外出，打工近四年来，张霞很少出去。有一次，老公来探望，她没有请到假，两个人隔着厂门，近在咫尺，却难以相见。
“那个门啊，有个小缝儿，他站在外面往里望，我站在里面往外望。实在不行，就隔着院墙说话，他在院墙外面，我在院墙里面，还要扯开了嗓子大声说话，不然都听不到。”
为了多挣钱，张霞每天加班，几乎没有娱乐活动。几年来，她只去过一次溜冰场。“那些男的有打篮球的，我们有些女工买了羽毛球，可没得心思玩，一天干十几个小时，下了班就想睡觉，哪还有精力去玩。”
张霞说，厂里包吃住，一开始，每个月只有300多块钱的工资，三年后，涨到了900块。还完欠债后，她就返回了家乡。
张霞老家原本在四川山区，因生存条件差，一家人迁居湖南益阳县沅江镇，虽然仍然是农村，但当地是平原，交通方便，土地肥沃。除了经营十多亩田地之外，农闲时，张霞的丈夫还打一些零工。
对张霞来说，进城打工，可以赚到在家乡赚不到的钱，但她从未奢望过留在城里，也并不后悔当年中断打工而返乡。事隔十多年，张霞还清楚地记得，那年丈夫像“探监”一样去看望自己，每天十几个小时的生产线劳作，以及对孩子撕心裂肺般的思念。
不合时宜的户籍制度
在中国，像张霞一样，被迫丢下孩子、离乡离土进城讨生活的农民工不计其数。他们的户口在农村，却常年在城市务工，并最终将打工所得用于在农村的家的建设，这是国内农民工进城打工的缩影，也是人户分离的典型。
2012年1月，国家统计局数据称，2011年全国人户分离的人口为2.71亿。（人户分离人口指的是居住地和户口登记地所在乡镇街道不一致、且离开户口登记地半年以上的人口。）在2.71亿人户分离人口中，流动人口为2.3亿。（流动人口指人户分离人口中不包括市辖区内人户分离的人口。）
数量庞大的流动人口中，除其他类型的进城务工人员外，绝大多数是农民工。大部分农民工是在缺乏就业保障、福利和法律保护的非正规经济中就业，他们从事的多是城镇居民所不愿做的最重、最脏和报酬最低的工作。
国家统计局的另一组数据显示，2009年，全国农民工总量为2.3亿人，外出农民工数量为1.5亿人。外出农民工中从事制造业、服务业、建筑业的比重分别为39.1%、25.5%和17.3%。
去年，《支点》杂志社联合武汉大学扶贫调研组，在贵州省安顺市紫云县调研时发现，由于缺乏制度性的社会保护，很多农民工经历着频繁的工作变动和职业流动。他们身处繁华都市，为城市建设付出了青春和劳动，却不能享受平等的待遇。因为户籍的规定，他们缴纳的社保、养老基金经常落空，不能转化为保险和养老方面的福利。
随着大批农村青壮年进城打工，土地大多被自行流转。伴随出现的是大量留守儿童和空巢老人，在农村，隔代抚养的现象非常普遍。如果子女随迁，不仅上学多交钱，还要回原籍高考；医疗方面，农村是合作医疗，在城市看病不能报销；低保、养老等社会保障，购房、购车等权利，都得不到保障。
对此，有专家不无担忧地说，这一系列问题，将引发社会矛盾的加剧。无论是留守儿童，还是流动儿童，在没有健全、健康的教育环境下，何以成长为具有健全人格与心理的人？而这样一个庞大的群体，生活在充满制度性歧视的城市里，又如何保证不成为社会的火药桶？
众多专家和媒体多次指出，以上种种问题均源于不合时宜的户籍制度。
谈起户籍制度，著名经济学者、《经济观察报》研究院院长新望回顾道：“1958年我国搞‘’运动，当时有大批农民进城。到了1960年左右，发现城镇人口这么多，大批人口又开始回迁。这期间，通过当初‘剪刀差’的政策，城乡差距越来越大，城市户口和农村户口的差距也就体现出来了。
到了八九十年代，随着经济的快速发展，诞生了一些超级大都市，这些城市的经济水平与二三线城市拉开差距，这时，大都市的户籍开始固化，开始升值。随之拉大的还有城乡居民收入差距。城镇户籍尤其是一线城市的户籍，价值越来越大。”
北京理工大学经济学院教授胡星斗表示，现有的户籍制度与市场经济、公民社会相矛盾，严重阻碍社会发展。户籍制度本质上是管控型社会的产物，把农民固定在土地上，把城市居民固定在各自的城市。但市场经济却要求人口流动，人力资源要通过市场来配置，而公民社会更要求人与人之间平等。要真正做到“市场配置资源”，实现各种资源要素的合理聚合与自由流动，户籍改革势在必行。
市长的难题
除了农民工，其他外来务工人员，因为户口问题，大多经历过一段曲折、辛酸的故事。这些有关“愤怒的户口”的故事，屡次见诸报端，户籍改革成为近年来的热点话题。
实际上，我国的户籍改革早在30多年前就开始了。从1980年公安部推行“农转非”政策，1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案，到2001年推进小城镇户籍管理制度改革，再到2011年国务院《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》文件出台，历经30余年，户籍制度改革的呼声从未间断，但真正落实却仍旧遥遥无期。
