时间：2022-02-07 05:08:42
关键词：PPP模式 风险管理 风险评价 风险分担
随着我国经济发展和城市化进程的不断进步，大小型基础设施建设，包括公路铁路机场、医院学校、还有博物馆文化公园等公共基础设施，已无法满足人们日益增加的物质文化生活的需要，同时，国家用于公共基础建设的公共财政资金不足，公私合营的PPP融资模式就应运而生了。引入PPP模式进行融资管理，有利于更快更好地建设大型项目，完善基础设施，提高人民精神物质水平，有利于伟大中国梦的实现。当然，PPP模式也不是完美无缺的，如何高效完成工作，分析风险和规避风险，保证公共资产保值增值，加强风险管理就十分必要。目前在国内外，对PPP项目的风险管理研究已有不少成果，对这些成果进行归纳分析。
一、PPP模式概述
PPP即为公私合作伙伴，西方的发达国家针对PPP项目建立了较为成熟的制度体系，国内对PPP模式也有深入的研究。国外对PPP模式的研究主要从理论研究和实践经验相结合方面入手，其中理论研究主要从关系性合约理论、交易成本经济学、产权经济学和社会博弈四个角度出发。关系性合约理论以Tony Bovaird为代表，认为PPP模式是一种新型的合作伙伴关系，具有关系契约的特点，但认为其与交易契约关系具有区别；交易成本经济学理论以Michael Essig 和 Alexander Batran 为代表，提出了交易成本在PPP项目中的作用，论证了信任在关系合约中的重要性；产权经济学理论以Peter Scharle 为代表，对公共产品之间的产权安排和选择做出了必要的解释，同时阐述了产权在公私合作关系中的作用；社会博弈理论以Grout 为代表，将PPP项目内容放入博弈视角中进行分析和解释。
与国外成熟的基础设施PPP模式研究相比，我国对于PPP项目模式的研究还处于初步阶段，李秀辉（2002）是我国早期介绍PPP模式的学者，他对我国基础设施建设引入PPP模式进行了论证和展望，此后王撷（2005）等学者对城市的交通建设工作引入PPP模式进行了理论探讨，王雪青（2008）分析了城市基础设施实行PPP模式的困难，并就该类困难提出了相关的解决意见。2008年成功运用PPP模式实现国家体育场馆建设与运营等，不断深化了公共项目投融资管理体制改革，并扩大了PPP模式在社会基础设施建设工作中的运用。
二、PPP项目风险识别综述
PPP项目有其优势，但并不意味这就没有风险存在。由于项目涉及到的资金数额大，涉及到的利益主体多样，建设时期长短不一样，资金回笼慢等因素，PPP项目实际上也面临巨大风险。风险识别需要人们运用各种科学系统的方法来认识所面临的各种风险以及风险事故发生的原因。不同的风险识别角度导致风险的分类也是不同的，风险识别是风险管理中的基础和前提。
在国外对风险识别研究中，Lib（2005）将PPP模式的内部和外部环境作为核心，从宏观和微观等层面对风险进行分类，将项目外生风险视为宏观风险，将项目在实施过程中存在的内生风险视为中观层面风险，将项目各个参与主体之间的合作关系和利益分配带来的风险视为微观风险。Martin Loosemore（2007）将PPP项目风险分为项目风险和一般风险，项目风险主要是指与项目相关的风险，一般风险主要是指与由项目宏观环境引发且与项目不直接相关的风险。Francesca Medda（2007）则将PPP模式风险划分为技术风险、商业风险、政治风险和融资风险。Thomas（2003）则从项目不同的开展阶段进行风险划分，将风险划分为前期阶段风险、建设阶段风险、运营阶段风险和项目生命周期风险。
国内对项目风险识别的研究也参照了国外风险识别研究成果，比如范小军（2007）将风险划分了7大类，主要有：政治风险、法律风险、信用风险、建设风险、市场风险、金融风险以及自然环境风险，并根据PPP模式的特点设立了33个风险指标，以便做好风险识别工作。王振坤（2009）将项目风险识别分为系统风险和非系统风险，并根据风险因素列出了详细的风险清单。
三、PPP项目风险评价综述
风险评价方式主要有定性和定量风险评估风险方法，国外的学者Skitmore（2004）通过问卷调查等方式来对PPP模式风险进行了定性评估，但是定性分析方法无法将项目风险进行量化，因此风险定量分析方法的应用得到推崇。Songer（1997）用定量分析方法蒙特卡罗模拟技术对收费公路进行了风险评估，为公共基础设施建设的顺利开展提供了条件。国内学者李胜等运用定量分析方法，如模糊综合评价法，对BOT 项目风险进行评估；陈玲在专家打分法 、统计概率法等风险分析论述的基础上， 提出了基础设施项目风险的基本管理程序；台湾学者Cheng（2001）运用层次分析法和模糊数学方法建立多准则模式对项目风险进行较为准确和科学的评估，对PPP项目风险进行了合理的量化分析，为风险分担工作提供了必要的基础和保证。
四、PPP项目风险分担综述
国内学者对PPP项目风险分担研究取得了一定的成果，学者王守清提出PPP模式风险分担的三条原则，并论证了PPP项目风险的表现形式，对公共部门与私人部门之间的风险分担具有一定的指导意义。国内学者刘新平（2006）提出了项目风险分担程度应该与取得的回报向匹配，应该合理设定风险承担的上限，保证风险分担和控制力之间的配比，协调好投资者之间的利益分配和风险分担工作。学者周鑫 （2009）通过建立博弈模型对项目风险分配比例进行了论述，并对风险问题进行了定量分析，但是其对定量风险分担和实际PPP项目风险分担的研究不一致，缺乏可靠的准确性。
根据国内外的研究成果，PPP项目风险管理可在以下几个方面做进一步的深入研究：一是不同风险分担模式之间的不同点及对利益相关者的影响。二是在PPP模式中，各利益相关者如何做好风险控制，提高项目的经济效益和社会效益。三是作为国民资产代表的政府，建立什么的治理结构机制，才能兼顾社会效益和国有资本的保值增值。四是不同行业不同类型的PPP项目的科学可行的风险评价方法和风险分担机制。
参考文献：
[1]李虹，黄丹林.PPP项目风险管理研究综述[J].建筑经济，2014.06.05
从2014年我国颁布43号文起至今，我国PPP项目规模已超10万亿元。随着国家发改委和财政部指导性文件的不断出台，各地PPP项目落地率迅速增长。PPP模式正在轰轰烈烈进行，但各地方政府在推广和执行中仍然面临重重困难。PPP模式推广和执行中的难题，不单在我国存在，也存在于世界各国。
在今年3月的联合国PPP专家讨论会上，专家们就此进行了激烈的讨论，凭借着多年的操作实践，各咨询专家、世界银行等金融专家都明确指出了“政府PPP项目管理能力建设”在PPP模式推广中的重要性和必要性。在此，针对我国的PPP模式推广情况，分析一下我国“政府PPP项目管理能力建设”在PPP模式推广和执行中的重要性和必要性问题。
政府PPP项目管理能力建设的重要性
政府PPP项目管理能力建设的重要性主要表现在以下三点：
1.单纯重视融资，忽略了公共服务能力提升。
在PPP模式推广中，一些地方政府将PPP模式作为单纯融资手段的意识远远强于提升公共服务能力意识。事实上，PPP项目引入社会资本投资并不能降低地方政府负担的总额，而只是缓解了地方政府短期的财政支出压力，各地方政府应客观看待此举对于解决地方债务问题的作用。从近期看，虽然对于化解地方政府债务有利，但如果地方政府为了融资而融资，那么在未来，可能招致更巨大的财政负担。
公共服务能力的提高和公共服务效率的提升才是衡量PPP项目是否成功的标准。政府PPP项目管理能力的建设除了提升专业技术知识之外，还应将重点应放在政府如何能够通过对PPP项目的有效管理来提高地方政府的公共服务能力，如何通过社会方的参与来提升公共服务效率上，也就是政府PPP项目如何能够真正做到“物有所值”。目前市场上多半的现象是一些地方政府为了PPP项目入库，让咨询机构来做“物有所值”评估，而真正需要专业咨询的PPP方案设计却由政府自己接了。“物有所值”的评估和判断，其实是政府PPP管理机构或人员应具备的关键能力之一。
2.重融资，轻管理。
在PPP项目中，政府最后都是要承担责任和义务的，不应将社会资本方作为唯一的责任方。因为PPP项目生命周期长、参与方多等特性，决定了对地方政府PPP项目管理能力的要求更高。如PPP项目落地实施阶段，基础设施的建设质量是影响未来公共服务能力的关键因素，因此，这一阶段重在政府PPP项目的合同管理能力。事实上，因PPP项目的复杂性和长生命周期性等特性，对政府PPP项目的管理能力要求，从PPP项目立项筛选直至PPP项目进入日常运营期到最后的监管都贯穿始终。因此，政府PPP项目管理能力建设才是保障PPP项目成功地实施并运营成功的关键因素。
3.未能充分“使市场在资源配置中起决定性作用”。
PPP模式之所以能够有力地推动政府职能向管理职能转变，即充分“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”，原因不仅是引入了社会资本合作PPP项目，同时还包括了合理地使用第三方专业咨询机构进行PPP项目的咨询和设计。一些地方政府在积极推广PPP项目的同时，忽略了PPP项目的专业性自己“操刀”参与设计PPP项目。PPP项目包括咨询、法律、技术、金融、财务等多个专业领域的专业知识，并非简单的政府部门或几个人就能够承担下来的任务。若PPP项目在前期的盈利模式、融资结构、风险分担机制和退出机制等方面设计不合理，将容易导致项目中止或终止，因此，在PPP项目中，专业的第三方咨询是非常必要的。政府不论是为了节省前期咨询费用还是因忽视了PPP项目的专业复杂性而亲自操刀参与设计PPP项目，导致的直接后果最后买单的还是政府。
在PPP市场中，政府要实现充分发挥“使市场在资源配置中起决定性作用”，首先必须要清晰政府PPP项目管理机构或人员在PPP模式推广中的角色定位。清晰角色定位，重点加强PPP模式推广中所需要能力的建设也是我国PPP模式推广成功的重要因素之一。
政府PPP项目管理能力建设的必要性
政府PPP项目管理能力建设的必要性表现在以下四点：
1.PPP项目本身是一项复杂的系统工程，对地方政府相关的管理能力要求颇高。
PPP项目专业性强、参与方多、复杂性高等特点，对地方政府PPP项目管理的能力提出了更多的挑战。例如，因参与方较多就需要政府PPP项目管理人员具有更好的沟通和协调能力：参与方多，利益诉求就多，加之所涉及的专业性强而复杂，这需要地方政府能够有效地协调多方利益从而达成PPP项目实施所需要的条件，促成多方能够协调一致，各负其责，按时保质地完成PPP项目。PPP项目落地后运营过程中也仍需政府PPP项目管理人员具有一定程度的专业能力去有效地实施监督和管理工作。
2.相关体制不健全对政府PPP项目管理能力提出了更高的要求。
目前，金融体系配套尚未完善，致使社会资本退出机制不畅，现有的社会资本退出机制方面的规范和细化亟待完善。如融资合同中，股权变更的限制使得社会资本难以正常退出，若社会资本不能正常退出，那么违约地退出将需要政府回购或以仲裁等法律手段来高成本地解决。理想的状态是未来金融体系能够针对PPP项目的不同阶段提供不同形式和属性的金融工具。因此，当前更重要的是政府PPP项目管理机构能够更有效地、创新地解决市场操作上的一些实际问题。
3.法制上的不健全亟待政府PPP管理机构不断完善。
财政部和发改委不断出善PPP模式推广的指导意见和办法，PPP市场也取得了较为显著的成效。但在市场操作层面，法律上仍有“盲区”尚待解决，如土地、税收、审计等问题。例如，PPP项目中的主体投资方不是建设施工方，进而需要进行“二次招标”，这种情况也是PPP市场中较普遍存在的情况。政府PPP管理部门应完善PPP统一立法，化解法律争议，理顺职能部门分工，形成中央和地方统一和明确的管理权属。
4.监管体系缺位下政府PPP项目管理机构的合同管理能力建设更为重要。
PPP市场监管体系的缺位导致PPP项目执行过程中问题频发，将留下重大隐患。政府PPP项目管理的重要能力之一是合同管理。好的合同管理不仅可以排除隐患，还能够有效地保障项目质量，进而保证项目进入运营期的公共服务质量。PPP项目监管要求较高专业性，如交通轨道类项目、服务设施类项目等，不同类项目的主管部门应各自进行监管体系设计和监管标准制定并协助监管。在缺位第三方监管机构的情况下，政府PPP项目管理机构的合同管理能力建设就更为重要和非常必要了。
关键词：光网建设；PPP项目；民资引入；风险管理
一、ZZXDX光网建设PPP项目现状分析
ZZXDX分公司从2012年开始启动光网建设改造工作即原有的入户铜缆改造为光纤，为用户的网速提升（由原来的2-4M提升到100M以上）打下网络基础。
按照省市公司规划，ZZXDX分公司要在2015年期末实现城区光网100%覆盖，农村光网覆盖70%的行政村，为达到这个建设目标，在2013年的建设基础上，ZZXDX分公司在城区范围内还需对24000套商住楼宇进行光网改造，在农村区域还需对210个行政村、近60000户居民实施光网覆盖。折算成建设规模相当于在2014年-2015两年时间内ZZXDX分公司要新建50000个光网端口、投入2000万元的建设资金才能实现这一目标。而ZZXDX分公司2013年-2014年预计可用于光网建设项目的资金不足200万，因此完全依赖自有建设资金，是不可能满足这一项目建设需求的。而竞争对手如移动、联通等运营商逐步加快了接入网光纤建设的步伐，如果我们不加快光网建设步伐，势必将在今后的市场竞争中处于劣势，并导致宽带用户发展滞后。电信运营业是个资本密集型行业资金需求具有集中、巨大、时间长的特点，传统融资方式很难有效满足需要，加强资本运作、拓宽融资渠道已成为必要选择。
二、ZZXDX光网建设PPP项目风险管控存在的问题
（一）社会资本进入积极性不高
国外光网建设PPP项目的运作经验表明，社会资本的积极参与、政府部门的有力支持，健全的法律法规制度等都是PPP成功的必要保证。但是，尽管近些年来ZZXDX公司在PPP项目管理方面在持续探索，但目前所在区域内PPP项目签约率低、社会资本投资合作积极性不高等问题依然比较突出。
（二）项目建设质量风险问题
对于社会资本投资建设光网建设项目，在实际项目投建过程中存在如下问题：
第一，项目质量无法把握。由于项目是由社会民资筹建，施工也是由民资进行。施工方为了达到足够的投资回报，也许会造成偷工减料的问题，使得项目质量本身存在问题以至于无法满足用户的需求，出现仅仅占有市场，没有能力持续进行后续发展。
第二，项目质量的监管标准难以制定。也即ZZXDX公司在项目建设质量管理方面如何制定出一套完善的质量和安全管理标准，即电信公司制定项目建设的标准规范，社会资本按照项目建设标准进行投资建设是一个难以处理的问题。
（三）项目运营风险管理问题
ZZXDX光网建设PPP项目会存在以下两个方面的运营问题：
第一，项目运营存在退出风险。光网建设PPP项目在ZZXDX公司并没有运营先例，并且在整个电信行业也只是处于尝试试验阶段。通过前期引入民资的实际效果来看，大多数社会资本投资主体只是为了抢险占领所在区域内的市场，由于没有足够的经营经验并不能很好地扩展现有市场、获得足够数量的用户。因此，对于日常运营过程中出现的投资与收益的偏差，民资会选择在五年经营期到期后退出该市场，从而造成最终还是由ZZXDX公司接手的不利局面。
第二，项目线路与设备的日常维护问题。根据前期与社会投资主体签订的合同，项目运营期内设备或线路的日常维护由社会投资主体全权负责，但是在实际运营过程中，社会投资主体一般只会负责区域内用户的数量的拓展以及相关营销工作，不会管理日常运营过程中线路及设备问题。对于出现的线路或设备问题，区域内用户一般不会联系社会投资主体，而是会在第一时间要求电信公司负责维护。
三、ZZXDX光网建设PPP项目实施保障与政策建议
（一）营造公平竞争市场环境，吸引民间资本参与
