时间：2023-02-01 04:43:08
一、按照中国银行的规定，建立健全反洗钱内控制度。联社于200*年5月份制定了大额交易和可疑交易的主要检查项目的监督检查制度，并于200*年6月10日在综合业务系统存款业务交易中新增反洗钱维护子交易，实现对反洗钱工作的实时监测分析。
二、设立专门的反洗钱工作机构，并配备必要工作人员专门负责反洗钱工作，能够做到“三明确”、“二落实”，将反洗钱工作职责落实到岗，落实到人。由会计出纳科专门负责收集全辖反洗钱工作及大额支付报告和可疑支付报告，按月报送银行，并按照分级管理的原则，对基层机构的反洗钱情况进行监督、检查。
三、制定有效的反洗钱措施：
1、建立客户身份登记制度。按照“了解客户”制度原则，在客户办理开户时，柜面业务人员严格审查客户提供的材料、证明文件和资料（如身份证、企事业法人营业执照、代码证以及国地税务登记证等）的真实性、完整性和有效性；根据审慎性原则认真的开展了解客户活动，对重要客户的经营范围、经营规模、经营特点及资金流向进行分析，对其账户的现金交易以及账户交易及时进行监控。
2、在综合业务系统上按规定期限保存客户账户资料和交易记录，建立存款人信息数据档案，保存银行结算账户存款人的信息资料，包括单位银行结算账户存款人的名称、法定代表人或负责人姓名及其有效身份证件的名称和号码、开户的证明文件、组织机构代码、住所、注册资金、经营范围、主要资金往来对象、账户的日平均收付发生额等信息和个人银行结算账户存款人的姓名、身份证件的名称和号码、住所等信息。
3、按规定每月报送大额交易、可疑交易报告的相关资料及报表。
4、于五月中旬开展对客户的反洗钱宣传工作，并将反洗钱培训摆上工作日程，采用以会代训的形式，让工作人员尽量掌握有关反洗钱的法律、行政法规及规章制度的规定，提高可疑支付交易资金的识别和分析能力，增强反洗钱工作能力。
四、精心组织自查工作，对200*年以来大额交易和可疑交易的主要检查项目通过账薄原始记录、综合业务系统的大额支付进行逐笔审查。其中
（一）大额交易方面检查涉及项目
1、对法人、其他组织和个体工商户（以下统称单位）之间金额100万元以上的单笔转账；
2、对金额20万元以上的单笔现金收付，包括现金缴存、现金支取和现金汇款解付；
3、对个人银行结算账户之间以及个人银行结算账户与单位银行结算账户之间金额20万元以上的款项划转。
（
二）可疑支付交易方面检查涉及项目。对法人、其他组织和个体工商户以及个人银行结算账户之间的以下项目进行分析和识别：
1、短期内资金分散转入、集中转出或集中转入、分散转出；
2、资金收付频率及金额与企业经营规模明显不符；
3、资金收付流向与企业经营范围明显不符；
4、企业日常收付与企业经营特点明显不符；
5、周期性发生大量资金收付与企业性质、业务特点明显不符；
6、相同收付款人之间短期内频繁发生资金收付；
7、长期闲置的账户原因不明地突然启用，且短期内出现大量资金收付；
8、短期内频繁地收取来自与其经营业务明显无关的个人汇款；
9、存取现金的数额、频率及用途与其正常现金收付明显不符；
10、个人银行结算账户短期内累计100万元以上现金收付；
11、与贩毒、走私、恐怖活动严重地区的客户之间的商业往来活动明显增多，短期内频繁发生资金支付；
12、频繁开户、销户，且销户前发生大量资金收付；
13、有意化整为零，逃避大额支付交易监测；
（三）经自查，未曾发现开立有匿名账户或假名账户，没有为身份不明确的客户提供存款、结算等服务；暂时未发现相关的企事业及个人结算账户有可疑支付交易的行为。
五、检查中发现的不足之处：
1、反洗钱有关的资料及相关信息基本上都是以电子信息形式存储，纸质材料不够齐全。
一、商业银行在反洗钱工作中的地位
为遏制洗钱活动，中国人民银行发布了《金融机构反洗钱规定》《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》，各金融机构以此为依据，结合本部门的特点，制定了具体的实施办法，发挥商业银行在反洗钱工作中的作用首先，商业银行是经营货币的特殊企业，犯罪分子在放置离析和归并洗钱“三部曲”中，银行自然就成为首选通道，银行很可能有意或无意地被卷入“洗钱”犯罪活动中因此，银行具有发现洗钱活动的业务和技术条件一方面，银行为客户办理资金存取汇入往来款项，具有识别可疑交易的便利条件另一方面，银行的业务操作流程和内控措施，通过保存客户的交易记录，可以控制和防范洗钱犯罪所以，商业银行必须努力制止洗钱犯罪，避免洗钱活动对银行产生的负面影响
二、基层商业银行反洗钱工作的难点
(一)社会公众对反洗钱的重要性认识不足
一是由于宣传不够广泛和深入，社会公众对反洗钱的认识不足二是政府相关部门因为引资心切，对加强大额资金的流入管理不理解，不积极配合三是一些金融机构从自身利益出发，认为建立反洗钱体系要增加成本投入，在同业竞争中丢失客户，从而放弃执行反洗钱的义务四是部分金融机构认为反洗钱是人民银行的事，与已无关一些金融机构既设有健全的制度，也末指定专人负责，反洗钱工作对他们而言可有可无五是部分金融机构认为洗钱是多在大城市，小地方没人洗钱
(二)缺乏反洗钱专门人才，分析甄别难
反洗钱工作对于商业银行来说是一项新的职能，由于各种条件限制，当前商业银行反洗钱专门人才十分缺乏，反洗钱岗位人员大都是兼职人员，反洗钱的知识及业务技能欠缺，缺乏实际操作经验不能对可疑支付交易数据进行精确分析准确判断
(三)反洗钱手段不适应工作需要
当前，商业银行反洗钱手段较为缺乏，仅把反洗钱工作重心放在大额支付交易和可疑支付交易报告上，尚未建成支付交易监测系统，面对电子交易难以进行监管，而且实际操作中也只能采用手工方式进行统计搜集检查，工作量大且效率低，监测的时间跨度狭小，时效性差另外，当前商业银行与人民银行间的信息传输网络尚未连通，大额和可疑交易的人民币和外汇资金交易信息的报告仍然通过手工报送来实现，在时间数据准确性上制约了反洗钱工作的顺利有效进行
(四)缺乏有效的反洗钱监管体系
多数商业银行反洗钱业务主要由会计部门承担，而商业银行会计部门的工作职责主要是为社会提供结算服务和管理，很难承担起反洗钱职责
(五)现金缴存是反洗钱的空白地带
由于洗钱犯罪所得的原始形态主要是现金因此，“现金管理”是反洗钱措施的关键环节，其中现金缴存则是重点监测的对象我国有关现金管理的法规主要是针对现金支取，对现金缴存限制较少，《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》虽对大额可疑现金收付活动要求报告，但没有要求银行对客户缴存现金的来源进行严格审查事实上，各家商业银行从主观上也未必愿意进行严格审查控制或拒绝受理缴存业务，这无疑为洗钱括动留下了空间
(六)识别可疑支付交易的难度大
在我国大额资金使用是否合法没有明显的鉴别标志，资金的合法性难以甄别“两个办法”中列举的可疑支付交易标准较为原则，没有作具体的细化，要做到准确识别综合掌握特定客户在会计结算支付清算外汇等各部门资金运作的信息，在实际工作中存在较大的困难如果对大额资金普遍怀疑，不仅会造成很大浪费，还可能因此错过对真正黑钱的监测良机
三、对商业银行开展反洗钱工作的建议
(一)健全和完善内控机制
首先，各级金融机构领导尤其是一线领导要高度重视反洗钱工作，建立健全反洗钱的相关制度，加强对一线临柜人员的培训要建立一整套切实可行的鉴别分析报告可疑支付交易的操作办法指标体系，方便一线人员操作其次，要进一步明确金融机构内部各环节的工作流程，从一线临柜人员发现分析报告可疑支付交易，到领导审核，再到单位反洗钱领导小组向政府有关部门报告，都要明确时间限制和工作责任，层层落实第一责任人负责制，最大限度地提高反洗钱工作效率第三，要按照内控优先的原则，切实加强内部控制制度的建设和落实，业务创新必须首先制定相应的内部控制制度，并经常进行自我评估
(二)认真识别客户身份
为确保银行系统不被犯 罪分子利用为洗钱的渠道，商业银行必须采取适当的措施，确定所有客户的真实身份在为客户开户时，应当严格按照《人民币银行结算账户管理办法》及有关账户管理的规定，对其注册名称地址业务范围注册资金基本财务状况等有明确的了解和掌握同时，还应准确掌握该法人或其他组织的营业歇业被终止或解散破产的信息对自然人客户，在为其开户或办理业务时，应当要求其以法定身份证件的名称开户，记录其法定证件上的相关事项，并核实客户的身份证件
(三)保存身份文件和交易记录
保存身份文件和交易记录是开展反洗钱工作的重要一环，可以为司法和执法当局日后的追查提供翔实的金融信息资料，达到利用有效的金融信息控制洗钱的目的对于个人客户，银行应当保存其身份证明和金融交易记录，以及相关的支持文件对于单位客户，应当保存其注册证明负责人的身份证和金融交易记录，以及相关的支持文件无论是个人客户还是单位客户，这些身份文件和交易记录的保存时间都不得低于5年，有的应当按照国家档案管理法规的要求做永久性保管
(四)及时报告大额和可疑交易
识别和报告大额和可疑交易是反洗钱的重要内容每一个金融机构都应当制定一套及时报告大额和可疑支付交易的制度要严格按照《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇支付交易报告管理办法》规定的标准，借鉴国外及国际组织识别大额和可疑交易的经验，对金融交易进行识别并作出正确的判断
关键词:证券;期货;反洗钱;监管
中图分类号:F830.3文献标识码:B文章编号:1007-4392(2007)06-0052-03
近年来,随着走私､､贪污贿赂等犯罪的不断发生,非法转移资金活动大量存在,我国洗钱问题日渐突出｡而证券期货业资金量巨大,金融工具和交易品种繁多且复杂,一直是洗钱行为易发的高危领域｡2006年是我国反洗钱各项工作取得突出成绩的一年,随着《反洗钱法》的颁布实施,对反洗钱监管提出了更新､更高的要求,尤其是证券期货行业如何完善反洗钱监管体系,是证券监管部门要面对的一个重大问题｡
一､美国证券期货业反洗钱经验
美国政府就反洗钱建构了以财政部为首､多家政府机构协同的反洗钱机制｡其较为成熟的反洗钱制度构建值得我们借鉴｡
(一)构建完备的反洗钱法律制度
1970年美国国会通过《银行保密法》,对传统的银行保密原则进行了改革,要求金融机构遵循＂了解你的客户＂原则;1986年通过《洗钱控制法》将隐瞒或掩饰犯罪收益的洗钱行为直接规定为犯罪;1992年通过《阿农齐奥―怀利法》,规定财政部长可以要求所有金融机构完善反洗钱的政策并进行持续的培训,以便识别洗钱和对洗钱作出反应;1994年通过《禁止洗钱法》,进一步强调防止利用非银行金融机构进行洗钱;2001年通过《爱国者法案》,对证券期货业金融机构的反洗钱要求更为严格和全面｡《爱国者法案》涉及证券期货业金融机构反洗钱的条款主要包括:涉及外国人的账户和私人银行账户尽职调查措施､禁止与外国空壳银行之间的账户､反洗钱的合作措施､提供国内和外国银行记录､客户身份核实､报告可疑交易等等｡
(二)建立良好的反洗钱协作机制
美国证券期货业反洗钱主要是由财政部､证券交易委员会､期货交易委员会和自律性组织等部门组成的多头监管体系,各监管部门保持良好的协调配合｡
财政部主要负责反洗钱政策法规制定,金融情报收集､分析与共享,国际合作以及制裁计划的执行,并通过金融犯罪执法网络(FinCEN)､外国资产控制办公室(OFAC)､税务总署(IRS)等部门履行具体的反洗钱职责;美国证券交易委员会(SEC)和期货交易委员会(CFTC)负责监督证券期货业金融机构依据证券期货业法律履行义务,为财政部制定证券期货行业反洗钱规则提供意见或与其联合制定;自律性组织主要负责通报《爱国者法案》的实施及SEC､FinCEN制定的反洗钱规则,并制定相应的指引､规则或提供政策咨询｡
(三)建立完善的反洗钱信息收集中心
金融犯罪执法网络(FinCEN)是根据美国财政部第10548号命令于1990年4月25日成立的,是财政部一内设机构,同时也是美国最大的金融情报机构,在执法机关､金融监管机关､行政机关､金融机构之间建立广泛的信息交换与共享的平台｡成员包括来自14个联邦法律机构的人员｡其主要职能是收集､整理､分析传递信息;开发数据信息网络和数据库等｡
(四)对金融机构反洗钱进行制度设计
