时间：2024-03-27 10:22:08
中国财政学家在苏联财政学家提出的财政职能两分法的基础上，先后提出财政职能的三分法和四分法，均认可财政监督是财政的基本职能之一。至于什么是财政监督，叶振鹏(1980)说，“监督职能就是利用社会再生产的四环节的相互联系和相互制约，通过财政资金运动来综合反映国民经济各方面的活动情况，研究再生产过程中的平衡关系，使国家有可能有计划地分配资金、调节和控制国民经济中的各种比例关系，经常自觉地组织平衡实现对社会产品的生产和消费的核算与监督。”[1]随着中国市场经济的发展，有的学者通过对西方发达国家财政监督的考察，间接提出了与一个市场经济条件相适应的财政监督的特征。如徐瑞蛾对西方发达国家如美国、日本、意大利、法国，德国等多个国家财政监督的状况进行了整理。并提出其共同点是:公共资金是一个立体化、全方位的体系，包括财政部门监督、审计监督、议会监督和社会公众监督;财政监督高度法治化、透明度很高[2]。还有不少学者指出，财政监督的含义有广义与狭义之分。广义上的财政监督包括财政、审计、税务、司法、社会团体、群众组织以及其他有关部门对财政收支进行的监督。狭义上的财政监督是指财政机关及其专职机构对行政机关、企事业单位及其他组织执行财税法规和政策的情况以及对财政收支等事项的合法性、合规性和有效性所进行的督察、调查和检查活动。
针对中国现行财政监督实践中存在的突出问题，傅道忠认为，“目前财政监督的方式“专项性和突击性检查多，日常监督少;事后检查多，事前、事中监督少;对公共收入检查多，对公共支出监督少。”[3]部分研究者对此提出改进建议，如贾康认为，财政监督机制要实现两个转变:一是要从事后检查、事后处罚为主向事前、事中监督和及时纠正调整的方向转变;二是要从合规性检查向合规性与合理性检查相结合，并且加强政策性、纳税绩效性的检查方向转变[4]。
二、财政监督与监督财政的重新界定
在界定“财政监督与监督财政”之前，有必要明确“监督”和“财政‘的概念。《辞海》将“监”释为“监视、监察”，《新华辞典》将“监”释为“察看”，将“督”释为“监管、察看”，因此“监督”连成一词，基本意思是从旁察看，发现问题。从经济角度看，监督是委托人通过预算约束、要求和制定操作规则等方式来控制代理人行为所作的努力，目的是为了减少便车行为以及偷懒行为，从而使效益最大化。从管理角度看，监督是为了达到某种既定目标而对社会经济的具体运行过程所实施的检查、审核、督导活动，是一种特殊的管理活动。
什么叫“财政”，20世纪40年代中华书局出版的《辞海》对“财政”一词做如下解释:财政谓理财之政，即国家或公共团体以维持其生存发达之目的，而活动收入、支出经费之经济行为也。陈共教授对“财政”的解释是，从实际工作来看，财政是指国家(或政府)的一个经济部门，即财政部门，它是国家(或政府)的一个综合性部门，通过它的收支活动筹集和供给经费和资金，保证实现国家(或政府)的职能。从经济学的意义来理解，财政是一个经济范畴。财政作为一个经济范畴，是一种以国家为主体的经济行为，是政府集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动，以达到优化资源配置、公平分配及经济稳定和发展的目标[5]。财政部财政科学研究所的贾康所长指出，财政是“以政控财，以财行政”的分配体系。这种“以政控财，以财行政”①的分配体系必然引出了对财政活动进行监督的问题。
至于什么叫“财政监督和监督财政”，从前面的文献回顾来看，学界都没有把“财政监督”和“监督财政”的概念区分开来，把监督财政的概念并入财政监督的概念来理解，普遍认为财政监督的含义有“广义与狭义之分”。②我认为，这样对财政监督进行下定义过于含糊，真是概念和范畴没有搞清楚，在财政监督过程中很难处理好各种利益集团的关系。
三、财政监督与监督财政的联系及其主要区别
1.财政监督与监督财政的联系。财政监督与监督财政所进行的各类监督活动，都是国家履行经济管理职能的重要体现，都是国家监督活动，都有事前、事中和事后的全过程监督程序，从本质上来说都是一种经济管理活动。两者的作用都是维护全局利益和社会公共需要;防范财政风险;保证财税政策的贯彻落实;整顿和规范市场经济秩序，促进廉政建设。充分发挥财政资金的有效使用和提高财政资金的使用效率[6]。
2.财政监督与监督财政的主要区别。首先是监督的主体不同。关于财政监督的主体问题，学术界基本上都认为有三种:一种是单指财政部门(这里指广义财政部门而非仅指财政部，如有的国家包括国库部、财政部，有的包括计划预算部、财政部等);另一种是独立审计部门;还有一种是最高权力机关[7]。这也是把财政监督和监督财政两个概念进行混淆而得出的结果。这种认识显然是把财政监督和监督财政的主体混在一起是不准确的。我认为，应该把两者的监督主体分开来看，即财政监督的主体是财政部门，包括各级财政机关的专职财政监督机构和其他业务机构。而监督财政的主体是多元化的，主要是人大、审计、税务、司法、新闻媒体以及广大的纳税民众。在监督财政的诸多主体中，最有力是全国人大及其常委会，以及地方各级人大及其常委会。其次是监督的客体范围不同。监督的客体在法律上主要是针对什么进行监督，即监督的对象是什么的问题。
一、财政监督法律的内涵
财政监督法的涵义有广义和狭义之分，狭义的财政监督法是指国家权力机关依照法定程序制定的单行的或者专门的财政监督法律规范。所谓财政监督法律规范是指由国家权力机关或由其授权的国家财税监管机关制定与颁布，并以国家强制力保证实施的财政监督行为规则。它是社会行为规范的一种。规定财政监督法律规范的目的在于确定财政监督法律关系、财政监督主体之间的权利义务关系等内容，以保证财政法的实施和保障稳定有序的社会经济秩序。在财政分配活动中，财政法主体之间或者财政监督法主体之间的权利义务关系，始终是由财政法律规范或者财政监督法律规范的作用或实现的结果所形成的一种特殊的社会关系，因此，财政法律规范或者财政监督法律规范在财政分配关系中具有调整作用，主要表现在财政法律规范或者财政监督法律规范规定负有法定义务的财政法主体或者财政监督法主体必须做出一定的行为，如必须依法纳税或者必须接受监督检查等，这种法定义务行为由国家强制力保证实现。与此同时，一方负有的法定义务必须与他方的法定权利相适应，这是法律关系中主体的权利义务一致性原则的体现。在我国，财政监督法律规范体现着国家和人民在财经领域中的意志和利益，是保证财政法贯彻与执行的有效手段，其背后由国家强制力作保证，因此从广义上讲，财政监督法是指由国家制定或认可，体现国家和人民的意志和利益，并以国家强制力保证实施的财政监督法律规范的总和。在法律表现形式上是包括财政监督法律、法规、规章和规范性文件在内的总和。本书所述财政监督法一般是指广义上的财政监督法。
二、我国财政监督法律制度存在的问题
（一）现代公共财政实践中蕴含的矛盾与财政监督
现代公共财政实践中蕴含的矛盾与财政监督使其应普遍实行“零基预算”，但事实上很多现代公共财政实践中蕴含的矛盾与财政监督在分配经费预算指标时，仍然习惯于使用增量预算或减量预算的方法。这种方法比较简便，对原有利益格局影响较小，不容易引起更大矛盾。但该方法以过去的水平为基础，实际上就是承认过去是合理的，无需改进，因循沿袭下去，这样容易导致安于现状和资源浪费，或者是造成预算不足，容易造成计划与实际业务的脱节。在现代市场经济国家，公共财政体制中蕴含着一个深刻的内在矛盾，即国家与社会的分离所导致的政府与人民之间的矛盾———国家的所有财产本为人民所有，政府仅仅是接受人民之委托而行使公共资财的处分权利，从此种意义而言政府仅仅是人民的“人”而已。这样，公共资财的最终所有者与“人”相分离，必然在客观上酿成某种风险，此即政府官员因为理性之盲目或自利之动机而产生滥用权力恣意处分公共资财的可能性。在政府与人民之间的矛盾关系中，人民之所失即政府之所得，其间所蕴含的经济、政治冲突，唯有在公共财政体制按照制度的逻辑逐步建立完备的财政监督权力体系之后，才能趋于缓和，公共财政权力体制也才可能在整体上趋于理性化与民主化。因此，有效的权力监督乃是现代制度的核心内容。
（二）财政预算的性质与财政监督
财政监督最为重要的内容之一就是监督政府各部门执行财政预算的具体情况，故而财政预算的性质认定实际上也关系到财政监督行为之性质确定。关于财政预算的性质，域外法学中素有“形式法律说”、“预算行政说”、“政治性法律说”、“预算法规范说”、“措施性法律说”等，在我国法学界也存在有关财政预算审批权之“立法权说”与“决定权说”的理论争议。
（三）积极组织收入
随着我国社会经济的进步、科学技术的迅速发展、买方市场的逐步形成、经济全球化的不断加快以及我国加入WTO以后，政府、企业和学术界都意识到完善单位内部财务预算管理工作的重要性，开始注重其发展。目前，我国的内部财务预算管理水平的研究发展已初具规模，良性发展的局面真正逐渐形成。同时，内部财务预算管理在很大程度上是以货币为手段，是有限的经济资源在市场各主体之间进行再分配的过程。它体现为价值的运动和利益的转移。但是，财政预算与一般法律的共同性大于其差异性，因为财政预算乃由民意机关所审议和通过方具有正当性与合法性，其在执行过程中虽具有一定的弹性，却并非可以由行政机关随意改变，行政机关等执行单位擅自篡改财政预算者，必须追究其法律责任，以体现财政预算的权威性。故而，因财政预算所具有的不同于一般法律规范的特征，在此可以将之认定为一种“特殊法律”；违反财政预算的行为亦应该被认定为“违法行为”，应该由相关部门予以监督，并追究其违法责任，财政监督行为在本质上也是一种认定和追究财政违法责任的公权力行为。
三、完善财政监督法律的对策
（一）加快财政监督立法进程财政监督在国际上根据监督主体的不同，主要分为四种类型：（1）立法监督制度。即制定财政、国有资产、财务管理、会计的相关法律，依法管理国家财政，监督机关向国会负责，如法国、英国、美国等。（2）司法监督制度。即按照宪法和其他专门法律审核国家财政预算决算、税收和财务等，而掌握执法的主体是独立的审计法院，具有司法性质，如西班牙。（3）行政监督制度。即由政府部门根据核定的财政收支计划，检查处理违法行为，其特点是置于政府领导之下，隶属于财政部门，如瑞典、冰岛及我国。（4）日本的财政监督制度。其会计检察院既不属于内阁，也不属于国会，与其他司法机构一样平行隶属于天皇，是专司国家财政预决算编制，会计财务的检查机构。
（二）发挥综合监督效能
1、协调好财政监督与其他监督部门的关系。目前代表政府行使经济监督权力的主要有财政、国税、地税、物价、审计等部门，这些经济监督部门，都有固定的监督范围，但在具体的执法过程中，又有可能出现“业务交叉”，财政监督如果不处理好与其他经济监督部门的关系，就会造成执法部门内耗，削弱监督力量，造成处罚不规范，损害财经法纪的严肃性。因此，要严格执行国家财经制度和财经纪律。国家规定的各项财政财务规章制度及财经纪律，是支出管理的基本行为规范，在办理各项事业支出时必须严格执行，不得违反。比如，国家统一规定的各项支出的开支范围和开支标准，单位职工的工资、津贴、补贴和各种福利待遇，均应按照国家统一规定来执行，不得违反。
2、我国财政监督法律制度的管理水平已经可以提供多种方法和技术。我国财政监督法律制度的管理在很大程度上仍遵循“大而全”、“小而全”的管理模式，往往自成一个封闭的系统，与开放式的相去甚远。我国财政监督法律制度的管理工作往往只考虑单位本身，而没有考虑更多方面的影响：有些政策和政策的实施其实是各自为政，相互脱节，管理工作人员之间缺乏良好的合作关系，没有形成一个完整的系统；内部财务预算管理组织机构及资源配置重叠，效率低下、工作不积极、工作人员及资产成本居高不下现象比较严重；大多数较多地追求自己的核心竞争力，影响和制约了工作效率。在这种情况下，可以通过完善我国财政监督法律制度的管理水平的创新，以提高管理水平，降低人工成本，这对实现我国的可持续发展，具有重要的战略和理论意义。
关键词集体经济组织;民主理财;民主监督;建议;山东苍山
近年来,苍山县对以加强村集体经济组织民主理财、民主监督为重要内容的民主政治建设进行了大胆而有益的探索,取得了新进展。
1不断提高认识、强化意识
在新形势下,乡、村2级干部都要充分认识到加强村民主理财、民主监督的重大意义。加强村级民主理财、民主监督就是要让广大农民全面、充分地了解村集体经济组织财务活动,参与民主决策,实现有效地民主监督。这是保障广大人民群众依法行使民主权力,切实维护人民群众的知情权、参与权、决策权的有效措施;推动基层民主政治建设和党风廉政建设,实现以人为本、凝聚民心的强大动力;建设社会主义新农村“管理民主”的客观要求;是促进集体资产保值增值,维护集体经济利益和农民合法权益,促进社会和谐的必然选择。加强民主理财、民主监督,就是要将集体资产和财务的管理关口前移,促进会计信息真实、准确,保障资产与财务的完整、安全,使管理更加及时、有效,所以说加强村级民主理财、民主监督也是促进科学发展的重要手段。
