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关键词：监察法学；学科体系；国家监察制度改革；监察法治原理；监察法学基本范畴
作者：秦前红，石泽华
2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议先后表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》（下文简称宪法修正案和《监察法》），这标志着全面深化监察体制改革正式拉开序幕。2018年以来，学界已有不少关于构建监察法学学科的呼声，部分地区已经做出探索。但是，对于当前意义上的监察法学研究与本轮监察体制改革之前的监察法学研究之间究竟存在何种关联，监察法学之理论研究及其学科建构应当以哪些学说观点为主要依据及指导，以哪些内容为研究对象，以及监察法学有哪些基本范畴等问题，学界尚未进行系统研究，本研究尝试填补空白。
一、构建监察法学理论体系的现实意义
2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（下文简称试点方案）；同年12月，全国人大常委会通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，正式启动了国家监察体制改革试点工作。当前意义上的监察法学研究，一般认为是以上述事件为起始标志，旨在研究以“监察全面覆盖”为主要特征的我国国家监察有关理论与实践问题，其指向的是从国家机构序列层面而言的统一监察，故可称作国家监察法学。
近年来，关于国家监察法学的研究成果呈现井喷式发展，已在国内外引起广泛关注。从内容广度来看，学界现有理论成果已大致覆盖国家监察法学研究的主要方面。值得注意的是，国家监察法学研究范围并不限于我国国家监察理论与实践本身，还包括从相关视角切入而开展的研究。例如，与我国国家监察制度相关的历史研究和比较研究也属此范围；又如，国家监察法学不仅与宪法学、行政法学、刑法学、经济法学、诉讼法学和法律史等法学学科牵连甚密，还关涉政治学、经济学和管理学等许多学科。
如果以改革实践的进程为主线，大致可将近几年国家监察法学研究划分为三个阶段：第一，论证阶段（2016年11月—2017年5月）。该阶段以2016年11月试点方案的印发公布为开始标志。这一阶段，学界主要探讨国家监察体制改革的正当性、可行性、方法论以及其中可能存在的重大难点问题及其解决方案。第二，建构阶段（2017年6月—2018年2月）。该阶段以2017年6月全国人大常委会首次审议《监察法（草案）》为开始标志。这一阶段，学界主要围绕监察组织、监察职权、监察活动及其相关法律关系等对监察有关制度进行初步探讨。第三，完善阶段（2018年3月至今）。该阶段以2018年全国人大表决通过宪法修正案和《监察法》为开始标志。这一阶段，学界主要围绕已经颁布施行的宪法修正案和《监察法》的有关内容以及制度实践过程中新出现的诸多问题，展开进一步的深入研究。
实际上，我国传统法学理论上并没有“国家监察法学”这个术语。建国初期，我国先后设立了中央人民政府人民监察委员会和作为国务院组成部门的监察部，后来监察机关在“文革”期间被撤销。自1987年恢复重建以来，监察机关经历了合署办公、立法立规、派驻改革等标志性事件，直至2018年《行政监察法》废止。从1987年监察部成立到2018年《行政监察法》废止，我国行政监察学之研究与行政监察制度之变革相生相伴。1990年《行政监察条例》实施后约一年，至少已有五部专著教材正式出版。例如，魏天祺、樊增富编写的《行政监察学概要》（1990年），卢汉桥、郑洁、熊志庭、贺培育编写的《行政监察概论》（1990年），张镇平、姚守中、孙育征编写的《行政监察学》（1991年），李和仁、李耀省编写的《行政监察概论》（1991年），彭武文、赵世义、秦前红编写的《中国行政监察学》（1991年）。进入21世纪后，有关专著教材的出版量相对较少。不过，1993年纪检监察合署办公、1997年颁布《行政监察法》、2004年颁布《行政监察法实施条例》、2007年颁布《公务员法》和《行政机关公务员处分条例》等，皆伴随而生一大批优秀论文著述。总之，现代意义上的中国行政监察制度走过了30年，我国行政监察学的研究亦主要立足于此。所谓行政监察学，旨在研究以“行政内部监察”为主要特征的我国行政监察有关理论与实践问题，其指向的是从行政机关内设机构层面而言的行政监察。