较为完整､成熟的制度设计给金融机构的反洗钱工作提供了有力的保障｡在保存记录制度方面,要求金融机构必须完整地保留客户或交易对象的身份记录和交易内容记录;在报告制度方面要求金融机构报告大额交易报告和可疑交易报告;在内部控制制度方面要求金融机构最低要达到在程序上保证履行反洗钱义务,为金融机构提供履行反洗钱义务的规范标准,指定专人负责日常反洗钱规定的工作;在职员培训制度方面要求金融机构对职员进行必要的反洗钱培训,提高识别和处理可疑交易的能力;在保密制度方面要求金融机构及其董事､高层管理人员在提出可疑交易报告或在配合执法机关调查过程中不得向任何与自己实施交易的人透露已向有关政府机关报告的情况｡
二､目前我国金融机构反洗钱工作基本情况
(一)反洗钱法律法规体系
我国1997年《刑法》中,第一次明确规定了洗钱犯罪,并通过随后的《刑法修正案(三)》､《刑法修正案(六)》进一步完善了对洗钱犯罪的规定｡
1994年中国人民银行､2003 年修订的《银行账户管理办法》规定了银行账户开立及使用的基本规则｡2000年4月,国务院的《个人存款账户实名制规定》明确个人在金融机构开立账户必须提供有效的身份证件,否定了匿名账户和假名账户的合法性｡2003年1月,中国人民银行了《金融机构反洗钱规定》､《人民币大额和可疑资金支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》(简称“一规两法”),首次明确确立了反洗钱行政管理制度,建立了以银行业为核心的､全面的金融机构反洗钱管理制度｡
2006年10月,全国人大常委会表决通过了《反洗钱法》,并于2007年7月1日正式实施,完善了我国反洗钱法律体系,预示着我国反洗钱工作进入一个更高的阶段｡
综上,我国基本形成了由《反洗钱法》､《刑法》､《证券法》､《保险法》以及人民银行“一规两法”为核心的反洗钱法律体系｡
(二)反洗钱制度体系
人民银行于2003年9月成立了反洗钱局｡2004年4月中国人民银行牵头建立了包括银监会､证监会､保监会和外汇局在内的金融监管部门反洗钱工作协调机制｡2004 年 6 月,建立了中国的信息监测情报中心(FIU)―中国反洗钱监测分析中心,负责收集､分析大额和可疑资金交易报告｡2004年12月31日,国务院批准了《反洗钱工作部际联席会议制度》,形成了由人民银行牵头,有23个部委参加的国务院反洗钱工作部际联席会议制度｡至此,国家反洗钱协调机制和金融监管部门反洗钱工作协调机制初步建立并开始运转｡
三､证券期货行业反洗钱工作面临的挑战
与银行业的洗钱行为相比,通过证券期货业洗钱渠道更多,方式更为复杂､隐秘｡比如,一些证券公司营业部积极配合庄家操纵股价,甚至提供假身份证､假资金账户到销毁交易记录的“一条龙”服务;通过同时操纵多个账户“对敲”,随心所欲实现资金转移;在期货业利用对冲交易从事洗钱活动等｡因此,证券期货业开展反洗钱工作的难度也更大,主要面临以下几方面的挑战:
(一)证券期货行业具有针对性的反洗钱法律法规缺位
刚刚颁布实施的《反洗钱法》主要是对反洗钱工作的一些原则性规定｡人民银行的“一规两法”虽然对金融机构反洗钱的原则､义务以及大额和可疑交易的识别标准､报告程序等进行了规定,但部门规章的效力与法律效力相比,不能同日而语｡且“一规两法”大多涉及的是银行业及银行系统的工作人员,对证券期货等机构的反洗钱工作,没有明确的规定｡证券期货行业由于缺乏有效的反洗钱法律保障,严重影响了反洗钱工作的开展｡
(二)证券公司合规管理制度不健全
证券业的洗钱行为与证券公司合规管理制度不健全有很大关系｡一方面表现为诚信与合规文化严重缺失｡某些证券公司弄虚作假,账外经营,虚假信息盛行;无视法律法规,挪用客户资产,严重违规经营｡另一方面表现为证券公司合规管理体系不健全｡缺乏集中统一的合规管理部门和合规负责人;风险管理部､稽核部的覆盖面不够,独立性不强,缺乏权威性等｡
(三)证券期货监管人员､从业人员缺乏反洗钱意识
证券监管部门对证券期货机构反洗钱工作布置较少,证券期货机构反洗钱自律能力相对较弱｡这些原因导致了证券期货行业的监管人员反洗钱意识缺乏,不熟悉与反洗钱有关的法规和行业制度规范,证券期货机构从业人员反洗钱意识淡薄,将直接影响证券期货行业反洗钱工作的开展｡
(四)证券期货行业反洗钱技术手段空白
大额和可疑交易的筛选､记录､分析､报告,手工操作工作量大､效率低､差错多的弊端十分明显,必须依靠先进的科技手段,开发专门的业务监测系统,使系统在可疑线索搜寻上发挥积极作用｡目前证券期货行业的反洗钱监测系统的开发还未提上议事日程｡
(五)证券期货行业反洗钱协调机制的缺失
反洗钱工作是一项综合工作,既需要明确的主管机构,也需要各相关部门和执法部门的长效合作｡虽然目前已初步形成人民银行牵头,由银监会､证监会､保监会和外汇局等金融监管部门组成的反洗钱工作协调机制｡但成员单位缺乏有效的反洗钱工作协作机制,对反洗钱工作的处罚建议难以落到位,在信息共享方面还存在问题｡
四､证券期货行业反洗钱监管的建议
应借鉴美国等发达国家较为成熟的证券期货反洗钱制度,针对我国证券期货行业开展反洗钱工作面临的挑战,从以下几个方面来加强我国证券期货行业的反洗钱监管:
(一)构建具有我国特色的完备的反洗钱法律体系
与《反洗钱法》相配套,要制定《银行保密法》､《现金交易法》和《外汇管理法》,修订《商业银行法》､《证券法》､《保险法》等,使这些法律法规与《反洗钱法》相一致｡同时国务院也应颁布有关反洗钱的行政法规,如制定《国家反洗钱战略》,修改《现金管理条例》和《个人存款账户实名制规定》等｡
(二)尽快制定可行的证券期货行业反洗钱规定
加快制定证券期货行业金融机构的反洗钱规定,并应注意以下几个问题:一是尊重现行证券､期货业监管体制和证券期货机构的商业实践,证券期货行业的反洗钱监管规则不能游离于审慎监管和风险监管范畴之外;二是理清证券期货业反洗钱的重点,明确“金融机构”､“客户”､“帐户”､“识别客户身份”､“可疑交易”等基本概念;三是注重证券期货行业的反洗钱规定与银行金融机构反洗钱规定的衔接;四是强化证券期货公司合规监管,提升机构监管效率和水平,逐渐引导被监管的证券期货机构建立起责权分明､平衡制约､规章健全､运作有序的反洗钱内控制度,以及识别客户身份､保存交易记录､可疑交易报告等相关的反洗钱制度,形成行业内部的反洗钱体系｡
(三)加强宣传工作,提高证券期货行业的反洗钱认识
证券监管部门应当注重对反洗钱工作的宣传,实行以防范为主的战略方针,强化证券期货行业监管人员和一线从业人员的反洗钱业务培训和教育,加强对他们的金融业务知识和法律知识培训｡从而使证券期货机构尽早转变观念,提高反洗钱认识,做好内控机制准备､人员准备､操作程序准备,使反洗钱工作尽早走上正轨｡
(四)开发监测分析系统,提高反洗钱监管科技含量
证券期货交易比银行交易更为复杂,交易跟踪监控更难｡因此,为了提高大额和可以交易的筛选､记录､分析､报告工作效率,证券期货机构应吸收银行业反洗钱经验,根据自身业务特点开发自己的交易监测分析系统,使系统涵盖各个业务环节｡证券监管部门可以结合工作实际加速科技进程,提高交易监测水平,提高反洗钱工作的技术手段,不断完善数据筛选和分析工作,增强反洗钱监测的及时性和有效性｡
【关键词】反洗钱 可疑交易报告 金融机构
近年来，在人民银行指导下，苏北各市金融机构一般可疑交易报送工作质量有明显提高。但重点可疑交易报告工作成效并不明显，金融机构向当地人民银行提供涉嫌洗钱犯罪的有价值情报数量偏少，在一定程度上影响了反洗钱工作的总体效果。为了解苏北各地金融机构重点可疑交易报送工作情况及当中存在的问题，5月下旬，人行南京分行反洗钱处对徐州、连云港、宿迁、盐城、淮安等苏北五市开展了一次专题调研。
一、苏北五市金融机构重点可疑交易报告现状
截止2011年底，苏北五市金融机构总数332家，其中，银行业118家，证券期货业45家，保险业165家，非金融支付机构4家。在重点可疑交易报告上呈现以下特征：
（一）重点可疑交易报告数量偏少
经统计，苏北五市金融机构在2010年、2011年上报反洗钱监测中心的可疑交易报告分别是413410份、914570份，涉及金额分别19803亿元、121785亿元，上报的笔数和涉及金额呈逐年上升趋势。但同期向当地人民银行报送的重点可疑交易报告仅分别为8份，16份。而同期，苏南地区（本文中指苏州、无锡、常州、镇江、南京）金融机构分别上报反洗钱监测中心的可疑交易报告2114701份、4488623份，涉及金额分别为198774亿元、498177亿元，报送重点可疑交易报告分别为42份、81份。与苏南地区相比，苏北地区可疑交易报告数量，尤其是重点可疑交易报告数量明显偏少。
（二）重点可疑交易报告分布不均
截至目前，苏北五市金融机构重点可疑交易报告全部集中在银行业，证券业、保险业目前还是零报告。这与一般可疑交易报告多数集中在银行业是相关联的。五市中，重点可疑交易报告较多的徐州和盐城，2010年和2011年两年分别共有8份和7份重点可疑交易报告，而淮安、宿迁则相对较少，都仅有2份，其中分别有一年完全是零报告。另外，苏北五市重点可疑交易报告目前全部集中在本币上，外币重点可疑交易尚未发现。考虑到区位因素，苏北各市重点可疑交易报告在数量、地域、币种上分布不均与各市经济金融活跃程度不同有一定的关联，但也并不存在完全的因果关系。
（三）重点可疑交易报告质量不高
苏北五市金融机构报送的重点可疑交易报告，普遍质量不高，多数存在客户尽职调查不充分，交易对手及交易背景了解不透，以及缺乏必要的类型及性质分析等问题，有的仅从交易金额和交易笔数、频次来判断是否为重点可疑。由于上报的重点可疑交易报告价值较低，导致最后向侦查部门移送的可疑线索数量较少。也是因为向公安部门移交可疑交易的线索少头绪乱，情报价值低，公安机关立案侦查难度大，成案率较低。近2年来苏北地区人民银行共向公安机关移交线索10起（其中，淮安截至目前还没有公安机关移送过可疑线索），最后立案及最终破获案件仅1起。
二、苏北五市金融机构重点可疑交易报告工作存在问题
（一）对反洗钱工作的认识有待提高
从调查情况来看，苏北五市金融机构普遍存在反洗钱意识不强的问题。由于反洗钱工作不能带来直接的经济效益，多数金融机构认为反洗钱工作不仅不能够促进业务的拓展，反而在一定程度上增加了运营成本，甚至担心因为严格执法丧失潜在客户，在行业竞争激烈的环境下，很难把反洗钱工作提到应有的高度。多数金融机构反洗钱工作还停留在合规层面，认为只要合规即可免责，仍处于被动的机械式应付，没有从风险控制的角度主动去开展工作。特别是在可疑交易报送上，依然存在着较多的防御性报送问题。而对于涉嫌犯罪的重点可疑交易，普遍缺乏风险防范意识和相应的制度及人员安排，有的金融机构甚至还抱有地处苏北，不会有洗钱案件发生的侥幸心理，更有个别金融机构则对重点可疑交易怀有一定程度的排斥心理，从而导致反洗钱工作，尤其是重点可疑交易报告工作浮于表面。
（二）重点可疑交易报告工作机制欠缺
一是部门有效履职难。苏北五市金融机构反洗钱工作多数指定由合规管理或风险控制部门牵头负责。但反洗钱具体职责履行牵涉到会计、零售、公司、国际、信用卡等多个部门，虽然设立了由单位主要领导负责的反洗钱工作领导小组，但主要工作要由合规部门去协调组织，作为普通的内设部门，其协调难度比较大。特别是涉及到重点可疑交易，需要回溯调查，工作力度往往不够。二是工作流程不完善，可疑交易报告职责履行难到位。金融机构可疑交易报告一般由营业网点柜员利用反洗钱系统分析形成，交由业务主管复核后再上报上级主管部门审核并上报。其中，网点临柜人员由于日常柜面本职业务工作量大，一般要利用上班前和下班后的时间兼职完成反洗钱工作，加之反洗钱监测系统根据“客观标准”自动识别和筛选的可疑交易数量较多，临柜人员基本处于被动应付状态，很难把职责履行到位[1]。
（三）人工甄别分析不足且识别能力欠强
对可疑交易开展人工甄别，是履行可疑交易报送义务的基本要求，也是确定某项可疑交易是否涉嫌洗钱犯罪的关键环节。但从调查来看，苏北各市多数金融机构限于人员编制和成本，没有设立专职的反洗钱可疑交易分析人员，对一线网点依靠反洗钱监测系统自动抓取的可疑交易，普遍存在着人工甄别分析不足的问题，容易遗漏一些有价值的重点可疑交易。另外，随着金融业务和金融产品的创新，洗钱领域的不断扩大，现有反洗钱工作人员对可疑交易识别能力欠强。在调查中，多家金融机构反映现有人员业务知识跟不上反洗钱工作的实际需要，在平时工作中发现一些似乎存在疑点的，或似乎有必要进一步分析确认的可疑交易，不敢轻易做出判断，也不知如何进一步追踪。而对于网上银行、POS机等近年来发展较快的非面对面业务，更加缺乏识别风险的能力，无法形成有效的防范机制，从而影响了反洗钱情报的获取和工作成效。
