时间：2024-02-28 14:34:40
摘要:随着生态环境与气候的不断恶化，部分生态脆弱地区的环境状况日益严峻。为此，我国各地都开展了一定的自然保护工作，但由于保护地管理体系不完善，目前自然保护地的生态整体仍较为脆弱。本文立足生态保护红线相关理论，重点分析了当前我国自然保护地管理现状与问题，从明确保护地功能定位、建立多维一体监管系统和严格执法监督等方面，提出基于生态保护红线的自然保护地管理体系构建策略，以期有效推进自然生态环境保护工作可持续开展。
关键词:生态保护;红线;自然保护地;管理体系;构建
近年来，全球气候变暖问题日益加剧，生态环境情况也逐渐恶化。2013年，中共中央颁布《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，正式提出“生态保护红线”。随后在2017年颁布了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，并出台了《生态保护红线划定指南》。发展至今，生态保护红线划定工作已成为我国生态保护与建设的一项重要国家级工作任务。自然保护地建设作为生态保护的重要手段之一，有效实现了区域生态安全保障、重要生态系统服务功能与生物多样性保护。然而现阶段，我国自然保护地建设仍存在诸多问题，包括多头管理、权责不清等。而基于生态保护红线，探讨自然保护地管理体系的构建问题，对推进生态保护与建设工作具有重要意义。
1生态保护红线相关理论
生态保护红线是指对于维护生态安全、经济社会可持续发展、保障人民健康具有关键作用，在提升生态功能、促进资源高效利用、改善环境质量等方面，必须严格保护的最小空间范围。生态保护红线主要可分为3类，分别为生态功能保障基线、自然资源利用上线和环境质量安全底线。后来，这一概念被进一步细分为具有多样化功能的生态区域，包括重要生物多样性维护、水源涵养、防风固沙和海岸生态稳定等，以及土地沙化、水土流失和盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。现阶段，我国生态保护红线划定工作，主要遵循4大原则，分别为整体性、科学性、动态性和协调性。其目标是构建国家安全格局，确保红线布局合理，在适应经济社会发展需求的基础上，充分衔接主体功能区规划与城乡发展布局等，构建国家和区域生态安全格局，提升生态保护能力与生态系统完整性。
2当前我国自然保护地管理现状与问题
2.1自然保护地管理现状。我国自然保护地体系是以自然保护区、自然公园和国家公园为主体的体系。具体而言，自然保护区主要用于保护典型自然生态系统、珍稀濒危野生动植物种，以及有特殊意义的自然遗迹;自然公园主要用于保护重要自然生态系统、自然遗迹和自然景观;国家公园主要用于保护具有国家代表性的自然生态系统。自1956年第1个自然保护区建立至今，中国已建成各类自然保护地1.2万处，所占国土面积超过18%，包括世界自然遗产、国家级自然保护区、人与生物圈保护区、世界地质公园、风景名胜区、湿地公园、森林公园、水利风景区、地质公园等。这些生态保护地区的生态环境良好，能够为人们提供多样化的生态系统服务，生态、文化及社会价值较高。由于保护区类型较为多样，所以保护性质、要求与级别也存在一定差异。参照iucn保护地管理体系，按照各保护地划定部门的标准与定义，将保护地管理分为严格保护型、保护为主型和保护开发并重型3类。具体而言，严格保护型管理方式主要用于区域生态较为脆弱、抵抗力稳定性相对较弱，且具有极其重要生态功能及价值的保护地。管理时要确保区域内部原生境保留完好，生态功能不退化，生物多样性不减少，区域性质无改变、面积不缩小。保护为主型管理方式主要用于具有一定抵抗力和恢复力稳定性，且生态功能及价值非常重要的保护地。管理时以保护为主，在保证区域内部生态系统功能不退化、面积不缩减、生物多样性不减少的前提下，适当开展科学研究、文化游览等活动。保护开发并重型管理方式主要用于具有重要的生态功能及价值的保护地。管理时可开展娱乐、观光、休闲、文化教育和生态保护宣传等可持续活动。2.2我国自然保护地的管理问题。2.2.1运行管理体制不健全。我国自然保护区条例中明确规定，国家级自然保护区的管理工作，主要由国务院有关自然保护区的行政主管部门或所在地政府部门开展。然而，现状却是上级主管部门负责业务工作，县级以上地方政府开展行政管理工作，部门间对于自然保护区管理仍存在权利不明、职责不清问题。并且，部分自然保护区由于发展缓慢，对当地经济贡献较少，政府部门便放松了对保护区的管理工作，使得保护区发展更加缓慢，自然环境保护也不到位。2.2.2综合管理体制不完善。我国自然保护区的管理工作经过充分的科学研究，明确自然资源保护、环境教育等是管理的主要目标，刑侦管理只是其重要管理手段之一。然而目前，我国尚未出台完善的自然保护区的管理规范，相关管理体系也不完整，致使自然保护地的年度计划制定难以真正落实。除此以外，我国部分自然保护区还存在各自为政现象，相互之间缺乏有效沟通与联系，无法做到优势互补、取长补短。这进一步使得上、下级管理部门之间的工作产生脱节，自然保护区呈现出典型散漫型管理状态，环境保护质量总体不高。2.2.3缺乏充足管理资金投入。我国一些专家学者对自然保护区的资金状况做了研究分析，并指出全国自然保护区需资金为40～220亿元。虽然这个数字比较庞大，自然保护区管理的资金投入的确比较困难，但这一投入与治理后的生态环境相比，与生态恶化造成的损失相比却微不足道。然而目前，由于相关部门保护意识不强，我国多数自然保护区的管理资金投入严重短缺，部分保护区存在有名无实现象。
3基于生态保护红线的自然保护地管理体系构建
3.1明确保护地功能定位，制定分类划定标准。建立自然保护地是为了守护自然生态，保护自然资源、生物多样性与景观多样性，实现人与自然和谐永续发展。因此，在构建自然保护地管理体系最初，要明确保护地功能定位，制定分类划定标准。具体而言，需要将生态功能、生态环境敏感脆弱以及其它有必要严格保护的各类自然保护地，纳入生态保护红线管控范围。按照自然生态系统整体性、系统性与内在规律，将自然保护地按生态价值和保护强度高低进行依次划分。并以此为基础，制定自然保护地分类划定标准，对现有各类自然保护地开展综合评价，如自然保护区、风景名胜区、地质公园、沙漠公园、野生植物原生境保护区等。并按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标，进行梳理调整和归类，形成不同类型对应的管理标准，切实提高保华地管理水平。3.2利用先进互联网技术，建立多维一体监管系统。基于“基础－现状－变化”生态状况综合评估业务模式，借助大数据技术开展自然保护地生态保护红线状况监测与成效评估，以此为基础核算出生态保护状况，进而对应调整生态保护管理制度;运用“天－空－地”一体化监测技术，及时获取野外固定台站无人机和卫星遥感的观测数据，集成自然保护地生态环境统计数据与生态保护红线监管“大数据”，为各地区政府和单位共同开展生态保护红线的动态监管提供前提条件;运用云计算、物联网等信息化技术，建设和完善生态保护红线综合监测网络平台，提高自然保护地生态预警能力，及时评估和预警生态风险，保证生态保护地管理的高效开展。3.3严格执法监督，加强保护地生态环境考核。我国应尽快制定自然保护地生态环境监督办法，建立统一执法机制，并加大自然保护地的生态环境保护综合执法，加强保护地生态环境考核。自然保护地政府部门应强化监督检查，定期开展“绿盾”监督检查专项行动，及时处理违规问题。同时，对于违反自然保护地法律法规规定，造成生态系统和资源环境损害的单位和责任人，应该严肃追责，强化地方政府和管理机构的主体责任。此外，应适时引入第三方评估制度，强化保护地生态环境评估考核。通过对自然保护地管理的科学评估，及时掌握各类自然保护地管理和保护成效情况，并根据实际情况，采取相应保护行动。
参考文献
［1］闵庆文，马楠．生态保护红线与自然保护地体系的区别与联系［j］．环境保护，2017(23):28－32．
摘要 国家公园是我国政府为合理保护和利用自然生态系统、特色景观与历史文化资源，在充分借鉴国际经验基础上，探索实施的区域生态保护熏大举措，是我国原有自然保护地体系的重要补充和“升级版”。本文在回顾和总结国内外国家公园建设实践基础上，针对当前我国各类自然保护地交叉重叠、多头管理、综合效益未充分体现等问题，对今后一个时期我国国家公园建设定位、总体战略和实施路线图进行了设计。
关键词 国家公园；总体战略；自然保护地：路线图
党的十八届三中全会从国家治理体系和治理能力现代化的目标出发，提出了建立国家公园体制这一生态文明制度建设的重要改革举措。中国是世界上自然文化遗产最为丰富、最具特色的国家之一，借鉴国际成熟的国家公园制度，结合我国国情和自然文化遗产地域特色，创新生态环境保护手段，增强生态产品供给能力，是我国生态环境管理体制改革的必然趋势。
经过100多年的发展，“国家公园”已经成为一项具有世界性和全人类性的自然文化保护运动，形成了一系列卓有成效的保护思想和保护模式，衍生出“保护区”“世界遗产”等诸多生态保护区域概念。全球已有200多个国家和地区建立了较为完整的自然保护地体系，截至2014年7月，根据世界自然保护联盟和联合国环境规划署统计，全世界的国家公园已达5000余处。近年来，国家公园呈现出一些新的发展态势，保护对象从特殊景观保护走向生态系统保护，保护方法从被动保护走向主动保护，保护主体从一方参与走向多方合作，保护空间从分散保护走向整体保护。大量实践证明，国家公园制度行之有效、普遍适用，体现了保护与开发“双赢”的思想，实现了自然文化资源保护与改善社区居民生活质量双重目标。国家公园建设已成为衡量一个国家和地区可持续发展水平的重要标志。
当前，我国国家公园探索和实践逐步展开，国家发改委联合12个部门发布《建立国家公园体制试点方案》，选定9个省市开展国家公园试点，与美国保尔森基金会签署框架协议，启动为期3年的国家公园建设合作。2015年5月发布的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设意见》提出“建立国家公园体制，实行分级、统一管理，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性”，这标志着我国各类自然保护地进入整合和统筹的历史时期，需要在明晰内涵、总结经验、立足国情的基础上，制定我国国家公园建设总体战略和实施路线图。
现有自然保护地体系面临的困境
目前，我国有各种类型数千个自然保护地．包括自然保护区、风景名胜区、世界文化遗产、世界自然遗产、森林公园、湿地公园、地质公园、水利风景区、矿山公园、沙漠公园、考古遗址公园、水产种质资源保护区等，保护地总面积约占陆地国土面积的18%。这些自然保护地的管理和保护工作分散在10余个部门，各部门独立行使管理职责，缺乏统一的法律法规依据，存在多头管理、权责不清、功能重叠、权属不清等问题，日常管理协调工作量较大，未能充分发挥各类自然保护地在保护生物多样性、重要生态系统、自然文化遗产资源等方面的应有作用。
与国际较为成熟的保护地管理体系相比较，我国现有自然保护地体系存在一些亟需解决的问题。一是管理标准不统一，操作性不够。各类保护地分属于不同管理部门，均有各自的管理规章和要求，制定背景、主导思想和侧重点各不相同，空间范围相互交叉重叠又不完全相同，在保护理念、投入机制、经费使用、经营权等方面缺乏统一标准，实际操作难度较大。二是管理主体多元化，部门管理和属地管理并存，自然文化资源保护极易成为部门利益和地方利益博弈焦点，导致保护性和公益性两大核心功能大大降低。三是职责不明晰，管理权、经营权、监管权未实现有效分离。与发达各国普遍将国家公园作为全体国民共有资产，实行管理和经营分离不同，我国多数保护地管理部门既是保护、规划与建设主体，又是经营与服务主体，对生态系统服务功能、文化资源等保护的监管缺位，“既是运动员、又是裁判员”问题普遍。四是保护地运行管理经费来源单一，公共财政未发挥应有作用。我国各类自然保护地管理部门多为自收自支的事业单位，各级财政拨付的保护经费十分有限，由于缺乏足额有效的资金投入，各保护地必须通过经营收入补贴保护和管理经费，导致“门票经济”现象突出，旅游开发强度过大，难以体现服务公众福祉和区域生态安全的公益属性。五是法理依据不统一，条款分散分割。由各部门主导制定的《风景名胜区条例》《自然保护区条例》等相关法律法规虽涉及自然资源保护与利用的内容，但有关规定出发点不一致、原则性较强、针对性不够，给实际操作带来难度。六是公众和社区参与不够，未发挥带动保护地周边社区经济社会发展的作用。部分保护地因土地涉及的拆迁、征用和使用等问题，与周边地区居民矛盾十分尖锐，对保护地管理造成阻力。
国家公园建设定位和优势
建立国家公园是我国生态文明制度建设的创新和亮点之一，对切实加强自然生态系统保护、推动生态文明和美丽中国建设具有重要现实意义。从国家公园内涵来讲，是指为合理保护和利用自然生态系统、特色景观与历史文化资源，为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所，由国家划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域。它既不同于严格的自然保护区，也不同于普通意义上的旅游景区，是自然保护地的一种综合形式。目前，世界上多数国家均采用自然保护区、国家公园和其他类型保护地共同构成的多体系并行模式。
国家公园总体定位是自然保护地体系中代表国家自然和文化核心特质的一类自然保护地，是自然保护地完整链条中的“一环”，其核心内涵是自然性、公益性、适度利用性，是我国自然保护地体系的重要补充和“升级版”。自然文化资源保护是国家公园建设的首要宗旨，保证其原生性、完整性和可持续性，同时兼顾旅游、教育等多功能发挥，严格控制开发强度。国家公园应坚持国有属性，将其作为全民资产进行管理和使用，保证其可以长期、可持续发挥效益。
大量实践表明，国家公园较其他自然保护地类型，具有其鲜明特色和明显优势。一是国家公园采取统一部门负责制，管理、经营、监管主体相分离，实现“一园一牌”“一园一主”“一园一策”，彻底解决多头管理、职责不明的问题。二是采取严格保护与适度开发并行的“点上开发、面上保护”建设管理模式，真正实现生态环境保护与经济发展良性互动、深度融合。国家公园以生态环境、自然资源保护和适度旅游开发为基本策略，通过较小范围的适度开发实现大范围的有效保护，既排除与保护目标相抵触的开发利用方式，达到了保护自然生态和文化资源的目的，又为公众提供了旅游、科研、教育、娱乐的机会和场所，是一种能够合理处理生态环境保护与资源开发利用关系的行之有效的保护和管理模式。三是通过发展生态旅游等对自然资源压力较小、附加值较高的产业，代替资源依赖型的传统生产方式，促进当地产业结构优化，有利于引导地方经济转型。同时，国家公园排除与保护目标相抵触的开发方式或占有行为，改变粗放的传统生活消费方式，改变对资源的低端利用，提高当地群众生活绿色化水平。四是国家公园通过其展示功能，引导人们了解、欣赏、认知、保护自然，提高公众对自然资源有序、合理、适度利用的意识，有利于营造关心、支持、参与生态环境保护的良好氛围。五是通过分区管理，最大限度地降低人类活动对环境的破坏，避免资源的无序开发和过度消耗，有效维持防风固沙、涵养水源、调节气候、保护生物多样性等重要生态服务功能。
国家公园建设总体战略
当前和今后_个时期，我国国家公园建设应在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国的时代背景下，将其作为全面深化生态环境体制改革的重大任务之一，充分考虑我国现行行政管理体制现状和基本国情，以自然文化资源有效保护和生态服务功能维持提升为基本出发点，以全民公益性和代际公平为主要特征，对我国现有自然保护地体系进行补充完善和统合规范，从根本上解决交叉重叠、多头管理的碎片化管理问题，构建空间布局合理、产权归属明晰、高效统一管理、地域特色鲜明的自然保护地体系，保障重要的自然文化资源世代传承、永续利用。
坚持“布局一盘棋”。全面评估现有各类自然保护地分布，合理规划全国范围内国家公园布局，使具有国家象征意义、具有典型代表性的历史文化、特殊景观、生态资源等，在国家公园中得到有效保护和合理利用。
坚持“最小干预”。保持自然文化资源价值和生态系统完整性，是实现国家公园公益性的基本前提。应最大限度保持自然文化资源的原生态、原真性、本土环境和民俗文化本底，禁止在国家公园大面积开展城市化、园林化、人工化、商业化建设，严格限制旅游服务设施建设，住宿、餐饮、交通等必要设施应减少到最低限度。
坚持“综合价值最大化”。国家公园具有生态、经济、社会等综合功能，在实现自然文化资源有效保护的基础上，要充分发挥其自然生态衍生功能、溢出效应，为公众提供历史文化资源和自然生态的体验、研究和学习机会。同时，由于国家公园能够有效地把提供非物质性的生态服务与直接经济价值相结合，要发挥其对周边社区居民在维持生计、消除贫困方面的积极作用。
坚持“一园一策”。充分发挥国家公园作为自然资本对地区经济发展的促进作用，把包括国家公园在内的自然保护地建设与区域社会经济发展、国土规划、城乡统筹等战略实施有机整合，形成符合当地实际和特色的国家公园建设方案。
坚持“统一管理”。在管理体制方面，从多头管理转向统一管理，从属地管理转向综合管理，改变现有多部门交叉管理的状况，国家专门成立国家公园管理局，由其对国家公园进行统一管理，有关地方或区域可设立垂直管理机构。
国家公园推进路线图设计
随着我国生态文明建设进入实质性阶段，将逐步实施自然资源资产产权制度和用途管制制度，对水、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，明确各类国土空间开发、利用、保护边界，在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计。这些生态环境管理体制机制的重大改革创新，都将对国家公园建设和管理产生深远影响。在全面分析未来一个时期我国经济社会发展趋势的基础上，立足国家生态环境治理体系的构建方向，提出国家公园战略实施路线图。
立足三大国情。一是要立足我国土地国有的基本国情，具有公益属性的国家公园建设，更应是各级政府需要提供的基本公共服务内容之一，是重要的载体和民生工程。二是要立足城镇化、工业化、农业现代化快速推进的经济发展特征，国家公园受到的经济开发活动压力日益增加，需要结合生态保护红线划定和实施，强化国家公园自然生态保护力度，作为有关地方政府政绩考核的重要内容，实施生态环境责任终身追究。三是要立足既有自然保护地体系的实际，不能“推倒重来”，要通过国家公园建设，完善现有保护地体系，解决各类保护地交叉重叠的问题，把碎片化、孤岛化的自然生态系统连接起来，构建科学的保护地体系。
划分三大阶段。坚持有序推进、分步实施，第一阶段为2015-2017年，根据《建立国家公园体制试点方案》，在北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海9省市开展国家公园试点，总结经验、建立模式、规范标准；第二阶段为2018 -2020年，优先在我国世界级和国家级保护地中，根据代表性、重要性和建设基础条件，通过竞争性立项，按照国际标准，由国家主导建设一批国家公园；第三阶段为2021-2025年，继续扩大国家公园建设范围，按照“应建尽建”原则，使符合条件的自然文化资源保护地基本纳入国家公园管理体系。