地方政府应贯彻落实国家民间投资有关政策，破除民间投资的隐性壁垒，进一步放宽市场准入。在PPP项目社会资本的选择过程中，政府应摆正自身定位，对国企和民间资本一视同仁，营造公平透明的竞争市场环境，选择最合适的社会资本，保障PPP项目的顺利高效运行，真正实现物有所值。
（二）保障PPP项目合理收益，吸引民间资本参与
一方面，民间资本具有逐利性本无可厚非，但民间资本也应清晰地认识到PPP项目多为微利项目这一事实，合理预估项目收益，切忌试图从PPP项目中牟取暴利；另一方面，政府也应该全面认识PPP，不可将PPP视为传统融资平台的替代，仅仅为了融通资金，应体会PPP模式的精髓，保障民间资本的合理收益，对于没有现金流的PPP项目可视情况通过整体开发等方式提高项目收益。
（三）拓宽融资渠道，降低融资成本
针对民间资本的融资难题，建议拓宽民间资本的融资渠道，完善融资市场，积极吸引和整合包括银行、证券、保险、信托、社保基金这些投资的金融资源，构建涵盖股权投资、信贷、担保、保险的多层次的PPP融资市场。同时，继续加强对民间资本投资的政策支持，降低企业融资成本。
（四）规范退出机制，保障退出通道畅通
完善的退出机制是民间资本参加PPP项目“盛宴”不可或缺的重要保障，建议将“退出机制”作为重要的一环予以规范，政府应借鉴国外PPP交易所，依托各类产权、股权交易市场，为民间资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。
（五）健全补贴机制，保障社会资本的合法权益
PPP是一项重大改革，吸引民间资本参与基础设施和公共服务建设，是一个不断创新的过程，包括理论创新、治理创新、制度创新、模式创新等等，所以在PPP项目的推进过程中，应循序渐进地推进改革，深化改革，确保配套改革同步推进，健全财政补贴机制，保障民间资本的合法权益。
四、结论
目前ZZXDX公司所在区域内PPP项目存在签约率低、社会资本投资合作积极性不高、建设质量和运营管理等问题，本论文通过对ZZXDX光网建设PPP项目现状进行分析，针对ZZXDX公司的特点，为了提高风险管理水平，增强抗风险能力，促进公司持续、健康、稳定发展，公司在PPP项目风险管理过程中应始终树立全面风险管理的理念，及时对项目风险进行识别、搜集与评估、应对。针对光网建设PPP项目的实施问题提出了几点建议。首先，要健全光网建设PPP项目组织结构，加强项目团队建设，发展公司项目企业文化。其次，完善项目责任主体的责任风险考核制度，建立项目管理人员的激励约束机制。相关政策方面应各方协同，建立和完善PPP立法，建立民营资本参与PPP项目的相关配套机制。（作者单位：长沙理工大学经济与管理学院）
参考文献：
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>> 基础设施PPP项目绩效评价研究综述 全生命周期视角下基础设施类PPP项目利益相关者分析 城市基础设施项目全寿命周期质量管理探究 基于PCA―BP的PPP基础设施项目风险评价研究 交通基础设施项目PPP模式风险分担研究 基础设施项目全风险造价管理研究 关于基础设施项目全风险造价管理研究 基础设施项目风险评价研究 交通基础设施项目PPP模式风险分析 基础设施PPP项目的风险管理探究 城市基础设施PPP项目融资风险管理 基础设施建设PPP项目关键绩效指标识别研究 基于PPP模式的高校基础设施建设项目的应用研究 城市公共基础设施PPP项目的融资模式研究 PPP模式下基础设施项目私营方风险预警模型研究 基于PPP模式的基础设施项目再谈判影响因素及对策研究 基础设施PPP发展路径的研究 公共基础设施PPP融资模式研究 农村文化基础设施供给PPP模式研究 基于霍尔三维结构的公共基础设施PPP项目融资模式的风险研究 常见问题解答 当前所在位置：l.
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[关键词] PPP；投融资模式；民间投资模式；公共服务；供给侧结构改革
[中图分类号]F2 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129-（2017）06-0066-05
PPP（Public-Private-Partnership）是今年两会热点话题之一。总理在2017年政府工作报告中指出，要落实和完善促进民间投资的政策措施，深化政府和社会资本合作（PPP）。这是政府工作报告中连续第三年出现PPP。自十八届三中全会以来，在全面深化改革的进程中，PPP逐渐成为公共服务供给市场化、社会化改革的重要举措。PPP改革可以把国家治理体系和治理能力现代化的要求在公共服务领域落实为一项实实在在的、可供操作的政策机制。
一、PPP之定义
PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系；狭义的PPP是指一系列项目融资模式的总称，包括特许经营、外包、私有化等类型。PPP广义概念强调的是公共部门与私人部门达成的契约性合作关系。如英国政府设立的促进PPP政策工作小组对PPP的定义为：为了提供某项公共服务或开发某一公共设施，而在公共部门与私人部门之间达成的契约性协议，以此实现资源共享、风险共担。美国PPP委员会将PPP定义为政府机构与私人部门的合同协议，通过这一正式协议，共同利用公私双方的技能和资产，为公众提供服务或设施，在资源共享的同时，公私双方分担风险并分享利益[1]3。狭义的PPP概念通常以列举的方式定义，它更加注重合作过程中的风险分担机制和资金的价值。如国家财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）中指出，政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）指出，政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通^特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。综合来看，不论从广义或狭义理解，PPP都包含有风险分担、资源共享、责任共担、利益共享及获取资金使用价值等原则。
二、PPP的形成与国际经验
（一）PPP的形成
PPP的雏形可追溯至罗马帝国时期，罗马大帝授予Salassi（萨拉西）部落征收通行费的特许权，以回报其养护道路和跨山脉搬运。17世纪，英国推行公路收费政策，以公路通行费养护公路和扩建公路，形成了公与私的交易和互动关系。有学者认为，这种收费公路就是现代BOT模式的前身[2]。法国委托私人企业修建铁路、供水设施和街道照明设施。随后美国、荷兰、加拿大、日本、澳大利亚等国家借助社会资本，建设道路交通和城市供水等基础设施。这个时期，PPP模式很单一，只是以特许经营方式为主，其项目也仅限于交通和供水领域。
“二战”后，受凯恩斯主义影响，西方国家经历了几次国有化运动，政府接管了原来由私人经营的公共事业领域，PPP在这一时期基本停滞。至上世纪70年代，西方国家又掀起民营化浪潮，以英美为首的西方国家推行产权制度改革，开始了大规模的去国有化运动，破除公共领域政府垄断，引入私人力量。民营化浪潮促使PPP膨胀式发展，PPP合作方式多样化，包括政府出售、合同承包、补助和凭单制等，合作项目也扩展到邮电、航空、垃圾回收、街道清扫等国计民生各领域。民营化在一定程度上缓解了英美等国家的财政压力，同时也带来一些不良影响，粗放式的PPP造成了国有资产的流失，损害了社会公平。至1992年英国私人融资计划（PFI）实施，PPP进入理性发展阶段，各国陆续制定引导和规范PPP的政策和法律文件，如英国的《标准化PFI合同》，澳大利亚的《2008年澳大利亚基础设施委员会法》和《国家PPP指南》，自此，PPP纵深发展，形成了BOT、BOO、BTO等成熟模式和一些经典案例。
（二）PPP的国际经验
英国是最早实行PPP的国家，加拿大和澳大利亚是公认PPP运用较好的国家，它们的成功经验可归纳如下：
1.设立专门的PPP发展组织。英国于上世纪90年代在财政部设立PPP特别工作小组，负责引导、协调公私合作事宜。加拿大设立联邦PPP中心和各省级PPP发展中心，承担审核项目的职能。澳大利亚设立基础设施局，PPP发展指南，进行项目评估，分解PPP项目决策过程。
2.积极的政策引导和完善的法律规范。英国由财政部主导一系列规范性文件引导PPP发展，并在相关领域制定或修改法律，以解决PPP与原有法律框架的兼容性。加拿大积极构建政策指南指引PPP发展。澳大利亚颁布国家和地方政策并在特定领域立法指引和规范PPP发展。
3.以资金的价值为原则。资金的价值，是指运用其可利用资源所获得长期最大利益。通俗地讲，就是少花钱、多办事。英国、加拿大、澳大利亚相继颁布了完整的VFM评价程序和评价指南。英国以全寿命周期成本和质量的最佳组合来满足用户的需求，以实现资源的最大化利用和公共项目建设运营的经济性。
4.健全的配套机制。一是创新融资平台。加拿大成立的PPP基金为项目资本市场融资起到积极作用。英国的银行和资本市场可为项目提供固定利率的长期融资，最高期限长达40年；二是建立风险分担机制。PPP专门机构监管项目各环节，通过合理的风险分担机制保护公众和私人利益；三是建立严格的会计审核和绩效评价机制。制定会计核算法律，并拟定绩效考评指标保障PPP良好运行。
三、PPP在中国的发展
（一）PPP在中国的发展历程
PPP背后隐含的公私合作理念在中国早已有之，最早可追溯到1906年6月开工的新宁铁路[3]。而中国具有现代性的PPP则始于改革开放以后，可将其发展历程划分为“探索、试点、推广、停滞与规制”5个阶段。
1.探索阶段（1984-1992）。改革开放伊始，大量外国资本涌入中国，其中，有部分资金试图以BOT的形式进入公共事业与基础设施领域。当时中国没有BOT相关的政策性文件和法律法规，BOT项目的开展是由地方政府向中央申请，获批准后开始执行，在项目实施过程中学习、摸索。这一时期最具代表性的PPP项目是1984年深圳沙头角B电厂项目，该项目是香港合和实业有限公司以BOT模式与深圳市合作建造火力发电厂，于1984年签订协议，1988年投入使用，外方经营10年，期满后移交中方。深圳沙头角B电厂项目是中国探索PPP模式的起点。随后，在中央一系列鼓励外商投资政策的作用下，外商华侨在较早开放地区投资基础设施项目，如广深高速公路等项目。这些项目也主要以BOT模式，由投资方与地方政府商谈，报中央批准后执行。
2.试点阶段（1993-2002）。党的十四大提出“社会主义市场经济”的改革目标，为公共事业与基础设施领域的市场化融资提供了可能性。接着进行了分税制改革，中央收回地方大量财权，PPP项目由原国家计委统一部署，研究投融资体制改革，对BOT可行性进行论证。1994年，原国家计委选择广西来宾电厂、成都第六水厂、广东电白高速公路、武汉军山长江大桥和长沙望城电厂5个BOT试点项目。同年8月，原国家计委、原电力部、原交通部联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，为试点项目提供政策依据。在试点过程中，政府逐渐认识到PPP模式的优点，同时也积累了经验教训，进而在全国范围内大规模推广。
3.推广阶段（2003-2008）。随着社会主义市场经济改革步伐的加快，社会资本流动迅速，党的十六届三中全会提出，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，使得PPP实践在公共领域广泛开展。此外，一系列政策法规相继出台为项目运行提供保障。如原建设部的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》《市政公用事业特许经营管理办法》等文件。这一阶段的PPP项目众多，其中代表性的项目有北京地铁4号线，该项目是由京港两地投资合作，政府节省了财政支出，社会资本也获得回报，同时还为北京引入香港地铁运营经验打下了基础。此外，北京奥运会约30个场馆中半数是以特许经营的方式建设的[4]。提高了PPP在社会各界中的认同度。
4.停滞阶段（2009-2012）。2008年受国际金融危机影响，我国实行积极的财政政策，推出了4万亿的经济刺激计划。公共基础设施项目主要由地方政府投融资平台负责投融资，项目运作方式主要以委托代建、BT回购形式进行。在此阶段，社会资本很难进入公共事业领域，PPP基本处于停滞阶段。
5.规制阶段（2013至今）。自2013年以来，我国以“政府与社会资本合作”方式来界定中国的公私伙伴关系，充分认识到PPP模式对于基础设施建设、公共品和公共服务供给的重大意义，国务院以及国家相关部门，密集出台大量政策文件，积极推进PPP模式，中央到地方均推出大量PPP项目，显示了国家发展PPP模式的决心和力度，也标志了PPP进入新的发展阶段。有人认为，2014年是中国PPP元年。随后PPP向纵深化发展，国家对PPP模式进行战略定位，各部委制定政策法规保障项目运行，PPP专门法律也尝试出台。
（二） PPP在中国的发展障碍
自2013年正式界定PPP以来，经过3年的实践探索，我国PPP改革成效显著，建立了包括法规、政策、指南、合同和标准等5个层面的制度体系，大市场已具雏形。截止2016年底，财政部全国PPP项目库已收录入库项目达11260个，覆盖19个领域，投资额13.5万亿元。但仍存在诸多障碍制约其发展，主要表现在以下方面：
1.融资理念转变不够。PPP不仅是一种融资手段，更是政府管理理念转变的一种促进机制。在推行PPP模式过程中，政府部门将工作重心从具体的项目运作，转到强调规则制定、项目监管上来，理清政府与市场的关系，转变政府管理理念。然而，一些地方政府仍把PPPH仅作为一种融资手段，改革发展意识不强，因而对供给侧结构性改革和新发展理念重视不够。
2.法律与配套机制欠缺。我国现在还没有专门出台规范的PPP法律，项目规划与运行仅依照政府部门。然而，对社会资本来说，PPP模式是一种先期集中投入、分期收回的投资模式，合作期限通常是20～30年，没有法律以及相关配套机制提供稳定的制度保障，难以取得民营企业信任。
3.组织领导机构有待加强。在我国，负责PPP项目管理的部门有两个：发改委和财政部。故而两部门经常会就一个问题给出两个不同解释。如对社会资本的界定，财政部理解为已建立现代企业制度的境内外企业法人，将政府融资平台公司及其他控股国有企业等排除在外；而发改委则指出，不仅民营企业，且外商投资企业、混合所有制企业或企业投资、经营主体和国有企业，都属于社会资本的同一范畴。2014年12月为统筹管理，财政部成立了政府和社会资本合作中心，但是部门冲突仍时有出现，因而不利于项目实施和监管，可见组织机构还有待进一步加强。
4.社会资本公共责任缺乏。PPP项目不同于一般的商业经营项目，它的客体是基础设施等公共领域，投资者依约定获取收益的前提是提供了基础设施服务，承担了企业的社会责任。然而，社会资本所有者普遍缺乏社会责任意识，在参与PPP项目中仍存在赚快钱、赚大钱等一夜暴富的思想，因而缺乏长期规范经营的计划。
四、结论与对策
PPP是供给侧结构性改革的重要部分。从宏观层面看，PPP是一次推进国家治理方式现代化的体制机制变革；从中观层面看，PPP改革推动了行政体制、财政体制和投融资体制改革；从微观层面看，PPP改革倡导资金的价值理念，促进社会资本创新提质增效[5]。为完善PPP模式，应以契约精神，建诚信政府；转变发展理念，提升市场化水平；完善相关法律法规和领导机构，提高规范化程度同时加强监管。
[参考文献]
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[2] 周晓丽.新公共管理：反思，批判与超越――兼评新公共服务理论[J].公共管理学报，2005，（2）.