农村干部一定要正确认识手中的权力,一是要把党和村民赋予的权力看作是一种责任、一种义务;二是要正确行使手中的权力。要坚持为民理财,树立权力就是服务的意识,自觉做到用权为公、施权于民,确保权力来自于民又服务于民;三是做到议事、理财讲民主,办事讲公道、决策讲程序,财务讲公开、执行讲纪律;四是自觉接受监督。没有监督的权力必然导致腐败,这是一条铁律。只有自觉接受各方监督,才能慎用权、善用权、用好权。只有认识提高,基层干部才会从被动接受监督的思维定式中走向主动和自觉接受监督的层面上来[1-2]。
2切实加强领导
一是乡镇党委、政府要切实加强对村民主理财、民主监督员队伍建设的领导,严把民主选举关口。使民主理财、民主监督员真正由具有一定威信、遵纪守法、廉洁奉公、敢于求真务实、有积极参与集体事务活动的主动性和积极性、比较了解本村集体经济组织生产经营活动,并具有一定财务管理基本知识的人担任。在经村民代表民主选举产生后,报经乡(镇)人民政府备案和行文,并委托乡经管部门颁发聘任证书。二是乡镇政府要采取多种途径,切实解决村民主理财、民主监督小组能正常开展工作。对民主理财、民主监督员要按照不低于本村农民日平均收入标准给予适当的劳务补助。三是要加强培训。民主理财小组人员的素质是保证工作取得实效的关键因素。县、乡(镇)农经管理部门要以提高民主理财、民主监督能力为重点,在不断提高他们政策法规水平的同时,要使其逐步掌握民主理财、民主监督的基础知识和基本技能[2]。四是要加大民主理财、民主监督工作的宣传力度。要充分利用公开栏、电视、广播、报刊和网络媒体等大力宣传加强民主理财、民主监督工作的重大意义,并与宣传土地延包、减轻农民负担、农村新型合作医疗、种粮补贴等各项惠农政策紧密结合,营造民主理财、民主监督的浓厚氛围。
3建立和健全机制
3.1要建立健全严格的制度约束机制
必须明确一个好的均衡的制度,必须既具有制约监督的作用,又具有保障促进作用。必须建立面向全社会标本兼治的民主理财、民主监督的制度约束机制[3]。要将权力纳入制度轨道,一方面要“以制度管权”,限制权力被滥用;另一方面合理的制度也将激发积极性,能保障正确行使职权。在制度机制总体设计中,必须贯穿于每项经济活动的每一个环节和步骤,对事前、事中、事后实施全方位地管理监督;必须于确保集体资产、财务的安全与完善,要能保值、增值、增效;必须贯穿于党风廉政建设、干部队伍建设、干部作风建设之中。
3.2建立严密的监督约束机制
权力运行的透明度,是对权力运行监督制约得以实现的先决条件,必须加强对重点部位、重点环节、重大权力运行的监督,重点防范权力失控、决策失误、程序失范。对“核心权力”的监督又是重中之重。村民主理财、民主监督的重点内容包括:村集体经济组织各项财务制度的执行情况的监督;年初财务预算的制定与执行情况的监督;各项经济活动的监督检查及其财务公开执行情况的监督;各项财务收支的真实性、合法性及其操作程序规范化的审核监督;集体资产的处置程序及合法合规性的审核监督;会计账目、原始凭证、记账凭证、报表的查阅监督;固定资产、库存物资的实地盘点与清查的监督;收益分配方案以及其他需要审核事项的监督。
在民主理财、民主监督中,事前要广泛征集人民群众的意见和要求,形成建议;事中要认真监督财务活动中的每一个环节和步骤;事后要全面检查每一项会计基础资料。审核结束后,民主理财小组组长要将监督检查的内容如实和完整地记录在《民主理财记录簿》上,并由全体民主理财小组成员分别在记录上签章,为村干部任期和离任时经济责任审计提供准确的资料。对监督检查的结果及其处理意见的落实情况必须向群众公示[4]。
3.3建立健全有效的奖惩机制
一是严肃的查处机制。改革的深化和制度的完善是一个长期的过程,腐败现象仍然会伴随在这个过程之中。因此,乡镇纪委要进一步发挥查处案件标本兼治的功能,实现以查处促预防,以查处促监督,以查处促发展的目标。二是必要的考核机制。县、乡(镇)都要建立对村加强民主理财、民主监督绩效考核量化指标体系,并进行考核,将其作为评比表彰先进单位或个人的重要条件之一。三是有效的激励机制。乡(镇)纪委及农经管理部门要在党委、政府的直接领导下,深入实际,调查研究,大力推广加强民主理财、民主监督,不断促进科学发展、社会和谐的先进经验和典型。对那些善于民主理财、自觉接受监督的优秀基层干部和敢于管理监督的优秀监督员,要给予大力表彰和适当奖励。
4结语
加强民主理财、民主监督,既是实现和谐社会人人共建、社会和谐人人共享的重要保证,也是推进社会主义新农村建设系统工程中的重要环节。因此,不仅需要常抓不懈,持之以恒,还需要在实践中不断的开拓创新。
5参考文献
[1] 刘庆勇.民主理财在执行中存在的问题及建议[j].农村财务会计,2009(11):21-22.
[2] 孙佰林,王四军.完善村级民主理财机制做好村级财务管理工作[j].现代农业,2008(1):81.
[摘 要]在国防和军队改革深入推进的新形势下，军队财务运行和监督体制发生了很大的变化，而军委和首长对财务监督工作也提出了更高的要求，因此，必须认真研究新形势下加强军队财务监督工作的思路和方法，努力维护军队财力资源安全，提高军费效益，以提供坚实的财力支持。基于此，本文分析了新形势下的军队财务监督工作。
[关键词]新形势；财务监督；军队
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.10.007
[中图分类号]E232 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）10-00-02
1 新形势下进一步加强军队财务监督工作的重要性
1.1 是贯彻财务制度的客观要求
为了有效规范新形势下的军队财务管理工作，军委机关先后修订颁发了一系列的条令法规和制度规定，这些法规的颁布实施，为军队财务工作提供了依据，有力促进了军队财务管理工作正规化。加强监督是依法治军的重要保障，没有监督就不可能全面、准确、彻底的依法从严。因此，加强军队财务监督对军队财务制度的贯彻落实具有重要意义。
1.2 是军费效用最大化的内在要求
现代后勤建设的任务与要求在客观上需要严格规范的管理监督体系做保障，形成用制度管钱、管事、管物的良好氛围。在新形势下进一步加强军队财务监督工作，做到违法必究和执法必严，可有效防止各种违法违纪和经济犯罪行为的发生，使宝贵的军队建设经费用在“刀刃”上，促进军费使用效益最大化。
1.3 是加大反腐倡廉力度的直接保证
党的十以后，正风反腐的力度持续加大，一大批腐败分子纷纷落马。针对军队系统，持续的高压反腐态势也使财务领域的情况发生了极大的改善。多次强调，反腐败要永远在路上，因此，在新形势下进一步强化财务监督力度，有助于使不敢腐的高压态势继续保持，使不能腐、不想腐的良好环境更加巩固，确保清正廉洁的良好政治生态和工作环境。
2 现行军队财务监督工作存在的问题
2.1 监督法规体系亟待完善
从部队的实际情况来看，在新的编制体制下，我国目前的军队财务法规体系有待完善，军队财务监督法律更是分散在有待完善的军队财务法律体系中，]能形成独立兼容的监督法规。在监督依据这个层次上，严重影响了财务监督的质量。现有的监督法律没有明确监督的主体、客体、任务、内容、权限、程序和方式，直接导致在财务监督过程中，监督主体相互推诿、扯皮，财务监督人员底气不足，监督威慑力小；财务监督力度小，效率低；财务监督人员对领导违规操作难以应对，行政性开支，消费性开支过高。
2.2 自我监督效率不高
财务监督和审计监督构成了我军基本的经济监督体系。我国现行的军队财务职能监督的核心是各级财务部门。监督管理是军队财务的基本职能之一，也是实现经费分配合理，经济效益良好的重要保证。现实中，我国的财务自身监督时间性强，结合业务紧，能及时发现和纠正偏差，对加强财务管理、提高财务管理质量起到了积极作用。但职能效率总体不高，财务人员履行监督职能往往被动按照领导的意图执行，本质上违反了监督的原则和意义。在实际的运行中，财务人员素质也不尽相同，财务人员自身发生问题，依靠财务部门自己监督自己更是力不从心，往往出现，监督别人，放纵自己；态度好坏看人情，报销多少看关系的情况。所以，各级财务部门的监督工作难以达到理想的效果。
2.3 日常监督力度偏弱
目前的会计监督普遍存在着走过场、重形式的问题。一是前紧后松，在监督之前准备得很充分，有计划、有安排、有单位、有内容，可到了真正实施起来却是我行我素、虎头蛇尾；二是时紧时松，在实施会计监督时，对领导关注的问题比较细致，对部队关注的问题却不重视，对一些简单的项目比较认真，对比较复杂或棘手的问题不愿触及；三是简单重复，会计监督仅仅停留在一年1到2次的会计检查上，实施起来也只是听听汇报、看看报表、翻翻账簿，不能发现深层次的问题；四是监督范围狭窄，在实施监督时，有的单位和部门片面追求监督范围上的“大而全”，总希望能够涵盖所有单位及项目，往往因为单位和项目太多而顾此失彼。
3 新形势下进一步加强军队财务监督工作的措施
3.1 营造财务监督的良好氛围
会计监督是一种内部监督，除了要加强相关的制度设计外，还要营造其良好的监督氛围。各级财务部门要加大宣传教育，争取单位党委对监督工作的支持。军队会计监督工作从本质上看，是促进党委理财的一种重要形式，提高会计监督的有效性对单位党委科学管财、勤俭用财具有重要意义。相关人员应抓住各种培训、演练、专题报告会的机会，向单位党委宣传会计监督方面的知识，阐释会计监督对军队资金安全管理、高效管理的重要作用，争取单位党委主动支持会计监督工作，为会计监督提供必要的人力、财力、技术等方面的资源，从而确保监督活动顺畅，营造财务监督的良好氛围。
3.2 提高财务监督的实际效力
执法不严是军队财务监督中较为突出的问题，是影响财务监督效果提高的重大阻碍因素。因此，相关人员要落实配套措施，完善执法环境，提高执法效力。一是要加强法制教育，提高执法意识。其要将法规教育纳入军事教育的轨道，达到法制教育常态化的目的；财务部门要积极主动宣传财经法规制度，提高单位领导、财务人员和广大官兵的法律意识；要通过财经法规知识竞赛、法律知识黑板报等多种形式进行法制教育。二是要建立监督执法机制。军队财务监督执法本身属于监督行为，是对财经活动的监督。在信息不畅通的情况下，执法者有可能进行的行为。因此，相关人员必须对执法者进行监督。通过建立执法报告制度、健全执法监督组织等方式，保证军队财务执法监督的效率。三是要建立执法奖惩约束机制。通过明确财务监督执法人员的权利、责任、义务，达到鼓励、引导、约束执法人员正确、严格监督执法的目的。
3.3 建立财务审计协调监督机制
从长期的军队财务监督情况看，军队财务监督实际上是融入在财务管理活动中的，是财务管理的一部分，这是因为财务监督依托于军队财务管理体制，既没有独立的监督组织机构，也没有明确的监督职责权限的划分。财务监督与审计监督缺少协调配合、容易出现重复监督和监督漏洞的问题。因此，财务部门必须主动加强与已经独立成体系的审计机构的联系，建立长期的、稳固的、协调的共同监督机制。完善协调配合的领导机制和工作机制，充分发挥审计监督的职能职责，加强配合，优势互补，形成综合的执纪执法监督合力，从而加大对各级各部门财务监督的力度，从资金上堵住腐败的漏洞，以真正形成监督合力。
3.4 树立正确的财务政绩观
树立正确的政绩观是贯彻落实一系列重要指示精神，加强财务监督工作科学管理的首要途径。政绩观是世界观、价值观在各级财务监督工作中的具体体现，从思想根源上决定着监督行为的有效性和合法性，相关人员要把查出问题后真正解决问题作为工作的重心，而不是为了查出问题而揪出问题，而是要把查找深层次体制机制问题、提高单位财务管理水平和规划程度、加强财务监督工作作为终极目标。
3.5 提高务监督信息化水平
为了适应信息化作战的需要，我国军队后勤信息化建设步伐加快，财务管理也初步实现了信息化管理，军队财务监督工作也应顺势而上，以实现同步甚至超越发展。相关人员要充分利用现代计算机技术和网络技术，改进工作方式和方法，加快财务监督信息化建设，全面构建网络化监督，监督信息网络化，进一步提高财务监督的工作效率。一是要以计算机网络技术为依托，加快建立财务部门内部之间、各级财务部门之间、财务与银行之间以及财务与各预算单位之间的信息化网络系统，为财务监督信息的高效传递和及时反馈提高技术水平。二是要加快军队财务监督信息管理系统的研究开发。军队财务监督信息管理系统包括财务监督信息监控系统和财务监督信息公开系统。财务监督信息监控系统利用军队财务信息网络，可实时监控全国军队各个部队的经费开支动态，如发现有不合理开支行为即可发出警报，并自动记录在案。财务监督人员可根据该系统提供的信息，及时了解掌握情况，确定监督检查工作的重点，有针对性的立案侦查。而财务监督信息公开系统可定期登载、更新军队财务管理的相关法规及其解释；定期登载财务监督部门的有关执法监督工作的信息，便于各单位随时获取财务监督的情况和上级的方针政策。
主要参考文献
[1]邓义龙.浅谈军队财务监督机制存在的问题及对策[J].行政事业资产与财务，2014（15）.