由此可见，当前意义上的国家监察法学研究与过去的行政监察学研究之间有着几乎完全不同的面向。我们固然需要承认这二者之间存在一定程度上的关联，但考虑到他们之间在理论基础、研究对象和实践价值等方面存在极大差异，因此我们不仅不应将其等同视之，而且很难将此前行政监察学研究的理论成果直接适用于当前国家监察法学之研究或者指导国家监察改革实践。进一步讲，当前国家监察法学研究与此前行政监察学研究之间的差异，一方面从源头上合理解释了本轮国家监察体制改革以来监察法学研究缘何复兴，近年来为何涌现出诸多优秀研究成果；另一方面也说明此前行政监察学的有关研究已经难以契合现实需要，新时代下监察法学研究如若陈陈相应、不思进取，必将落伍于时代。
有鉴于此，在国家监察法学层面开启监察法学理论研究及其学科建构的新篇章，具有重要的理论价值和现实意义。近年来有关监察理论与实践的研究成果呈井喷式发展，监察法学研究方兴未艾，但与此同时，我们也必须承认当前许多基本的理论和实际问题其实并没有得到充分解决或者取得基本共识，改革实践长期缺乏清晰的基础理论指引，监察法学亦未在现行法学学科体系中取得恰当定位。监察法学研究如欲在现行学科体系之中取得恰当的学科定位、在我国监察法治人才培养的过程中充分发挥教学服务的应有价值，以下三个关键环节缺一不可：一是整全严密的监察法学理论体系，二是科学完善的监察法学研究方法，三是独具特色的监察法学内容设置。其中，理论体系之科学建构是尤为重要的一环。从推进国家监察体制改革全面深化来看，为更大程度地凝聚改革共识，更好地发挥理论研究的指引和纠偏作用，也有必要提出并建立一套系统完整、逻辑严密、自给自足的监察法学理论体系。
二、我国监察法学研究的理论基点
监察法学之理论建构，首先要建立在科学严谨的理论基点之上。在严格区分“监察法学”和“监察法”的前提下，所谓监察法学之理论基点，强调的主要是此学科存在并延续的立论依据和理论前提。
（一）社会主义国家权力监督原则和民主集中制
社会主义国家权力监督原则是权力制约原则在社会主义国家的一种具体实践，与西方传统的分权与制衡原则相对应。分权理论可追溯至古希腊著名学者亚里士多德，近代分权学说则由洛克倡导，经过孟德斯鸠发展完善，历经美国、英国和法国等之实践，它们所形成的美国总统制、英国议会制和法国半总统制等国家政体在当前世界范围内颇具代表性；马克思主义经典作家在批判“三权分立”理论的同时，也强调了权力制约的不可或缺性。在当代立宪主义国家，权力制约原则作为关涉现代法治国家宪制结构的一项重要原则，与人民主权原则、基本人权原则和法治原则共同构成宪法的四大基本原则。
我国监察法学应建立在社会主义国家权力监督原则和民主集中制等理论学说的基础上。以分权与制衡原则为理论基点，目前世界范围内主要形成了代议机关下设监察专员、行政机关内设行政监察机构和独立监察三种监察模式。我国当前的国家监察模式与前述三种情形皆有差异。我国《宪法》第3条第1款规定了中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则，并在此基础上规定了“人民—人大—国家机构”的主权逻辑。在我国改革实践中，此种作为组织活动原则而存在的民主集中制，广泛体现在国家机构关系、中央地方关系、政治经济关系和国家社会关系等各类关系之中[1]（P14-17）。同时，其所形成的一元宪制结构和权力二层级构造，决定了监察机关的宪法定位应是人大监督之下行使国家监察职能的专责机关。正是在此基础上，我国从国家机构序列层面而言的国家监察制度才有可能形成。
（二）公职人员廉洁义务