[3] 陈志敏，张明，司丹.中国的PPP实践：发展、模式、困境与出路 [J]国际经济评论，2015，（4）.
文/王云峰王丽锟
【摘要】面对经济下行压力，政府为增加公共服务的有效供给和效率，缓解财政困境，从中央到地方都在积极推广政府和社会资本合作（PPP）模式。PPP是一种新型的制度创新，不仅仅是项目融资方式，对国家来说是一种治理方式，对政府来说更是一种管理模式。对石家庄来说，在经济发展新常态下，政府要借助PPP模式，抓住在京津冀协同发展战略机遇，做好“稳增长、促改革、调结构、惠民生”工作，就必须积极推广运用PPP模式。在实际运行中，石家庄推广运用PPP刚刚起步，工作取得了一些进展，也存在很多现实困境，其中最突出的问题在于政府缺少“主动作为”，结合石家庄实际情况，从非合同参与的政府与合同参与的政府方两个方面，结合PPP模式运行特点，提出加快政府职能转变的对策，以积极稳妥地推进PPP项目在石家庄更早地“惠及于民、开花结果”。
关键词 PPP；政府职能转变；伙伴关系；合同；契约精神
【作者简介】王云峰，中共石家庄市委党校副教授，研究方向：公共管理；王丽锟，中共石家庄市委党校讲师，硕士，研究方向：政府治理、人才就业。
PPP（Public-Private-Partnership），即政府与社会资本合作，指的是公共基础设施建设、公共产品或服务提供领域，鼓励社会资本、民营资本与政府进行合作。PPP具有三个核心价值，一是伙伴关系，这是首要的，根据项目合同，政府与社会资本成为项目参与方，形成伙伴关系；二是利益共享；三是风险共担，这是区别于以往社会资本投资公共服务项目的最大特点。由此可见，PPP已不再仅仅是微观范畴的融资手段，从体制上来看是宏观层面的投资体制改革，对政府来说更是一种管理模式。
一、推广运用PPP项目的重要意义
（一）微观上，PPP模式是应对当前石家庄市经济下行压力的必然选择
虽然2015年1～4月石家庄市主要经济指标的总量与2013、2014同期相比（图1），显示石家庄市经济总体运行平稳，但是3年同期各大经济指标同比增长幅度却明显下降（图2），2015年各指标的同比增幅均小于2014年，增幅回落区间为0.2至85.1个百分点。由此可见，石家庄市经济下行压力依然较大，投资乏力。同时2015年前4个月石家庄市公共财政预算收入增幅不明显，仅为0.6个百分点，而日益增加的公共产品、公共服务、基础设施需求以及偿还过去的政府基础设施建设贷款压力，与财政收入小幅增长形成鲜明对比，财政收入与支出需求相差悬殊，仅仅依靠财政解决支出需求是远远不够的。因此，在京津冀协同发展战略下，面对经济发展新常态以及石家庄市新行政区划调整，政府必须通过PPP模式拓宽融资渠道，缓解财政压力，整合社会资本。
（二）宏观上，PPP是提升政府治理能力、加快转变政府职能的重要抓手
PPP本身是一种制度供给的创新，法治化、规范化的PPP模式将政府的监管、监督、公共服务职能与社会资本的管理高效、技术创新等方面有机结合，通过签订项目合同，以契约的形式规定了作为项目参与方的政府的权利与义务，明确了政府“责任清单”；通过契约利益共享、风险共担，借助市场“看不见的手”提高公共服务效率，有利于政府简政放权，管住“看得见的手”，从而更好地实现政府职能，提升政府治理能力。
（三）短期看，PPP是充分发挥“1+1+1>3”效应的公共服务有效供给模式
引进PPP模式的初衷，对政府来说，就是减少财政负担，降低财政投资风险，提高财政使用效率。具体到石家庄市，引入社会资本的PPP成为当前解决石家庄市财政收入与公共服务需求矛盾的唯一出路。对企业来说，PPP吸引闲置的社会资本进入，激发了投资活力，拓展了企业生存和发展的空间，从而拓宽了市场领域，促进了现代市场体系的健康发展。PPP是“盈利但非暴利”的长期项目，有各种政策支持、政府保障、合同约束，能促进企业生存并健康、可持续发展下去。对社会公众来说，保证了公共服务有效供给，真正给老百姓带来实惠，是惠民生、服务大众的好事、实事。基于以上三大正面效应，可以说PPP是充分发挥政府、企业、社会公众“1+1+1>3”效应的公共服务有效供给模式。
（四）长期看，PPP是加强法治化建设，培育契约精神，打造健康市场环境的“催化剂”在PPP中政府与社会资本构成民事法律关系和行政法律关系，这本身就要求政府要依法办事、按照合同办事，要求政府自身的法治化建设和契约精神的培育。在营运PPP过程中，要求政府履行合同规定，可以说PPP“倒逼”政府加快职能转变，加强政府法制化建设，按照合同践行契约精神。借助PPP模式，在公共服务领域引入社会资本，健全了市场体系，为打造健康的市场环境、实现市场起决定性作用的新常态创造了条件。
二、石家庄市推广运用PPP模式的现状
（一）工作进展
目前石家庄市PPP工作进展可以概括为一个通知、两个领导小组、两个服务局、第一批项目、一个全国示范项目。一个通知，即2015年4月14日市政府办公厅发布《关于落实河北省人民政府推广政府和社会资本合作（PPP）模式实施意见的通知》（石政办函〔2015〕45号），这是目前市政府发布的关于PPP的唯一一份文件。值得肯定的是石家庄市对于国家大力推进PPP工作的反应较快。两个领导小组，一是推广政府和社会资本合作（PPP）模式领导小组，办公室设在市财政局，由常务副市长任组长，市直相关各部门负责同志为成员；二是规定对确定推广的单体PPP项目要成立专门的项目推进领导小组，办公室设在项目主管部门，由主管副市长任组长，项目主管部门主要负责人任副组长，牵头负责项目具体工作，可见石家庄市PPP领导体制基本成型。两个服务局，指市发改委和市财政局，市发改委投资处具体负责项目发布与投资等工作，市财政局企业处具体负责项目论证等工作。第一批项目，即2015年5月18日石家庄市面向社会推出的第一批49个PPP项目，涉及七个领域，总投资880.1亿元。一个全国示范项目，即石家庄正定新区综合管廊项目，是2014年11月30日财政部（财金[2014]112号文件）发布的30个全国PPP示范项目之一。
（二）现实困境
1.政策匮乏，缺乏实践“指挥棒”。石家庄市缺少具体指导性文件、办法、操作性指南等，截至目前，只出台了一份通知，其他都是国务院、财政部等部门的文件，缺少结合石家庄市实际情况的操作办法、规范流程等具体文件，相关责任部门、市直机关开展工作只能依照中央文件，指导操作性差，开展工作无所适从。现实中由于国务院、财政部的文件并不是直接下发到相关市直部门，又没有政府统一汇总下发，有些市直部门不了解都有哪些相关中央政策，不熟悉其中内容，甚至都不知道有哪些政策。石家庄市有正定新区综合管廊项目这一全国PPP示范项目，没有很好地总结案例和经验，并推广给市直部门作为工作学习和指导借鉴。
2.领导重视程度还不够。这表现在没有针对PPP制定具体政策、未召开市直相关部门动员大会、未组织PPP学习培训、市直部门领导对PPP了解认识不够、相关PPP中央政策传达不到位等方面。
3.运行机制处于混沌状态。第一，协调机制欠缺。一方面，在PPP项目公布前，责任单位自身对PPP都不够了解，有些地方责任单位不明确，只是为了协调整体工作而规定是某级政府，相关市直部门虽然上报了项目却对PPP不甚了解，市发改委、市财政局对PPP各自开展工作。另一方面，政府接待企业咨询、洽谈PPP，设置了诸多人为“阻碍”。由于PPP前期准备工作不充分、仓促上报项目并公布，同时项目涉及部门、领域较多，又没有统一政策做指导，缺少行为规范，咨询电话屡屡被转接，不得而终。调研了解到企业最初热情很高，PPP项目刚公布的一周接到企业咨询电话50多个，但是企业打了几个咨询电话后处处碰壁热情骤减。第二，缺乏约束、监督、激励机制。PPP是政府向社会资本购买服务，共同与企业“做生意”，对项目责任部门缺少约束、监督、第三方评审，对政府内部项目工作人员缺少监管、激励。
4.相关市直部门不主动作为，政府职能尚需进一步转变。首先，对PPP的政策了解、理论学习、经典案例的主动学习差，理由是没有统一汇总PPP资料下发，被动地“等”。其次，PPP相关中央规定属于新知识、新工作，并不在年初规定的具体工作范畴，项目涉及到很多合同、法律内容，对于没有企业经验的市直部门有些不知所措，没有操作指南，不在考核内容之中，又没有激励机制，存在对PPP项目干与不干、干得好与不好都没必要的想法，于是面对项目咨询热情不够、应付工作、不积极不主动。
三、加快PPP模式中政府职能转变的对策思考
（一）非合同规定的政府要以宏观调控者身份做好指导、保障、服务角色
1.做好政策支持工作，汇总中央文件，出台石家庄市办法。将关于PPP的中央、省、市文件，国内PPP典型案例经验汇总成册，下发给各市直部门学习，要求责任部门加强PPP业务学习。还要制作便于企业咨询学习的PPP资料汇编、宣传彩页、项目介绍等便于了解的宣传介绍材料；协调市发改委、市财政局共同拟定出台指导石家庄市PPP工作的操作流程办法，指导具体工作的开展。
2.加强领导重视、加大宣传力度、开展业务培训。第一，进一步完善领导体制。合理分工，做好协调PPP项目利益分配工作，要求相关市直部门、责任单位成立推广运用PPP领导小组，明确责任落实到人。第二，加强对内和对外的宣传力度。充分认识PPP的重要意义，通过组织学习培训、参观、授课、看视频等形式认识到PPP的基本情况，提高接受度；对外要积极宣传有关PPP提高公共服务效率、保障社会资本合理权益、平等伙伴关系等内容，运用电视、广播、微博微信等多媒体宣传，建立石家庄市“PPP微信服务平台”，提高认可度，让企业和社会了解到PPP不仅能盈利还能承担社会责任为社会做贡献。第三，开展针对不同群体的PPP业务培训。
建议尽快召开全市动员大会，组织第一批PPP项目责任单位参加PPP培训班，学习相关法律（如合同法）、政策、操作等相关内容；开展市直部门PPP专题培训班轮训工作，普及基本知识、政策、法律，分享国内案例经验，组织参观正定新区综合管廊项目。
3.完善服务职能，鼓励社会公众参与。第一，加强协调工作。市政府和两个领导小组牵头做好责任单位、相关市直部门的协调工作。在PPP项目中涉及到多个政府部门以及法律部门，这些需要政府牵头做好各方的协调。抽调人员成立全市PPP项目面向企业的办事处，给予场所、人员和设备保证，让社会资本从咨询环节开始感受到平等的“伙伴”关系，体会到政府的诚意，努力做好项目的平等姿态。第二，做好顾问工作。仅仅靠市财政局做论证评价是远远不够的，从项目规划、识别、选定、准备、采购开始，就应聘请专业性强的项目顾问、律师、技术顾问全程参与到可行性评价、财政承受能力论证、实施方案审核、相应文件评审工作，保证项目源头的质量；在项目建设、运营阶段，做好绩效评价和中期评估，在项目移交过程中，做好性能测试、资产交割和绩效评价工作。第三，做好社会公众参与工作。PPP项目做得好不好，社会公众有最终发言权，要制定相应的机制让社会公众参与到项目的全过程，让社会公众真正成为项目的评价者。
4.制定保障社会资本利益的政策。第一，完善风险共担机制。政府部门对政治风险、法律变更的承受能力强，而融资、经营等风险，与社会资本经营活动直接相关，要根据项目具体情况在政府和社会资本之间分配风险，建立合理公平的风险共担机制。第二，完善利益共享机制。由于PPP项目是长期运营、非暴利的，政府要制定利益共享机制，在保障社会利益的前提下，允许社会资本的合理利益，制定好利益的分配方案，这是保证社会资本进入的关键。要根据国内案例分析，重点制定动态调节机制，如果私人部门从PPP项目获得利润较低，政府根据合同对其进行补贴以保证合作继续。反之，若私人部门从PPP项目中获得超额利润时，政府可根据合同控制其利润水平。
（二）合同规定的政府方以项目参与者身份“按照合同办事”，体现契约精神在PPP中，政府和企业都是全程参与项目，政府参与更深更久，合作的时间更长，信息也更对称。这就要求政府方“按照合同办事”，这是最基本的准则。
1.合同签订以前，政府方要积极做好项目前期准备工作。要重视项目的认定、选定、采购环节；要明确适用于政府和社会资本合作PPP模式的项目类别、采购程序、融资管理、项目监管、绩效评价等事宜，按照城市发展规划，做好财政管理，提高公共服务的质量和效率，要做好项目的评估论证，规范选择项目合作伙伴，健全可行性缺口补偿机制、风险管理机制、利益共享机制、项目评价机制，积极稳妥做好项目示范工作。
2.签订合同过程中，要细化合同文本，高度重视合同管理工作。加强对PPP项目的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理，通过合同正确表达政府意愿、合理分担风险、妥善履行义务、有效主张政府权利；注重合同参与方的附属合同相应条款，保障社会公众利益和政府权利；核心的问题是建立动态调节机制，保证社会资本的合理收益。
3.在履行合同过程中，政府要将生产者与监管者分离，加强监管。要加强组织协同、保障工作，在财政、政策、税收、土地、建设等环节有效保障合同各方合法权益，对项目实施全程管理；要减少政府对项目微观事务的过度参与，做好项目的第三方评估；要制定信息公开制度，做到公开透明；要重点做好对项目的监管、监督，保证项目能按照合同保质保量建设和运营。
4.在合同到期时，做好项目移交等各项工作。做好财务交割、技术移交、绩效评价，为项目的继续运营做好财务、技术、人员准备；在合同、变更、解除、转让、终止直至失效时，以合同参与方的身份做好合同过程管理工作。
参考文献
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关键词：PPP模式 项目运营 风险识别
中图分类号：F283 文献标识码：B