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所谓财政监督，是指国家为保证财政分配活动的正常进行和社会经济的健康发展，凭借政治权力，在财政分配过程中对直接影响分配关系的各种经济活动进行的检查、督促、矫正、制裁与反映，这既是国民经济监督体系中的重要环节，同时也是财政工作本身所固有的重要职能。那么，在社会主义市场经济逐渐建立和完善的过程中，如何建立和完善具有中国特色的财政监督体系，则是本文探讨的问题。 一、财政监督的范畴及主体 西方国家对财政监督下定义时，十分注重从法律的角度来进行定位。因此，主要表现为一个法律的概念。因此，西方国家在建立了较为完整的财政监督体系的同时，其体系的设计与范围界定差异较大。换句话说，西方财政监督的表述是多元化的，其财政监督体系也是漏洞较多的。 我国目前对财政监督的理解，一般有三种常见的着法。一是财政监督就是对财政收支活动的监督。二是财政监督就是预算监督、税务监督、财务监督和国有资产运营监督的总和。三是财政监督就是对财税监督与审计监督的结合。我认为，不管是西方的财政监督，还是我国对财政监督的认识都是不够完善的，鉴于财政监督界定的重要性，从实践的角度和具体的操作而言，应该包含五个方面的内容。一是在监督财政收人方面，首要的职能是对税收收人的监督。因为税收收人是政府收人的重要来源。其次对各种规费，预算外收人以及制度外的一些收人。因为这是财政收人的另一个重要来源。二是在监督财政支出方面，对各部门，各单位的资金使用情况进行监督。三是对财政预算进行有效的监督。其核心内容应包括对各级政府、部门以及各单位的预算编制，预算调整，预算执行，财务决算等活动的合法性，合理性和有效性进行监督。四是监督国有资产的管理。主要是对国有企业财务行为进行监督。五是监督各种财政政策运用的效果。 依据上述财政监督的范畴，财政监督的主体应该是社会民众以及国家机关。社会民众只要涉及财政活动，都是财政监督的对象，而财政监督部门亦有权进行监督。 二、国际国内财政监督的形式以及财政监督体系概述 (一)国际上的财政监督发展到今天，形成了三种类型。一种类型是立法监督，比如英国，德国和意大利，通过制定财政、税收，国有资产管理等相关法律，依照法律管理国家总的预决算。审计机关和财政监督机关对国会负责。第二种类型是司法监督。如西班牙、荷兰等国，按照宪法及专门法审核国家财政预决算。税收和财务的执法主体是独立于行政之外的审计法院。第三种类型是行政监督，如前苏联、前东欧部分国家。其监督机构置于领导监督之下，隶属于财政部。第四种是混合型监督，如法国、美国等国家。法国采取的是“行政监督+司法监督”。美国则采取的是“立法监督+行政监督”。 从总体上看，欧美各国基本上都形成了较为完善的财政监督体系。德国设有专门的财政监督机构—联邦和州审计局。其职能负责国家财政支出的监督检查。州审计局负责对地方财政支出的监督检查，议会设立的审查委员会，主要负责对国家预算及审计局进行监督检查。法国实行的是议会宏观监督，财政部门日常业务监督，审计法院事后监督的财政监督体系。美国则是由财政部门对财政宏观政策一撕重庆》2(X抖第10期执行情况和重大违法违纪者行为进行监督检查，而一般性的税收监督主要由财政部门、用款部门、审计部门及国会负责。由此可见，欧美各国的监督体系较完善，其机构的规格较高。 欧美国家对纳税的监督也是十分有力的，普遍的作法是财政部门和行政管理部门只设立一个公共账户。通过统一账户、电脑联网，保证了纳税信息的公开化、公平化，因此体现了监督的公正性。如美国实行凡公民、法人都有一个固定的纳税登记号，并且利用报刊、电视等媒体大力宣传税法与纳税知识。与此同时，欧美国家十分强调强调服务与处罚力度，重视发挥中介机构在社会经济生活中的作用。 (二)我国的财政监督，主要是借鉴前苏联的模式而建立起来的，形成了以行政监督为主体内容的财政监督体系。建国五十多年以来，财政监督的发展历程，可以说是随着整个国家的政治经济形势而发展变化的，特别是党的十一届三中全会以后，我国进人了改革开放与社会主义现代化建设的新时期，财政管理和监督也逐步得到恢复与发展。经过了82年关于体制问题的探讨后，在新的更合理的认识基础上，确立了财政监督，审计监督与社会监督三者并立的财政监督体制格局。1978年8月，经国务院批准，财政部恢复建立了财政监督司，各省，直辖市与自治区财政部门也相继恢复了相应的机构，配备了适当的人员。 财政监督的形式，我国目前通行有三种。一是日常监督。主要是指财政管理部门和监督部门以及企事业单位的财务部门在正常的业务活动中所开展的监督工作。二是专项监督，主要是指由财政监督部门按照党和国家的统一部署或上级领导的指定以及自行安排的针对某项特定问题而开展的财政监督。三是违反财经法纪的专案检查处理。主要指各级财政部门内设的财政监督检查职能机构，根据在履行业务中发现的线索或群众的举报，对国家机关各部门社会团体企事业单位，社会经济中介机构及其工作人员在财政税收、财务活动中违反有关财税法令、政策、财务会计法规、制度等而进行的调查核实，收取证据，确定性质，提出处理意见或建议。 社会主义的市场经济体制，最终需要一个完整的符合市场经济要求的法律体系和监督约束体系。 财政监督作为经济监督和国家宏观调控机制的有机组成部分，自然也应形成有效完善的体系。其内容应包括财政监督的组织体系、财政监督的理论体系、财政监督的方法体系、财政监督的法律体系和财政监督的程序体系等。但是，在我国财政的工作中长期存在着重分配、轻监督、重微观财政监督、轻宏观财政监督的现象，因此我国的财政监督体系存在着实质上的不健全、不到位的问题，这同社会主义市场经济体制的客观要求和与国外财政监督先进制度比较，无论是广度上还是深度上都相差甚远。#p#分页标题#e# 三、我国财政监督在认识上的偏差和机制方面的缺陷 我国财政监督在认识方面的偏差有三个方面:一是对财政职能认识的偏差。认为只有通过监督检查才能减少财政收人的流失。如目前不少人仍然对三大检查那一套工作方法念念不忘。二是没有正确行使财政监督的权力。没有把财政监督、审计监督和税务稽查区别开来。甚至对财政监督的独特作用和重要意义持怀疑态度。三是片面地认为违法违规行为的根源是财政监督不力，事实上，许多违法违规行为的发生同体制、机制和制度相联系，因个人道德修养、业务水平、工作环境等因素的相互作用而引发。 我国的财政监督机制的缺陷有五个方面:一是监督的内容和方式以直接检查为主。对事后财务会计结果进行处理，缺少了针对性、科学性和预见性，严重影响财政监督的效率。二是处理手段未转换。长期以来，财政检查处理都是对事不对人，以经济处罚为主，一般均是针对单位，个人受不到任何处罚。由于行政事业单位都以依靠财政拨款为主，罚款则难以发挥制约作用。因此在很大程度上，影响了财政监督作用的发挥。三是以罚款数量来考核财政监督的绩效。这难以真正遏制违法违规行为。确保财政资金的安全和使用效益。四是简单的分类汇总缺少深度与说服力。因此，由这些分析提出来的建议也就不具备操作性和权威性。五是监督与管理未形成一个完整的体系。即监督机构未能与财政职能部门建立起较为完善的沟通方式，大大降低了检查工作的权威性、准确性。 四、努力构建中国特色的财政监督体系 提高思想认识是构建中国特色财政监督体系的前提条件。转变观念，统一思想，提高对财政监督重要性的认识，纠正各级领导忽视财政监督思想观念。目前不仅是各级行政领导，就是财政系统内部的领导，也没有从根本上认识到财政监督是实现财政分配、调节的有力保证。因此，必须强调财政监督与财政管理密不可分，决不能采取一手硬、一手软的工作态度。 要认真探讨财政监督的有效形式和方法。应建立一种以日常监督管理与重点专项检查相结合的监督形式。目前具有突击性与阶段性检查的特征是大检查，而突击大检查的弊端十分明显。只治标不治本，难以从根本上遏制违法乱纪行为。日常监督管理与重点专项检查相结合后，就具有了经常性、规范性的特点。可以针对违法违纪的重点单位，进行重点检查与分析，从而大大提高其效率和针对性。 要不断扩展财政监督的范围。要坚持凡有财政收支的单位和个人，都应属于监督的范围。同时要坚持事前、事中、事后监督的工作格局。具体的讲，有以下几个方面:一是对支出的监督要有新的途径，要把事前、事中、事后的全方位监督作为今后工作的出发点和落脚点。当然，也要对重点突出的问题进行专项检查，特别是对虚报、挪用财政资金问题，要有预先的防范机制和严格查处相结合的工作措施。二是要特别重视对行政事业单位的监督检查。彻底改变过去以往重企业轻行政事业单位的倾向。三是要认真抓好内部的监督。改变只重视外部的财政监督，而轻视内部的财务监督。在抓好外部监督的同时，也要监督检查财政内部的财政、财务收人活动，确保财政收人和分配活动合法合理。 要严格执行财政监督程序法。一是在监督的环节上，由事后检查为主转向事前审核、事中监控为主、事后检查稽查为辅的管理型监督转变。从财政监督的有效性出发，应当把监督重点放到事前监督、事中监控方面，充分发挥财政监督的整体优势，实现对财政工作全过程的监督管理。在监督的程序上，首先要依法监督，由主观随意性转向规范化。财政监督工作需要建立一套科学的规范的监督程序与工作规则。 因此，在实际工作中，随意性的色彩较浓。因此我们要促成《监督检查条例》的尽快出台，我们坚信一旦该《条例》正式颁布施行，就会较好地规范我国的财政监督工作。 要大胆革新财政监督的内容。要彻底改变热衷于分指标和审批企业具体财务事项的状况。因此，必须使预算编制及执行，与监督相分离，从具体事务中解脱出来，促使各部门、各单位集中精力搞好监督管理，督促资金使用部门合理使用资金。作为专司监督部门，则要进行全方位的监管，使财政资金安全有效的运行。 要加强财政监督队伍和机构建设。一支高素质的监管检查队伍与健全的机构是搞好财政监督工作的关键。为提高财政监督的质量和予其应有的地位，各级领导必须高度重视财政监督系统的队伍和机构建设。在机构建设方面必须完善，在队伍建设方面，必须配备有使命感、责任感、敢于坚持原则、业务精通的高素质人才。 要把财政监督置于法制框架之内。强化法律、法规的作用。财政监督本身必须做到遵纪守法。同时对外监督也必须依法执行。要加大对违法，违纪的惩罚力度。中国特色的市场经济就是要建成法制经济，因此，办一切事情都要以法律为准绳特别是财政监督工作，离开了依法办事的基本原则，不仅一事无成，而且将会给我们的财政管理工作带来不可估量的损失。 总之，我国的财政监督还处于不断完善的过程之中，同西方发达国家相比，还有不小的差距。但只要我们采取科学的态度，老老实实学习西方的先进管理知识，做到去粗取精，去伪存真，努力与中国的国情相结合，一套适合中国特色的完善的财政监督体系就一定会建立起来。
一、财政信息对称性是财政监督有效性的实践基石
（一）财政监督的内涵与外延
