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关键词：农田水利；设施管理；投入机制；效益分析
一、引言
2011年，中央一号文件首次全面聚焦水利改革发展，全面吹响了加快水利改革发展的新号角。众所周知，“水利是农业的命脉”，但我国水资源总量不足，水利建设极不完善，水利已经成为制约国民经济和社会发展的瓶颈之一，只有解决好水利问题才能从根本上解决 “三农”问题。黑龙江省是我国重要的商品粮基地之一，对我国的粮食安全保障起着至关重要的作用，针对黑龙江省农田水利基础设施中存在的问题提出建议对策对保障我国的粮食安全有着重要意义。
本次调查对与农田水利基础设施建设有关的各个不同主体进行全方位、多层次的分析，通过实地走访和问卷调查等方式得出数据，力求做到得出真数据、反映真情况、发现真问题、拿出真方案，助黑龙江省农田水利基础设施发展一臂之力。
就调查村落的社会经济总体状况来说，多数属于发达和次发达地区，具有一定的经济实力，这也就为发展农田水利基础设施建设奠定了一定的基础。另外有一些经济欠发达的村落，每年上级政府也会拨放款项用于支持农业发展。
二、黑龙江省农田水利基础设施建设现状
（一）农田水利设施类型单一、老化现象严重
针对几种类型的农田水利设施使用的数量和比重进行调查、统计发现，各村落的农田水利基础设施具有类型单一、数量差异大的特征。其中井是使用比较广泛的农田水利设施，它所占的使用比重最大，达到73%，包括技术性较强、更为方便使用的机井和使用多年的普通水井。其次排灌渠的数量和长度也比较大，其余的农田水利基础设施类型零星时有存在，但数量和规模较小。
存在的这些设施不仅类型单一，而且农村原有的水利设施也普遍存在老化失修、设备破损、效益衰减严重等突出问题。由于投入不足，导致的只建不管、重建轻管及水利设施带病运行的问题比较普遍，使得众多小型灌溉设施功能丧失殆尽，农业自然灾害频发，严重制约了农业经济的发展，影响了农业增效、农民增收和农业现代化建设。
（二）设施建设成本投入大、养护费用高
据农民介绍的情况，打一口20—30米的小机井需要投入的成本是5000元；打一口深于30米的大井，再加上建设一些配套设施，起码需要花费1万—1万5千元；建造一口规模较大、质量上乘、配套设施完善的机井需要7—8万元。这些投入不仅包括打机井的成本，还包括对原有废弃机井、水泵的更换、新管道的铺设和机井水房建造的费用。
在寒冷的东北地区，需要有针对防止农田水利设施出现冻胀的防护措施。因此，在机井上修建水房是一项有效的防护措施。对于其他农田水利设施来说，可以采用埋藏塑料薄膜来预防冻胀的发生。每年用于维护这些设施的花费也很高，少则3000元、8000元，多则上万元，其中管道维修和人工费的支出占维护成本的比重较大。
（三）农田水利基础设施发挥的效益显著
建设农田水利基础设施后会带来许多经济效益，一般包括：提高土地产出率、提高粮食产量、提高种粮收益和增加农民收入等。
农田水利基础设施的建设也会带来许多生态效益，如土壤改良、排涝抗旱、改善环境等。在所调查的农户中普遍反映的农田水利基础设施的生态效益主要集中在防洪排涝效益上，所占比例高达76%，这说明所建设的水利设施在防洪排涝方面所发挥的作用还是非常显著的。加强农田水利基础设施建设也产生了改善了农业生产结构、提高农民种粮积极性等社会效益。这些效益既能够拉动地区经济的增长，对于农业生产的可持续发展也有着重要意义。
三、黑龙江省农田水利基础设施建设的对策
（一）加大对水利基础设施建设必要性的宣传力度，加强设施维护与监管
政府应大力宣传节水农业的必要性及其带来的经济效益和社会效益，对已经存在的水利灌溉基础设施进行抢修，大力推广新技术新设备，发展节水灌溉技术，培养一些水利灌溉技术人员亲自下乡帮助农民解决实际困难，增加农民对灌溉技术的了解和掌握能力。把加强农村小型水利工程的管理作为水利工作的一个重心，解决工程的管理与维护的问题，让其发挥应有的效益。
（二）加大投入力度，构建多渠道的农田水利建设投入机制
加强农业基础设施建设，关键是要解决投入问题。在投资方式上，要充分发挥政策引导和市场机制的作用，以优惠的政策吸引个人、集体、政府等各类主体投资建设。要增加水利建设投入，在积极争取国家和省、市水利建设项目、资金的同时，县级财政逐年增加投入、鼓励企业投资捐款、动员群众出资出劳等多种方式，逐步建立起多渠道、多元化的水利投入机制。
（三）充分发挥农田水利基础设施的效益，促进农民增收
要充分利用好农村现有的农田水利基础设施，提高设施利用率，最大限度地发挥农田水利基础设施在农业生产中的作用，方便农业生产。对于洪灾、旱灾和风灾经常肆虐的地区要因地制宜地加强水利设施的结构调整，降低灾害对农田设施的破坏程度，以减少灾害造成农业生产的不便和保障农田产出和农民收入。
四、结论
黑龙江省相关各个市县在加强农村农田水利基本建设方面做了大量的富有成效的探索和有益的尝试，并且取得了一定的进展。但是还是存在着许多问题，总体表现为建设的力度严重滞后于经济社会发展的速度，底子较薄，投入不足，欠账比较多，但是机遇还是大于挑战的。根据黑龙江省实际调研的具体情况，应该首先从制度和政策上对于农田水利基础设施的建设进行规范，更重要的是要加大对于设施工程建设的投入力度，尽量满足农民对于农田水利基础设施建设的需要，同时也要大力宣传水利基础设施建设的重要性，动员农民群众个人或联合兴建农田水利设施，或及时维修老化陈旧的水利设施，真正地发挥农田水利基础设施对农业生产和农民增收的巨大作用。
参考文献：
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1 加强农田水利基础建设的要求
要想促使我国的农田得到良好的发展，就需要对农田进行合理的规划。众所周知要想促使农田得到良好的发展，就需要使用相应的水资源，但是由于我国目前的水资源正处于逐渐减少的地步，因此在农田发展过程中使用的水资源就要对其自身的利用率进行有效的提高。也就是说在现在农业不断发展的过程中，对农田水利基础进行更合理的建设是不可忽视的一项工程。但是在进行农田水利基础建设的过程中涉及的要求也非常多，以下笔者就针对于如何加强农田水利建设的要求进行全面的论述。
1.1 农田水利建设的自然要求
农田在生长的过程中不仅仅需要水资源，还需要良好的自然条件，只有这样才能从根本的角度上促使我国农田的发展。而且在相应的实践中也清楚的了解到不同的环境和气候下对农田都会产生一些影响。比如在自然灾害出现的时候，就会导致农田的生产受到阻碍，对其生产能力也产生非常严重的影响。在这里情况下就需要通过改善农田水利建设来保障农田的生产能力，从而达到降低自然灾害和气候对农田产生的影响。在对我国气候进行合理的研究，发现在春季和冬季这两个季节发生自然灾害的概率非常大，这就需要在这两个季节对农田水利进行合理的建设，从而提高农田的抗灾能力。这样对农田在生长的过程中有效的降低自然灾害对农田的影响起到非常重要的作用。
总的来说，农田水利建设对我国农田的发展起到非常重要的作用。不仅仅能够减少自然灾害对农田的影响，而且对农田自身产量的提升也起到非常重要的作用。也就是说要想使得农田能够得到更好的发展，就需要对农田进行合理的水利基础建设，从根本的角度上减少自然灾害和其他因素对农田的影响，提升农田自身的生产能力，为农田的继续发展奠定坚实可靠的基础。
1.2 农田水利建设的农业体系要求
传统的农业体系在农田发展的过程中具有非常严重的局限性，这就需要在现代农业发展的条件下，对传统的农业体系进行改善。目前我国大多数农田在进行水资源使用的过程中都是按照传统的农业体系进行水资源的使用，其主要工作方式就是灌溉。而且我国目前农业的发展方向是水田发展，这就导致我国在农业生产的过程中造成非常严重的水资源浪费。尤其在我国现在水资源比较匮乏的情况下，这样大幅度的农业灌溉就会导致我国的水资源储量出现大幅度减少的情况，对我国农业的继续发展产生非常严重的阻碍。另外由于我国的地理分布的关系，我国的水资源还存在区域性分布不均匀的情况，这种情况就会引起一些农田有水而一些农田缺水的现象发生，对我国农业的发展产生非常严重的影响。因此这就需要改善我国传统的农业体系，从而提高农田水利建设的发展。
1.3 农田水利建设具有突出的战略要求
在社会的不断发展过程中，农田的水利建设也发挥了非常重要的作用，而且在时间研究中，笔者发现不同地区对水利基础建设的重视程度也有很大的不同，这就导致了进行水利基础建设的力度也有很大的差异。第一，由于自然灾害的影响，使得我国政府对农田水利基础建设的重视程度有很大的提升。第二，由于农田水利基础建设的重要性不断的提高，这就需要对农田水利发展的相应事宜有一个全面的了解。
2 提高灌溉水的利用率
2.1 在进行农田水利基础建设的过程中，要想提高农田灌溉水的利用率就在农田建设的过程中设置相应的防渗体系，将在农田灌溉中使用的水资源进行一个合理的收集。而且在设置防渗体系的条件下，还需要对整个防渗体系进行全面的质量检查，对农田的输水管道也需要进行有效的改进，使其能够在农田发展中得到良好的使用。这样对在灌溉水进行收集和输水的过程中能够更好的运行，进一步减少水资源在进行农田灌溉后的损失，这样能够从根本的角度上实现对水资源节约的作用。
2.2 在灌溉水进行田间灌溉的过程中提高利用率在进行
田间灌溉的时候，要想使得灌溉水的利用率可以得到有效的提高，就需要合理的利用先进的灌溉技术，并采取有效的灌溉措施来对田间灌溉进行强化处理，以此来达到节水的目的同时也可以利用田间工程来进行灌溉水利用率的提升，但是要保障田间工程能够得到合理的建设，并且可以将相关的管理工作落实到实处，加强管理的力度，才能够有效的保障水资源可以得到节约另外，就是要有针对性的进行强化处理，这样能够使得田间的灌水量相对的合理，水资源能够得到优化配置，这样可以有效的避免田间部分区域出现盐碱化的问题。
2.3 要想提高农田灌溉水的利用率，关键的在于提升作物自身对水分的吸收。对于提升农田作物自身的吸收来说，就需要从农田内部的基础设施上入手，并根据农田对水资源的需求程度制定高效利用的农田灌溉措施。而且还需要对目前农业生产中存在的传统的灌溉方法中的缺陷进行有效的解决，从而进一步提高农田灌溉水的利用率。
另外，我国提高灌溉水利用率应注意三个方向：第一，以农田渠道的防渗为中心的灌区工程建设与完善，来增加灌溉水的利用率。第二，引进世界先进的灌水技术，建立和完善我国灌溉产业基地。第三，不断创新农田基本水利工程管理方法，以保证农田水利设施功能的正常化。
关键词：农田水利基础设施建设；财税政策；资源配置
在农村农业的发展过程之中，农田水利基础设施建设一直是保障农业发展的重要建设项目，在财税政策的推动之下，进行筹资筹劳等方式完善农田水利基础设施建设，但是目前的农田水利基础设施建设的财税政策选择这一方面在应用的过程之中仍然存在了很多问题，我们需要正视这些问题，分析其税改背景，为农田水利基础设施建设财税政策的选择进行相应的完善，从而优化资源的合理配置，带动农业经济及农村经济的进一步发展。
一、对农田水利基础设施建设进行财税政策的重要意义