2012年四五月间，由国家发改委主管城镇化工作的副主任徐宪平带队，国家城镇化专题调研组完成了对浙江、广东、江西和贵州等8个有代表性省份的调研。此调研组的成员包括国土资源部、农业部、公安部和交通运输部等众多中央部委参加，从设置规格上不难看出，决策层对此次调研颇为重视。
中国提高城镇化质量，其中涉及2.11亿农民工和7000万城镇间流动人口，总计约2.8亿人。如果逐步推进农民工“市民化”，通过户籍制度改革，把流动型消费转化为定居型消费，可带动住房消费，进而带动工业制成品消费和其他基础设施消费，可释放的消费潜力巨大。
通过城镇化来拉动内需，要推动城镇化，就必须进行户籍制度、土地制度等诸多改革，这是中央近年来决心大力实施的规划。然而有趣的是，国家城镇化专题调研组在全国不同城市调研发现，“户改几乎遭遇所有市长的反对”。
从2001年户改文件下发，到2011年国务院文件《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》出台，皆提出地级市以下市区全部放开户籍制度，却始终难以落实，原因就在于地方政府强烈反对。
中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田称，地方政府反对的原因，是户籍制度改革将带来巨大的财政压力，如上海等大城市有超过千万的流动人口，解决这些人的户籍问题，当地政府需要多提供千万人口的教育、就业等社会保障支出，资源明显不够。而长三角、珠三角地区，外来人口比本地人口还多，当地政府肯定反对户籍制度改革。
现如今，城市拥堵、适龄儿童入学难、医院人满为患等现象，已经成为普遍存在的“城市病”。因此，地方政府反对的背后，还暴露出城市公共服务、公共资源难以调配等诸多矛盾，这些问题让户籍改革变得更加敏感。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任邱爱军认为，户籍制度改革之所以敏感，在于其目前直接与教育、社保、医疗等诸多福利挂钩。在现行财税体制下，地方政府预算收入由上级支付，按其户籍人口核定。因此，地方政府如果要扩大城镇福利制度覆盖的范围，只会重点考虑本地户籍农业人口。
如果真的如邱爱军所言，随之而来的问题是：到底是谁的城镇化？户籍改革的主体是谁？
先行先试
对地方政府而言，先把本地户籍农业人口变成市民，的确可以减轻压力。然而，城镇化和户籍改革的主体到底是谁？
这个问题我们暂且搁置，先来看一下国内一些城市的户籍改革情况。
在众多城市中，成都被称作是“最彻底的户籍改革”。
2010年10月20日，成都市委、市政府联合发出《中共成都市委、成都市人民政府关于深化户籍制度改革、深入推进城乡一体化的意见（试行）》，宣布实行户籍制度改革，改革最大的突破是放宽了到成都市落户的户口政策，放宽条件包括：成都行政区域内的农村户口在城市租房一年以上，可在实际居住地办理常住户口；成都市外人员购买90平方米以上的二手房，或暂住满3年拥有合法固定住所且与用人单位签订劳动合同也可办理成都常住户口；大学生只要落实工作单位即可在成都市办理常住户口。
成都市政府一位官员认为，成都实际上距离打破户籍制度的迁移障碍只有一步之遥，在全国特大城市中，成都的户籍制度改革可以说走在最前面。
2010年8月2日，北京市政府公布《首都中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》，首次明确提出：为适应京津冀一体化发展要求，北京将逐步推行京津冀地区互认的高层次人才户籍自由流动制度。
从2002年，上海市出台《引进人才实行制度暂行规定》，到2012年12月，上海公布随迁子女义务教育后升学考试方案。上海的户籍改革走过了十年历程。
2010年6月，广东省政府出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》，在全省范围内实行农民工积分制入户城镇政策，曾一度引起热议。深圳和广州是该省人口最多的两个城市，也都相继出台了放宽落户资格的规定。比如，在广州，只要在当地企业投资500万元人民币（合78.4万美元），就可获得20分，在广州拥有房产者，也可得20分。
自今年7月起，申请深圳户口者如拥有发明专利，可获得额外加分。18-35岁之间的人也可获得更多积分，所以处于这个年龄段的打工者具有相对优势。此外，攻读大学学位或者拥有广东农村户口的人也可获得更多积分。