财政监督是指为实现财政的效率、公平与稳定的公共目标，由法定监督主体对以财政收支为核心的财政活动，依法进行的合法性、真实性与有效性监管与督促，从而保障财政资金的安全性与效益性，确保政府财政有效提供公共品的制度安排。财政监督有广义与狭义之分，广义的财政监督是多主体、多层次、广覆盖、全方位的复合监督体系，第一层监督是以人大为核心的权力机关财政监督，监督主体是作为立法机关的各级人民代表大会及其常委会，以及为确保财政监督的独立性与公正性，应该直接隶属于权力机关的审计部门，监督客体主要是政府预算的合法性、客观性与实效性；第二层监督即狭义的财政监督，是政府财税部门对财政收支的内部监督，监督主体在支出方为各级财政机关，主要对财政资金的分配过程与运用绩效进行安全性、效益性监督，在收入方，监督主体主要为各级税务机关，监督内容主要是税款征收的合法性与质量；第三层监督是公民对财政的社会性监督，监督主体主要是一般民众、社会团体与新闻媒体，其通过行使知情权、质询权、批评建议权、参与权等基本公民权，既对人大财政监督形成舆论压力，又对财政部门的监督构成社会制约。其中，财政部门的财政监督是内部监督，人大和社会财政监督是外部监督。由于财政监督信息化建设是一项巨大的系统工程，必须统筹规划、渐序推进、分段进行，财政内部监督则是推动财政监督信息化建设的突破口与切入点，因为财政部门是预算执行机关，直接接触财政资金收支运作的实际过程，谙熟财政运行机制与业务流程，在财政信息化建设问题上具有最大的发言权；另外，在人大财政预算已经确立的前提下，如何确保预算不打折扣得完整执行，也是信息化财政监督建设需要解决的基本问题。在此，本文拟将以狭义的财政监督作为财政监督信息化的主要研究对象。
（二）财政监督的有效性立基于财政信息的对称性
在公共财政背景下，财政监督实际面临的问题是：第一，监督政府提供的公共品是否满足公民的一般偏好；第二，监督政府如何有效地提供这些公共品。人大和社会的财政监督解决的问题是前者，而财政部门监督解决的问题是后者。但是，财政监督并不是凭空进行的，其需要在法治框架下有凭有据地进行，而信息是决策的基本单元与基础依据，缺乏有效的信息支持财政监督便是无根之木、无源之水、无基之屋，财政监督的有效性最终取决于财政信息的对称性，财政信息的对称度严重制约着财政监督的执行力。财政信息的对称性之所以是构成财政部门内部监督有效性的实践基石，是因为在财政部门的监督关系中，存在着委托人与人间信息的严重不对称，监督主体决策信息的缺失将架空财政收支监管的判断基础。财政部门内部监督的委托关系有两种：一是上级财税部门对下级财税部门的财政监督，作为监督主体的上级财税部门是委托人，作为被监督主体的下级财税部门是人，监督内容涉及对财政收支的合规性调查、财政收支的安全性、真实性、质量性与绩效评价等。二是各级财税部门对作为财税相对人的公民进行的财政监督，在收入方，各级税务机关作为监督主体是委托人，作为被监督主体的纳税人是人，监督内容涉及税款的缴纳是否合法、及时、准确和完整，是否存在偷逃税现象，确保实现“高收入者多纳税、无收入者不纳税”的量能课税，防止税收负担“逆调”；在支出方，各级财政机关作为监督主体是委托人，作为被监督主体的公民是人，监督内容涉及财政支出的受益对象是否合法、受益标准是否合理等，保障财政受益者的权利，确保财政资金的运用到位，防止出现开宝马车领救济粮、千万富翁成低保户、高收入者入住经济适用房等财政受益结构“倒挂”现象。
在财政部门财政监督的委托关系中，人具有信息优势，委托人处于信息劣势，导致人容易滥用信息优势，委托人又无力控管，致使财政权力被滥用，预算完整执行的财政目标不能实现。人具有的信息优势表现为四种类型：一是信息源优势。人是财政行为的了解者与践行者，是财政信息产生的源泉，其若不自我披露，或主动参与财政信息调查，作为信息外部者的委托人难以知晓，从而致使财政监督失去决策基础。如下级财政部门具体负责财政职责的实际履行，对上级财政部门而言其是信息源，同样，纳税人对税务机关而言是信息源。二是时间非同步性。一般的，人是财政信息当时当地的即时知晓者，委托人所获得的财政信息总是第二时间的，时间的滞后性使得人有机会实施策略，以应对委托人的财政调查，从而导致财政监督的执行力减弱。三是信息非同质性。一般的，人拥有的信息是完整真实的，而委托人获取的信息则是零散的、破碎的，甚至是失真的，从而架空有效财政监督的决策基石，在人趋向于利益最大化的情况下，尤为如此。四是交易成本约束。在现实世界中，委托人获取财政信息是有成本的，有时成本会很高昂，同时信息获取是有风险的，花高额成本获取的财政信息可能是无用的，从而制约了委托人全力搜寻财政信息的努力，自然会导致有效财政监督的信息基础薄弱。提升财政部门财政监督的有效性，切实执行财政预算，以提供有效率的公共品，必须破解横亘于财政委托人与人之间的信息不对称约束，实现财政信息的对称平衡。因此，积极推动财政监督的信息化建设，从技术、机制与体制层面构建高效的财政监督信息化系统，奠定有效财政监督的信息决策基础，是我国财政监督机制创新的必由之路。
二、我国财政监督信息化建设的现状与问题
（一）我国财政监督信息化的现状
自建设公共财政体制的目标确立以来，我国财政监督的信息化建设取得了长足的进步，主要体现在以下方面：
第一，在观念上，认识到现代信息技术的发展对提升财政监督绩效的重要意义，并认为财政监督的信息化建设是实现高效财政监督的突破口。2002年，国务院将财政部规划的“政府财政管理信息系统”确立为“金财工程”，为强化财政的信息化监管设立了电子政务平台；与此同时，“金税工程”在全国国税系统内实施，开启了我国税收监督的信息化控管时代。2007年，财政部明确提出财政信息“一体化”的建设思想，力求实现“财政业务一体化、技术一体化与管理一体化”的有机统一，凸显财政监督“科技+管理”的指导原则。
第二，在技术革新与系统开发方面，财政收支的信息化监督取得了重大进展。“金财工程”自实施以来，财政部统一开发了国库集中支付信息系统、非税收入收缴信息系统、部门预算编制系统、工资统一发放系统等财政监督的基础信息系统，各级财政部门也加强了财政信息化软件开发与基础网络设施建设，初步建立了财政信息的横纵网络体系；“金税工程”开发了防伪税控开票系统、防伪税控认证系统、税收交叉稽核系统与协查信息管理系统，初步确立了对主体税源的信息化控管。这些信息系统的开发与应用，改变了过去以纸质审查与手工操作为主的监督模式，降低了财政监督的人工成本，提升了财政部门对被监督主体的信息控制力，对抑制财政人的机会主义行为，具有重要意义。
第三，在统一平台建设方面，财政监督信息化取得了积极成效。由于财政监督涉及的收支信息繁杂，在进行软件开发与硬件投入的同时，还需要建立部门间统一规范的信息交换平台，建立各部门间财政信息共享机制。2007年，财政部在总结财政业务共性与疏通财政业务流程的基础上，研发确立了财政系统接口统一标准与财政业务基础数据规范，确保了财政信息系统标准的规范性与一致性，在财政系统内部初步实现了核心业务数据的集中处理与一般化监督，并与银行等相关部门初步实现了信息实时动态交换；同时，通过融合技术、业务与管理的信息化统一平台建设，为实现财政部门内部各单位之间、上下级财政部门之间以及财政与同级预算部门之间的信息“三通”奠定了一体化基础平台。
（二）我国财政监督信息化的问题
总体而言，我国的财政监督信息化建设取得了可喜的成就，并在相当程度上缓解了财政委托人与人间的信息不对称难题，提升了财政监督的有效性。但深度观察，我国的财政监督信息化建设仍存有如下不足：
第一，理念层面，信息化财政监督的重大战略地位并未被充分认知，财政监督的信息化建设不仅是技术层面的信息系统构建、软件开发与硬件投入，更是机制体制问题。表征上看，它是财政监督手段的现代性优化，实质而言，它却是破解财政监督的制度“瓶颈”、实现财政信息对称平衡的机制体制创新。目前，我国财政监督信息化建设的技术治理取向严重，如何加强财政监督信息化建设的组织机制协调以及基本制度创新，是我国财政监督信息化建设所面临的深层次问题。
第二，由于缺乏统一的信息系统筹划与组织协调机制，导致我国的财政监督信息化建设存在盲目投入、条块分割与各自为政的“信息孤岛”问题。在财政信息化建设实践中，除财政部和国家税务总局在全国范围内统一研发的财政信息化系统外，地方各级财政部门的信息化建设基本是分区域进行的，由于没有统一的规划与组织协调机制，各地信息化建设中“闭门造车”、自成体系各自为政的现象普遍，导致信息系统标准不统一、业务流程相脱节、信息数据无法对接、财政信息无法共享，信息条块分割问题严重，无法对被监督主体的财政信息进行全面有效控管，各财政监督主体处于被动地位。同时，各地财政机关的现代化计算机技术的引进，主要是节省了传统手工作业的人工成本，未能对被监督主体的财政信息进行广泛的采集、有效地筛选与深度挖掘。
第三，财政信息交流机制不畅，财政信息资源的利用率偏低。在各地财政信息系统开发各自为政的情况下，各部门及地区间的财政信息交流也缺乏制度性机制，实践中往往是由各省市财政部门自发组织监督经验交流，而缺乏常规性的信息交流与共享机制，导致对流动性强的被监督主体的信息控管乏力，这突出表现在财税机关对纳税人信息的监督乏力上，高收入者的收入来源渠道广泛，具有跨区域性和高流动性，在涉税信息区域封闭的情况下，导致对高收入者无法按其综合所得计税，税收征收率低下；同时，在支出方面，由于对高收入者的收入、财产和行为信息无法做到有效监管，导致财政无法有效区分谁是真正的受益权利者，出现千万富翁成低保户的财政受益结构“倒挂”现象，严重降低财政监督的有效性。
第四，财政监督信息化建设的法律依据不足。财政问题关乎国计民生，财政收入关乎纳税者的财产权，财政支出关于公民的基本福祉，有关财政问题的立法均应由国家最高权力机关全国人大及其常委会以狭义上的法律名义制定，财政监督信息化建设由于涉及对财政权力的监督，应通过制定财政基本法予以保障。目前，我国的财政监督信息化建设主要由上级财政部门主导与部署，缺失成文法的统一指导，法律依据薄弱，也是导致目前我国财政信息化建设各自为政与条块分割的基本体制成因。
三、强化我国财政监督信息化建设的基本思路
强化我国的财政信息化建设，提升财政监督的绩效，应结合我国的财政实际，统筹规划，稳步推进，作为一项重大的系统工程，笔者认为，可以遵循如下思路：
第一，制定财政基本法，确立财政收支运作的基本规则，辟专章规定财政监督信息化建设的目标、原则、主导机构与实施机制，确定财政信息化建设统一规划与信息共享的基本原则，确立财政部与国家税务总局的双主导地位，同时规定相关部门的财政信息披露与调查配合义务，建立财政信息归集报告制度，明确义务不履行的法律责任，为有效财政监督提供法治保障。
关键词：会计委派制、国有企业、财务监督