（四）反洗钱系统不完善对重点可疑交易的提炼形成制约
为履行反洗钱义务，提高工作效率，目前金融机构基本都开发了反洗钱监测系统。但从调查来看，多数金融机构存在着反洗钱监测系统与核心业务系统不能完全对接的问题。如客户风险等级划分，不少金融机构未将等级划分结果嵌入反洗钱监测系统。而像网上银行等非面对面交易，交易对手信息一般都集中在金融机构的省级分行，地市级分支机构无法查询。对可疑交易实行的有效的监测，需要金融机构对客户的了解和支付交易的完全掌握。由于系统不衔接，导致客户信息和交易信息采集不全，金融机构难以按客户为单位对交易情况进行全面监测，从而制约了对可疑交易及时分析和准确判断。
三、加强苏北地区重点可疑交易报告工作的对策与措施
（一）进一步强化金融机构反洗钱意识
首先是要强化各级金融机构负责人的反洗钱意识，要充分认识反洗钱工作的重要性和紧迫性，切实把反洗钱工作作为一项重要工作来抓。其次是要强化金融机构员工的反洗钱意识，积极履行法律规定的反洗钱义务，增强工作责任感。同时将反洗钱工作纳入到业务合规工作考核体系中，加大对相关人员的考核力度。随着金融业务的转型和工作理念的转变，要提示金融机构在追求经济利益的同时，认真考虑并履行对国家对社会及对公众应该承担的责任和义务。
（二）加快培养反洗钱专业人才
反洗钱工作是专业性、技术性强的专项工作，要督促金融机构要针对自身的业务现状和特点，下大力气解决反洗钱岗位人员流动性高、反洗钱人员兼职且业务技能和水平低不适应等问题，培养专家型反洗钱队伍，保证反洗钱相关人员的专业性和延续性。同时，加大对员工进行新产品新业务洗钱风险，特别是可疑交易识别的培训力度，提高员工对可疑交易的甄别、分析，尤其是从可疑交易中提炼情报的能力，确保对反洗钱监测系统抓取可疑交易数据处理的及时、完整和准确。
（三）推进反洗钱工作从前台分散处理向后台集中处理的转变
鼓励金融机构结合自身实际情况，查找分析自身工作模式和流程中的不足，学习工商银行反洗钱业务“系统做，集中做、专家做”的集中处理模式，创造条件逐步推进反洗钱工作从前台分散处理向后台集中处理的转变。要指导金融机构完善反洗钱工作流程，加强人员配备，特别是人工分析甄别人员的配备，在反洗钱系统自动筛选的基础上建立健全并进一步强化人工分析甄别机制，加强对重点可疑交易监测与排查力度，提升重点可疑交易报告工作的效率和质量。
（四）切实做好反洗钱系统与核心业务系统的对接和整合
指导金融机构完善反洗钱内控制度并做好与新业务特性的衔接，在此基础上，优化反洗钱监测系统与核心业务系统有效整合。一方面完善核心业务系统与客户基础数据仓库等系统的接口，提高交易数据和客户信息的提取率，实现数据报送的全过程管理。另一方面将核心业务系统与信用卡、票据等业务的链接，将网银交易、ATM存取款、POS机刷卡以及汇票、本票、支票等业务信息直接接入核心业务系统，尽可能扩展同一交易客户可疑交易数据识别来源，为可疑交易的识别和排查创造条件。
（五）督请省级金融机构加强对其分支机构的管理和支持
加强与省级金融机构的沟通与协调，督请各省级金融机构高度重视并认真研究其分支机构反洗钱工作，特别是在履行可疑交易报告等反洗钱核心义务方面存在的问题，在省级层面进一步完善工作流程，整合系统资源的基础上，着重要抓好反洗钱工作在分支机构的落实。一方面要抓好薄弱地区，加大对反洗钱工作薄弱的分支机构管理和指导力度，另一方面要抓好薄弱环节，指导分支机构加大可疑交易分析排查力度，加强反洗钱系统数据的监测分析，不断优化参数设置，把工作重心转移到挖掘有价值的洗钱线索上来。另外，还要督请省级金融机构在人员编制和经费上给予其分支机构反洗钱工作必要的支持。
（六）人民银行要加强对金融机构的监管和指导
人民银行分支行要高度重视金融机构重点可疑交易报送工作，在法人机构监管框架下指导辖区金融机构采取措施，切实解决当前重点可疑交易报告工作中存在的实际问题，有效拓宽涉嫌洗钱犯罪及相关犯罪的情报来源。对含涉嫌洗钱犯罪线索的重点可疑交易，鼓励金融机构直接向侦查机关报案。要在反洗钱案例和风险控制方面加强宣传与培训，指导金融机构开展有针对性的资金监测，密切关注和经济犯罪高危地区的资金往来，进一步提高金融机构资金监测分析水平。另外，还要研究建立反洗钱激励机制。对于及时报告重点可疑交易、协助破获案件、成效突出的金融机构及其工作人员给予一定的奖励，调动金融机构参与反洗钱的积极性，进一步提升反洗钱工作质量和水平，共同防御洗钱犯罪。
（一）洗钱的界定
1988年的《联合国禁止非法贩运品和精神药物公约》将洗钱定义为：（1）明知资产来源于，为了隐瞒或掩饰其非法来源，或为了协助任何涉及此种犯罪的人逃避其行为的法律后果而转换或转让该资产；（2）明知资产来源于犯罪，而隐瞒或掩饰该资产的性质、来源、位置、处置、转移、控制关系或所有权的行为。
巴塞尔银行条例则侧重于金融交易，将洗钱描述为：银行或其他金融机构可能无意间被利用作为犯罪资金转移或存储的中介。犯罪分子及其同伙利用金融系统将资金从一账户向另一账户作支付和转移，以掩盖款项的真实来源和受益所有权关系；或者利用金融系统提供的安全保管服务存放款项，此即常言之洗钱。
美国《洗钱控制法》、《银行保密法》等规定了洗钱犯罪，依据美国相关法律规定：洗钱是指犯罪分子通过银行把非法得来的钱财加以转移、兑换、购买股票或者直接进行投资，从而掩盖其非法来源和非法性质，使该资产合法化的行为。一般的行为表现是：第
一、把钱存入海外银行；第
二、先把钱存入本国银行，然后尽快以电汇方式把这些金钱转到国外保密银行；第
三、从本地及外国证券公司买入股票，然后卖出；第
四、把钱带入合法赌场，购买筹码，马上兑换回现金，造成钱是从赌场赢来的假象。
关于洗钱罪的界定，我国学者有多种观点，如：洗钱罪是指明知是犯罪、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪的违法所得及其产生的收益，丽提供资金账户；协助将财产转换为现金或者金融票据、通过转账结算等方式协助资金转移、协助将资金汇往境外以及以其他方法掩饰、隐瞒其来源和性质，意图使犯罪的违法所得及其收益合法化，逃避法律制裁的行为。我国刑法第191条对洗钱定义为：明知是犯罪、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪的违法所得及其产生的收益，掩饰、隐瞒其来源和性质的行为。
由此可见，各国由于立法传统、实际情况的不同，在洗钱罪的界定上存在一些差异。首先，对洗钱罪界定的角度有所不同，如有的界定注意该罪与金融等机构的关系；有的界定注重该罪与“上游犯罪”的关系；有的界定则注重该罪的行为方式等。其次，对洗钱罪性质的认定有所不同，如有的着眼于其对社会经济和被害人财产的侵害，把它规定为侵犯财产罪；有的着眼于它对司法的妨害，把它归结为妨害司法罪的一种；有的则着眼于它与为取得黑钱而实施的所谓的“上游犯罪”的密切关系，把它规定在“上游犯罪”的条文之后。笔者认为，就其本质而言，确定洗钱犯罪时，应当考虑的主要因素有：是否具有掩盖财产或财产利益的来源或性质的行为，财产的来源、性质有违法性；次要因素主要有：洗钱行为利用金融等中介机构，洗钱的行为方式，如“清洗”性质的行为或“投资”性质的行为等。
（二）洗钱的形式及其影响
洗钱的方式可以根据不同的标准作出不同的分类，比如根据其存续时间的不同，可将其分为传统的洗钱方式和新的洗钱方式。传统的洗钱方式主要有：货币走私，货币兑换，投资不动产；此外，利用赌场、合法公司、地下钱庄、中介机构等进行洗钱，利用虚假信用证、篡改发票等手法进行洗钱都是传统的洗钱方式。所谓新的洗钱方式，是在科技进步和金融创新的形势下出现的洗钱方式，如通过通信账户进行洗钱，通过互联网信用卡进行洗钱，运用国际互联网银行进行洗钱，利用智能卡进行洗钱等。笔者认为，洗钱的方式也可以根据是否借助金融机构进行划分，那么，与金融机构相关的洗钱方式主要有：将犯罪所得以现金方式存入金融机构，将金融票据兑换成现金再将现金换成银行汇票汇出，通过金融衍生产品交易进行洗钱，在金融监管不完善的国家进行投资进行洗钱，在银行保密制度较严的国家开立账户存入或提取现金进行洗钱等。此外，新的洗钱方式也表明目前利用金融机构进行洗钱是洗钱的主要方式，而金融机构则包括银行性的金融机构和非银行性的金融机构。由此可见银行等金融机构进行反洗钱的必要性。
洗钱的影响是多方面的。对于金融机构而言，不仅会影响其经济效益，也会影响其社会效益。首先，洗钱会损害金融机构的声誉。银行一旦被卷入洗钱丑闻，会极大的损害其在客户心目中的形象和声誉，进而影响客户对银行的信任及银行的经济效益。其次，洗钱影响金融机构进入国际市场。由于我国尚未有反洗钱立法，所以，我国银行进入国际金融市场会遇到很大的阻碍。再次，洗钱影响国家的金融市场。洗钱对金融市场的影响是多方面的，如由于脏钱的流入影响异国的利率变动、由于洗钱行为对金融机构的影响而使一国潜在的金融危机的风险加大等。
近几年来，国际洗钱活动呈现出若干趋势：洗钱分子将会更多的利用金融机构和金融从业人员为其洗钱服务；洗钱分子将会更广泛的利用新型的金融工具与金融衍生产品洗钱；洗钱分子将会利用国际金融系统的一体化，把洗钱网络铺设到世界各地；洗钱分子将会加强洗钱手段的复杂化和洗钱技术的现代化等。这些趋势表明，国际洗钱活动将与金融机构发生更密切的联系。
（三）我国反洗钱的现状
1.立法现状。目前我国尚无统一的反洗钱立法。我国反洗钱立法方面的主要内容如下：1997年修订的《刑法》（第191条）规定了洗钱罪的罪状和法定刑，结束了洗钱方面无明确规定的局面；国务院施行《个人存款账户实名制规定》有利于反洗钱；中国人民银行制定的《大额现金支付登记备案规定》和《关于大额现金支付管理的通知》的有关规定，如《关于大额现金支付管理的通知》规定，个人储户一次性从储蓄账户提取现金5万元（不含5万元）以上的，储蓄机构柜台人员需要求取款人提供有效身份证件并经储蓄机构负责人审核后支付；此外，《中华人民共和国证券法》、《中华人民共和国外汇管理条例》等法律也对异常交易报告制度、客户身份识别等有所规定。
目前，我国初步形成以刑法为核心、以行政法规为准则、以部门规章为规范的反洗钱法律框架。其中，新刑法是我国反洗钱领域效力最高，与国际规范联系最为密切的部分；行政法规对反洗钱活动也作出了相应规定；而将法律法规落实到实际反洗钱工作中的是有关部门规章。
2.银行的反洗钱实践。我国银行开展反洗钱是由内因和外因等多方面的因素促成的，内因如银行自身发展及应对挑战的需要，由于银行是否建立及建立何种程度的反洗钱机制，不仅影响到银行业务的开展，也影响到银行的经营风险和竞争力和社会形象，特别是在我国加入WTO后，加强银行的反洗钱工作成为银行加强自身竞争力的重要工作。对此，我国银行有着清醒的认识，纷纷加强本行的反洗钱工作。
中国人民银行。1997年，经国务院批准，中国人民银行公布了《关于大额现金支付管理的公告》，《公告》对银行开户单位基本账户设立及现金支付问题、严禁公款私存问题和银行卡的管理等八方面进行了明确规定。同时，一些针对反洗钱活动所需要其他配套措施已经出台：如《纳税申报制度》、《国际收支统计申报办法》、《中华人民共和国票据法》、《商业银行法》以及《人民银行法》等，这些都为实施反洗钱作了重要铺垫，提供了支持。2002年1月出台的《中华人民共和国外资金融机构管理条例实施细则》中第七条规定设立银行应具备的审慎性条件中包括：“（六）具有有效的反洗钱措施”，这说明中国人民银行将反洗钱工作视为一项重要工作。据悉，目前《反洗钱条例》已修订第三稿。特别值得一提的是，中国人民银行于2002年7月成立了支付交易监测处和反洗钱工作处，进一步加大了反洗钱工作力度。
中国银行。中国银行在国内同业中最早开展反洗钱工作。在1998年就制定了《中国银行海外机构反洗钱基本原则》，要求海外分支机构切实加强反洗钱工作。2001年6月又成立了反洗钱工作委员会，由行长亲自领导，委员会下设秘书处负责日常工作。该委员会统一负责中国银行的反洗钱工作，依照我国相关法规及监管要求，通过规范业务流程，健全反洗钱内部监管。此外，中国银行还制定了《中国银行反洗钱手册》，该手册表明中行的反洗钱措施主要包括四个方面：了解客户及其业务、可疑交易的识别和处理、内部交易记录和业务凭证的保存以及内控机制的加强和完善，而且，自2001年起，中国银行将反洗钱工作纳入了对分行绩效考核范围。中国银行还于2002年4月在北京召开反洗钱及合规工作会，并召开了反洗钱国际论坛，加强与国家有关部门的沟通，探讨在国际背景下如何应对洗钱活动。