夯实三大基础。一是立法优先，尽快启动《国家公园条例》研究起草工作，规定国家公园的设立标准、资金来源、管理权责、绩效评定、信息公布等。在国家没有出台专门的国家公园法律法规的情况下，可由国家公园所在地人大对政府提出的国家公园法规进行审议和批准，由人大以法案的形式对外公布。二是规划引领，建议由环保、林业、住建、发改等部门联合编制《国家公园建设总体规划》，明确国家公园布局、建设内容、投资需求、工作机制等，指导未来5-10年国家公园建设。国家公园规划要与主体功能区规划、城镇化规划、国民经济规划、土地利用规划、城乡规划、生态保护红线划定等有机衔接。三是统一标准，研究制定“国家公园建设标准”“国家公园建设资金管理办法”“国家公园建设绩效考核办法”“国家公园管理办法”“国家公园建设规划编制指南”等技术文件，规范国家公园建设、管理和绩效评价。
构建三大制度。一是建立资金机制，打破“门票经济”，借鉴美国、日本、德国等国家公园资金筹措经验，推动设立国家公园基金；引导非政府组织、企业、个人等对国家公园进行社会捐赠；开展生态旅游，获取部分收入；将管理权和经营权分离，公园管理者不直接参与经营活动，而是通过公开招标方式对有关服务实行特许经营，保持管理机构的非营利社会公益性。二是建立补偿机制，对国家公园水源涵养、防风固沙、生物多样保护等生态服务价值进行评估，采用资金、技术、服务等形式，由受益主体进行补偿。三是建立合作共管机制，建立伙伴关系是实现国家公园有效管理的重要保证，国家公园管理机构要与当地政府、居民社区、大学等开展合作，为国家公园提供科研、技术支持和教育资源，将公众和社区居民纳入监督体系。建立国家公园协会、国家公园学院等民间组织，充分发挥志愿者作用。
主要
参考文献
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摘要：通过对景德镇自然保护区建设与管理的调查，客观分析影响和制约自然保护区建设的根本性问题,积极探讨自然保护区建设与保护的相关对策。
关键词：自然保护区建设 景德镇 存在的问题 对策探讨
自然保护区是国家生态安全体系的重要组成部分和经济社会可持续发展的重要基础。建设和管理好自然保护区，对于维护生态平衡，改善生态环境，实现人与自然和谐，促进经济社会可持续发展具有十分重要的意义。由于过去人为因素的影响,自然保护区不同程度的遭受破坏，导致自然保护区生态功能与生物多样性逐渐衰减，为切实加强自然保护区保护、管理与建设，合理利用自然保护区资源，实现人与自然的和谐相处已迫在眉睫，刻不容缓。笔者通过对景德镇自然保护区建设与管理的调查，客观分析了影响和制约自然保护区建设的根本性问题,积极探讨自然保护区建设与保护的相关对策。
1·景德镇自然保护区基本概况
景德镇现有各类自然保护区9个,总面积53614公顷，占国土面积的10.21%。其中,森林生态系统自然保护区1个，野生动物自然保护区6个，野生植物自然保护区1个，湿地生态系统的自然保护区1个；自然保护小区402个。具体分布情况：
⑴省级瑶里自然保护区，面积3627公顷；保护对象：金钱豹、云豹、黑麂、白颈长尾雉、红豆杉、人文景观；保护范围：瑶里。
⑵省级黑麂自然保护区，面积17356公顷，保护对象：黑麂，范围：峙滩、蛟潭、庄湾、王港、湘湖。
⑶县级青龙尖云豹自然保护区，面积7997公顷，保护对象：云豹、黑麂、猕猴、穿山甲等，保护范围：王港、湘湖、寿安。
⑷县级黄牛信黑熊自然保护区，面积5334公顷，保护对象：云豹、黑麂、猕猴等，保护范围：兴田、金竹山、瑶里、鹅湖。
⑸县级大岭培白颈长尾雉自然保护区，面积5279公顷，保护对象：白颈长尾雉，保护范围：峙滩、储田、江村、勒功。
⑹县级茶宝山猕猴自然保护区，面积2533公顷，保护对象：猕猴、短尾猴、穿山甲、虎纹蛙等，保护范围：西湖。
⑺县级八字脑金钱豹自然保护区，面级5784公顷，保护对象：金钱豹、黑麂、猕猴、大鲵、穿山甲等，保护范围：蛟潭镇与黄坛乡交界处。
⑻市级乐平共库自然保护区，面积5704公顷，保护对象：枫栲樟等天然阔叶树，保护范围：洪岩、涌山。
(9)还有新建的浮梁县昌江干流自然保护区，面积11208公顷，保护对象：自然资源生物多样性及水源涵养。保护范围：兴田、峙滩、蛟潭、浮梁镇。
景德镇自然保护区在各级政府和有关部门大力支持、推动下，自然保护区事业呈现良好发展态势：一是建设速度加快，基本形成了类型齐全、分布广泛、具有典型性和一定影响力的自然保护区网络；二是在自然保护区建设快速发展的同时，自然保护区管理工作也逐步进入了规范化、法制化的轨道；三是自然保护区建设正逐步从重建设数量向重建设质量上转变，从力求发展速度向追求更高生态与社会效益方向转变，从抢救性建区向与提高保护区质量并重转变。同时,也发现一些影响和制约自然保护区保护和建设中根本性问题。
2·自然保护区建设面临的主要问题
2·1对自然保护区建设认知程度不高
有些政府和部门的领导干部短期行为严重，缺乏对可持续发展的认识和决心，把保护与发展对立起来，存在建立自然保护区会阻碍地方经济发展的误区，对自然保护区的建设和管理存在畏难和消极抵触情绪。有的地方自然保护区"批而不建，建而不管,管而不力"，自然保护区建设规划仅停留在文本上，缺乏具体行动。
2·2对自然保护区建设宣传力度不够
自然保护区建设是一项新兴事业，公众对自然保护区建设的价值和重要性还普遍缺乏认识。加上相关政府和部门对自然保护区保护和合理利用的宣传、教育工作又滞后于经济发展和资源保护形势的要求；相关法律法规还尚未在公众形成良好的舆论氛围和约束力，导致社会对自然保护区保护的重要性还没有足够的认识，乱砍滥伐，乱捕滥猎现象屡禁不止, 原有的森林、野生动物栖息地遭到破坏, 野生动植物种群数量大大减少，生物多样性不能显现，自然保护区功能和效益不断下降，自然保护区资源保护面临严重威胁。
2·3对自然保护区建设资金投入不足
资金严重不足是自然保护区保护与管理工作面临的主要问题。由于该市自然保护区自然保护区属于地方级自然保护区，没有纳入同级政府财政预算，也尚未列入国家自然保护区保护与生态恢复示范工程规划，从而导致自然保护区生态保护资金缺口很大，在自然保护区调查、保护区基础建设、恢复治理、自然保护区监测、自然保护区研究、人员培训、执法手段与队伍建设等方面都缺乏专门的资金支持。
2·4对自然保护区建设管理体制滞后
《自然保护区条例》第二十一条规定“国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理”。而现实的情况并非如此，较为普遍的管理体制是业务由上级主管部门管理，行政由县级以上地方政府管理，实行业务与行政分离的管理体制。这种管理体制存在着职责不清、权利不明的弊病，特别是现在一些自然保护区对地方经济的带动作用不大，还要在不宽裕的财政中“掏腰包”养保护区一班人，所以保护区就成了“包袱”，保护区工作也就得不到重视和支持。况且,自然保护区的业务管理体系尚处于初级阶段，管理素质参差不齐，几十年的保护区发展史告诉我们，自然保护区的工作是以资源保护、科学研究、环境教育等业务工作为主，行政管理只是为了完成保护区历史使命的管理措施之一，但自然保护区现在尚无一套完整的、规范的管理体系，年初无计划，年终无总结，上级对下级无指令，下级对上级也不用汇报，干好干差一个样，全凭良心干活。
2·5对自然保护区研究技术力量薄弱
目前，多数自然保护区的管理机构不够健全，管理人员不足，业务素质不高，管护手段和基础设施普遍薄弱，缺乏现代管理技术和手段。由于自然保护区经济来源不稳、地域偏僻、工作生活条件差、社会地位不高，从事自然保护区工作的领导面临的工作难度大而缺乏信心，科技人员因科研经费紧缺而无法开展工作，基层的工作人员工作条件差、待遇低，缺乏工作积极性。有能力的人大多设法离开保护区，新的“血液”又无法输入，管理队伍整体素质普遍较低。
3·加强自然保护区建设与管理的对策
3·1在思想认识上，要充分明确保护自然保护区是保障国家生态安全的需要
人们的思想意识、观念态度和政府的重视程度是自然保护区保护的重要前提和基础。一些长期形成的传统观念和认识对自然保护区资源的保护和可持续发展极为不利，目前，社会广大公众对自然保护区的重要性尚认识不足，自然保护区保护意识仍较为淡薄，尚未引起政府的足够重视。因此，要高度重视，大力加强自然保护区保护的宣传教育和生态道德教育，充分利用广播、电视、报纸、网络等各种新闻媒体，广泛深入的宣传自然保护区的功能、效益和巨大作用，宣传国家保护自然保护区的大政方针和政策法规，宣传保护自然保护区的科普知识，宣传保护自然保护区的必要性、重要性和紧迫性，大力开展保护自然保护区的有关活动。要在每年的“爱鸟周”、“保护野生动物宣传月”和“世界环境日”等宣传活动中，将自然保护区保护做为重要的宣传内容，以提高全民的自然保护区保护意识。
3·2在就地保护上，要强调建立国家、省级自然保护区是最有效途径之一
以创建国家级自然保护区、省级自然保护区为工作目标，进一步提升自然保护区保护管理水平。依据《中华人民共和国自然保护区条例》、《野生动物保护法》等法律法规，将自然保护区自然保护区的核心区、缓冲区以及实验区按照功能分区严格划分，按照保护优先、合理利用的原则，将申报创建国家级自然保护区、省级自然保护区作为加强自然保护区保护的有效途径，对自然保护区资源进行科学合理的规划，并在保证自然保护区得到有效保护管理的同时又能突出自然保护区生态和经济效益，促进自然保护区保护和生态旅游协调发展。
3·3在体系建设上，要完善自然保护区保护管理体系和监测体系的建设
一是要加强自然保护区保护管理队伍建设。该市尚属于自治区级自然保护区，现有管理人员力量薄弱。要实现对该市自然保护区的全面保护和管理，建立完善的自然保护区保护管理队伍迫在眉睫。二是要完善工作协调机制。自然保护区保护是一项涉及面广、社会性强、规模庞大的系统工程，涉及到多个政府部门和行业，关系多方的利益，需要各部门和全社会的共同努力。因此，要坚持科学的发展观和正确的政绩观，坚持经济发展与生态保护相协调，严格实行统一管理、依法管理，科学管理。三是要建立健全自然保护区资源监测网络体系。加强国家级野生动物疫源疫病监测站的工作，通过监测网络的运行，掌握各类自然保护区变化动态、发展趋势，定期提供监测数据与监测报告，为上级部门提供决策依据。
3·4在资源保护上，要坚持依法行政严厉打击各类破坏自然保护区的非法行为
建立联合执法和执法监督的体制，大力提高管理能力和水平，严格审批并监督实施自然保护区保护和资源利用项目。针对我市自然保护区自然保护区范围内存在的偷捕偷猎等非法行为，加大自然保护区保护执法力度，依法处理各类违法违纪案件，通过法律和经济手段，严厉打击肆意侵占和非法破坏自然保护区的违法犯罪活动。同时，切实加强资源监管力度，充分发挥宣传媒体乃至全社会的舆论监督作用，加强管理、监督和协调，维持自然保护区保护与资源合理利用的良好秩序，调动各方力量共同做好自然保护区保护工作。
3·5在项目建设上，要逐步推进自然保护区恢复项目和综合治理项目的建设
自然保护区保护工程是保护自然保护区的有力举措和重要保证，要在全面规划自然保护区保护、恢复、合理利用、生态旅游建设以及森林公园建设的基础上，对一些重要自然保护区恢复和保护项目进行重点保护建设。采取恢复森林植被、改造野生动物栖息地、开展野生动物疫源疫病监测等措施，逐步推进自然保护区恢复与治理工程。重点实施自然保护区巡护道路工程、监测站点建设、野生动物栖息地生境改善等重点工程。采用系统工程和综合治理的方法，确保自然保护区保护目标任务的落实和如期完成。通过自然保护区恢复和保护项目的实施，使自然保护区生态系统的功能和效益得到充分发挥，实现自然保护区资源的可持续利用。
3·6在科学规划上，要立足实际建立和完善自然保护区建设与发展规划体系
针对目前景德镇自然保护区生态现状，组织专业人员，在深入考察、多方听取意见、广泛征集资料的基础上，对《景德镇市自然保护区发展总体规划》进行修编完善，全面完成该市《国家级自然保护区、省级自然保护区发展规划》、《国家级森林公园规划》及各类专项规划的编制、评审及报批工作。对已经向上级部门编制申报的项目，要做好项目的争取和组织实施工作。
3·7在投资保障上，要坚持以政府投资为主多渠道引资建设的发展思路
自然保护区保护是跨部门、多学科、综合性的系统工程，因而其投入也具有多渠道、多元化、多层次的特点。要建立国家投入、地方投入、社会各方面群策群力的多层次、多渠道的自然保护区保护投入机制。政府投入应是自然保护区保护资金来源的主渠道，地方政府财政要将自然保护区保护纳入国民经济与社会发展规划之中，要积极争取国家和自治区及上级部门对我市自然保护区的资金支持，保证自然保护区保护项目的实施。同时，还要广泛地争取各方援助，鼓励社会各类投资主体向自然保护区保护投资，规范地利用社会集资、个人捐助等方式广泛吸引社会资金，建立全社会参与自然保护区保护的投入机制，为自然保护区保护提供有力的投资保障。
关键词：国土国土资源法自然资源法环境保护法《环境保护法》
关于国土法、自然资源法与环境保护法三者之间的关系，目前学界还没有达成统一的认识。重要原因是对于国土法与自然资源法，以及国土法与环境保护法之间的关系，学界还没有达成共识，而关于自然资源法与环境保护法之间的关系，目前学界基本上达成了共识。因此，要厘清三者的关系，关键是要厘清国土法与自然资源法以及国土法与环境保护法的关系。
一、国土法与自然资源法、环境保护法的关系
国土法，又称为国土资源法，或国土开发整治法。是指对国土资源进行开发、利用、治理和保护的法律规范的总称。要把握其概念，关键是要把握国土或国土资源的概念。关于国土或国土资源的概念，众说纷纭，综合观之，有四种观点：其一，国土资源就是指一国的土地资源。这是最狭义的概念。其二，国土资源单指自然资源，主要包括土地资源、矿产资源、海洋资源、水资源、生物资源、能源资源等。其三，“国土资源一般是指一国国家支配管辖的自然资源及其决定的环境资源和社会经济资源。”[1]其四，蔡守秋教授在《国土法的理论与实践》一书中对国土资源给予对广泛的定义，“国土是一个国家管辖下的陆域、海域、空城的总体极其间的全部自然资源。”[2]笔者认为，国土资源其实就是领土资源，领土包括一国的领陆、领海、领空。国土资源的外延应包括一国的领陆资源，即土地资源、领海资源，即海洋资源、领空资源，即空间资源。因此，笔者赞同蔡守秋教授的观点，而不应把国土资源仅仅局限于一国的自然资源范围之内，也不应将其范围扩及包括社会经济资源，更不应将其范围仅仅局限于土地资源。
（一）国土法与自然资源法
关于二者的关系，主要存在两种观点：一种认为国土法是自然资源法的一部分，即国土法相当于综合性的自然资源法，它是对自然资源进行开发、利用、保护、治理的法律规范。[3]另一种观点认为，自然资源法是国土法的一部分，即自然资源法仅针对自然资源的开发、利用，而国土资源法不仅对自然资源进行开发、利用，而且也要对其进行治理、保护。此外，国土资源法还对自然资源之外的国土资源进行开发、利用、治理、保护。如区域开发综合整治。笔者认为，之所以会形成这两种观点，归因于对国土资源的概念及外延的认识存在差异。如果视国土资源仅仅为自然资源或自然资源决定的社会经济资源，则国土法当然为自然资源法的一部分，应为综合的自然资源法。反之，如果视国土资源不仅包括自然资源，而且还包括其他领土资源，则自然资源法应为国土法的一部分。笔者坚持国土资源泛指领土资源，因此，笔者认为自然资源法仅仅是国土资源法的一部分。国土资源法所处的地位更高，它针对所有领土资源的开发、利用、保护、治理。此外，自然资源法只注重对单种自然资源的法律控制；偏重于对自然资源的开发、利用，忽视对自然资源的保护治理；偏重与强调自然资源得劲机效益和资源所有权与使用权，而忽视其生态效益和环境权；只强调单项开发利用，忽视区域综合开发整治，因此，传统的自然资源法对自然资源的法律调控有许多局限性。只有将自然资源法发展扩大到国土开发整治法的阶段，才能对自然资源实现科学、有效的法律控制。[4]因此，自然资源法不仅是国土法的一部分，也是国土法的前身。
（二）国土法与环境保护法的关系
环境保护法是指调整因保护和改善环境、合理利用自然资源，防治污染和其他公害而产生的社会关系的法律规范的总称。如果国土仅指自然资源，即国土法仅指调整自然资源的开发、利用、保护、治理而发生的社会关系的各种法律规范的总称，那么二者的关系实际上就是自然资源法和环境保护法的关系。如果国土资源法指调整因保护一国领土内的环境而发生的社会关系，又调整因开发、利用、治理环境资源而发生的各种社会关系的法律规范，那么环境保护法仅是国土法的一部分。因为环境保护法只强调保护环境，而国土法既注重保护环境，又强调对环境资源的开发利用治理和保护，因此国土法的综合性更强，视野更加开阔。因此，国土法的范围大于环境保护法。按照目前狭义的环境保护法，只从保护角度出发而不从综合开发、利用、治理的角度出发是很难保护好环境资源的，只有将环境保护法发展扩大到国土法，才能实现对环境的科学、有效的保护。
（三）国土法体系的构成
通过对国土法、自然资源法和环境保护法三者关系的具体分析后可发现，三者关系如何取决于人们对国土资源的概念和外延的认识，对国土资源的概念和外延的认识不同，三者的关系也不同。笔者认为，自然资源法和环境保护法都是国土法的一部分，国土法才是环境法的基本法。因为它不仅同自然资源法一样关注自然资源的开发利用，又同环境保护法一样注重环境污染和生态破坏的治理和自然资源的保护，它融自然资源法和环境保护法与一体。国土法的体系以国土资源基本法为龙头，下设三个分支体系：一是以自然资源法牵头的各资源法体系，调整自然资源开发利用中产生的社会关系；二是以环境保护法牵头的各环境保护法体系，调整环境保护中产生的社会关系；三是以自然灾害防治牵头的各灾害防治法体系，调整防灾减灾中产生的社会关系。为此，科学的国土法体系，需要加快国土法的立法，包括综合的自然资源法，灾害防治法，各资源、环境保护、灾害防治单行法等。此外，以下法律规范也是国土法的重要组成部分：
（1）区域开发整治法：它是一定区域内国土资源环境的开发、利用、保护、治理的法律规范的总称。区域开发整治是整个国土开发整治活动的缩影，即区域化。如城市开发整治、乡村开发整治、老少边穷地区开发整治及其他特定区域开发整治等。我国的西部大开发以及最近中央提出的振兴东北，都是典型的区域开发整治，通过区域开发整治以实现区域内经济与环境的协调发展。区域开发整治法是国土法的重要组成部分。
（2）国土管理法。国土管理法规是指有关国土行政管理的各种法律规范的总称，主要包括国土行政管理机关及其职责、管理手段和管理制度等法律规范。国土管理在我国国土工作中占有重要地位，是国土开发整治事业发展的保证，国土管理法规也是国土法体系的重要组成部分，是进行国土管理的法律依据和法律保证。它具体由国土管理机构法规、国土考查、监测及资料的管理的法规、国土规划法规、以及国土开发整治工作实施的管理的法规组成。
二、国土法与《中华人民共和国环境保护法》的修改