在传统行政法上，诸如政府与公务员之间的关系一般被纳入特别权力关系的范畴，伴随二战以来法治观念和人权理念之进步，该理论实际适用范围有所限缩[2]（P70-72）。关于特别权力关系之正当性以及是否属于法治普遍性之例外，目前还有争议。此外，在公务员的权利义务关系中，传统行政法上所秉持的公务员义务本位理念已经有所式微[3]（P63-67）。搁置争论，关于公务员制度的一个广受认可的原则是：公务员应当遵循廉洁义务。公务员之廉洁义务关涉至少有三：一是个人品德及社会风气，二是政府声誉及公正信任，三是公权行使及政权稳定[4]（P44）。正如著名启蒙思想家孟德斯鸠所言：在共和政体和民主政治中，品德是一种国家力量。如果贪污、堕落、腐化，那么法治就会瘫痪，“共和国就成了巧取豪夺的对象。它的力量就只是几个公民的权力和全体的放肆而已”[5]（P21）。
我国公务员的廉洁义务是由宪法和法律共同规定的，其规范结构包括命令性规范和禁止性规范[4]（P45）。我国现行《宪法》第27条第2款规定：一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。我国《公务员法》第12条规定，公务员应当履行清正廉洁义务，并在第53条规定公务员必须遵守纪律，不得有“（七）贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利”“（八）违反财经纪律，浪费国家资财”以及“（十四）从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务”等行为。我国国家监察制度对公务员廉洁义务之拓展在于，将其延伸至公职人员廉洁义务，并具体指向《监察法》第3条所称的“所有行使公权力的公职人员”以及第15条所列举之“6类公职人员”和“有关人员”。有学者指出：“国家监察全覆盖已经超越了对传统‘公权力’的理解。”[6]（P67-70）
公职人员廉洁义务之所以能够成为我国监察法学研究的理论基点，原因有二：第一，公职人员廉洁义务、社会主义国家权力监督原则和民主集中制共同为我国监察法学之学科存在提供了最基本的立论前提。正是因为公职人员必须秉持廉洁义务，其公权行使便不得任性妄为，而须于法律规定的范围内严格依法行使，并由此提出不得贪污、受贿、行贿以及经商办企业或兼任有酬职务，不得以权谋私，不得浪费国家资财等一系列要求，监察法学才有其存在的现实意义和理论价值。第二，公职人员廉洁义务为划定监察法学之研究对象、研究范畴等提供了比较明确的限定依据。例如，遵循廉洁义务之主体范围，通常即属于监察法学所研究之监察对象。换言之，某类公职人员若需秉持此种义务，其便很可能纳入被监察之范围；又如，违反廉洁义务的表现形式，即为监察法学所研究的职务违纪违法犯罪之内容，故而贪污、行贿、受贿，利用职务之便谋取私利，以及浪费国家资财等行为的构成要件，便关系到监察法学所研究的监察内容以及职务犯罪所涉及的罪名；再如，确保廉洁义务的组织机构即为监察法学所研究的监察组织，确保廉洁义务的监督手段即为监察法学所研究的职权范围及措施等。
三、我国监察法学研究的理论指导
近年来，国家监察体制改革为全面推进依法治国作出了重要贡献，但由于改革实践长期缺乏基本理论的指引，诸项改革举措之间在系统性、全局性和关联性上还存在进步空间。为此，理论及实务界应当以监察法治原理为理论指导，有序推进我国监察法学理论研究和监察体制改革发展。监察法治原理的核心价值，乃是通过宪法法律来调整整个国家监察活动，其可具体拆解为四项子原则。
（一）合法性原则
合法性原则也即形式上的监察法治，或称狭义上的依法监察。监察法治所蕴含的监察合法化逻辑，本质上就是要求一切监察活动都符合法律，由此在最低程度上使其获得形式正当性。合法性原则作为监察法治的基本要求和最低标准，是一切监察有关制度及活动必须符合的前提。1.在法律适用层面，合法性原则为监察活动提出了以下要求：一是法律优越，由此确认法律与监察活动的上下位关系，保证立法权相对于监察权的优越地位，其基本含义是不抵触；二是法律保留，即某些法律事项必须由法律规定，监察机关不得僭越，或者非经授权不得补充或创制；三是依法规（一般性规范）监察，这要求减损权利或预设义务的具体监察行为，须以法律或监察法规之行为规范为依据，组织规范推导的授权不足为据。2.在具体工作层面，合法性原则还为监察活动进一步提出主体合法、内容合法、程序合法和方式合法等要求，即国家监察活动之行为主体、作出内容、活动程序和活动方式等都必须符合有关法律法规之规定。