中国工商银行。2002年1月22日，工商银行总行召开反洗钱工作领导小组第一次会议。本次会议对工商银行反洗钱工作的组织机构、工作重点、工作要求及措施等进行了研究和部署。总行反洗钱工作领导小组由两名行长分别任组长及副组长，小组成员为与反洗钱相关部门的总经理。反洗钱工作领导小组下设办公室，反洗钱工作领导小组及办公室具有各自明确的职责，如反洗钱工作领导小组的主要职责是：就反洗钱问题进行调查研究，制定有关政策；制定行内反洗钱规则，并监督和检查该规则的执行情况；研究和改进反洗钱措施，提高员工的反洗钱意识；开展多种形式、多种层次的与国内国际反洗钱组织的合作及交流。
二、反洗钱涉及的若干法律问题
（一）反洗钱的“上游犯罪”与反洗钱的界定
所谓上游犯罪是指可以构成洗钱罪的犯罪种类，是刑法领域谈及洗钱罪不可不论的问题，它不仅影响到对洗钱罪的认定，也影响着一国的反洗钱水平。一般认为，我国《刑法》规定洗钱罪的上游犯罪为犯罪、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪三种，而不同的国家对上游犯罪的规定则各有不同，如有的只规定惩处贩毒所得的洗钱行为，有的只惩处某些特定犯罪或超过一定危害性的犯罪的洗钱行为，有的则对所有犯罪的洗钱行为予以惩处。笔者认为，我国对洗钱罪的“上游犯罪”的规定，存在以下问题：一是仅限于规定的三种犯罪，能否涵盖洗钱罪能涉及的罪刑，除上述犯罪外是否都不会引起洗钱罪；二是我国对犯罪、黑社会性质的组织犯罪、走私罪的界定存在不同的认识，这对于认定洗钱罪是否会构成障碍；三是如果采用三种上游犯罪的规定，是否所有的犯罪、黑社会性质的组织犯罪和走私犯罪都能构成洗钱罪；四是目前的规定是否会导致以其他犯罪行为引发的洗钱犯罪的发生，是否会影响到人们对其他洗钱行为的忽视。由于这些问题不是本文关注的重点，所以不再进一步分析。
（二）洗钱的立法模式与反洗钱实务的选择
本文以“了解你的客户”制度为例进行分析：了解你的客户（knowyourcustomer，KYC）是反洗钱领域中的一项重要内容，笔者认为，KYC的实践包括其在法律方面的实践和银行实务上的实践
1.法律方面的实践。对客户身份的识别，因各国国情和立法选择的不同而有所不同，比如，根据是否建立了身份证制度，采取以身份证为基础的KYC制度，或以交易记录等为基础的KYC制度。根据各国的实践，在建立KYC制度时应考虑的问题主要有：对客户采取身份识别的条件，如何对客户的身份进行识别；对客户身份识别的程序规定，各国立法实践所体现出的立法模式有两类：一类是规定银行进行客户身份识别的各种情形；另一类是规定KYC的总体要求而赋予金融机构较大的裁量权。
识别客户身份的法律实践。有效的KYC制度离不开法律依据，从各国的法律法规中可以看出，虽然KYC是各国法律所关注的问题，但是在具体规定中仍然体现出一定的差异，如对KYC作出原则性规定或作出具有较强操作性的规定。下面，简要介绍《金融系统反洗钱指导准则》（以下简称《准则》）建立的KYC制度。《准则》对不同的客户建立了不同的核实身份的方法，包括对本地居民客户和跨国居民客户两大类。其中，本地居民客户中又包括个人客户，非面对面开户账户，本地公司客户和其他商业账户客户，公司、非公司商务活动，本地中介机构等；跨国居民客户包括跨国居民公司客户，跨国介绍的业务、信托/受托人/受益人账户，个人受托人和被指定人。《准则》要求保留的客户身份记录必须达到：能够表明身份证明的性质；是能够组成一份证据或提供如何获得证据、重新获得身份证明的细节信息。可见，在识别客户身份时，应当为其日后形成证据做好准备，因为KYC不仅是银行降低其洗钱风险的基础，也是银行履行法律对其要求的举证责任的基础。
2.银行的KYC实践。以花旗银行的KYC制度为例，其以KYC做为反洗钱的重要政策之一，并表明其将避免与身份不能确定的自然人或法人进行交易。花旗银行的KYC制度大致包括：获得客户的基本背景信息、客户的额外信息、特殊账户的信息、对人身份的识别、对已具备的客户信息的运用及建立其他与客户身份识别有关的政策及程序。具体讲，如确定拒绝提供要求的信息或提供的信息有矛盾，且此矛盾经过调查仍未解决的自然人或客户是“身份不能确定的自然人或法人”；建立银行内部对客户身份信息的共享，建立已有客户信息的业务的文件，确保业务中运用的KYC政策和程序保持一致性等。
3.对我国银行KYC制度的几点想法。由于我国尚未有统一的反洗钱法律，而这已经对KYC制度的建立造成了阻碍。因此，对于我国KYC制度，从立法角度应由立法机关与金融机构沟通，首先确立立法的途径，即确定是由法律规定较为细致的KYC制度，还是规定由金融机构有较大自由裁量权的KYC制度。笔者认为，在我国反洗钱尚处起步，金融机构及其客户对反洗钱的认识尚不充分的情况下，采取第一种立法途径较为适当。但是，在确定制度框架时，为加强制度的可行性，立法机构应与金融机构广泛深入的交换意见。从KYC制度的具体内容角度，应借鉴《准则》确定KYC制度的组成。笔者认为，一项完整的KYC制度应当包括：对KYC制度地位的确立，将KYC作为反洗钱的一项重要内容；确立对不同客户的不同身份识别方法；确立客户身份识别的例外规定，如确立不需进行客户身份识别的情形及需要加大客户身份识别力度的情形，前者如通过机构内部的客户身份信息共享而减少重复的客户身份识别，后者则如对中介机构进行的身份识别；应确立识别客户身份与反洗钱其他环节的关系，如明确KYC与交易报告、记录保存等环节之间的联系。另外，不同客户的身份识别还应当充分考虑客户与金融机构具有良好的业务关系及客户的信用评级、客户的所在国是否是金融行动特别工作组（FATF）等确定的“黑名单”上的国家或地区等因素。
加强KYC宣传，建立金融机构的统一标准。虽然KYC对金融机构并非新概念，但如何开展本行的KYC工作则成为银行注意的问题，而且不同程度的KYC制度对金融机构及其客户在业务及认识上也造成了困惑：银行担心过度的KYC制度的实施会使客户选择其他要求提供较少客户信息的银行的服务，而客户对KYC的认识不足会影响其对银行业务操作的认识。因此，只有加大对客户的相关宣传，如强化对实名制的意义的持久宣传，对洗钱对银行、国家、社会的损害的宣传，对客户身份识别在国外的普遍实行等的宣传等，使客户能够对KYC要求的义务积极履行；通过银行业同业机构或其他有权机构在法律明确规定出台前确立银行业的KYC标准，消除银行顾虑，继而为银行降低洗钱风险发挥积极作用。同时，加强KYC研究，探索新业务中的客户识别方法。由于金融工具的不断创新，对客户身份的识别也提出了新的要求，比如在“自动贸易方式”和“自动支付”方式下，由于快速化、匿名化和无监管交易基础造成的对身份识别、交易报告等带来的挑战，银行只有从技术和对新业务的研究及同业交流中积极寻求有效的身份识别机制，才能适应形势的变化。由此可见，我国的反洗钱立法模式选择需要在总结自身现状的基础上，借鉴国际上较为先进的立法模式，并逐步制定有效且适应国际趋势的反洗钱法律。
三、对商业银行进行反洗钱的建议
1.研究掌握国内外现行的对金融机构反洗钱工作的基本要求。由于反洗钱工作使金融机构面临着实现经济效益和承担社会责任、满足客户要求与履行义务之间的复杂关系，使得金融机构在进行反洗钱时有一定的困难。为解决这种困难，切实可行的办法有二：其一，按照国内现行法律的要求和金融机构普遍的反洗钱水平，进行反洗钱工作。具体地讲，就是掌握我国刑法对洗钱罪的界定，对洗钱罪中涉及的行为高度重视、严加防范；按照《个人存款账户实名制规定》、《关于居民、非居民个人大额外币现钞存取有关问题的通知》、《关于提高境内居民因私兑换标准的通知》、《信用卡管理办法》、《银行卡业务管理办法》、《银行账户管理办法》等规定，进行反洗钱工作。其二，掌握国际上对金融机构进行反洗钱的要求和做法。笔者认为这是更为有效的方法。目前具有反洗钱工作优势的国家及金融机构不仅会进一步加强自身反洗钱的能力，也会不断地促进其反洗钱经验的推广。目前尚无反洗钱机制或反洗钱机制相对落后的金融机构，为适应全球重视反洗钱的趋势及增强自身竞争力和商誉的需要，会加大自身反洗钱的力度，而其中成本较低而又较为有效的方式自然是按照国际上普遍的对金融机构反洗钱的要求决定自己的制度。国际上对金融机构反洗钱的要求，如《联合国禁止洗钱法律范本》（1995年4月）规定金融机构应当配合（援助）反洗钱的监管机构，具体义务包括：于业务结束后，在不短于五年的期间内保存交易记录；金融机构的官员或雇员对有理由相信洗钱活动正在、已经或将要进行时向监管当局报告交易人的身份、交易本身及其他情况；遵守监管当局的指示；接收监管当局的检查、询问等；遵守监管当局的指导准则和培训要求。这些规定对于我国金融机构进行反洗钱工作有相当的参考价值，如制定反洗钱政策时应包括的内容、金融机构在反洗钱工作中应当遵循的要求及应当履行的义务及其他由此衍生出的内容等。
2.建立系统化的反洗钱工作机制。如前所述，一套有效的反洗钱机制应当包括：识别客户身份的制度、交易报告制度、可疑交易报告、记录的保存、反洗钱的内部控制机制、对员工的教育与培训制度。这里主要对可疑交易报告制度进行分析。首先，制度应对可疑交易的线索作出规定。如瑞士联邦金融委员会对具有洗钱迹象的一般因素和特殊因素均作出规定，其中：一般因素，如某项交易超出银行正常范围之外或其正常客户范围之外，并对客户进行某项交易唯独选择该银行不能作出解释；特殊因素又分为现金交易、活期存款账户与存款交易中的特殊因素，前者如临时客户购买大量银行支票，后者如没有指明谁是受益人的付给另一银行的汇票。其次，制度应当对报告的机构加以明确。可疑交易的报告应当包括：对本级行的反洗钱机构的报告，对上级行的反洗钱机构的报告、对监管当局的报告和对司法机关的报告，向哪一级机构报告应取决于可疑行为的性质和发现可疑行为的金融机构的地位。再次，制度应当对报告的处理规定具有可操作性的程序。与报告的机构相对应，处理报告的机构分别是本级行的反洗钱机构、上级行的反洗钱机构、监管当局和司法机关；处理的程序应当包括对报告分析的程序和对报告处理的程序，程序涉及的内容应当包括但不限于接收报告的人员，处理报告的时间限制，处理情况的书面记录或报告以及处理的标准和原则等。
关键词：反洗钱；金融业；金融监管
文章编号：1003-4625(2010)05-0070-04
中图分类号：F830.45
文献标识码：A
自2003年中国人民银行承担国家反洗钱组织协调职责以来，中国反洗钱在法律体系、组织框架、资金监测、执法机制与国际合作等方面取得令世人瞩目的成绩，我国反洗钱制度建设已经取得重大进展。但是，由于受多种因素制约，我国现行反洗钱体系及机制与国内实际工作需要以及国际标准要求相比，还存在较大差距，金融领域反洗钱工作的有效性仍有待于进一步提高，有效的反洗钱监管面临众多突出矛盾的挑战。
一、当前我国金融业反洗钱监管的突出矛盾
(一)反洗钱监管模式模糊、基础薄弱与反洗钱监管深化要求的矛盾
以2007年1月《反洗钱法》正式实施为标志，人民银行从2007年依法将反洗钱监管范围从银行业扩大到证券期货业和保险业，人民银行的反洗钱监管广度和深度迅速扩展，监管业务量更大，监管任务更重，监管形势更为复杂。随着反洗钱监管工作的不断深化，在我国分业监管框架下反洗钱监管模式比较模糊，原则不够清晰，定位不够准确，对金融机构反洗钱监管缺乏通盘考虑的矛盾越来越突出。
一是反洗钱金融监管体系缺乏完整性和协调性。在金融业分业监管框架下，难以全面协调相关金融监管部门开展全局性的反洗钱制度的统筹安排，反洗钱规章对证券期货业和保险业的适用性和针对性明显不足，人民银行与三大金融监管部门在反洗钱监管领域的分工协调与监管关系问题始终存在争议。在人民银行内部，反洗钱工作作为中央银行新职责，究竟属于金融监管职能抑或金融服务职能的定位也相当模糊。在实际工作中，缺乏一整套反洗钱金融监管原则指导监督金融机构进行反洗钱。
二是反洗钱金融监管的基础存在薄弱环节。在洗钱犯罪法律体系方面与国际标准存在较大差距，不利于对洗钱犯罪的刑事打击。国内部分行政管理部门对反洗钱工作的重要性和紧迫性认识存在差异，影响反洗钱监管跨部门合作。金融机构核心业务管理系统以及资金清算系统仍未充分考虑反洗钱工作的要求，致使大额和可疑交易信息要素缺失严重，数量质量差，影响金融交易的情报价值。反洗钱非现场监管基础数据统计不全面，统计口径不合理，数据分析工作滞后。反洗钱监管权威有待进一步提高。反洗钱实施成本较高，过于强调消极法律后果，而对积极法律后果缺乏基本的实施机制，反洗钱金融监管激励机制尚需建立。金融机构反洗钱意识和警惕性仍有待于提高，反洗钱内控制度和风险管理能力有待于加强，存在较为严重的“防御性”可疑交易报送行为。