统计数据显示，截至2011年12月，广东全省城市化水平达到66.2%，居全国前列，珠三角地区城市化率超80%，达到中等发达国家水平。不可否认，北上广深等一线城市出台的户改政策，在一定程度上推动了城镇化进程。
与此同时，这些政策也饱受诟病，一些言论指出，这些大城市给出的户籍优惠政策，几乎都是针对具有特殊技能、高学历等优秀人才或到本地来投资的财富人群。对学历不高、没有特殊技能的广大农民工来说，要想在城市落户，仍然不太现实。
谁的城镇化？
为城市引进人才出台一些优惠政策，这本无可厚非，然而，当我们把重心回归到城镇化时，一个重要的问题不可忽视：谁的城镇化？伴随城镇化进行的户籍改革，主体人群是谁？
随着城镇化的推进和城市基础设施的建设，一些城郊接合处的农民，其土地变得炙手可热，“这些农民依靠不断升值的土地，日子比城市居民还滋润。”城镇化的主体是城郊结合处的农民吗？
如上文所述，很多一线城市为吸引高学历和具有特殊技能的人才，推出种种优惠措施。还有的规定，外来投资人员投资金额达到一定标准，纳税额达到一定标准，均可在本地落户。这类人群是社会的精英，城镇化和户籍改革的主体是他们吗？
2013年1月15日，中共中央政治局常委、国务院副总理，在国家粮食局科学研究院考察调研的座谈会指出，统筹“新四化”发展，需要平衡多方面关系。推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。要走集约、节能、生态的新路子，着力提高内在承载力，不能人为“造城”，要实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融入城镇。要为农业现代化创造条件、提供市场，实现新型城镇化和农业现代化相辅相成。
所说的“人的城镇化”，具体指哪些人？
国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组的一份研究报告认为，我国城镇化的主体是流动就业的农民工，农民工流入经济发达地区，加速了农民工城镇化步伐，并在理论上明确指出，城镇化是农村人口向城镇逐步转移的过程（发改委城市与小城镇改革发展中心课题组，2010）。
如今，这些流动就业的农民工，在城镇化进程中，在此起彼伏的户籍改革声中，到底处于怎样的状态？
湖北省社会科学院副院长秦尊文告诉本刊记者，早在2003年，湖北省社会科学院、公安厅、住房和城乡建设厅、民政厅等部门曾联合进行户籍调研。调研发现，在七八十年代，城市社会保障高，很多人都想转为城市户口。现如今，除了一线大城市外，二三线城市及地级市、县级市的社会保障含金量不高了。
“现在的问题是，农民想进入的城市进不去，比如北京、上海等一线大城市，户籍开放很有限，农民工要想转户很难。而一些地级市、县级市等，虽然户籍门槛低，但农民不愿意去。这些城市的居民享受的公共服务都不到位，更何况农民。”
值得期待的是，2012年5月，国务院通过了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》。提出在“十二五”期间，要逐步将基本公共服务领域各项法律法规和政策与户口性质相脱离，保障符合条件的外来人口与本地居民平等享有基本公共服务。这样的目标让亿万人期待，同时也说明目前的户籍制度变革正在以公共服务的改革为突破口。
改革思路
为推动户籍改革顺利进行，针对改革中的几大难题，各路专家积极建言献策。
户籍改革涉及面广，改革成本不可小觑。胡星斗教授说，如果真要给农业转移人口安置工作，解决低保、小孩上学、廉租房、经济适用房等问题，恐怕人均几十万元的成本打不住。“改革最核心的内容，其实不是制度设计的调整，而是利益的调整。改革越往后推越不利，风险也越大。因此，中央的改革决心很重要。”
近几个月来，中央新一届领导人多次公开力推城镇化及户籍改革，决心很大，但具体落实还需要逐步推进。郑风田教授说，一步到位取消户籍制度不现实，那就逐渐淡化户籍制度，先淡化与之配套的政策。比如在北京，办理护照、签证已经不用回原籍，可在居住地办理。再者，高考与户籍也应慢慢脱钩，比如以后孩子在大城市上学，只要你在这个城市工作一定年限，即可就近入学，如果从小在大城市上学，可在这里参加高考等。
有调查显示，目前与户籍挂钩的个人权利有20多项，胡星斗教授主张建立国民信息系统，代替户籍制度管理人口，相当于建立一种人口登记制度，然后再分步走，分年限让外来人口取得本市的各种待遇，比如3年、5年、10年分别是一种待遇，将这些待遇与户籍剥离开来，而与劳动、就业等信息联系起来。