（二）民主正当性原则
民主正当性原则乃是合法性原则的一种更高层次的表现形式，符合法律的监察于此意义上得到了政治意义上的合法化，其根源则是多数民主制（MajoritarianDemocracy）所赋予的正当性。民主正当性原则作为监察法治的基本方略和一般标准，体现在监察改革方案的讨论与形成、监察有关制度及立法的制定与通过、各级监察机关领导人员和其他工作人员的产生与履职以及各级监察机关的组织运作与日常活动等各个方面。民主正当性原则之缺陷，在于容易牺牲少数群体的利益，其正当性之补强一方面需要结合共识型决策模式的优势[7]（P48），另一方面更重要的是必须秉持以人权保障原则作为监察法治的价值取向和最高标准。
（三）功能优化原则
功能优化原则是提升反腐效能以及实现国家监察体系与能力现代化的必然要求，既为监察法学之缘起提供了实质意义上的理论依据，同时也是监察法学之延续及发展的重要目标，因此是监察法治的直接目标和较高标准。此原则之由来，乃是一个延续几百年的疑问——“三权分立”是完美无缺的分权范式吗？在阿克曼教授看来，“没有哪个领域的学术探索被单独一个思想家所主宰”[8]（P136），换言之，权力分立固然是一个好主意，但没有理由认为这些经典作品的作者已经将分权制设计得尽善尽美。在此基础上，他结合中国香港特别行政区和新加坡的经验指出：“一个分立的廉政的分支的确可以在工作中取得巨大的成功，只要其能够恰当地分立出来。这种廉政分支并非传统的三权中的任何一权，我们不能仅仅因为这一事实而否定其在现代权力分立中的地位。”[8]（P86）在国家权力配置上，德国战后发展出的功能适当原则，不仅关注传统形式主义分权学说的个人自由保障，同时重视国家权力行使的正确性，即讲求通过国家权力的最优化配置以取得国家权力配置方案之正当性需要[9]（P143-154）。这种功能主义的权力配置原理，要求将各种国家任务的相应职权配置给在组织、结构、程序、人员上具有功能优势的机关，由此一方面“实质性填充民主集中制的内涵”[10]（P301-303），另一方面也实质性解释了我国监察机关之独立宪法地位。进一步而论，功能优化原则不仅表现在国家宪制结构层面，也同样适用于监察法律实施层面，包括以功能优化原则为指导进行立法修法、监察执法和司法适用等。
（四）人权保障原则
人权保障原则是建设中国特色社会主义法治国家的必然趋势，是监察法治的价值取向和最高标准。2004年，第十届全国人大第二次会议通过宪法修正案，首次将人权概念引入宪法，明确规定国家尊重和保障人权。尊重和保障人权是现代民主政治最基本的价值观念、文本表达和制度要求，是社会主义政治文明的重要标志。宪法法律应当保障公民权利与自由的实现，这正是法治的价值所在。监察法治的根本要求，就在于在宪制框架下保障公民权利与自由的实现。一方面，就一般公众而言，廉政建设和反腐败执法工作的更深层次追求，乃是通过确保公职人员廉洁和公权力合理行使，从而促进社会长治久安，保障经济持续发展，实现发展成果由人民共享，故而，国家监察之存在本身即在于保障人权；另一方面，就违纪、违法或者职务犯罪的监察对象而言，监察制度及监察活动并非一味剥夺他们的权利，而是在惩治腐败与保障人权二者之间各执一端，于监察法治天平之下作出多方考量并最终维系价值平衡。
四、我国监察法学研究的主要对象
法学的研究对象主要是法律现实[11]（P143）。我国监察法学研究的主要对象即监察有关的法律现象、这些法律现象之间的关系以及它们与其他社会现象之间的关系。
（一）监察基础理论