近年来，无论是国务院还是财政部、发改委，都在积极推广政府和社会资本合作（PPP）模式。作为PPP模式的一种，尽管BOT模式早已在高速公路、地铁、电厂等工程项目中普遍应用，但现阶段推广的PPP模式包含的模式更多，覆w的领域范围更广，包括发改委提出的六项基础设施领域[1]，和财政部提出的十五项公共服务领域[2]。PPP模式的引入，为很多领域的项目带来了新的风险，尤其是在项目的运营期，风险的准确识别是影响PPP项目经济和社会效益的关键因素。
一、PPP项目中风险的特征
PPP项目风险是指在PPP项目的生命期各个阶段发生的不确定性对项目目标产生的影响。PPP项目相较于一般项目，属于资本密集型项目，资金需求大，资本回收期长，并且项目参与方众多且目标各异。另外，PPP项目一般需要承担较大的社会效益[3]。PPP项目的这些特点决定了PPP项目风险的特殊性，具有以下特点。
（一）多样性
在PPP项目中，项目参与方众多，不同的项目参与方参与PPP项目的形式不尽相同，不同的项目参与方在规模、资信等方面存在着差异，因此其在参与PPP项目时，其投融资结构、合作方式等都存在着区别，所以不同项目参与方所面临的PPP项目风险也不尽相同，这就决定了PPP项目具有风险的多样性的特点。另外，即使面对相同风险，由于PPP项目参与方的风险偏好不同，对待风险的态度也不一样。对同一项目风险，风险偏好者对待风险的态度比较积极，出于获取项目高收益的目的敢于承担风险，与此同时，风险保守者可能认为风险过高，超出了其风险承受能力，进而拒绝该项目。
（二）复杂性
与一般工程项目风险相比，PPP风险表现更为复杂。PPP项目参与方众多，在PPP项目生命周期中，每个阶段有不同的参与方，各参与方在各阶段的角色也不同，有的参与方同时涉及多个阶段，扮演多个角色，各参与方在PPP项目的利益存在着冲突关系，这会给PPP项目带来一些难以控制的风险，众多的参与方决定了PPP项目的风险分担和管理更加复杂，要协调好各方的风险期望收益需要多次的谈判和博弈，耗费大量的精力和金钱。同时参与方之间的信息不对称决定了会有道德风险，PPP项目较一般项目相比更具复杂性。
（三）阶段性
在PPP项目的整个生命周期里，不同阶段面临的风险的种类和风险大小也不相同，呈现出明显的阶段性特点。有些风险存在于项目的特定阶段，在这一阶段要注重该风险的管理，其他阶段该风险己经消除了或者是依然存在，但是对项目的影响已经微不足道了，而有些风险存在于项目生命周期各个阶段，对于这种风险，每个阶段都要注意防范。例如完工风险只存在PPP项目的建设阶段，这一阶段要注重对完工风险的防范，市场风险则在PPP运营阶段和移交后阶段，政策性风险则贯穿于整个PPP项目的生命周期。
（四）动态性
在PPP项目中，PPP项目风险会表现出动态性的特点。根据项目区分理论，基础设施可W分为H大类，分别是经营性、准经营性、非经营性项目。但是项目的性质会随着环境的变化而变化，那么其中PPP项目的风险的重要性也会随之发生变化，呈现出动态性的特点。另外，在PPP项目的生命周期阶段，由于每个阶段的风险主要矛盾不同，风险所处的环境也会发生变化，这就会导致在PPP项目的整个生命周期内，主要风险会发生变化，在建设阶段完工风险是项目的主要风险，但是在运营阶段后完工风险己经消除或转化为次要风险了，运营风险和市场风险成为主风险了。随着所处环境的变化，风险也会随之变化，PPP项目风险呈现出动态性的特点。
二、PPP项目风险识别及分类
PPP项目风险的识别与分类是进行风险应对的前提。笔者认为，PPP项目风险的识别过程与分类方法是相互融合的。风险识别的过程中存在对已识别风险的分类，而风险的分类方法又影响风险的识别过程。
（一）PPP项目风险识别方法
风险识别是在风险事故发生之前，对项目潜在的风险因素进行系统的、连续的识别和归类，并分析风险事故发生的潜在原因的过程。目前常用的风险识别的方法有以下几种[4]。
1.专家意见法：由项目风险小组选择若干位项目相关领域有着深厚理论基础和实践经验并具有较高权威性和代表性的专家学者，通过发放事先设计好的调查表征询其在项目风险上的意见，对匿名提交的意见进行整理并反馈给专家，经过多次反复以得到一致认同的风险识别结果。
2.核对表法：根据以往类似项目的经验，预先设计并编制好包含项目涉及的所有风险的核对表格。进行风险识别时将项目的潜在风险列在一张表上，风险识别人员对这种潜在的风险进行检查核对，用来识别项目存在哪些核对表中所列出的风险或者是类似的风险。
3.头脑风暴法：邀请专家学者进行风险讨论会，通过各位专家的自由思考以集思广益，从而尽可能全面地识别项目中的风险。
4.工作分解结构法：通过分解项目的结构，分析项目的各组成部分、各组成部分之间的联系及项目与外界环境之间的联系，识别出项目各组成部分涉及的潜在的风险因素及这些风险因素给项目带来的损失程度。
5.事故树分析方法：是指从初始事件的起始状态出发，用逻辑推理的方法按事故进展的时间顺序和系统构成要素，将可能发生的事故与引起事故发生的各种原因之间的逻辑关系联系起来，从而分析事故发生的条件和发生原因。
6.风险因素分解法：由于不同的项目涉及的风险因素的差异非常明显，所以风险因素的种类也是复杂多样的。风险因素分解法的特殊性在于我们可以依据某种方法对风险因素进行详细分解，使相应的各个风险因素分解得更为具体。
（二）PPP项目运营风险的分类
不同学者对于PPP项目的风险分类视角不尽相同。目前主要有四种风险分类视角[5]：1）风险来源视角，2）空间层级视角，3）行I类别视角，4）项目阶段视角。本文根据基于项目阶段的风险分类方法，对PPP项目运营阶段的风险进行梳理。
1.类似项目竞争风险
由于规划不合理或其他原因，可能出现政府或其他投资者新建类似项目的情况，这会对该已建成项目形成实质性的竞争，分流该项目的需求，导致项目资金无法顺利回收。
2.市场需求风险
需求风险是指项目在建设时可能面临着很大的需求，但是随着项目的建成，或者运营到一定期限后，对项目提供的产品或服务的需求可能会发生变化。影响市场需求的因素有很多，包括类似项目的竞争、人们生活习惯的改变、宏观经济环境的变化人口变化等。
3.供给能力不足
供给能力不足的风险可能是因为建成的项目没有达到预期的目标，又或者是市场需求急剧加。后者从项目本身来看是没有问题的，但是我们应该明确建设该项目是为了满足现实的市场需求，所以无论是项目没有达到预期的目标，还是市场需求发生了急剧变化，最终的结果都是该项目提供的公共物品或服务无法满足现实市场需求。
4.运营期的长时间停工风险
是指由于原材料、能源无法按时到位及运营资金不足等因素造成的项目长时间无法正常运营的风险，项目的长时间停工必然会带来损失。
5.收费价格调整风险
指该项目提供的公共物品的价格定位不合理所导致的项目运营收益低于预期。所谓的价格定位不合理，包括价格过高、过低、缺乏弹性。由于PPP项目期限一般较长，所以应设置合理灵活的调价规则。
6.费用支付风险
费用支付风险是指由于一系列因素的影响所导致的项目应收费用无法按时按量回收的风险。
7.产品损失风险
产品损失风险是指PPP项目产品从生产到最终消费的过程中发生的损失或损耗，比如运输过程的损耗、产品丢失等情况。
8.运营成本增加
在项目运营过程中，项目很可能面临融资成本上升、人力成本增加、公众要求提高其产品和服务质量等情况，进而使得项目的显性运营成本大大提高。
9.残值风险
残值风险是指在项目移交时其价值远低于预期，这可能是因为项目本身质量未达到预期标准，或者是项目设施在运营期间没有被合理地使用，还可能是因为市场需求变化导致的项目内在价值的降低。
三、结束语
本文对PPP项目的风险特征进行了总结，提出了风险的四个特征：多样性、复杂性、阶段性和动态性，并对项目风险的常用识别方法进行了整理，基于项目阶段总结了PPP项目运营阶段可能面临的风险。但由于PPP模式较为复杂，不同的项目在实际操作过程中存在各种不确定性，因此需要在此基础上，结合自身项目特点识别可能的新风险，减少运营过程中可能的损失。
参考文献
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[3] 聂明. PPP项目全寿命周期的风险评估模型及应用研究[D]. 中南林业科技大学，2015.
关键词：PPP；项目融资；担保
一、PPP项目融资的特征
（一）PPP的一般认识
PPP是英文Public-Private-Partnership的缩写。在中国，PPP通常被译作“政府与社会资本合作”。在世界的学术界以及实际的应用当中，还没有对PPP达成一致的标准解释。党的十八届三中全会提出，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，随后，财政部《关于2014年中央和地方财政预算草案的报告》中，首次使用了PPP概念，明确要“推广运用PPP模式，支持建立多元可持续的城镇化建设资金保障机制”。
（二）PPP融资的特点
第一，政府责任有限。PPP融资模式中,政府所提供的担保都是有限担保，政府信用也不完全接入或者根本不介入，改变了过去由政府直接举借债务的模式。第二，融资额度大、期限长。从投资角度来讲，一项投资的风险与其额度和期限都是成正比的。第三，偿债能力依托于项目收益。偿债的资金主要是依靠项目的具体收入，收益情况决定了其偿债的情况。第四，对债务人的有限追索。融资方可以在一定的项目实施阶段或一定的范围内对债务人进行追索，除规定的阶段或范围，融资方不能对项目借款人的其他任何形式的资产进行追索。第五，信用结构多样化。在PPP项目融资中，融资方信用结构的构成是非常灵活和丰富的，融资方有了更多地选择。第六，项目融资的程序十分复杂。PPP项目融资不仅涉及的程序和环节众多，各种法律文件也是非常多的，所以导致了融资程序的复杂性。
二、信用结构安排
特许经营权质押。对于通过特许经营方式运作的PPP项目，项目公司（或者社会资本）获得政府授予的特许经营权，依法有权在一定期限和范围内投资建设运营基础设施或公用事业项目并获得收益。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定“探索利用特许经营项目预期收益质押贷款”成为特许经营权质押的最直接法律依据。应收账款质押。《物权法》第223条规定“应收账款”可以质押。对于通过政府购买方式实施的PPP项目，项目公司与政府签订购买服务协议，向政府提供符合标准的公共服务，政府向项目公司支付服务费，项目公司据此协议享有应收账款。按照我国法律，此类应收账款可以质押用于融资担保。资产抵押。《物权法》对抵押财产范围作了较为宽泛的规定，“法律、行政法规未禁止抵押的其他财产”均可以抵押。对于PPP项目，建设用地使用权、建筑物、构筑物、在建工程、交通运输工具、生产设备、原材料等资产，都可以用于融资抵押担保。股权质押。项目公司股东以持有的项目公司股权质押担保，是PPP项目融资实践中经常采用的信用结构之一。按照物权法，可以转让的股权依法可以出质。如果社会资本方以其持有的项目公司股权出质，一旦质权人行使质权，则会导致社会资本退出PPP项目的问题，影响政府与社会资本合作的基础，因此，社会资本以股权出质的，需要事先得到政府同意。账户监管。在PPP项目融资中，项目运营收入、政府的补贴资金是项目公司还款资金的主要来源。因此，监管并控制项目公司现金流，是确保融资安全的有效途径，一旦项目公司不能按约定履行融资协议本息偿还责任，融资方可根据法律赋予的抵消权，直接从债务人的账户上扣收本息，从而保全债权。保险权益转让。PPP项目完工风险较高，因此，融资方应要求项目公司在项目建设阶段按照行业规范足额投保建设期内一切必要的保险。为进一步降低风险，融资方通常要求项目公司在投保时就将融资方作为保险第一受益人。即一旦发生保险事故，保险赔偿金有限用于偿还本项目融资本息，剩余部分才可以补偿项目公司遭受的损失。直接介入。融资方作为债权人有权在特定情形下，直接介入项目实施的权利。当项目公司发生违约事件并且已明确其在约定期内无法补救和完成时，融资方可以自行或委托第三方对项目采取一些补救的措施。为了能够保障融资方该项权利的顺利实施，在签订协议的时候一般都会对其进行明确约定。不过，由于融资方直接介入的制度不健全，实践经验缺乏，使得这项权利的作用难以发挥。消极担保。消极担保，是指债务人向债权人承诺，非经债权人同意或符合一定条件，不为第三方创设担保利益。在PPP项目融资法律文件中，一般都含有消极担保条款，“未经政府以及融资方事先书面同意，项目公司不得将本项目资产转让、出租、抵押或质押给任何第三方”。消极担保的意义在于，限制债务人为了其他债权人的利益在资产上设定物权担保，同时也可以间接限制项目公司过度负债而影响其偿债能力。
三、结语及对策建议
PPP项目融资具有自身特征，融资方对风险防控的标准和要求更高。一套完善有效的信用结构是顺利融资的前提，也是PPP项目顺利实施的基础。而设计一套符合项目实际又能有效防范风险的信用结构，需要融资方在项目准备、论证阶段就参与进来，与合作各方密切合作，筛选项目，设计PPP运作方式、交易结构，拟定、谈判合作协议等，将融资要求和条件在PPP基本法律性文件中得以体现和落实。当前我国正在大力推广PPP模式，政府部门、社会资本以及作为融资主力军的金融机构，必须提高认识，将金融机构作为PPP模式中的重要主体一方对待，尽早参与，紧密协作，才能使PPP实践顺利推进。
作者:赵茜 孙家平 单位:1.国家开发银行河南省分行 2.中国矿业大学管理学院
参考文献：
[1]刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革,2015(1).