(二)质量低的海量大额可疑交易报告与反洗钱监测分析能力难以适应的矛盾
中国反洗钱监测分析中心作为我国负责收集、分析和提供洗钱犯罪情报的专门机构，自2004年4月7日成立以来，逐步建成了覆盖全国的反洗钱交易数据采集网络，实现了各金融机构总部直接向中心报告交易数据的“总对总”报送方式，在反洗钱信息化建设上取得了很大进展。但是，面对日积月累的海量的大额和可疑交易报告数据，其监测分析的压力也日益突出，数据利用能力受到较为严峻的挑战。
截至2007年底，全国308家银行业报告机构中已有279家正式报送数据，333家证券期货业报告机构中已有243家正式报送数据，107家保险业报告机构中已经90家正式报送数据。2008年，金融机构共向中国反洗钱监测分析中心报送大额交易报告1.77亿份，可疑交易6892万份。报告机构数量逐年增加，大额与可疑交易激增态趋明显，如何有效地处理越来越多的可疑交易报告成为一大难题。
目前，我国银行业规定了18条可疑交易标准，证券期货业规定13项可疑交易标准，保险业规定了17项可疑交易标准。可疑交易报告标准的规定在反洗钱的初期发展阶段指导金融机构有针对性地筛选、识别和报告可疑交易具有积极作用，但从实际情况看，也确实使得金融机构产生了依赖性，削弱主观判断能力，“机械”地报告可疑交易，产生大量的垃圾信息，不利于发现和挖掘真正的可疑交易和洗钱线索。从实际情况看，经金融机构主观判断和识别分析的价值较高的可疑交易报告数量还极为有限，“防御性”可疑交易报告数量激增，但是其情报价值含量却在下降，大额和可疑交易报告的真实性、完整性、准确性存在的问题相当严重，数据要素项缺失或者错误填报的情况大量存在，不但影响反洗钱监测分析的正常开展，而且还对实际工作造成相当程度的干扰。
(三)金融机构洗钱风险管控能力与特定非金融行业反洗钱制度缺失的矛盾
在人民银行和有关金融监管部门的有利推动下，目前，我国银行业、证券业、保险业金融机构已经普遍建立反洗钱工作组织体系，建立了反洗钱内控制度，开展了客户身份识别，基本落实了大额和可疑交易报告制度，金融领域反洗钱制度在预防和打击洗钱犯罪方面的作用开始积极显现。但是，我国金融机构反洗钱领域距离国际标准的要求仍有一定差距，全面执行FATF“40+9项建议”中有关客户身份识别、可疑交易的识别与分析等核心标准不但在受自身反洗钱意识和技能的制约，而且还受社会支持程度、客户配合程度特别是非金融特定行业反洗钱制度缺失等方面的多重掣肘。
我国金融机构和反洗钱监管部门在信息化手段方面与发达的欧美国家相比还有很大差距。一方面金融机构已经开始建立反洗钱数据系统进行交易数据的分析、报告工作，但是这些信息系统也都只具有比较简单的分析处理功能，在数据采集范围、数据完整性方面都存在缺陷，更不可能支持复杂情景模式的分析要求，因此无法对金融数据进行有效的运用。另一方面，金融业反洗钱监管部门还无法直接获取海关、税务、工商等其他行政执法机构的电子信息。虽然工商、海关、税务等部门已经有自己的信息系统，但这些信息无论在体制上还是在技术上都不能为金融情报信息分析所使用。面对大量金融交易数据和洗钱犯罪日益智能化、电子化、网络化的特点，信息化手段上的局限较大程度会影响我国金融业反洗钱监管的有效性。
此外，与洗钱活动关系较为密切特定非金融业务与专业(DNFBP)缺乏必要的反洗钱预防制度，必然影响整体反洗钱机制的有效性。律师、公证人员、
会计师、信托和公司服务提供者可经常接触到有助于了解复杂的洗钱计划的相关信息。随着在金融部门洗钱可能被发现的风险的增大，犯罪分子转而通过投资房地产或者宝石、贵重金属、金条、古董等高价值物品来清洗犯罪收益的可能性越来越大。我国目前还没有对任何一类DNFBP采取专门的反洗钱措施。尽管人民银行已经与国务院相关部门着手研究和推动相关行业的工作，但是由于不同部门的认识差异等多种原因，推进特定非金融行业反洗钱制度建设的工作进展缓慢，协调难度很大。特定非金融行业的相关机构和部门的反洗钱义务和实施手段的欠缺，这将使得全面、系统的反洗钱网络因一些相关的部门和机构“有法难依”而难以展开。
(四)地区反洗钱监管水平不平衡与反洗钱整体有效推进之间的矛盾
由于中国地域宽广，各地区经济发展水平差异较大，犯罪类型地域特征明显，地方政府对于打击犯罪的态度各异，因此，很难用国际统一的标准去衡量各地区反洗钱监管的目标、力度和水平。从中国反洗钱监测分析中心反馈的数据显示，可疑交易报告的地区分布主要集中在东部和南部沿海地区、东北和西南的边境口岸地区和个别内陆省份。例如，2007年，中国人民银行对发现和接收的可疑交易线索进行分析筛选后，对其中1534个重点可疑交易线索实施了2052次反洗钱调查，这些重点可疑交易线索主要集中在江苏、浙江、广东、山东、新疆、辽宁和上海等地；共向侦查机关移送线索554起，占全部调查数量的36.11％，涉及金额2295亿元，移送主要集中在山东、广东、浙江、辽宁、云南和上海等地。
作为国家反洗钱行政主管机关的派出机构，人民银行各地区分支机构对反洗钱工作的定位、理解和重视程度存在较大差异，配备的反洗钱监管队伍力量与干部素质也存在较大差异，对各地区反洗钱工作造成直接影响。我国反洗钱监管的地区差异和地区不平衡性将在相当长的时期内客观存在，造成反洗钱监管政策措施的短板效应，从而降低了反洗钱监管的有效性。
二、解决当前我国金融业反洗钱监管突出矛盾的政策建议
(一)探索中国特色的反洗钱金融监管模式
根据具体国情，在监管模式的选择中，我国应坚持以政府推动、严密监管的统筹协调型防范模式，建立起以专职反洗钱监管部门为核心、相关行业和主管部门密切配合的反洗钱监管体系。反洗钱是一项贯穿银行业、证券期货业和保险业覆盖整个金融市场的系统工程。在分业监管的条件下，建立由中央银行牵头、三大金融监管部门参与的具有中国特色的统筹协调型反洗钱监管模式是最为现实的选择。中央银行从宏观管理的角度，着力于推动国家整体反洗钱法律体系与制度规范的完善，着眼于整体金融市场的反洗钱全局性工作，负责制定覆盖银行业、证券期货业、保险业的整个金融业的反洗钱政策措施，建立统一的金融情报中心，全面协调、指导和监管金融机构开展反洗钱工作。
中央银行在支付清算系统建设、征信管理、外汇管理、账户管理与现金管理制度建设中应统筹考虑反洗钱的要求，形成制度性合力。中国银监会、证监会和保监会则按照中央银行作为国家反洗钱行政主管机关的整体部署、配合中央银行做好职责范围内的反洗钱行政管理工作，如金融机构市场准人时审核其反洗钱的措施，要求金融机构建立健全反洗钱内控制度，落实对金融机构控股股东资质和管理层任职资格的审核以及违反反洗钱规定责任人的纪律处理。
(二)组建更具权威的专职反洗钱主管部门
目前我国的反洗钱监管职责虽然由中国人民银行主导，但缺乏应有的行政权威，协调成本与矛盾突出。在中央银行内部，有反洗钱局、反洗钱监测分析中心两个部门分别承担反洗钱管理和金融交易报告收集与分析及处理的局面也存在诸多弊端。在中央银行外部，反洗钱部级联席工作会议的协调力和执行力也相当有限。因此，根据《反洗钱法》规定，“国务院反洗钱行政主管部门负责全国的反洗钱监督管理工作，国务院反洗钱行政主管部门、国务院有关部门、机构和司法机关在反洗钱工作中应当相互配合”(第一章第四条)，建议在条件成熟时，抽调央行、银监会、证监会、保监会、金融机构、财政部、海关总署、国税地税系统、纪检委等相关部门机构的业务骨干，组建成一个直属国务院的“国家反洗钱局”，并参照国家外汇管理局的方式，由中央银行归口管理。
组建国家反洗钱局这一部门有利于拉动各部门、行业、机构反洗钱的积极性和协调性。从各相关部门机构抽调人员既能迅速解决筹建新机构人手短缺的问题，又能充分利用其各自原先的业务能力，在彼此配合的过程中通过互相学习提高反洗钱监管的综合能力，还有利于形成各部门机构相互配合、相互协调的态势。而直属国务院的行政地位又能给予它应有的行政威权，有利于按此种方式组建的专职监管部门，成为如美国模式中的FinCEN一样的反洗钱监管网络的枢纽。建立国家反洗钱专职主管部门，也有利于推动完善反洗钱刑事法律体系和反恐怖融资法律制度，有利于规划制定全国范围内覆盖多部门、多行业的反洗钱人力资源管理战略，培养一支由基础人才、专家队伍和国际专才构成的多层次反洗钱职业队伍。
(三)大力完善稳定有效的情报生成渠道
在我国反洗钱还处于起步发展期的现实条件下，要综合使用大额交易报告、可疑交易报告和社会举报等方式，形成较为稳定的资金交易信息和金融情报渠道。加强反洗钱情报中心的专业化建设，着力提升大额可疑交易报告的处理能力，进一步建立完善反洗钱综合数据平台，加强与公安身份信息系统、贸易进出口信息、税收征收管理信息、工商注册查询信息、民政注册查询信息系统的信息共享，全面提高反洗钱情报信息的完整性、准确性和有效性。进一步加强与公安、税务、海关、工商等部门在情报会商、合作办案、人员互派和案件通报等方面的合作力度，将反贪反腐、经济案件侦查与反洗钱工作进一步紧密联系在一起，有效威慑洗钱及其上游犯罪，增加犯罪成本，最终实现反洗钱和反经济犯罪相互补充、相辅相成的双赢局面。
金融机构应将客户关系管理系统与反洗钱数据报告系统集成，利用客户关系管理系统的客户行为模式分析功能和客户背景调查流程，加以系统改造和流程再造，在低成本投入和资源复用共享的基础上，改善反洗钱可疑交易数据报送的被动局面，提高数据报送质量。面对庞大的大额交易信息，要建立一个高效的处理系统和机制，及时提炼分析出大额交易背后隐藏的洗钱信息。同时，针对我国幅员辽阔的大国特点，进一步完善直接向当地人民银行报送重点可疑交易报告的制度，并建立各地区反洗钱的二级情报库，以发挥地方反洗钱行政调查的主动性优势，弥补“总对总”数据大集中的不足。此外，要稳步推动特定非金融行业与职业在防止与发现洗钱的体系中发挥重要作用，逐步明确房地产行业、贵金属、彩票行业和宝石交易商、拍卖、律师、公证员、会计师在客户尽职调查和可疑交易报告中的相应法律义务，拓宽反洗钱监测渠道和情报信息来源。
(四)全面推广常规化反洗钱风险评估体系
顺应国际反洗钱监管的发展趋势，积极研究和运用基于风险的反洗钱监管和风险管理方法。综合运用不同的反洗钱监管工具和手段，建立和完善洗钱风险的评估框架和指标体系，提高以风险评估、分析、预警为核心的反洗钱非现场监管的系统性和有效性，提升反洗钱监管的技术水平。针对我国区域辽阔、地区反洗钱工作不平衡的实际情况，建议每年开展对各省(区、市)反洗钱监管有效性的评估工作。并逐步增强评估结果的透明度。
新加坡金管局626号文件分析
目前，新加坡针对反洗钱与反恐怖融资制定了多部法律法规和监管规定。其中《贪污、交易和其他严重犯罪（没收犯罪收益）法》（CDSA）是反洗钱与反恐怖融资的主要法律，规定了交易以及其他100多种严重犯罪为洗钱的上游犯罪；《借贷人法》针对代人接收、持有、隐匿或转移资金或其他财产等非法借贷行为；《打击恐怖融资法》（TSOFA）规定了四种主要的恐怖融资犯罪，包括以进行恐怖活动为目的，为或恐怖组织募集或提供资金的行为。
针对银行业的反洗钱与反恐怖融资工作，新加坡金管局出台了金管局626号文（MAS Notice 626）及配套指引（Guidelines to MAS Notice 626）。626号文是金管局针对各类金融机构的具有法律约束力的反洗钱和反恐怖融资监管文件，明确规定了他们的法律义务，防止金融系统被交易以及其他犯罪行为衍生的洗钱活动所利用；指引并不强制银行执行，其作用是就如何履行这些义务向银行提供切实可行的指导。
风险评估及风险缓释
新加坡金管局规定，银行必须建立健全合理的风险评估制度及相应的档案记录制度。在确定总体风险水平及风险缓释方法前，银行应当全面考虑所有相关风险因素，包括目标市场与客户细分、高风险客户数量、客户交易金额及数量、地区风险评级、银行产品及服务的性质、种类及规模，并使用定量及定性分析以得出风险报告。外资银行的新加坡分支机构可以继续沿用总行的风险评估制度，但须保证相关制度符合新加坡的反洗钱与反恐怖融资监管要求。风险评估机制要求至少每两年更新一次，且诸如客户细分及营销渠道合并、新产品和新服务的开发等重大事件发生时都需要进行风险评估。