所谓监察基础理论，是区别于监察理论基础的另一个概念，二者休戚相关，其关系大致可归纳为：前者通常围绕后者而建立，同时后者指导前者之研究，并作为前者正确与否之标准。监察基础理论，是相对于监察法律制度和监察实践应用而言的，是关于监察制度、监察活动有关一系列重要问题的理论概括。监察基础理论的研究范围至少包括：1.监察制度史的研究；2.关于我国监察制度法律渊源的研究；3.关于监察制度本质属性和特征的研究；4.关于监察制度在国家政治制度和法律体系中的地位、作用的研究；5.关于监察活动一般规律的研究；6.监察制度比较研究；7.监察法学与宪法学、党规学、行政法学、刑法学、民法学、经济法学、诉讼法学和法律史等法学学科的关系的研究，以及监察法学与政治学、经济学和管理学等其他学科的关系的研究等。
（二）监察法律制度
所谓监察法律制度研究，所指向的是作为实然法而存在的我国监察法律及其配套法规所确立的一系列法律制度。此种法律制度与前述作为监察基础理论而存在的所谓监察制度之间既有联系又有差异，乃是实然与应然、实践与理论的区分关系。监察法律制度的研究范围至少包括五个方面。
1.监察组织及其内外关系。宏观层面而言，这是指监察机关在我国宪制结构下的定位问题，包括监察机关本身之设置以及监察机关与其他国家机关之间的组织关系。中观层面而言，这是指监察机关之层级设置以及不同监察机关之间的组织关系，其中后者包括两类：一是上下级监察机关之间的纵向组织关系；二是同级监察机关之间的横向组织关系。微观层面而言，所指有三：一是同一监察机关内部之架构设置以及不同内设机构、直属机构、派驻机构和派出专员之间的关系；二是监察官制度，包括监察官的职级设置、权利义务和职业伦理等；三是监察人员与其所属监察机关之间的关系。
2.监察职权及其范围。宏观层面而言，这指的是监察权的职权范围以及监察权与其他国家权力之间的权限边界；中观层面而言，这指的是监察权本身的属性、内容及特征；微观层面而言，这指的是监督权、调查权和处置权等各自的属性、内容及特征。
3.监察措施及其程序。这至少包括以下3个方面：不同监察措施各自的属性、内容及特征；不同监察措施的正当法律程序及其规制体系[12]（P5-13），这至少涉及监督程序、问题线索管理和处置程序、立案程序、调查程序以及处置程序等；不同监察措施的异议机制和救济程序等。
4.监察法律制度与其他法律制度的衔接。这主要是指监察法律制度与刑事法律制度、行政法律制度等各项法律制度之间如何衔接的问题。
5.监察法律责任。法律责任制度是我国监察法律制度的重要内容之一。从规范文本来看，我国《监察法》第八章根据主体差异规定了四类法律责任：一是有关单位（被监察单位）的法律责任；二是有关人员的法律责任；三是监察对象的法律责任；四是监察机关及其工作人员的法律责任。
（三）监察实践应用
所谓监察实践应用，是指对各项监察业务有关理论与实践的研究以及对监察管理学的研究。此方面的研究需注意以下两点：1.在法律适用层面，如何在遵循法律法规有关规定的前提下因地制宜、因时制宜。这里一个重要表现就是：面对不同监察领域和监察对象之间的较大差异，如何秉持权力行使的科学性和谦抑性。2.在日常运作和管理层面，一方面，在监察管理的过程中需要有效运用现代管理科学有关理论，提升监察实效，实现由经验型监察管理到科学化监察管理的重要转变；另一方面，还要注意强化自我监督和外部监督，避免“灯下黑”。
五、我国监察法学研究的基本范畴
学科范畴是学科建立的基础。“任何一门科学，从理论形态上说，都是由范畴建构起来的理论大厦。”[13]（P1）当前，学界对监察法学基本范畴的研究相当薄弱，还没有形成对哪些范畴应当归于监察法学基本范畴的统一认识。本文认为，下述四对范畴可以作为监察法学的基本范畴。
（一）监察法与监察法治
监察法与监察法治，是监察法学基本范畴体系的逻辑起点。它们不仅涉及监察法学理论体系的构成，也直接关乎监察法学理论与实践的有机统一。我们甚至可以认为，监察法与监察法治是监察法学研究过程中最基本的一对关系。如此定位，与监察法治原理作为监察法学理论建构之指导、理论体系之基石、价值评判之尺度的地位是一致的。离开监察法与监察法治的监察法学研究，必然成为无源之水、无本之木。因此，监察法与监察法治可以作为监察法学理论研究的第一对基本范畴。其中，所谓监察法，除了已经通过施行的《监察法》和正在研究制定的《政务处分法》《监察官法》外，还包括其他监察法律、配套法规、监察解释以及司法解释中与监察有关的内容等。关于监察法治，此处不再赘述。
