时间：2022-07-25 04:21:32
经第25次市长办公会议批准，现将市房地局《关于对依法征用、划拨、出让后的闲置土地进行处理和利用的意见》转发给你们，请认真组织贯彻执行。
关于对依法征用、划拨、出让后的闲置土地进行处理和利用的意见（市房地局 一九九八年十二月二十二日）
全文为加强对本市建设用地的管理，配合房地产开发市场清理整顿，根据国家及本市有关法律、法规，结合本市实际情况，现就依法处理和利用1997年10月1日前以划拨或出让方式取得的，至1998年9月30日未按规定期限开发利用的国有建设用地，提出如下意见：
一、关于闲置土地的认定凡在1997年10月1日前以划拨或出让方式取得的，至1998年9月30日尚未开发利用的国有建设用地（包括征用集体土地和存量国有土地），有下列情形之一的，认定为闲置土地：
（一）征用的集体土地，全部或部分征而未用，自政府批准文件下发之日起满1年的；或实施土地平整、“三通一平”等基础设施建设后，中止开发建设连续满1年的；
（二）划拨的国有土地，全部或部分拨而未用，自土地管理部门《建设用地批准书》颁发之日起满1年的；或实施地上物拆迁后，未动工开发建设连续满1年的；
（三）以出让方式取得的建设用地，超过土地出让合同约定的动工开发期限，未动工开发满1年的；
（四）土地管理部门依法认定的其它闲置土地。
二、关于闲置土地的处理
（一）对闲置期不满2年的，征收土地闲置费用，并限期开发建设。
新征集体土地闲置的，每年征收相当于同类土地年产值5倍的土地荒芜费；出让土地闲置的，每年征收相当于土地出让金15％的土地闲置费。土地闲置费由用地单位按月交纳，逾期不交纳的，从滞纳之日起，按日加收1‰的滞纳金，直至动工开发或收回土地使用权。土地闲置费由原土地审批部门收取。属于市房地局收取的，市房地局也可以委托区、县房地局代收。土地闲置费收取后，全额上交市房地局，由市房地局统一上缴市财政局。
（二）依法认定闲置期满2年的，收回国有土地使用权。
1.以划拨方式取得使用权的土地闲置期满2年的，土地使用权依法无偿收回。经土地管理部门认定后，对其地上物、附着物给予适当补偿；
2.以出让方式取得使用权的土地闲置期满2年的，土地使用权依法无偿收回。受让方对土地有其他投入的，经土地管理部门认定后，给予适当补偿。
（三）闲置土地的具体处理办法。
1.以征收土地闲置费并限期开发建设方式处理的，由土地管理部门核发《缴纳土地闲置费（荒芜费）通知书》，并商有关部门核发《限期动工开发通知书》，用地单位应在规定期限内动工开发，并按规定向土地管理部门缴纳土地闲置费。
2.以收回国有土地使用权方式处理的，由土地管理部门核发《收回国有土地使用权决定书》，撤销用地批文，收回《城镇建设用地批准书》，废止《国有土地使用权出让合同》，注销《国有土地使用证》。同时，土地管理部门通知计划、规划、建设等有关部门撤销相应的批准文件。
三、关于闲置土地的利用闲置土地使用权收回后，土地纳入市政府土地储备计划，经市政府批准，按下列办法利用：
（一）对具备出让条件的，由原土地审批部门会同有关部门，适时进行出让。对条件成熟的，应实行招标、拍卖。
（二）对暂不具备出让条件的，可安排临时用地。原为农民集体所有的耕地，可由原农村集体经济组织恢复耕种；其他新征土地也应尽可能继续耕种、复耕；未拆迁用地，应维持现状使用。
（三）临时使用的闲置土地，经市政府批准，重新安排建设项目或出让时，其临时用地单位应在规定期限内腾退并无偿交回，市、区县政府及新的用地单位对临时用地使用者不作补偿。
四、关于闲置存量自有用地的处理和利用原用地单位以存量自有划拨土地与他人联合开发建设（一方出地，一方出资），并已于1997年12月1日前取得计划部门自建或联建立项后，至1998年11月30日未动工开发建设的，须在本意见实施之日起1年内到市房地局办理用地审核手续；逾期不办的，认定为闲置土地，依照本意见的规定处理和利用。今后，此类项目立项后满1年未动工开发建设的，视为闲置土地。
五、处理和利用闲置土地的工作部署
（一）为了加强对本市闲置土地处理和利用工作的领导，成立北京市闲置土地处理和利用领导小组（以下简称领导小组），下设办公室，由汪光焘同志担任组长。领导小组成员由市计委、市建委、市规划局、市财政局和市房地局等部门有关领导组成。领导小组办公室设在市房地局，办公室主任由柴俊彝同志担任。清理闲置土地工作结束后，领导小组自行撤销。
（二）结合本市房地产开发市场清理整顿，由市房地局会同有关部门对闲置土地处理和利用的意见进行审核后报市政府批准，各区、县房地局按照市房地局的统一部署，负责本区、县闲置土地的清理调查并就处理和利用提出意见，报市房地局审批。具体工作从1999年1月1日起至1999年12月31日止，分三个阶段进行：
第一阶段为动员和公告阶段（1999年1月1日至1999年1月31日）。在市政府召开房地产开发市场清理整顿动员会后，由市房地局向社会发布公告，公布举报电话，要求属于闲置土地的用地单位在3个月内向用地所在区、县房地局申报闲置土地情况，逾期不申报的，政府依法无偿收回国有土地使用权。
一、指导思想
以科学发展观为统领，以规范土地市场管理秩序为目的，严格按照土地管理法律法规，采取全面调查、集中处理的办法，认真开展闲置土地的清理工作，切实解决当前土地开发利用中存在的问题。坚持标本兼治、综合治理，逐步建立防范土地闲置的长效机制，为实现节约集约用地、提高土地利用率奠定良好基础。
二、工作目标
按照“全面清理，逐级负责，分类处理，公开处置”的原则，用5个月时间，在全县范围内集中清理闲置土地，依法处置和充分利用闲置土地，盘活存量土地，促进用地方式由粗放型向集约型转变，提高土地集约用地水平。
三、组织机构
为确保此项工作顺利开展，成立县闲置土地清理专项行动领导小组，任组长，陶明方任副组长，为领导小组成员，领导小组下设办公室，庞圣银兼任办公室主任（办公室电话：）。各乡镇（区）人民政府（管委会）要由分管国土资源工作的负责人牵头，安排工作力量，配合抓好清理工作。
四、清理范围
非农建设闲置土地清理工作从年月开始，到年月日结束。清理的范围：土地使用者依法取得土地使用权后，超过规定期限未动工开发建设的建设用地；国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁布之日起满1年未动工开发建设的建设用地；已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的建设用地；法律、行政法规规定的其他情形。