再谈判是ppp项目实施过程中的一个重要问题，再谈判的发生会导致资源的浪费，降低管理效率。本文从ppp实践国际经验出发，结合我国实际，运用项目生命周期理论和关键成功因素分析法，分析找出了ppp项目再谈判的关键影响因素，为我国采取积极应对措施提供了理论依据。关键词
ppp 再谈判 关键成功因素 项目周期理论
随着 经济 的快速 发展 ，各国政府都十分重视公共基础设施建设，但政府的财政投资已很难满足日益增长的社会需求。近年来出现了一种新的融资模式——ppp(public-private-partnership)模式，以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作目的。与bot模式相比，ppp模式更强调政府在项目中的参与，政府跟 企业 的长期合作并发挥各自的优势，共享收益，共担风险。应用ppp模式，可以将相应的融资、设计及运营等方面的风险合理地转移给私营部门，充分发挥私营部门在项目风险控制中的优势(孙慧，2009)，从而解决了bot模式中私人投资承担风险过大和政府缺乏控制权的弊端。
虽然ppp模式相较其他融资模式而言有很多优点，但也同样存在一些问题。由于ppp项目的经营期限较长，双方签订的合同很难解决项目建设与运营期的所有问题，因此项目参与双方的再谈判就显得尤为重要。再谈判的发生，不仅影响ppp项目的进度和管理效率，还会造成高额的费用。基于此，本文从欧洲地区、拉丁美洲和加勒比海地区ppp项目的应用情况人手，分析找出影响ppp项目再谈判的关键因素，从而为我国ppp项目的顺利开展提供借鉴。
一、ppp项目再谈判的结果分析
ppp模式中的再谈判主要是指在ppp特许权授予后，由于原合同的设计漏洞或者突发事件的影响，公共部门与民营部门在利益分配或者投资比重上产生分歧，从而进行重新谈判。再谈判问题之所以越来越引起人们的注意，主要基于如下原因。
(一)项目建设期延长
为了处理再谈判问题，政府和企业双方需要对问题进行调查、协商，这会浪费一定的时间。由于企业一方相对于政府处于弱势地位，如果再谈判提出的问题比较严重，他们常常会在再谈判期间停工，以此来获取再谈判的胜利。因此，再谈判的发生会导致项目工期的延长。
(二)特许期的延长
再谈判很大比例是由企业提出的(见表1)。企业提出再谈判无非是为了使自己利益遭受的损害最小。在外部环境发生不利变化时，如原材料的价格上涨，为了收回投资，企业通常会要求延长特许期。
从上表看出，再谈判主要分为两种：政府发起的再谈判和运营商发起的再谈判。大部分的再谈判是由运营商发起的，政府发起再谈判的比重次之。
(三)项目运营期收费增加
如果政府采用最低回报率的激励机制，当建设成本上升时，企业常常会增加项目运营期的收费，从而在特许期内保证最低投资回报率，进而导致用户情况恶化，用户的负担增加。
(四)政府投资责任加重
当发生不利于 企业 的因素时，企业可以通过再谈判来要求政府增加投资，也就是通常所说的“敲竹杠”行为。政府大多会同意企业的要求，使得财政支出增加。再谈判会造成管理费用等的增加，而这部分费用通常也是由政府来买单的，对企业的影响很小。
二、从国际经验看ppp项目中的再谈判问题
ppp模式在全球得到了广泛的应用。oecd( 经济 合作与 发展 组织)成员国的大部分基础设施项目采用ppp模式，如 交通 设施，机场，铁路，公路，桥梁和隧道等。1985～2004年，全球的ppp项目有2096个，总投资接近8870亿美元(aecom，2005)。
20世纪90年代，为了使基础设施建设适应经济发展水平，很多中欧和东欧(cee)的国家开始采用ppp的融资方式。他们主观认为，采用这种融资模式政府可以不用出资，并可引进国际先进管理经验，加之国际上有很多的成功经验，使得这种融资模式获得了极大的推广。然而回顾过去的二十年，可以发现ppp在基础设施中的应用并不是非常成功。例如在水务部门，很多项目被取消或者没有取到预期的效果。ebrd(2004)和guasch(2004)对ppp融资方式在不同国家的不同部门进行了深入调查。他们认为ppp在cee国家的应用其实远远不如拉丁美洲和加勒比海地区广泛。estache和serebrisky(2004)对cee国家ppp的应用情况进行了比较分析，认为ppp的融资方式只在一个有限的时间段内起作用，但是常常在后来的某个时刻由于宏观环境的变动或者某个计划出现问题而导致复杂的再谈判的发生。
guasch(2008)特别研究了20世纪90年代拉丁美洲和加勒比海地区几个主要国家(智利、阿根廷、巴西、哥伦比亚和墨西哥)ppp项目的数量和再谈判的数量。在90年代，这五个主要国家特许权的数目为297，其中出现再谈判的特许权项目数量为162，比重为54.5％。其中，大量的再谈判集中在阿根廷、巴西、哥伦比亚和墨西哥四个国家；且这些发生再谈判的ppp项目中，企业发起的再谈判占绝大多数，仅有少部分是由政府发起的。公私双方发起再谈判无非是为了使自己的损失最小或增加自己的收益。但是再谈判的高发会造成一系列的不利影响，如增加成本费用，降低管理效率等，影响面很广。下面运用项目生命周期理论和关键成功因素法(ksf)来分析ppp项目中再谈判的关键决定因素。
三、ppp项目再谈判的关键决定因素
关键成功因素(key successfactors，ksf)是指那些必须在组织管理中给予特殊和持续关注的少数几个最具影响力的因素(吕萍，2007)。关键成功因素最早由麻省理工学院的john f，rockart于1979年在信息系统研究领域引入。后来，国内外很多学者将关键成功因素分析法应用到项目管理领域。
ppp项目存在再谈判会导致费用增加，绩效不高，即再谈判的发生是ppp项目效率低下的一种表现。因此ppp项目的关键成功因素决定了项目的成功与否，必然包含着再谈判的关键影响因素。所以从ppp项目关键成功因素中分析找到再谈判的关键影响因素，能够很好地发现问题，从而有效解决。
一般的工程项目生命周期可以分为项目概念形成及可行性研究、项目评估及决策、项目计划与设计、项目采购、项目施工、试生产及竣工验收六个阶段(pm—bok)。而对于ppp项目，由于是一种特殊的公私合营项目，根据ppp项目自身的特性，其项目的生命周期可划分为：项目选择与评估阶段、招投标阶段、特许权授予阶段、建造阶段、竣工运营阶段和移交阶段六个阶段(王守清，2008)。
通过对相关学者的研究进行借鉴，结合项目生命周期理论和关键成功因素分析法，下面分别探讨ppp项目各个阶段的关键成功因素。
从表2可以看出，宏观 政治 、经济、 法律 环境，完善的特许权合同，合理的政府监管机制，激励机制影响项目生命周期的多个阶段，有些则只影响其中某个阶段。通过上述对ppp的国际应用情况和关键成功因素的分析，可以发现ppp项目再谈判的关键影响因素主要有以下几个方面：
基于笔者参与的部分PPP项目实践以及相关研究成果，本文尝试通过对PPP模式在中国内地30年的发展和实践过程进行简单的梳理和探讨，为该模式的规范、有序和可持续发展提供一些有益的思考。
关键词：PPP模式可持续发展[HT][HK]
一、关于PPP模式及其演变发展
（一）PPP概述、演变发展
政府和社会资本合作模式（Public-Private-Partnerships，PPP）就是在基础设施及公共服务领域中构建的一种长期合作模式。一般情况下，由社会资本对项目的设计、融资、建设等进行承担，并且承担建成后设施的运营维护工作，采用“使用者付费”或“政府付费”方式取得相应的投资回报。政府与社会资本基于一系列协议安排，构建一种平等合作的伙伴关系，在一个相对较长的稳定的合作期限内，发挥两者各自资源优势，以更加经济、更有效率的方式完成特定公共产品或服务的供给和供应，并共同承担风险、共同享受项目收益。
PPP模式开始阶段，在通讯、交通、供水、废水处理以及医院等行业中的应用比较广泛，发展到1996年达到第一个高峰。但1997年东南亚、俄罗斯和巴西等家和地区发生严重经济危机，各国政府为了应对危机出台各种救市、救币措施，使得随后几年，PPP项目数量显著减少。在危机过后，经济趋于稳定又逐渐提高。据资料显示，世界银行、亚洲开发银行等机构，在2006―2012年，为了满足城市扩大及人口增长等需求，东亚发展中国家和地区的铁路、通讯、供水以及其他基础设施建设每年投入超过3千亿美元的资金〖ZW（〗数据来源：2012年5月出版的亚洲开发银行研究院编写的亚洲基础设施建设，社会科学文献出版社。〖ZW）〗。而在中国内地，截至2015年12月底，全国各地累计推出的PPP项目超过6600多个，总投资超过87万亿元人民币〖ZW（〗数据来源：2015年12月18日第十五届中国经济论坛，财政部副部长史耀斌讲话内容。〖ZW）〗。因此，PPP模式已经成为发展中国家基础设施建设及公共服务、产品供给的重要方式。
（二）PPP在中国的发展变迁
PPP模式在中国的应用发展有30年历史。我国改革开放后，港澳台爱国人士及华侨纷纷到内地投资兴业，支援内地建设。当时内地没有相应政策，这部分港澳台和华侨的资金不知道以何种方式或途径进入内地。于是，南方经济相对开放的省市开始研究尝试以特许经营的方式来试行，“特事特办”、“一事一议”。内地首例PPP项目――深圳沙角B电厂BOT项目就是在这种背景下产生的，虽然从开始的模式引入到最终落地开花结果耗时数年，过程艰辛曲折，并自始至终受到我国体制和国内外经济因素影响。
基于这个背景，我国PPP模式发展过程在开始阶段并没有建立统一的系统记录数据库。大多引用的都是世界银行的PPP数据库。世界银行数据库中显示，1984―2014年，我国的PPP项目数量约在1200个，如果将国有企业作为社会资本也包含其中，则数量有可能达到7000―8000个〖ZW（〗数据来源：2014年9月2日世界银行PPP专题业务组访问北京大岳咨询公司的交流研讨资料。〖ZW）〗。PPP模式在我国的发展大体分为五个阶段：
1探索阶段。这一阶段时间为1984―1992年。我们将深圳沙角B电厂项目作为起点，PPP模式首次出现在我国电力、交通等基础设施建设中。当时我国已经确定对外开放格局，但是关于非公经济的发展在我国还具有较大争议，所以在这一阶段主要为外国资本或境外资本。这些项目的实施主要以BOT模式，一般都是采用“一事一议”方式，由投资人发起，经过地方政府联席讨论之后协商执行。这一阶段的这一形式并没有得到大量推广，只是特殊问题特殊解决，也仅限于经济开放程度较高的南方沿海地区。
2试点阶段。时间为1993―2002年。在党的十四大及分税制改革之后，国家开始认识到PPP模式对国家基础设施建设发展的积极作用，开始积极推广其在小范围内试点。但基于分税制导致的财权和事权的不相匹配，财政严重不足的地方政府开始考虑市场化运作方式，引入民间资本进入。于是，在一些沿海地区，国家选择了一些特定行业领域以BOT方式进行试点应用。
3推广阶段。时间为2003―2007年。在这一阶段中，PPP模式得到不断推广应用，尤其是市政基础设施和公用项目的特许经营，将之前社会资本和政府直接以协商或谈判的合作方式引入更为规范的招投标机制，以适应市场竞争要求。以2002年原建设部颁布了《关于加快市政公共行业市场化进程的意见》和《市政公用事业特许经营管理办法》（126号令）为标志，尤其是126号令的颁布，对PPP模式深入应用发展予以进一步规范，正式将特许经营概念引入市政基础设施和公用事业，并在城市供水、污水处理、燃气供应等公用领域发起大规模实践应用，引导并规范了地方政府在各自辖区内的特许经营项目发展。
4调整阶段。时间为2008―2012年。受2008年美国次贷危机影响，我国为刺激经济发展，国家出台4万亿经济刺激计划，强化国家投资行为，来拉动经济增长，该计划对我国PPP模式生态环境产生重大影响。当时，大量PPP项目被中途叫停，国有金融机构放贷大量资金进入基础设施和公用领域，对社会资本投资产生严重的“挤出”效应。与此同时，地方政府也相应配套数万亿资金，在地方政府构建的一系列政府融资平台上，吸引了大量的银行低息贷款流入，大量存续的PPP项目也被迫停止运行，或者直接被政府强行低价收回。出现的这些问题也为PPP模式在我国的下一阶段发展提供了重要的制度完善契机。
5规制阶段。时间为2013年到今。在4万亿经济刺激计划的实施下，确实帮助我国安全度过金融危机起到重要作用，但也出现了一系列问题，如政府信用、产能过剩、低水平重复投资、通货膨胀、银行不良资产增加等等。党的十八届三中全会上及时提出了“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，进一步促进市场和政府两者之间的合作。PPP模式作为两者之间合作的重要载体和桥梁，自此被高度重视和规范发展。这一阶段，国务院相关部委及地方政府颁布了促进PPP模式发展的一系列政策文件，进一步明确了其在基础设施和公共服务领域的应用指导，从而将PPP模式在我国的规范发展提升到新的战略高度。
二、当前我国PPP模式发展的市场环境和背景
（一）国家宏观经济发展环境
2013年十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，接着中央城镇化工作会议也提出要“放宽市场准入，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营”，为社会资本参与城镇化建设创造了有利的政策环境。到了2014年，无论是APEC会议，还是财政部、发改委、住建部等部委新成立的与PPP模式有关的机构部门，都让PPP当之无愧成为我国社会、经济的热门焦点，这无疑为我国从宏观层面推广应用这一模式创造了很好的环境。
目前，我国经济增长速度、发展方式、经济结构及发展动力都已经发生了较大转变，我国经济发展进入转型升级的深度调整期，经济发展进入新常态。在新常态下，我国要保持宏观经济增长和社会的平稳运行，面临着亟待解决的问题：1基础设施和公共领域巨大资金缺口和社会资本市场准入门槛高的矛盾；2公共资源利用效率不高和政府财政负担过重的矛盾；3清理地方政府债务与“稳增长、促改革、调结构、惠民生”等系列政策措施的矛盾。而PPP模式是解决上述矛盾的重要途街一，同时，也能给国内许多企业转型升级发展提供了重大机遇。通过扩大内需，加大对社会资本的引导，在保持政府财政预算平滑的情况下，能显著提高城市投资环境，促进国民经济社会发展。
（二）投融资体制改革背景
在当前金融体制环境下，推广并发展PPP模式，通过市场多元化运作方式，将社会资本积极引入到公共投资领域，政府需要解决公共服务领域发展中存在融资难融资贵问题。PPP模式是将原来由政府负担的信用融资机制改变为项目融资机制，这既有助于公共产品、公共服务的实现，也可以有效隔离风险，释放财政红利，增加公共财政的效率和可持续性。