（二）监察权（力）与监察权利
监察权（力）与监察权利是监察法学基本范畴体系的核心内容。权利与权力之间的关系以及何者为本位的问题是法学研究中的一个重要命题。有学者指出：“权利和权力是法律上的一对基本范畴，它们具有相互依存和相互制约的密切关系。”[14]（P1）人民主权学说的一个著名论断即在于“主权在民”。这个现代法治的基本逻辑，描绘出国家权力与公民权利之关系，乃是“国家权力来源于公民权利，在根本上统一于公民权利”[15]（P16-17）。此种关系适用于监察法学领域，可推得：监察权力来源于公民权利，在根本上统一于公民权利。这与我国宪法规定的主权逻辑和治理逻辑是一致的，即各级人大是人民行使权力之机关，监察机关由权力机关产生，对其负责、受其监督。
当前，我国监察法学对于监察权的研究已经颇成气候，但是对于监察权利尚处在零星的呼吁阶段。笔者以为，监察权利应当与监察权一起被列为监察法学的基本范畴，乃至作为监察法学基本范畴体系之核心内容，其主体主要是监察人员和监察对象两类，前者权利之范围至少包括监察人员履行工作职责之安全保障、隐私权以及可能被追究法律责任时应有的救济权；后者权利之范围主要包括监察对象的生命健康权、陈述申辩权、辩护权和救济权等。
（三）监察主体与监察对象
监察主体与监察对象是监察法学研究中最重要的两个主体，是监察法学基本范畴体系中的重要内容和主要载体。监察主体是监察权的行使主体，也是监察活动的实施主体；监察对象是监察权的监督对象，也是监察活动的相对人。在监察法律关系之中，监察主体和监察对象二者无疑是不可或缺的。
根据《监察法》规定，监察主体主要有两种类型：一类是国家监察委员会、地方各级监察委员会等独立一级监察机关；另一类是独立一级监察机关的派驻机构和派出专员。二者之区分，关键有二：一是明确对象范围、主体地位、授权性质和前提条件；二是厘清独立一级监察机关与其派驻机构（派出专员）在诸多方面的差异[16]（P65-75）。此外，监察主体的相关问题还包括主体资格和责任承担、职责权限和超越职权等。关于监察对象，《监察法》仅在第3条提出“行使公权力的公职人员”之概念，同时在第15条列举6类公职人员，并将“有关人员”纳入之。目前来看，关于监察对象的识别标准，人大代表作为监察对象之特殊性，国有企业、公办单位、基层群众性自治组织中的（从事）管理（的）人员作为监察对象之特殊性，“有关人员”纳入监察对象是否合理、如何区别对待等，都值得进一步探讨。
（四）监察行为与监察责任
监察行为与监察责任是监察法学研究中的关键衔接点，是监察法学基本范畴体系中的重要内容和核心机制。目前，我国监察法学研究尚无“监察行为”之概念，而此概念之提出，或可解决目前监察法学研究中的许多难点。参考行政法学理论和行政法律体系，通常将行政行为与行政权区分开来进行研究。行政行为作为行政法的核心概念，几乎贯穿整个行政法学理论及法律体系。这对监察法学研究亦有借鉴意义。关于监察措施可以细分为哪些种类，各类措施之属性、内容与特征，监察机关是否有权作出诸如制定监察法规、监察解释和内部规范性文件等抽象性行为，监察机关及其工作人员就其调查措施和处置措施是否以及如何承担法律责任等问题，皆可结合监察行为之概念作出解释。进一步而论，监察行为具备何种性质和效力？它们与行政行为之间有哪些异同？《监察法》关于救济途径的规定与行政行为有关规定为何如此迥异，其是否合理？调查行为和处置行为都具有哪些特性？监察处理决定与监察建议之间又有何种不同？国家监察委员会能否制定面向不特定多数人的具有相对普遍效力的监察法规？各级监察机关能否制定内部规范性文件？这些规范性文件分别是何种性质和效力？这些问题也都有待结合监察行为之概念来回答。
关键词:道德修养 领导干部 作风建设