近几年来，我国一些省市、地区为了加强国家行政事业单位、国有企业和国家控股企业的财务监督，不断探索国有资产管理的有效形式，陆续进行了会计委派制的改革试点工作。会计委派制作为我国会计人员管理体制改革的新思路，即国家政府部门和产权管理部门以所有者身份，对行政事业单位、国有企业等的总会计师、会计机构负责人和会计主管人员进行委派，监督派驻单位的资产经营和财务管理的一种会计管理制度。从试点所反映的情况来看，成绩和同在，赞扬和批评均有。那么，为什么我国在现阶段要实行会计委派制？现阶段实行的会计委派又存在哪些问题？会计委派制的前景又如何？本文在此作了初步探讨，认为会计委派制在我国现阶段对国有企业来说只是权宜之计，会计委派制最终是不适应企业的。
一、现阶段我国国有企业为什么要实行会计委派制
，我国财务会计监督划分为三个层次，即单位内部监督、政府财政部门监督和社会审计监督。概言之，无非是两个方面，一个是内部监督，一个是外部监督。而作为外部监督的会计委派制从试点情况来看应是政府财政监督的一种强化形式，那么目前强化这种外部监督的原因主要是以下几个方面：
1、单位内部监督的失效，导致会计信息的失真。现阶段我国企业制度尚不完善，产权关系尚不明确。在经济体制转轨过程中，一些国有企业出现了“厂长成本”、“两本帐”和“小金库”现象，一些行政事业单位预算外资金管理相当混乱，导致国有资产大量流失，严重损害了作为所有者国家的利益。那么作为国有资产所有者的代表——政府，在没有统一的制约机制去监督企业，对国有及国有资产占控股或主导地位的企业委派财务总监或总会计师不失为一种有效的办法。
2、单位外部监督的乏力，导致各种违法乱纪行为的蔓延，腐败现象难以遏制的局面不断出现。作为我国外部监督的一个方面——社会审计监督于二十世纪八十年代才得以恢复，到目前为止历时还只有二十来年，虽然其业务领域不断扩大，在社会经济生活中的作用日益显著。但和社会主义市场经济的发展相比还不相适应，主要表现是：一方面目前我国社会审计人员的经验欠缺，整体素质水平不高；另一个方面专业标准制度还不完善，职业规范体系还不完备，与国际惯例还有一定差距。特别是某些社会审计人员法制观念不强，与被审计单位串通一气，合谋舞弊，故意出具虚假审计报告，致使会计信息失真现象得不到揭露和遏止，严重扰乱了经济秩序，损害了投资者、债权人和有关方面的利益。当然社会审计监督水平的提高和促进取决于各个方面的因素，还需要一个过程。在这种情况下，强化外部监督的另一方面——财政监督似乎是理所当然的一种选择。而要强化财政监督，只有从源头上抓起，因为各种腐败和贪污犯罪等经济案件往往都与单位的财会工作密切相关，抓住了会计监督这一环节，就能控制源头。因此，党中央决定在行政事业单位和国有企业及国有资产占控股地位或主导地位的企业实行会计委派制。
3、监督可以减少经营者违背股东意愿的行为，但不能通过监督解决全部问题。那么，防止经营者背离股东利益的另一条出路是采用激励报酬计划，使高级经理人员分享企业增加的财富，鼓励他们采取符合企业最大利益的行动，如企业盈利率提高或股票价格提高后，给经理人员以现金、股票奖励。但我国目前的激励机制还不完善健全，形式较单一，不能起到真正的作用，如我国对国有企业经理人员先后采取过“月薪制”、“年薪制”和“年薪+奖金”等激励措施，均由于种种原因而未能达到目的。现在又出现了一种新的激励机制——股票期权制，这是一种较好的激励机制，能较好地将经营者的目标和所有者的目标统一起来。但我国真正在国有企业中推行股票期权制还尚需时日，因为一些基本条件还不具备。所以就目前来看加强财政监督是一种理想的选择。
二、现行的会计委派制存在的主要问题
会计委派制试行两年多以来，取得的成绩是明显的，表现在：第一是加强了国有资产管理，在一定程度上防止了国有资产流失；第二是提高了会计信息质量，规范了会计基础工作；第三是有利于加强对财政资金的管理，降低了行政运行成本，第四是有利于发挥会计的监督职能，有助于从源头上治理贪污腐败，促进廉政建设。但是正如其他新生事物一样，会计委派制在实际工作中还存在许多问题需要解决。
1、会计委派制缺乏依据
《全民所有制企业法》、《企业转换经营机制条例》等法律法规中明确规定：企业依法拥有人事自主权，其中当然包括单位的财务人员。新《会计法》第三十六条明确规定，各单位应根据会计业务需要，设置会计机构，或在有关机构中设置会计人员并指定会计主管人员。在第二十九条又规定：会计机构、会计人员对依法不能自行处理的事项，应立即向单位负责人报告，请求查明原因再作处理等等。所有这些，都是法律赋予单位负责人的用人自主权。与此权利相对应，《会计法》第四条明确规定了单位负责人对单位会计工作、会计资料的真实性、完整性负责的法律义务，使单位负责人的权利与义务相匹配。而会计委派制与上述法律法规是相矛盾的。
2、会计委派制人员的性质和地位问题
在委派财务总监的形式中，接受委派的企业集团很多都采取“下管一级”的做法，即由集团总部（总公司或母公司）向下属企业或子公司委派会计人员，比照财务总监的做法对下属企业或子公司进行控制和监督。作为单位负责人仍应对本单位的会计资料的真实性和完整性负责，被委派的会计人员必须在单位法定代表人的领导下进行工作。但是由于委派人员身份特殊，代表公司行使对企业的财务监督职能，这无形中就把他们推到了企业的对立面，使委派人员在被委派单位陷入非常孤立被动的局面，造成财务负责人委派制在“管”和“用”有脱节，与公司“统管统派”的管理思想相矛盾。
3、委派人员的素质有待提高，但缺乏配套的制度和措施保证
作为委派的人员是国有资产的第二代表人，其素质要求相对应该更高。但实际中某些被委派的会计人员其素质却不尽如人意，表现在：一是业务技能有待提高。普遍存在“三多三少”的，即半路改行多，科班毕业少；简单记帐多，精通业务核算少；手工记帐多，懂会计电算化少。虽然委派会计经过严格挑选，但业务技能参差不齐，或多或少存在缺陷，全面的不多。二是职业道德有待提高。虽然对委派会计明确了职责权利和义务，但一些委派人员受人情因素的，对违法及乱开支的问题，睁一眼闭一眼，不愿履行监督职责。而会计人员委派的后续管理制度没有相应跟上来，那么委派制的预期效果也就难以达到。
三、会计委派制的发展前景
实行会计委派制对于强化国有领导人员监督约束机制，促进廉政建设，有效遏止各种违法乱纪行为，确保会计信息的质量，建立健全国有企业财务监督和约束机制，提高财务人员素质和企业经营管理水平具有特别重要意义。但随着我国企业制度的建立，主义市场体制的逐步完善，产权关系的理顺，会计委派制对国有企业来说是不适合的，只适应于以党政机关、财政拨款的事业单位及有政府授权收费或罚没职能的事业单位。理由如下：
1、现代企业制度要求企业自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束，政企分开是其核心，会计委派制下实质上是政府委派会计，将会计作为国家行政机关的延伸，依然是计划经济体制下传统的会计模式，即“国家权益观”。此外，现代企业投资主体多元化，会计服务的对象除了政府部门以外，还有其他的投资者、债权人及社会中介机构等。如果仍然实行会计委派制，现代企业制度的两权分立又将成为一句空话。
2、会计监督作为企业内部监督的一个重要部门在现代企业中起着非常重要的作用。会计人员作为企业领导的参谋应对本企业的业务活动了如指掌，才能协助经营者制定财务战略和预算，合理组织筹资和投资，正确进行利润分配，以保证企业经营目标的实现。而会计委派制由于实行人员轮换，对本企业的业务活动了解需要一个较长的过程，当他了解得较详细时又要轮换了，所以难以提出一些好的建议。另外，又由于会计委派制将会计推到企业的对立面，使经营者与会计人员之间的配合难以开展，企业的生产经营状况也就可想而知了。
3、随着外部监督——社会审计监督的逐步完善，国有企业除了内部会计审计监督和财政监督以外，更多地依靠社会审计监督来解决。按照制度经济学，监督者和被监督者之间应该在形式上和实质上是独立的，即监督者在经济上、组织上应独立于被监督者。而会计监督作为内部监督有其合理必要的一面，但也有其严重的局限性，即组织上、经济上是依赖于经营者的。因此，会计信息的失真不能单纯依靠强化内部会计监督来完成，而更应强调外部监督，才能标本兼治。
4、会计委派制不符合国际惯例。我国即将加入世贸组织，作为经济活动单元的企业应按国际惯例经营，特别是会计信息方面更应与国际惯例相符。国际上，市场成熟的国家基本上都是由政府来行使通用会计规则（如公认会计准则）的制定权，由企业自己行使企业内部会计政策的选择权，由独立、客观、公正的注册会计师行使对企业是否遵循通用会计准则和是否适当行使企业内部会计政策选择权的监督权，如美国财务会计准则委员会认为，企业管理当局编制对外财务报告的首要任务，是传输信息供别人使用，英国会计准则指导委员会认为，企业管理当局对公司报告的编制和提供负有最终的责任。随着我国社会主义经济体制的逐步完善成熟，企业的监督机制也应向国际惯例靠拢。
由此可见，对国有企业实行会计委派制在现阶段有其存在的必然性，但只是权宜之计。随着我国国企改革的深化。企业内部监督机制、激励机制和企业外部社会监督机制的逐步完善，社会主义各项、法规的健全，各种违法违纪行为会得到有力的遏止和处罚，会计失真的现象终将得以扭转，会计委派制在国有企业中终会取消。
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1、赵丰年、李连昌 企业集团会计委派制探讨 财务与会计导刊 2001/3
2、荆财 创新会计管理方式 财务与会计导刊 2001/5
3、李丽 会计委派制不适用于企业 财务与会计导刊 2001/6
4、马宏伟 探讨财务监督的有效形式——“会计管理新模式研讨会”综述 财务与会计导刊2001/5
5、荆铭攀、杨瑾 国有企业推行财务总监委派制度探析 财务与会计导刊 2001/6
6、曹敏、范淑芳 对会计委派制的探讨 财务与会计导刊 2001/6
7、段景泉 新《会计法》与政府部门监督 《会计法》电视讲座
8、李勇 新《会计法》与社会审计监督 《会计法》电视讲座
一、加强事业单位财务监督的重要意义
（一）适应市场经济的发展需求
由于我国经济建设步伐的不断加快，以及对外开放程度的不断加强，事业单位作为我们国家经济建设的重要组成部分，在市场化经济不断发展的今天，同样面临着诸多的问题和挑战。因此，不断采取积极有效的措施，加强事业单位的财务监督管理，对于促进事业单位更好地适应市场经济的发展需求，具有重大的现实意义。
（二）促进财务监督走向规范化
事业单位在进行财务监督的过程中，采用规范的财务监督制度和监督管理流程，不仅有利于事业单位各项工作的顺利开展以及国家财政资源的有效节约，而且对于提升事业单位在整个社会的竞争力，提升人们对事业单位的满意度具有积极的作用。因此，事业单位在进行各项工作的管理和监督过程中，一定要不断提升对财务监督工作的重视力度，有效促进事业单位财务监督工作的规范化运行。
（三）促进事业单位的长远发展