财税政策作为国家进行经济宏观调控的重要手段，能在很大程度上通过税种、税率的相应变动，去给予不同的群体部门，不同的财政补助。以此来帮助经济的稳定增长以及资源的合理的优化配置。而水利作为农业的重要命脉，对于农业的发展起决定性的作用，农田水利基础设施建设则是农村建设的重要内容，由于其农业自身受天气等多种因素影响较大没并且发展不够稳定，利润较低，所以完善的农田水利基础设施建设能够促进农业的发展，维护其发展的稳定性。农田水利基础设施建设作为完善的建设体系，需要较大的资金投入，不仅仅是前期建设需要资金支持，后期的监管修理以及配套制度体系建立都需要财政支持，所以对农田水利基础设施建设进行相应的财税政策就极为重要。
二、农田水利基础设施建设的财税政策方面所存在的问题及发展现状
目前农田水利基础设施建设最大的问题就是前期投入较大，前期施工时也比较重视，但是后期的监管和管理上却往往较为轻视。而在财税政策方面所存在的问题主要是农村税改的问题，农村进行税改及地方税体系改革等一系列措施，虽然在一定程度上减轻了农民的税负负担，但是同时也造成了政府的税收减少和财政的减少，当地政府往往很难下拨专项资金进行吸纳供应的农田水利基础设施建设，收支缺口加大，加之筹资渠道较小，在资金筹措问题上存在着很大的困难。农村基层水利服务体系不是十分完善，往往农民都不愿意自己出资或是提高自筹比例及投资比例。种种的问题都能显示出目前农田水利机车设施建设的财税政策方面的发展现状，如何对这一现状进行转变，这是每一个当地政府都要思考并且攻克的重要难题。
三、如何完善农田水利基础设施建设的财税政策的选择
（一）调整税费、税率，并且进行新型的税费改革
上文提到了目前的税收制度不能够支持当地政府基本的财政支出，不能够满足目前农村整体的发展需求，所以我们必须要通过调整税费、税率的方式，进行新型的税费改革。在县政府、乡政府的财政收入上而言，往往使用的是分税制的手段。同时我们也可以利用财税政策的支持，鼓励当地居民自己开展相应的农田水利项目，县政府及乡政府会在一定程度上给予相应的财政支持，以此来促进财税政策的落实，并且加强农田水利基础设施建设。
（二）完善专项资金管理方式
通常乡政府、县政府在进行对农田水利基础设施建设的拨款上是没有专项资金的设立的，完全凭借着当前政府的财政情况而决定，无论是财政厅还是水利厅，对于农田水利设施建设而言其拨款是分割式的，缺少一个完整、科学、系统的资金管理体系。所以为了改变这一现状，可以通过完善专项资金的管理方式，促进其资金的统一规划，将各个组织及部门单位投入的资金进行整合，统一预算及统一规划，促进财政资金的专项使用，在最大程度上保障农田水利基础设施建设的资金基础，从而促进其发展建设。
（三）明确资金投入来源，完善财政报账制度
对农田水利基础设施建设应用财税政策的过程之中，一定要对资金来源及资金使用方向予以明确，通过完善财政报账制度，加强资金使用的透明度，从而帮助农田水利基础设施建设的顺利发展。一般对于农田水利基础设施建设进行资金投入不外乎有以下几种情况：发改委、水利局及相关水利部门、扶贫开发部门及财政部门、证券融资部门等部门会对其农田水利基础设施建设提供相应的资金支持，在此基础上，不仅仅应该明确资金投入的来源，也应该给予这些资金一个统一的规划，以此促进资金的使用，避免款项使用动向不清的状况发生。
（四）加强社会保障筹资机制的改变
可以通过建设筹资筹劳的机制去丰富投资渠道，利用财税政策的手段，鼓励农民进行项目参与，并且积极投身于投劳建设之中，充分利用好当地的人力资源、物力资源等，进行农田水利基础设施建设的完善。同时也要给予农民相应的补助措施，明确农民自筹比例与政府及地方单位的投资比例。立足于现实实际，以此加强社会保障筹资机制的改变。
（五）促进农田设施产权制度的完善
农田水利基础设施的范围很广，其包括的内容也很多，无论是水库还是灌溉设备等，都是重要的基础设施，可以通过促进农田设施产权制度的完善，促进当地居民进行相应的承包工作，与银行及保险公司建立相应的沟通机制，给予其贷款优惠，及农业保险等，使得农田水利基础设施建设不仅仅能获得劳动力，同时也能在一定程度上获取社会上的融资，帮助当地居民增加收入，加强对于农田水利基础设施建设的进一步理解。在营业税方面也可以适当给予入股农民一些优惠，还可以联系保险公司，帮助其落实农业保险制度等。完善税收的调节方法，应用财税政策的手段，通过投资抵税、免税甚至是延期缴纳税款的方式，鼓励农民积极参与到农田水利基础设施建设之中，并且响应财税政策的号召，促进农业经济的发展。
（六）以财税政策的应用带动农田水利基础设施建设
因为在农田水利基础设施建设过程之中，往往过度注重前期施工建设而忽视了后期的修理工作与管控工作，所以应当合理利用相应的财税政策，带动农田水利基础设施建设的发展，加强地方政府与中央政府之间的沟通，转变当地人的思想观念，树立正确的农田水利基础设施建设的观念，从而完善农田水利基础设施建设的财税政策的选择与发展。
四、结语
在农田水利基础设施建设的过程之中，在相应的财税政策的应用上存在了许多的问题，例如地方税体系不健全、收支缺口大、资金筹措不便等。针对这些问题可以通过调整税费、税率，并且进行新型的税费改革、完善专项资金管理方式、明确资金投入来源，完善财政报账制度、加强社会保障筹资机制的改变、促进农田设施产权制度的完善、以财税政策的应用带动农田水利基础设施建设等多种方式加强其财税政策的应用，从而促进水利基础设施的建设与发展。
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【关键词】农业；水利；基础建设
2012年1月10日，水利部和农业部在京签订加快水利和农业发展合作备忘录，共商推进水利现代化和农业现代化大计，这是深入贯彻科学发展观、全面落实中央关于加水利改革发展和推进农业农村改革发展战略部署的重要举措。
1农田水利基础设施在农业发展中的作用
农田水利基础设施的作用农田水利基础设施在农业上的作用是非常大的，突出表现在以下几个方面：
（1）保障了粮食稳定高产。农业为主的地区，目前仍然是以种田为主，种田又是以种粮食为主。因此，我们农田水利的基础设施应当是以提高和保障粮食的单位产量为主要目的，并使其保持相对的稳定。
（2）增加了农民种田的收入。种地打粮，然后拿粮食去卖钱，或者交换其他的商品，这也是农民一个增加收入的主要渠道。粮食稳定的高产以及品质上的提高，让种田的经济效益得以显现。
（3）有力地缓解了灾情对农业生产的危害。因为基础农田水利设施的实际作用，在某种程度上增加了农民对自然灾害的抵抗能力。很多以农业为主的地区在灾情面前或着在大灾之年的时候，或者并没受到灾情的影响，受到的损失比较小，或者是仍然得到了较好的收成。
（4）创造了对农业结构的调整有利地条件。基础的农田水利设施为农业生产创造了涝能排、旱能灌的基础条件。农业生产的结构调整不再受到是否能排水和是否有水等自然条件限制和制约，在这种条件之下，只要是有市场，有畅通的销售渠道和较好的经济效益，就可以适当的根据实际需求调整种植的农产品品种，这对于农业的结构调整和发展是非常有利的。
从以上的分析中可以看出，农田水利设施对农业、农村和农民的发展十分重要。
2江苏省淮安市的农业水利情况
江苏省淮安市，位于江苏中北部，江淮平原东北部、里下河平原北部，处于淮、扬、盐三市交界地带，地处京杭大运河与苏北灌溉总渠交汇处。属中亚热带湿润气候区，境内地势平坦、气候温和、四季分明、光热资源丰富。粮食生产实现“八连增”，全区粮食总产量达到95万吨。农业发展条件持续改善，完成农田水利投入2、4亿元。高效农业稳步推进，全区新增高效种植面积19、75万亩。
3农田水利建设对现代农业的重要性
3.1完整的农田水利基础设施能够有效降低自燃灾害对于现代农业的实际影响
我国北方地区干旱少雨的天气特征明确了农田水利基础设施对于现代农业重要的作用。随着厄尔尼诺现象，全球气侯变暖等各种极端的气候变化对于我国农业生产的影响逐渐增加。去年在我国北方地区大面积的出现了长时间的高温天气、干旱无雨的气候，抗旱的难度比较大、任务十分艰巨。我国相对薄弱的基础农田水利设施无法承担起抗旱救灾的大任，我国农业生产的损失非常的严重。因此，基础农田水利设施的建设对于现代农业生产的影响是十分巨大的，为此，我们必须建立较为完整的以抗洪防涝、防潮、蓄水、灌溉为主体的水利工程的完整体系，才能做到有效的避免洪涝、干旱灾害对于现代农业生产所造成的巨大的损失。
3.2现代农业的可持续发展方向需要加强农田水利建设
现代农业是环境与人口、资源与人口全面和谐发展的可持续性的农业，以有效合理的配置交通、水利等资源，形成农作物、鱼类、畜禽、林木、果树和农产品的深加工相结合，实现良性循环发展的农业生产环境为基本要求，作为其中间最为重要的一环，水利对于现代农业的影响是不言而喻的。有效的实现农田灌溉和排涝抗旱，是提高耕地的产出率以及水资源的利用率的重要途径。因此，现代的农业发展是以运转协调、功能齐全的农田水利基础设备和设施为基础的。只有农田水利的基本建设跟上了现代农业生产发展的步伐，才能有效地促进现代农业的发展。
3.3加强农田水利的建设对改善农业的生态环境有利
农田水利的建设对于改善农业生产的生态环境有利。农业生产的生态环境对于现代的农业生产影响很大，如果没有完整的农田水利设备和设施，缺水干旱将会造成树木的干枯、草原的退化、土地的盐碱化变得严重、水土流失的加剧等等环境的问题；洪涝灾害则会造成粮食的绝收、疫病的流行、土地的利用率低下等问题。只有根本的解决缺水干旱以及洪涝灾害问题，才有可能彻底地扭转农业生产的生态环境不断的恶化带来的影响，实现环境与人、自然与人的和谐发展。然而要解决这些问题，最根本的途径就是增加投入，加大农田水利的建设力度。
市二届人大代表第四视察组，在××县视察两天中，听取了×××副县长代表县政府作的水利建设情况汇报；召开了座谈会，听取县直有关单位领导和镇、村、队干部的意见和反映；察看了××镇××村“三面光”渠道、××镇×××水库除险加固、××镇×××村人饮工程、××镇××村基本农田保护区、县城防洪堤工程五个现场点。在听取汇报、召开座谈会和实地察看的基础上，视察组集中进行了讨论，充分发表了意见。现在，我代表视察组，向××县政府反馈视察意见。
一、主要成绩
最近几年，××县委、县政府根据全区、全市的统一部署，围绕广西水利建设“万千百十”计划，认真组织全县人民，开展农田水利基础设施建设，取得了较好成效。为确保农业丰收，促进农村经济发展，提供了有力保障。
（一）县委、县政府高度重视农田水利基础设施建设。一是县委书记、县长和分管副县长亲自跑项目、争资金；二是水利部门建立项目信库，认真做好项目前期工作，积极向上级申报项目、争资金。经过县领导和水利部门的共同努力，争取得上级批复项目个，总投资近万元，其中国家投资多万元，为水利事业发展提供了资金保障。
（二）完成病险水库除险加固任务。年汛未安全大检查时，××县有座水利列为三类病险水库。这些水库带病运行，不但灌溉效益降低，而且影响到农业和农村经济可持续发展，危及到下游农民群众的生命和财产安全。年以来，××县各级政府和水利部门把水库除险加固作为农田水利建设工作的重中之重，实行行政首长负责制，层层落实责任制，充分发动群众，多渠道筹集资金，加大投入力度，加强组织领导，加强工程技术指导和施工管理，确保施工质量，使病险水库得到除险加固，恢复了有效库容和有效灌溉面积。
（三）兴建县城区防洪治涝工程。防洪治涝工程将××县城防御洪水的能力提高到年一遇标准，投资额大，是××县重点工程。目前已投资万元，完成了第一期工程建设任务。