我国1989年颁布的《环境保护法》共五章：第一章，总则；第二章，环境管理体制；第三章，保护和改善环境；第四章，防止污染和其他公害；第五章，法律责任。通过其条文分析可发现，虽然该法在原则、制度上主要偏重于污染防治，关于防治环境污染的条文较多，但从总则、保护和改善环境、防治污染和其他公害以及法律责任部分来看，仍不失为我国防治环境污染和保护自然资源的综合性的基本法。但是，笔者认为，国土法才是环境法的基本法，目前的《环境保护法》应对的是环境污染和生态破坏，而国土法除可以做到这一点外，国土法优于环境保护法之处在于其视野开阔，前瞻性强且更具有综合性，更符合现代环境问题日趋综合的特点。国土资源法不仅针对污染和生态破坏产生后的事后治理，更注重对国土资源进行事前的预防，它突出经济社会与环境之间的联系与协调。如通过规划制度，在规划的前提下对国土资源进行有计划的开发利用。实践已经证明，许多污染和生态破坏的产生都和盲目的开发利用国土资源有密切关系，如果事前做好了国土资源的规划与计划工作，许多环境污染和生态破坏都可以在源头得到控制。因此，笔者认为，应该抓住我国当前进行《环境保护法》的修改这一契机，把我国的《环境保护法》修改成为虽名为《环境保护法》，但实为国土资源法的基本法。即把它上升到国土资源法的基本法层次，使之成为环境法的基本法，以使其对环境的保护所采取的手段更完整也更具有综合性，不仅有事后的治理手段，更有事前的规划和整治手段，以满足应对中国环境问题新形势的需要。具体做法是：
（一）将国土规划纳入现行《环境保护法》
规划是人类克服自身经济活动盲目性和主观随意性的科学决策活动。国土规划是规划在国土资源管理活动中的具体运用，指在特定土地上对国民经济建设和环境保护进行总体空间部署。[5]通过对国土资源进行合理的规划，可以有效避免和克服不应有的生态破坏与污染的产生。建国后，虽然我国颁布了一系列的国土规划法规文件，基本上对国土规划工作的大部分作了规定，但未形成法律体系，尤其是在我国环境保护法的基本法中未作全面规定。现行《环境保护法》第4、12、22条只提到了环境保护规划和城市规划，但是它们是不同于国土资源规划的，国土资源规划站的位置更高，综合性更强，它既包括环保规划，又包括经济发展规划；既包括城市规划，又包括乡村规划等。通过综合性的国土规划，可做到经济与环境的协调发展，以实现《环境保护法》的宗旨，即可持续发展。因此，笔者建议在修改我国《环境保护法》时，可以增设一章，定为“国土资源的规划”，置于原第二章之后，第三章之前。因《环境保护法》的基本法的地位决定了“国土资源规划”这一章只能对国土规划工作的基本指导思想、基本原则、国土规划的体系等作一些原则性的规定，而关于国土规划的内容、规划的主体、规划的基本制度及法律责任等只能留待我国今后制定的国土规划基本法中作出规定。
（二）将区域综合开发整治纳入现行《环境保护法》
区域开发整治和规划类似，也是预防生态破坏和环境污染发生的重要手段，规划也包括区域规划，在合理的区域规划制定后，再对该区域的环境资源按照区域规划的要求进行开发利用、治理保护，以实现经济与环境的协调发展，这是整体论思想在环境资源法中的具体运用。因为现代环境资源问题本身就具有整体性，不能把它与其他问题割裂开来。比如城市的环境污染主要是由于城市产业结构不合理、工业技术水平较低等因素造成的。把某一区域作为一整体对待，对其环境资源问题作为一整体进行治理，往往能收到很好的效果。我国一些城市开展的城市环境综合整治工作，实际上就是区域开发综合整治在城市的运用。通过合理的城市规划、合理的产业结构调整等手段，最终达到治理城市环境问题的目的。然而我国目前的《环境保护法》未对区域开发综合整治这一有效手段作任何规定。因此笔者建议在我国的《环境保护法》中再增设一章，专门规定区域开发综合整治的有关法律问题。鉴于其基本法的地位，修改后的《环境保护法》也只能对区域开发综合整治要遵循的方针和原则作出规定，如农村开发整治要贯彻有利生产、方便生活的原则，要坚持统一规划、合理布局、协调发展的原则等。城市开发整治要坚持城市综合开发整治的原则、坚持城市环境资源的特点的原则。特定区域开发整治要坚持把区域开发整治和全国国土开发整治紧密结合的原则，坚持全面规划、合理布局的原则等。而有关的具体法律制度可在今后制定的统一的《区域开发整治法》中作出规定。
（三）将自然灾害防治纳入现行《环境保护法》
对环境的损害可分为人为活动和非人为活动两个方面。非人为活动主要指自然灾害，人为活动主要指人为排污活动所造成的环境污染和非排污性活动所造成的生态破坏。随着社会的发展和科学技术的进步，现代许多环境问题往往是自然灾害和人为活动共同作用的结果，具有较强的综合性。如1998年发生的特大洪水，既有自然因素，又有人为因素。因此不宜把自然灾害与环境污染、环境破坏完全分割、对立起来。为防治自然灾害，新中国成立后，制定了一系列的有关防治自然灾害的法规和政策文件，但是其效力层次都太低，虽然也颁布了《防洪法》等几部专门针对自然灾害的单行法，但灾害防治法的体系还没有形成，尤其是作为环境法基本法的《环境保护法》没有对灾害防治作任何规定。因此，实有必要在《环境保护法》中对灾害防治加以规定，为今后的灾害防治法体系的构建提供基本法的支持。
通过将国土规划和区域开发整治及灾害防治纳入修改后的《环境保护法》，虽然其名称仍沿用《环境保护法》，但是其内容更加充实完善，更具有前瞻性，应对环境问题所采取的手段更加具有综合性，更加贴近当今环境资源问题的日益综合化的特征。它不仅仅限于国土资源不当的开发利用所造成的生态破坏和污染的治理，而是集国土资源的开发利用和治理保护于一体，使修改后的《环境保护法》真正成为一部能跟上时展且具有一定前瞻性的环境法领域的基本法。
注释：
[1]肖国兴、肖乾刚：《自然资源法》[M]法律出版社1999年版，第144页。
[2]蔡守秋：《国土法的理论与实践》[M]，第1页。
[3]肖国兴、肖乾刚：《自然资源法》[M]法律出版社1999年版，第53—54页
摘要 文章借鉴了国际主要国家的国家公园管理体制模式，以美国为例分析了国家公园管理体制的基本特征，指出我国在设计国家公园体制时，平衡开发利用与保护关系时所需要关注的几个核心问题，从合理界定国家公园概念、明确分类标准，统一管理的权力配置，国家公园管理机构的职能定位，推动国家公园体制法制化，社会共治等方面提出了建立国家公园的实现路径。
关键词 国家公园；自然保护地；自然保护区：体制设计：美国
基金项目：环保公益项目“生态系统管理方式下的环境管理体制研究”(201209054)
“国家公园(National Park)”的概念源自美国，自1872年世界第一个国家公园——美国黄石国家公园建立以来，美国国家公园系统已达到400个左右。由于美国的成功实践，使得国家公园作为一种实现自然生态保护与利用双赢的先进管理模式，逐渐被越来越多的国家所接受，成为国际自然生态保护的主要方式之一。2013年末，自党的十八届三中全会将“建立国家公园体制”纳人生态文明制度建设范畴，并成为中央全面深化改革领导小组重点推动生态文明制度建设的12项改革举措之一以来，无论是学术界，还是国家相关部委和地方政府，对国家公园的讨论和关注度急剧升温，产生了关于国家公园的各种不同理解和认识。其争论焦点主要集中在国家公园的功能定位，国家公园体制的本质特征，以及与我国现有的自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园等多种自然生态保护管理模式的关系等方面。这些关键问题直接影响着我国国家公园体制设计和实现途径的选择。
国家公园的基本内涵与功能定位
国内外对国家公园的内涵逐渐扩展，并有不同理解。20世纪三、四十年代以前，英美等国的国家公园主要保护对象是自然景观和野生动物，后来扩展到包括历史人文遗迹。Longman词典把国家公园解释为由国家规划、保护及供人们游览的具有自然、科学和历史意义的区域。1872年美国国会通过的《关于划拨黄石河上游附近土地为公众公园专用地的法案》（简称《黄石国家公园法》）中，国家公园是指达到“保护并防止破坏或损坏，保护所有林木、矿藏、自然遗产，保护公园里的奇景，保持公园的自然状态”目的，防止“由不明智的捕鱼和游乐产生的破坏”而建立的自然资源保护区域，主要为“为人民福利和快乐提供公共场所和娱乐活动的场地”。1916年，国会通过的《国家公园管理局组织法》又进一步明确建立国家公园的目的就是“保护风景、自然和历史遗存、野生动植物，让人们以保护的态度和方法欣赏它们，并让它们得到我们后代的永续利用”。
1994年，国际自然资源保护联盟(IUCN)出版的《保护地管理类别指南》，认为国家公园主要以生态系统保护和游览为目的实施管理的保护区，对该类陆地和／或海洋自然区有以下要求：为现在及将来一个或多个生态系统的完整性保护；禁止有损于保护区规定目标的资源开发或土地占用活动；为精神、科学、教育、娱乐及旅游等活动提供一个环境和文化兼容的基地。
IUCN将自然保护地(Protected Area)划分为六种类型：严格的自然保护区／荒野保护区、国家公园、自然纪念物保护区、生境和物种管理区、陆地和海洋景观保护区、资源管理保护区。国家公园作为其中的一种类型，截至2014年7月，根据IUCN和UNEP的统计数据，全世界符合IUCN标准的国家公园共5220处，自然保护地为207201处，其数量约占上述各类自然保护地总数的2.5%。
我国《自然保护区条例》对自然保护区(Nature Reserve)的定义为“对代表性的生态系统、珍稀濒危动植物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在地、陆地水体或者海域依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域”。我国将自然保护区划分为核心区、缓冲区和实验区。核心区，禁止任何单位和个人进入；除《自然保护区条例》第二十七条的规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动；缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动；实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。可见，我国的“自然保护区”基本包括了除历史人文遗迹以外，几乎所有的IUCN保护区(Protected Area)类型，侧重强调和注重的是自然特征保护。缓冲区、核心区则分别与IUCN定义的严格的自然保护区和荒野保护区相似。我国自然保护区的实验区，以及风景名胜区、森林公园、地质公园等从用途上与IUCN和美国定义的国家公园十分相似，但管理体制却有很大差异。国际主要国家的国家公园管理体制模式
从世界范围来看，目前建立了国家公园的多数国家和地区都成立了国家公园管理局，并通过立法来确立该机构的地位。其中有英国、德国、意大利、挪威、澳大利亚、新西兰、日本、韩国等不少国家将国家公园及类似保护区的管理工作纳入国家环境保护行政主管部门的工作范围，统一规划、指导和监督管理（见表1）。而美国的国家公园管理机构隶属内政部。
例如，英国由环境、食品和农村事务部负责制定国家公园在国家层面的环境政策，由其所属的公共机构——国家公园管理局负责国家公园的管理职能；挪威环境部的自然管理司负责各类保护区的保护和国家公园规划；韩国由隶属环境部的国家公园管理公团负责管理，依托环境部委托，保护国家公园内的自然资源、开展资源调查及研究，公园设施设置、维护及管理、公园区域的清洁以及宣传教育活动的日常管理工作；澳大利亚的国家公园监管职能主要由其环境“大部”所属的执行机构大堡礁海洋公园管理局和国家公园指导委员会承担；新西兰包括国家公园在内的自然与历史遗产由保护部负责管理。
在加拿大，国家公园的管理主要由联邦政府、十个省政府和两个地区政府进行。对于联邦政府设立的国家公园，加拿大实行垂直管理体系，由联邦遗产部国家公园局负责国家公园的一切事务，费用来源于财政预算。省立公园由各省自己管理，其管理机构并不接受联邦国家公园管理局的管理，也不接受其指导。
在德国，为国家公园设立的政府管理机构成为国家公园管理处，隶属于所在地的县议会，必要的管理经费由州政府根据规定下拨到县。国家公园管理处提出并制定规划和年度计划，经营并管理国家公园及其设施，保护、养护国家公园内的动植物，鼓励并参与有关科学考察和科学研究，对公众进行宣传教育并管理旅游和疗养业。美国国家公园管理体制基本特征
在管理制度和组织体系设计上，各国体制设计差异较大，国际上公认的，最为完善的是美国国家公园管理体制，其管理体制具有以下几个突出特征。
国家公园管理法律体系完善
美国联邦政府、内政部、国家公园管理局关于国家公园的决策，大到发展目标及规划的确定，小到建设项目的审批和经营行为的规范，无一不是按照法律规定的程序来进行。从1872年《关于划拨黄石河上游附近土地为公众公园专用地的法》（简称《黄石国家公园法》）、到1916年《关于建立国家公园管理局及相关目的法》（通常简称为《国家公园管理局组织法》）、1964年的《野生动物保护法》以及《土地和水资源保护法》、1965年《国家公园特许经营法》、1968年的《国家小径系统法》和《自然风景河流法》、1970年《国家公园管理局一般授权法》以及1978年的修正案、1980年的《阿拉斯加国家土地保护法》、1998年的《国家公园综合管理法》、2000年的《国家公园空中观光管理法》等一系列法律系统完整地明确了国家公园管理局的基本职责、权限和管理程序，以及与其他相关部门的事权、财权关系。对国家公园管理具体事务进行了规定。除了国家有完整的国家公园保护法律规定之外，每一个国家公园还有自己独立的法律。
国家公园管理部门是国家公园资产的代理人
1872年美国《黄山国家公园法》规定，国家公园由美国全体公民所有，由联邦政府直接管理。国家公园范围内需要变更土地利用方式，必须通过议会批准。1916年《国家公园管理局组织法》规定，如果确定的国家公园边界内包含了非联邦所有的土地，国家公园管理局可以在相关联邦法律授权下通过各种努力，如可以通过获取全部房地产所有权，或采取让渡或获取路权等办法获取非房地产所有权等方式与土地所有者在购买价格达成协议。
作为管理者只能进行维护和管理，而没有随意支配的权力。如果需要变更国家公园内的土地使用方式，必须要经过国会批准通过。这一观念在美国的国家公园管理过程中处于支配地位。作为美国国家公园管理体系唯一的统一管理机构，国家公园管理局主要负责提出和起草有关国家公园体系管理立法建议、制定有关公园范围内的自然资源、土地资源和历史资源保护的管理要求以及公园服务的特许经营许可。国家公园管理局虽然是内政部的一个独立执行局，但其局长要由参议院提名，总统任命。这种制度安排适应了国家公园管理局作为国家和公共利益代理人的定位，也可以在一定程度上避免成为部门利益代理人的风险。
国家公园具有明显的公益性
国家公园的设立是为全体公众的，让全体公众享受国家公园。美国1916年通过的《国家公园管理局组织法》规定，“国家公园是联邦政府为国民福利的专门需要而保留（免受开垦）的土地，国家公园内不得从事盈利性开发，不得砍伐捕猎，不得引进外地物种”。因此，国家公园管理机构不得从事商业性经营活动，公园内商业经营项目通过特许经营规定办法委托企业经营。管理机构从特许经营收入中提取的费用，所占比例非常低，必须全部用于公园系统的支出，为游客提供展览、展示、解说、咨询、安全保护、紧急避险等公益性服务。美国有2/3的国家公园免收门票，国家公园的年票票价也很低。
联邦政府对国家公园实行三级垂直管理
美国国家公园服务监督职能由内政部的国家公园管理局分国家公园管理总局、区域办事处、基层管理局三级垂直管理。国家公园管理总局下设七个区域办事处，负责各自地理区域的公园特许经营许可和运营监督。各国家公园设有公园管理局，具体负责本公园的管理事务。地方国家公园与公园所在地政府没有隶属联系，保证了管理部门的权威性和独立性。
在人事管理上，国家公园的管理人员由国家公园管理总局统一任命、调配，工作人员有固定员工和临时员工的区别，固定员工纳入国家公务员系列，一般要求有较高的学历，必须经过专门培训才可能进入国家公园管理局及各个地区局。临时员工主要是满足旅游旺季的工作需要。管理人员统一着装，配备先进设备，以保证国家公园的资源保护和服务质量。
经费独立，列入美国联邦经常性财政支出
美国的国家公园是产权国有的自然遗产和自然状态下不可移动的文化遗产，所以美国的国家公园为非营利性事业单位，为全体美国公民提供公共服务，经费主要依靠政府的拨款，部分靠私人或财团捐赠。有24部联邦法律以及62种规则、标准与执行命令来确保国家公园体系作为国家性遗产资源在美国联邦经常性财政支出里的地位，保障了国家公园的主要资金来源，维持其非营利公益机构的性质，真正将“保护第一”的原则应用到实践。
分权、限权的权力配置方式较好地平衡了利用与保护的关系
美国国家公园管理局不是业主，虽然是产权代理人身份，但不具备产权处置权和经营权，即不能将公园自然资源资产作为生产要素投入获得收益，更无权将资源转让牟利。公园管理费用只能来自联邦政府部门预算。门票收入不能用于员工的工资支出，临时员工工资亦由公园管理局部门预算支出。作为公园资产使用的补偿，国家公园管理局可以从特许经营项目收入中提取一定比例收入，但只能专门用于为游客提供公益性服务。为了约束这部分收入的合规使用，1998年美国国会又通过了《国家公园综合管理法》，要求从1999年起，所有特许经营收入必须存人美国财政部的一个特别账户，其中80%由公园管理机构用于自身改善游客服务或为一些优先或紧急项目提供资金，其余20%由国家公园管理局在全国国家公园内调剂使用。
为了避免国家部门在国家公园建设中牟利，1965年美国国会通过《国家公园特许经营法》，坚持管理和经营分离原则，要求在国家公园体系内全面实行特许经营制度，即公园的餐饮、住宿、河流运营、纪念品商店等旅游服务设施向社会公开招标，经济收入与国家公园管理机构的管理绩效无关。这样的体制安排有利于斩断国家公园管理机构自身的开发利用冲动。同时，还规定国家公园管理部门、工作人员不得从事商业性经营活动，工作人员及家属不得接受特许经营权所有人提供的商品和服务，其家属也不能到特许经营权所有人所属企业就业。1978年修正的1970年《国家公园系统一般授权法》又规定禁止国家公园管理局允许有损于公园价值和公园建立宗旨的任何活动，除非由国会做出直接和明确规定。如果发现国家公园管理局做出了有损于公园生态整体性的特许经营许可或其他行为，其上级部门，内政部直至国会都可以要求其终止，必要时可以通过司法途径予以纠正。
公民作为国家公园产权的实际所有者参与管理决策
国家公园管理部门的重大举措必须向公众征询意见甚至进行一定范围的全民公决，尤其是国家公园的规划设计方案必须经过公众讨论并吸收公众的合理意见，才能最终完成。这种决策过程可以更多地考虑多数人的利益而非局部或少数人的利益最大化。
我国建立国家公园体制的改革建议
国家公园体制设计关键点在于如何在利用与保护、开发与管理之间寻求平衡，在保护自然生态系统的完整性和原真性的前提下，实现其文化、休闲等方面的使用价值。为此，需要重点关注以下五个核心问题。
科学定义国家公园，分级分类选择不同的自然生态保护体制模式，避免一刀切