在市场经济不断运行和发展的今天，各个企业和单位的发展都离不开资金和财务的支持，作为我们国家经济建设和发展重要组成部分的事业单位同样也不例外，事业单位的管理人员积极采取有效的措施，规范事业单位的财务监督工作，加强财务监督的有效管理，积极引导事业单位的财务监督朝着正确的方向运行，对于促进事业单位的可持续性发展具有积极的作用和意义。
二、事业单位财务监督当前的基本状况
（一）财务监督制度不完善、不健全
完善的财务监督制度，不仅有利于事业单位更好地适应市场经济的运行，而且对于有效提升事业单位在全社会的竞争力，具有重大的现实意义。然而，当前在很多的事业单位进行财务监督的过程中，由于缺乏完善的财务监督制度，或者是在进行财务监督的过程中，缺乏对财务监督制度的有效落实，给事业单位各项工作的开展造成了一定的困难，加之很多的事业单位缺乏对财务监督工作的重视力度，在进行财务监督工作中缺乏规范化的制度制约，给国家的财政资源造成了极大的浪费，使得事业单位无法有效适应市场经济的发展要求，对于事业单位的长远发展也产生了极为不利的影响。
（二）财务监督人员综合素质低下
当前，在事业单位财务监督管理工作过程中，由于财务监督人员缺乏专业的素养，监督管理方式和理念落后，不仅无法有效满足事业单位财务监督管理工作的要求，而且也给自身的长远发展造成了一定的阻碍。因此，事业单位的财务监督人员应当针对自身存在的诸如专业技能和理论知识欠缺、缺乏对相关财务监督法律规范的了解等状况，积极采取有效的措施，不断加强自身专业素养和技能的提升，促进自身对相关法律知识的学习和了解，不断适应日益激烈化的市场竞争，满足事业单位财务监督管理工作的需求。
（三）事业单位对财务监督重视度不够
事业单位在建设和发展的过程中，由于相关的管理人员缺乏对事业单位财务监督的重视，所以就导致了事业单位的资金时常出现被挪作他用的状况，不仅给事业单位的健康平稳运行造成了严重的阻碍，而且给国家财政资金安全性的保障造成了极大的威胁。因此，事业单位在运用和调配资金的过程中，一定要增强对事业单位财务监督的重视力度，严格依据国家的有关规定进行资金的利用，严防贪污腐败状况的发生。
三、加强事业单位财务监督的办法与策略
（一）提高事业单位对财务监督的重视度
不断提升对事业单位财务监督的重视力度，不仅可以有利于事业单位财务监督工作的规范化运行，而且对于提高资金的利用率，促进事业单位的长远发展具有积极的作用和意义。笔者认为，事业单位的管理人员，应当积极进行有效的学习，并进行法律法规的强化教育，进行责任意识的强化，不断提升事业单位财务监督工作的重视力度，促进事业单位财务监督工作的有效性。
（二）建立更加完善、健全的财务监督制度
为了更加有效地落实事业单位的财务监督工作，使得事业单位可以更加平稳健康运行。事业单位的相关管理人员积极采取有效的措施，进一步完善事业单位的财务监督制度，规范事业单位的财务监督和管理行为是十分重要和迫切的。在这个过程中，事业单位应当依据有关财务监督和管理方面的法律法规，并结合事业单位的实际情况，制定出科学完善的财务监督制度，并严格贯彻落实，有效解决事业单位财务监督管理中遇到的各种问题，不断提升事业单位资金利用的有效性。与此同时，事业单位还应当制定严格规范的绩效考核制度，在解决财务监督问题的同时，可以有效地调动财务监督人员的工作积极性，促使事业单位朝着健康平稳的方向发展。
（三）完善事业单位财务监管结构
对于已经出现的问题，应该从结果上进行反思，从制度上进行改善，从监管上进行一些加强，从而防范此类“粉饰”行为。以事业单位结构来看，其本身的合理性基本上成立的最为主要的问题在于人为的破坏与实施、运作中的不规范行为。因此，应该注重各种监督，防止其失职以及“同流合污给事业单位造成巨大损失。
（四）建立合理、科学的财务会计内控制度
当前在很多的企业进行财务会计内控的过程中，由于缺乏完善的财务会计内控制度，或者是在进行财务监督的过程中，缺乏对财务会计内控制度的有效落实，给企业各项工作的开展造成了一定的困难，为了更加有效地落实企业的财务会计内控工作，使得企业可以更加平稳健康运行。企业的相关管理人员应当积极采取有效的措施，进一步完善企业的财务会计内控制度，规范企业的财务会计内控行为是十分重要和迫切的。在这个过程中，企业应当依据有关财务监督和管理方面的法律法规，并结合企业的实际情况，制定出科学完善的财务会计内控制度，并严格贯彻落实，有效解决企业财务会计内控中遇到的各种问题，不断提升企业资金利用的有效性。
（五）提升财务监督人员的综合素质
事业单位作为我们国家经济建设和发展的重要参与者，其财务监督工作的有效性之间关系着事业单位的可持续性发展。因此，在这个过程中，作为从事事业单位财务监督工作的工作人员更加应该明白自身责任的重大性，在进行财务监督工作的过程中，一定要积极采取有效的措施，不断丰富自身的专业技能和理论知识，更好地提升自身的法制观念，更好地满足和适应事业单位的发展要求。在这个过程中，首先，事业单位的相关管理人员应当积极地对财务监督工作人员进行相关的法律法规的讲解和普及，让他们能够在自己的工作岗位上，爱岗敬业、奉公守法、廉洁自律，严格遵守事业单位的各项规章制度，为事业单位进行更好地服务。其次，事业单位的管理人员还应当注重对财务监督人员的培训，促进他们专业技能和理论知识的丰富，更好地满足事业单位财务监督工作的要求。最后，事业单位的财务监督工作人员，应当自觉养成终身学习的良好习惯，在工作之余不断丰富自己，促进自己朝着更好的方向发展。
关键词：政府审计财政监督地位作用变化趋势
随着我国主义市场体制的逐步建立与完善，特别是在经济全球化及加入世界贸易组织的背景下，探讨政府审计在财政监督体系中地位和作用的变化趋势，明确审计目标和重点，改进审计，具有十分重要的意义。
一、政府审计在财政监督体系上中地位和作用的变化趋势将决定于审计的独立性
建立健全财政监督体系，是社会主义市场经济的必然要求。一个健全的财政监督体系应该是多层次、多角度、全方位的。，我国的财政监督体系主要由审计监督、财政监督、税务监督、物价监督、银行监督以及其他社会监督等构成。其中审计监督在财政监督体系中的地位比较独特，作用比较明显。正如以色列审计长本。波拉特女士1996年访华时所说的，“政府审计是民主的奠基石之一，政府审计师在政府体系中的地位和形象是政府力量的支柱所在”。这说明政府审计在国家生活中的重要地位和在加强财政监督中的重要作用。十几年来的审计实践已充分表明了这一点。据有关资料统计，截止1997年底，全国政府审计机关共审计242万个单位，查出违纪违规金额7 965亿元，上交财政金额675亿元；通过审计减少财政拨款和补贴80亿元，追还被侵占挪用资金386亿元，罚款金额31亿元；查出损失浪费金额122亿元，促进提高经济效益370亿元；查出万元以上贪污案件1 959起，受党政纪处分5 611人，移送司法机关处理7 447人。政府审计在监督国家宏观调控政策的实施、维护国家财政经济秩序、促进廉政建设和保障国民经济健康等方面发挥了不可替代的作用。随着市场经济的不断完善，财政改革的不断深入，审计监督在财政监督体系中的地位和作用将愈越明显。政府审计之所以在财政监督体系中具有较高的监督位置，除了其作用明显、成绩突出外，将主要是由其固有的特征，即独立性所决定的。
我们知道，审计是独立检查账目，监督财政、财务收支真实、合法、效益的行为。审计的本质特征是独立性，审计作用的本质也在于它的独立性。为了保证其独立性，国家规定审计机构和审计人员不得行使被审计单位的管理职能，不得从事被审计单位的任何业务。与审计相反，其他如财政监督、税务监督等经济监督，不是专职监督，它们必须结合各自的业务来进行监督，其独立性较差。因此，它们的作用也就没有审计监督明显。同时，审计独立性也表明审计监督具有不可替代性，审计监督也不能代替其他经济监督，因为审计机构和审计人员不从事审计工作以外的任何业务，不能提供其他监督部门为被审计单位提供的服务，也不能在被审计单位日常业务管理与控制过程中行使监督职能。审计监督从内涵上说也不是其他经济监督。但审计监督可以对其他具有经济监督职能的部门实施再监督。这种关系在其他经济监督部门之间是不存在的。因此说，审计监督具有比较独特的地位。正是由于审计的这种独特地位，才使其成为财政监督体系中重要一员。它也将与其他各种经济监督一起，构成完整的财政监督体系，共同为构建公共财政框架、整顿财经秩序、提高财政资金使用效益等方面，发挥更大的作用。
二、政府审计在财政监督体系中的地位和作用的变化趋势表现在公共财政下审计目标、重点和评价方式将发生重大变化
公共财政是以国家为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。它具有公共性、非盈利性、调控性和法治性等特征。建立健全公共财政框架，是建立社会主义市场经济体制的客观要求，也是转变财政职能的内在需要，是今后一个时期我国财政改革与发展的目标取向。改革的已经明确：一是按照公共财政的要求，严格界定公共财政支出范围，加大支出结构调整力度，首先保证国家安全、政权建设和公共事业发展的需要，逐步减少财政对应由市场调节的项目和可利用社会资金发展的事业投资，优化支出结构。二是全面推行政府采购制度，全力提高政府公共支出的效率。政府采购是政府购买商品和服务的行为，是建立公共财政新框架的重要内容之一。三是建立规范的转移支付制度，实现地区公共服务的均等化。四是改革国库管理制度，建立国库单一账户管理体系，实行国库集中收付制度。五是深化预算管理改革，推行部门预算和综合预算管理制度。
适应建立公共财政基本框架的要求，审计的目标、重点和评价方式将面临重大改变。
㈠审计的目标将从以“合法性”为主转变为以“真实性”为主，并逐步发展为以“效益”为主的绩效审计。所谓审计目标，是指在一定环境下，人们通过审计实践活动所期望达到的境地或最终结果。审计目标是随着社会环境的变化，而不断变化着的。从世界审计发展史看，最初主要是为了查错防弊的财务合规性审计，后来发展到合规性审计与“三E”审计并重，以至如今到以效益性为主的绩效审计。但从我国恢复审计制度以来的十几年情况看，政府审计的目标主要是以监督财政、财务收支的“合法性”为主要目标的。这种目标，适应了当时的环境要求和需要的。但是，随着社会主义公共财政基本框架的建立，政府审计的目标也将随着改变。我们认为，当前政府审计的首要目标应为“真实性”。之所以这样为当前政府审计目标定位，主要考虑当前经济领域的最大是信息失真问题。由于信息的真实与否，是关系到市场经济能否有序运行的前提，也是国家能否制定的公共财政政策的前提。作为一种专家行为，政府审计具备鉴证职能，能对会计信息是否真实作出合理的判断。真实是基础，将“真实性”作为政府审计的首要目标，解决了资产不实、负债不实、损益不实、财政收支虚假等问题，为政府和各方面的正确决策发挥审计的作用。此外，将政府审计的目标定位在真实性上，也解决了合法性审计中存在的就事论事、审计评价片面等问题，有利于防范审计风险。当然，在抓好真实性审计的前提下，也要注意揭露和查处重大违法违纪问题，并根据公共财政支出的特点，有针对性地开展绩效审计，待条件成熟后，全面开展绩效审计。《利马宣言》曾经明确指出，绩效审计是各国最高审计机关的重要工作，因此，效益性将是今后政府审计的重要目标。