（四）建成了一批人畜饮水工程。现有个镇用上了自来水，人民群众吃上了卫生水。
（五）兴建了渠道防渗、灌区设施配套、喷灌型节水、水柜水池等一批配套建设项目，节约了水量，有效灌溉和改善灌溉面积增加，扭了农田灌溉面积下降的趋势。
（六）防汛工作成绩明显。月份全市防汛工作会议之后，××县及时制订防汛抢险工作预案，按照“有灾无灾按有灾准备，大灾小灾按大灾防范”的要求，立足于防大汛、抗大洪，把人民群众的生命安全放在首位，切实加强领导，层层落实防汛责任制，认真做好安全防范各项工作，使几次台风暴雨造成的损失降到最低限度，没有出现人员伤亡。尤其是今年月日的百年不遇的特大洪水，县委、县政府及时启动防洪应急预案，县、镇、村三级有条不紊的抢险抗洪，做到无一人死亡，经济损失降到了最低限度，取得了抗洪抢险的全面胜利。
（七）认真落实水利部门特别是乡镇水利站、国营水管单位的“三定”（即定编、定员、定经费）工作，县财政全额拨给人员工资及办公经费，队伍稳定，工作积极性高，确保了水利工作顺利开展。
二、存在问题
（一）部分江河流域特别是江流域水质污染较为严重，危及到农产品质量和人民群众身体健康，已到非治理不可的时候。
（二）各类水库蓄水量比去年同期减少一半以上。
（三）水利项目资金到位不够理想，配套资金不足，影响到工程项目建设进度和工程项目的完成。
（四）全县尚有个乡镇未安装上自来水，农村尚有万人饮水困难没有解决。
三、几点建议
（一）关于农田水利建设的地位作用和任务要求问题
代表们在讨论中认为，兴修水利是治国安邦的大计，因此要明确农田水利基础设施建设，在全面建设小康社会中的重要地位作用。认识新阶段农田水利基础设施建设面临的新任务、新要求。回良玉副总理在最近召开的全国农田水利基本建设工作会议上的讲话中指出，“在新的发展阶段，搞好农田水利基本建设，对保护和提高粮食生产能力具有基础作用，对调整农业结构，增加农民收入具有推动作用，对增加农产品竞争力，促进农产品出口具有支持作用，对改善生态环境，实现可持续发展具有促进作用，对提高农民生活质量，加快农村小康建设具有保障作用”。“要深刻认识新阶段农田水利基本建设面临的新任务新要求，坚持开源与节流并重、农民投工投劳与国家投入并重，工程建设与工程管理并重、发展生产与改善生态并重，针对工作中的薄弱环节，掀起新一轮农田水利基本建设的新高潮”。回副总理讲的“五个作用和四个并重”，是今后一个时期农田水利基本建设总的指导思想和任务要求，建议××县各级政府和各部门要认真学习贯彻，向农民群众广泛宣传，真正形成“人民水利人民办”的良好氛围，掀起新一轮农田水利基本建设的新热潮。
（二）关于农田水利基础设施建设投入问题
建议××县各级政府和水利部门，要广开渠道，增加投入。要创新投入新机制，采取政府投资、社会筹资、农民出资、利用外资等多种方式，形成中央、地方、农民和社会共同出资兴办水利的局面。政府、财政部门，要按水利工程建设进度划拨项目资金，确保工程项目正常施工，按期竣工，对历年拖欠的水利项目专项资金，要想方设法兑现，落实项目配套资金，对今年水利项目专项资金，要采取切实有效措施，力争兑付率达到以上。
（三）关于今冬明春农田水利基本建设问题
关于如何搞好新形势下农田水利基本建设，总理在今年中央农村工作会议上指出：“发动农民群众开展农田水利基本建设，是我国的一个好传统。农村税费改革以后逐步取消‘两工’，并不是要丢掉这个传统，而是采取一事一议，让基层干部学会用民主的方法来搞这些建设。只要坚持农民自愿，不搞强迫命令，坚持注重实效，不劳民伤财，农民是愿意投工投劳不断改善农业生产条件的，我们要调动和保护农民在这方面的积极性”。总理的指示，给新时期如何发动农民群众兴办农田水利指明了方向。建议××县各级政府和水利部门，要采取有效措施，引导和教育农民坚持和发扬这个传统，正确处理好发动群众投工投劳兴修水利与加重农民负担的关系。也版权所有就是说，农民既要求减轻负担，又盼望发展水利等公共事业，改善生产生活条件，是二者必须兼得。同时，要将今年农田水利基本建设任务逐项分解到镇到村到组，层层落实领导负责制，确保水利建设工程所需物资设备如钢材、水泥等补助费切实到位，千方百计完成今冬明春农田水利基本建设各项任务。
（四）关于水库蓄水量问题
今年以来，由于受干旱天气影响，××县水库蓄水量比去年同期减少一半以上，建议××县各级政府和水利部门不能掉以轻心，要有危机感和紧迫感，认真抓好蓄水、节水、管水工作，确保明春农业生产用水。
（五）关于依法治水问题
建议××县各级政府和各有关部门，要加快依法治水进程，严格执行《水法》和《水土保护法》的有关规定，认真解决好水质污染、人为破坏水利设施等重大问题，加大这方面的查处力度，抓好水土保护工作。对因公路建设、城市建设、村镇建设损坏的农田水利，要认真按照有关规定，落实修复对象，做好修复工作。
（六）关于人畜饮水工程问题
人畜饮水工程是“益民工程”，建议要加大人畜饮水工程工作力度，确保工程质量，做到建设一个，成功一个，发挥效益一个。同时，要创新管理机制，加强工程管理，确保工程正常运行，发挥效益，要尽快解决个镇没有用上自来水和万人饮水困难问题。版权所有
（七）关于危险水库除险加固问题
建议各级政府和水利部门，要组织有关专业人员，对危险水库除险加固进行一次全面清理，查漏补缺，按设计标准完成加固任务，确保正常安全运行。
【关键词】中小型农田水利设施；投资现状；投资机制
中小型农田水利基础设施是提高农业综合生产能力的基础，加强其建设有利于改善农业生产条件，提高农民抵御自然灾害的能力，实现稳产高产。与大型水利建设相比，中小型农田水利基础设施建设的特点是规模小，多分布于田间地头，辐射范围窄，投资少，回报率高，对于农业生产条件的改善具有大中型水利设施所不可替代的直接作用。另外，大型农田水利基础设施效益的发挥也依赖于中小型农田水利基础设施的配套。因此中小型农田水利基础设施在国民经济中的地位显得特别重要。湖南作为一个农业大省，农业基础设施建设水平综合反映了我省农村经济的发展水平。然而，从目前状况来看，我省农田水利建设过程中，中小型农田水利基础设施的投资问题一直没有得到应有的重视，这在一定程度上制约着我国农业综合生产能力的提高，从而影响了农村经济持续稳定健康的发展。因此，研究湖南省中小型农田水利基础设施投资的现实状况，对解决当前湖南省中小型农田水利基础设施投入中存在的问题、改善农田水利基础设施建设现状具有一定的现实意义。
一、湖南省中小型农田水利基础设施投入现状
农田水利基本建设对抵御农田干旱与洪涝灾害、保障粮食持续增产起着关键性的作用。新中国成立以来，经过多次大规模的水利基础设施建设，湖南省农田水利基础设施抗御水旱灾害的能力有了明显的提高。全省大中小蓄水工程年末蓄水总量177.4亿立方米；全省年供水总量和各部门实际用水总量均为322.3亿立方米。全省乡村筹办水电站4158个，装机容量512.8万千瓦，有效灌溉面积2745千公顷，旱涝保收面积2243.9千公顷，机电排灌面积1188.9千公顷。全省有水库13321座，总库容量387.8亿立方米，有效灌溉面积1656千公顷，占全省总有效灌溉面积的60%，除涝面积384.4千公顷，水土流失治理面积2877.9千公顷。其中大型水库16座，有效灌面30.1万hm2；中型水库232座，有效灌面53.9万hm2；小型水库13073座，全国有效灌面积81.58万hm2，受灾面积（09年）1825千公顷，旱灾753千公顷，涝洪灾558千公顷，成灾面积626千公顷，旱灾305千公顷，涝洪灾168千公顷。湖南省中小型农田水利基础设施建设在各个层面的投入不尽相同。一直以来，国家对防洪发电、江河治理、跨流域调水等大型防洪水利建设成绩斐然，近年来对水资源工程的投入也逐渐增多，对水土保持及生态工程、水电及其它专向工程的投入一直较少，投入力度有限。此外，国家在农田水利建设内部的各个项目上的资金投入差别也很大。农田水利建设投入具体可以分为水利灌溉基础设施投入、防洪水利基础设施投入及农田水利基础设施建管机制。具体如下而言：
农田水利灌溉基础设施投入方面。湖南省一方面加大了整合资金的力度，按照“规划整合项目，项目整合资金，渠道不变、各记其功”的原则，积极整合各类支农涉水资金用于农田水利灌溉基础设施建设。据初步统计，2011年地方财政共支出3943亿元，省一级通过整合农发、国土、烟水、以工代贩等部门的涉水资金，整合资金达7亿元左右，省级资金的整合为市县两级整合资金起到了促进作用，这几年来市县两级力度也不断加大。另一方面，中小型农田水利建设专项补助资金也不断增大。与此同时，组织受益群众投资投劳，确保配套资金尽量落实到位，项目建设任务按计划完成。截至2011年全省拥有水库13351座，容量4300615万立方米，新建和改造塘坝2640处，各类农田水利设施达到的有效灌溉面积达2745.56千公顷。建国以来的前30年，湖南省灌溉面积平均每年增长8.67万平方米，但是，农村经济体制改革以来，全省农业有效灌溉面积增长幅度趋缓，平均每年增长2.66万平方米。新增蓄水量8314共万方，新增和恢复灌溉面积共15万亩。全省中小型灌区加权平均灌溉水利用率仅为0.407，小水库、小塘坝蓄水能力不到原有蓄水量的60%。
防洪水利基础设施投入方面。2011年湖南省已建成126处重要堤坝，19座大型防洪水库、241座中型防洪水库，防渗整修渠道1787公里，堤防长度达6162公里，覆盖全省41个重点防洪县（区），52个易旱县。中央负责715座小Ⅰ型病险水库，中央财政3年投入32.1亿元，平均每年10.7亿元。地方负责355座小Ⅰ型病险水库除险加固，地方投入按省级财政负担50%，市（州）和县（市、区）共同负担50%的比例分摊。同时以12个市（自治州）水情信息分中心为汇集点，建设了355个报汛站，基本实现雨量、水情信息有人看管、无人值守的自动数据采集和传输，30分钟内可将水情信息传递到国家和省级水情中心。
农田水利基础设施建管机制投入方面。一是政府推进以中小型农田水利设施产权流转为重点的农田水利管理体制改革。根据实际情况，全省已有129.73万处中小型水利工程通过采取承包、租赁、拍卖、股份合作等多种形式，建立起防汛抗旱、综合经营、工程管理“三位一体”的管理模式，有效解决中小型水利工程管理主体缺位、管理水平不高的问题。二是引导和扶持农民用水户协会发展，避免流于形式，实行“民主参与、民主管理、民主决策”，2010年全省122个县均成立了用水户协会，总数超过1100个。三是积极开展“一事一议”，按照“突出重点、统筹安排”的原则，按照投资额度实行“民办公助”，不断在议事原则、议事程序、议事方法上对农民进行指导，农民通过“一事一议”大干农田水利的热情不断高涨；对积极性高的地区，对群众早日受益的项目开口子，提高民办公助比例。
目前，我省中小型农田水利设施老化失修，效益衰减问题日益突出，全省有效灌溉面积仅占设计灌溉面积的58%，小水库、塘坝蓄水能力仅为标准的60%左右，小型机电泵站设备只有50%可以出力，中小型农田水利设施灌溉水利用系数仅为0.425。由于地形、气候等因素的影响，历年水旱灾害频繁。特别是2011年8月以来，全省大部分地区遭受不同程度旱情，造成农作物大量减产、部分地区人畜饮水出现问题，一个重要原因，就是中小型农田水利建设还不过关，基础薄弱的现状未根本扭转。因此加强农村水利基础设施建设对湖南农业乃至整个经济产业的发展至关重要。