然而，一旦公共福利与户籍剥离，大量外来人口涌入城市怎么办？胡星斗教授称，市场是一个调节的过程，如果人太多，工作不好找，房价太高，他们自然又会离开。福利待遇是分年限给的，并不是一步到位，户籍制度改革不会引发迁徙潮。此外，中国已经实现了某种程度的自由迁徙，“想来的多数都已经来了，并不是你不给福利保障他们就不来。”
如前所述，许多地方政府之所以反对户改，大多是源于巨大的财政压力。对此，胡星斗教授表示，中央应该对外来人口多的城市进行财政补贴或者财政转移支付，使得这些城市有改革的积极性。郑风田教授的观点是，对于外来人口多的城市，可以给外来人口解决户籍等相关福利，让外来人口拥有住房，而他们在原籍的土地由国家有偿收回。同时，中央根据收回土地的指标，给解决农民户籍城市一定的建设用地指标。也就是说，将户籍制度改革与土地制度改革联动起来。
要保留进城农民返乡的权利
华中科技大学中国乡村治理研究中心通过大量调研发现，如今，大批农民进城打工后，他们的土地大多流转给了亲戚或村里的种田能手。流转费用非常低廉，他们的要求有两个，一是田地不能荒芜，二是返乡时能随时收回土地。对大多数农民而言，虽然无法从土地上获得满意收入，但他们并不想因此而放弃土地。
如今，农民进城是越来越容易了，进城的农民在体验了城里高度文明的现代化生活后，很多人不愿意再返乡，而目前一些政策设计也越来越倾向于让农民进城。
该乡村治理研究中心主任贺雪峰告诉本刊记者，农民在年轻时进城，比较容易获得相对好的工作机会和收入条件。到了年老，再在城市生活下去就颇为不易；有些懂技术、运气好的农民可以在城市获得体面的生存机会，而大部分农民进城，很难获得在城市成家立业的就业与收入条件。
“一旦进城农民发现在城市无法维持基本生活，而希望返乡时，我们的制度安排就应该让他们可以返回农村。”贺雪峰称，返乡的权利应是农民的基本人权。城乡二元结构的化解，不是取消城乡，而是保留进城农民返乡的权利。九亿农民的返乡权利，构成了中国社会稳定的基础。
一、指导思想
坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十七大精神为指导，深入贯彻落实科学发展观和《省深入推进户籍制度改革方案》，紧紧围绕加快柴达木循环经济试验区和统筹城乡一体化示范区建设，深入推进户籍制度改革，引导人口合理有序流动，促进富裕、文明、和谐新建设。
二、户籍制度改革的原则
（一）坚持以人为本，群众自愿的原则。户籍制度改革要按照群众自愿原则，充分尊重州内农牧民、外来人口、大学生等人群的转户意愿，不搞一刀切，切实维护群众利益。
（二）坚持积极稳妥，循序渐进的原则。户籍制度改革要适应我州经济社会发展、统筹城乡一体化建设的新形势，既要大胆创新，又要科学推进，充分考虑政府承受力和城镇资源承载力，循序渐进。
（三）坚持统筹发展，改革创新的原则。通过深化户籍制度改革，创新人口管理手段，优化配置人力资源，促进人口合理有序流动，加快统筹城乡一体化建设，提高人民群众生活水平，促进全州经济社会和谐稳定发展。
三、户籍制度改革的内容
（一）建立全州城乡统一的户口登记管理制度。在全州范围内取消城乡分割的农业户口、非农业户口二元户口性质，建立全州城乡统一的居民户口登记制度，统一登记为“居民户口”,分为城镇居民户口和农村居民户口。
（二）鼓励农牧民向城镇流动。对州内现有户籍农牧业人口，按自愿原则，在居住市、县、行委申办城镇居民户口。
（三）以具有合法固定住所和稳定生活来源为基本条件，调整户口迁移政策。在州内务工（农）、经商定居生活的外来人口，凡符合在城市（镇）“有合法固定住所、有稳定职业或稳定生活来源”两个基本条件的暂住人口，准许本人及其配偶和未婚子女在居住地申请办理城镇居民户口。
（四）按照以人为本的理念,妥善安置长期在务农的本省籍外来人口。在州内定居务农的本省籍外来人口，符合“有合法固定住所、有稳定职业或稳定生活来源”两个基本条件的，准许本人及其配偶和未婚子女在居住地申请办理城镇居民户口。对仍保留原籍户口的，准许本人及其配偶和未婚子女在居住地申请办理“蓝印户口”。
（五）完善外来人口服务管理体制，保障外来人口的合法权益，实施居住证制度。在居住地居住30日以上的务工（农）经商暂住人口，持有效身份证件、居住证明免费申领居住证。持有居住证的暂住人口在居住地享有相应的权益、承担相应的义务。
（六）积极吸纳人才，进一步放宽科技人才落户政策。具有中级以上专业技术职称人员，高级技术工人，大学毕业生（省内生源大学专科以上毕业生）或在其他技术、管理等方面具有特殊才能的人员，允许本人在合法固定住所、单位集体户、直系亲属或人才交流中心集体户口落户。