定义国家公园首先需要明确设立国家公园的目的、入选国家公园的基本条件、国家公园涵盖的保护地类型等。自然保护区是一种严格的保护地类型，其首要目的是保护珍贵且脆弱的生态环境，强调保护好生态系统的多样性、完整性和原真性，其次才是开发利用其自然文化价值等。设立国家公园其目的是要在保证生态系统服务功能不下降的前提下，适度开发其自然文化价值。
因此，建立国家公园体系之前首先要对现有各种自然生态保护地和自然景观资源管理园区的自然景观生态价值进行评定，依据自然生态系统的天然性、独特性、稀有性、生态功能的重要性、生态敏感性和脆弱性等特征制定新的分类标准和入选条件，根据自然景观生态价值分级管理，而不是将现有所有相关自然生态保护地都纳入国家公园体系。具有重要环境调节功能，特别是生态敏感、脆弱的自然生态系统，应纳入严格保护，并限制其文化娱乐价值的使用，采用世界自然保护联盟的自然保护区管理模式。具有一般环境调节功能的自然或人工生态系统可采取国家公园管理模式。
合理配置国家公园土地所有权、使用权和监管权，形成相互制约、相互协调的有机整体
为了确保国家公园的公益性，世界各国除了英国、法国等少数国家外，大部分国家公园的土地都是国有或联邦所有，即使私有土地也要通过赎买、捐赠等形式实现国有化，德国等联邦国家因联邦政府没有直接管理土地，但也必须在州有土地上建立国家公园。在处理国家公园公共土地权属问题上，各国普遍采取所有权、使用权和监督权分离的方式，其中美国是国家公园体制设计在运用现代产权管理方法和分权制衡理论最为成功的国家，由于其保护模式较好平衡了保护与利用之间的关系，而被越来越多国家所效仿，甚至形成了“国家公园运动”。美国内政部统一行使国家公园土地所有权管理，国家公园土地变更利用方式，必须通过议会批准，内政部和国家公园管理局均没有随意支配土地利用使用的权力。国家公园管理机构作为监督国家公园土地和自然生态资产使用的部门，采取管理与使用权分离、国家公园特许经营的体制，国家公园管理局是非营利性的政府部门，其运转的资金来源主要为国家财政预算拨款。同时，通过特许经营方式实现国家与地方、与当地居民的利益共享。相关旅游服务由个人或企业在政府规制下开展特许经营，而不是有关政府部门。国家公园的管理者不能是个人、企业或社区，只能是联邦政府部门。同时，确立资金使用的程序和绩效评定方法，保障国家公园的正常运行，服务于公众需求，增进社会公共福利。国家公园管理部门从特许经营许可中提取的收入必须专项用公园维护和服务公众，并有专门账户管理。这一系列管理权限的分权和制衡体制，有效避免了公园管理部门倾向经济收益，而忽略生态环境保护的弊端。
推进国家公园体制的法制化
完备的法律体系是国家公园体制的保障。但是在我国正式的法律中没有使用“国家公园”这一词语。现有的保护地体系中，只有自然保护区和风景名胜区有相应的行政法规，即《自然保护区条例》（2011年）和《风景名胜区条例》（2006年）。尽管有些地方性的法律法规规定了国家公园的开发、规划、保护、管理等工作，但都显得比较简单、笼统，尤其是对地方政府及各级主管部门的权、责、利等方面没有作出明确的界定。
新的体制需要与之相适应的法律、政策来规范。建立国家公园体制，需要用法律的形式明确保护对象、主管部门的职责和义务、国家公园的保护和管理、资金来源、对资源进行破坏和损害的法律责任等内容。由于制定法律的过程耗时较长，在立法过程中就需要用其他政府性文件指导、规范国家公园建设。
确保国家公园监督管理部门监督管理权的统—性、独立性
为了有效处理国家公园体制运行中保护与利用的平衡关系，需要适度区分生态系统开发利用管理部门与生态系统保护管理部门的管理权限，设置权力滥用防火墙。为此，国家公园的土地权属管理和自然生态资产使用监督管理职责应该分别实施统一管理，分别归属三个部门。国家土地管理部门统一管理国家公园的土地所有权，国家资产管理部门统一监督国家公园土地的生态资产经营收益及分配，国家公园土地使用的生态保护监督权统一配置给生态环境保护监督部门。国家公园的具体管理部门应定位于监督者的角色，同时必须做到国家公园管理与经营的相对分离，同时，保证国家公园管理机构具有稳定独立的财政经费来源，保证其正常的保护与管理国家公园的日常开支，专注于保护监管而非经营开发、盈利，从而避免国家公园的管理受制于地方政府和其他部门，或因自身经济利益驱动而成为牟利主体，对保护带来的不利影响。根据所管理的生态系统地域特点，跨行政边界的国家公园列入上级行政主管部门或政府的直属或派出机构，并独立于经营性自然资源资产管理部门和相关行业管理部门，在保证一定的监管独立性的同时，提高执法权威性。理想的国家公园管理部门应该是政府的行政管理部门，具有执法主体资格，至少应是国家级公益性事业单位，从而保证其专注于保护监管而非经营开发、盈利。
鼓励利益相关方参与，重视社区共建
国家公园是全国人民的自然或历史财产，充分发挥公民、社区居民、地方政府、非盈利组织、企业等利益相关方的作用，塑造共同价值的观念，鼓励公众参与国家公园的保护，重视公众监督的重要性和有效性，招募志愿人员，非公务性的国家公园管理事务尽量安排周边居民就业，以保证国家公园管理目标和公共利益的实现。另一方面，可充分调动民间组织、国内外机构、社区、志愿者在内的社会各界，采取社会捐助的方式，支持国家公园的保护管理工作。
主要
参考文献
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什么是国家公园体制？建立国家公园应有怎样的标准和步骤？尽管这一切都还在探讨和摸索之中，但是在全国多地，关于建立国家公园的竞争已然拉开帷幕。
什么是国家公园制度
国家公园制度，是对自然价值较高的国土空间实行的一种特殊开发保护管理制度，是世界上许多国家保护和合理利用珍贵自然资源的一项重要措施。
保护区（也称保护地、保护区域），是指为了保护和维持生物多样性、自然以及相关的文化资源，通过法律或其他有效手段建立的陆地或者海洋区域。国家公园是保护区的一种类型，最早起源于美国，后为世界大部分国家和地区所采用。
世界上有许多类型的自然保护区。为了规范保护区的分类，世界自然保护联盟（IUCN）提出并建议各国根据管理目标，将自然资源保护区划分为“严格的自然保护区和原野保护区、国家公园、自然纪念物、栖息地/物种管理地、陆地/海洋景观保护区、受管理的资源保护区”六种类型。其中，国家公园是为保护典型自然生态系统的完整性而划定的、需要特殊保护和管理，并适度地利用其自然景观，开展生态教育、科学研究和生态旅游的自然区域，其保护强度仅次于严格的自然保护区和原野保护区。
自然资源的保护与利用是一对矛盾，保护自然资源体现了国家整体利益，但对局部地区经济发展形成了一定限制。国家公园由于较好地处理了自然生态保护与资源合理利用之间的关系，被看作是现代文明的产物，也是国家进步的象征。
1872年，世界上第一个国家公园――美国黄石国家公园建立。此后，国家公园在世界各国迅速发展，如今已在全球200多个国家和地区建立了近1万个国家公园。
厄瓜多尔加拉帕戈斯群岛国家公园成立于1959年，由伊萨贝拉、圣克鲁斯、圣克里斯托巴尔等十七个大岛和约一百个小岛组成，总面积7800平方公里，是厄瓜多尔的一个省。加拉帕戈斯群岛国家公园最大的特点是它的生物多样性。特殊的气候条件，使得群岛上奇花异草荟萃，珍禽异兽云集，这里有几乎所有的爬行动物、半数的飞鸟和世界上其他地方无法见到的许多哺乳动物、大批的昆虫。这里既有大量的热带生物如大蜥蜴，也有通常只能在寒带生存的企鹅、海狮、海豹。因此加拉帕戈斯被称为“活的生物进化博物馆”、“世界上最大的自然博物馆”。
别洛韦日国家公园和比亚沃耶扎国家公园位于白俄罗斯西部和波兰东部，横跨白俄罗斯共和国和波兰共和国边境，面积达930平方公里。这个国家公园在两国分别分布着大小不等的面积，其中位于白俄罗斯一侧的面积占了绝大部分。别洛韦日国家公园和比亚沃耶扎国家公园最吸引人的地方是保存完好的原始森林和古代人类文明成果。原始森林里有1000多种植物，其中有70多种灌木，20多种林木，很多种珍稀植物被认为是自然进化史上的标志性生物。这里的绝大多数地区都未遭破坏，古代的人类文明成果也被完整地保留了下来。现已发掘出600多座古斯拉夫墓，其中最大的墓群由134座墓组成。
英国湖区国家公园位于英格兰西北海岸，靠近苏格兰边界，方圆2300平方公里，1951年被划归为国家公园，是英格兰和威尔士的十一个国家公园中最大的一个。湖区拥有英格兰最高峰斯科菲峰（Scafell Pike）和英格兰最大的湖温德米尔湖。湖区国家公园的最大特征是优美的生态环境和历史悠久的诗歌文化，实现了人与自然的和谐共生发展。
在世界上第一个国家公园建立140多年后的今天，中国也开始了建设国家公园的脚步。由于国家公园被认定后，有可能让某地一夜成名。因此，建立国家公园体制这一话题，引起社会各界广泛关注。国家公园与风景名胜区、国家森林公园、自然保护区是否一样？为何要建？哪里合适？一系列问题不仅困扰着众多对国家公园名字的期盼者，而且同样成为行业管理者和业界专家讨论的重要内容。
“风景名胜区是建园，而国家公园是保护现有的或适当的利用。”中国科学院院士唐守正在“国家公园建设研讨会”上强调，这二者的差别就在于设立的主要目的是观赏还是保护。“国家公园不同于风景名胜区，也不是民众一般理解的公园，它是以不损害环境与自然资源为前提，向公众开放的，包括科研、教育、游憩等，虽可以在里面修建一些公共设施，但却不得开采或占有。”唐守正称，国家公园的建设不能“造园”，其与有关部门所说的“公园建设”完全不同。
作为国家自然保护体系中的一个组成部分， 在国外，国家公园已有140余年的发展史，但引入我国时间尚短，还是个新鲜事。国家林业局副局长陈凤学说，“由于概念混淆，一些人甚至有的部门管理者把国家公园当成一般公园、旅游景区，忽视它的自然保护本质属性和国家管理职能。”陈凤学表示，当前有的部门和省区虽然也在积极研究国家公园建设方面的方案，但多数是从局部的利益出发，主要是为了借机开发利用，大力发展旅游业，这将对我国仅存不多的自然生态系统构成威胁。
对此，唐守正建议，我国应成立国家公园研究团队，加强与学术界交流。同时，也要关注社会舆论，尤其是要吸引公众的关心与参与，这是解决保护和利用关系的必要条件。
林业部门是我国自然生态系统恢复建设和保护的主体，在开展国家公园体制建设方面具有明显的优势。目前，我国保护区面积已占我国陆域国土面积的17%，大多数保护区类似国家公园性质。
“应以林业自然保护区和森林公园、湿地公园等为主体建立，这类自然保护区是符合改建国家公园条件和要求的。”国家林业局野生动植物保护与自然保护区管理司司长张希武解释说，建国家公园势必依托典型的森林、湿地、荒漠和野生动植物栖息地而建。而林业部门管理着45.6亿亩林地、8亿亩湿地、8.3亿亩沙地，这些地域已形成了一个比较完善的全国自然保护体系，基本涵盖我国森林生态系统、湿地生态系统、荒漠生态系统和珍稀野生动植物的主要分布地，是建立国家公园体制的最有利条件和最有力支撑。
据统计，我国林业系统现已建立自然保护区2163处（经国务院批准的国家级自然保护区325处），总面积为1.25亿公顷，占全国各种类型自然保护区总数的81%、面积的84%；建立森林公园2855处（国家级森林公园764处）、湿地公园697处（国家级湿地公园429处）、沙漠公园10处。
“一定要避免用建设国家公园的名义来改组现行的湿地公园、生态公园等系统，国家公园是个体系，并不是要将所有公园都纳入其中。” 陈凤学强调，建设和管理必须坚持保护优先，禁止与保护目标相抵触的一切开发利用方式。在其适当区域内，充分发挥其生态教育、生态旅游、科学研究等公共服务功能。
据相关媒体报道，住建部也组织开展了国家公园体制建设相关研究，对美国、英国、德国、澳大利亚、日本、韩国、南非等国家的国家公园和自然保护地体系建设实践经验进行了全面总结，梳理分析了国内自然保护地体系的法律依据、功能定位和工作实践，研究认为依托国务院批准设立的国家级风景名胜区建立国家公园体制，制度优势更强、实践基础更好。
世界遗产与风景名胜区管理处介绍，下一步，住建部还将按照改革要求和任务分工，会同国家发改委进一步深化制度、标准等方面的研究，服务和支撑中央关于国家公园体制建设的顶层设计和改革举措的组织实施。截至目前，国务院已设立国家级风景名胜区225处。
新中国成立60多年来，已经大致形成了九大类自然和文化遗产地管理体系，其总面积占国土面积的近20%。在十八届三中全会作出“建立国家公园体制”的决定之前，这些自然和文化遗产地的管理权限，分散在相关各部门和各地方政府。“国家公园体制”的建立，或将全面深化改革其管理方式。
在国务院职能部门层面，由于此前中国的自然和文化遗产地的保护工作分散在相关部门，各部门也在职责范围内做了许多体制建设的工作，因此都希望能够参与到改革当中。
根据国务院发展研究中心苏杨的研究，我国目前的自然和文化遗产地体系可以划分为9种类型：自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、文物保护单位、国家地质公园、国家湿地公园、国家城市湿地公园、水利风景区、A级旅游景区。
这样分类依据三方面的标准：其一，遗产与地域固有的自然或文化特征紧密结合；其二，评价和管理体系独立完备（包括设置和分级标准、管理办法和管理部门等），且此类中的大多数遗产已被纳入管理体系，即由独立的专职机构按照条例或部门管理办法进行日常管理；其三，遗产的价值及其保护利用要求具有本体系的特殊性。
这些遗产地目前由十余个分管部门管理。自然保护区目前是综合管理与分部门管理相结合。环保部负责全国自然保护区的综合管理，国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。其中，国家林业局管理的自然保护区占大多数。
风景名胜区和国家城市湿地公园由住建部管理；国家森林公园和国家湿地公园由国家林业局管理；文物保护单位由国家文物局管理；国家地质公园由国土资源部管理；水利风景区由水利部管理；A级旅游景区由国家旅游局管理。
其中，与国家公园建设关系最密切的有三个部门：国家林业局、住建部、环保部。因为在众多类型的自然和文化遗产地当中，建立最早，并且依法而设的体系只有三类：自然保护区、风景名胜区、文物保护单位，其他都是依部门规章甚至是在没有依据的情况下，于近些年设立的。基于目前的管理格局，要建立国家公园体制，部门博弈在所难免。
在苏杨看来，既然十八届三中全会的《决定》将“建立国家公园体制”作为实事之一，那就不是在地方层面或是部委层面运作，而必须是国家层面的顶层设计。
清华大学建筑学院景观学系主任杨锐指出：“保护与利用的平衡，是一个整体的平衡，大范围内的平衡。不是一个地方既保护也利用，有可能是这个地方保护、那个地方利用。它涉及到地域公平的问题，涉及到保护地老百姓的利益，只有国家可以协调这个事。当然，国家公园和保护地的首要目标是保护，这一点毋庸置疑。”
根据杨锐的研究，世界国家公园运动的进步，主要体现在思想认识和技术方法上。
在思想认识方面，由过去主要保护视觉美学价值，深入到保护生态系统和生物多样性。由过去排斥人类的绝对保护走向相对保护，从消极保护走向积极保护。在保护的格局上，由过去散点状的保护，变为建立保护网络。
在技术方法方面，对一定环境下可以接受的改变极限、什么样的保护地适合什么样的旅游活动等问题，都有一定的研究进展。
从各国建立的国家公园体制来看，由于国情不同，体制也不尽相同。但是，作为一项国际性运动，它们又有许多共通之处。其中很重要的一点，就是它们所需要处理的矛盾与关系基本相同。
这些矛盾与关系包括：资源保护与旅游发展之间的关系；中央政府与地方政府之间的关系；国家公园用地与周边土地之间的关系；不同政府部门之间的关系；立法机构、行政机构和民间团体之间的关系；管理者与经营者之间的关系；国家公园管理机构与民间保护团体之间的关系。
中央机构编制委员会办公室委托国务院发展研究中心进行的研究指出，总体来说，目前全球国家公园管理体制分为三大类型，即北美、欧洲和亚洲型的国家公园。
美国的国家公园体系是现今世界上最系统、完善的体系之一，也是世界自然保护联盟管理类别体系中最重要的成员，其规范的管理体制对北美、南美及大洋洲影响较大，一直被学术界和业界所推崇，作为理想模式来研究。
而欧洲由于人口稠密，工业发展较早，环境和自然资源经受过数百年的开发利用，因此动植物种类较少，自然景观也较差，其国家公园管理体制有其自身的特点。
由于非洲曾作为欧洲列强的殖民地，欧洲的国家公园管理体制对非洲的国家公园影响较大。
亚洲国家多，国情也各不相同，保护地管理体制也多在学习西方先进经验的同时，根据国情建设了各具特色的国家公园管理体制。
“国家公园体制建立，有两大基石：全民利益优先、保护优先。”杨锐说。他负责过很多保护地的总体规划，他给自己定了个规矩――“不提开发，慎提发展，恰当提利用，最好提欣赏。”
就我国建立国家公园体制的思路，专家们建议：首先，我国国家公园体制应由中央政府统一建设管理或委托省级人民政府管理，避免对现有保护体系和已经取得的保护成果造成破坏，并要坚持“保护优先、有效保护、有限利用”的原则，按主体功能区定位建立国家公园体制。其次，要先建立比较完善的法律体系和管理制度，加强立法并实施“一园一法”，确保国家公园建立和发展有序运作与管理。再次，要从保护重要的、典型自然资源和自然生态系统出发，对国家公园体系实行严格准入标准和监督检查机制，科学地制定国家公园发展技术标准、规程和规范。
国家公园之争
尽管国家有关部门还在紧锣密鼓地研究国家公园建设的众多问题，但很多地方政府已经跃跃欲试希望把国家公园这块牌子请回自己家，而且这种国家公园之争似乎越来越激烈。到底国家公园是生态琴键上跃动的音符还是经济图表中向上的箭头，这一点还有待观察。
据相关媒体报道，今年年初，湖北省提出支持神农架等地创建国家公园；湖南省张家界国家森林公园提出要建设一流国家公园；也称将于今年开展国家公园建设试点，争取逐步将珠峰、雅鲁藏布大峡谷、纳木错、玛旁雍措纳入国家公园建设试点范围。
地方热情升温的背后，不乏部门竞争色彩。今年年初，湖北省林业厅向国家林业局递交申请，请求将湖北列为国家公园建设试点省。提出建设国家公园试点的消息，则来源于自治区环境保护厅。今年3月，浙江省的仙居、开化两县被环保部列入国家公园试点，成为全国首批两个国家公园试点县。
这样的竞争早已开始。2006年，云南省迪庆藏族自治州就建立了中国大陆第一个国家公园试点――香格里拉普达措国家公园。2008年6月，国家林业局批准云南省为国家公园建设试点省。2008年9月，黑龙江汤旺河国家公园获得环保部和国家旅游局的批复开建，这被认为是我国首个获得国家级政府部门批准核定建设的国家公园。2012年，贵州称将投资3万亿元，打造“国家公园省”，这个计划依据的是2012年编制完成的《贵州省生态文化旅游发展规划》，该规划由贵州省政府、国家旅游局、世界旅游组织联合编制。
“国家公园体制建设在我国是刚起步，现在相关部门都在动，但也在研究探讨阶段，还没有形成基本思路。” 国家林业局副局长陈凤学认为，在这个方面，经过8年不懈努力的“云南国家公园模式”，值得其他省市借鉴。
2006年，我国大陆的第一个国家公园，普达措国家公园在云南迪庆藏族自治州建立。2008年6月，国家林业局批准云南省为国家公园建设试点省。