二、湖南省中小型农田水利基础设施投入存在的问题及分析
1、农田水利基础设施投资总量不足
由于中小型农田水利工程主要服务于农业这样一个高风险、低收益的弱质产业，从而决定了该项目的经济效益水平远远低于社会平均利润。单纯依靠建设灌溉排水工程为农业生产提供灌溉排水服务难以获得利润，中小型农田水利工程具有较强的公共性，应纳入财政补助的范围。改革后，投融资形式的转变成为政府减少和退出建设的“借口”。中小型水利工程由于规模小、工程等级低，难以争取到上级的补助，几乎全部要由乡镇一级财政和群众自筹来负担。我国政府对农村小型农田水利工程支出在支援农业生产支出中所占的份额从1978年的56.0%下降到了1990年的24.6%，下降了约31个百分点。1996年后，随着国家积极财政政策的实施，国家加大了对水利设施的投资，但是其投向主要集中在大江大河的治理。2005年，中央财政设立了中小型农田水利工程建设补助专项基金，启动了“民办公助”的中小型农田水利工程投融资试点。但是，水利设施财产经过多次村组合并、乡镇合并变动，资产底数长期不清，所有权模糊，资产关系紊乱，水利工程存在着“产权不清、责任不明、难以为继”的问题。近年来国家财政资金修建的水利灌溉工程设施，建成后移交给乡镇管理，土地是集体的，使用权是承包了的，产权和责任主体很难明确。有些中小型水利设施由几家农户管理，有些由村民小组管理，有些是村集体管理，在经营管理方式上也没有统一的管理和维护规则，工程的整修和维护费用无可靠来源。农村实行家庭联产承包责任制后，农村集体经济组织逐渐退出中小型农田水利工程建设和管理的主体地位，中小型农田水利工程的归属不明确，管理责任不落实，农民的分散经营和农田水利设施集体受益之间的矛盾日渐加剧，而且由于中央政府补助的比例较低、农民承担的比重较高，农民投资的积极性不高。
就目前情况来看，湖南省的农田水利基础设施投资对资金的需求存在着一定的缺口，限制了农田水利基础设施建设的进一步发展，影响了农田水利基础设施保障作用的发挥。湖南省农田水利基础设施大都已运行三十余年，由于财政对农田水利基础设施投资不足，农田水利设施运行管理和维护责任难以落实，加之缺少必要的维护保养费用，导致农田基础设施老化严重，水利工程效益日益衰减。
2、农田水利基础设施投入不平衡
（1）项目建设投入的不平衡
湖南省农田水利基础设施投入总的来说是以政府为主体，其他主体虽然占有一部分比例，但作用相对弱小。事实上，这种投入项目的决策程序是自上而下的，同时伴随着现行的政府绩效考核机制的影响，导致农村水利基础设施建设并未完全根据农村自身发展需求决定。政府倾向于建设看得见、摸得着的基础设施，与组织考核密切相关的水旱灾害防治工程、泵站等基础设施项目，却忽略了对己有水利基础设施的维护和改造，对节水技术推广、水体治理等方面缺乏积极性。湖南是水库大省，有各类水库1.3万多座，约占全国水库总数的1/7。部分水库防洪标准不高，安全隐患多，是防洪保安的薄弱环节。将近存在着20%病险水库率影响着国家和人民生命财产安全，严重制约地区的经济社会发展，水库工程效益也得不到有效发挥。而这种投入项目建设不平衡侵蚀了农村水利基础设施作为公共产品的本质属性，人为地拉大了农村居民之间的差距。
（2）区域投入的不平衡
如果说投入总量不足，投入项目不平衡，投入效率低下严重制约了农村水利基础设施的发展，那么农村农田水利基础设施投入的不公平使得本处于弱势群体的农民的境遇“雪上加霜”。在中央财政对各地区水利投入一定的情况下，各地区经济实力的大小直接决定了对各地方水利投入的多少。从农田水利建设、大江大河治理、水利工程建设、防涝抗旱等角度讲，区位优势好、地方财政富裕或者乡镇集体企业多、经济效益较好的一些地区（就湖南省而言主要是长株潭地区），地方政府或村集体组织有能力提供较为完善的农村水利基础设施；而条件落后，交通不发达、乡镇财政比较困难的地区，农田水利基础设施的投入呈现短缺的态势。经济发展水平低—财力匾乏—基础设施投入不足—制约经济发展，如此恶性循环进一步制约了农村各地区的经济发展能力，也阻碍了社会主义新农村的建设，所以要统筹区域经济与水利的共同发展。
3、农田水利基础设施投入运营效率低下
（1）集体决策的低效率。
农田水利基础设施投入中的主体决策行为决定了农村基础设施的数量规模、投入方式及效率。农民是农村水利基础设施的直接受益者。就目前农村水利基础设施投入“自上而下”的决策机制分析，一方面农民参与农村基础设施建设决策的程度，或者在决策过程中听取农民意见的程度还不高，另一方面农民在基础设施建设决策中缺少表达意识，是影响农民参与基础设施决策的重要原因之一。就决策过程而言，影响农村水利基础设施投入效率的是程序化和透明度。同时基于部分决策人员素质不高、决策体制尚待完善、决策监督不时缺位等原因，决策过程客观存在着程序不科学，透明度不高等问题，农村水利基础设施投入决策的效率较低。
（2）资金使用的低效率。
由于消息不对称、预算不完整和行政体制改革滞后等因素的影响，公共资源支撑农村水利基础设施建设的过程中，往往缺乏有效的监督机制，专项资金管理混乱，公共资金被一层层“过滤吸收”，滥用和挪用现象严重，致使建设效率低下，出现了一批质量参差不齐、甚至具有严重安全隐患的工程。例如2010年12月13日湖南省道县的滨河路二段防洪提发生严重垮塌事故，垮塌全长80米，垮塌宽度10米，直接经济损失约120万元。事故的原因除了防洪堤设计不合理，部分填充材料以次充好之外，一个重要原因就是防洪堤建设资金被挪用甚至贪污，导致工程质量不过关。
（3）管理维护的低效率。
管理维护是农村水利基础设施有效运行的保证。作为农村水利基础设施维管主体的政府，在一些方面存在只建不管的问题，使得部分水库带病运行、泵站设备严重老化、渠道设施损毁严重、防洪大堤没有硬化等现象普遍存在。政府职能的缺位导致了农田水利基础设施无法有效运作。
4、农田水利基础设施投入管理制度不完善
（1）农田水利基础设施投资管理体制不健全
中小型农田水利设施的准公共物品的性质决定，其资金投入来源多元化。从国家到地方并没有建立一个健全的融资制度。地方政府重视大型农田水利设施的建设，忽视了中小型农田水利设施的建设。村集体、村干部没有针对中小型农田水利设施的投资渠道做一规划和管理。地方企业只顾自己发展，没有投入中小型农田水利设施的意愿和积极性。税费改革至今，县乡政府的制度外筹资渠道消失，自身创收能力下降，对地方公共品的供给能力减弱。税费改革后农户对土地产出具有完全的占有权，农户在土地上的投资行为与其从土地经营中能获得的收益高低密切相关。农民收入来源的多元化，使不同农户对与土地经营密切相关的地方公共品需求出现差异并逐步加大，投入意愿及强度也出现差异，使得中小型农田水利建设出现了滑坡。同时由于主要用于村内中小型农田水利的每年按农民上年人均纯收入一定比例征收的村提留和乡统筹也被取缔，造成地方财政十分困窘而中央财政又没有采取相应的财政措施来填补地方财政的空缺，以致中小型农田水利设施建设资金投入形势更加严峻。
（2）农田水利基础设施收益机制不合理
农田水利基础设施属于准公共物品，但建造、维护农田水利基础设施需要大量资金投入，而目前财政对农田水利基础设施总投入的不足，向农田水利基础设施的使用者收取一定的费用是合理的。农田水利基础设施的收益主要表现为两个方面：一是向使用者收取的水费（使用者付费），二是利用农业基础设施从事其它多元化经营所取得的收益。通过制定合理、有效的投资收益机制，既可以维持农田水利基础设施的正常运行，又可以促进其发展。农田水利基础设施收益机制不够合理，将会影响水利管理机构的正常运行和农田水利基础设施功能的发挥。当前湖南省农田水利基础设施实行“谁受益谁负担”的原则，大部分的农田水利设施管理费用是从收取的费用中支付的，但是部分地区收缴水费缺乏力度，连供水工程的简单运行都很难维持，无法提取折旧费、大修费，以致农田水利基础设施管理维护的工作不到位，使工程老化失修，使用寿命和使用效率大幅度降低，灌溉效益低下，形成了灌区靠吃工程过日子的恶性循环局面。
（3）“一事一议”制度难以有效实行
“一事一议”制是指由村民大会或村民代表大会讨论决定村内集体公益事业所需资金和劳务的筹集、使用、监督管理的制度。随着市场经济的发展，农民的收入来源日益多元化，人均收入差距不断加大，农户对农业基础设施的需求数量、种类和质量都存在较大差别，从而加大了“一事一议”制实行的难度。从目前情况看，湖南省大多数地方并没有取得预期的效果，在开展小型农田水利建设上“一事一议”面临很大的局限，突出表现为“事难议、议难决、决难行”。按照“一事一议”的规则，所议事项必须召开村民大会或村民代表会议，村民大会应有本村过半数村民参加，村民代表会议应有三分之二以上的村民代表参加，但由于外出打工人数众多，村民会议或村民代表会议根本达不到举行会议的法定人数，若要开会，往往以村级干部会代替，但这种会在程序上不合法，村民会以此为理由抵制会议结果。另外，所议之事必须经三分之二多数表决通过才有效，然而一个行政村中，不同位置的村民对公共物品的需求倾向是不同的，所议之事难以统一，即使有时可能通过少数服从多数的表决规则确定所议事项，赞成的村民愿意交钱，不赞成的村民不愿交钱，所议之事也无法付之行动。另外，“一事一议”中15元的筹资上限也限制了集体的筹资总额，导致许多农田水利设施无法正常投入和运行。
三、加强湖南省中小型农田水利基础设施投资的建议
1、建立多元化的投资机制，创新投资模式
农田水利基础设施在公共产品属性、自然垄断性、外部经济性和投资资金聚集性等方面表现出来的差异较大，这就需要通过集体选择来为基础设施进行建设。尽管政府是农田基础设施建设的主体，但事实上集体选择并不止意味着政府选择，集体选择也可以以非政府组织即市场组织或营利组织和非营利组织的形式出现。这是由大部分农田水利基础设施具有准公共产品的特性和目前我国政府提供农田水利基础设施范围过宽，提供形式过于单一的客观状况决定的。因此构建农田水利基础设施的投资机制，应以政府投入为主，积极引导市场供给和自愿供给，实现投入主体的多元化。
（1）加强政府在中小型农田水利建设中的资金投入强度，增设农田水利建设专项资金
政府既是中小型农田水利建设的受益主体，也是中小型农田水利建设的投入主体。国内农田水利建设历史和国外农田水利建设经验表明，国家应在农田水利建设中承担一定的建设任务，应给予包括资金在内的人力支持。中小型农田水利设施投资效益表明，完全靠受益农户自建自营水利设施，难以获益，需要政府给予资金支持。因此，国家要加大对中小型农田水利设施建设的投资力度。
第一，增加资金投入总量。在增加中央和省级财政对中小型农田水利设施建设预算资金供给额的同时逐步建立投资稳定增长的渠道和机制，重新调整县乡政府在农田水利建设中的职能定位，明确中央和省级政府在欠发达地区财政支农中的主体地位和责任，确保中央和省级的财政支农投入成为这些地区政府财政支农投入总量增长和结构优化的主体。
第二，整合农田水利建设支农资金。政府应把农业综合开发资金、国土整治资金、以工代贩资金、扶贫资金和水利专项资金用于农田水利建设部分捆绑使用，采取资金分部门按原渠道管理，项目建设内容按水利总体规划进行的办法，明确整合主体是县政府，明确整合平台是综合规划，明确整合程序是“渠道不乱、用途不变、区域集中、各投其资、促进发展、各记其功”，同时坚持以资金整合为纽带，加强统筹协调，着力提高资金使用效率。