2015年“两会”上，总理在政府工作报告中提到关于“发挥好开发性金融、政策性金融在增加公共产品工给中的作用”的部署要求。此后，国家开发银行、发改委又联合出台《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》。文中提出，要积极引入外资企业、民营企业、中央企业、地方国企等各类市场主体，灵活运用基金投资、银行贷款、发行债券等各类金融工具，推进并建立融资期限匹配、成本适当、方式灵活以及多元化、可持续性的PPP项目投融资保障机制。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会资本的指导意见》提及要积极创新PPP项目的信贷服务，拓宽PPP项目的融资渠道，加快PPP项目贷款审批进程。这是中央政府从顶层设计高度解决PPP项目在投融资体制、机制存在的困难和问题。
因此，在经济新常态背景下，PPP模式是我国投融资体制改革重要的新动力，有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化和混合所有制发展，有利于理顺政府与市场的关系，增强政府职能转变，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。
（三）清理地方融资平台和地方政府债务
[JP2]最近10多年，地方政府通过设立大量的平台公司（所谓城司、城开公司、基司等等）作为融资主体，大量举债，促进地方经济发展，形成城市基础设施及公共领域建设资金的主要来源，产生了我国巨量的地方政府债务。[JP]
据国家审计署公报显示，截至2013年6月底，全国各级地方政府性债务已高达近18亿元人民币，其中偿还责任债务近1088万亿元〖ZW（〗数据来源： 2013年12月30日国家审计署公布的《全国政府性债务审计结果》报告。〖ZW）〗。这些地方债要是处理不好，很容易形成大量地方政府违约，和银行呆坏账等系统性金融风险。2010年8月份，财政部、发改委、央行、银监会等四部委联合下发《关于贯彻相关事项的通知》，开启了对地方政府投融资平台的清理整顿工作。在这种情况下，地方政府融资渠道急剧窄化，其财政收入根本无法解决大量城市基础设施、公共领域及城镇化建设资金需求。于是，PPP模式就作为地方政府解决投融资及债务问题的主要方式，及时推广开来。
（四）金融不良资产、银行呆坏账的清理
2008年美国次贷危机以来，我国大规模扩张性投资新形成的金融机构不良债权，在经济下行阶段，慢慢集中显露出来。如果未来一段时间，我国宏观经济发展低位运行趋势没有明显好转，部分关注类及逾期类贷款转不良压力将持续增大，不良资产规模或将会进一步增大，积累到一定程度后，将会有可能造成全面的金融系统性危机而产生重要影响。因此，清理金融不良贷款，控制银行呆坏账率，防控金融系统系风险，刻不容缓。
三、当前PPP模式在我国的推广应用中存在的问题
（一）PPP模式宏观产业政策和法规体系
[JP2]据有关统计分析，我国现状关于PPP模式的相关制度框架及法规体制完善程度仅有20%左右，而且，在这样的制度规制框架体系下，有关PPP模式的政策多是国务院相关部委和地方政府根据部门和各自省份自身情况制定颁布的，不是国家宏观层面的立法，法规层次相对比较低，法律层级的PPP规范存在很大缺位，这大大影响了政策法规的法律效力。PPP法规文件的层级低，导致的后果就是无法优先适用，即便优先适用也存在发生争议而被否定或的风险。除此以外，目前国家各部委及各地方政府出台的政策性文件之间还缺乏协调统一，甚至发生同一部门出台的文件有[JP]时前后矛盾，使得社会资本和地方政府无所适从。
基于此，我国宏观政策层面，PPP模式的法规体系及制度框架需要着重解决：
1推动设立跨部门的PPP协调、统筹和管理机构，赋予其政策研究、制度设计、审批授权、投融资支持、运营监管以及争端调解等职责；
2理顺PPP立法与现行法律法规之间的关系，适度突破现有的法律、法规和政策障碍，在政府授权、市场准入、项目申请与审批、招投标、融资渠道及方式、使用及收益、土地政策、信息公开、退出机制等方面，尝试化解已经困扰我国PPP项目多年的若干政策、法律法规难点，使得PPP项目能够在一个可预期的、名正言顺的环境下，实现规范有序的良性发展。
（二）PPP模式法律风险
PPP模式下的合同体系非常复杂庞大，最为核心的是政府和社会资本之g的协议或者授权协议，这是PPP模式中其他诸多协议存在的基础和前提。PPP项目在实施过程中，必须要有清晰的法律体系作为保障。目前，政府和社会资本之间合作的协议或授权协议通常没有明确的法律属性，具体的争议集中在公法性质说和私法性质说两者上面，争论究竟是民事合同，还是一种行政合同。这种争论直接影响到社会资本的地位和权利救济，进而影响到社会资本的投资安全，特别是在当前行政诉讼中，政府强势地位突出，行政诉讼对应方胜诉比例过低的情况下，问题更加突出，社会资本法律风险较高。
对于PPP协议性质的界定，一方面需要法律理论的完善和法律部门划分的协调，另一方面更实际的是在PPP项目协议出现争议时，应该使用那种方式解决，适应行政诉讼法还是民事诉讼法？在当前基础法律不够明晰的情况下，普遍的做法是，除了在政府具体行政行为收到侵害必须提起行政诉讼外，基本都是尊重协议双方意见，在协议中约定民事诉讼或者第三方仲裁的争议解决方式。
PPP模式在我国30年的发展实践，尤其近10年的快速推进，有关PPP模式的政策法规、规章制度也很复杂。一般的PPP项目都在10年以上，经常变动的法律法规或者法律界限不清晰将严重影响社会资本的信心，实施的项目也将难免产生很多法律风险。
（三）PPP模式主体履约风险
PPP模式下，利益相关主体较多，本文主要论述的关键主体双方是指：政府和社会资本。
1政府方面，主要是政府信用风险，就是指政府不履约、拒绝履行协议中约定的责任和义务或者不适当、过度行使协议中约定的权利而给社会资本带来的直接和间接的危害和损失，或者政府决策程序不规范、官僚作风、前期工作准备不足、不及时公开信息导致信息不对称等情况造成项目推进困难，或者项目推进过程过长，导致丧失时机，而影响社会资本整体投资计划和步骤，都属于政府履约责任。作为PPP模式的公共方面，由于政府主体的特殊性，其信用成为左右PPP项目成败与否的关键因素。因为，政府有立法权，有权出台一些行政法规来规范市场，无论政府如何做，似乎都是有根据的，合理合法，调节一般市场主体的法律条款并不适用政府。而且，PPP项目周期长，政府换届出现的政策、目标等变更都是常事，但是对于社会资本来说，要求政府能够言行一致，不朝令夕改的代价是非常大的。
2[JP3]社会资本方面，作为PPP模式中仅次于政府的履约主体，如果说政府一方是关乎PPP项目能否落地的关键因素，而社会资本则是关乎项目能否最后实施成功的重要因素。基于PPP协议相关约定，社会资本的责任涵盖的范[JP]围广泛：
（1）[JP3]项目设计及深化；（2）投融资责任；（3）项目建设；（4）运营、维护；（5）回收投资；（6）政府监管及绩效考核；（7）移交终端；（8）其他特殊责任要求。上述责任的履行，社会资本必须依靠自身专业技能和经验，和强大的资金筹措实力，在PPP协议框架下，履行社会资本主体责任。[JP]
不难看出，在PPP模式中，虽然合作双方在PPP协议框架下是平等的关系，但实际上，政府与社会资本是处于一种不相匹配的关系地位。政府处于有利的主导地位，而社会资本在履约责任范围内所有的约定几乎都需要政府的配合与支持，否则根本推行不下去。因此，政府与社会资本合作模式应用推广的最大障碍就是社会资本担心政府不履约，或者由于政府因素，社会资本实施不了履约。
（四）PPP模式运营风险
PPP项目的运营过程由社会资本全部负责，按照PPP协议约定，社会资本利用自身专业技能通过项目运营来收回投资。按照风险分配原则，这运营过程中风险由社会资本负责分担。但是，如果从风险管理的角度看，项目相关方又不能完全将风险一分了之。国内很多PPP项目都不同程度存在运营监管缺位或者监管越位的问题，由此导致的风险不仅是社会资本，也是政府的，并最终传导至相关公共产品或公共服务的交付终端。
目前，国内建成后处于运营状态的PPP项目，都不同程度存在以下问题：
1在非经营性项目中，政府服务费支付意愿不高，政府不能足额付费，拖欠严重，社会资本为了维持长期关系，只能妥协让步，自筹资金垫付相关运营成本。经营性项目中，市场形势、外部条件发生变化，导致实际收费与预期有差距，社会资本按照约定得不到政府补贴，导致社会资本处于运营亏损状态。
2调价机制有待完善，调价渠道不顺畅。PPP项目年限较长，按照国际通行做法，投资成本或价格的测算需要考虑时间价值以及居民消费指数、物价和通货膨胀水平等因素，而很多项目对于投资成本或价格测算很少全部考虑这些因素，导致调价机制缺失，即使协议约定了调价机制，也只是摆设，很少执行或者执行不到位。在调价渠道上，按照我国《价格法》，服务价格上调是要举行价格听证，要是公众不同意，按照协议约定的调价机制，也还是实现不了调价目的
3政府换届导致不确定因素增加。PPP项目运营周期长，不可避免遇到政府换届。前期社会资本与政府约定的条件，政府换届后，社会资本基本需要重新开始与政府进行新一轮协商谈判，致使运营处于阶段性的不确定。
（五）PPP模式服务补偿体系风险
PPP模式下，非经营性或者公益项目和经营性收费项目都存在服务补偿的问题（也有部分专家还提出一种准经营性项目，它有收费机制，但有一定的公益性，本文将这类项目划为经营性项目中去）。我们比较容易理解在非经营或公益项目上的服务补偿方式，因为这类项目具有非经营性、非自偿性、公益性特点，项目本身没有收费机制，对社会资本没有吸引力。这种情况下，政府通过市场方式，引入社会资本投资建设，建成后需要对社会资本进行必要的服务补偿。主要补偿方式有：财政补贴、资源捆绑开发权、授权配套服务收益、公共产品冠名权、公共产品捆绑副产品经营权等等。
对于经营性收费项目，因为项目本身具有长期、稳定的现金流，而且，收费价格一般可以定期进行调价（暂不调价效果），是否还需要服务补偿？答案是肯定的。我们以高速公路PPP项目为例来分析。通常情况下，社会资本需要就本公路建成后，预测未来运营期内预期交通流量以及机动车类型情况，以便于计算收费情况，和测算投资回报，但这种预测非常难。政府为了吸引社会资本一次性巨额投资，所能做的就是承诺最低交通流量，从而降低社会资本营运风险，提高社会资本吸引力。但是，项目通常运营周期比较长，未来一旦出现实际流量和预期差异较大的时候，很难对社会资本收益形成保障。这种情况下，PPP协议需要约定相应的服务补偿机制，对于政府及社会资本而言，服务补偿体系风险均不可避免。
四、破解PPP模式在市场应用中面临的问题
（一）强化顶层设计，解决“群龙治水”的局面
有关PPP模式规范性法规政策，自建设部2004年《市政公用事业特许经营管理办法》（中华人民共和国建设部令第126号）至今，由国家发改委、财政部、住建部、中国人民银行等多部委单独或者联合其他部委行文，或的部门规章有40多项，形成我国PPP模式下的“群龙治水”局面。其结果就政策重叠，界限不清，这影响了政策法规的法律效力。
[JP3]基于此，国家应该根据PPP模式实际情况，积极推崇更高层次的立法，及时制定、完善和修订现存的与PPP模式发展不相适应的法律法规，解决PPP领域的相关法律问题。[JP]
首先，从宏观层面，PPP立法强化顶层设计，尽快制定一部完整的《PPP法》。当前需着力推动解决设立跨部门的PPP协调、统筹和管理机构，赋予其政策研究、制度设计、审批授权、融资支持、运营监管、争端解决等职责。理顺PPP立法与现行相关法律法规之间的关系，解决法规体系各自为政，条块分割的局面，化解困扰PPP项目推进的若干法律难点，使得PPP项目能够在一个可预期的、名正言顺的法制环境下规范有序的运作。
其次，PPP立法的理念和思路，应建立在对PPP模式基本内涵和要素的充分理解的基础上，并与具体的法律适用环境相结合。PPP模式的在中国的实践证明，在公共产品或公共服务建造和供给领域，政府和社会资本应遵循“伙伴关系、风险分担、利益共享”等基本准则，践行契约精神，恪守诚信法则，遵守法制环境，并追求长期稳定合作，唯有如此，才能为形成一个有利于PPP模式长期稳定运作的制度环境提供基本保障。
（二）改革投融资体制，改信用融资体制，为项目融资体制，强化项目公司融资主体地位[HT]
PPP模式是我国投融资体制改革的重要方向，在我国经济发展新常态下，成为各级政府转变行政职能，“稳增长、促改革、调结构、惠民生”的新动力。
PPP模式下，我国深化投融资体制改革，改革投融资体制中与PPP模式投融资不相适应的体制、机制。PPP模式下的投融资体制、机制变化，改变信用融资体制为项目融资体制，提高融资效率，降低融资成本，规避融资风险，提高市场运行活力。信用融资与项目融资的区别在于：
信用融资的主体是政府，政府负责偿还，而项目融资的主体是社会资本，社会资本通过运营过程的收益来偿还，两者的债务主体发生变化，这样可以优化政府负债结构，减轻财政负担。这种融资主体的转变，一方面提高了社会资本在公共设施建设中的参与性，构建多样化融资方式及可持续性资金供给，有效满足当前基础设施建设及公共服务发展的资金需求，另一方面，财政红利的释放，也能够进一步将降低地方债问题，提高公共财政的可持续性。
因此，改革现行投融资体制有助于实现政府和社会资本之间的平等关系，进一步强化项目公司融资主体地位，强化契约精神、诚信法则等市场经济观念。
（三）强化“重诺履约”的法律保障环境和机制，建立社会资本正常的“退出”机制[HT]
应该说，我国政策框架范围下，有关PPP模式退出机制的制度设计是很广泛的。先后有：国务院国发〔2014〕60号文、国家发改委发改投资〔2014〕2724号文、财政部财金〔2014〕76和156号文等文件，都“明确PPP项目退出路径”、“健全退出机制”，并提出政府方要“依托各类产权、股票交易市场，为社会资本提供多元化、规范化的市场退出渠道”，并在PPP协议中予以约定。
鉴于此， PPP模式下，下一步完善社会资本正常化“退出”机制的思路：
1[JP2]积极探索并尝试建立某种形式的PPP产权交易中心，以确认运营权转让流通的方式，对社会资本提供的相应的收费权流转服务，为社会资本提供可靠安全的退出机制。[JP]
2在政府指导下，社会资本基于经营性的项目公司为依托，积极参与区域性股权交易市场和资本市场，如资产证券化、新三板上市，在不影响项目公司正常运营的情况下，实现低成本的退出。
3在PPP项目准备阶段，政府选择社会资本时，以社会资本自身的优势关注点为导向进行退出制度设计，比如：专业技能、融资水平和管理能力等等，这样可以确保公私双方的履约，既保障政府对项目运营质量的关注，也可以确保社会资本更便利的实现资金价值。
（四）建立运营、维护，和服务补偿保障机制，保持PPP模式可持续发展的环境[HT]
PPP模式下，项目运营服务保障机制的设计，可遵循以下原则：