金管局还特别建议银行在自己的风险评估程序中加入新加坡国家洗钱及恐怖融资风险评估报告（NRA Report）。该报告中指出了洗钱与恐怖融资的几种普遍犯罪形式。银行在进行自身风险评估程序中应充分考虑报告中提及的金融及非金融部门中出现的高洗钱风险的活动，以及可能与之涉及的银行产品、服务、交易及营销渠道，并将NRA报告与自身风险评估报告相互结合以得出最为准确的银行风险水平。如有必要银行还可将分析结果应用于对客户账户及交易活动的持续性监控。
针对银行的风险缓释，金管局要求银行建立相应的内部政策、程序及管控办法，使银行可以对风险进行有效管控。当高风险出现时应采取措施以有效控制并降低风险。银行风险缓释能力的主要指标包括识别客户身份信息及其交易行为变化的能力、合规程度、自动审查与人工审查的协调程度、第三方依赖程度等。金管局还特别强调了银行高层管理人员的责任与义务。高层管理人员应确保相关措施遵循新加坡金管局及其他监管当局制定的风控要求，并在高风险出现时及时加强风控措施。
客户尽职调查
客户尽职调查是反洗钱与反恐怖融资工作的基础及重点，能否有效地进行客户尽职调查直接关系到银行后续的反洗钱工作。新加坡金管局明确指出银行不得开立或保留匿名或以假名开立的账户。在以下情形中银行应当进行客户尽职调查：与客户建立业务关系；为任何未曾与银行建立业务关系的客户进行超过20000新元的交易或通过国内电汇方式以及超过1500新元的跨境电汇方式汇出或汇入资金；怀疑客户行为涉及洗钱或恐怖融资。客户尽职调查除获取客户的基本身份信息外，还需要调查客户人、受益权人、关联方的基本信息。当客户是法人或法人结构安排（Legal Arrangement）时，还须对法人团体的所有权结构以及控股超过25%的个体进行详细了解。银行对客户身份信息进行核查的同时还应要求客户填写真实性声明。当多笔交易涉及同一汇款人或收款人时，银行还应关注这些交易是否被有意拆分以躲避审查。若客户是拥有无记名股票的公司，银行应要求当无记名股票发生转移时应立刻通知银行。
除一般类型的客户尽职调查，还存在简化型及加强型客户尽职调查。简化型客户尽职调查相较于一般类型的客户尽职调查减少了更新客户信息的频率，降低了持续监控的程度。当银行可以有效控制洗钱与恐怖融资风险使其处于低水平时，可对各类型客户采取简化型客户尽职调查，包括新加坡政府机构、新加坡交易所上市公司、达到国际反洗钱与反恐怖融资标准的境外金融机构等。加强型客户尽职调查则是针对一些高风险的客户群体，包括政治公众人物、NRA报告中指出的高风险群体、任何来自或处于金融行动特别工作组（FATF）特别关注的国家或地区的客户、所有人结构异常复杂的法人或法人结构安排等。新加坡金管局特别强调了对政治公众人物的加强型客户尽职调查，并对政治公众人物范围、财富及资金来源调查方法进行了详细阐述。
可疑交易报告
根据《贪污、交易和其他严重犯罪（没收犯罪收益）法》（CDSA）及《打击恐怖融资法》（TSOFA）中的规定，银行应向可疑交易报告办公室（STRO）提供有关洗钱与恐怖融资的报告，并且制定可以履行相关义务的合理内部政策、程序和控制措施，包括在银行设立相关信息点以使所有员工可以迅速汇报涉嫌洗钱与恐怖融资的可疑交易，并保留所有交易记录及与之相关的内部分析和调查结果。除数额异常或过度频繁的可能涉及洗钱与恐怖融资的交易外，当客户不愿或拒绝提供银行要求的信息，并且撤回已提交的建立业务关系或交易申请时，银行同样应当谨慎小心客户是否涉及洗钱与恐怖融资。
可疑交易报告的形式并没有强制要求，而是由新加坡金管局与可疑交易报告办公室协商后制定。银行可在金管局网站上自行下载。为了鼓励报送，除官方表格形式外，可疑交易报告办公室还接受其他任何形式的可疑交易报告，但应保证报送信息应尽可能准确与全面。银行在发现可疑交易的15天内应当完成对其的评估程序以决定是否将可疑交易向办公室汇报，如有特殊情况需要延期应当提前告知办公室。银行可通过可疑交易报告办公室的在线系统提交可疑交易报告。当可疑交易情节较为严重或涉及监管当局正在调查的案件时，银行还需要通过电话直接联系可疑交易报告办公室。
对中国银行业反洗钱监管的启示
加快推进反洗钱相关系统建设。中国银行业金融机构对反洗钱，尤其是反恐怖融资的针对性监测和控制已经展开，但是在中小金融机构中相关系统建设还存在不少局限，特别是在反恐怖融资方面的监管和金融机构的系统化应对方面还存在这样或那样的局限。在中小金融机构广泛推行强大的客户身份识别系统、大额交易与可疑交易报告系统不仅可以大大减少人工审查的成本，更可以通过全面的对比分类功能提高反洗钱审查的精确度，这不仅是金融机构的重要责任，同样也需要引起监管机构的重视。
强化反洗钱意识，加强反洗钱培训。在我国，反洗钱问题已经得到了普遍的关注，但是反恐怖融资工作还处于发展阶段，部分银行管理者对反洗钱的重要性认识不足，一方面没有认清洗钱与恐怖融资的严重性，另一方面又担心反洗钱审查工作会导致大额客户的流失。针对普遍缺乏反洗钱意识的问题，有关监管部门以及银行自身应当采取必要措施加强针对反洗钱的相关培训，使各级员工和主管认识到反洗钱工作的紧迫性，强化洗钱与恐怖融资风险意识。同时通过培训提高员工的客户尽职调查敏感度和可疑交易的分析能力。银行管理层则应制定切实有效的内部审查机制，赋予反洗钱部门独立的监督审查权，并对各项业务进行定期核查工作。同时还应制定反洗钱应急机制，以便有可疑交易发生时，银行可以及时采取相关措施有效防范风险。
强化反洗钱反恐怖融资相关的客户尽职调查。监管法规有必要借鉴新加坡相关监管机制，根据客户及其交易类别适当差异化地区别对待客户尽职调查问题，过于单一的严格机制会增加金融机构管理成本，或者过于宽泛的尽职调查监管则使得调查流于形式。对于高风险的客户或交易应该强化尽职调查的刚性约束机制，明晰金融机构的操作要领，并将相关责任进一步规范和强化。
[关键词] 金融机构 反洗钱 科技应对能力
一、当前金融机构反洗钱工作中存在的问题
1.反洗钱工作机制缺位。我国现行的人民银行对商业银行、商业银行基层行的反洗钱工作监督、检查机制都不很完善，在反洗钱内控制度落实上也有不到位的地 方。首先，银行在客户尽职调查中制度落实不到位，对客户的调查仅限于一般情况，资金的真实来源和去向等与反洗钱密切相关的信息调查有许多缺失。其次，反洗 钱协调机制的作用还没有充分发挥出来。对一些客户提供的假身份证、假工商税务登记证，银行人员难以鉴别，也不能得到相关部门在鉴别这些假证方面的帮助和支 持，难以获取真实完备的客户信息。此外，人民币和外币反洗钱缺乏信息互通和有效联动，工作相对独立，步调不一，不利于对跨境洗钱犯罪的全程跟踪。
2.反洗钱工作的技术手段比较落后。由于金融机构还没有开发和建立一套反洗钱的软件和系统，尚未建成与支付清算系统对应的支付交易监测系统，不能对大额 和可疑交易及时进行监测、记录，这给反洗钱工作带来了很大困难。另外，随着电子商务等新兴网络工具的发展，以及随之产生的多种网上支付方式以及在线媒介， 使得利用网络洗钱的风险性较之传统洗钱大为减小，越来越多的网络洗钱出现了。由于我国信息网络建设相对滞后，整体信息化水平不高，对网络洗钱的监控更未涉 足。
3.一线员工识别分析可疑交易的能力较弱。一线金融人员甄别和分析可疑交易的能力明显不足，我们缺乏高素质的反洗钱工作人员。从整体上 说我国对金融业工作人员的反洗钱教育还不够深入，金融工作人员反洗钱意识缺乏，法制观念和政策水平低，不熟悉与其业务相关的金融法规和行业制度规范，缺少 良好的经验积累，其综合素质同当前的反洗钱工作现实需要还有相当的差距。
二、有效提高打击洗钱犯罪科技应对能力
国际反洗钱经验证明，改善金融机构反洗钱的技术条件是打击洗钱犯罪的有力保障，针对当前洗钱犯罪出现的新特点和新动向，我国应大力提高对洗钱犯罪的科技应对能力。
1.健全金融机构反洗钱协调机制。金融监管部门要督促金融机构履行反洗钱职责，监管机构通过执法检查，不仅可以发现金融机构执行政策规定中存在的问题， 还能够对政策本身进行审视，有针对性地提出有效的反洗钱措施，加大对大额外汇收付和无交易背景的大额人民币支付的监测，完善收支预警系统，提高监测的灵敏 性。此外，金融机构要正确处理好反洗钱内控制度和内部经营管理制度的关系，金融机构要根据自身的特点，将反洗钱法律、法规和部门规章要求，分解、细化落实 到具体的管理和业务流程中，做到与内部经营管理制度同布置、同检查、同考核，并监督所管理的分支机构制定严格有效的反洗钱措施。
2.大力提 高反洗钱的科技监控能力。关注可疑交易报告是发现洗钱线索的关键，根据我国《反洗钱法》规定，商业银行应将其客户账户内所发生的大额和可疑支付交易情况及 时向有关监管机关报告。其中，大额交易报告是从定量方面界定交易信息报告的内容，凡是交易金额在规定限度以上的交易，不论是否可疑，都要报告。而可疑交易 报告则是从定性方面界定了交易报告的内容，即针对金额、频率、流向、用途及性质等有异常情况的交易。这样可以提高反洗钱工作的效率，并加强对网络银行、电 子货币、银行卡等新兴业务的反洗钱监控。
3.改善反洗钱的技术条件。澳大利亚反洗钱工作处于世界领先地位的一个重要原因，就是拥有一个先进的反洗钱信息管理系统，采用了先进的网络、数据库、 数据计算等技术。我国应结合工作实际加速科技进程，提高反洗钱工作的技术手段，加速研发网络互联的大额和可疑支付交易监测报告系统，完善反洗钱软硬件条 件，推行完整、规范和真实的电子化数据采集方式，不断完善数据筛选和分析工作，提高数据筛选的准确性和分析报告质量，增强反洗钱监测的及时性和有效性。同 时，统一全国的金融网络，建立有效监控和管理资金账户系统，改进银行账户管理手段，在对洗钱犯罪的监控、取证、防范等方面都采用先进的科学技术手段。
4.全面提升一线人员业务技术水平。一些发达国家反洗钱的经验表明，建立一支高素质的反洗钱工作队伍至关重要，大力抓好一线反洗钱专业队伍的建设，促进 反洗钱工作人员专业水平的提高。首先，认真选配工作人员，将一些文化程度较高、专业知识对口、具有良好的计算机操作水平、外语交流能力强、熟悉经济金融及 法律等方面知识的青年同志充实到反洗钱工作岗位上来，逐步充实反洗钱工作岗位。其次，有组织地开展业务培训，举办面对银行系统的国内反洗钱业务培训和有关 的业务研讨活动，讲授反洗钱的工作要求和操作规定；注意学习和借鉴国际反洗钱的先进经验，“走出去”接受境外培训，掌握先进国家在反洗钱立法、金融情报中 心的运作模式、反洗钱信息系统开发建设、金融交易报告信息的分析和跨境异常资金流动监测分析技巧等方面的知识和经验。
参考文献：
[1]刘阳:反洗钱工作中不可忽视电子支付[J].西部金融，2008年第2期
10月31日，《中华人民共和国反洗钱法》（下称《反洗钱法》）在十届全国人大常委会第二十四次会议上获得通过，将自2007年1月1日起施行。
这一法律的颁布实施，表明中国已经将反洗钱的国际义务转换为国内法律，因而为明年上半年加入反洗钱国际组织金融特别工作组（下称FATF）迈出了坚实的一步。
2005年初，中国已被FATF接纳为观察员；今年11月，该组织将在中国进行现场评估。据悉，反洗钱法律体系的完整性和有效性，是决定能否成为FATF正式成员的最重要标准之一，但并非惟一条件。其他标准，还包括有关法律的完备性、执法效果和反洗钱金融监管的程度。如若顺利，中国有望在2007年6月前后加入FATF。
从今年7月1日起，国家外汇管理局不再承担监督和管理大额和可疑外汇交易报告制度的职责，人民银行实现了对反洗钱本外币的统一管理、统一监测和统一处罚。
“进行反洗钱国际合作既是中国反洗钱工作的需要，也是中国参与国际规则制订、增大国际事务话语权、维护国家利益的需要。”在接受《财经》的独家专访时，主管反洗钱工作的中国人民银行副行长项俊波如是表示。
洗钱犯罪呈蔓延之势
《财经》：作为央行主管反洗钱的副行长，以你的角度看，应该如何解读《反洗钱法》出台的意义？
项俊波：《反洗钱法》是我国历史上第一部关于反洗钱工作的专门法律，是奠定中国反洗钱制度的基石。《反洗钱法》的颁布实施，对于及时发现洗钱活动，追查并没收犯罪所得，遏制洗钱犯罪及其上游犯罪，保证金融机构稳健运行，维护经济安全和社会稳定，构建和谐社会，有着极其重要的意义。
《财经》：这一法律确定的反洗钱监管体制是怎样的？
项俊波：《反洗钱法》明确了人民银行作为国务院反洗钱行政主管部门，组织协调全国的反洗钱工作，负责反洗钱资金监测，制定或会同国务院有关金融监督管理机构制定金融机构反洗钱规章，监督、检查金融机构履行反洗钱义务的情况，在职责范围内调查可疑交易活动等职责。