第三，明确投入重点，加强投资管理。要分轻重缓急，确保重点，优先解决突出问题，防止出现半拉子工程。首先是在中小型农田水利设施建设中，要重点对斗渠、农渠和难以实施承包租赁塘坝的资金支持，对机井和适宜承包租赁塘坝的建设要给予一定的资金补贴。其次是在资金投入的地区选择上，重点支持粮食主产区，重点支持粮食主产区内财政运转困难的县和乡。确保中央和省级建设资金占资金需求总量的50%以上。要加强项目和资金管理，进一步完善项目筹资和管理制度，深化管理体制改革，向改革要效益。
（2）重视发挥市场机制作用，因地制宜地推行产权改革
首先因地制宜地实行中小型农田水利设施的产权改革。按照先易后难、逐步推开的原则进行。实行分类指导，多种形式并举：宜包则包，宜卖则卖，宜租则租，宜股则股，哪种形式效果好，群众能接受就采取哪种形式。中小型农田水利产权制度改革要纳入依法治水的轨道。租赁、拍卖、承包、股份合作的水利项目都要服从水行政土管部门的统一规划和管理，促进水资源的合理开发、利用和保护。
其次健全中小型农田水利设施的产权流转制度。允许中小型农田水利设施项目合法的进行转包、转让、转租等，力争使农田水利设施资源实现要素的优化配置，提高其使用率。中小型农田水利建设与管理制度改革后，水资源供给的单位或个人具有较大的经营自，其经营目标是追求利润最人化。为了实现其利润最大化而努力改善供水的设施环境，加强经营管理。
然后进一步强化对水资源的管理，逐步完善农田水利基建项目库。对每年各级政府各农业部门急需解决的农田水利基础设施建设项目，进行组织规划，合理布局，按轻重缓急别类排序，纳入项目库，实行动态管理。科学开发有效利用水资源，严格执行取水许可制度和打井审批制度，对水利工程实施单位加强监管，施行过程中实行全程监理，发现问题及时纠正，真正做到建一处成一处，使水利工程能正常地发挥作用。
最后加强政府对产权改革的资金引导。对适宜实行市场化供给的机井和塘坝，为保证其产权改革顺利进行，保证经营者能够获利，政府和受益农户给予一定资金支持和劳务支持。
（3）积极建立引导民间资本投入参与机制
引入竞争机制，实行公示招标。可以引入民间资本参与竞争，使私人成为投入主体，有利于降低水利基础设施生产成本，提高资源的有效使用率。同时公示制度有利于关于水利基础设施建设项目的主要内容和预算情况的公开，能提高透明度，防止暗箱操作，便于社会监督。
民营化。根据公共管理学原理，民营化是指政府利用市场或私人部门来执行公共项目，参与公共服务的生产及输送的过程。由于民营化具有降低成本、提高服务质量、具有示范效果等优点，可以通过民营化的方式由市场来提供部分水利基础设施。结合我省实际情况，可以将有关自来水供应等基础工程，以发放特许经营证的方式，吸引社会资本提供。
重视农村合作组织的作用。建立政府补贴或奖励制度，通过政府的资金支持、政策引导、民主议事，组织协调和技术服务等方式，充分调动农民投资投劳的积极性。组织农民通过合作社的方式来提供所需基础设施，利用农民用水协会参与投入的形式来完成投资小，见效快的水利基础设施，不但可以节省大量涉农资金，还能加强村民间的凝聚力，有利于农民经济组织的发展，自身的利益能够得到有效维护。
2、变更土地制度，促进农田水利发展
土地分散弱化了农户投资中小型农田水利设施的积极性和能力。因此，需要通过调整现有的承包制度来稳定农民的土地使用权，放开承包经营权，促进农地流转，提高农户投资农田水利设施的积极性和能力。
第一，继续稳定农民的土地承包权，积极放开土地的经营权，健全土地流转法规，鼓励土地流转。允许农户通过重新划分承包地块的方式，将土地集中起来，这样可以减少农田水利建设的利益相关者，进而大大降低合作成本，促进农田水利建设的进行。鼓励和引导农户签订规范的土地流转契约，促进土地正常合理流转。扩大农户士地的经营规模，降低中小型农田水利设施效益的外溢性。因此，为了农业生产需要和农民改善生活条件的需要，国家应允许类似于划片承包这种农民自愿的重新划分土地的行为。
第二，采用逐级补贴的方式来弥补土地级差收益，促进农地流转。可适当考虑按照地块的常量作物产量来发放粮食直补资金和良种补贴资金。可考虑根据农民对国家粮食安全的贡献米实行“多贡献多补贴”，消除土地极差收益对地块流转集中的影响。
3、完善农田水利基本建设投入监管机制
基础设施建设资金管理是农田水利基础设施建设的重要环节，是全部管理工作的关键。对我省目前农田水利基础设施建设绩效评价机制严重缺位、监督机制不够完善的实际情况，各级政府和有关部门应在积极抓好农田水利基础设施建设基础工作的同时，尽快建立健全农田水利基础设施建设绩效评价机制和监督机制。
（1）逐步完善农村基建资金拨付管理责任制
资金拨付应该及时足额到位，确保达到设计所需。严格执行“拨款管理责任制”，预算确定后对各项基建资金要做到规划早制定，项目早落实，资金早分配，效益早发挥。对于防洪抗旱、水污染治理等季节性、时效性、敏感性强的资金，对于切实关系到人民群众生命财产安全的水利基建项目资金，要急事急办，特事特办。
（2）强化农田水利基建资金拨付使用跟踪制度
定期调度、认真分析、及时通报财政基建预算执行情况。防止专项资金被截留、挪用，确保项目资金用到实处、用出成效。对于多头开户、虚报进度冒领资金，挤占、挪用或转移专项资金的部门，严格采取缓拨、停拨、收回资金等相应处罚措施，对于情况特别严重的，还要追究违纪人员的法律责任。
（3）建立农田水利基建项目资金绩效考核机制
绩效考核机制是检验农田水利基础设施建设资金使用效益的“试金石”。要认真设定绩效考核的指标体系，确保考核体系科学合理；要严密设定绩效考核评价的程序标准，确保考核报告准确全面；要严格绩效考核评价结果的运用，确保绩效考核有力有用。只有建立农田水利基建项目资金绩效考核机制，才能确保建设资金监督全力一位、监管无缝隙。
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关键词：农业水利基础设施建设；可持续发展；运营
0 引言
长期以来我国农业用水大概占总用水量的70%，这一比例在西北等缺水地区甚至达到80%以上。全国正常年份缺水量近400亿立方米，其中农业就占300亿立方米，每年因缺水造成的农业损失超过1500亿元。水资源短缺、水利基础设施建设薄弱是制约我国经济社会发展的突出矛盾，直接影响我国农业稳定发展和国家粮食安全。为此必须大兴农村水利，加强农田水利的薄弱环节建设，切实消除水利的瓶颈制约，有效缓解目前我国农业生产发展主要矛盾。
1 农田水利建设是我国水利基础设施的最薄弱环节
1.1 有效灌溉面积偏低，对我国农业生产造成很大影响
第二次全国农业普查公报数据表明，我国现有耕地18.3亿亩，其中只有8.7亿亩有灌溉条件，占耕地面积的45%，有55%的耕地缺少灌溉条件，基本上是“望天收”。雨水少，有旱灾；雨大多，有涝灾，没有好的水利设施的保障就没有农业的旱涝保收。近几年，全球气候变化影响加大，洪涝灾害频繁，增强了农业稳定发展和国家粮食安全对农田水利建设依赖。
1.2 现有农田水利设施建设标准低，年久失修，大部分无法正常运行
中国现有水库8.7万余座，绝大多数兴建于上世纪50至70年代，其中病险水库3万多座。目前已建成农田水利设施，普遍存在灌溉设施标准低、配套差、老化失修、灌不进、排不出等问题。例如，山西有1.6万处小微型工程因蓄水能力不足，导致90多万亩灌溉面积有名无实。
1.3 确保国家粮食安全必须尽快强化农田水利设施建设
随着人口增加、城镇化推进和人民生活水平提高，粮食等主要农产品需求将持续快速增长，预计2020年，我国粮食需求量将达到7亿吨左右，年需增加粮食1000万吨、肉类80万吨，农作物生产的资源环境保障条件越来越严峻。但另一方面，进入新世纪以来，外出就业农民工数量越来越多，农村水利建设缺少劳动力，很多地方在减轻农民负担中取消了积累工和义务工，新的投入机制又没有及时形成，农田水利建设的供需矛盾更加突出，加大农田水利建设力度迫在眉睫。
2 农田水利建设中存在的投入问题
2.1 农田水利建设投资比重偏低投入渠道分散
国家对于干、支渠以下的末级渠系和田间工程等小型农田水利建设投入不足，农民投工投劳日益减少，田间渠系不配套，难以形成有效灌溉能力。此外，由于一些地方财政困难，地方配套资金并未完全落实，也是造成农田水利建设投入不足的重要原因。目前，农田水利建设直接投入项目有9项，涉及到国家七、八个部门和更多的运行环节，因此造成农田水利建设资金难以形成合力，不利于按照统一规划进行实施，项目监督和评估难度大，行政成本增加，重复建设和管理主体缺位的情形并存。
2.2 小型农田水利建设、运行、管护和维修机制不健全，责任主体不明确
小型农田水利建设产权不明晰、用水制度不完善和管护维修机制不健全，很多地方，末级渠系和田间工程多年没有投入，村集体、农民用水组织管理和维护不到位，向农民筹集维修资金困难，农田水利设施失管失修，大量小型农田水利工程和大中型灌区的斗渠以下田间工程“有人用、没人管”老化破损。灌区末级渠系工程配套不完善，“田间一公里沟渠”严重缺失，灌溉渠道质量差，渠道设置不合理和缺乏最基本的渠系运行和维护资金。
3 强化农田水利建设投入与运行的对策
3.1 “多主体”构建中央、省、县、乡、农民四位一体的供给主体新模式
国家应根据农田水利的不同性质，建立起由中央、省、县、乡、农民四位一体的农田水利基础设施供给体制。采取以中央、省两级政府为主导，县乡财政适当配套的方式，着重解决好与当前农业经济发展、农民生活紧密相关的农田水利基础设施供给问题。比如，大型水利工程应由中央政府提供，在目前县乡财政比较困难的情况下，基本农田水利设施建设应通过省级政府对县级政府的转移支付来解决，即主要由省级政府“出钱”，县级政府“办事”的方式来解决；一些小型的农村社区内的基础设施项目，比如小型农田水利建设，因为可以使农民直接受益，并且投资不大，可以采取农民投入为主，政府适当补贴的方式来投资建设。
3.2 “多渠道”构建财政渠道、市场渠道、其它渠道共同参与的筹资新范式
在农田水利基础设施建设与管理中，充足的资金资源是重要保证。过去投资渠道比较单一，大多依靠政府的财政投入，而事实表明，仅仅靠政府财政远远不能为广大农村提供足够的农田水利基础设施服务。因此，需要构建“多渠道”筹资新范式，以此解决目前广泛存在的融资难题。（1）财政渠道。主要包括：财政预算内渠道、财政预算外筹资渠道。（2）发行彩票渠道。通过发行彩票可以为政府提供收入，也可以为农田水利建设融资。可以在借鉴发达国家经验和我国具体实践基础上，通过发行农田水利基础设施建设和公共事业彩票的形式进行融资，解决当前投资不足问题。（3）其它渠道。一是非政府组织筹资渠道。二是境外筹资渠道。三是个人筹资渠道。四是企业家捐助。
3.3 “多元化”构建政府引导、农民主体、社会广泛参与的新格局
在农田水利基础设施建设与管理中，各级政府应该充分发挥财政资金的引导作用，以财政资金聚合社会资金投入农业，逐步构建起对农业、农村的多元化投入格局。农民资源投入一直是农田水利建设的主要资金和劳务来源之一。农田水利基础设施的主要服务对象是村庄社区内的农民，他们是主要的受益群体，农民资源从理论上应该成为社会动员的主体。引导民间资金进入农田水利基A设施建设领域，是增加投入、提高效率的一项重要措施。
3.4 重构农户合作机制，建立“农民本位”为主线的我国农田水利建设投入与管理机制