（七）放宽投资兴业落户政策。个体私营业主在我州当年纳税5千元或3年累计纳税1万元以上，具有合法固定住所的，凭税务机关出具的完税证明，准许本人及其配偶和未婚子女办理城镇居民户口。
四、户籍制度改革的相关配套政策
（一）农、牧民转为城镇居民的人员，享有下列权益：
1、稳定农村土地和牧区草场承包政策。户籍制度改革后，农牧民转为城镇居民的，其原有土地、林地和草场承包经营权保持不变，土地、林地和草场承包经营权并可依法进行流转。
2、明确和规范宅基地处置机制。户籍制度改革后，农牧民转为城镇居民的，其宅基地、住房的使用权和受益权不变。
3、保持计划生育政策的连续性。保持计划生育政策、奖励政策和法律责任的连续性。农牧民转为城镇居民后，五年内继续适用国家奖励政策和《省人口与计划生育条例》规定的农村、牧区居民的生育奖励政策及免费享受国家规定基本项目的计划生育技术服务。过渡期满后，执行城镇计划生育各项政策。
4、保持农村、牧区集体福利待遇的连续性。农牧民整建制转为城镇居民的，除享受城镇居民待遇外，原集体的福利待遇继续保留。
5、完善城乡居民的社会保障政策。农村、牧区农牧民转为城镇居民后，其养老保险、医疗保险等有关保障，各地根据经济发展水平，按照城镇居民有关政策逐步推行。
6、建立健全教育保障机制。按照统筹城乡一体化建设的要求，加快教育布局结构调整，转户农牧民的子女，按照就近入学的原则就读，享受与现有城镇学生同等接受教育的待遇和权利。外省籍落户人员子女在参加高考的，按有关政策执行。
7、建立健全住房保障机制。转户农牧民在已享受现有农牧区保障性住房政策的基础上，转户后符合城镇住房保障条件的，可享受城镇保障性住房的相关政策。引导和鼓励有条件的转户农牧民家庭进入城镇购置商品房。
8、建立健全就业保障制度。转户农牧民有劳动能力和就业愿望的，与当地城镇居民享有同等的就业扶助政策；同时以提升综合素质和转移就业为目标，对劳动年龄段人口进行多种类型、多种层次、多种方式的技能培训和创业培训，促进转户农牧民由农业向非农业转移。
9、建立健全社会救助和福利服务保障制度。转户农牧民中符合当地城镇救助政策的，按照属地管理原则，就近纳入城镇救助范围；原农村牧区五保对象纳入城镇最低生活保障范围，日常生活确有困难，需要集中供养的五保户进入当地福利机构进行集中供养。
10、建立健全优抚保障制度。转户农牧民子女应征入伍的，服役期间和期满后享受与城镇入伍兵同等待遇，其烈属、牺牲病故军人家属执行城镇烈属、牺牲病故军人家属的定期抚恤金标准，并享受相应的优抚优待政策。
（二）对于办理“蓝印户口”的暂住人员享有下列权益和公共服务：
1、子女接受高中教育；
2、参加专业技术职务的任职资格评定或者考试、职业（执业）资格考试、职业（执业）资格登记；
3、依法承租城镇公共租赁住房；
4、依法参加社区组织和有关社会事务管理；
5、免费享受国家规定的基本项目的计划生育技术服务；
6、政府提供的其他服务。
（三）办理居住证的暂住人口，在居住地享有下列权益和公共服务：
1、子女接受学前教育、义务教育；
2、按规定享受职业技能培训和公共就业服务；
3、实行计划生育的育龄夫妻免费享受国家规定的基本项目的计划生育技术服务；
4、政府规定的基本公共卫生服务项目；
5、申领机动车驾驶证，办理机动车注册登记手续。
五、户籍制度改革的工作要求
（一）加强组织领导。依据《省深入推进户籍制度改革方案》工作要求，成立全州户籍制度改革领导小组，下设办公室，负责组织、指导、协调全州户籍制度改革工作。各市、县人民政府、各行委是户籍制度改革的责任主体和实施主体，也要成立相应领导机构，负责制定本地区户籍制度改革实施细则，报州户籍制度改革领导小组批准后尽快组织实施。
（二）明确部门责任。发展改革部门负责户籍制度改革相关政策措施的协调平衡；公安部门负责落实户籍管理各项政策规定，做好具体实施工作；财政部门负责筹措资金，为顺利推进改革提供保障；住房和城乡建设部门负责对外来务工（农）经商人员是否具有“合法固定住所”的认定并根据城市（镇）发展需要加强基础设施建设，做好住房保障工作；农牧、林业、国土资源部门负责制定土地、草场、林地、林木的承包经营和农村宅基地、农房处置的相关政策，引导依法流转；人力资源和社会保障部门负责对是否具有“稳定职业或稳定生活来源”的认定并落实就业和养老保险、医疗保险相关政策，促进新落户人员就业，及时参保；民政部门负责健全社会救助体系，落实好最低生活保障等有关政策；教育部门负责安排好城市（镇）新落户人员子女接受学前教育、义务教育和高中教育；卫生部门负责加强城市（镇）社区卫生服务体系建设，积极落实公共卫生服务的相关政策，为城市（镇）新落户人员提供基本医疗和公共卫生服务；人口和计划生育部门负责建立完善生育政策界定程序，提供计划生育技术服务。各有关部门要按照各自职责，密切配合，加强协作，抓紧制定细化相关配套政策，确保各项改革措施落到实处。