五、工作步骤
闲置土地清理工作共分五个阶段进行：
1、动员部署阶段（年月）。制定清理闲置土地专项行动工作方案；召开闲置土地清理工作动员会，组织学习相关法律法规和政策，明确目标任务和工作要求；利用电视媒体、印发宣传资料等形式进行广泛宣传。
2、调查摸底（年月）。各乡镇（区）人民政府（管委会）和县国土资源局要以历年供地台帐和土地变更登记为基础，组织专门人员现场调查核实，查清闲置土地位置、面积、批准日期、取证方式等，建立闲置土地宗地档案，绘制闲置土地分布现状图，建立闲置土地工作台帐，明确处置方式和处理期限。月前，将工作台帐报县闲置土地清理工作办公室，县国土、规划、监察等部门根据闲置土地清理工作台帐，严格审查闲置土地的原因和处置方式，重新登记造册，于月日前，将全县清理结果报市清理领导小组办公室。
3、集中处理（年月）。按照清理政策要求，针对每宗地块情况，分类制订处置实施方案，并依法登记确认闲置土地，核发闲置土地认定书。对每宗闲置土地的处理，要严格按市闲置土地清理专项行动领导小组批准的处置方案进行，该处理的处理，该收回的收回。
4、迎检准备（年月）。对照闲置土地清理目标要求进行自查总结，对处理的闲置土地逐宗地进行检查验收。同时建立盘活利用闲置土地的实施方案，积极探索预防闲置土地发生的长效机制。
5、迎接检查（年月）。清理闲置土地领导小组办公室总结工作成果，整理装订资料，拟定工作总结，迎接省市检查验收。
六、工作要求
1、统一思想认识。开展闲置土地清理工作，是落实国务院、省政府关于运用土地政策进行宏观调控重大决策的具体措施，是节约集约用地的必然要求。各乡镇（区）人民政府（管委会）和有关单位必须充分认识开展闲置土地清理专项行动的重要性和紧迫性，统一思想，强化力度，抓好闲置土地的清理工作。
今年6月7日，国土资源部了《闲置土地处置办法》，再次明确了闲置土地的定义，并规定对未动工开发满1年的闲置土地，由市、县国土资源主管部门按照土地出让或划拨价款的20%征缴土地闲置费；未动工开发满2年的，无偿收回国有建设用地使用权。该办法自2012年7月1日起施行。
一 城市土地闲置现状
目前，由于我国房地产企业依靠土地升值已作为一种主要的盈利模式，因此捂地待建现象非常普遍，土地闲置现象非常严重。
根据《中国统计年鉴（2011）》统计数据显示，全国32个省、自治区、直辖市，2010年度待开发土地面积达31458万平方米。2010年8月，国土资源部《有关房地产开发企业土地闲置情况统计》名单向媒体披露。根据名单显示，列入闲置土地面积约为9772万平方米。据媒体报道，位于北京通州京杭大运河畔的“运河岸上的院子”别墅项目，由泰禾地产公司在10年前就已拿到该项目的土地，而10年后项目才开始天价销售。由此可见，捂地待建、土地闲置现象的普遍性和严重性（见表1）。
造成土地闲置或待开发的原因很多：一是政府原因。由于城市规划调整、基础设施配套不完善等造成土地闲置或待开发；二是开发商自身原因。等土地升值以获得更高的收益、资金紧张无法开工等导致土地闲置或待开发。大面积的土地闲置影响了宏观调控的效果，又使土地资源未充分利用，因此，依法治理土地闲置势在必行。
二 治理土地闲置的意义
在当前房地产市场调控的关键时期，治理土地闲置不仅是落实我国土地利用的基本国策和实现土地资源节约集约利用的有效措施，而且是政府依法行政的具体体现，能有效地调整房地产市场结构，平抑房地产市场价格，因此治理土地闲置具有十分重要的意义。
治理土地闲置能有效调控房地产市场供应结构。土地是房地产开发的载体，由于房地产开发企业掌控着大量的土地，因此可以轻松掌控市场定价权。治理土地闲置可以有效增加土地供应量，从而调整结构，平抑房地产价格；可以有效防止国有土地资产增值中应属于国家所有收益的流失；。同时通过收回房地产企业大量囤积的土地，可以削弱开发企业掌控的定价权，让市场调节机制充分发挥其调控机能，从而促进房地产市场理性回归，最终达到房地产市场宏观调控目的。
治理土地闲置在我国早就有法可依。《土地管理法》第37条明确规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地……一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续两年未使用的，经原批准机构批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权……”1994年颁布的《城市房地产管理法》和1999年颁布的《闲置土地处置办法》也同样对闲置土地的处置作了明确的规定。但是，土地闲置问题却一直未得到真正解决。究其原因，一是在于有关处理土地闲置的法规政策刚性不够，尚未形成责任追究制度。比如，闲置土地未收回，有关部门和责任人应如何处罚，并没有明确规定。因此，执行力度大大下降。二是由于开发企业和政府间紧密的利益关系，无偿收回闲置土地难度相当大，而闲置税费相对于开发企业取得土地的增值收益来说，又显得微不足道。因此，治理土地闲置缺乏的不是法律、法规和政策，而是一种令行禁止的监督和管理。
三 治理土地闲置关键在于执行
为深入开展土地市场秩序的治理整顿，盘活存量土地，促进经济发展，根据国务院办公厅《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》(明电[*]20号)及省国土资源厅《转发国土资源部关于印发深入开展土地市场治理整顿工作实施方案的函>>（粤国土资电〔*〕29号）有关精神，市人民政府决定在全市范围内开展非农建设闲置土地的清理工作。现就清理工作提出如下意见：
一、非农建设闲置土地的清理工作，分别由市、县区人民政府组织领导。为切实做好非农建设闲置土地清理工作，成立市非农建设闲置土地清理工作领导小组，协调指导全市非农建设闲置土地清理工作。各县区也要相应成立领导小组及办公室。具体工作方案由市、县区清地办提出报市、县区人民政府清理工作领导小组批准后，由市、县区清地办具体组织实施（市领导小组组成由市委办、市府办另行发文人）。
二、清理时间安排：*年7月15日至*年12月31日作为集中统一清理时间。
三、应清理的房地产闲置土地及处置办法：
（一）有下列情形之一的房地产用地，按《*市闲置土地管理暂行规定》的标准征收土地闲置费：
1．取得土地使用权后，超过出让合同或用地批准文件规定的动工日期满1年未动工建设的；