“经过探索和实践检验，云南初步建立起了以林业部门为主导、社会各界共同参与的国家公园管理体制，制定了一套与国际先进理念接轨的国家公园政策法规和标准体系，国家公园的保护、科研、教育、游憩和社区发展五大功能正在逐步得到体现。”云南省林业厅厅长侯新华说，现已形成较为成熟的“云南国家公园模式”，为我国保护区体制改革探索了有益经验。
截至2013年底，云南省已建立了迪庆普达措和梅里雪山、丽江老君山、西双版纳热带雨林、普洱太阳河、保山高黎贡山、临沧南滚河、红河大围山等8个国家公园，其中丽江老君山和普达措这2个国家公园还实现了“一园一法，依法管理”。
据介绍，到2013年底，云南各国家公园建设共计投入14.02亿元。各国家公园共接待游客2165万多人次，门票收入超过22.35亿元。2008年至今，在依法划定的国家公园区域内，云南用不到5%的面积开展生态旅游，促进了对95%区域的全面保护。
监测结果显示，6年来，国家公园内地表水环境质量均保持在I类水质，环境空气质量保持在一级。经评估，8个国家公园森林生态服务功能价值高达每年797.3亿元。与开展建设试点前相比，国家公园内的生态状况有了明显改善。同时，还为周边社区群众提供巡护、环境维护、导览等工作岗位1169个，678户社区群众参与了国家公园经营活动，不再以打猎、砍树、捡菌子或毁林开荒为生，促进了自然保护和可持续发展，使国家公园实现了资源利用方式从消耗实体资源变为利用资源的生态功能和景观价值。按照规划，2020年前，云南将建成12个国家公园。
侯新华认为，开展国家公园建设试点，不仅使云南初步建立了以自然保护区为依托的国家公园体制、填补了我国大陆地区保护地体系空白，还全面提升了生态保护、科研教育、旅游观光和社区发展功能，实现生态效益、社会效益、经济效益协调发展。
苏杨认为，中国建立国家公园体制，其意义远不限于生态文明建设，它也是文化建设的重要内容。苏杨说，“很多地方政府恐怕根本就不明白什么是国家公园，他们的注意力主要放在争牌子上。”因为多一块响亮的牌子，就意味着更多的旅游收入和更高的GDP增长。
此前被称为“国家公园”的项目，确实给地方带来了可观的经济效益。黑龙江汤旺河国家公园获得批复的当年，仅门票收入便达到180万元，是此前一年门票收入的3倍。2009年，公园所在地黑龙江省伊春市汤旺河区的区长刘学进向媒体估计，汤旺河区当年的旅游收益可以达到6000万元。
“没想到现在中国与保护地相关的旅游发展这么快！这么猛！”有关专家说，“现在不能随便提保护地旅游，因为不知道旅游这把火，会把保护地烧到什么程度。”
国家林业局局长赵树丛指出，建立国家公园的出发点是加强自然资源保护。国家公园区域内的资源一般都是具有国家或国际意义的景观、生态系统及生物多样性资源。这些自然资源是经过成百上千年的沧桑变迁形成的，是中华民族的宝贵财富，一旦遭到破坏无法恢复。因此，国家公园建设应始终坚持把生态保护放在第一位，只有在自然资源得到有效保护的前提下，才能适度开发利用，推动生态保护与经济增长协调发展。
国家公园的核心内涵是自然性、国有性和公益性。当前，我国适宜建立国家公园的地区主要分布在经济社会发展滞后的山区林区，当地政府和人民群众发展经济的愿望比较强烈。如果国家公园内的自然资源为当地政府或者群众所有，在经济利益驱动下，极有可能造成自然资源过度开发，不符合建立国家公园的目的。为此，国家公园建设管理应以中央或省级政府为主，园内自然资源归中央或省级政府所有，做到谁所有谁负责、责权利相统一。
为确保国家公园建设和管理规范有序推进，有效保护园内自然资源，在当前国家没有出台专门的国家公园法律的情况下，每个国家公园应制定相应的管理办法或条例，实现依法管理。待条件成熟后，可通过出国家层面的法律法规，形成完整统一的法律制度。
为确保国家公园合理布局，从建立开始就应科学规划。国家公园的设立要符合国家主体功能区定位，主要设立在禁止开发区和限制开发区。要积极借鉴国际经验和通行规则，按照世界自然资源保护联盟确定的标准，国家公园的面积应不小于1000公顷，且是具有优美景观并需要保护的特殊生态或特殊地形。
国家公园建设在我国还处于摸索起步阶段，需要试点成功、条件成熟后才能全面推开，绝不能一哄而起，搞成简单的挂牌子工程，更不能把建国家公园等同于搞旅游开发。
走进国家公园
1956年，国务院责成原林业部会同中国科学院等单位研究建立自然保护区问题，由此开启了我国建立保护区的篇章。经过近60年的发展，我国已经基本形成了以自然保护区为主体，以多部门分管、地方管理为主的保护区体系。目前，全国已建立自然保护区2669处，面积占国土陆地面积的15%，有效保护了我国最重要、最精华的自然景观、生态系统、物种和遗传基因资源。我国自然保护区有三大类九个类别，又分为国家级、省级、市级和县级不同级别，除了核心区和缓冲区严格保护以外，实验区允许开展生态旅游。除自然保护区以外，我国还有森林公园、湿地公园，以及风景名胜区、地质公园等，共同组成了我国保护区体系。
很多专家认为，我国人多地少，已经很少有大面积的原生生态系统来另行划建国家公园，现实决定了我国国家公园应主要在现有保护区中整合建立。通过整合建立国家公园，还可以解决各类保护区交叉重叠的问题，把碎片化、孤岛化的自然生态系统完整起来，构建科学的保护区体系。而现实已经批准设立的国家公园建设试点也都是由相应的自然保护区、国家森林公园、国家湿地公园演化而来。
黑龙江伊春市汤旺河国家公园是2008年10月环境保护部和国家旅游局联合批准成立的我国首批国家公园。记者在2010年和2013年两赴伊春，实地探访这块素有“红松故乡”美誉的原始森林区。
环境保护部和国家旅游局划定的汤旺河国家公园范围，几乎涵盖了整个伊春市汤旺河区。汤旺河山峦绵延起伏，山高树密，有红松、落叶松、云冷杉等珍贵树种。明清时期，这里即为鄂伦春等少数民族生息游猎之地。“我们这里的植被覆盖率99.8%以上，每立方厘米空气含负氧离子5万个左右，是天然的氧吧。”国家公园工作人员自豪地说。
在汤旺河国家公园的大门外悬挂着国家森林公园、4A级旅游景区和国家公园的牌子。走进汤旺河就走进了一个原始次生林的世界，红松和白桦是这里的主人。导游告诉记者这里可以说是地球基因库，一是生物的多样性丰富；二是森林覆盖率高；三是地质地貌很特殊，有原始森林，又有上亿年形成的石林。这些原始的状态都保存下来了，可以作为一个教育考察的科学基地，不完全是供游人游玩。
汤旺河国家公园另外的两个景区――风灾遗址和火烧基地，是大自然的活标本。在风灾遗址，记者看到一个惨烈的现场。这里原本是一片珍贵的汤旺河红松母树林区，2008年8月5日，一场大风把这里所有的红松都拦腰截断了，无一幸免，其中最粗的一棵红松有好几百年的历史。红松是东北珍贵的树种，很难通过人工种植存活，这片母树林的消亡，损失重大。汤旺河人把这里叫做风灾遗迹，并整修了步道，让人们可以在行走中完整地看到当时大风过后的惨状。 “我们把这个现场围了起来，不去动它，把它的原始状态保留下来。让大家知道，森林被人为过度砍伐破坏后，形成孤岛效应，是没办法和自然抗衡的。”伊春市文联主席老马说。
这样的警示对每一个人都有意义。它告诉我们只有大家都行动起来保护生态，我们才能拥有一个真正意义上的美好环境。
从2008年到现在，汤旺河国家公园已经走过了5个年头。但由于我国尚没有关于国家公园建设的国家投入或地方政府投入政策，基本都是伊春市汤旺河区政府在投入，显得相对较少。
1965年美国国会通过了《特许经营法》，要求在国家公园体系内全面实行特许经营制度，即公园的餐饮、住宿等旅游服务设施向社会公开招标，经济上与国家公园无关。国家公园管理机构是纯联邦政府的非盈利机构，专注于自然文化遗产的保护与管理，日常开支由联邦政府拨款解决。
有关专家认为，设立国家公园体制，要处理好中央和地方的关系。具有国家意义的国家公园由中央政府负责，由中央财政负责支出，其他由省级政府对地区性珍贵自然资源的保护和利用负责。建立以国家级公园为主体，省级公园为补充的国家公园体系，充分发挥中央和地方的事权和支出责任。
今年3月7日刚刚被批准成为国家公园建设试点县的浙江省开化县，位于钱塘江源头，是全国9个生态良好地区之一，被国家环保部确定为“华东地区重要的生态屏障”。开化是全国17个具有全球意义生物多样性保护的关键地区之一，境内生物丰度指数、植被覆盖指数均列全国前10名，动植物资源极其丰富，其中，珍稀濒危国家保护植物26种，国家重点保护动物34种，是我国东部名副其实的一个生物基因库。
据介绍，开化素有“九山半水半分田”之称。山林总面积280多万亩，森林覆盖率高达80.4%，位居全国前列。开化空气质量常年以优为主，被誉为“空气维生素”的负氧离子含量高，古田山国家级自然保护区常年平均4500个，瀑布群下最高14.5万个，是全球负氧离子浓度最高的五个地区之一。
开化县委书记鲍秀英对记者说，开化建设国家东部公园，不是简单地把生态优势转化为产业优势，也不是纯粹将生态资源包装成旅游资源，而是要强化尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，按照生态文明制度要求，通过科学合理、有序有度的开发建设，提供更多更好的休闲、度假、养生、慢行等生态产品，实现生态环境保护与科学有序发展“双赢”，把地处中国东部、经济欠发达、生态环境优良的开化全县域作为一个大公园来建设，以公园的理念规划、建设、管理城乡，变“在城市里建公园”为“在公园里建城乡”，建成一个生产生活生态融合、宜居宜业宜游宜养的高品质、复合型国家公园。
据了解，浙江省已经决定不再对开化县考核GDP指标。这对于要大力建设国家东部公园的开化县来说是一件具有划时代意义的事件。因为只有去GDP化，才有可能让开化的干部群众真正全身心地投入到国家公园的建设中去。
“过去，中国一直在经济发展的道路上驰骋。现在中国正在不动声色地建立中国的国家公园体系，这将改变中国目前存在的形形的自然保护模式。”近日，美国科学促进会出版的全世界最权威的学术期刊之一《科学》关注到了中国建立国家公园体制的新闻。几乎与此同时，《今日美国报》网站上的一则报道，同样引发了中国乃至世界人民对于中国“国家公园”亮相的广泛关注。报道称，在100年的历史中，美国国家公园一直是别国建立自己保护区网络的榜样，现在，中国正在悄悄计划建立自己的国家公园系统。
今年，中国的自然保护区事业迎来了开创发展的第60个年头，中国的自然保护事业取得了哪些成就？积累了哪些经验？适时建立国家公园体制的意义何在？围绕着这些问题，《小康》杂志记者对国家林业局调查规划设计院副院长唐小平；国务院发展研究中心研究员苏杨；中国社会科学院财经战略研究院副教授、经济学博士，中国休闲研究国际学会（美国）中方负责人、常务副会长魏翔；美国体育学院副教授、全美国家专家团成员董二为进行了采访。
中国自然保护事业60年：量的积累VS质的突破
《小康》：从中国第一个自然保护区――鼎湖山国家级自然保护区建立至今，已有60年的时间了，这60年来我国的自然保护区发展取得了怎样的成绩？还有哪些需要解决的问题？
唐小平：上世纪90年代以前，中国自然保护区的发展一直比较缓慢，因为纯属是以保护为主，不允许地方开发，而我们最早的保护区的建立方式是必须要地方申报，也就是说必须要地方自愿，所以在实行比较严格的保护措施的情况下，地方肯定就没有积极性，保护事业推行、发展得也比较慢。
1999年国家启动了天然林保护等一系列重点生态建设工程，自然保护区事业开始呈现出快速发展势头。截至目前，全国自然保护区约占陆地国土面积的14.83%，高于世界平均水平，抢救性保护了许多典型自然生态系统、珍稀濒危物种栖息地、原生地，为可持续发展预留了空间。但是不得不承认，从现在的保护成效来看，并不是特别好。这里面存在着一些问题，有些自然保护区可能是只画了一个“圈”，但并没有“落地”；有的只建立了机构，但是管理措施没有跟上。这主要和我们现在的保护区产权制度与管理体制有关系。
董二为：中国第一个国家级自然保护区建立于1956年，此后，中国自然保护区的数量从1965年的19个缓慢升至1987年的481个。22年间增加了462个。但是截至目前，全国已建立2740处自然保护区，总面积147万平方公里。从1987年至今的29年间增加了2200多个自然保护区，这说明随着经济的腾飞和民族的发展，中国政府对自然保护事业越来越重视并加大了保护的力度。
数据表明，目前全国有超过90%的陆地自然生态系统类型，约89%的国家重点保护野生动植物种类，以及大多数重要自然遗迹在自然保护区内得到保护，部分珍稀濒危物种种群逐步恢复。自然保护区也承担着科研、教育、旅游的功能。一些保护区和全球环境基金（GEF）、世界自然基金会（WWF）、世界自然保护联盟（IUCN）等国际组织建立了良好的合作关系。
我认为需要解决的是如何统一管理2700多个自然保护区的问题。虽然有《中华人民共和国自然保护区条例》，但中国的自然保护区究竟由谁来管理的问题还并不明确。比如鼎湖山国家级自然保护区属于中国科学院管理；四川卧龙国家级自然保护区则于1983年在保护区区域内成立了四川省汶川卧龙特别行政区，卧龙特区与保护区管理局实行“两块牌子、一套班子、合署办公”的管理体制，接受国家林业局和四川省政府的双重领导，四川省政府和国家林业局均委托省林业厅代管，是目前全国唯一的“行政和事业管理功能”合一的自然保护区。管理不明确会出现资金利用、人员配置、滥用条例等诸多问题。
魏翔：60年来，中国自然保护区事业所取得的成绩斐然，但是只有量的积累，而没有质的突破。有一些专家提出来，这60年来，相较于经济的发展，人们生活质量的提高，我们的自然保护事业发展得还是有些缓慢。我个人认为，这项工作目前还存在着一定的滞后性，这种“滞后”至少表现在两个方面，第一，人们对于自然保护区的实质性理念突破非常有限；第二，在体制方面的突破有限，这还存在着一个谁为谁让路的问题，最近30年，自然环保以及相关工作在很大程度上确实是为经济让路了，所以自然保护工作有时候想快也快不了。
我认为国外的许多国家与中国现在所处的发展阶段不同，所以在对待自然保护，特别是对待森林公园的态度方面截然相反，国外的许多国家确实是在保护中开发，而我们是在开发中保护、在发展中解决问题。
我们在发展中解决了什么问题呢？我认为解决了一个基本线的问题，解决了当地人们的基本生存，解决了保护这片公园、这片资源的最基本的经济保障条件，但是我们无法再往上走了，因为越过一定的临界点以后，经济的杀伤力就高于了经济的收益率。所以生态文明理念和建立国家公园体制的提出，都是恰逢其时的。
自然保护区条例需与“实”俱进
《小康》：1994年制定的《中华人民共和国自然保护区条例》已在我国实行了20多年，这个条例在哪方面还有改进的空间？
唐小平：我想先举一个江西桃红岭梅花鹿国家级自然保护区的例子，2001年6月，国务院批准桃红岭梅花鹿保护区为国家级自然保护区。在保护区建立之前，这个地方每隔几年就会发生一次林火，所以树根本长不起来，都是以草、灌丛为主，因为有草吃，鹿非常喜欢这种次生环境。后来保护区建立以后，这个地方被严格保护起来了，火灾禁了，树长大了，鹿吃草的地方没了，它躲避天敌也会受到影响，所以现在就发现鹿反而向外面、向山下扩散了。
如果自然保护区是按照管理目标来划分，这个保护区就要为梅花鹿的繁衍栖息而进行管理，也就是说要控制树的成长，但现在的《中华人民共和国自然保护区条例》是对此有限制的，不允许动这些树。
目标管理对自然保护区非常重要，而我国的自然保护区是依据主要保护对象划分的类型，这就是要引入“国家公园”这个概念的意义。国家公园实际上也是一种保护区的类型，是国家为保护典型自然生态系统的完整性而划定的、需要特殊保护和管理的面积比较大的自然区域。
魏翔：《中华人民共和国自然保护区条例》在的时候，理念是非常先进的，比如第二章“自然保护区的建设”中的第十八条“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。”这种分区日后被频繁地复制到了各种旅游规划中。但条例也存在着改善的空间，它的宗旨其实是在保护的基础上进行开发，而在实施的过程中却是在开发的基础上进行有限的保护。所以我认为有两个可以提升的空间：一是在生态保护红线的强制性方面，二是在对于开发的界定方面，还可以加强定量化的、法制性的考核。
董二为：对于《中华人民共和国自然保护区条例》，西方学者早就有研究。2008年Jonathan Harris出版了《Wildlife Conservation in China》（《中国野生动物保护》）这本书，Harris认为（《中华人民共和国自然保护区条例》对核心区域的规定，其实与美国联邦政府对联邦指定保护区的规定基本相同。
我认为这个条例有三方面可以改进的空间。第一，应该把休闲的内容写进条例。“旅游”这个词在条例中出现了11次，而“休闲”这个词出现的次数为零。休闲和旅游的含义和功能不一样，前者比后者更强调大众性、教育性、广泛性和持久性，而自然保护区正需要这“四性”。第二，罚款的力度要加大。最高罚款才10000元人民币，这与中国目前的经济情况明显不符。虽然罚款不是唯一和最好的方法，但重罚一定会比轻罚有效。第三，条例的第四十二条和第四十三条给有关自然保护区行政主管部门自由制定的权利，但是范围比较模糊，容易给一些部门创造打“球”的机会，所以这两条还应该再具体一点。
终极目标：保护为主、全民公益性优先
《小康》：2015年1月，北京、吉林、黑龙江、浙江、福建，湖北、湖南、云南、青海被选作开展建立国家公园体制的试点省份，9个省又分别确定了9个试点区域。这9个试点省份，试点区域在哪些方面具有代表性？为何选取的是这9个地方？
魏翔：选择试点省份，要符合两个条件。第一是地域性的均衡，既然是试点，就要在东中西部各选一个，因为中国的发展是有鲜明地域特征的。第二是功能性，我们要测试它的不同作用和机能。这九个省份跨越了中国的东中西部，具有典型特征，在旅游资源的功能性上覆盖了人文和自然，所以我认为试点省份的覆盖是比较全、也是比较典型的。
董二为：我认为试点更多地考虑了地理位置，现在的9个省份覆盖了东南西北四个不同的地理位置，并且这9个地方都有开展建立国家公园体制试点的重量级的地方。也许有人对选取北京作为试点会有疑问，我觉得应该冷静和务实地看这个问题，在中国，国家公园体制是个全新的概念，再加上中国国土面积大，对新概念的理解、体制的实施和运营的掌控都比较困难。把北京作为试点，中央可以及时发现问题、解决问题，这样可以加速国家公园体系的建立。
我想补充说明的是，国家公园不光是自然风景，人文风景也算。在美国的国家公园体系中，包括了很多人文风景，诸如位于宾夕法尼亚州南北战争战场的Gettysburg National Military Park（葛底斯堡国家军事公园），位于首都华盛顿的Lincoln Memorial（林肯纪念堂）。所以将来把北京的故宫、圆明园、颐和园作为国家公园也不足为奇。
苏杨：选择体制试点区域，既要考虑其资源价值，也要考虑其在体制方面的改革意义（统一、规范、高效），还要考虑地方的主动性。因此这九个区域未见得是价值最高的，但对国家公园体制试点意义重大。