（三）突出工作重点。各地区、各部门严格按照省委、省政府关于户籍制度改革的通知要求，加大宣传力度、统一政策解释、打消群众顾虑。在具体操作流程中要为户籍制度改革“开绿灯”，防止部门之间、环节之间出现脱节，影响群众办理热情。要重点加大对困难群体的帮扶，解决群众的后顾之忧，及时研究解决办理过程中出现的新情况、新问题，防止引发新的社会矛盾。
（四）深入宣传、广泛发动。户籍制度改革关系广大人民群众的切身利益，相关部门及各地区要采取多种形式、通过多种渠道广泛宣传户籍制度改革的重大意义、改革的相关内容和具体实施办法，充分尊重群众意愿，不搞一刀切，不定任务指标，不搞强迫命令。
我市农民工户籍制度改革自年8月全面启动以来，坚持以推动符合条件的农民工特别是新生代农民工转户进城为突破口，相继纳入市委“十大民生工程”、“共富十二条”予以重点推进。经过全市上下的共同努力，农民工户籍制度改革相关配套政策体系已基本完善，转户居民合法权益落实到位，以解决户籍历史遗留问题为重点的第一阶段工作已取得阶段性成果。实践证明，农民工户籍制度改革符合广大群众的根本利益，符合经济社会发展方向，符合和谐社会的建设要求。为了进一步巩固改革成果，保持改革政策的延续性，最终形成科学有序的人口城镇化机制，全面助推城乡经济社会协调发展，按照市委三届九次全委会要求，我市将继续推进农民工户籍制度改革工作。现就有关事项通知如下：
一、深入认识农民工户籍制度改革的重要意义
推进农民工户籍制度改革，既是促进社会公平正义的根本措施，也是缩小三个差距、促进共同富裕的关键环节，对全市经济社会发展具有重要意义。
（一）有利于缩小“三个差距”，促进共同富裕。建立农民工户籍制度改革长效机制，推动农民工转户进城，可以提高农村劳动生产率和农民收入，促进缩小城乡差距。农民工向“一圈”转移，“两翼”人均资源占有量将相应增加，推动缩小区域差距。农民工进城落户，同等享受城镇居民待遇，自愿退出闲置废弃宅基地，将增加农民财产性收入，从源头上推动缩小贫富差距。
（二）有利于打破城乡二元结构，推动城乡一体化。推动农民工户籍制度改革转入常态化，有利于加快统筹城乡综合配套改革试验步伐，打破横亘在城乡之间阻碍城乡资源要素流动的户籍藩篱，推进城乡基础设施、社会保障、公共服务、劳动就业、要素市场“一体化”，为全国统筹城乡改革探新路、作示范。
（三）有利于转变发展方式，促进经济社会可持续发展。推进农民工户籍制度改革转入常态化，有利于解除农民工的后顾之忧，不断提高长期生活在城市的农民工的消费水平，有效扩大内需，增加城市长周期持续发展拉动力，增强经济发展内生动力。大量农民工及新生代转户进城，将给城市带来人口红利，有利于稳定企业用工，促进经济社会持续健康发展。
（四）有利于维护农民工权益，促进社会公平正义。推进农民工户籍制度改革，将促进符合条件的农民工同等享受城市居民就业、社保、医疗、住房、教育等公共服务，使他们在城市更加体面地劳动，更有尊严地生活，既保障转户居民合法权益，更促进社会公平正义。
二、农民工户籍制度改革的总体目标
（一）建立全面、系统的制度体系。建立完善土地、社保、就业、教育、住房常态化机制，固化保留农村“三件衣服”待遇和享受城市“五件衣服”待遇的农民工户籍改革政策，逐步建立农民工户籍改革制度性转移通道，形成科学有序的转户常态化机制，促进缩小城乡、区域、贫富“三个差距”，在全国率先建立起合理流动、权益公平、城乡一体的农民工户籍制度体系。
（二）推动形成合理的城市人口布局。以符合条件的农民工及其新生代为主体，引导转户居民向主城区、区县城、开发区集聚，实现转户人口30%到主城、30%到区县城、40%到乡镇的科学分布。
三、推进农民工户籍制度改革的基本原则
（一）以人为本，尊重自愿。在转户、退地等各个环节充分尊重群众意愿，依法办理，防止损害农民利益，防止农民流离失所，防止出现“城市贫民窟”现象。
（二）综合配套，统筹协调。坚持总体设计，强调政策配套，丰富改革手段，在实践过程中不断完善配套政策，并实现各项配套政策的有效衔接。
（三）稳定政策，科学延续。坚持实事求是，有效固化改革实践中的合理规定，并及时修正影响改革推进的政策措施，确保改革政策的总体稳定和延续。
（四）积极稳妥，有序推进。充分兼顾政府承受力、群众接受度和城镇资源承载力，科学规划改革进度，依法分解、合理分担改革成本，使农民工户籍制度改革与当地经济社会发展相适应。
（五）强化执行，重在落实。着力推动政策落地，鼓励全市各级各部门在政策、法律框架下创造性地开展工作，充分发挥农民工户籍制度改革对经济社会发展的促进作用。