1[JP2]构建合理的收益及风险承担机制。政府依照项目的实际财务热点，制定出现相应的交易结构，重点是风险承担机制的设计。通常政府和社会资本通过对项目未来现金流的进行预测和测算，对项目本身的收入进行合理的判断，判定未来预期现金流能否覆盖所有投资成本并确保基本回报的实现，之后依照最优风险原则对各主体风险进[JP]行合理的分配，以此确定社会投资人取得和风险水平相匹配的经济收益。
2政府做出一定的审慎承诺。PPP项目通常周期比较长，政府在进行承诺的时候一定要谨慎。首先确保承诺的合理性，既要考虑眼前实际情况，也要考虑项目的长期性、不确定性，包括政府换届、政策变化、项目条件变化、未来环境变化及风险因素客观评估情况，特别是回报率、收费标准、合同终止条件等等方便的承诺，留出一定的调整空间，确保项目生产和运营的可持续性。既可以保证社会资本投入及收益的合理性，也能够有效避免政府失信违约，防范出现PPP项目监管被动局面。
[JP3]（五）完善后评价机制，建立适合我国国情的后评价体系[JP]
PPP项目的五个主要阶段是：项目准备阶段、招采阶段、投融资阶段、实施阶段和移交阶段，基于我国PPP模式关于后评价体系建设处于刚起步阶段，很多边界尚不清晰。因此，根据中国国际工程咨询公司张三立研究员关于后评价体系的论述，结合建设工程项目评价体系，我国PPP模式后评价体系应包含以下内容：
1过程后评价。这个评价过程，与我国一般基本建设工程后评价基本相同，主要对PPP项目全周期进行追踪评价，便于督促项目实施，收集信息，总结经验，解决项目实施、运营中存在的各种问题，为政府和社会资本提供决策帮助。
2效益和影响后评价。主要是要从社会资本的财务成果和政府整体效益角度来评价分析，注重从社会学的角度设定评价内容和评价指标，体现以人为本的思想以及城市环境和资源消耗等方面角度设定评价指标和内容。
3公私合作后评价。要对协议约定内容的执行过程和结果进行追踪评价，认真分析总结。同时，在项目实际利益分享和分担上，要全过程的进行分析、总结和评价，这个过程，政府的监管和支持必须做出安排，体现公共利益代表的角度。
4可持续性后评价。主要从宏观可持续性发展角度，在具体PPP项目的目标设定及实现结果这个过程的具体应用。包括：项目前期准备充足度、项目规划设计合理性、当地经济发展水平现状、政府配套设施建设水平以及可持续状态的社会影响、经济效益、环境影响、科学决策和伙伴关系等等。
基于上述u价体系的总结，得出的综合评价结论，并运用科学的工具进行分析、辨析，完成后评价报告，供政府机构或社会资本决策使用。
五、结束语
我国的PPP市场已经全面进入大规模实施阶段，但是如何积极推广运用PPP模式，建立PPP模式可持续发展路径，成为政府、管理部门、金融机构等市场各类主体极其关心的问题。本文就PPP模式在我国30年发展的实践历程，从宏观经济发展环境、PPP模式法制环境、投融资体系、政府信用、项目风险控制、参与各方主体履约责任、补偿体系以及项目后评价机制建立等角度，进行了详细论述。本文中心思想是促进PPP模式可持续发展，保障的关键核心是“契约”精神、“法制”环境、“诚信”法则、“市场”机制，通过本文的论述希望能够为PPP模式的可持续性发展提供一些有益的建议性思路。
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关键词：政府与社会资本合作 政府会计
使用PPP方式替代传统的完全由政府和公共部门提供基础设施服务越来越普遍（Eduardo et al，2013）。我国各级政府也把PPP作为基础设施及服务提供的重要手段。对于基于基础设施资产上的PPP会计核算及涉及到公共部门会计也涉及到私营部门会计，PPP项目资产和相关的负债如何报告在我国仍然缺乏相应的会计规范。会计规范缺失的微观影响是不利于充分揭示PPP项目的风险可能导致项目决策失误，宏观影响是可能导致政府利用PPP隐藏财政风险，降低财政透明度。PPP在其他国家已经有了较长的历史，积累了会计处理和报告的经验，本文首先对国际上PPP业务发展和分类进行研究，然后对基础设施项目PPP会计研究文献进行回顾，提出我国基础设施项目PPP会计规范的初步框架。
一、PPP的内涵
PPP项目的会计处理首先必须厘清PPP的概念，但是无论是国内还是国外对于PPP的定义和界定并不一致，有些概念仍待厘清（Khanom，2009;Eduardo et al，2013;王守清，2014）。PPP概念的明确具有重要意义，在公共政策领域名称的差异会影响到公众对该政策的反应。实务中的PPP可能包括不同的内容和形式，从完全私有化到合营企业到外包等不同程度的私营方参与，不同的人从不同的角度对公私合伙制会有不同的理解（贾康、孙洁，2014），PPP没有得到很好的定义（Guri Weihe，2006）。PPP概念和内涵的混乱限制了知识的积累和传播，同时也为会计准则和规范的制定制造了障碍，适用于某一类型PPP的结论对其他类型PPP完全不适用。
（一）广义的PPP
广义的PPP是“公共部门和私营部门之间一定期限的合作，在此期间共同开发产品或提供服务并共担与该产品或服务相关的风险、成本和资源（Van Ham & Koppenjan，2001;Klijn & Teisman ，2004）。我国贾康、孙洁（2014）认为PPP是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。广义PPP概念的优点是包含内容比较宽泛，公共部门和私营部门合作的期限、紧密程度、合作提供的产品和服务的内容、复杂性、是否存在制度化的合作以及公共部门和私营部门的数量都可以有很大的弹性，包括了有合同方式和无合同的公私合作。广义PPP概念可以涵盖不同的合作方式、期限、项目。
（二）国际组织对PPP的定义
国际组织为了推行PPP，也给出了自己的定义。PPP 是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式（UN，1998）。PPP 是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务（EU Commission，2003）。PPP是由私营部门提供传统上由公共部门提供的基础设施资产和服务的安排（IMF，2006）。PPP 是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求（美国PPP国家委员会，2002）。PPP是公共部门和私营部门的联合工作，包括了合作制定政策、提供服务和基础设施，如果涉及私营部门投资于基础设施，最常见的形式是私营发起融资 （UK Treasury，2008）。PPP是公共部门主体和私营部门主体之间就提供公共资产和（或）服务达成的安排（IPSAS，2008）。PPP是公共部门和私营部门中长期合作安排来提供原由公共部门提供的基础设施和公共服务，双方有协商一致明确的提供公共基础设施和服务的目标来动员私营部门技术、管理和财务资源来提供基础设施、健康和教育等方面的基本公共服务（World Bank，2014）。
以上国际机构和组织PPP定义中IMF和EU的定义比较宽泛，把所有私人部门提供公共服务都划分为PPP，实际上把完全私有化也归入了PPP，不符合PPP公私合作的基本特征。UN的定义既包括了基于公共基础设施的公共产品和服务提供，也包括政策方面的合作。而美国PPP国家委员会、英国和世界银行的定义更强调基础设施PPP项目。
虽然不同角度的PPP有不同的内涵，但是PPP也有共同的特点：公私共同决策、合伙投资、风险共担和降低成本（McKinsey&Co.，2009）。政府授权、进行规制和监管，企业出资、经营和提供公共产品或服务，共担风险、共享收益，提高效率和服务水平等（王守清，2014）。PPP项目成功运作还必须具备一个条件，即合作双方或多方都必须是在协商一致基础上达成长期协议，作为平等的主体（伙伴）共同参与公共产品或服务的提供，私营部门承担重大风险和管理责任，私营部门获取的报酬取决于经营绩效，公共部门负责对服务和公共产品质量和价格进行监管。
我国的政府与社会资本合作也是合作提供基础设施相关的公共产品和服务，并且基础设施项目PPP涉及的会计问题也最为复杂，因此本文第二部分研究基础设施PPP项目会计准则的发展。
二、公共基础设施PPP模式会计问题
（一）公共基础设施PPP模式的内涵
公共基础设施PPP模式是指公共部门和私营部门通过中长期合同约定双方合作，动员双方资源来实现基础设施的融资、设计、建造、维护和营运以及基于基础设施的公共产品和服务的提供等系列服务。
EU（2003）认为一个项目要成为PPP项目必须具备以下四项要素：一是必须涉及属于公共领域的实物资产的建造或者运营，公共部门作为主要的购买方;二是必须由私营部门作为资产的运营方;三是主要资金来源是私营部门而非公共财政资金;四是私营部门必须投入项目的设计、规划同时承担重大（considerable）风险。
公共基础设施PPP模式是介于完全公共部门提供和完全市场化提供之间的公共产品和服务提供模式，公共产品和服务提供过程可以划分为确定和设计项目、为项目筹集资金、建造长期资产、营运和维护资产提供相应的服务（Jean and Thomas，2004）四个基本环节，私有化是将以上四个环节完全交给私营部门，政府职责是提供法律框架保证市场的正常运转，另外一个极端是完全的国有化，私营部门除了作为政府需要产品和服务的供应商外几乎不参与其他环节。如果政府把以上四个环节中某一部分由私营部门提供就产生了合同外包和PPP。
在PPP模式下，按照私营部门承担责任和风险的方式不同有以下不同的方式（ppp reference guide，p22），最常见的PPP模式是DBFO模式，在此模式下，公共部门（政府）明确提出需要私营合作者提供的服务，私营部门的合作方承担设计（design）、建设（build）、融资（finance）和营运（operate）相应的资产来提供公共部门提出的服务（Hemmings，2006）。与DBFO模式相比，按照私营部门和公共部门承担的责任和风险不同可以延伸出不同的PPP模式，本文研究的PPP不包括政府的外包合同。
因此本文认为政府与社会资本合作（PPP）是公共部门与私营部门之间基于基础设施资产提供公共产品和服务的长期合作合同，在此合同下双方共同决策，共担风险责任，共享报酬。此定义下的PPP具有三个基本特点：多任务（服务）捆绑、风险转移共担和长期合同（Elisabetta and David，2008）。
（二）PPP会计问题
由于PPP项目同时涉及公共部门和私营部门，两者会计处理分别遵循公共部门会计和一般公认会计原则。这两套会计准则在大部分国家是由不同机构制定的。在我国目前还没有系统的公共部门（或者政府）会计准则，财政部门正在试编权责发生制政府资产负债表，财政部也正在研究制定政府会计准则。而目前适用于工商业企业的会计准则没有专门针对PPP业务的相关规定。因此借鉴其他国家在PPP领域的会计准则发展经验显得尤为重要。基础设施PPP会计涉及两个核心问题：一是PPP项目资产和负债在哪方（公共部门或私营部门）报表上反映？如何反映？这一问题涉及到基础设施资产在营运阶段的所有权问题、合作期满资产低价或者无偿转移给公共部门的确认，以及与资产运营和服务相关的政府承诺是否确认负债问题。二是PPP项目资产在宏观经济统计（国民账户和财政统计）上如何反映？会计对于资产的确认和计量的标准与政府财政统计的差异如何协调的问题。
由于各国由不同机构制定公共部门和私营部门的会计准则，两者的确认标准不一致，导致PPP项目的资产在公共部门和私人部门资产负债表上存在重复报告、遗漏报告（孤儿资产）（David and Jeorge，2011），与之相关的负债或者义务没有确认，低估了政府的债务，表面上满足了某些财政政策规则的要求（Jean and Thomas，2004），比如欧盟对于成员国财政赤字的约束性规定。
（三）PPP项目资产确认：风险报酬转移观和控制观
风险和报酬转移观点源自于租赁合同准则，美国SFAS 13租赁会计（FASB，1976）首次按照风险和报酬是否转移区分融资租赁和经营租赁，该准则规定“如果租赁合同转移了与资产所有权固有的重大风险和报酬，则承租方应该购置资产来处理，同时确认支付租金的义务;出租方作为销售或者融资来处理（FASB，1976）。这一观点得到了IAS 17租赁准则（IASC，1982）和英国SSAP 21租赁和售后回购合同会计准则（ASC，1984）的采纳。风险和报酬转移观点要求按照经济交易的实质而非法律形式来反映经济交易，因此如果转移了以资产所有权相关的风险和报酬则双方分别应该作为资产的购置和出售来处理。
控制观与合并财务报表密切相关，从早期的百分之百完全控制到绝对多数控制（75%以上），后来发展到了多数（51%以上）和相对控制，按照IAS 27合并财务报表（IASB，2003）观点，所有权不再是合并的条件而是表明控制存在的标志。
采用风险报酬转移标准的优点是可以采用定量方法确定风险和报酬分布，比较客观。但是定量标准（明线测试）很容易诱导报告主体构造交易满足分界线要求来满足其特殊的需要。控制和风险报酬转移之间关系比较复杂，风险和报酬分配可能是控制存在的标志，在某些情况下控制会影响风险和报酬的分配，对于PPP项目更是如此。风险和报酬转移观应用于PPP的问题是如何处理风险的部分转移（Hemmings，2006）。因为PPP项目的本质特点就是在政府公共部门和私营部门共担风险，由最有能力管理风险的一方承担风险。风险是否转移需要根据PPP合同的内容实质来确定。正是由于风险报酬转移观在租赁准则实施中存在的问题导致IASB修订该准则时不再按照此标准区分经营租赁和融资租赁来处理，而要求承租人按照承诺支付租金现值、续租选择权、担保余值及或有租金的现值确认一项资产和负债。
英国是较早采用基础设施PPP（PFI）模式的国家（ACCA，2012），对于基础设施PFI会计问题有明确的会计规范，英国会计准则委员会（ASB）1998年的财务报告准则第5号（以下简称FRS 5）：报告交易中实质注释的应用，涉及到私营融资安排和类似合同，英国财政部1998年了技术公告第一号（简称TNN 1），明确了FRS 5如何在公共部门应用。虽然FRS 5是TNN 1在公共部门的应用指南，并且两者的基本确认理论都是基于风险和报酬转移观点，但是在实际应用中FRS 5和TNN 1之间存在着矛盾，具体表现在对于政府付费的PPP项目的会计处理的差异。由于PPP项目会计同时涉及到公共部门和私营部门，两者接受不同的会计监管机构制定的准则，如何协调公共部门会计和公司会计，避免出现重复确认PPP资产和遗漏确认是英国PPP会计存在争议的问题。2001―2002年财政年度到2007―2008年财政年度之间FRS 5和TNN 1并存，大部分项目采用要求比较宽松的TNN 1，使得PFI项目不在政府的资产负债表上反映，满足了公共支出控制的要求。但是在EU采用国际财务报告准则后，FRS 5和TNN 1之间的争论和差异也失去了意义，英国PPP会计也面临着从风险报酬观转向控制观的问题。