农田水利建设是需要集体行动，分田到户后，与过去相比难以组织起大的农田水利建设，重构农户合作机制引入用水户协会等合作模式，政府适当补贴，帮助其自立发展，最终促使农户参与农田水利基础设施的建设，创造良好的基础设施投资、建设、应用和维护机制。建立“自下而上”的农民需求表达机制、保证农民的声音在农田水利基础设施建设中得到体现，以农民的需求作为建设项目选择决策的依据，提高农民的组织化程度，降低交易成本，增加农民参与项目管理的相关监督机制等。
参考文献
[关键词]小型农田；水利工程 ；必要性；对策
中图分类号：X832 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）14-0181-01
1.前言
小型农田水利工程的主要用途就是抗旱、排涝。近年来，小型农田水利工程尽管取得长足发展，但水利基础仍然薄弱的现状并未得到根本改变，仍有许多地方对已改建的小型水利工程的管理没有足够的重视，严重存在着“重建设，轻管理”的倾向，致使许多小型农田水利设施仍处于高投入、低效率状态下运行。
2.小型农田水利工程管理的重要性
小型农田水利设施是农业基础设施的重要组成部分，是提高农业综合生产能力的重要前提条件，是全面建设小康社会的重要基础保障。自中央财政设立小型农田水利工程建设补助专项资金，以“民办公助”方式支持开展小型农田水利建设以来，我国针对小型农田水利设施普遍老化失修、效益衰减的问题，对农民投工投劳积极性高且灌溉矛盾突出的部分末级渠道进行了改造，取得了一定成效，得到了受益区群众的高度肯定。但由于诸多原因，我国小型农田水利设施建设标准低、工程不配套、老化破损严重，管理体制与运行机制改革滞后等问题仍然十分突出。为加快小型农田水利建设步伐，必须集中资金投入，连片配套改造，整体推进，实现小型农田水利建设由分散投入向集中投入转变、由面上建设向重点建设转变、由单项突破向整体推进转变、由重建轻管向建管并重转变，彻底改变小型农田水利设施建设严重滞后的现状，提高农业抗御自然灾害的能力。
3.小型农田水利工程管理中的问题
3.1农田水利治理步伐滞后
我国有很大一部分耕地处于初始化状态，严重制约着当地农业的生产发展。某些经济基础较差的村组，干部群众怨天尤人，存在等、靠、要思想，缺乏水利工程保护意识。要解决这一难题，水利技术人员需紧紧围绕中央文件精神，抓住机遇，依托国家雄厚的资金实力，把未曾治理过的区域纳入治理规划之中，分步实施，力争在十二五期间把未治理的区域治理完毕。
3.2水利配套设施老旧失修
镇村两级没有保护农田水利工程的有力措施，村里没有配专人去看管和监督致使某些水利工程防洪抗旱功能退化。为解决实际问题，为保障水利工程正常运行，责任相关镇制定了保护农田水利工程的相关制度，行政村制定了相关村规民约，让人们在生产生活中有个约束而不会随便就去破坏水利设施。
3.3水利基础设施薄弱
要想根本改善，需要长期努力大量投入。一是国家项目资金仍然偏少；二是村级债务严重，“一事一议”机制难推行；三是以奖代补资金少，到位慢，不同程度影响了基层兴水积极性；四是金融支持尚未实现突破，融资渠道不顺畅。
3.4管理经费严重缺乏
小型农田水利工程大部分是属公益性工程，是无偿为农村的农业生产提供的灌溉用水服务及不收取水费的。政府部门没有工程维修养护方面的投资，大部分水利工程因为病险，难以发挥其应有的作用。
3.5管理机制不够健全
小型农田水利工程的管理，由于历史遗留体制的原因，本应由乡镇或村一级负责，而当前小型水利工程大多处于无人管理的状态。一些效益好的部分工程由乡、村一级承包给个人经营，但是承包者只注重个人的收益，并未履行工程管理与维修的责任，镇、村一级的管理层也未担负起管护责任，因此导致工程老化与失修，综合利用率较低。这种管理体制已制约着水利工程安全运行与良性发展。
4.小型农田水利工程管理的对策
4.1加强组织领导
为农田水利建设提供组织保障，把农田水利基础设施建设摆在农业农村工作的突出位置。成立农田水利基础设施建设领导小组。制定扶持政策。加大行政推动，逐级分解任务，层层落实责任，保证各项农田水利工程基础设施建设快速高效推进。积极研究上级政策导向。在详细调查摸底的基础上。制订各种水利规划。明确水利基础设施建设的工作思路、工作重点和目标任务。同时，通过各种渠道，采取多种方式。把农田水利工程基础设施建设的重要意义、目标要求、扶持政策宣传到干家万户。大力宣传农田水利基础设施建设中涌现的先进典型。引导农民自觉自愿投资投劳。积极投身农田水利基础设施建设中去。
4.2多方筹集资金
在积极争取上级补助资金的同时。充分发挥政府财政扶持资金的引导作用，拓宽融资渠道，多方筹集资金，不断加大水利设施投人力度。按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、形成合力”的要求，积极整合现代农业、土地整治、农业综合开发等涉农资金，实行集中投入、整体推进，改变“各自为战”的分散投入模式，提高资金利用率和工程效益。
4.3健全基础设施
采取承包、租赁和拍卖等形式，明晰所有权，落实管理权，搞活经营权，建立与市场经济相适应的水利建设管理体制。使建成的小农水工程真正有人修、有人管。确保工程长期运行。同时，积极组建农民用水户协会，使建设和管理有机衔接。让受益群众全程参与。真正成为农田水利建设和管理的主体。
4.4坚持群众参与
在项目实施前召开项目乡镇及受益村干部动员会，广泛听取村组干部和群众意见后制定工程建设方案，保证规划的科学性和可操作性，做到建设公开、透明，调动广大群众参与项目建设的积极性。在项目规划上报初期，采取村级“一事一议”方案，遵循“谁受益、谁负担”的原则，制定工程建设方案和群众投工预案，由村委会召开村民大会或村民代表大会，经三分之二以上村民或村民代表同意，在“投工承诺意见表”上签字认可后，由村委会统一出具群众投工投劳承诺书。保证项目实施的充足劳工投入，避免建设中因占地、拆迁、青苗补偿等扯皮现象的发生，确保项目建设顺利进行。进一步规范项目的申报制度，坚持由村组集体组织申报，通过“一事一议”和村委会民主决议，充分反映村民意愿，确保小农水项目有坚实的群众基础。
4.5做好技术支持
一要按照统一管理、分工负责、公开透明、多方参与的原则。统筹协调农田水利基础设施建设标准：二要推广新技术新方法。关于农田水利工程基础设施建设的关键技术问题。开展科学研究，组织科技攻关，力争有所突破，提高灌水效率：三要加强培训，整合培训资源。加大对农田水利工程基础设施建设的相关人员培训力度，提高业务能力、技术支持和综合素质。
5.结语
综上所述，我们应充分认识开展小型农田水利建设的重要性、紧迫性和必要性，把开展小型农田水利建设作为我们当前和今后一个时期农业基础设施建设的重大任务来抓，进一步加强领导，强化责任，精心组织，确保顺利完成小型农田水利工程管理任务。
参考文献
[1] 徐满杰.浅谈小型农田水利工程建设问题及对策[J].科学之友：下旬，2010（5）：61-61
农田水利设施老化失修、设备报废、灌溉效果下降，再加上农村水利设施工程主要靠农民兴建，设计标准低，质量较差、配套设施不完善，严重影响水利设施灌溉功能的发挥。部分政府部门存在发展农田水利就是建设水利工程项目的片面思维，重硬件轻软件，重视水利工程项目建设，不注重水利设施的管理和维护。许多老化失修的水利设施因无资金投入而荒废，因管理和维护不善，使用年限和灌溉效率大为降低。如果不尽快解决我市农田水利设施的管护问题，必将影响降低我市农田灌溉面积和水利灌溉效率，进而影响我市粮食生产。
1.建立“政府主导、群众参与、社会支持”的农田水利建设投入模式
农田水利基础设施属于准公共物品，各级政府应充分发挥主导作用。对于大、中型水利设施和投资时间长、收益回收低的水利设施项目，政府应加强投资。发挥各级政府及部门在农田水利设施建设中的主导作用，将农田水利建设纳入市、县财政以及乡镇财政的重点领域，各级财政对农田水利建设投人总量和增量都应有明显提高，进一步提高农田水利设施建设资金在各级财政投资中的比例。充分利用中央加强农村小型水利设施建设的项目资金，重点规划，科学管理，使我市农田水利有明显改善；各县要增加地方财政专项农田水利资金，因地制宜，对年久失修、设施老化的设施进行重点整治，恢复和增力口原有水利设施的作用。切实加强农田水利基础设施建设的专项资金管理，合理使用，更好的服务我市农田水利基础设施建设。
由于农田水利基础设施点多面广量大，政府不可能包办一切，财政不可能解决所有资金问题，因此除了政府财政投入，还需要农民群众参与和社会资金支持。鼓励农民群众艰苦奋斗、自力更生，根据政府统一规划，按照多劳多补的原则，增加”一事一议”的补贴力度，充分调动农民兴修水利特别是小微型农田水利的积极性。由于农田水利设施的产权不明确，投资周期长，收益低，投入和收益不对等，导致社会资金对投资农田水利建设的积极性不高，进而影响农田水利基础设施建设。咸阳市各级政府和部门应鼓励符合条件的公司或组织通过间接、直接的方式参与农田水利设施建设，拓宽农田水利建设的融资平台，吸纳社会资金参与农田水利基础设施建设。通过市场化管理理念，制定合理的投入和收益体系，让投资农，田水利的社会资金得到合理的收益，进而引导和吸收社会资金投资农田水利设施建设。尽快建立和完善“政府主导、群众参与、社会支持”的农田水利建设投入模式。
2.疏通主干、支流渠道，建设续建配套工程
由水利部门牵头，联合农业、财政、规划、建设等相关部门，对灌溉区进行全方位综合性考察，科学规划灌溉区的主干、支流渠道的布局，对主干、支流渠道进行疏通.对破损和老化的水利设施进行修复。水库和小型农田水利设施的完成并不代表水利建设的完成，水利工程的续建配套设施更为关键，直接影响水利设施作用的发挥以及灌溉区域的扩大。泾阳县北部塬区，应以渠道疏通为重点，疏通主干、支流渠道，保证相对干旱塬区的农田灌溉范围；旬邑县应以防止水土流失和梁渠沟骨干坝残留工程建设为主，增加水库蓄水能力，保证附近农田灌溉需要。各县、各部门应根据本地区农田水利设施和灌溉需求的实际情况，因地制宜，合理布局，对本区域内的水利设施进行周期修复，对主干、支流进行疏通，确保水利设施完好畅通，发挥最大灌溉作用。
3.深化农田水利设施管护体制改革
市、县两级政府组织水利、农业、财政等部门，成立农田水利基础设施管护小组，定期对辖区内农田水利基础设施进行检查、管理和维护，对年久失修，设备老化的设施进行更新和维修，对完好的设施要定期维护，以保证水利设施的正常运行。财政部门要加大财政支持力度，提高农田水利基础设施专项资金的比例和总额，设立农田水利基础设施专项管护资金，加强专项资金管理，确保水利设施管护体系的建立和运转。建立和完善乡镇水利服务站，所需费用纳入当地财政预算，对上完成市县安排的管护任务，对下组织农民群众成立水利设施管护组织或协会，定期组织人员对农田水利设施进行管护，确保“毛细血管”水利设施正常运转。加大对县乡村等基础水利事业的考核力度，强化领导，明确责任，严厉打击破坏农田水利基础设施的行为。同时教育组织群众，全民管护，全民受益。充分发挥农田水利设施的灌溉作用，使现有农田水利基础设施发挥最大灌溉效果，增加农田灌溉面积，提高我市农业生产能力。
小结