2．土地平整或"三通一平"（通水、通电、通道路和地面平整）工程完成后，中止建设满1年的；
3．城区范围内，房屋拆迁公告公布之后，其土地使用者未按公告规定时间实施拆迁工作满1年；或地上建筑物已拆平（含部分拆平），具备项目开工条件后满1年未动工开发的；
4．超过规定的动工日期满1年、已动工开发的面积占该宗地应动工开发总面积不足三分之二，尚未动工开发的土地。
（二）超过2年未动工建设的房地产用地，实行限期建设（期限不超过半年），动工建设前继续按标准征收土地闲置费；超过限期建设期限仍未动工或投资额占总投资额不足25％的，其土地使用权由市、县区人民政府无偿收回。
未按照出让合同付清土地出让金的，未付出让金部分的土地，由市、县区人民政府无偿收回。
四、应清理的工业闲置土地及处置办法：
（一）有下列情形之一的工业用地，取消投资商享受*市外来投资优惠政策，土地使用权人应向市、县区人民政府申请土地使用权储备，待有能力进行工业项目投资建设时，由市、县区人民政府另行调整安排：
1．土地交付使用满1年或以上（发文前已满1年的，届满期限允许延迟至*年10月31日）未动工建设，或投资额占总投资额不足25％的；
2．土地平整或"三通一平"（通水、通电、通道路和地面平整）工程完成后中止建设满1年的。
既不申请土地使用权储备，又不同意调整的，按《*市闲置土地管理暂行规定》的标准收取闲置费。
（二）土地交付使用超过2年未动工建设的工业用地，其土地使用权由市、县区人民政府无偿收回。
五、因不可抗力或者政府及政府有关部门、司法机关的行为造成动工建设延迟的，动工日期应扣除因上述原因造成延误的时间后顺延。
六、其他闲置土地及处置办法：
（一）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地，由市、县区人民政府依法无偿收回。
（二）公路、铁路、矿场等经核准报废的国有土地，由市、县区人民政府依法无偿收回。
（三）其他用途的非农建设闲置土地，按《*市闲置土地管理暂行规定》处置。
七、清理闲置土地的调查核实工作由市、县区清地办负责。涉及土地调整或收回土地使用权的，由市、县区清地办提出建议，分别送市、县区国土资源部门。由市、县区国土资源部门作出调整或收回土地使用权方案分别报市、县区人民政府批准后予以公告，并下达调整或收回土地使用权决定书，送达当事人。涉及征收土地闲置费的，按《*市闲置土地管理暂行规定》处理。
八、涉及成本核算的，土地成本由市、县区国土资源部门会同有关部门核定，建设成本由市、县区建设部门会同有关部门核定。
九、涉及抵押土地使用权的处置，由市、县区清地办通知抵押权人参与协商处理，在不违反本意见原则的框架下，设定土地处置实施方案。
十、市、县区国土资源部门《收回土地使用权决定书》生效后，即时终止土地有偿使用合同或者撤销建设用地批准书，依法注销土地登记和土地证书。对当事人拒不交出土地的，由市、县区国土资源部门责令交还土地，并按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条规定给予罚款。
十一、严格执行《广东省土地使用权交易市场管理规定》
（省政府79号令）。进一步规范土地交易行为，工业用地出让实行指导价格。凡是纳入中心城区总体规划范围内的为50元／平方米，其他地区30元／平方米。今后将视情况进行调整，并逐步过渡到接基准地价管理。
一、指导思想
深入贯彻党的十，十八届三中、四中、五中全会精神和市七届五次党代会精神，全面落实上级主管部门、市委市政府和局党组决策部署，以处置闲置低效土地、盘活存量土地为抓手，推进土地资源集约利用，为加快“三市三区”目标作出积极贡献。
二、主要目标
按照“全面清理、以用为先、依法处置、节约集约”的原则，集中清理处置全市范围内的闲置土地。通过专项行动，加大对闲置土地的盘活利用，切实提高土地节约集约利用水平；构建闲置土地的长效监管机制，确保清查率达到100%，有效处置闲置土地达80%，盘活存量土地1000亩以上。
三、工作措施
（一）全面清理核查，依法认定闲置。
1．全面清理核查。按照历年供地台帐对清理范围内的用地逐宗进行地毯式、拉网式登记排查，将排查清单交由各国土资源所核查。核查内容包括：国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址、批准用地时间、出让合同或者划拨决定书约定、规定的开工时间、实际交地时间、取得用地的价款、已投资情况、已建设情况、中止开发建设时间、土地闲置的原因等。
2．严格认定程序。依据《闲置土地处置办法》的相关规定，向国有建设用地使用权人下达《闲置土地调查通知书》，督促其按要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等资料。经调查构成闲置土地的，查明造成土地闲置的真实原因，防止国有建设用地使用权人以各种理由逃避责任，影响闲置土地的处置。及时下达《闲置土地认定书》，通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置，国有建设用地使用权人的名称、闲置时间、闲置原因等信息。属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，同时书面报告或告知政府或者政府相关部门。
（二）严格依法依规，妥善分类处置。
1．分析闲置原因。定期组织召开局内闲置土地会商会，对闲置情况进行分析，对闲置原因进行认定。
2．严格处置程序。依情况召开闲置土地处置联席会议，严格按照国家法律法规要求，研究制定处置方案，根据会议决定拟定闲置土地处置方案报市政府批准后实施。依法妥善处置到位，确保盘活闲置土地规范有序。
3．依法分类处置。对属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，主动与国有建设用地使用权人协商，采取延长动工开发期限、调整土地用途或规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回、置换土地和其他处置方式进行闲置土地处置。对因国有建设用地使用权人自身原因造成土地闲置，未动工开发满一年的，依法征缴土地闲置费；未动工开发满两年的，依法无偿收回国有建设用地使用权。要发挥查办案件的威慑作用和警示教育作用，拓宽执法监察渠道，完善执纪执法机关、司法机关和行业主管部门的查处协调机制，搞好信息共享，形成处置活力。对闲置土地问题严重和难以处理的复杂问题，组织“两代表一委员”进行现场督导，攻坚克难。