同时，《反洗钱法》也明确规定了国务院金融业监督管理机构和其他相关部门在反洗钱工作中的职责。这样就形成了确定一个部门为行政主管部门，全面负责反洗钱事务，其它部门机构在职责范围内分工负责、协调配合的我国反洗钱监督机制。
《财经》：过去中国法律对洗钱的上游犯罪存在认定过窄的问题，目前的最新进展是什么呢？
项俊波：洗钱犯罪在我国已经出现并呈现蔓延之势。《反洗钱法》将我国洗钱犯罪的上游犯罪范围由原来的犯罪、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪和恐怖活动犯罪，扩充到贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪等。根据我国反洗钱工作的需要，1997年，我国制定了以《刑法》第一百九十一条洗钱犯罪为核心的打击和惩治洗钱的刑事法律规定；今年6月，全国人大常委会通过了《刑法（修正案六）》，将所有清洗犯罪所得及其收益的洗钱行为都纳入了刑事打击的范围。
《财经》：《反洗钱法》出台后，还要修改和出台哪些相关的法规规章？
项俊波：随着我国反洗钱工作开展的深入，人民银行于2003年1月3日的《金融机构反洗钱规定》等反洗钱规章需要作相应调整。
目前，人民银行已组织起草了《金融机构反洗钱规定》以及《金融机构大额和可疑资金交易报告管理办法》，适用于各类金融机构。按照《反洗钱法》确定的原则，人民银行还将会同银监会、证监会和保监会制订有关的金融机构内部控制、客户身份识别、客户资料交易记录保存的有关规定。
反洗钱工作有效性待提高
《财经》：从总体看，你如何评价当前金融机构在履行反洗钱义务方面的现状和挑战？
项俊波：金融机构是洗钱活动的主要渠道之一，也是反洗钱的前沿，是反洗钱体系中重要且不可或缺的组成部分。我国金融机构反洗钱规定要求金融机构建立内部控制、客户识别、大额和可疑交易报告、客户身份资料和交易记录保存、反洗钱宣传和培训等反洗钱制度，认真履行反洗钱义务。2004年以来，人民银行连续三年检查了银行业金融机构履行反洗钱义务的情况。
总体而言，我国金融机构反洗钱意识明显增强，工作力度不断加大，反洗钱工作取得了一定成绩。但是，根据反洗钱检查情况，不同金融机构之间和全国不同地区之间对开展反洗钱工作的重视程度和主动性还很不平衡，反洗钱工作的有效性还有待提高。
《财经》：不得不承认，迄今中国金融机构的反洗钱意识并不强，往往会认为反洗钱是一种没有收益的义务和负担。如何认识反洗钱是金融机构的义务？
项俊波：首先要明确，反洗钱是金融机构义不容辞的责任，这是国家意志的要求。
同时也要看到，《反洗钱法》有助于消除洗钱行为给金融机构带来的潜在风险，维护我国金融安全。由于金融机构在金融资产托收和转移过程中不可替代的作用, 金融机构往往是探测非法交易的先知先觉者。从各国反洗钱体系的构架看，各国金融系统都处于反洗钱体系的前沿，承担着预防和控制洗钱的重要职责。同时，一旦数额巨大的“脏钱”流入信贷金融机构，也会对这些机构及整个金融体系带来巨大的负面影响。
巴塞尔银行监管委员会于1988 年12月在其发表的《防止将银行系统用于洗钱目的》报告中指出，如果银行漫不经心地与犯罪分子卷到一块，由此产生的负面影响会严重损坏公众对银行的信心，从而危及整个银行系统的稳定；同时，银行亦可能因其甄别客户方面的疏忽或其官员与犯罪分子相互勾结，而招致严重的损失。
《财经》：2004年，反洗钱局曾对在履行反洗钱义务中出现违规的金融机构做了查处，之后情况有否改善？最新的查处情况如何？
项俊波：2005年，中国人民银行上海总部和633个分支行现场检查了3351个银行类金融机构执行反洗钱规定的情况，发现违规问题主要有：涉及违反客户尽职调查规定的账户86794个，占被查账户的2.21％；涉及违反大额交易报告规定的交易155640笔，占被查交易的0.12％；涉及违反可疑交易报告规定的交易1379082笔，占被查交易的1.08％。同时，查出保存资料不合格账户66726个，占被查账户的0.58％；查出保存资料不合格交易18712笔，占被查交易的0.02％。对上述违规情况，人民银行及其分支机构依据相关法规进行了处罚。
从今年上半年反洗钱现场检查和处罚情况的报告看，无论违规数量还是被处罚银行数量都有明显下降。
反洗钱将列入现金交易管理
《财经》：中国金融机构的现金存入管理比较松，未来这方面从反洗钱的角度要如何改进？
项俊波：加强对大额和可疑现金的监测，始终是现金管理的一项主要内容。新颁布的《反洗钱法》对现金出入境管理作出了规定，即海关发现个人出入境携带的现金、无记名有价证券超过规定金额的，应当及时向反洗钱行政主管部门通报。国务院有关部门也正在组织修订《人民币现金管理条例》，将反洗钱增加为现金交易管理的一项重要内容。
《财经》：如何开展对证券、保险、期货公司等非银行类金融机构的反洗钱监管？比如，证券行业未能真正做到实名制，是否对未来的监管工作增加了难度？
项俊波：履行反洗钱义务的金融机构，由2003年《金融机构反洗钱规定》中规定的政策性银行、商业银行、信用合作社、邮政储汇机构等银行业金融机构，扩展到证券公司、期货经纪公司等证券期货业金融机构、保险公司和信托投资公司等。
长期以来，银行业金融机构一直成为洗钱分子的首选。但随着世界各国以及国际组织对银行业金融机构反洗钱力度的不断加大，以及银行业金融机构反洗钱内控制度不断完善，洗钱分子通过银行业进行洗钱的难度和成本越来越大，从而把目标逐渐转移到证券业、保险业等其他金融领域。
《反洗钱法》配套规章出台后，人民银行将依法全面监督、检查金融机构履行反洗钱义务的执行情况。
《财经》：如何定义特定非金融机构？这次法律里规定比较模糊，未来将如何监管？
项俊波：2003年版的反洗钱40项建议，明确规定了承担反洗钱义务的特定非金融机构的范围，包括赌场、房地产商、贵金属和宝石交易商、律师、公证人、其他独立法律专业人士、会计师、信托和公司服务提供者等。《反洗钱法》将特定非金融机构纳入反洗钱义务主体，是我国开展反洗钱工作的迫切要求。
《反洗钱法》出台之前，对于金融业以外的房地产业、珠宝业、律师业等特定非金融行业，在客户身份识别、可疑交易报告、交易记录保存等反洗钱的职责、义务方面，没有相应的法律制度。尽管我国现行法律对特定非金融机构有明确的管理规定，但在反洗钱方面的规定是不完善的。我国人大常委会已经批准中国参加了《联合国反腐败公约》等四个与反洗钱有关的国际公约。
因此，将特定非金融机构纳入我国反洗钱法律制度，使其承担预防和控制洗钱的义务，已经成为我国的国际义务。
《反洗钱法》已授权人民银行会同国务院有关部门，确定应当履行反洗钱义务的特定非金融机构的范围。人民银行将在深入调研的基础上，会同相关业务主管部门，制订特定非金融机构履行反洗钱义务和对其监督管理的具体办法。■
本刊记者段宏庆对此文亦有贡献
资料：反洗钱查处纪录及涉案金额
2004年，中国人民银行在检查过程中，发现了30余起有价值的涉嫌洗钱等经济犯罪案件的线索。这些案件部分仍在跟踪调查，部分已移交公安机关。
2005年，中国人民银行和国家外汇管理局共移送涉嫌洗钱犯罪线索3195宗，涉案金额426亿元；配合公安机关及其他部门成功破获洗钱及相关案件50余起，涉案金额折合人民币上百亿元。
(一)思想认识不到位，金融机构的反洗钱能动性没有得到充分发挥
个别基层人民银行对反洗钱工作不够重视，反洗钱力量配备不足，对员工的反洗钱知识培训不够，不注重调动多部门的反洗钱工作积极性。有的县域商业银行、保险公司、证券公司认为反洗钱是金融监督管理部门的事情，并从自身利益出发，担心对大额可疑资金实施监管和报告后，会流失部分客户，影响业务发展，因此履行大额和异常支付交易报告的职责不到位。
(二)反洗钱职责落实不够，相关部门参与积极性不高
《反洗钱法》规定了各有关部门的职责，但从实际情况看，基层各有关部门对自身反洗钱的职责并不是很了解，对此项工作也不重视，特别是相关政府部门认为此项工作属于金融业务，应由人民银行和其他金融机构负责，在开展反洗钱工作时，往往是人民银行“单兵作战”，各行政执法部门的参与性并不强，并一定程度上存在推诿扯皮、推卸责任的现象，不服从统一调度，不能及时有效地提供相关证明材料，致使各部门的反洗钱资源得不到有效整合，工作质量和效果难以提高。
(三)法律法规不够完善，建立反洗钱联动机制缺少制度支持
尽管《反洗钱法》、《金融机构反洗钱规定》等对反洗钱工作做出了多方面的规定，但是对承担反洗钱职责的部门如何配合联动方面的规定存在“盲区”，使反洗钱组织机构建设缺乏法律指导，制定反洗钱联动机制相关制度规定没有法律依据，各相关部门联动配合缺乏约束性，许多县域没有建立多部门参与的反洗钱组织，没有通过实施各种有效手段统一反洗钱行动步骤、通报信息交流经验、协调各相关部门的工作，而是呈现相关部门各自为战、各行其是的状态。
二、建立县域反洗钱联动机制的思考
(一)健全组织，合力构建县域反洗钱联动机制
一是要建立县域反洗钱工作领导协调组织。成立由县政府分管金融的领导任组长，人民银行具体负责。银监、银行、保险、证券、公安、检察、法院、纪检、监察、工商、税务、海关等部门参与的县域反洗钱工作领导组织。二是要制定反洗钱领导组织行动章程，明确纪律。三是建立反洗钱联席会议制度。通过反洗钱联席会议，商讨、研究和制定反洗钱战略和政策，进行反洗钱行动的统一协调，定期或不定期磋商有关反洗钱工作的重大和疑难问题。
(二)进一步明确界定各相关部门的反洗钱职能
反洗钱工作是一项综合工程，有必要对相关部门的职责进一步明细界定。公安机关要着重履行好收集、分类、处理、评估与洗钱犯罪有关的线索，调查洗钱犯罪案件的职责。工商管理部门可以通过审查各公司企业的注册申请，发现非法持有大量资金的洗钱者通过注册公司转移赃款的线索。税务部门则可通过税务稽查，发现违法资金的流动，从而发现洗钱的踪迹。商业银行、保险公司、证券公司则应该做好各项账户管理和交易记录的保存，加强与人民银行联系，及时报送大额可疑交易报告。
【关键词】《现金管理暂行条例》 反洗钱 影响 建议
一、现金结算管理中存在的问题及对反洗钱工作的影响
1.现金管理法规滞后，制约了反洗钱工作的开展
目前人民银行现金管理的法律依据主要是国务院1988年制定的《现金管理暂行条例》（以下简称《条例》），随着市场经济的逐步发展，明显不符合市场经济的要求。
一是部分规定已不符合实际情况。二是《条例》赋予开户银行一定的行政管理职能，与《商业银行法》规定的银行作为企业性质的经营目标不相关，履行起来实际成效不大，银行为争存款、拉客户，为企业大开现金使用方便之门，致使现金管理流于形式。三是处罚措施不完善，开户银行作为国家现金管理的主要对象，《条例》中对其违规行为法律责任不明确，临柜人员遵守现金管理制度的约束性不强，法律责任缺乏，已无法约束一些违规的现金管理行为，与反洗钱所要求的大额现金交易报告存在较大的差距。四是人民银行的现金管理职能得不到充分发挥。人民银行作为现金管理的主管部门，仅限于对金融机构的检查，不具备对企业等使用现金的主体的直接管理处罚权，不能深入监督现金管理的全过程，从而造成了实际工作中企业对人民银行的现金调查监督不配合的现象，降低了中央银行履行现金管理职能的权威，影响了反洗钱工作的开展。
2.社会公众长期以来形成的现金使用偏好，加大了可疑交易核查的难度
现金虽然是最原始的支付手段，但也是流动性最强的支付手段。目前，洗钱犯罪分子正好利用民营经济和私营经济比较发达、现金投放量和使用量巨大，偏好现金结算的氛围进行犯罪活动，使合法交易与非法交易交织在一起，给反洗钱资金交易监测带来极大的困难，增加了反洗钱工作的成本，降低了反洗钱工作效率。
3.忽视对现金缴存业务的管理，容易让“黑钱”顺畅地进入金融体系
从国际反洗钱的经验看，现金缴存是重点监测对象，严格控制犯罪所得进入银行系统是有效防范和打击洗钱犯罪的关键，要成功侦察洗钱活动，最重要的步骤应是在有关现金首次进入金融体系时就能被发现。但我国现行法规对现金支取规定多，对现金缴存限制较少，各金融机构对客户缴存现金，基本上都没有进行来源方面的审查或把关。当前所面临的社会信用环境，要求金融机构柜面审查客户缴存现金的真实性、合法性确实比较困难。
4.对个人现金支出业务控制不力，扩大了现金使用量