试点文件中明确了建立的是国家公园体制试点，而不是公园，这有两方面的含义。第一，全国九个试点区可以分别对体制机制进行因地制宜的创新，只要符合“统一、规范、高效”三个改革方向即可。第二，试点区不一定就是未来的国家公园，未来的国家公园的相关体制机制的呈现形式也不一定等同于试点区的体制机制。这样，一方面可以让试点省份放开手脚，在既定改革方向下进行分阶段创新；另一方面也减少了试点过程的功利性，避免相关地方政府和部委把工作重点放在争牌子和争位子上。
《小康》：建立国家公园体制的最重要意义体现在哪方面？
苏杨：从我个人对相关中央文件的理解来看，建立国家公园体制的根本目标是重构中国的保护地体系，更准确地说是文化和自然遗产地管理体系，留住傲居世界但具有不可再生性的“美丽中国”。
我认为，中央提建立国家公园体制，用意不仅是加强生态保护，而且是将国家公园建设作为生态文明制度建设的重要内容和带动地方实现绿色发展的重要手段。由此也可以认为，国家公园是生态文明建设的重要物质基础，生态文明制度建设的先行先试区，生态文明基础制度因地制宜的创新实践区。即国家公园体制试点区应该作为生态文明建设特区，其在制度设计、考核指标、奖惩措施、资源调配等方面均体现出特殊性，以彻底转变这个区域的发展方式。
国家公园体制建设的终极目标应该是保护为主、全民公益性优先，这要靠分阶段的政策来实现，这些政策须考虑四方面。第一，不仅考虑合理性，还要更多考虑分阶段的操作性，使得各利益相关者不因改革而失利从而形成国家公园建设的合力；第二，不仅考虑国家公园体制试点区，还要考虑未来跨行政区的国家公园；第三，不仅考虑单体国家公园建设和管理，还要考虑未来完整、全面、覆盖范围广泛的保护地体系；第四，不仅考虑保护地体系，还要考虑国家公园及相关保护地所处区域形成绿色发展方式。
从世界范围来看，这样的政策设计已经有案例并取得了初步成功，如法国自2006年开始的国家公园体制改革，就形成了全新的、多方参与的国家公园管理体制，并构建了广泛受益的国家公园产品品牌增值体系，不仅形成了保护的合力，还使国家公园保护的成果惠及全民。
论文关键词 环境资源保护 法规体系 地方性立法
党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这也是自1997年9月，党的十五大提出“依法治国”方略17年后，党的全会首次以“依法治国”为主题，无疑为未来中国建设法治国家描绘出新的路线图。这个路线图就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。这也是自1978年党的十一届三中全会以来，在党的领导下，我国已形成了以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法、行政法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律法规体系基础上，包括环境法治体系建设在内的各领域法治化体系建设的题中应有之义。在“依法治国”方略指导下，对照云南省环境资源保护地方性法规体系建设存在的困难和问题，我们应该从云南环境资源保护的法律法规体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系，党内法规体系等方面着手，进一步健全和完善云南省环境资源保护法治化体系建设。党的十八届四中全会提出“用严格的法律制度保护生态环境”。这就要求我们加快制定和完善严格的具有云南特色的地方性法规，会同国家相关环境资源保护法律法规在云南的有力实施，才能达到云南环境资源保护的法治化。
一、云南省环境资源保护地方性法规体系建设基本情况
云南是西南生态安全屏障和生物多样性宝库，承担着维护区域、国家乃至国际生态安全的战略任务。云南拥有良好的生态环境和自然禀赋，最早提出建设绿色经济强省，环境资源与生态保护任重道远。随着我国民主法制建设进程的不断推进，云南省环境资源立法工作也得到不断加强和改进。近年来，云南省地方各级人大及其常委会，树立科学立法、民主立法理念，在确保立法质量的前提下，积极开展民族自治立法、经济领域立法、生态环境立法。与其他地方相比，云南省环境资源保护地方立法工作起步较早，尤其是在环境资源立法框架设置上，基本上都设置了环境资源的规划、环境资源的管理机构和职责、环境资源的监督管理、环境资源的保护、利用和改善、防治环境污染和其他公害、法律责任等内容。认真梳理云南省环境资源保护方面的地方性法规，自1992年以来，云南省先后制定了《云南省环境保护条例》、《云南省农业环境保护条例》、《云南省地质环境保护条例》、《云南省无线电电磁环境保护条例》、《云南省湿地保护条例》、《云南省云龙水库保护条例》、《云南省阳宗海保护条例》、《云南省滇池保护条例》、《云南省牛栏江保护条例》、《云南省风景区保护条例》、《云南省实施（中华人民共和国矿山安全法）办法》、《云南省实施（中华人民共和国水土保持法）办法》、《云南省荒山有偿开发的若干规定》、《云南省珍贵树种保护条例》、《云南省陆生野生动物保护条例》、《云南省森林条例》、《云南省程海保护条例》、《云南省抚仙湖保护条例》、《云南省星云湖保护条例》、《云南省杞麓湖保护条例》、《云南省昭通大山包黑颈鹤国家级自然保护区管理条例》、《云南省渔业条例》等环境资源保护方面的地方性法规。除此之外，有的民族自治地方还制定了相应的环境资源保护方面的单行条例，如《云南省文山壮族苗族自治州森林和野生动物类型自然保护区管理条例》、《云南省西双版纳傣族自治州自然保护区管理条例》、《云南省西双版纳傣族自治州天然橡胶管理条例》、《云南省耿马傣族佤族自治县森林保护和管理条例》、《云南省西双版纳傣族自治州环境保护条例》等等。据统计，截至目前，云南省共出台了近30部环境资源保护方面的地方性法规，如前文所列；出台了与环境资源保护相关的政府规章20余项，如《云南省环境保护行政问责办法》等；出台了近20个云南省人民政府规范性文件，如《云南省人民政府关于印发云南省大气污染防治实施方案的通知》、《云南省人民政府关于加强环境保护重点工作的意见》等，另外还有州市政府出台的规范性文件，如《昆明市大气污染防治行动计划实施细则》等。可以说，云南省的环境资源保护地方性法规体系已经初步建成。正式这些地方性法规、政府规章和规范性文件的不断健全和完善，为云南省的环境资源保护提供了有力的法制保障；与此同时，也正是这些地方性法规、政府规章和规范性文件，连同国家有关环境资源保护方面的法律法规和部门规章以及国际条约，基本覆盖了云南省环境保护的主要领域，这些法律法规和政府规章以及规范性文件，门类齐全、功能完备、内部协调统一，基本做到了云南省环境资源保护有法可依、有章可循，也基本实现了五位一体的环境资源保护法制化。
二、云南省环境资源保护地方性法规体系建设存在的问题
近年来，云南省环境资源保护与生态文明建设取得了实质成效。生态文明必须是生态制度文明。制度文明离不开立法，这是环境资源保护和生态文明建设的前提和基础。加强云南环境资源保护和生态文明建设地方立法是大势所趋（即维护区域、国家乃至国际生态安全的战略需要），也是形势所被迫（生态环境比较脆弱，生态安全受到威胁，形势严峻）。这些年，我省环境资源保护和生态文明建设地方立法成效显著，已经建立了环境资源保护和生态文明建设的区划制度、自然保护区制度、生态示范区制度、规划制度、目标责任制度、建设项目管理制度、生态环境监测和破坏事故防范、预警制度等。在正确审视云南省环境资源保护和生态文明建设地方立法取得巨大成就的同时，也应清醒地认识到，云南省环境资源保护立法也存在许多不完善的地方，尤其与党的十八届三中、四中全会提出的环境资源保护战略目标和任务还有很多差距：一是这些地方性法规，大都带有部门立法的色彩。如仔细对比分析不同法规的条文，可以发现，无论是监管体制还是监管职责，都存在很多相互冲突和覆盖遗漏的问题。每个部门都有自己负责实施的基础性和专门性法律，各成体系，而这些法律的草案大都是这些部门自己负责起草，多多少少带有部门利益的色彩。以各部门为主要实施主体的法律，大都只对本部门的职责规定得相对具体，涉及其他部门的职责时，大都只做原则性规定。这不利于生态环境资源法治的统筹和整体推进。二是法规对于监管体制的设置，也应定纷止争。三是现行的地方立法启动和起草制度需要改变。以上等等诸如此类问题的存在，不仅仅是云南的个性问题，同样也许是全国各地的共性问题。为此，党的十八届四中全会要求对立法模式予以改革，要求建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径，改变部门立法的现象。
2014年10月27日，在主持召开中央全面深化改革领导小组第六次会议指出，科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。在研究改革方案和改革措施时，要同步考虑改革涉及的立法问题，及时提出立法需求和立法建议。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。要加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。这也为健全和完善云南省环境资源保护地方性法规体系建设指明了方向。
三、对健全和完善云南省环境资源保护地方性法规体系建设几个问题的思考和设想
党的十八届四中全会提出：用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。认真学习和思考党的十八届三中、四中全会提出的有关环境资源保护战略目标和任务，结合云南实际，对健全和完善云南省环境资源保护地方性法规体系建设提出以下思考和设想：
一是要结合云南实际，由省级人大牵头，组织省政府法制及相关部门，编写云南省环境资源保护立法项目目录，制定涉及环境资源保护立法项目计划和时间表，尽快建立、健全和完善一套有效约束云南生态环境开发行为和促进云南绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明地方性法规和政府规章。
二是要尽快改进环境资源保护地方立法模式，防止地方立法利益部门化。对于涉及云南环境资源地方性法规制定或者修改的启动，可以由省人大及其常委会根据执法检查或者调研来决定，也可以由省政府提请省人大或其常委会审议来决定，省政府在做出提请的决定前，可以由政府各部门提出意见；对于省人大或其常委会决定启动环境资源地方性法规的制定或者修改的，只能由省人大常委会有关专门委员会或者工作委员会负责草拟条文，不得委托省政府法制办甚至各部门起草草案，这样可以保证法规草案的公正性和超越性；对于省人大有关专委会或者常委会有关工作委员会进行调研拿出环境资源保护草案后，可以召集省政府法制办和各部门听取意见，但这些意见只能供省人大参考。超脱的立法体制有助于解决部门立法、监管盲点和相互推责等问题。同样地，省政府法制办决定制定或者修改涉及环境资源保护政府规章时，也应亲自调研，充分听取各界意见，起草条文，并再次广泛征求社会的意见。部门意见只能作为参考，地方立法不能被部门牵着鼻子走。
三是要尽快建立健全和完善符合云南实际的统分结合的自然资源产权法律制度，加快制定和完善云南省土壤、水、大气污染防治及九大高原湖泊生态环境保护等法律法规。产权制度是市场经济的基石。归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，是建设生态文明的基础性制度。环境资源保护地方立法是个系统性很强的工程。为此，根据新修订的《环保法》，结合云南实际，要加快修订《云南省环境保护条例》步伐，在修订中深入研究制定适合云南省的自然资源产权、生态补偿、水源地保护、石漠化治理、矿产资源保护等方面的内容，以《云南省环境保护条例》统领环境资源保护的基本原则、基本法律制度及主要法律措施的系统要求；与此同时，在国家要建立健全自然资源产权法律制度的基础上，要及时落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制，授权其代表全体人民行使所有者的占有权、使用权、收益权、处置权，对各类全民所有自然资源资产的数量、范围、用途实行所有权意义上的统一监管，享有所有者权益。鉴于云南自然资源丰富、资产总量巨大、资源属性有所不同等情况，可实行中央政府和地方政府分别代表国家履行所有权人职责的体制，科学确定全民所有和集体所有各自的产权结构，合理分割并保护所有权、管理权、特许经营权等；同时要加快制定和完善云南省土壤、水、大气污染防治和九大高原湖泊生态环境保护等方面的地方性法规和政府规章，例如《昆明市大气污染防治行动计划实施细则》，在条件成熟时，可以上升为地方性法规。目前，由于缺乏这一基础性的地方性法规，云南省环境资源保护方面的地方性法规比较零散、不全面、适用性不强。如环境保护条例、 陆生野生动物保护条例 、农业环境保护条例、自然保护区管理条例、 珍贵树种保护条例 、林地管理条例、风景名胜区条例、湿地保护条例和九大高原湖泊保护条例。
四是要加快完善云南省国土空间开发与保护方面的地方性法规体系建设。环境资源保护和生态文明建设不是要求人们消极地对待自然，而是在把握自然规律的基础上积极地能动地利用自然，改造自然，使之更好地为人类服务。因此，保护与开发就成为环境资源保护和生态文明建设地方立法的不解难题，必须坚持保护优先，适度开发利用原则。保护必然意味着限制地方经济发展，而不开发利用自然资源，不发展经济，也很难为当地政府和群众普遍接受。由此形成了在保护中开发，在开发中保护的理论命题。但地方立法中很难把握这个“度”，严格保护，必然对特定区域禁止或者限制开发，当地老百姓不答应。不禁止或者限制开发，又可能造成生态资源的毁灭性破坏。因此，地方立法应当在规范这个“度”上下功夫，要在区域、禁止什么、限制什么和替代手段、监管模式上下功夫，要求地方政府根据不同区域和建设的不同时段制定经济发展目标，将经济建设寓于环境资源保护和生态文明建设工作之中，做到在进行保护环境资源和生态系统重建的同时改善区域人类生存条件，如大力发展高原特色生态高效农业，在生态环境脆弱地带建立高原特色生态高效农业。创新生态文明制度，不能单纯、孤立地讲生态环境或经济发展问题。云南又是西南生态安全屏障，全省很大一部分划入了限制开发区和禁止开发区，国家要求云南省受保护区域的面积要达到全省国土总面积的14%以上，要肩负起保护生态环境重任，实现绿色发展、循环发展、低碳发展，这些生态环境资源保护地区就要牺牲工业发展的利益，就会形成经济发展与环境保护的矛盾。创新生态文明制度，要紧密结合云南省情，认真处理好经济发展和环境保护的关系，既不能“竭泽而渔”搞经济发展，又不能“缘木求鱼”抓环境保护，既要金山银山，又要绿水青山。
五是加快制定和完善适合云南实际的生态补偿的地方性法规。目前云南全省森林资源有偿使用，实行育林基金征收使用管理、占用征收林地补偿、森林植被恢复费征收管理三种制度。实施了森林生态效益补偿金制度，权属为国有的国家级和省级公益林每年每亩补助5元；权属为集体和个人的国家级公益林每年每亩补助15元、省级公益林每年每亩补助10元，2013年总计支付补偿金15.5亿元。草原生态保护补助奖励机制中央财政每年补偿金额为4.8亿元。根据国家主体功能区划，云南省有18个县划为限制开发区的重点生态功能区，由中央财政进行财政转移支付补偿，2013年中央财政补偿金额为18.86亿元，云南省级财政配套11.79亿元。云南省仅有18个县属于国家级重点生态功能区，纳入中央转移支付范围，而云南省生态功能区涉及面广，省政府确定的生物多样性保护重点区域有44个县，生态补偿范围窄、补偿标准低。此外，云南省级财政在对重点生态功能区转移支付的实际操作中，将补助范围扩大到129个县（市、区），重点生态功能区转移支付政策与实际需求差距较大，与实际确定的生态功能区补偿错位也较大，政策预期效应难以凸显。
生态文明建设中瓶颈之一是资金不足。目前，国家投入有限，地方投入困难，设定收费难，自然资源有偿使用杯水车薪，生态环境补偿制度难以出台，社会力量共同参与、引进外资、财政援助、税收支持不足。必须坚持“破坏者恢复、使用者付费、受益者补偿”的原则，通过多种方式筹集生态文明建设资金，地方立法应当明确政府要加大投入，大力引进外资，云南具有丰富的环境资源的省情决定了云南建立生态补偿机制的重要性与迫切性，在水资源、森林、湿地、流域、矿产资源开发的生态补偿等方面都有值得思考的地方，云南省环境资源保护地方立法在生态补偿机制的建立方面是大有作为，应积极通过各种途径，建议国家尽快建立生态环境补偿机制：一是确定补偿的重点领域。从云南的实际出发，应把重点放在建立好城市水源地和辖区小流域的生态补偿机制上。二是确定生态补偿的主体和补偿原则。生态补偿主体应根据利益相关者在特定生态保护或破坏事件中的责任和地位加以确定；补偿原则可考虑破坏者付费、使用者付费、受益者付费、保护者得到补偿四个方面的内容。三是确定补偿标准。应细化各种补偿标准，最大限度地发挥生态补偿机制在环境资源保护方面的重要作用。四是确定生态补偿的途径与方式。在政府补偿机制外，还应积极探索市场补偿机制，促进补偿主体和补偿途径的多元化发展。
关键词：遗产廊道；保护规划；生态基础设施；大运河
在我国丰富的文化遗产宝库中，线形文化景观遗产有着独特而重要的地位，但这一重要的遗产种类目前在我国还没有引起足够重视。目前我国的遗产保护体系中尚不包括有关区域战略性的内容。这一体系由于缺少这部分内容而产生的弊端已经凸现在包括大运河在内的一些重要线形文化遗产保护中。
遗产廊道(heritage corridor)是发端于美国的一种区域化的遗产保护战略方法，同时在其他国家也有类似思路的保护措施。本文认为，重视遗产廊道的保护可以为包括大运河在内的我国的遗产保护提供新的思路。
一 遗产保护区域化的历史趋势
在历史保护领域中，对历史环境的关注很早就开始了。早在1931年由国际智力合作所通过的《雅典》就提出“要着重保护它风景如画(pictur— esque)的特征”。1964年的《威尼斯》则更进一步提出了要保护“城市的或乡村的环境”。随着城市规划学科加入到遗产保护领域中，人们开始把文化遗产保护放在更广阔的背景下来认识。《马丘比丘》、《内罗比建议》、《华盛顿》等重要文献的制定，表明了文化遗产的保护范围实际上已经扩大到整个历史城镇。
遗产保护区域化趋势表现在把自然和文化遗产合二为一。早在1968年，美国就召开了“世界遗产保护”白宫会议，呼吁保护世界的自然风景区和文化遗产，这是官方公开发表的关于文化和自然遗产合二为一最早的文件之一。1972年联合国教科文组织制定了《保护世界文化和自然遗产公约》，正式把自然遗产和文化遗产一起作为具有普遍价值的遗产加以保护。自然和文化遗产的合二为一是这一权威公约的突出特点。公约中有一条“人与自然的共同作品”，后来作为“文化景观”单独列入遗产地范畴。在1984年的世界遗产会议上，人们曾就这个问题做过讨论，许多专家认为，在今天的世界上，纯粹的自然地已经十分稀少，更多的是在人影响之下的自然地，即人与自然共存的区域，这些区域中有相当一部分具有重要价值。
在这一背景下，许多西方国家都开展了区域化的遗产保护。以法国为例，在1983年法国就制定了《建筑和城市遗产保护法》，对包括建筑和城市在内的文化遗产加以保护。1993又在该法基础上进一步完善并制定了《建筑、城市和风景遗产保护法》，提出了建筑、城市和风景遗产保护区的概念，对包括建筑群、自然风景、田园风光在内的区域加以保护。