（三）落实监管责任，有效盘活利用。
1．建立共同责任机制。加强对建设用地供应、批后监管工作，建立覆盖批、供、用、查全过程的监督管理机制。落实土地利用动态巡查责任，明确现场核查的责任主体、现场核查人员以及系统平台工作人员工作职责，对闲置土地早发现、早报告、早处置，促进依法依规、节约集约用地。闲置土地处置完毕后，及时更新监测监管系统中该宗土地相关信息。
2．建立实时预警机制。实施供地并签订出让合同后，责任单位要及时建立供地台账，设置预警程序。在用地单位合同约定开工时间已达9个月时用地预警启动，同时启动用地调查程序，建立《土地基本信息表》，发出预警通知；对还未开工的，第11个月交由执法监察局发出限期开工通知；满一年时，启动闲置土地调查程序，对涉嫌闲置的土地进行实地调查核实，展开闲置土地认定工作。
3．建立盘活利用机制。充分运用土地市场动态监测监管平台，加强闲置土地预警、处置和公示等工作，动态把握每宗用地的土地开发利用现状，及时发现、处理土地闲置和违约状况，督促土地开发利用，强化国有建设用地使用权人自觉提高土地利用效率。经批准延长动工开发期限的闲置土地，签订补充协议；需调整土地用途、规划条件的，重新办理相关用地手续；由政府安排临时使用、协议有偿收回、置换土地等情况，要充分协商，确定利用方式。经依法收回的闲置土地，根据国家土地供应政策，重新确定国有建设用地使用权人进行开发利用；对耕作条件未被破坏且近期无法安排建设项目的耕地，委托有关单位或者农村集体经济组织、个人恢复耕种；经依法认定的低效土地，督促项目限期增资扩容。
四、组织领导
（一）加强组织领导。成立以局党组书记、局长任组长，分管领导为副组长，各国土资源所、局属相关单位、机关科室负责人为成员的“闲置土地处置专项行动年”活动领导小组，切实加强闲置土地处置盘活工作的组织领导。领导小组下设办公室，办公室设在国土资源执法监察局，负责活动的组织指导、统筹协调和推进落实。
坚持以科学发展观为指导，明确整治方案、统一整治标准，细化工作方法、加强密切配合，深入开展闲置土地和未充分利用土地的专项整治，在提高土地集约利用水平的同时，为战略性新兴产业的产业化项目、外资大项目、高科技服务业项目和城市综合体项目的建设拓展发展空间，确保闲置土地、未充分利用土地的整治和重大项目投入建设同步推进，着力把国家高新区建设成为最具创新活力、最具投资潜力、最具生态魅力的现代化科技新城。
二、整治重点
这次专项整治以闲置两年以上的闲置土地和未充分利用土地为重点，对没有明确项目用地计划的应限期予以收购储备。
三、整治步骤
此次整治工作从开始，至年底前结束。具体分四个步骤开展工作：
1、全面梳理，分类认定。由国土分局将高新区范围内存量土地分门别类，以表格的形式列清存量土地情况，并力求做到准确，确保没有遗漏。
2、企业自查，及时整改。拥有闲置土地和未充分利用土地的企业，在收到此专项整治意见后，要分析企业当前的用地情况，根据自身实际情况，及时制订整改方案，积极配合进行整改。
3、细化方案，逐块清理。高新区管委会将根据企业的实际情况，细化确定每一块闲置土地和未充分利用土地的处置方案，并由各相关职能部门负责跟踪落实。在闲置土地和未充分利用土地没有得到明确处置前，高新区管委会将按照上级有关规定收取土地闲置费和土地使用税，国土部门将停止办理闲置土地和未充分利用土地的抵押贷款登记手续。
4、跟踪建档，长效管理。要加强在建用地项目的管理，由国土分局建立健全每一块在建用地的档案，加强跟踪管理，杜绝浪费资源、粗放利用土地等现象的发生。要充分发挥高新区土地违法联动治理的工作机制，严厉打击违法违规用地现象。
四、工作举措
机关各部门、各有关单位要高度重视这次专项整治工作，积极配合做好专项整治的相关工作，狠抓推进落实，务求工作实效。
1、加强组织领导。此次闲置土地专项整治工作由高新区管委会统一领导，并成立闲置土地专项整治领导小组，统一组织协调专项整治工作，组长由高新区管委会副主任担任，管委会主任助理担任常务副组长，副组长由招商局局长、经发局局长、财政局局长、规划建设局局长、城东街道办事处主任、地税四分局局长、国土分局局长组成，领导小组下设办公室，专项整治办公室设在国土分局，赵建明同志兼任办公室主任。
2004年8月，上海市A区房屋土地管理局与甲土地整理公司签订国有土地使用权出让合同，约定将该区一宗地块出让给甲公司，甲公司应于2004年12月31日之前动工建设。签约后，甲公司缴纳了土地出让金。2005年2月18日，甲公司与乙公司签订合同，将地块的开发建设权益转让给乙公司，乙公司支付了土地转让费用。2005年4月，区计委批复同意乙公司建设商业用房，并要求其按基建程序办理有关手续。2007年2月，区房屋土地管理局向乙公司出具业务受理单，受理了乙公司调整建设用地有关事项的申请，但因动迁以及规划调整，该地块始终未开工建设。2010年6月，经区规划和土地管理局申请，区政府批复同意该局以协议收购方式收回涉案地块。之后，区规划和土地管理局对甲公司作出闲置土地处置决定，认定甲公司自2004年12月31日起两年内未动工开发，该地块为闲置土地，依据《城市房地产管理法》第二十五条、《闲置土地处置办法》第四条的规定作出决定：收回该地块的国有土地使用权，由区土地储备中心实施储备；甲公司与区规划和土地管理局签订土地交还协议，解除土地出让合同后，由甲公司到房地产登记机构办理房地产注销手续。
乙公司得知此消息后，向法院提起行政诉讼。区规划和土地管理局辩称，乙公司与被诉具体行政行为之间不具有利害关系，故其不具有诉讼主体资格。
经查，甲公司在整个土地转让过程中始终未取得土地使用权证。该地块的动迁工作于2006年年底完成，2006年11月24日区规划和土地管理局对地块进行了规划调整；区规划和土地管理局在作出被诉具体行政行为之前未进行公告。
法院审判
法院认为，2005年4月，区计委批复同意乙公司在该地块开发建设商业用房，并要求其按基建程序办理有关手续。上述批复固定并外化了乙公司同涉案地块之间的利害关系，排除了滥诉的风险。据此，乙公司虽然不是被诉具体行政行为的直接相对人，但其与被诉具体行政行为具有真实的法律上的利害关系，诉讼主体资格适格。甲公司未取得土地使用权证，在这种情况下，闲置土地处置决定书要求甲公司“到房地产登记机构办理房地产注销手续”，在其未取得土地使用权证的情况下并不具有可操作性。另外，该地块的动迁工作于2006年底完成，2006年11月区规划和土地管理局对地块进行了规划调整。在这种情况下，仍然将国有土地使用权出让合同约定的动工日期2004年12月31日作为认定闲置土地的起算点，明显违背了《城市房地产管理法》第二十六条以及《闲置土地处置办法》第四条的规定。