四、进一步明确农民工户籍制度改革相关政策
（一）建立农村居民转户常态机制。
1．本市户籍农村居民，在主城区务工、经商满5年或其他区县（自治县）城区务工、经商满3年的，可以在务工、经商地申请登记为城镇居民。符合上述条件且具有合法稳定住所的，其共同居住生活的配偶、子女、父母可一并申请登记为城镇居民。
2．本市户籍农村居民，先后在市外和本市主城区或其他区县（自治县）城区务工、经商的，其市内外务工、经商年限总计达到第1项规定年限的，可申请登记为城镇居民。
3．未成年人投靠父母、夫妻相互投靠、年老人员投靠成年子女，投靠人为农村居民，被投靠人为城镇居民的，投靠人可在被投靠人户籍地申请登记为城镇居民。
4．本市户籍农村学生，在本市高等学校或中等职业学校就读的，可自愿迁入学校集体户口或就地申请登记为城镇居民。
5．本市户籍农村成年居民，投靠无子女同住的年老父母，被投靠人为城镇居民的，投靠人可在被投靠人户籍地申请登记为城镇居民。
6．服兵役前具有本市户籍的现役军人及其农村配偶、未成年子女、父母，在现役军人原户籍地具有城镇合法稳定住所的，可在住所地申请登记为城镇居民。
7．获得本市各级政府颁发证书的优秀农民工，有合法固定住所的，本人及其共同居住生活的配偶、子女、父母可申请登记为城镇居民。
8．市外户籍农村居民，在市人民政府确定的重点企业及其配套零部件生产厂务工，务工地为主城区的满5年、其他区县（自治县）的满3年的，可申请登记为城镇居民。
（二）妥善保障转户居民农村合法权益。
1．建立转户居民农村待遇保留常态机制。
（1）维护农村财产自由处置权。农村居民转户后，在承包期内允许保留林权；可自愿保留承包地和宅基地，并保留其以后整户退出时获得相应退地补偿的权利或土地征收时按规定获得土地征收补偿安置的权利。
（2）落实有关惠农政策。农村居民转户后继续从事农业生产、退耕还林、公益林管护行为的，按规定保留种粮直补、农资综合补贴、良种补贴、农业机械购置补贴、政策性农业保险、农村沼气项目政策待遇、退耕还林补助、公益林管护补助等各项惠农政策。
（3）保障集体资产收益分配权。农村居民转户后未退出农村承包地的，继续保留集体经济组织的集体资产收益分配权；转户后自愿退出承包土地的，在本轮土地承包期剩余年限内保留转户时农村集体经济组织存量资产收益分配权。
（4）保留农村身份附加权益。农村居民转户后，严格按照《市人民政府办公厅关于进一步做好户籍制度改革中转户居民合法权益维护工作的通知》（渝办〔〕180号）有关规定，维护好转户居民与身份有关的农村待遇。
（5）保障转户学生权益。农村少数民族学生转户后，继续享受高考当年对民族考生录取照顾政策；三峡库区搬迁移民学生，继续享受高考当年对库区搬迁移民考生的录取照顾政策；农村独生女转户后，5年内仍为独生女，可享受高考当年农村独生女录取照顾政策；符合规定的学生参加司法考试，继续享受放宽学历条件和放宽合格分数线政策；农村籍贫困大中专学生转户后，继续享受现有贫困学生资助政策。
2．建立宅基地处置与利用常态机制。
（1）自愿选择宅基地处置方式。转户与退地不挂钩，转户居民可自愿选择保留、按规定在本集体经济组织内部流转、退出等三种方式处置其农村宅基地及附属设施用地。
（2）足额计算宅基地退出面积。转户居民退出的宅基地及附属设施用地，包括房地产权证记载的面积，以及属于建设用地的院坝、牲畜圈舍、林盘等附属设施用地的面积。
（3）严格执行价款规定。转户居民退出宅基地及附属设施用地能复垦产生地票的，按宅基地及附属设施用地面积预付价款，待复垦验收合格且交易后以实测面积结算价款；退出宅基地及附属设施用地暂不能复垦的，按宅基地及其附属设施用地面积、以每亩9.6万元标准一次性结清价款。
（4）确保退出宅基地及时复垦利用。退出的农村宅基地、附属设施用地复垦后，原集体土地所有权不改变。区县（自治县）负责组织实施复垦，并及时提请地票交易，确保价款拨付到位，确保复垦土地有效利用。
（5）强化宅基地退出的工作机制。转户居民提出退地申请后，乡镇国土所或乡镇人民政府（街道办事处）指定机构应及时受理，并组织进行清理丈量、登记造册等工作。区县（自治县）应高效服务，在规定的工作时限内做好审核与审批工作，确保退地价款及时、足额兑付到位。
3．建立承包地利用与管理常态机制。
（1）依法自愿处置农村承包地。转户居民承包土地退出与否不与转户及享受城镇居民待遇挂钩，农村居民转户后，继续保留承包土地，继续拥有承包经营权、使用权、流转权、收益权以及承包土地被依法征收时获得相应补偿的权利。
（2）坚持承包地的有效利用。转户居民的农村承包土地，其性质和用途不改变，必须依法有效利用，可自耕自种、代耕代种，或向龙头企业、专业大户、专业合作社以及其他经营主体流转，不得闲置、撂荒。