㈡审计的重点将是公共财政审计，审计评价的主要方式将是对会计报表发表审计意见。公共财政制度的建立是伴随着政府职能的转变而进行的。政府职能的转变，政府财政支出的范围也就会相应调整，与此相适应，预算管理制度也要进行变革。由于政府审计是围绕政府经济活动和财政收支活动而展开的，政府职能的变化，必然会政府审计的对象和范围。在未来相当长的一段时期里，公共财政审计将是政府审计的重点。因为在市场经济条件下，政府不再直接参与经营，企业的财务收支也不能直接构成国家的财政收支。企业作为独立的市场主体，对其经营活动主要是靠市场规则来进行约束，而不是主要依靠审计机关的监督，加上国有企业从竞争性行业的退出，企业审计的工作内容会大大减少，政府审计将主要监督国家公共财政。“财政审计是国家审计机关永恒的主题”，这是世界各国的惯例。
适应于公共财政的要求，审计的和重点也要进行调整。由于财政职能的变化，财政资金的投向和支出方式都发生了变化，所以财政审计的内容和重点也应做出相应的调整。在今后的财政审计中，对综合财政预算、税收及部门预算执行情况的审计应作为政府审计的基础工作，要力求做到审计覆盖面和审计内容完整、审计方式和结果规范。审计机关对不同年度的政府采购、转移支付、国库集中收付以及财政部门的预算组织与管理工作等，应作为专项审计监督的重点。
在审计评价方式上，将与世界政府审计接轨，主要是对政府及其各部门预算执行和决算报表的编制是否符合政府部门和非盈利性组织准则的规定、在所有重大方面是否公允地反映被审计单位预算执行情况发表审计意见。今后几年里，这种审计评价方式将首先在政府部门财务报表审计中全面铺开。其评价类型主要有四种，即无保留意见、保留意见、拒绝表示意见和否定意见。对于审计中发现的在预算管理中存在的，审计机关还应提出改进建议，出具管理建议书。实行政府部门财务报表审计，并出具审计报告，是英联邦各国的通行做法。政府部门财务报表审计制度的建立，将是我国政府审计的一个重大。实行政府部门财务报表审计制度的意义在于：一是政府部门财务报表审计制度的建立将为国家规范预算创造了条件。因为没有经过审计机关的审计，其决算就不能得到批复，下年度预算也不能取得。二是实行政府部门财务报表审计制度将使得对预算执行的监督检查更加规范化。实行政府部门财务报表审计制度后，从审计的对象的选择上，凡是纳入审计范围的单位每年由审计机关按照政府审计准则进行审计，审计后对被审计单位的预算报告签署审计意见，并将审计结果提交给人大、政府、预算管理部门等。三是实行政府部门财务报表审计制度可以减少重复监督。重复监督情况还相当严重，与建立主义市场要求不相符合。实行政府部门财务报表审计制度后，由审计机关一家对政府部门进行全面审计，发布权威性审计意见，供其他单位和部门使用，这就可以减少重复检查。四是实行政府部门财务报表审计制度便于协调与被审计单位的关系。将政府部门财务报表审计作为政府审计机关的法定审计业务，这将使接受审计的部门和单位认识到，财务报表没有经过审计机关审计并签署审计意见，不能正式对外报出。没有审计机关的审计意见，其财务报告就不是一个完整的报告，对外是不能被接受的。在这种条件下，被审计单位就能够正确认识审计工作，并将接受审计作为其工作的一个组成部分，就可以为审计工作的顺利开展创造条件。
三、政府审计在财政监督体系中的地位和作用的变化趋势还表现在将强化对国家重点投资项目的审计力度
投资是经济增长的原动力，投资既创造需求也创造供给，没有投资的稳定增长，就不会有经济的持续发展。是一个发展中国家，从未来长期趋势，经济发展的任务十分艰巨。“十五”时期是21世纪起步阶段，其基本任务是在不断改善经济结构的基础上，实现经济的高质量增长，为21世纪上半叶的经济的发展奠定稳定的基础，创造良好的环境。面对未来中国经济发展过程中增长与结构调整的双重任务，投资肩负着重要职能。特别要看到，当前中国经济发展的基础环境和条件已发生了重大变化，由过去的卖方市场转为买方市场，需求不足和通货紧缩很可能是今后宏观调控面临的中长期问题，也是制约和经济发展的主要矛盾。因此，下一步能否有效地解决投资问题，充分发挥国家投资政策的导向功能和投资的乘数作用，这对未来中国经济的发展，无疑具有十分重要的意义和作用。
政府投资是运用政府财力支持社会经济发展的重要手段。为了充分发挥政府投资的调控职能作用，提高政府投资的使用效益，必须高度重视和加强对投资项目的审计监督。凡被列为国家重大投资项目或重点建设项目的，都必须接受审计机关的审计。通过审计，确保财政投资资金能够正确使用，避免国家财力的损失浪费，并促使项目建设单位采取有效措施，提高管理水平。审计的对象既包括项目建设单位，也包括施工单位、监理单位、设计单位和质监单位。审计的内容除的账目、凭证、财务文件外，还包括对该工程的立项、可行性、资金预算、项目效益评估、执行情况、决策人行为合法性、工程招投标程序合法性、投资资金的拨付等全面系统进行。具体思路是：
㈠加强对财政投资资金的全过程审计监督，促进提高资金的使用效益。一要加强对投资项目工程进行概预算审查，主要审查工程预算编制是否真实、准确，预算项目是否与图纸相符等，以控制投资领域中普遍存在的“高估冒算”现象；二要对投资工程采购和项目年度财务决算进行审查，严格控制投资资金使用，并及时掌握各方面配套资金的到位情况，为政府投资资金拨付管理提供决策；三要对项目竣工财务决算进行审查，核减各种不合理开支，解决长期以来存在的项目决算超概预算的问题，真正做到把有限的财政资金用在刀刃上，发挥出最大的投资效益。
㈡加强对政府投资资金拨款管理的审计监督，规范投资资金拨付行为。主要审查投资资金是否由国库根据工程进度直接拨付到项目单位，有无存在层层转包、层层克扣以及挪用、挤占和滞留等现象，确保各项建设资金安全、及时、足额拨付到建设单位，全部使用在项目建设上。
㈢加强对建设单位财务管理的审计监督，提高建设领域的财务管理水平。建设单位财务管理是投资资金管理的最基层单位，这个层次的管理跟不上，投资建设资金管理混乱的现象就难以从根本上改变。因此，审计部门有必要对建设单位的财务工作进行监督检查。当前特别要针对近几年来国债投资中暴露的种种问题，重点加强对国债项目建设单位财务审计监督。以促进建立健全内部财务管理制度，扭转财务管理弱化状况。
主要参考：
⒈苏明。财政。北京：中国审计出版社。2001：16-139
⒉李金华。审计理论研究。北京：中国审计出版社。2001：117-188
在我国社会主义市场经济体制的建立和发展过程中，如何认识财政监督职能的重要作用，如何调整财政监督职能的定位，如何转变财政职能的实现机制，是摆在理论界和实践工作者面前的一个重要课题。
在传统的计划经济体制下，财政监督主要以行政监督为主，通过行政法规的制定和检查，监督行政事业单位和国有企业财政资金的运行和财务活动的进行以及财政政策、会计制度的执行。社会主义市场经济体制的建立，使财政监督具有了新的内容，它既要体现以国家为主体财政分配关系的监督要求，也要反映以价值规律和市场竞争为特点、多种分配形式并存的监督要求。一方面社会主义国家的分配性质，要求对国家行政机关、事业单位和国有企业进行监督，通过国家分配政策、财务制度以及相关法规的颁布，反映社会主义国家为主体的分配关系。同时，多种所有制形式的存在，要求通过私营、外资、合资企业的监督，维护按要素分配形式为补充的分配运行秩序。另一方面，社会主义市场经济体制要求财政监督要反映价值规律和市场经济的要求，按照客观经济规律，转变财政监督方式和监督手段，运用经济、法律方法监督地方、部门行政事业单位和企业的经济活动，使其收支行为、分配方式、资金营运、上交利税符合国家财政政策和市场准则，保证社会主义市场经济国家财政分配的正常运行，维护国民经济运行秩序。
社会主义市场经济的建立，改变了传统计划经济模式下国家财政在收支过程中统收统支、大包大揽，不讲经济效益的指令性分配方式。国家财政分配出现了三个转变，一是中央财政与地方财政在分配方式上变统收统支分配体制为明确事权、划分税种、确定收支的分税制机制。二是在国家、企业、个人的分配关系上，变单一按劳分配方式为以按劳分配为主体，按要素分配为补充的分配体制。三是在国家财政部门与其他政府部门的分配关系上，变预算内、预算外分配双轨制为逐渐向预算内单轨分配转变。财政监督也从计划经济体制下事无巨细、一统到底的直接监督，变为依法监督和间接监督，通过《预算法》、《会计法》、《税收征管条例》等财政法规，监督财政部门内预算编制情况和预决算执行情况，监督税务部门税收征管、汇集、解缴情况、纳税对象的完税情况，以及各财政部门非税性财政收入收缴上解和使用情况。并通过社会监督机构，监督企事业单位资产运行过程和财务会计活动，维护国家所有者权益和企业出资人利益，为建立现代企业制度提供保障。可见，社会主义市场经济的建立，经济运行的复杂性和多样性，对财政监督提出了更高的要求，使财政监督更加必要。
二、财政监督职能的定位
财政监督是对各项财政资金进行全过程的监督，寓监督于整个管理之中。它包括以下几层意思：第一，专门的监督机构要和其他业务机构合理分工，专司监督的部门应该牵头抓总，对整个财政监督工作、检查工作安排部署。第二，各业务部门要按照监督部门的要求进行监督。这要研究专司监督部门和业务部门分工到什么程度，怎样分合适。第三，正确运用检查的权力，对各种资金进行监督检查。事后要有核准报告制度，要由监督部门对报告进行审查、认可，使监督寓于管理之中，通过各项业务制定合适的规章制度。第四，体现财政监督的功能。结合支出管理体制改革，改造传统的支出体系和信息系统。在支出改革过程中，必然要触动传统的模式，旧的方法不行了，新方法要建立。在这个过程中，财政监督部门要发挥作用，要使每个制度建立的时候，就考虑到监督的职能，在新的管理体系和信息系统中资源共享，数据透明，预算确定下来后，必须进入信息系统，执行到什么程度，授权限于哪些人，在关键处行使监督职能。
三、转变财政监督职能的实现机制
在财政管理由直接管理向间接管理、微观管理向宏观管理转变的过程中，及时转变财政监督职能的实现机制更具有重要的现实意义。
1.改变过去传统的单一的财政监督内容和监督对象，把对执法部门的监督检查与对企业、单位的监督检查放到同等重要位置。必须从传统的以企业财务收支为主要对象的监督模式，转换为充分运用财政部门综合管理财政收支的职责特点，在开展对企业执行财会制度和预算收入解缴情况监管的同时，把工作重点逐步转移到本级预算收入、划分、留解、退付的监督上来。
2.由重收入监督转变到收支并重上来。通过财政收入监督，可以达到增加收入，防止财政收入流失的目的。但财政支出方向是否正确、资金使用效益如何，有无挤占挪用现象等，都关系到财政职能的发挥，关系到社会各项事业的发展。因此，新形势下的财政监督职能的实现机制，必须逐步建立从财政预算支出的申报、拨付到使用过程的跟踪监督机制。