同时，区政府批复的处置方案为协议收购，但区规划和土地管理局最终作出的闲置土地处置决定却为无偿收回，并无协议收购的内容。因此，该闲置土地处置决定实质上并未获得区政府的批准，违反了《闲置土地处置办法》第五条的程序性规定。
最终，法院判决撤销了该闲置土地处置决定。
学者观点
本案的审理，在此类行政案件的审理中具有一定的代表性。笔者拟结合本案对审理此类行政案件的司法审查要点进行剖析。
对原告诉讼主体资格的认定
是否存在滥诉的风险。法律之所以原则上将非直接相对人的诉权排除在外，主要是要避免滥诉的出现。要排除滥诉的风险，主要应考虑两个问题，即原告利益是否真实以及类案数量是否可控。笔者认为，只要原告利益真实且类案数量可控，原则上即应当赋予其诉讼主体资格。本案中，乙公司取得了区计委的立项批文。按照现行的用地审批流程，在取得国有土地使用权之前，要经过立项、规划、用地批文等多个环节。尽管内容不同，但作为行政许可，立项、规划以及用地批文均赋予了土地受让人一定的许可利益。同时，由于在一块特定土地上能够获得立项批文的个人或组织数量有限，因此，应赋予已获取立项批文者原告诉讼主体资格。
行政相对人是否会行使诉权。如果直接相对人事实上不大会行使诉权，则可以考虑赋予非直接相对人诉权，以维护司法审查的正常范围。本案中，由于土地储备制度的存在，政府并未将土地使用权直接出让给乙公司，而是与甲公司签订了国有土地使用权出让合同，然后再由甲公司与乙公司签订国有土地使用权转让协议。根据现行的土地储备制度，所有需要盘活的土地都要纳入土地储备体系，由政府垄断收购和储备，并经土地储备中心开发后统一向市场提供，土地储备中心具有在政府行政法规规定的收购范围内垄断收购、储备、开发、供应土地的权力。在这种情况下，通过赋予土地整理公司这一直接相对人诉权来实现对收回国有土地使用权类案件的司法审查，事实上意义不大。基于此，本案中的原告应当被赋予诉讼主体资格。
对被诉具体行政行为合法性的审查
适用法律。区规划和土地管理局作出被诉具体行政行为的法律依据为《城市房地产管理法》第二十五条和《闲置土地处置办法》第四条，存在严重瑕疵。作出该处置决定的时间是在2010年6月30日，而《城市房地产管理法》分别于2007年8月30日和2009年8月27日进行了修正。修正前的第二十五条修正后变为第二十六条，但区规划和土地管理局仍然按照修正前的法律条文作出被诉具体行政行为，属于明显的适用法律错误。
执法程序。行政机关是否遵循了法定的程序，应当从形式和实质两个方面进行审查。
形式上的审查是看行政机关是否遵循了法定的步骤和顺序；而实质上的审查则是看行政机关的执法程序是否达到了立法所要达到的目的。在具体案件的审理当中，法官更应当注重对实质上违反程序的审查。比如本案中，《闲置土地处置办法》第五条规定，依照本办法第四条规定收回国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达收回国有土地使用权决定书，终止土地有偿使用合同或者缴销建设用地批准书，注销土地登记和土地证书。《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十九条第1款规定，依法收回土地使用权的，市或者区（县）土地管理部门应当提前予以公告，公告期不少于30日。区规划和土地管理局在作出被诉具体行政行为之前没有依据上述法规进行公告，从形式上来看即违反了上述规定。
2020年县委第一巡察组反馈交办7项问题：
牵头单位：县自然资源局
完成情况：党组深入学习贯彻县委巡察工作的要求和反馈意见，进一步深化对政治巡察的理解认识，始终从讲政治的高度认真对待整改、谋划部署整改、强力推动整改。在整改过程中，抓住根本、防止就事论事，注重效果、防止走过场，抓住关键问题，紧盯薄弱环节，统筹把握，逐项办理，整体推进，目前已完成整改，并向局党内和社会进行了通报和公开工作。
二、上级反馈的问题
1.2018年省委第十巡视组巡视反馈的执行土地出让政策不严，监管不到位问题。
牵头单位：县自然资源局
责任单位：县自然资源局、县住建局
整改情况：一是已完成金幡银座开发项目土地合并颁证和容积率调整后土地出让金补缴，依法追缴土地出让金14.231万元；二是闲置土地问题。在充分调查认定的基础上，积极与8宗闲置土地权利人进行沟通商谈，在《闲置土地处置办法》规定的框架内，努力寻求合法合规合理解决问题的渠道，严格按照相关规定，拟定了延期1年开发的方案，方案报请县政府常务会和县委常委会审议通过后，积极督促相关权利人按方案要求及时动工兴建，经多次反复督促，现已有3宗闲置土地已开工兴建；2宗闲置土地权利人正在做投资开发兴建的准备；3宗闲置土地截止目前均未动工兴建。
2.2018年成都督察局反馈问题整改工作开展情况
牵头单位：县自然资源局
责任单位：县自然资源局
整改情况：已完成和两宗土地出让金追缴工作，截止2020年6月3日已全面追缴金额569.636万元，并上缴国库。
三、未完成工作的说明和完成时限
为贯彻落实《省人民政府办公厅关于开展农村中小学闲置校园校舍处置试点工作的指导意见》精神，加强和规范我县农村中小学闲置校园校舍的管理和利用，根据《县国有资产管理暂行办法》和《县行政事业单位国有资产处置管理暂行办法》的规定，经县政府同意，现就我县农村中小学闲置校园校舍处置工作提出如下意见。
一、组织机构
县政府成立县农村中小学闲置校园校舍处置工作领导小组，负责领导、指导全县农村中小学闲置校园校舍处置工作,日常工作由县国资办牵头、相关部门配合。
二、处置范围
闲置校园校舍是指全县农村中小学在布局调整中撤并停办的所有校园校舍，包括校园土地、建筑物、构筑物及附属设施等，不包括正在办学中的学校空闲校舍。
三、处置原则
（一）教育优先原则。闲置校园校舍的处置工作由乡镇人民政府（含开发园区管委会，下同）统筹安排，根据闲置校园校舍的利用价值、产权归属等实际情况，分类指导，寻求最合理的利用方式。闲置校园校舍应优先用于教育等农村公益性事业。