加强农田水利基础设施建设需要政府＼农民、社会的共同投入和参与，加强建设的同时还应加强管理和维护。开源的同时还应节流，引导农民群众发展节水农业，减少水资源浪费，充分有效利用水资源。通过农田水利基础设施的建设和管护以及节水灌溉技术的发展，争取到2020年，使全市小型水利设施完好率达到90%，农田水利配套率达到95%，灌溉水利用系数达到0.58，全市80%的有效灌溉农田实现节水灌溉。真正做到农田水利基础设施建设为农民增收服务、为现代农业服务、为农村经济社会发展服务。
关键词：农田水利 特点 地位 措施
0 引言
为发展农业生产服务的水利事业。基本任务是通过水利工程技术措施，改变不利于农业生产发展的自然条件，为农业高产高效服务。主要内容是：①采取蓄水、引水、跨流域调水等措施调节水资源的时空分布，为充分利用水、土资源和发展农业创造良好条件；②采取灌溉、排水等措施调节农田水分状况，满足农作物需水要求，改良低产土壤，提高农业生产水平。
农田水利建设就是通过兴修为农田服务的水利设施，包括灌溉、排水、除涝和防治盐、渍灾害等，建设旱涝保收、高产稳定的基本农田。主要内容是：整修田间灌排渠系，平整土地，扩大田块，改良低产土壤，修筑道路和植树造林等。小型农田水利建设的基本任务，是通过兴修各种农田水利工程设施和采取其他各种措施，调节和改良农田水分状况和地区水利条件，使之满足农业生产发展的需要，促进农业的稳产高产。
1 小型农田水利的特点
1.1 地位作用重要，需要高度重视。“水利是农业的命脉”，精辟地表述出农田水利在发展农业生产和改善农民生活中的重要地位和作用。由于有了完善的灌排设施，良种、化肥、耕作栽培等先进农业技术才有用武之地。但是，作为基础设施的农田水利，投入多，见效慢，管理难，本身直接经济效益不明显，多表现为间接的社会效益，在一些地方易受忽视。对农田水利的重要地位作用，需要不断提高认识，加强领导。
1.2 群众性强，需要广大农民参与。农田水利遍及全国各地，与所有农民的生产、生活都有密切关系，是一项群众性的事业，每年都要发动近亿劳动力从事已建成工程的清淤维护岁修、水毁工程修复和新工程的兴建。群众性、互助合作性是农田水利的重要特点之一。
1.3 公益性较强，需要政府扶持。农田水利既有农田灌溉、水产养殖和生活供水等兴利功能，也有防洪、除涝、降渍、治碱、防治地方病等除害减灾功能；既可以为花卉、蔬菜、果园、养鱼等高附加值产业服务，又承担着大田作物灌排，保证国家粮食安全的任务。
1.4 具有垄断性，需要政府加强宏观管理。按受益农户多少区分，小型农田水利可分为两大类：一类是农户自用的微型工程，如水窖、水池、浅井等；另一类是几十户、成百上千个农户共用、规模相对较大、具有农村公共工程性质的泵站、水库、引水渠等。受地形、水资源等条件限制，多数公共工程具有天然垄断性，不能像乡镇企业那样搞市场竞争、破产倒闭。灌溉所用水资源，属国家或集体所有，是公共资源。所有生活在当地的农户都有公平用水的权利。用水权是农民生存权的组成部分，为农民生存条件服务的公用水源和公用设施不适合让私人垄断。
2 农田水利基本建设的战略地位
2.1 基本国情与农田水利基本建设。中华民族的发展史是一部与水旱灾害斗争的治水史。尽管我国耕地面积从20世纪70年代后期持续减少，但灌溉面积总体上稳定增加、灌溉水平不断提高，保证了我国农业的稳定发展。改革开放后，一方面农村体制改革极大地调动了广大农民的生产积极性，另一方面，也使过去在农业基础设施、农业和水利科学研究等方面积累的能量得以集中释放，彻底扭转了中国粮食长期严重短缺的局面。
2.2 社会稳定与农田水利基本建设。农业是安天下的产业，“三农”问题始终是中国改革与建设的根本问题。我国的经济结构能否顺利调整，国民经济能否发展得更快一些、更好一些，在很大程度上取决于农业基础是否稳固。只有加强农业基础，确保农产品供给，才能顺利推进工业化和城镇化；只有加强农业基础，开拓农村市场，才能支撑国民经济的快速增长；只有加强农业基础地位，促进农业发展，农民富裕，农村稳定，才能保持整个社会的长期稳定。
2.3 国家食物安全与农田水利基本建设。我国目前的农产品主要产于灌溉耕地，加快现有灌区的持续配套和更新改造，是稳定粮食生产能力的战略举措。由于农业用水总量不可能大幅度增加，扩大灌溉面积、提高灌溉保证率，均只能依靠提高灌溉水的利用率和水分生产率。此外，高效现代农业对灌溉保证率、灌水方法与技术的要求更高，对灌溉的依赖性更强，农田水利基本建设必须与现代农业发展要求相适应。
2.4 农村经济可持续发展与农田水利基本建设。我国农村经济可持续发展包含农业可持续发展、农民收入稳定增加以及生活质量的提高等具体要求。如果我国农业不能解决未来16亿人口的吃饭问题，不能成为支撑国民经济和社会快速发展的基础产业，那么农业的可持续发展就从根本上失去了意义。从这个意义上说，农田水利基础设施是“基础的基础”。农业能否得到可持续发展，还取决于其自身的综合竞争力，而良好的农业基础设施条件，才能保证大幅度降低农业成本、提高农业生产效益。
3 加强农田水利基本建设的措施
3.1 加大各级政府的投入力度。首先，农田水利基本建设只是手段，直接的目标是着眼于解决“三农问题”，根本目标是为我国全面建设小康社会打好基础。无论是为了保障国家食物安全、发展农村经济，还是为了提高农业用水效率，以支持水资源向生态环境、城市和工业转移，最大受益者都是国家；其次，农民和农业已为我国的工业化、城镇化作出了巨大贡献和牺牲，在“三农问题”成为突出问题时，在农业和农村有困难时，即便是为了自身的利益，工业和城市也应该支持农业和农村，国家财政应该向农业和农村倾斜；第三，农民负担重、农民尚不是土地的所有者，要求农民投入太多的资金用于农田水利基本建设是不现实的。因此，国家和各级财政理应加大对农田水利基本建设的投入力度。
1.1地位作用重要，需要高度重视。“水利是农业的命脉”，精辟地表述出农田水利在发展农业生产和改善农民生活中的重要地位和作用。由于有了完善的灌排设施，良种、化肥、耕作栽培等先进农业技术才有用武之地。但是，作为基础设施的农田水利，投入多，见效慢，管理难，本身直接经济效益不明显，多表现为间接的社会效益，在一些地方易受忽视。对农田水利的重要地位作用，需要不断提高认识，加强领导。
1.2群众性强，需要广大农民参与。农田水利遍及全国各地，与所有农民的生产、生活都有密切关系，是一项群众性的事业，每年都要发动近亿劳动力从事已建成工程的清淤维护岁修、水毁工程修复和新工程的兴建。群众性、互助合作性是农田水利的重要特点之一。
1.3公益性较强，需要政府扶持。农田水利既有农田灌溉、水产养殖和生活供水等兴利功能，也有防洪、除涝、降渍、治碱、防治地方病等除害减灾功能；既可以为花卉、蔬菜、果园、养鱼等高附加值产业服务，又承担着大田作物灌排，保证国家粮食安全的任务。
1.4具有垄断性，需要政府加强宏观管理。按受益农户多少区分，小型农田水利可分为两大类：一类是农户自用的微型工程，如水窖、水池、浅井等；另一类是几十户、成百上千个农户共用、规模相对较大、具有农村公共工程性质的泵站、水库、引水渠等。受地形、水资源等条件限制，多数公共工程具有天然垄断性，不能像乡镇企业那样搞市场竞争、破产倒闭。灌溉所用水资源，属国家或集体所有，是公共资源。所有生活在当地的农户都有公平用水的权利。用水权是农民生存权的组成部分，为农民生存条件服务的公用水源和公用设施不适合让私人垄断。
2农田水利基本建设的战略地位
2.1基本国情与农田水利基本建设。中华民族的发展史是一部与水旱灾害斗争的治水史。尽管我国耕地面积从20世纪70年代后期持续减少，但灌溉面积总体上稳定增加、灌溉水平不断提高，保证了我国农业的稳定发展。改革开放后，一方面农村体制改革极大地调动了广大农民的生产积极性，另一方面，也使过去在农业基础设施、农业和水利科学研究等方面积累的能量得以集中释放，彻底扭转了中国粮食长期严重短缺的局面。
2.2社会稳定与农田水利基本建设。农业是安天下的产业，“三农”问题始终是中国改革与建设的根本问题。我国的经济结构能否顺利调整，国民经济能否发展得更快一些、更好一些，在很大程度上取决于农业基础是否稳固。只有加强农业基础，确保农产品供给，才能顺利推进工业化和城镇化；只有加强农业基础，开拓农村市场，才能支撑国民经济的快速增长；只有加强农业基础地位，促进农业发展，农民富裕，农村稳定，才能保持整个社会的长期稳定。
2.3国家食物安全与农田水利基本建设。我国目前的农产品主要产于灌溉耕地，加快现有灌区的持续配套和更新改造，是稳定粮食生产能力的战略举措。由于农业用水总量不可能大幅度增加，扩大灌溉面积、提高灌溉保证率，均只能依靠提高灌溉水的利用率和水分生产率。此外，高效现代农业对灌溉保证率、灌水方法与技术的要求更高，对灌溉的依赖性更强，农田水利基本建设必须与现代农业发展要求相适应。
2.4农村经济可持续发展与农田水利基本建设。我国农村经济可持续发展包含农业可持续发展、农民收入稳定增加以及生活质量的提高等具体要求。如果我国农业不能解决未来16亿人口的吃饭问题，不能成为支撑国民经济和社会快速发展的基础产业，那么农业的可持续发展就从根本上失去了意义。从这个意义上说，农田水利基础设施是“基础的基础”。农业能否得到可持续发展，还取决于其自身的综合竞争力，而良好的农业基础设施条件，才能保证大幅度降低农业成本、提高农业生产效益。
3加强农田水利基本建设的措施
3.1加大各级政府的投入力度。首先，农田水利基本建设只是手段，直接的目标是着眼于解决“三农问题”，根本目标是为我国全面建设小康社会打好基础。无论是为了保障国家食物安全、发展农村经济，还是为了提高农业用水效率，以支持水资源向生态环境、城市和工业转移，最大受益者都是国家；其次，农民和农业已为我国的工业化、城镇化作出了巨大贡献和牺牲，在“三农问题”成为突出问题时，在农业和农村有困难时，即便是为了自身的利益，工业和城市也应该支持农业和农村，国家财政应该向农业和农村倾斜；第三，农民负担重、农民尚不是土地的所有者，要求农民投入太多的资金用于农田水利基本建设是不现实的。因此，国家和各级财政理应加大对农田水利基本建设的投入力度。
3.2充分利用WTO规则。如果仅从主要农产品价格来看，在加入WTO后，我国农业确实面临很大挑战。如果说农业是加入WTO后受冲击最大的产业之一，那么也可以说农业是加入WTO后国家支持与保护空间最大的产业。农田水利基本建设、大江大河治理、农业与水利科学研究和技术推广、农村水环境建设等均可纳入WTO“绿箱政策”的支持范围，属于政府对农业基础设施服务的支持。
3.3重视农田水利科学研究。现代农田水利基本建设所要解决的问题和面对的挑战，无论从技术的广度或深度，都是前所未有的，国家应加大农田水利科学研究、示范与技术推广的资金投入。不仅要研究有效、适用的技术，还需要有一大批高素质的农田水利研究与管理人才，需要在全国形成适合我国农村体制、经济发展水平和区域特点的农田水利技术支撑体系。重视和加强农田水利科学研究，不仅是时代的需要，也符合WTO规则，是世界各国的通行做法。
在全面建设小康社会中，突出的问题是“三农问题”，而农业基础脆弱和水资源总量不足、时空分布不均又是发展农村经济、提高农业生产效率的制约因素，因此，加强农田水利基本建设是着眼全局、着眼长远、着眼发展的战略举措。
我国开展农田水利基本建设不仅有丰富的经验，而且深得广大农民的欢迎，有丰富的人力资源，关键在于国家和各级地方政府的支持和投入力度。促进农业可持续发展、增加农民收入、改善农村生态环境，既是经济发展的需要，也是政治稳定的需要。在目前农业、农村远远落后于工业、城市发展的情况下，政策利益适当向农业倾斜，有利于共同富裕和协调发展。