同时，在我国，运河作为工业文化遗产(industri— al heritage)的研究也日益引起人们的关注。产业遗产保护委员会(TICCIH)为此组织了专门的研究 (1996)，并形成报告提交给ICOMOS。
跨地区甚至跨国家的文化线路(cultural routes)作为一种遗产形式正在因为其崇尚的“交流和对话”理念而进入人们的视野。1993年，西班牙的桑地亚哥·德·卡姆波斯特拉朝圣路被列人世界文化遗产名单。1994年，在西班牙政府的帮助下，在马德里召开了世界文化遗产专家研讨会。现在，ICO— MOS下边设有专门的机构CIlC(The ICOMOS Inter— national Scientific Committee on Cultural Routes，国际古迹理事会文化线路科技委员会)负责文化线路类遗产的研究和管理。
遗产廊道主要发展于美国，是一种在遗产保护区域化进程中采取的方法。该方法在保护中强调遗产的文化意义和自然价值，强调文化遗产保护和自然保护并举，是一种追求遗产保护、区域振兴、居民休闲和身心再生、文化旅游及教育多赢的多目标保护规划方法。
二 绿色通道与遗产廊道
遗产廊道的出现和绿色通道的发展成熟紧密相关。绿道在美国有很长的发展历史。其概念由 Whyte于1950年代首先提出，1987年在美国户外空间总统委员会上官方首次使用这一概念。这一委员会认识到几年之内美国将有80％的人生活在城市中心，而远离自然，因此提倡把自然引入城市，以方便市民游憩之用。保护基金会(The Conservation Fund)在同一年发起了美国绿道计划，现已经发展了或正在修建的绿色通道加起来有600条之多。
不同的研究者对绿色通道的定义不尽相同。其中Little认为绿色通道是能够改善环境质量和提供户外娱乐的廊道。包括五种基本类型：城市河边绿色通道；以道路为特征的游憩绿色通道；生态上重要的廊道绿色通道；风景或历史线路绿色通道；综合的绿色通道系统或网络。可以认为，绿色通道是连接开敞空间、连接自然保护区、连接景观要素的绿色景观廊道。它具有游憩、生态、美学等多种意义。而 Little绿色通道定义中的第四种主要就是遗产廊道。
遗产廊道是绿色通道和遗产保护区域化结合的产物，是一种线形的文化景观，在这些景观中人与自然共存，长期的发展形成了“人与自然的共同作品”。尽管其价值未必能够突出到列人世界遗产名录，但是因其代表了早期人类的运动路线、体现着一地文化的发展历程而具有文化意义。一般来说，遗产廊道是“拥有特殊文化资源集合的线性景观，通常带有明显的经济中心、蓬勃发展的旅游、老建筑的适应性再利用、娱乐及环境改善。”
遗产廊道首先是一种线性的遗产区域。它把文化意义提到首位，可以是河流峡谷、运河、道路以及铁路线，也可以指能够把单个的遗产点串联起来的具有一定历史意义的线性廊道。它对遗产的保护采用区域而非局部点的概念。它又是一个综合保护措施，自然、经济、历史文化三者并举，是一种多目标的保护体系。
一定尺度上的遗产廊道同时也可以成为战略性的生态基础设施(Ecological lnfrastructure)。遗产廊道不仅保护了那些具有文化意义的线形遗产区域，而且通过适当的生态恢复措施和旅游开发手段，使区域内的生态环境得到恢复和保护，使得一些原本缺乏活力的点状遗产重新焕发青春，成为现代生活的一部分，为城乡居民提供游憩、休闲、教育等生态服务。这一点对于那些经济发展落后、人地关系危机严重的地区来说尤为重要。
遗产廊道的保护规划除了像一般的绿道规划那样强调景观
生态过程，强调土地覆被、野生动物、栖息地和适宜性等因素以外，更重视的是对文化因素的保护和旅游开发的组织。就文化因素来讲，它强调对具有历史意义的植被如古树名木的保护，同时也注重历史气氛的烘托。三 在我国建设遗产廊道的必要性
1．问题分析——从大运河的保护看我国的文化遗产保护体系
目前，作为一个重要的人类工程遗产和遗产廊道，大运河的保护基本处于失控状态。造成大运河保护现状的本质原因是我国文化遗产保护体系上存在的问题。
目前我国的文化遗产保护的主要法规依据是《中华人民共和国文物保护法》，其次还有一些国务院颁布的条例和地方政府制定的地方性法规。在这些法规中，历史文化遗产保护涉及三个层次：历史文化名城、历史文化街区和村镇、文物保护单位。后者针对单体文化遗产，前两者针对历史街区和历史文化名城。这种体系架构实际上未涉及区域性的遗产保护。像大运河这样长达上千公里且价值十分珍贵的文化遗产，作为文物保护单位对待显然是不适宜的，更不可能作为历史文化街区、历史文化名城来对待。现行文化遗产保护的正式架构中实际上没有此类遗产的地位。
目前针对大运河的保护仅仅是区段性的，地方政府出于旅游开发的目的，对个别河段进行厂景观整理。这样的保护，对大运河这样的文化遗产保护来说显然是远远不够的。若要从根本上保护好大运河这样的文化遗产，还是需要引入遗产廊道式的区域保护体系，把它作为一个整体来对待，制定相应的保护规划，改革相关的保护架构，最终实现多目标的多赢保护。
2．在我国建设遗产廊道的必要性
(1)以此保扩大量珍贵的线形文化景观遗产
在我国众多的历史文化遗产中，线形文化景观遗产或类线形文化景观遗产是极为丰富的一个种类。在这些遗产中包括世界闻名的丝绸之路、大运河，更有着像剑门蜀道等为数众多的在地区文化历史上有着重要地位的线形文化遗产。然而大量的对这种线形文化景观的保护目前还没有引起足够重视。保护这种线形文化景观，就需要建设我国的遗产廊道。
(2)以此建设前瞻性的生态基础设施
在人口负重与土地资源贫乏的背景下，我国快速的城市化进程可以说是危机四伏。正如区域和城市开发的可持续性依赖于前瞻性与高效兼备的市政基础设施建设(道路系统，给排水系统等)一样，区域和城市环境的可持续性也取决于生态基础设施的建设。生态基础设施是区域和城市所依赖的自然系统，是区域及其城市能持续地获得自然服务(Na— ture's Services)的基础。这些服务包括提供新鲜空气、食物、体育、休闲娱乐、安全庇护以及审美和教育等等。它不仅包括习惯的城市绿地系统的概念，而且更广泛地包含一切能提供上述自然服务的城市绿地系统、林业及农业系统、自然保护地系统。遗产廊道是构成生态基础设施的内容之一，无疑将在这方面发挥重要作用。
(3)以此进一步发展文化旅游
建设遗产廊道，将使原先零散的文化遗产成为区域性的整体，通过系统的解说、游道组织，可以促进旅游业的发展，这一点已经被大量的事实所证实。美国很多地方遗产廊道带来的旅游业已经成为地方经济的亮点之一。在我国建设遗产廊道，必将使得大量的文化遗产焕发活力，必将促进文化旅游的发展。
综上所述，在我国建设遗产廊道，不仅是必要的，而且是紧迫的。我国遗产廊道的保护规划应如何进行，本文就大运河为实例做简要讨论。
四 遗产廊道保护规划理论和方法的简要探讨——大运河整体保护研究的初步理论框架
1．遗产廊道建设的理论基础——大运河的价值认识
(1)大运河的文化意义
大运河北起中国首都北京，南至杭州，是世界上最长的人工运河。它开凿于中国诸侯割据的公元前 5世纪(春秋未)，拓展于中国封建王朝即将走向强盛的7世纪(隋)，贯通于少数民族统治的13世纪 (元)。在中国漫长的封建时代里，它一直是具有重要战略意义的南北物资运输通道，并同时作为区域水系骨架发挥着重要的生态服务功能，是该地区形成众多城市的主要因素之一。
大运河是中国南北经济和文化交流历史，地区社会、文化、经济发展历史的重要记录、见证和载体。其文化意义不仅体现为构成运河各遗产元素的文化意义，更体现为作为整体的大运河文化线路的文化意义。其价值载体不仅包括实体型的文化遗产，还包括构成运河文化线路的非物质文化遗产。
(2)大运河的当代区域景观生态战略意义
大运河的当代景观生态战略意义主要表现在三个方面：第一，它是对区域生态结构有着广泛影响的半自然生态系统；第二，它是运河区域城乡生态基础设施的重要组成部分；第三，大运河有着丰富的湿地生态系统存留，这些湿地生态系统有着重要的景观生态战略意义。
2．问题的分析和解决——大运河整体保护研究的初步理论框架
(1)分析问题——大运河面临的挑战与机遇
大运河面临的挑战与机遇主要存在于两个方面，一方面是城市化进程带来的挑战与机遇，另一方面是南水北调工程带来的挑战与机遇。
就快速城市化进程的影响而言，主要有快速城市化进程带来的对遗产廊道保护的不利影响。包括对构成运河之各遗产元素及组成本身的影响，对其历史环境的影响以及对各元素历史空间关系的影响等；同时，还包括对运河景观生态系统的影响，包括对作为景观基质的农田的影响、对运河及其支流廊道功能和景观结构的影响、对区域景观格局的影响等。其机遇则是经济的快速发展带来的城乡居民的休闲需求，这些需求和经济发展本身必将促进遗产保护上的投入，为大运河遗产廊道的保护提供了有利机遇。
南水北调给大运河带来巨大挑战的同时，更带来了保护的机遇。大规模调水使得建设高效和具有前瞻性的遗产廊道成为可能，不仅能够有机会对断流和生态功能瘫痪区域进行系统的生态修复，而且有可能对作为遗产廊道的大运河进行系统的保护。
(2)解决问题——大运河整体保护战略对策
在必要的历史地理学、建筑学、城市规划学和景观生态学研究(研究的理论框架见表1)的基础上，提出大运河整体保护战略对策，并在以下两个层次上分别制定具体实施战略与实施导则。
第一个层次是遗产廊道宏观尺度上的保护战略，包括遗产廊道范围的划定、廊道区域内诸遗产元素的判别、廊道遗产元素空间关系的重建等；同时制定所涉及的文化遗产的整体保护战略，包括已列入或尚未列入文物保护单位的文化遗产、历史街区与历史文化名城等。这一层次需要解决的关键问题是运河文化线路的价值认识和评价，以此为基础进行运河诸遗产要素历史空间关系的重建，即运河文化线路的识别和判定。
第二个层次是遗产元素尺度—亡的保护设计导则，包括如直接涉及的单体和群体文化遗产保护设计导则的制定，并结合具体运河道提出断面保护设计导则、护岸设计导则、游道设计导则等。这一层次需要解决的关键问题是诸遗产元素的价值认识和评价。
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五 结语
在线形文化景观遗产日益受到关注的今天，我国的类似遗产还远远没有得到重视。借鉴遗产廊道这一历史与自然保护并举的遗产保
护思路和方法，完善和建设我国的遗产保护体系，保护我国以大运河为代表的丰富线形文化景观遗产，无疑是非常有意义的。[作者简介]
李 伟(1972—)，男，汉族，陕西咸阳人，北京大学景观设计学研究院博士研究生，研究方向为文化遗产保护与景观规划设计；
俞孔坚(1963—)，男，汉族，浙江金华人，北京大学景观设计学研究院院长，教授，博士研究生导师，研究方向为景观规划设计、景观生态等；
李迪华 (1967—)，男，汉族，湖南湘潭人，北京大学景观设计学研究院院长助理，讲师，研究方向为城市生态、景观生态。
参考文献：
1 陈志华．保护文物建筑和历史地段的国际文献．台北：台湾博远出版公司，1992：10-25
2 张松．历史城市保护学导沦——文化遗产和历史环境保护的一种整体性方法．上海：上海科学技术出版社，2001：140
3 Little，C．E．Greenways foT America．Baltimore，M．D．：Johns Hopkins University Press，1990
4 王志芳等．遗产廊道——美国历史文化遗产保护中一种较新的方法．中国园林，2001(5)：85-88
5 王景慧．论历史文化遗产保护的层次．规划师，2002(6)：9—13
6 Costanza and Daily·Natural capital and sustainable development．Conservatlon Biology，1992(6)：37-46．
7 俞孔坚，李迪华，潮洛濛．城市生态基础设施建设的十大景观战略．规划师，2001(6)：9－17．
8 安作璋．中国运河文化史．济南：山东教育出版社，2001：1-8
关键词：自然保护区；建设管理；思考
中图分类号 X321 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2016）06-128-02
自然保护区不仅关系着地方环境与经济，还关系着国家的可持续发展以及生态系统的安全等问题，是一项非常重要的工程。随着人们对环境认识的提高，人类逐渐增强了保护意识。但是，由于个别地区追求眼前利益和局部经济效益，忽视自然保护区建设和管理的工作。过度开发或破坏自然保护区，使得保护区内野生动物植物的生长和生存受到威胁。
1 自然保护区的建设
自然保护区在建设的过程中，按照保护区的功能可以分为核心区、缓冲区和实验区3个部分。核心区主要是针对物种和环境保护的核心地区，禁止游人参观和游玩的地区；缓冲区。主要是包围在核心区四周的区域，是减缓、防止人们对核心区破坏的区域；实验区是可以用于科学实验，建立生态旅游景区、野生动物饲养场、生态系统观测站的区域，以进行教学实习、实验研究、生物资源利用、旅游观光等。自然保护区的建立主要目的：第一，为了通过对人类活动的限制以及专业活动对濒临灭绝的动植物进行拯救，以实现对大自然生态系统的完整性和自然演替的保护，实现人类与自然的和谐相处以及资源的可持续发展；第二，还可以实现为濒临灭绝的野生动植物提供一个安全适应的自然生存环境；第三，由于保护区内有严格的功能分区，实验区可以为人类科研活动提供良好的场所和基地，研究生态系统的自然规律；第四，可以为人们提供良好的旅游观光场所，陶冶人的情操，放松心情，有益于人类身心健康，同时还可以拉动经济，促进相关行业发展。
2 兴宁铁山渡田河自然保护区
2.1 保护区基本状况 铁山渡田河自然保护区，位于广东兴宁市西北部，北靠岗背、与江西寻乌县接壤，东连石马、西邻合水，南与罗岗镇相连、龙川县相邻，是我国省级自然保护区，建立于2005年，总面积17 826.7hm2。自然保护区内各种资源较为丰富、森林茂密、树木繁多；境内海拔差较大，从阳天嶂到渡田河海拔差900m；土壤主要为红壤和山地黄壤，成土母质主要由花岗岩风化而成；年均温度在20℃左右，最高温度38℃，最低温度-6℃，无霜期268d，年降水量最高可达2 000mm以上。
2.2 动植物资源 保护区内有维管束植物1 180多种，隶属于630属，194科，其中蕨类植物29科，52属，92种；裸子植物7科，7属，9种；被子植物158科，571属，1 086种。国家保护植物有粘木、金毛狗、水蕨、樟树、沉水樟、野茶树、土沉香、花榈木、半枫荷、吊皮锥等，保护动物有蟒蛇、云豹、鼋、虎纹蛙、三线闭壳龟、松雀鹰等37种，国家红皮书的22种，省级保护的15种。因此自然保护区内建设和管理的主要对象就是中亚热带常绿阔叶林森林生态系统及珍稀濒危野生动植物。
3 自然保护区管理存在的问题
3.1 相关法律法规不健全 我国对自然保护区的法律保护还处于初级阶段，相应的处罚力度还较轻，法律法规的可操作性较差，监督机制也不健全，因此存在一些地方无视国家法律法规，重发展轻保护的现象。同时，对于保护区的开发缺少法律明确的、合理的参考标准，因此导致盲目开发、过度开发、无序开发等问题存在。
3.2 管理意识不强，体系不完善 对于自然保护区的建设、保护和可持续发展，不同的人有着不同程度的认识，因此，不同的领导对其保护采取的政策以及保护力度也不同。甚至有些领导对自然保护区建设存在忽视、畏惧、消极抵触心理，有的甚至认为会阻碍旅游经济的发展，使一些项目无法正常运行。在管理体制上，保护区建设体制相对滞后，存在业务由上级主管部门管理，行政由县级以上地方管理的问题，业务与行政相分离导致职责不清、权责不明等问题。同时，由于保护区管理体系还处于初级阶段，管理素质参差不齐，内部缺少一套完整的规范的管理体系，因此还需要改进。
3.3 人力物力财力不足 有些地方由于对自然保护区建设认知程度不高，导致对保护区项目扶持力度不够，工作难以顺利进行。有的保护区属于地方级自然保护区，没有被列入国家自然保护区的行列中，受地方财政紧缺或资源配置的影响，再加上保护区内基础设施建设投资较大，使得保护区内人力、物力、财力都相对匮乏，直接影响区内基础建设、治理恢复、自然保护区监测等。同时相关专业人才的匮乏、各项待遇较低人才的流失也直接影响着保护区内的科研、培训以及执法等问题。
3.4 缺少长短期规划，保护区计划工作性不强 自然保护区从建设成立的开始就应该有其合理的长期规划和近期规划，通过一个个短期的计划实现最后保护管理的目标，然而一些保护区往往缺少这方面的工作。一般都是就事论事，走一步看一步，遇到什么问题解决什么问题，区内的长远规划基本没有目标，没有办法形成系统，导致工作没有动力，只是停留在基础保护的层面，甚至导致重复工作，资源浪费。
4 自然保护区的发展
4.1 完善相关法律法规、建立健全管理体系 人们对事物的认识需要一个过程，而且是不断加深的，随着自然保护区的发展相关的法律法规也需要不断的完善。要从法律强制方面协调人与自然发展的矛盾，促进和谐相处。在管理体制方面，建立权责明确、业务与行政相统一的管理体系。在组织架构方面，应平级化处理。根据在保护区内不同的保护方向进行分工，确保自然保护区的内部体系。
4.2 加大人财物力的支持，增强保护意识 地方政府应该从多渠道、多方面对其进行支持，解决由于资金和人员不足引发的问题。同时还应出台一些相应的政策，以鼓励保护区的建设与发展。对自然保护区的重要性政府官员和广大人民群众要提高认识。此外，要加大对自然保护区的保护宣传，通过广播、电视等传媒渠道，将相关知识和内容进行传播，对相关法律法规、保护区的功能和作用、科普知识以及保护自然保护区的必要性、重要性和紧迫性进行宣传，使更多的人认识到自然保护区的建设与管理关系着国家生态安全的保障。
4.3 加强队伍管理，提高科研水平 组建强有力的、高素质的管理科研队伍。要从管理、保护、研究、运营等多方面挑选专业人才，确保工作的各项机制正常运行。同时还要有目的性的根据本地区的水土特点进行研究，培养和协助濒危物种繁殖。
4.4 健全监测与监督体系，加大惩罚力度 要健全自然保护区的资源监测网络体系，建立国家级野生动植物监测站。通过高科技手段，加强对自然保护区的动态监测和保护，掌握发展趋势；通过数据和监测报告有针对性的进行研究保护区的保护与管理方向。同时还要及时发现并阻止破坏自然保护区的违法行为。要充分发挥宣传媒体以及社会大众的舆论监督作用，建立全面的监督机制。监督执法机构要严厉打击违法行为，对各种违法行为包括偷捕偷猎、肆意侵占和非法破坏自然保护区等进行严惩。
4.5 推进保护区建设，合理制定长远与近期规划 自然保护区的全面发展离不开对项目的长远和近期的规划建设，因此要加强保护区项目综合建设，全面制定自然保护区的保护、管理、恢复、合理利用、生态旅游建设以及森林公园基础建设的规划，以促进工作循序渐进，再上个台阶。
参考文献
[1]刘伟强.兴宁市林业建设的意义及发展思路[J].安徽农学通报，2011（6）：115-116.
[2]刘壬英.兴宁市林业产业发展思路与建议[J].现代农业科技，2014（4）：204-205.
[3]赖鑫才.兴宁市森林资源保护与发展探析[J].安徽农学通报，2011（8）：149-151.
[4]刘辉强.浅析兴宁市森林资源保护对策建议[J].安徽农学通报，2010（6）：173.