（二）依法处置原则。根据国家、省、市、县有关政策规定，规范处置闲置校园校舍。在处置过程中，要切实维护各权属主体和原出资（含捐资）者的权益，充分尊重他们的意愿。
（三）循序渐进原则。闲置校园校舍的处置工作情况复杂，要积极稳妥、循序渐进，最大限度减少不和谐因素。
四、处置方式
按照《安徽省人民政府办公厅关于开展农村中小学闲置校园校舍处置试点工作的指导意见》，我县闲置校园校舍按照属地管理原则，整体移交所在地乡镇人民政府统一处置管理。闲置校园校舍可以采取置换、变卖、出租，教育系统内部调整使用以及调整用于农村公益事业等方式处置。
五、处置程序
各乡镇人民政府在对所属范围内的闲置校园校舍处置时，要严格按照《县国有资产处置管理暂行办法》规定的处置程序办理：1、申报。由乡镇人民政府向县国资办提交资产处置申请并附总体处置方案。2、审核。县国资办对乡镇人民政府的申请处置材料进行合规性、真实性及必要性审核后，提出处理意见，报县政府审批。3、审批。县政府对县国资办报送的闲置校园校舍处置事项进行研究批复。4、调账。乡镇人民政府根据县政府的审批意见，及时办理资产处置移交手续，进行财务处理，做到账实相符、账账相符。
六、工作要求
(一)加强组织领导。处置闲置校园校舍事关资源资产的高效利用、和谐社会的构建。各地各有关部门要高度重视，切实把处置闲置校园校舍作为一项重点工作来抓。各乡镇人民政府主要负责人是第一责任人、要亲自抓，分管负责人要具体抓，并明确专人负责。在闲置校园校舍处置过程中，县财政（国资）、教育、监察、发改、规划、国土、建设、房管、审计、司法、法制、民族宗教、招管办等部门和单位，要各司其职，各尽其责，加强联系，密切协作，及时沟通。县国资办、监察局、审计局要加强对此项工作进展情况的督查通报，确保全县农村中小学闲置校园校舍处置工作有序、和谐、顺利进行。
（二）开展清查登记。闲置校园校舍的摸底、清查、移交以教育部门为主，县教育体育局负责全县农村中小学闲置校园校舍的摸底、清查、登记造册工作，做到“一校一档”；并于年8月20日前，将清查的信息底册及时反馈、移交各乡镇人民政府。各乡镇人民政府要根据教育部门提供的信息，组织力量对所属范围内的闲置校园校舍土地、建筑物、构筑物等进行逐一核实，核实后将相关资料于年8月30日前报送县国资办。
（三）组织产权确认。闲置校园校舍要明确所有权、使用权。各乡镇人民政府作为农村中小学闲置校园校舍处置的责任主体，要认真做好闲置校园校舍的产权确认工作，结合当前正在开展的农村集体土地确权和登记发证工作，尽快补办有关权证手续。县政府有关部门要按照《土地管理法》、《安徽省土地权属争议处理条例》以及国家《确定土地所有权和使用权若干规定》的规定，本着“尊重历史，面对现实”的原则，依法进行确权发证。
（四）科学统筹规划。各乡镇人民政府对所属范围内的闲置校园校舍处置，要与乡镇建设规划和教育、民政、人口等社会事业发展规划及中小学校舍安全工程相结合，统筹考虑，统一规划，并制订详实的处置总体方案，按方案实施。各乡镇的闲置校园校舍处置工作，必须在年11月30日前全部完成。
（五）严禁非法侵占闲置校园校舍。对闲置校园校舍，任何单位和个人不得以任何理由非法侵占。对非法侵占的，乡镇人民政府要协调解决或责令侵占方限期退还，必要时可依法提讼。对侵占学校闲置校园校舍和阻挠学校闲置校园校舍处置的单位和个人，县教育、公安、司法等部门应积极配合当地人民政府及相关部门进行依法处理。
第二条本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。
具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：
（一）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；
（二）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的；
（三）法律、行政法规规定的其他情形。
第三条市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地,应当通知土地使用者，拟订该宗闲置土地处置方案，闲置土地上依法设立抵押权的，还应通知抵押权人参与处置方案的拟订工作。处置方案经原批准用地的人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。
处置方案可以选择下列方式：
（一）延长开发建设时间，但最长不得超过1年；
（二）改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设；
（三）安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发，土地增值的，由政府收取增值地价；
（四）政府为土地使用者置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设；
（五）政府采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者，对原建设项目继续开发建设，并对原土地使用者给予补偿；
（六）土地使用者与政府签订土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还给政府。原土地使用者需要使用土地时，政府应当依照土地使用权交还协议等文书的约定供应与其交还土地等价的土地。
对因政府、政府有关部门行为造成的闲置土地，土地使用者支付部分土地有偿使用费或者征地费的，除选择前款规定的方式以外，可以按照实际交款额占应交款额的比例折算，确定相应土地给原土地使用者使用，其余部分由政府收回。
第四条已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，1年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；1年以上未动工建设的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续2年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用者的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满2年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