IPSAS 32（2011）规定如果满足以下两个条件PPP资产和负债必须在政府的资产负债表确认为资产和负债，一是政府控制或者调控营运方必须提供的服务、服务对象和服务价格;二是在合同期满政府拥有对PPP资产重大剩余权益。按照以上条件，政府付费PPP项目资产和相关负债都必须在政府资产表上报告。而向使用者收费的PPP项目取决于合同的具体细节。但是IPSAS的准则和解释都是基于政府会计采用权责发生制，但是对于实行收付实现制政府会计的处理不明确。按照风险和报酬转移观，如果重大风险并未转移给私营部门，PPP资产应该在政府或公共部门资产负债表报告。
IASB下属的财务报告准则解释委员会（IFRIC）了第十二号解释特许授权服务安排（IFRIC 12），给予了PPP项目中私有的营运方（Operator）对能够控制的特许授权服务协议相关资产的计量报告的解释。对于公共部门如何确认相关资产和义务，IPSASB于2008年了咨询意见稿，目前还没有正式的决定。
（四）PPP项目的宏观经济统计问题
欧盟统计办公室认为如果PPP满足以下两个条件则作为私营部门资产报告，不反映在政府部门资产负债表上：一是私营部门承担建设风险，二是私营部门至少承担可获得性风险或者需求风险。
欧盟统计标准比较宽松（PWC，2005），IMF认为欧盟的观点很可能导致PPP项目资产在政府资产负债表外反映，因为PPP项目中私营部门往往承担了建设风险和可获得性风险，即使政府承担了需求风险也不在政府资产负债表上反映。这一方法可以使欧盟成员国规避政府财政规则的约束。IMF政府统计手册（GFS Mannual， 2001）规定如果政府承担项目的风险和报酬（政府控制项目的设计、质量、规模、资产维护、承担建设风险，分担需求风险、残值风险和可获得性风险）则必须统计为政府资产和负债。按照这一标准PPP项目资产不符合政府资产的要求，因为PPP项目运作中私营方往往承担了建设风险。
IFRIC 12认为如果满足以下两个条件PPP资产应该在授予者（Grantor，即政府或公共部门）而不是营运方（Operator，即私人部门）资产负债表上反映：一是授权方控制或者规定提供服务的种类、服务对象和服务价格;二是授予者在合同期满后通过所有权控制受益权或者资产的剩余权益，包括更新现有资产拥有处置剩余权。
三、我国PPP会计处理的建议
PPP会计问题不仅仅是技术性问题，同时包含了准则竞争问题和准则实施监管机制问题。准则竞争是政府会计采用专门的会计准则（美国和英国等）还是引用企业会计准则（新西兰和澳大利亚），后者是在国际范围内国际公共部门会计准则理事会（IPSASB）制订的准则与IASB所制订的IFRSs，虽然IFRSs不具有法律强制力，但是得到了国际证券监管组织（IOSCO）以及欧盟（EU）和其他国家和地区的认可，具备一定的强制力。由于PPP涉及到公共部门（采用政府会计准则）和私营部门（采用IFRSs或者GAAP），两套准则之间的差异为PPP会计的监管套利创造了空间，也是PPP项目孤儿资产产生的根源。政府会计也存在收付实现制会计和权责发生制会计两套不同的体系，两者对于PPP项目中政府的资产和负债的确认存在差异，另外政府财政统计标准与政府会计标准之间的差异也会造成PPP项目的信息披露产生差异，我国目前PPP会计和统计存在的问题是既缺乏相关的会计和统计准则，也缺乏实施相关准则的监管机构。
我国目前的会计规范中没有专门针对PPP会计处理的相关规定，针对BOT模式财政部了企业会计准则解释公告第2号给予了解释，中国证监会在对监管问题解答中明确了BT项目核算的规定。企业会计准则解释公告第5号征求意见稿曾对BT会计处理征求意见，但是的正式公告中没有涉及BT模式。由于PPP模式众多，针对具体模式会计处理意见难以覆盖实务中的具体情况，需要根据PPP的实质明确会计处理的原则。相关会计规定的缺失导致PPP双方可能都未报告PPP项目资产，同时公共部门利用会计准则的缺失掩盖PPP方式提供基础设施资产产生的相关负债。
（一）PPP项目营运方（Operator）会计
由于私营部门作为PPP项目的合作方必须遵循企业会计准则，而我国会计准则与国际会计准则趋同和等效是大势所趋，并且PPP项目私营部门会计涉及到原有的多个会计准则，需要根据PPP项目合同的实质进行判断适用的准则，为了规范今后的PPP项目会计处理，在正式的PPP项目会计准则之前需要财政部结合之前的BOT解释公告实施情况给予具体的指南，该指南可以IFRIC 12为基础来制定。
1.营运方对基础设施资产的权利和义务。按照IFRIC 12的规定，私营部门营运方不能确认PPP项目下基础设施资产。营运方只按照公允价值确认PPP项目下收取合同的对价权利，按照不同的情况可能确认为金融资产或者无形资产。如果营运方有无条件从授予方（公共部门）收取现金或其他金融资产的权利或者是按照公共部门的指示获得与建造和营运基础设施资产的权利则应该确认为“金融资产”，可能作为贷款和应收款、可供出售金融资产，按照摊余成本或者公允价值计量。如果营运方获得了向其所建造或者维护的基础设施资产使用者收费的权利则确认为无形资产。同一个PPP项目下营运方可能同时确认“金融资产”和“无形资产”，比如政府提供了最低收入保证部分确认为金融资产，在最低收入保证的基础上如果营运方可以向基础设施资产使用者收费则此部分确认为“无形资产”。后续按照合同期限进行摊销或者进行减值测试。营运方承担的对资产的维护和修复的义务（不包含升级）应该按照未来可能支出的最佳估计数披露或有负债。
2.营运方对PPP项目收入和费用的确认。由于营运方在PPP合同中同时提供了资产建造和资产营运服务，营运方取得的PPP项目下的收入分别确认为“建造合同收入”（对于建造和升级改造服务）和“营运服务收入”（营运资产和维护资产服务），同时确认相关的成本和费用。与PPP项目相关的借款费用除了可以确认无形资产时满足借款费用资本化条件外其他的都确认为当期费用。
（二）PPP项目资产和相关承诺的政府会计和统计处理
如果PPP项目下的基础设施资产不能作为私营部门的资产确认，则必须作为公共部门的资产确认，否则该资产成为“孤儿资产”。在目前我国政府会计采用收付实现制的情况下，在财政统计上如何统计PPP项目的基础设施资产的价值需要参考IPSAS和政府财政统计手册（GFS，2001）的原则制定中国的统计标准，确保PPP项目下的资产按照统一的口径进行统计。在正式的规定出台之前，需要在政府财政统计报告中定性披露PPP相关的资产和负债，避免地方政府利用PPP隐瞒政府负债。
PPP作为推进城镇基础设施建设的重要手段，PPP不能仅仅作为解决基础设施融资的工具，更重要的是发挥PPP提高基础设施服务效率的作用，这需要完备的法律和法规体系的支持，而会计和统计法规是保证PPP项目信息披露真实完整和评价PPP项目的效率和价值的基础条件，因此应该借鉴国际经验，尽快完善我国PPP会计和统计的规范。
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关键词：PPP模式；城市建设；问题分析
2014年9月，财政部了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，开始提出在我国推广运用PPP模式。紧接着，2015年5月19日国务院办公厅转发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，标志我国政府正式提出将在公共服务领域广泛采用政年和社会资本合作模式（PPP），PPP模式在我国上升到了前所未有的战略高度，并在全国开始迅速推广，各地政府纷纷推出PPP项目。但是，在当前各地开展的PPP项目中还普遍存在着一些不容忽视问题，可能形成制约我国PPP模式健康发展的巨大障碍，如果不能有效解决这些问题，那么必将影响我国PPP模式的推进。
一、PPP项目中存在的问题分析
近两年在国家的大力推动下，PPP模式在全国各地火热开展，地方政府纷纷推出自己PPP项目，各种PPP项目遍地开花，呈现出一片繁荣的气象。但是在火热繁荣的背后却存在一些限制PPP模式可持续健康发展的问题，这些问题应给予足够关注，且亟待解决。
（一）项目选取不合理，能够产生稳定收益的经营性项目占比过少
目前许多地方政府在选取PPP项目上不甚合理，在项目多、周期长、建设资金紧张的情况下，不考虑项目自身的特性，便将大量没有资金收益的市政类公益项目或者收益较少且很难弥补成本的准经营项目进行整体打包，包装成PPP项目进行推广，缺乏科学论证。这样的PPP项目本质上与BT模式并没有区别，并不是真正意x上的PPP模式，由于项目缺少后期运营收益，最后只能依靠政府买单。有些地方政府为了招标顺利还会隐性做出兜底的承诺，甚至选择明股实债的方式。这样的项目即使前期能够顺利开展，后期也会给政府带来巨大财政负担和一些列难题。因为，这种方式只顾眼前利益，没有长远考量，并不会减少政府财政的支出，只是把资金支付的时间向后拖延。虽然缓解了前期财政资金紧张的情况，但却给后期政府回购造成了巨大压力，甚至形成中长期政府债务风险。
（二）项目投资规模缺少科学论证，与财政承受能力不相匹配
在确定项目投资规模时，往往缺少详细科学的论证，对项目的后期资金投入缺少预判，一味盲目求大，以致项目后期不断追加资金投入，这就会导致项目的资金投入规模与政府实际的财政承受能力不相符。按照发改委和财政部的要求，PPP项目在前期项目识别时必须经过科学严谨的财政承受能力论证，且规定地方政府全年所有PPP项目均需要从财政预算的一般公共预算中安排支出，且有占比不超过10%的严格限制。以湖南省某市经济开发区为例，市级财政分配给经开区每年5%的财政预算指标用于PPP项目建设，总额大约为两亿元。目前湘西经开区进行的PPP项目主要有个，由于缺乏前期的科学论证，仅这两个项目当前投资额就高达八十亿元，远远超过额定的预算指标。这种现象普遍存在，当前很多项目资金紧张就是因为前期论证不合理，导致项目规模过大，不符合当地的实际情况，这些项目的后期很难进行，会给政府带来很大压力。
（三）政府方融资渠道狭窄，缺少必要的金融创新
政府作为PPP项目的参与者，其融资渠道相比社会资本来说相对狭窄，参与项目建设的资金基本只有两个来源：靠财政资金的划拨和向银行申请贷款，很难有其他融资方法，缺少必要的金融创新。这不仅会大量占用财政资金，给政府财政支出带来压力，造成财政资金紧张，数额庞大的银行贷款也会给中长期政府财政预算带来负担。通过这两种融资渠道获得的资金可用性较差，在资金的使用和管理上都存在诸多限制，难以灵活分配使用，而且银行贷款一般均有期限要求，很难适用PPP项目建设运营周期长，回款较慢的特点。
（四）只顾前期项目建设，缺少后期相应的市场化运营环节
我国推广PPP模式，其本意是转变政府职能，在以前社会资本难以进入的公共服务建设领域引入社会资本，通过社会资本的参与，增强市场竞争性，借助社会资本的雄厚的资金、先进的技术和高效的后期管理运营能力提升公共服务的质量。但在目前看来，在PPP项目中大多存在只顾项目建设，而后期运营乏力的现象。PPP模式强调的是社会资本全生命周期的参与，不是只有前期的建设环节，更加强调社会资本的后期运营管理环节。但在实际操作中，地方政府往往会忽略这一点，导致项目后期缺少市场化的运作，更谈不上进行金融创新。
在PPP项目的招标过程中，政府很难转变以往观念，一般更倾向选择资金实力雄厚、工程技术先进的大型工程建设施工单位作为社会资本方，合作进行PPP项目的开展。但是这类单位虽然资金雄厚，但是其往往缺少PPP项目中最重要的后期项目运营管理的经验，只是简单的建设移交，难以实现有效运营。而很多优质项目是可以通过有效的创新和运营实现盈利，覆盖建设成本，实现真正意义上的PPP模式。
（五）PPP专业人才稀缺，项目进展缓慢
目前虽然各地都在热推PPP模式，但其兴起时间较短，政府中真正能熟悉和掌握PPP原理和操作的专业人才较少，所以在项目的前期识别、后期的管理运营上大都靠第三方咨询公司。而这些公司的专业水平参差不齐，在没有自己专业人员全程参与的情况下，提出的论证往往与当地实际情况不符，工作效率不高。这就导致对项目的定位不准确，模式选择不合理，最后致使项目进展缓慢，落地难。
二、推MPPP项目开展的几点建议
（一）科学审慎、切合实际的选择PPP项目
在PPP项目的识别上，要科学审慎地进行物有所值论证和财政承受能力论证，充分考虑项目投入、回报和财政的承受能力的匹配度，切合实际的做好财政预算。同时，要拒绝整体打包的形式，根据项目自身的类型，合理选取运作模式。对于能够产生稳定现金流并可以覆盖建设成本的经营性项目，要积极采用PPP模式进行推介；对于具有一定收益但不能完全覆盖成本的准经营性项目，要明确政府和社会资本方各自的支出责任，政府在进行可行性缺口补贴时要严格把握财政预算支出；对没有现金收益的公益型项目，要审慎选择采用PPP模式，如要采用，需明确社会资本方后期运营维护的职责和政府方的绩效考核标准。
（二）应用金融创新开拓融资渠道，加大项目后期市场化运营
正确适当的运用金融工具的创新，完全可以实现用杠杆效应来撬动大量社会资本参与PPP项目的建设。在需要大量建设资金的前提下，政府方可以考虑设立城市建设的产业引导基金，引导社会资本出资参与设立各类项目的专项投资基金，参与到城市建设中来；进行资产证券化的运作，将政府授予项目公司的特许经营权所产生的收入和其他稳定收入打包成优质资产，通过与证券、信托和基金等金融机构合作，发起设立专项资产管理计划，拓宽融资渠道，加大市场化运营；与具有优质资金的社会资本方合作，探索发行可转换债券进行融资，允许社会资本在项目运营良好，产生稳定收益的前提下进行债权向股权的转化，在减少政府支持压力的前提下，与政府方共享收益，实现政府与社会资本的双赢。
（三）强化对PPP模式的学习，积极培养和引进专业PPP人才
政府作为PPP项目的参与者，要正确理解PPP模式的内涵，积极邀请专业知识丰富的专家学者为相关人员定期开展PPP相关内容的培训，并经常组织学习发改委和财政部的各类PPP项目操作指南，不断强化PPP从业队伍的专业技能，做到各类规范要求心中有数。还可以与高等院校和资质较高的专业机构达成合作，组织人员的交流，吸收他们的先进专业知识，提高工作人员自身专业素质。此外，要加大专业人才引进，努力建设一批具有高水平的人才队伍。
三、总结
以上几点是目前各地开展PPP项目中普遍存在的一些关键问题，如果不能恰当解决这些问题，可能会对以后PPP项目开展产生阻碍。政府要不断转变思想观念、完善相关机制和配套措施，积极应对当前存在的难题，实现PPP模式的可持续发展。
参考文献：
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[2]尹台玲.PPP模式适用项目识别与选择路径探究[D].浙江财经大学，2016.
[3]温来成，郭莹莹.PPP项目的政府预算管理问题研究[J].经济研究参考，2016（31）.