（三）切实保障转户居民城市待遇落实到位。
1．建立户改社会保障常态机制。
（1）转户农民工与城镇职工享受同等社会保险权益。加大监察执法力度，确保农民工转户后与城镇职工同等参加城镇企业职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险等五大社会保险，与城镇职工享受同等社会保险待遇。
（3）落实医疗保险优惠政策。转户居民以个人身份参加城镇职工基本医疗保险，在转户一年内参保的，不设一年的待遇等待期，参保次月即可按规定享受医疗保险待遇。
（4）保障集中供养农村五保对象转户待遇。做好集中供养农村五保对象转户前后的待遇衔接，确保集中供养农村五保对象转户后享受当地城市“三无”人员供养待遇。
（5）落实新增农村籍退役士兵转户待遇。多渠道落实转户退役士兵政策性安排就业，对自主就业的，保证其一次性经济补助金的及时兑现；在退出现役两年内，可自愿免费参加市、区县（自治县）民政部门组织的职业教育和技能培训。
（6）落实农转城生活困难居民最低生活保障待遇。对转户的农村低保对象，应在转户后3个月内，按照城市低保申请审批程序，将其中符合条件的人员纳入城市低保予以保障。在其审核审批期间，继续享受农村低保补助，确保平稳过渡。农转城困难在校大学生在生源地申请城市低保，纳入生源地统一管理，符合条件的按学校所在地城市低保标准给予差额救助。
2．建立户改就业保障常态机制。
（1）促进转户居民在城镇稳定就业。将转户居民纳入城镇就业服务和政策扶持范围，并将就业困难人员作为重点援助对象，开展一对一的帮扶，开发公益性岗位予以托底安置。
（2）鼓励支持转户居民以创业带动就业。通过提供小额担保贷款、创业培训、政策咨询、项目推荐、开业指导、跟踪服务等创业扶持，对符合条件的转户居民创办微型企业给予政策扶持，鼓励转户居民中的大中专毕业生、农民工和其他人员自主创业。
3．建立户改住房保障常态机制。
（1）促进转户居民“住有所居”。进一步加大公租房建设力度，将符合条件的转户居民纳入公租房等住房保障范围。
（2）农村居民自转户之日起3年内购买建筑面积90平方米及以下普通商品住房，且属于家庭唯一住房的，继续执行转户居民购房契税减免政策。
4．建立户改教育保障常态机制。
（1）落实平等教育权。完善全市各级各类学生就读政策和资助体系。转户居民子女享受与城市居民子女同等待遇，由区县（自治县）教育行政部门纳入划片就近入学安排，享受平等接受义务教育的权利。
（2）增加教育资源配置。根据转户居民的地域分布和年龄结构，科学规划、合理布局一批幼儿园、中小学和中职学校。
5．建立户改卫生保障常态机制。
（1）推进医疗卫生服务体系建设。加快区县级医院、乡镇卫生院、村级卫生服务医疗机构建设，建立健全覆盖城乡的医疗卫生服务体系。根据转户居民的分布和城市功能区布局规划，科学合理布局一批综合医院、专科医院和社区卫生医疗服务机构。
（2）落实平等医疗保健权。切实保障转户居民及其子女在市内居住地享有国家规定的计划免疫、防疫保健等公共卫生服务。
6．建立户改计划生育工作常态机制。
农村居民转户并享受城镇社会保障待遇后，自享受城镇社会保障待遇当年起，给予5年的政策过渡期。在政策过渡期内，对转户居民继续执行原户籍地农村生育政策及农村计划生育奖励优惠政策。
五、农民工户籍制度改革工作要求
（一）切实加强领导，完善工作机制。全市农民工户籍制度改革常态化推进工作在市政府统一领导下进行，市户籍制度改革领导小组办公室继续负责全市农民工户籍制度改革推进日常工作的协调，市级各有关部门要明确责任处室专职从事户改工作。各区县（自治县）要明确农民工户籍制度改革工作专职协调机构，统筹推进相关工作。
（二）坚持自愿原则，贯彻“五个不许”。各区县（自治县）在农民工户籍制度改革推进过程中，要充分尊重农村居民意愿，不许将转户与各项利益挂钩，不许强迫转户，不许强迫退地，不许用工歧视，确保农民工户籍制度改革工作平稳有序推进。凡违背农村居民意愿的行为，必须坚决予以纠正。
（三）坚持“三为主”，完善转户结构。在农民工户籍制度改革推进过程中，各区县（自治县）要继续坚持以农民工为主、以开发区为主、以主城区和区县城为主的农民工户籍制度改革“三为主”方针，确保转户结构科学合理。
（四）严格执行政策，确保各项待遇落实到位。各区县（自治县）要严格执行市政府及有关部门出台的农民工户籍制度改革相关政策，进一步细化政策落实措施，加大工作力度，及时将各项政策待遇落实到人。同时，切实开展“回头看”工作，对前一阶段转户居民政策待遇落实情况进行认真梳理，确保每一个转户居民合法权益得到有效保障。