第五条依照本办法第四条规定收回国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同或者撤销建设用地批准书，注销土地登记和土地证书。
第六条市、县人民政府土地行政主管部门应当根据本行政区域内闲置土地的状况，依据土地利用总体规划、土地利用年度计划及各项建设对土地的需求，优先使用闲置土地。
建设用地能使用闲置土地的，必须使用闲置土地，不得批准占用农用地。对闲置土地利用未达到规定标准的地区，应当核减其下一年度农用地转用计划指标。
第七条市、县人民政府土地行政主管部门对依法收回的闲置土地，应当重新明确用途、设定使用条件、确定供地方式，并向社会公告。
收回的国有闲置土地，应当采取以下方式利用：
（一）在土地利用总体规划确定的城市建设用地区内,应当按照土地利用总体规划和城市规划确定的用途安排建设项目或者其他临时用途;近期无法安排建设项目,耕种条件未被破坏的，可以组织耕种，不适宜耕种的，可采取绿地等方式作为政府土地储备。
（二）规划用途为农用地，耕种条件未被破坏的，应当恢复耕种；不适宜耕种的，应当改为其他农用地。
第八条收回的集体所有的闲置土地,应当采取以下方式利用:
（一）在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区内，应当用于本集体经济组织的其他建设项目；本集体经济组织近期无法安排建设项目的，可以由县级人民政府土地行政主管部门拟订置换方案，报上一级土地行政主管部门批准后，依法安排其他建设项目，并对原集体经济组织给予补偿。
（二）规划用途为农用地，耕种条件未被破坏的，应当恢复耕种；不适宜耕种的，应当改为其他农用地。
第九条市、县人民政府土地行政主管部门应当在地籍调查和土地变更登记的基础上，查清闲置土地位置、面积等情况，建立闲置土地宗地档案，绘制闲置土地分布现状图，监督跟踪其利用情况。
一、治理范围
县工业园区内所有闲置土地、已关闭停产2年及以上的厂房，以及未按出让合同约定投资建设的土地，包括按国家有关土地管理法律法规认定的闲置土地、企业正常生产经营但有部分闲置的土地和厂房、企业停产2年及以上或倒闭的土地和厂房、未按投资协议约定生产经营而出租的土地和厂房、不符合园区规划擅自改变土地用途的土地。
二、工作目标
开展闲置土地（厂房）专项清理工作，主要是对土地闲置但有能力继续投资的企业，责成其立即开工（复工）并限期建成投产；对土地闲置且没有能力继续投资的企业，依法收回其土地使用权，并统一清算和补征有关税费；对厂房闲置的企业，通过业主、原引资单位和其他相关单位加大招商力度，限期置换新项目。通过对园区闲置土地清理，达到全面盘活园区闲置土地和厂房，提高土地节约集约利用率的总体目标。
三、工作原则
一是坚持依法依规操作原则。闲置土地及厂房的认定，清理处置程序的启动，均严格依照现行法律法规进行操作；
二是坚持公平公正原则。严格统一清理补偿标准，充分考虑各方利益，对各企业一视同仁，公平、公正、公开地回收土地使用权；
三是坚持分类清理、区别对待原则。根据闲置土地（厂房）的实际情况，依据政策法规分门别类、逐个清理，制定具体的处置意见；
四是坚持谁引进、谁清理的原则。项目引进单位为第一责任人，挂点县领导为第一责任领导。
四、处置程序
(一)告知。根据国有建设用地使用权有偿使用合同的履行情况，对初步认定的闲置土地，应告知土地使用者闲置土地事实、认定闲置的依据、拟采取的处置措施及其可以履行陈述、申辩的权利。
(二)认定。根据土地使用者陈述、申辩的情况，按照有关程序和规定，依法认定。
(三)拟订处置方案。由工业园管委会会同县国土局对依法认定的闲置土地分宗拟定处置方案，报县工业园区闲置土地清理工作领导小组审定。闲置土地上依法设立抵押权的，还应通知抵押权人参与处置方案的拟定工作。
(四)方案审批。处置方案经县政府批准后实施，涉及收回国有建设用地使用权的报县政府批准。
(五)公告。对认定闲置做出处置的土地进行公告。
(六)处置。下达《收回国有土地使用权决定书》、《限期建设通知书》等处置文件。
五、处置方式
1、限期开工建设。购地企业申请延期建设，承诺建设计划和时间进度，并在保证期限内未能建成投产愿意将土地无偿交回县政府的，经县政府批准同意后，可与工业园区管委会签订《补充协议书》，明确开工、建成、投产时间和违约责任(必须在半个月内开工建设，5个月内完成主体工程的60%，建成投产最长限期不得超过10个月)，限期进行建设。
2、协商收回。投资商就补偿款项、收回时间、善后处理等问题与县工业园区闲置土地专项治理工作组协商达成一致意见后，由工业园区管委会将谈判结果书面报县政府。然后，由县财政、审计审核有关经费，县税务部门计算相关税费，提出闲置土地最终处理意见，经县政府批准同意后，与投资商签订《关于解除〈入园协议〉的协议》，并下达《回收国有土地使用权决定书》，注销其土地登记和土地证书，县财政将收回土地的补偿款拨至园区财政所专户，由工业园区管委会将补偿款付给投资商并处理好善后事宜。
3、强制无偿收回。由于购地企业自身原因造成土地（厂房）闲置满两年以上或违反入园协议未按时开工建设，且不配合治理工作的，坚决依法无偿收回(公告国有土地使用权证无效)。并补征相关税费。
六、组织机构及工作分工
成立县工业园区闲置土地清理工作领导小组，具体负责按县政府批准的处置方案，对同意限期开工建设的，做好催建工作，要求企业承诺建设计划和出具保证书，并签订好《补充协议书》；对决定收回企业用地的，负责做好企业的思想动员、政策解释、审核投资、谈判磋商、解除购地合同、退还购地款、善后处理等工作；对不配合治理工作，不参加谈判或无法谈成的企业，执行县政府的强制收回措施。
领导小组成员如下：
组长：县委常委、工业园区党工委书记
副组长：县政府副县长
成员：工业园区管委会主任
县政府办主任
县国土局局长
县发改委主任
县财政局局长县建设局局长
县招商局局长
县法制办主任
县物价局局长
县工商局局长
县地税局副局长
县法院副院长
县公安局副局长
县监察局副局长
县司法副局长
领导小组下设办公室，刚同志兼任办公室主任，负责园区闲置土地（厂房）清理的日常工作，并设立五个工作组。具体人员及工作职责如下：
调查摸底组：由亮等人组成，主要负责全面调查和摸清园区内各类闲置土地和厂房情况，确保不留死角，清查彻底。