关键词：农田水利建设；存在问题；制约因素
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）03-0-02
一、引言
兴农先治水，现实告诉我们“水利是农业的命脉”，是粮食生产和现代农业发展不可或缺的重要基础设施和首要条件，具有很强的公益性、基础性和战略性。过去黑龙江省曾组织群众，加大投入、建设了众多的农田水利基础设施，对全省的农业发展和粮食增产都起到了鲜明的促进作用。但在其建设、管理和使用中，还存在着工程建设和维护投入不足、标准较低，工程和设备产权不明，管理职责不清，使用矛盾日渐突出，节水机制尚未建立等诸多问题，严重制约着农田水利建设的健康发展，农业靠天吃饭的局面仍然没有改变。如若不能尽早解决这些问题，势必影响到黑龙江省农业生产的大局，因此本文通过对影响黑龙江省农田水利发展的主要问题进行分析，并提出可行的参考对策，为今后黑龙江省农田水利建设的进一步发展和研究提供参考依据。
二、黑龙江省农田水利建设存在的主要问题
1.农田水利基础设施年久未修、损毁严重
维护良好、运作正常的农田水利基础设施是其充分发挥作用的前提保障。在使用的过程中、建设与修养维护同步进行是增加和延长这些设施使用寿命的重要方法。由于水利工程设施长期缺乏投入，年久失修，抗灾能力严重衰减。黑龙江省大多农田水利基础设施的骨干工程都是集中于建于20世纪60、70年代建成的，由于勘测条件限制，规划时间仓促，经费保障不足，加之水利设施建设的配套硬件不全，施工环境恶劣等，导致工程质量难以保障，后期又缺乏维修和管护管，经过几十年的运行，很多工程已普遍出现老化和损坏的迹象。据有关数据统计，在黑龙江省一些大型灌区，骨干水利工程建筑的完好率已不足40%。很多中小型灌区的农田水利工程的现状更让人担忧，存在运输水效率低、渗漏损失大等问题，大大削弱了农田水利基础设施的作用。
2.农田水利基础设施配套率低
近年来，黑龙江省一直致力于完善农田水利基础设施的配套工程建设，同时也取得了较为可喜的结果，全省灌溉区的基础设施配套率明显上升。然而，由于投入资金不足、技术不完善等诸多原因，导致很多农田灌溉区的水利配套设施没能按照预先设计，达到较高的配套率。实际情况是，地方往往仅就局部的水利系统配套设施进行建设和维护，或者是只配套建设其中的一部分。因此，在实际使用过程中，这些水利设施的利用率明显低于事先的预设标准，频繁出现“大马”拉“小车”的情况。而这不仅抬高了地区水利工程的运行成本，而且也更加了农民的经济负担。例如，在杜蒙灌区，渠系建设不配套，缺桥少涵的现象十分普遍，有的水源有井无机、有机无泵，水利设施的常规作用难以有效发挥。
3.工程管理体制薄弱，责任不明确
在黑龙江省农田水利设施的管理上，同样存在着产权不明确，维护管理责任不落实，运行困难等问题。一直以来，由于体制和历史等原因，人们普遍的认识是，农田水利设施应该集体来建，集体来管，而在的使用过程中，重建设轻管理的现象十分普遍。过去农田水利基础设施主要由乡镇上的水利服务站加以管理，但经过农村乡镇管理体制改革后被撤销；然而，在多数农村又尚未建立农民用水协会即农民自己的灌水组织；同时，农民灌溉用水、用电价格高，使得多数农民承担不起，因此存在“只浇救命水，不浇增产水”的现象；工程运行难、征收水费难等因素都影响农田水利设施效益的充分发挥。
三、制约黑龙江省农田水利建设的主要因素分析
1.供给主体的相对“过剩”和绝对“不足”
其一，政府供给层面。经济体制改革以后，我国各级政府机构掌握一定财权，由于政府追求的是政治目标及经济利益的最大化，所以政府在财政支配时，往往从自身利益出发注重凸显政府功绩的形象工程和政绩工程，而对于农民需要的产品设施方面的供给往往考虑甚少。对于一些存在“油水”的工程或者可以凸显其政绩的工程，政府往往会积极供给，这些工程即使不是农民需要的。个别基层干部只将科学发展观当作一句口号，他们片面追求GDP指标，以便领导看到政绩，接着能够升官，而不是考虑改善农民生活。
其二，私人、第三方供给层面。目前，在我国农村部分地区，私人和第三方供给主体对农田水利基础设施的供给最直接的动力来源有三个方面：一是获得高额利润，二是为了实现其部门目标，三是得到尊重和认可。有统计资料显示，将近70%投资农田水利基础设施的目的和动机是得到经济效益。在市场经济条件下，私人和第三方部门的供给只会从自身利益出发，如果相应的农田水利项目无利可图或得不到政府认可、支持，他们是不会涉足的。另一方面，农田水利基础设施的建设具有公益性和利益性，这两方面特征决定了对于它的投资建设具有高风险性和回报率很低的特性。社会资本参与其中，将面临着短期内难以回笼资金的风险。目前，私人和第三方部门往往将其闲余资金投资到具有高回报的行业和项目上，而很少投资到农田水利设施的建设上，使得农田水利基础设施供给的缺位越来越明显。
2.需求主体投资积极性不高
农田水利建设的主要需求主体是农户。目前，黑龙江省部分地区农民的自有资金存储量是相对可观的，政府完全可以吸收到当地公共基础设施的建设中来，但往往是由于政府管理机制混乱、产权界定不清等导致广大农民合法权益得不到保障，农民积极性不高、很难真正参与到公共基础设施的建设中。加之农田水利基础设施存在公共产品这一特殊属性，决定了在其供给过程中会不可避免地产生“搭便车”行为。统计资料显示，在在问及问题“机井或公共灌溉设施出现问题需要维修时，您是否主动维修后再使用” 时，选择不再继续使用或者将就使用的农民占80%，12%的农民选择向设施管理者或村集体寻找解决办法，只有8%的人选择自己主动维修后再使用。另外，打工潮的出现也是造成我国部分农村农田水利基础设施老化、无人维修和供给不到位、不及时的重要原因。由于在外地打工的收入高于在家种地收入的好几倍，所以很多农民选择外出打工，导致大量农田处于闲置状态，农民也失去了兴修水利的原动力。
3.制度建设得不完善
完整的农田水利基础设施建设制度包括决策制度、融资制度和监督激励制度。其中决策制度是基础，融资制度是关键，监督激励制度是根本保障。具体实践中农田水利基础设施供给决策应该以农民的需求为依据。在黑龙江省农田水利建设的实际过程中，由于配套制度建设步伐缓慢，存在着农村供给严重不足，管理混乱的现状，缺乏合理的、具有可操作性的制度相配套，而且现存的部分制度本身就存在一些漏洞。其主要体现在：制度安排上缺乏相应的偏好显示机制，决策者经常是根据自己的需求、偏好来决定农田水利基础设施的供给规模、数量和种类，农民无法表达真实的需求意愿，因此在较大程度上降低了资源配置的效率。政府自上而下的农田水利设施供给决策机制，使得农民缺乏表达意愿的诉求渠道，真实需求被掩盖，使得供给效率低下。在现行的供给体制下，农田水利基础设施的供给采用的是“一事一收费”的筹资形式，这就产生了向农民乱收费乱、摊派以及收取其它费用的可能性。基于以上原因，造成黑龙江省农田水利建设滞后，设施供给严重不足，同时部分地区农村农田基础设施老化、年久失修、档次低、不配套，且农业综合技术服务体系、服务设施达不到标准，直接影响了黑龙江省的经济发展和可持续发展。
四、完善黑龙江省农田水利建设的对策建议
1.推进农田水利建设供给多元化
首先，加大政府供给投入。黑龙江省农田水利基础设施底子薄，多年来欠账较多、投入不足，应当建立以国家投入为主体的多渠道、多元化、多层次投资体系。首先，应当建立农田水利基础设施建设财政投入的长效机制。2011年的中央1号文件《关于加快水利改革发展的决定》把当前我国水利建设事业建设摆在了首要位置，文件对新形势下我国水利的战略地位作了详尽分析，也突出强调了我国农田水利建设的薄弱环节。黑龙江省各级政府应当严格按照中央1号文件的精神要求，积极调整政府财政的农业投入，争取在保持其他投入不降低的基础上，逐步提高农田水利建设投入。其次，拓宽农田水利设施投资渠道，采取政府与私营企业合作的模式，以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念，实施“谁投资、谁受益”的原则；在加大农田水利设施投资总量的同时，科学规划，合理配置，以便能够降低投资成本，压缩投资周期，优化投资结构，提高资源配置效率和投资收益，强化农田水利设施的服务功能。同时扩大节水、抗旱设备补贴范围，积极发展旱作农业，采用地膜、深松整地、保护性栽培等技术，稳步发展牧区水利。
其次，鼓励和引导市场参与供给。目前，随着我国经济快速发展，民间资金越来越活跃，这些资金往往都在寻找高回报的投资渠道。对于民间资金投入农田水利建设不论在理论研究上和现实运行中都具有很强的可行性。首先，随着我国城市的大规模建设，各级地方政府财政越来越紧张，吸引民间资金流向农田水利设施建设领域能够减轻各级政府的财政压力。其次，对于一些小规模的、民间资金完全有能力提供并经营好的建设项目，政府应当放开手让民间资本注入。再次，农民自己兴建水利设施，还能够盈利，增加农民收入。按照“谁投入、谁受益”的原则，还可以使农田水利设施得到有效的管理（包括节约用水、减少维修费等等）。
2.明确各级政府责任
在“一级政府、一级事权、一级财权”的原则指引下，统一县、乡、村三级财权与事权，合理划分中央及地方的支出职责、范围。按照公共财政理论要求，农村公共品和基础设施供给应切实结合黑龙江省农村的实际情况，针对农村公共产品这一特殊性质及影响范围，明确界定其层级，同时界定各级政府的职责。由于农村公共产品具有多层次特性，在理论上全国性的公共产品应由中央政府提供，地方性公共产品应由地方政府提供，而社区性公共产品应由社区提供。就农村纯公共产品及准公共产品而言，理论上纯公共产品应当由中央或省级以上政府供给，不宜作为地方性的准公共产品而由地方政府和个人来提供，应当由省、受益地区按受益范围、受益程度以及地区经济实力等共同分担项目；地方项目则按照“谁受益、谁负担”的原则，由受益方投资建设。对于一些纯公益性、跨行政区的重要水利建设投资项目，省里应给予适当补助。为了更好地发展黑龙江省农田水利建设，应由中央、省两级政府供给为主导。
3.完善农田水利建设管理机制
完善农田水利法律制度，从法律的层面规定农田水利设施投资者的主体、投资的范围、投资的收益分配以及农田水利设施的管理、维护责任。在该过程中，政府只能扮演指引角色，允许水利建设的投资者在依法缴纳税款后得到相应有偿补助。虽然水利本身属于公共资源，但也不可盲目开发，而应当因地制宜地建立水利灌溉设施，使得有限的水资源得到充分利用。国家应从三方面进行规范：首先是对于投资主体的多元化引导。应当拓宽水利设施建设的筹资渠道，实现水利设施投资多元化，逐步形成以政府为指导，国家、集体、社会、个人并存的多元化筹资，集各方资金为农田水利建设服务。其次是对于水利设施投资的管理。应当以文件的形式制定农田水利设施建设投资的优惠补贴政策，如为水利设施建设的投资方提供低息或无息贷款等，使希望参与小型农田水利设施建设的农民获得稳定的融资渠道。再次是对于农田水利建设的配套设施的规范。包括水利灌溉设备的供应、灌溉用电、道路维护等方面的规范，切实保障水利设施的便利运行，为农业、农村、农民做好服务。
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