在反洗钱调查中，发现利用个人结算账户转移资金或存取现金的现象，而在《办法》中对个人结算账户的规定涉及甚少。在尊重储户“存款自愿、取款自由”的前提下，个人所有的这部分现金收支变得更复杂、更隐蔽，且难于监控，隐藏较大的洗钱风险。
5.金融机构现金报告制度宽松，可疑交易报告偏少
《办法》对现金大额交易报告的金额作了具体规定，而对现金可疑交易报告的金额未作具体规定。不能对开户单位在本系统特别是本辖区大额现金的收支情况进行有效监测，影响了反洗钱工作的开展。
6.科技手段落后，基层人民银行不能及时监测大额可疑现金交易信息
目前，新的现金管理监测系统还没有出台，大额现金的存取备案管理受到一定的限制，基层人民银行不能及时获取大额现金存取信息，影响了反洗钱非现场监管的效果。
二、几点建议
1.结合反洗钱工作要求，调整现金管理目标
人民银行要结合自身的职能转变，从维护金融稳定，提供金融服务及防范洗钱的角度出发，以防范金融风险和洗钱，打击经济犯罪为现金管理目的，最终为市场经济服务，促进社会主义市场经济的发展，应尽快结合反洗钱职能，调整现金管理的重点，应当从以控制现金投放为主，逐步转向以防范和打击利用现金结算从事违法犯罪活动为主。
2.出台新的现金管理法规，完善反洗钱法规体系
一是重新明确现金管理的客体，把管理对象扩大到一切单位和个人的现金收支活动。二是重新规定现金的适用范围和金额起点，尽快将特定的非金融机构如房地产、典当、贵金属等新形势下的特殊行业纳入现金管理的范围，明确其使用用途和范围。三是改变我国目前现金管理片面强调现金支出而忽视现金缴存的做法，实行现金存取并重管理的模式。四是增加电子货币、网上银行等金融创新业务的现金管理内容。五是改革账户管理办法，限制个人在一家金融机构的开户数量，防止犯罪分子化整为零。六是严格界定违反现金管理规定应承担的法律责任，严格约束金融机构和存款人的现金交易行为。
3.加强对现金收支来源、用途审查，提高现金使用成本
在不影响单位和个人合理存取款业务的前提下，对大额现金存取款来源和用途的合理性、合法性进行审查，不仅要求客户申报现金的来源和用途，还要求客户提供相关的证明材料。此外，运用市场手段，按照国际惯例，对超过一定限额（如5万元）以上的现金存取业务按一定的比例收取手续费。通过对大额现金存取的双向收费控制，提高客户使用现金的成本，尽量减少现金的使用率，使有洗钱嫌疑的现金活动显现出来，便于反洗钱的监测。
4.加强反洗钱部门之间的协调机制，提高大额可疑现金监测水平
充分发挥反洗钱联席会议成员单位的作用，建立与工商、税务、公安等部门的联系协调机制，由工商、税务部门对现金流量较大的行业的规模进行了解和掌握，由公安部门对娱乐业等特殊行业进行管理，建立信息通报制度，让金融机构有目的的对现金高发行业的交易进行监测、分析和报告。同时金融机构也应建立现金交易频率高的存款人资料的通报合作机制，进一步提高现金高发行业反洗钱工作水平。
5.加大反洗钱科技含量，适应反洗钱工作的需要
充分利用现代科技手段，实现现金管理网络化和现代化。本着方便、及时、简捷、易行的原则，尽快开发全面涵盖大额现金存取、异常和可疑支付交易报告、非基本存款账户提现、现金管理现场检查等业务的实时监测系统，逐步实现人民银行与金融机构、金融监管部门、税务、海关等部门的反洗钱信息系统对接，共享信息资源。金融机构要加强对客户身份识别，对可疑现金交易进行跟踪分析，了解客户背景、业务种类、交易对象、资金流向等、锁定异常目标，并主动报告，加快可疑信息的报送效率；人民银行要加强非现场监管工作，全面了解大额现金存取变化情况，加大大额现金存取可疑交易分析力度，及时发现可疑交易行为。
关键词：反洗钱，反洗钱立法，洗钱活动
近年来，随着国际社会对恐怖融资打击的强化和国内洗钱活动的不断猖獗，我国重视和加快了反洗钱的法制建设。继1990年12月28日全国人大常委会颁布《关于禁毒的决定》，在其第4条首次将洗钱活动规定为犯罪后，1997年修订的新《刑法》第191条又明确增设了洗钱罪，并于2001年12月29日《中华人民共和国刑法修正案（三）》第7条对刑法第191条进行了修改，将恐怖活动犯罪增列为洗钱罪的上游犯罪。2000年3月，国务院颁布了《个人存款账户实名制规定》，其从根本上否定了利用匿名账户进行洗钱的合法性。此外，2003年1月3日，中国人民银行制定颁布了主要针对金融系统反洗钱的《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》等三部规章（以下简称“一个规定、两个办法”）。2003年12月新修改的《中国人民银行法》也增加了有关反洗钱的条款。从而，初步构建了一个以反洗钱刑事法律为基点、以金融机构反洗钱法规为重心、其他法律法规相配套的反洗钱法律体系。[①]然而，随着国际国内反洗钱形势的发展，我国当前的反洗钱立法尚存在诸多缺陷，严重滞后工作的需要，急需健全和完善。
一、我国当前反洗钱立法存在的主要问题
总体而言，我国的反洗钱立法尚处于起步阶段，体系不够完善，只是初步形成了一个由刑事立法、有关金融法律、行政法规和规章构成的反洗钱法律框架，与国际反洗钱立法相比，还存在一定差距，主要表现在以下几方面：
1、刑事立法中有关洗钱犯罪的规定仍不完善。
尽管《刑法》经1997年、2001年两次修订，在其第191条增加了洗钱罪及相关规定，但我国反洗钱刑事立法依然存在一些问题：一是对反洗钱的规定比较原则，没有对洗钱犯罪的界定、具体行为方式、严重程度以及具体量刑给予明确规定和实施细则，导致实践中操作性不强；二是对于洗钱犯罪的上游犯罪，该条规定仅适用于毒品、黑社会性质组织、恐怖活动和走私四种犯罪，外延过窄。而当今国际上的有关立法大都把洗钱罪的上游犯罪扩大到了所有严重犯罪。联合国反腐败公约等国际公约也要求将腐败犯罪和其他严重犯罪列为洗钱罪的上游犯罪。[②]实际上，洗钱犯罪已经从过去仅与毒品犯罪等少数犯罪有关，发展到与所有产生经济收益的犯罪有关。对上游犯罪范围规定过窄，直接影响洗钱犯罪对象的范围，不利于预防和打击洗钱活动，尤其是在我国贪污腐败、诈骗和透漏税现象十分严重的情况下，对其犯罪所得的清洗不纳入洗钱罪打击范围之内，无疑极大地纵容了洗钱活动的猖獗；三是在洗钱罪的主客观构成要件上，规定的范围也较窄。在主观方面的构成要件上，新刑法第191条规定：行为人必须“明知是毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪的违法所得及其产生的收益”而协助洗钱的，这里“明知”的范围显然过小，一方面给公诉活动增加了困难，检察机关很难证明；另一方面，也让很多本应该因其重大过失而负有责任的人逃脱法律责任，不利于促使反洗钱工作人员和社会公众对洗钱活动的警觉性和危害性的重视。[③]在洗钱罪的客观方面，按新刑法第191条规定，仅为行为人实施了掩饰、隐瞒上游的四种犯罪的违法所得及其产生收益的来源和性质的行为，而国外的立法，如美国，已将掩饰、隐瞒犯罪收益的性质、来源以及所在地、所有权或控制权的行为皆规定为犯罪。[④]
2、缺乏专门的反洗钱法。
反洗钱防范、监控工作涉及到诸多部门和行业。但目前，就反洗钱作出系统规定的规范性文件主要是人民银行制定的专门针对金融机构反洗钱的“一个规定、两个办法”，但由于“一个规定、两个办法”只是属于部门规章，法律层次较低，使得反洗钱的工作只能局限在金融业主要是银行业开展，证券业、保险业及其他洗钱高风险行业的反洗钱工作目前还无法依法开展。反洗钱是一项系统的社会工程，不仅是金融业应该承担的一项社会责任，也需要反洗钱各相关部门和行业如公安、税务、工商、海关、财政等执法部门和证券、保险甚至零售、珠宝等行业的共同协作和参与。《中国人民银行法》和人民银行“三定”方案虽然赋予了人民银行协调国家反洗钱工作，指导、部署金融业反洗钱工作的职责，但至今仍没有一部专门的法律对人民银行承担反洗钱的具体职责、相关执法部门的反洗钱职责及金融机构和其他行业应履行的反洗钱义务作出明确规定，也没有对反洗钱监督管理的措施和法律责任予以明确。法律的缺失导致实践中对洗钱活动的打击很难形成合力，也缺乏有威吓力的打击手段。有效打击洗钱活动必须要有专门的法律保障，国际国内反洗钱形势的发展也要求我们必须尽快颁布反洗钱法，以适应国内反洗钱工作和开展国际合作的实际需求。
3、反洗钱行业规则也有待完善。
一是反洗钱的“一个规定、两个办法”缺乏可操作性，表现为：由于不要求分支机构设立独立的反洗钱岗位，实践中反洗钱岗位与业务操作岗位混同，由于目前商业银行的反洗钱意识基本上还比较薄弱，对反洗钱的重要性和危害性认识不足，实际上使得反洗钱岗位形同虚设，岗位责任制无法真正落实到位；对反洗钱内控制度建设的内容规定比较粗糙、原则，实践中使得基层人民银行不知要求做什么，商业银行也不知怎么做；交易报告上，大额交易报告由于系统迟迟未建实际上流于书面要求，即使要求补报也很难保证其正确性；由于没有技术支持，加之可疑支付交易报告标准比较原则，可疑报告完全依赖于临柜人员的柜面审查，缺失对客户经理的要求，导致报告的可疑的大多不可疑，基本上是出于应付；没有对电子化支付方式、通存通兑等新情况下的反洗钱要求作出明确有针对性的规定，为洗钱活动留下了空间；另外，“一个规定、两个办法”赋予人民银行对金融机构违反反洗钱规定的处罚力度也不够，限期改正，由于大额和可疑支付交易报告要求其时效性，如何改正？而处罚手段少、罚款数额太低，也无法促使违法金融机构对反洗钱工作真正引起重视。
二是相关的反洗钱制度和行业规则也不够系统和完整。为加强宏观经济管理，监督资金收付行为，规范金融秩序，我国政府和有关部门如财政部、人民银行和国家外汇管理局等制定了一些客观上有助于防止洗钱活动的相关制度和行业规章，如《现金管理暂行条例》、《个人存款账户实名制规定》、《人民币银行结算账户管理办法》、《银行卡业务管理办法》、《国内信用证结算办法》、《人民币单位存款管理规定》、《大额现金支付登记备案规定》以及《境内外汇账户管理规定》等。但问题是，一方面这些规定并不是专门针对洗钱的，已经不能满足反洗钱斗争的实际需要，如：这些规定没有要求银行对客户缴存现金的来源进行严格审查，导致反洗钱工作中在对可疑支付交易信息的分析上无法判断资金来源的正当性和合法性，而实际工作中，在我国通过现金进行洗钱是一大特点；另一方面，由于目前金融等有关系统并没有认识到反洗钱的必要性和重要性，且由于大量无序竞争的存在，导致这些规定本身也没有得到很好执行，而往往被洗钱者钻了空子。
三是行业规则与有关法律制度之间以及行业规则之间也存在矛盾，需要完善和衔接。目前突出的一个问题是，反洗钱的部门规定与《商业银行法》等有关法律法规[⑤]中有关为客户保密的条款相冲突，金融机构往往借口法律规定的保密义务而消极对待反洗钱的信息报告义务。在对违反反洗钱规定的处罚上，“一个规定、两个办法”的规定与《中国人民银行法》的规定也相去甚远。“一个规定、两个办法”规定的处罚一般需要先责令限期改正，给予警告，逾期不改正的，才可以处以3万元以下罚款；而《中国人民银行法》则规定，只要违反反洗钱规定，有关法律、行政法规未作处罚规定的，人民银行即可区别不同情形给予警告和五十万元以上二百万元以下罚款。“一个规定、两个办法”是专门调整金融业反洗钱的部门规章，而《中国人民银行法》是金融业的基本法，然如适用《中国人民银行法》又未免过苛，适用“一个规定、两个办法”又未免过轻，导致实践中二者难以衔接。在客户的身份确认上，《个人存款账户实名制规定》要求个人在金融机构开立储蓄账户时必须使用其法定身份证件上的姓名，而《储蓄管理条例》中则仍允许有无记名存单的存在[⑥]；此外，在账户资料的保管期限上，《金融机构反洗钱规定》与《人民币银行结算账户管理办法》也不同。
二、建立健全反洗钱法律制度
1、完善反洗钱刑事立法。
一是要在《刑法》中明确对洗钱罪的概念进行界定，在犯罪的主观要件上，应借鉴国外有关国家立法，将“明知”改为“应知”，或者直接改为“明知或怀疑”，应明确除了主观上有洗钱目的外，知情而不履行反洗钱法定职责的行为也构成为犯罪，增强相关人员和社会公众的反洗钱法律意识；在犯罪的客观要件上，应拓展犯罪行为的范围，至少应将掩饰、隐瞒犯罪人或严重犯罪所获收益的行为纳入到洗钱罪打击之列。二是应适时扩大洗钱罪上游犯罪的范围，与有关国际条约相衔接，使清洗任何严重犯罪收益的行为都构成洗钱犯罪；同时，鉴于我国目前贪污腐败、诈骗和偷、逃税侵吞国有资产的现象还比较严重，应将通过贪污、受贿、诈骗、偷逃税所得脏钱合法化的行为都规定构成洗钱罪，以有效阻止日益严重的贪污受贿、诈骗和偷逃税洗钱行为。