工程造价审核组:由等人组成，主要负责在处置闲置土地和厂房前审核企业呈报的基础设施投资额，并将审核结果交谈判磋商组作为谈判依据。
谈判磋商组:由等人组成，原项目引进单位全程参与，主要负责与所处置闲置土地和厂房的投资商谈判磋商，并负责汇总投资商的意见向工作组报告。
税费清缴组：由等人组成，主要负责所处置闲置土地和厂房的有关税费的清算，并补征到位。
综合执法组：由等人组成，主要负责对不配合治理工作，不参加谈判或无法谈成的企业，依照法律法规进行强制收回。
七、补偿原则
收回闲置土地补偿范围原则包含两个方面：
1、购地款，以原始发票为凭证（剔除已奖励给企业的资金）；
2、工程款，主要指企业投资的基础设施部分，工程款补偿金额以审计、财政审核为准。
八、土地（厂房）收回工作实施步骤
1、闲置土地（厂房）摸底阶段（3月份）
全面摸清情况，分门别类，细化每宗土地，建立详细档案。
2、落实责任单位、责任领导阶段（4月份）
召开闲置土地清理工作领导小组会议，针对每宗闲置土地情况，提出处置措施，同时，进一步明确土地清理的责任单位和责任领导。
3、税费收缴阶段（4月—5月份）
对闲置土地或厂房的企业欠缴的各类税费进行清算，下达税费补缴书面通知，补征相关税费。
4、工程审核阶段(4月—5月份)
针对有些投资商购地后进行了部分厂区基础设施建设的情况，由工程审核组通知投资商在7天内搜齐所有与该宗地有关的已发生的建设投资项目、单价、数量、金额等清单，并附齐施工合同、税务发票或支付凭证等附件，汇总整理后提出书面补偿申请。工程审核组在7个工作日内将所有投资项目审核完毕，经清理工作组复审后报县政府批准，通过后作为谈判补偿金额的磋商依据。
5、谈判磋商阶段(5月份)
由谈判磋商组牵头，项目原引进单位的领导参与，约请投资商就收回土地的各项问题进行全面协商谈判，就补偿金额、收地时间等关键问题达成一致意见，并正式签订《关于解除〈入园协议〉的协议》。
6、支付补偿阶段(6月份)
解约协议签署后，由工业园管委会依据协议约定的补偿金额向县政府呈文请示拨款，县领导批准后由县财政局将该款在3个工作日内拨至园区财政分局专户，县工业园管委会在3个工作日内将补偿款直接付给投资商，同时收回该宗地的国土证和土地出让合同、登记证件等资料。
7、强制执行阶段(7月份)
对态度顽固、谈判协商不成或谈成后拒不履约、无理取闹的投资商，经多方反复做工作仍无成效的，由县工业园区闲置土地清理工作领导小组按国家有关法律法规强制无偿收回，并注销土地登记和土地证书，综合执法组清除其地面附着物和残留设施，该宗地直接进入园区土地储备库。
原告：孙长根，男，55岁，汉族，湘阴县人，个体工商户，住湘阴县城关镇城西居民衙正街20号。
原告：孙全根，男，49岁，汉族，湘阴县人，个体工商户，住湘阴县城关镇西居民衙正街19号。
被告：湖南省湘阴县人民政府。
法代表人：周 涛，县长。
1985年3月，原告孙长根，孙全根与湘阴县城关镇东湖村九组签订了一份购买生产队的房屋一栋（大小九间），地基一块（面积一亩），作价12000元的协议，并办理了公证。原告买屋及地基后准备办油膏厂，因有污染未获批准，土地和房屋闲置至1991年。
1985年下半年，原告在未向该县城市规划部门申请，未办理建房许可证的情况下，擅自动工，在其所购房屋前的土地上扩建三间杂屋（面积70平方米）并修建围墙把330平米空地围住，其围墙和三间杂屋正压在该县修筑江东路规划的红线内，将有碍江东路规划的实施。1987年5月15日，湘阴县土地管理部门落实中共中央办公厅、国务院办公厅（86）7号文件精神，对土地进行详查。在清理中，对原告所购的队屋及空地进行了丈量和登记，并发给了宅基地使用证。1991年1月27日，湘阴县江东路第三期工程正式动工。原告孙长根，孙全根在所购地基上的违章建筑影响了江东路的建设。江东路指挥部几次向原告发出拆除三间杂屋及围墙设施的通知，原告拒绝执行。1991年9月10日湘阴县人民政府作出处理决定：一、原告三间杂屋及围墙建筑违反了《城市规划条例》第三十条、三十一条、三十六条、四十四条、四十五条、五十条的规定，应无偿拆除；二、原告所购房屋前面空地330平方米，属闲置用地，依照土地管理法第十九条的规定，应无偿收回。原告孙长根、孙全根不服，以买卖行为合法，建筑行为没有违反法律规定，不应受到处理为理由，于1991年9月24日向湘阴县人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销湘阴县人民政府的处理决定。
「审判
湘阴县人民法院经审理认为：原告孙长根，孙全根所购房屋（队屋）及土地一直闲置至今，属于闲置地。1985年下半年又在未经批准和办理建房许可证的情况下，擅自修建杂屋及围墙，其行为违反了《城市规划条例》和土地管理法的有关规定。湘阴县人民政府对原告孙长根、孙全根的违法行为作出的收回闲置地和拆除违章建筑的行政处理决定，认定事实清楚，证据确凿，处理正确应予维持。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第十九条、《城市规划条例》第三十条、三十一条、三十六条、四十四条、四十五条、五十条，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，该院于1992年1月10日作出判决维持湘阴县人民政府对原告孙长根，孙全根作出的收回闲置土地和拆除违章建筑的行政处理决定。孙长根、孙全根不服一审判决，向岳阳市中级人民法院提起上诉。
岳阳市中级人民法院二审认为：上诉人孙长根、孙全根所购房屋及土地闲置未用，且又未经主管部门批准和办理建房手续，即擅自建房及筑构围墙，其行为违反了土地管理法和《城市规划条例》的有关规定，应依法处理。但湘阴县人民政府作为县一级行政职能部门的领导机关和宏观调控机关，不按法律规定的职责权限行使职权，擅自代替城市规划部门和土地管理部门对上诉人孙长根、孙全根的违法行为实施处理，其行为超越了法定职权，是一种越权的具体行政行为，故应予撤销，由城市规划部门和国土管理部门对上诉人的违法行为重新作出具体行政行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目和第六十一条第（三）项之规定，于1992年3月1日作出判决：撤销湘阴县人民法院的一审判决和撤销湘阴县人民政府对上诉人孙长根、孙全根的处理决定，由有权的行政机关对孙长根、孙全根的违法行为重新作出具体行政行为。
「评析