关键词：遗产廊道；保护规划；生态基础设施；大运河
在我国丰富的文化遗产宝库中，线形文化景观遗产有着独特而重要的地位，但这一重要的遗产种类目前在我国还没有引起足够重视。目前我国的遗产保护体系中尚不包括有关区域战略性的内容。这一体系由于缺少这部分内容而产生的弊端已经凸现在包括大运河在内的一些重要线形文化遗产保护中。
遗产廊道(heritage corridor)是发端于美国的一种区域化的遗产保护战略方法，同时在其他国家也有类似思路的保护措施。本文认为，重视遗产廊道的保护可以为包括大运河在内的我国的遗产保护提供新的思路。
一 遗产保护区域化的历史趋势
在历史保护领域中，对历史环境的关注很早就开始了。早在1931年由国际智力合作所通过的《雅典宪章》就提出“要着重保护它风景如画(pictur— esque)的特征”。1964年的《威尼斯宪章》则更进一步提出了要保护“城市的或乡村的环境”。随着城市规划学科加入到遗产保护领域中，人们开始把文化遗产保护放在更广阔的背景下来认识。《马丘比丘宪章》、《内罗比建议》、《华盛顿宪章》等重要文献的制定，表明了文化遗产的保护范围实际上已经扩大到整个历史城镇。
遗产保护区域化趋势表现在把自然和文化遗产合二为一。早在1968年，美国就召开了“世界遗产保护”白宫会议，呼吁保护世界的自然风景区和文化遗产，这是官方公开发表的关于文化和自然遗产合二为一最早的文件之一。1972年联合国教科文组织制定了《保护世界文化和自然遗产公约》，正式把自然遗产和文化遗产一起作为具有普遍价值的遗产加以保护。自然和文化遗产的合二为一是这一权威公约的突出特点。公约中有一条“人与自然的共同作品”，后来作为“文化景观”单独列入遗产地范畴。在1984年的世界遗产会议上，人们曾就这个问题做过讨论，许多专家认为，在今天的世界上，纯粹的自然地已经十分稀少，更多的是在人影响之下的自然地，即人与自然共存的区域，这些区域中有相当一部分具有重要价值。
在这一背景下，许多西方国家都开展了区域化的遗产保护。以法国为例，在1983年法国就制定了《建筑和城市遗产保护法》，对包括建筑和城市在内的文化遗产加以保护。1993又在该法基础上进一步完善并制定了《建筑、城市和风景遗产保护法》，提出了建筑、城市和风景遗产保护区的概念，对包括建筑群、自然风景、田园风光在内的区域加以保护。
同时，在我国，运河作为工业文化遗产(industri— al heritage)的研究也日益引起人们的关注。产业遗产保护委员会(TICCIH)为此组织了专门的研究 (1996)，并形成报告提交给ICOMOS。
跨地区甚至跨国家的文化线路(cultural routes)作为一种遗产形式正在因为其崇尚的“交流和对话”理念而进入人们的视野。1993年，西班牙的桑地亚哥·德·卡姆波斯特拉朝圣路被列人世界文化遗产名单。1994年，在西班牙政府的帮助下，在马德里召开了世界文化遗产专家研讨会。现在，ICO— MOS下边设有专门的机构CIlC(The ICOMOS Inter— national Scientific Committee on Cultural Routes，国际古迹理事会文化线路科技委员会)负责文化线路类遗产的研究和管理。
遗产廊道主要发展于美国，是一种在遗产保护区域化进程中采取的方法。该方法在保护中强调遗产的文化意义和自然价值，强调文化遗产保护和自然保护并举，是一种追求遗产保护、区域振兴、居民休闲和身心再生、文化旅游及教育多赢的多目标保护规划方法。
二 绿色通道与遗产廊道
遗产廊道的出现和绿色通道的发展成熟紧密相关。绿道在美国有很长的发展历史。其概念由 Whyte于1950年代首先提出，1987年在美国户外空间总统委员会上官方首次使用这一概念。这一委员会认识到几年之内美国将有80％的人生活在城市中心，而远离自然，因此提倡把自然引入城市，以方便市民游憩之用。保护基金会(The Conservation Fund)在同一年发起了美国绿道计划，现已经发展了或正在修建的绿色通道加起来有600条之多。
不同的研究者对绿色通道的定义不尽相同。其中Little认为绿色通道是能够改善环境质量和提供户外娱乐的廊道。包括五种基本类型：城市河边绿色通道；以道路为特征的游憩绿色通道；生态上重要的廊道绿色通道；风景或历史线路绿色通道；综合的绿色通道系统或网络。可以认为，绿色通道是连接开敞空间、连接自然保护区、连接景观要素的绿色景观廊道。它具有游憩、生态、美学等多种意义。而 Little绿色通道定义中的第四种主要就是遗产廊道。
遗产廊道是绿色通道和遗产保护区域化结合的产物，是一种线形的文化景观，在这些景观中人与自然共存，长期的发展形成了“人与自然的共同作品”。尽管其价值未必能够突出到列人世界遗产名录，但是因其代表了早期人类的运动路线、体现着一地文化的发展历程而具有文化意义。一般来说，遗产廊道是“拥有特殊文化资源集合的线性景观，通常带有明显的经济中心、蓬勃发展的旅游、老建筑的适应性再利用、娱乐及环境改善。”
遗产廊道首先是一种线性的遗产区域。它把文化意义提到首位，可以是河流峡谷、运河、道路以及铁路线，也可以指能够把单个的遗产点串联起来的具有一定历史意义的线性廊道。它对遗产的保护采用区域而非局部点的概念。它又是一个综合保护措施，自然、经济、历史文化三者并举，是一种多目标的保护体系。
一定尺度上的遗产廊道同时也可以成为战略性的生态基础设施(Ecological lnfrastructure)。遗产廊道不仅保护了那些具有文化意义的线形遗产区域，而且通过适当的生态恢复措施和旅游开发手段，使区域内的生态环境得到恢复和保护，使得一些原本缺乏活力的点状遗产重新焕发青春，成为现代生活的一部分，为城乡居民提供游憩、休闲、教育等生态服务。这一点对于那些经济发展落后、人地关系危机严重的地区来说尤为重要。
遗产廊道的保护规划除了像一般的绿道规划那样强调景观生态过程，强调土地覆被、野生动物、栖息地和适宜性等因素以外，更重视的是对文化因素的保护和旅游开发的组织。就文化因素来讲，它强调对具有历史意义的植被如古树名木的保护，同时也注重历史气氛的烘托。
三 在我国建设遗产廊道的必要性
1．问题分析——从大运河的保护看我国的文化遗产保护体系
目前，作为一个重要的人类工程遗产和遗产廊道，大运河的保护基本处于失控状态。造成大运河保护现状的本质原因是我国文化遗产保护体系上存在的问题。
目前我国的文化遗产保护的主要法规依据是《中华人民共和国文物保护法》，其次还有一些国务院颁布的条例和地方政府制定的地方性法规。在这些法规中，历史文化遗产保护涉及三个层次：历史文化名城、历史文化街区和村镇、文物保护单位。后者针对单体文化遗产，前两者针对历史街区和历史文化名城。这种体系架构实际上未涉及区域性的遗产保护。像大运河这样长达上千公里且价值十分珍贵的文化遗产，作为文物保护单位对待显然是不适宜的，更不可能作为历史文化街区、历史文化名城来对待。现行文化遗产保护的正式架构中实际上没有此类遗产的地位。
目前针对大运河的保护仅仅是区段性的，地方政府出于旅游开发的目的，对个别河段进行厂景观整理。这样的保护，对大运河这样的文化遗产保护来说显然是远远不够的。若要从根本上保护好大运河这样的文化遗产，还是需要引入遗产廊道式的区域保护体系，把它作为一个整体来对待，制定相应的保护规划，改革相关的保护架构，最终实现多目标的多赢保护。
2．在我国建设遗产廊道的必要性
(1)以此保扩大量珍贵的线形文化景观遗产
在我国众多的历史文化遗产中，线形文化景观遗产或类线形文化景观遗产是极为丰富的一个种类。在这些遗产中包括世界闻名的丝绸之路、大运河，更有着像剑门蜀道等为数众多的在地区文化历史上有着重要地位的线形文化遗产。然而大量的对这种线形文化景观的保护目前还没有引起足够重视。保护这种线形文化景观，就需要建设我国的遗产廊道。
(2)以此建设前瞻性的生态基础设施
在人口负重与土地资源贫乏的背景下，我国快速的城市化进程可以说是危机四伏。正如区域和城市开发的可持续性依赖于前瞻性与高效兼备的市政基础设施建设(道路系统，给排水系统等)一样，区域和城市环境的可持续性也取决于生态基础设施的建设。生态基础设施是区域和城市所依赖的自然系统，是区域及其城市能持续地获得自然服务(Na— ture's Services)的基础。这些服务包括提供新鲜空气、食物、体育、休闲娱乐、安全庇护以及审美和教育等等。它不仅包括习惯的城市绿地系统的概念，而且更广泛地包含一切能提供上述自然服务的城市绿地系统、林业及农业系统、自然保护地系统。遗产廊道是构成生态基础设施的内容之一，无疑将在这方面发挥重要作用。
(3)以此进一步发展文化旅游
建设遗产廊道，将使原先零散的文化遗产成为区域性的整体，通过系统的解说、游道组织，可以促进旅游业的发展，这一点已经被大量的事实所证实。美国很多地方遗产廊道带来的旅游业已经成为地方经济的亮点之一。在我国建设遗产廊道，必将使得大量的文化遗产焕发活力，必将促进文化旅游的发展。
综上所述，在我国建设遗产廊道，不仅是必要的，而且是紧迫的。我国遗产廊道的保护规划应如何进行，本文就大运河为实例做简要讨论。
四 遗产廊道保护规划理论和方法的简要探讨——大运河整体保护研究的初步理论框架
1．遗产廊道建设的理论基础——大运河的价值认识
(1)大运河的文化意义
大运河北起中国首都北京，南至杭州，是世界上最长的人工运河。它开凿于中国诸侯割据的公元前 5世纪(春秋未)，拓展于中国封建王朝即将走向强盛的7世纪(隋)，贯通于少数民族统治的13世纪 (元)。在中国漫长的封建时代里，它一直是具有重要战略意义的南北物资运输通道，并同时作为区域水系骨架发挥着重要的生态服务功能，是该地区形成众多城市的主要因素之一。
大运河是中国南北经济和文化交流历史，地区社会、文化、经济发展历史的重要记录、见证和载体。其文化意义不仅体现为构成运河各遗产元素的文化意义，更体现为作为整体的大运河文化线路的文化意义。其价值载体不仅包括实体型的文化遗产，还包括构成运河文化线路的非物质文化遗产。
(2)大运河的当代区域景观生态战略意义
大运河的当代景观生态战略意义主要表现在三个方面：第一，它是对区域生态结构有着广泛影响的半自然生态系统；第二，它是运河区域城乡生态基础设施的重要组成部分；第三，大运河有着丰富的湿地生态系统存留，这些湿地生态系统有着重要的景观生态战略意义。
2．问题的分析和解决——大运河整体保护研究的初步理论框架
(1)分析问题——大运河面临的挑战与机遇
大运河面临的挑战与机遇主要存在于两个方面，一方面是城市化进程带来的挑战与机遇，另一方面是南水北调工程带来的挑战与机遇。
就快速城市化进程的影响而言，主要有快速城市化进程带来的对遗产廊道保护的不利影响。包括对构成运河之各遗产元素及组成本身的影响，对其历史环境的影响以及对各元素历史空间关系的影响等；同时，还包括对运河景观生态系统的影响，包括对作为景观基质的农田的影响、对运河及其支流廊道功能和景观结构的影响、对区域景观格局的影响等。其机遇则是经济的快速发展带来的城乡居民的休闲需求，这些需求和经济发展本身必将促进遗产保护上的投入，为大运河遗产廊道的保护提供了有利机遇。
南水北调给大运河带来巨大挑战的同时，更带来了保护的机遇。大规模调水使得建设高效和具有前瞻性的遗产廊道成为可能，不仅能够有机会对断流和生态功能瘫痪区域进行系统的生态修复，而且有可能对作为遗产廊道的大运河进行系统的保护。
(2)解决问题——大运河整体保护战略对策
在必要的历史地理学、建筑学、城市规划学和景观生态学研究(研究的理论框架见表1)的基础上，提出大运河整体保护战略对策，并在以下两个层次上分别制定具体实施战略与实施导则。
第一个层次是遗产廊道宏观尺度上的保护战略，包括遗产廊道范围的划定、廊道区域内诸遗产元素的判别、廊道遗产元素空间关系的重建等；同时制定所涉及的文化遗产的整体保护战略，包括已列入或尚未列入文物保护单位的文化遗产、历史街区与历史文化名城等。这一层次需要解决的关键问题是运河文化线路的价值认识和评价，以此为基础进行运河诸遗产要素历史空间关系的重建，即运河文化线路的识别和判定。
第二个层次是遗产元素尺度—亡的保护设计导则，包括如直接涉及的单体和群体文化遗产保护设计导则的制定，并结合具体运河道提出断面保护设计导则、护岸设计导则、游道设计导则等。这一层次需要解决的关键问题是诸遗产元素的价值认识和评价。
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五 结语
在线形文化景观遗产日益受到关注的今天，我国的类似遗产还远远没有得到重视。借鉴遗产廊道这一历史与自然保护并举的遗产保护思路和方法，完善和建设我国的遗产保护体系，保护我国以大运河为代表的丰富线形文化景观遗产，无疑是非常有意义的。
[作者简介]
李 伟(1972—)，男，汉族，陕西咸阳人，北京大学景观设计学研究院博士研究生，研究方向为文化遗产保护与景观规划设计；
关键词 环境资源保护 法规体系 地方性立法
作者简介：戚琳，云南省人大常委会办公厅副处长。
党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这也是自1997年9月，党的十五大提出“依法治国”方略17年后，党的全会首次以“依法治国”为主题，无疑为未来中国建设法治国家描绘出新的路线图。这个路线图就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。这也是自1978年党的十一届三中全会以来，在党的领导下，我国已形成了以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法、行政法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律法规体系基础上，包括环境法治体系建设在内的各领域法治化体系建设的题中应有之义。在“依法治国”方略指导下，对照云南省环境资源保护地方性法规体系建设存在的困难和问题，我们应该从云南环境资源保护的法律法规体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系，党内法规体系等方面着手，进一步健全和完善云南省环境资源保护法治化体系建设。党的十八届四中全会提出“用严格的法律制度保护生态环境”。这就要求我们加快制定和完善严格的具有云南特色的地方性法规，会同国家相关环境资源保护法律法规在云南的有力实施，才能达到云南环境资源保护的法治化。
一、云南省环境资源保护地方性法规体系建设基本情况
二、云南省环境资源保护地方性法规体系建设存在的问题
三、对健全和完善云南省环境资源保护地方性法规体系建设几个问题的思考和设想
党的十八届四中全会提出：用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。认真学习和思考党的十八届三中、四中全会提出的有关环境资源保护战略目标和任务，结合云南实际，对健全和完善云南省环境资源保护地方性法规体系建设提出以下思考和设想：
一是要结合云南实际，由省级人大牵头，组织省政府法制及相关部门，编写云南省环境资源保护立法项目目录，制定涉及环境资源保护立法项目计划和时间表，尽快建立、健全和完善一套有效约束云南生态环境开发行为和促进云南绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明地方性法规和政府规章。
二是要尽快改进环境资源保护地方立法模式，防止地方立法利益部门化。对于涉及云南环境资源地方性法规制定或者修改的启动，可以由省人大及其常委会根据执法检查或者调研来决定，也可以由省政府提请省人大或其常委会审议来决定，省政府在做出提请的决定前，可以由政府各部门提出意见；对于省人大或其常委会决定启动环境资源地方性法规的制定或者修改的，只能由省人大常委会有关专门委员会或者工作委员会负责草拟条文，不得委托省政府法制办甚至各部门起草草案，这样可以保证法规草案的公正性和超越性；对于省人大有关专委会或者常委会有关工作委员会进行调研拿出环境资源保护草案后，可以召集省政府法制办和各部门听取意见，但这些意见只能供省人大参考。超脱的立法体制有助于解决部门立法、监管盲点和相互推责等问题。同样地，省政府法制办决定制定或者修改涉及环境资源保护政府规章时，也应亲自调研，充分听取各界意见，起草条文，并再次广泛征求社会的意见。部门意见只能作为参考，地方立法不能被部门牵着鼻子走。
三是要尽快建立健全和完善符合云南实际的统分结合的自然资源产权法律制度，加快制定和完善云南省土壤、水、大气污染防治及九大高原湖泊生态环境保护等法律法规。产权制度是市场经济的基石。归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，是建设生态文明的基础性制度。环境资源保护地方立法是个系统性很强的工程。为此，根据新修订的《环保法》，结合云南实际，要加快修订《云南省环境保护条例》步伐，在修订中深入研究制定适合云南省的自然资源产权、生态补偿、水源地保护、石漠化治理、矿产资源保护等方面的内容，以《云南省环境保护条例》统领环境资源保护的基本原则、基本法律制度及主要法律措施的系统要求；与此同时，在国家要建立健全自然资源产权法律制度的基础上，要及时落实全民所有自然资源资产所有权，建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制，授权其代表全体人民行使所有者的占有权、使用权、收益权、处置权，对各类全民所有自然资源资产的数量、范围、用途实行所有权意义上的统一监管，享有所有者权益。鉴于云南自然资源丰富、资产总量巨大、资源属性有所不同等情况，可实行中央政府和地方政府分别代表国家履行所有权人职责的体制，科学确定全民所有和集体所有各自的产权结构，合理分割并保护所有权、管理权、特许经营权等；同时要加快制定和完善云南省土壤、水、大气污染防治和九大高原湖泊生态环境保护等方面的地方性法规和政府规章，例如《昆明市大气污染防治行动计划实施细则》，在条件成熟时，可以上升为地方性法规。目前，由于缺乏这一基础性的地方性法规，云南省环境资源保护方面的地方性法规比较零散、不全面、适用性不强。如环境保护条例、 陆生野生动物保护条例 、农业环境保护条例、自然保护区管理条例、 珍贵树种保护条例 、林地管理条例、风景名胜区条例、湿地保护条例和九大高原湖泊保护条例。
生态文明建设中瓶颈之一是资金不足。目前，国家投入有限，地方投入困难，设定收费难，自然资源有偿使用杯水车薪，生态环境补偿制度难以出台，社会力量共同参与、引进外资、财政援助、税收支持不足。必须坚持“破坏者恢复、使用者付费、受益者补偿”的原则，通过多种方式筹集生态文明建设资金，地方立法应当明确政府要加大投入，大力引进外资，云南具有丰富的环境资源的省情决定了云南建立生态补偿机制的重要性与迫切性，在水资源、森林、湿地、流域、矿产资源开发的生态补偿等方面都有值得思考的地方，云南省环境资源保护地方立法在生态补偿机制的建立方面是大有作为，应积极通过各种途径，建议国家尽快建立生态环境补偿机制：一是确定补偿的重点领域。从云南的实际出发，应把重点放在建立好城市水源地和辖区小流域的生态补偿机制上。二是确定生态补偿的主体和补偿原则。生态补偿主体应根据利益相关者在特定生态保护或破坏事件中的责任和地位加以确定；补偿原则可考虑破坏者付费、使用者付费、受益者付费、保护者得到补偿四个方面的内容。三是确定补偿标准。应细化各种补偿标准，最大限度地发挥生态补偿机制在环境资源保护方面的重要作用。四是确定生态补偿的途径与方式。在政府补偿机制外，还应积极探索市场补偿机制，促进补偿主体和补偿途径的多元化发展。