3.由事后监督为主向事前、事中、事后的综合监督为主转变。没有事前、事中监督，根本谈不上监督体系建设。必须有一套办法规定，由专司监督的部门利用其所处的地位和职权来调动所有业务科室，对这套办法进行检查。
4.要从大检查突击性监督向日常全方位监督转变。十几年的大检查形成了一套有效的工作方法，但带有突击性质，并且检查对象多是企业。市场经济体制下财政工作的中心是以管理为主，因此，财政监督要转变监督方式，逐步由突击检查转到日常全方位的监督。财政监督不只是简单的查，要查、督并重，甚至监督应该更重要。重点不再是企业，而应是财政资金，真正形成日常监督与专项监督检查相结合的财政监督工作新格局。
5.由监督检查转变到监督服务。财政监督要彻底改变过去那种只重检查，不重管理，只重收缴，不重整改，监督检查与管理服务相脱节的做法。变单纯的监督检查为监督服务，寓服务于监督之中，把监督检查与建章立制、堵塞漏洞结合起来，达到为加强财政管理服务、为财政中心工作服务的目的。
6.从对外为主向对内为主转变，强化内部监督。财政部门手中的“财权”决定了有必要在内部建立起强有力的自我约束机制，包括自身队伍建设，制度规定的建设，行使内部审计职能，提高工作透明度、规范自身行为。内部监督应该做好内部审计、专项检查和离任审计。
四、坚持财政监督职能，必须加强法制建设
坚持财政监督，健全财政职能，确保市场经济有序运行，就必须加强财政法制建设。依法理财氛围越好，财政监督职能越能得到充分发挥。
对宪政这个政治学、法哲学中的重要概念至今没有统一认识，但论及宪政的内容，人们自然会想起民主和公平正义，也会联想到权利与权力，从根本上说宪政所研究的核心问题就是权力的制约与权利的保障。当国家产生时，国家的财政权及其具体内容中的财政支出权就产生了，而“监督是一种普遍的权力现象，存在权力的地方就会有权力的监督”[1]。下面将对财政支出监督进行宪政解析，由于现代财政已经发展到了公共财政时期，因此将更多侧重对公共财政支出监督的宪政解析。
一、财政支出监督与财政民主
“民主”一词，在中国古已有之，是“替民做主”① 的意思，它不是宪政理念中所论及的民主。近现代深入民众观念的民主是宪政理论中的一个基本概念，甚至人们有时将民主与宪政等同使用②——在《新民主主义宪政》一文中，毛泽东就提出：“宪政是什么呢？就是民主的政治” [2]，因此民主是宪政理论的核心内容。财政民主，“就是政府依法按照民众意愿，通过民主程序，运用民主方式来理政府之财” [3]。对财政支出的监督能够体现财政民主精神，也将保障公共财政支出的民主。
1.对财政支出的监督体现了财政民主精神。首先，对财政支出的监督体现了民众意愿。财政支出的范围广泛，包括一切与普通民众的衣食住行相关的领域，民众对财政支出的关注就是对自己的关注，对财政支出的监督是一种民众的意愿。其次，对财政支出的监督体现了民主程序。民主程序是以公众知晓、公众参与和公众评价为特征的，因此是接受监督的程序。就财政支出监督而言，监督本身就是整个财政支出程序的一个环节，而财政支出程序本身也是整个监督内容的一个方面，对财政支出的监督体现了民主程序。最后，对财政支出进行监督本身就是一种民主的方式。民主的方式是一种能够使大多数人的意思表达出来，并最大限度保障大多数人意志的方式。监督的主体是广大人民群众时，监督本身就是表达民众意愿的方式；监督的内容是人民意志的结晶时，监督也就是实现民主的一种方式。
2.对财政支出的监督保障了公共财政支出民主。在整个财政支出的过程中会产生许多“新部门”和“独立的人”——比如：人民代议机构、整个行政机构，包括财政部门以及具体使用财政资金的部门等等，他们在完成财政支出职能的过程中行驶着某些独立职能，并获得了和授权给他们的人相对立的特殊利益。这些部门与最初的民众之间是独立的，同时这些部门彼此之间也具有相对独立性，各自形成了独立的利益和权力范围。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。” [4] 这个界限可以是法律法规或规章制度，也可以是来自不同利益集团的监督。对财政支出的监督就是滥用财政支出权力的界限，它能保障公共财政支出的民主。
二、财政支出监督与社会公平正义
社会公平正义理念也是现代民主国家中的一个基本理念。从社会公平正义的角度对财政支出监督问题进行研究是对其进行宪政解析的一个重要内容。
1.财政支出以社会公平正义为基本原则。公平的本意是指“参与各方在规则权上的平均或相等”，包括体现为机会均等的起点公平、程序合理的过程公平和符合公正理念的结果公平。公平本身就是一个包含了正义的概念。“正义有着一张普洛透斯似的脸，变幻无常、随时可呈现不同形状并具有极不相同的面貌。” [5] 对于正义，不同的历史阶段会得出有差异的结论，不同的人会得出不同的结论。民主社会下财政支出监督中的正义也必然是以民主为核心价值，是符合广大民众价值判断的正义，是符合公平理念的正义。财政支出以社会公平正义为基本原则具有重要的意义，它是社会稳定的重要保证，也是实现社会成员全面自由发展的重要途径，更是保证社会进步的重要力量。财政支出公平投入是社会各方面均衡发展的基本保证。财政支出公平正义要求政府财政支出的安排能够比较均衡地照顾到和平衡好各方面的利益。财政支出的起点公平体现在人人都有从财政支出中得到生存保障和获得全面发展的机会；财政支出的过程公平体现在民众有机会参与到财政支出的决策过程；财政支出的结果公平体现在财政支出使社会贫困人口的基本生活有保障，使社会成员发展环境得到改善。对于不同的社会成员可能从财政支出中获得的不同，通过财政支出也不能保证所有的社会成员都处于同一状态，因此财政支出的公平是起点与过程的绝对公平与结果的相对公平的结合。
2.财政支出监督保障了社会公平正义理念在财政支出领
[1] [2] [3]
域的贯彻落实。对财政支出的监督应该是一个全方位、多角度的监督体系，它将表现为财政部门对具体使用财政资金部门的监督、外部监督机构对财政部门的监督，以及社会公众及新闻媒体对所有与财政支出相关的决定、人员和资金的全面监督。健全的财政支出监督体系是社会公平正义理念在财政监督体系得到体现的保障。首先，财政支出监督能够促使起点公平正义的理念在财政支出领域得到落实。接受全方位的监督，就使得在财政支出行为发生之时充分顾及民意，一个充分体现民意的财政支出行为是体现社会公平正义理念的行为。其次，财政支出监督使财政支出的起点公平正义转化为结果的公平正义，即保障了财政支出过程的公平正义。在整个财政支出的过程中会涉及许多部门，财政资金从国库到最终的使用者或使用项目，要经过许多人，无论是机构或者是个人行为的偏差都可能导致结果偏离起点。对财政支出监督使得这一偏差以最小的概率发生。最后，财政支出监督可以纠正财政支出结果的非公平。对于个别的财政支出结果的非公平，可以通过对财政支出的事后监督来纠正。
三、财政支出监督权
宪政的根本作用就是保障权利和制约权力，因此，权利（力）是宪政分析的重要组成部分。在财政支出监督领域体现宪政理念的最佳方式是用宪法将体现民主和社会公平正义这些理念的财政支出监督的权利或权力加以固定。
一、国有企业财务监督工作中存在的问题
（一）企业管理者的财务监督工作意识不强
全体公民是国有企业的真正所有者，但全体公民不可能具体参与国有资产的管理，只有委托给“国有资产监督管理委员会”，简称“国资委”，“国资委”为了提高国有企业管理工作效率，又委托给专门的“管理者”；就全体公民、“国资委”而言，二者是非常重视企业财务监督工作的，但由于二者与“管理者”之间是一种委托关系，管理者与企业财务监督工作之间不存在直接的利益关系，导致管理者普遍不够重视企业财务监督工作。
（二）财务人员综合素质偏低制约工作开展
国有企?I财务人员是企业财务监督工作开展的中坚力量，财务人员的综合素质水平在一定程度上制约着财务监督工作的有效性；目前，国有企业财务人员的综合素质水平普遍偏低，主要表现在两个方面：一方面是国有企业财务人员的专业素质水平偏低，这也直接导致在开展国有企业财务监督工作时不能及时发现其中存在的问题；另一面是部分国有企业财务人员的道德素质相对较差，存在着财务人员为了个人利益而放弃了本应该坚持的职业道德操守。
（三）企业内部审计监督工作机制不够健全
国有企业内部审计监督工作机制是保证国有企业财务监督工作有效开展的关键，其是由国有企业自设的、主要用来监督管理者、经营者企业契约执行情况的一种工作机制。目前存在的国有资产流失问题，很大程度都缘于内部审计监督工作机制的不健全，让不法分子钻了工作机制的空子。比如，利用财务监督工作目标、内容的不明确，肆意更改企业财务监督工作标准、模糊企业财务监督工作内容，导致国有企业财务监督工作形同虚设。
（四）企业外部审计监督工作作用有待加强
外部审计监督是保障国有企业财务监督工作有效性、避免出现国有资产流失的有效手段；但就现实情况来说，外部审计监督远远没有发挥其应有的国有企业财务监督作用，首先是国家监督、社会监督的局限性，二者在监督过程中更注重国家利益、社会利益而忽视企业自身特点与发展需求，甚至由于监督工作而阻碍企业的正常发展；其次，就是员工不能充分参与到企业管理中，进而也就无法充分发挥其企业财务工作监督作用。
二、国有企业财务监督工作问题对策与建议
（一）强化法制建设，加大财务监督力度
借国有企业改革之机，有必要通过强化法制建设一方面提高国有企业管理者和财务工作人员对财务监督工作重要性的认识，通过进一步明确国有企业管理者和财务工作人员所享有的权力及所要尽的义务，促进国有企业财务监工作的有力开展；另一方面则是通过法制建设进一步加大国有企业管理者和财务工作人员违法乱纪的惩罚力度，借法律、法规权威构建有法可依、执法必严、违法必究的企业财务监督工作环境，促进企业财务监督工作的有效开展。
（二）培养专门的高素质财务监督工作人员
伴随知识经济时代的到来，对人才专业素质、人才道德素质都提出了更高要求，要想切实保证国有企业财务监督工作的有效性，培养国有企业专门的高素质财务监督工作人员是关键主；这就要求国有企业必须有意识、有计划、有组织的加大企业财务监督人才培养力度。目前比较有效的方式、方法，就是通过对现有财务监督工作人员进行定期或者不定期的专门培训来提高其综合素质水平，进而提高国有企业财务监督工作有效性。
（三）明确目标、内容，提高内部监督针对性
国有企业财务监督工作目标、内容不明确，在一定程度上限制了国有企业财务监督工作的有效开展；因此，可以尝试通过优化国有企业财务监督目标、明确财务监督工作内容来进一步提高国有企业财务监督工作的有效性。比如，进一步明确国有企业资金监督目标与内容，防范出现资金风险；进一步明确国有企业资产监督目标与内容，监督企业是否真正履行资产保值增值职责；进一步明确财务报告监督目标与内容，切实保障财务报告信息真实性。