如果说道德素质是人的内在自我修养,那么作风就是这种道德修养的外在表现,从这种意义上说,没有一定的道德素养,也就谈不上个人的作风建设,前者是内容,是本质,后者是形式,是表象。只有高尚的道德素养的人,才会有良好的个人作风体现,也才能展现个人的人格魅力,这应该是我们加强领导干部作风建设的出发点和立足点。因此,本文拟就对道德素质的认识和思考来阐述领导干部的作风建设。
1 对道德素质修养的认识和思考
对于领导干部而言,作风建设和提高修养应该属于有理想、有追求的境界,属于自我道德意识的要求,是一种自我完善和自我提高的内在要求,是通过自我修炼来提升思想境界的高层次、高境界的表现。
1.1 道德素养是中华文化德治精神的内涵
季羡林老先生在和温家宝总理聊天时,谈到“良知良能,乃国之魂魄”,他认为道德是国家的灵魂和民族精神。毛主席在关于领导干部作风建设工作中也曾讲到“礼义廉耻,国之四维;四维不张,国将不国”,他认为道德问题已经是涉及国家生死存亡的问题。诸此种种,都在告诉我们作为一个领导干部,提高自身的道德修养是一个很重要的事情。
1.2 作风建设与道德素养的归属范畴
领导干部作风建设到底应该划归道德范畴,还是法律范畴？还是二者兼可？严格地来讲,作风建设应该属于两个范畴的综合,是从内外两个方面来发挥作用的。我个人更倾向于从道德范畴来认识和理解领导干部作风建设,主要缘于:
一是符合孟子性善论的儒家思想逻辑和人心向善的本能倾向。孟子说:“君子所性,仁义礼智根于心”(《孟子·尽心上》),表明他是以人心中所固有的仁义礼智等道德属性为人性。
二是提高了领导干部追求的层次和境界。基于人心向善的本能倾向认识,我更愿意从道德意识的培养、自我约束和个人修养等这些内在素质来思考领导者的作风建设。
1.3 领导者不良作风的道德思想根源
21世纪是一个讲究领导者自我修炼的时代,道德自律就是要求自我约束、自我监督、自我管理、自我塑造。
一是个人思想深处遗留的封建社会“官本位”、“家天下”的陈腐观念,使一些领导者的道德行为得不到有效的规范,从而对群众产生重大的负面影响。二是市场经济的趋利性,使一些领导干部的人生观和价值观发生畸变,经受不住金钱和美色的诱惑,成为腐化堕落腐败分子。三是一些领导干部放松了自己的道德修养,世界观和道德观发生扭曲,经受不住名誉和地位的考验促使这些人的私欲膨胀,进一步加剧了道德缺失。
从这些方面分析,我认为:加强作风建设的关键在于领导干部自我修炼和内心道德意识的培养。有了这种内在的约束力,我们讲领导干部的作风建设、廉洁自律等等就都有了良好的前提和基础。
2 道德素质的基本构成和对领导干部作风建设的作用
2.1 领导者道德素养体系的基本构成
领导道德和一般道德规范既有共同点,又存在不同之处。其共同点表现在:领导者的道德,也是社会主义精神文明建设的重要内容,它遵循发生论的一般规律,即社会道德发展的层次递进规律,即由角色主体性和行为主体性到认知主体性,最后达到一种道德自由的理想境界。
以人为本——就是要摆正领导者和被领导者的关系,这是领导者最高的道德境界。具体来讲,就是要一切从下属或群众的需要出发,全心全意服务员工,全心全意依靠员工,全力以赴做到公司倡导的“四个千方百计”,这是对领导者最基本的道德要求。
公正公平——处事公平,是对领导者道德的起码要求。公正,就是要按照科学的道德原则,坚持走群众路线,以大多数人拥护不拥护、赞成不赞成作为重要的衡量依据,客观、透明和正确地处理各种冲突或矛盾。
修身养廉——“廉洁”,领导者道德的底线伦理规范,所谓“公生明,廉生威”,在中国传统的官德中,廉洁被视为“为官之宝”,“为政之本”,廉洁是高层次道德所包含的重要道德内容,底线伦理道德规范是实现高层次道德的先决条件。
诚实守信——诚信是用来调节所有人际关系的最基本的行为规范,是一种人品修养、做人的根本准则。诚信是实现领导的基础,是维系领导和被领导者关系的道德基础和精神纽带。
环绕中间四个“一直”效劳大局
市纪委监察局紧紧环绕市委、市当局中间任务，四个“一直”准则，出力处理反腐倡廉建立中影响经济社会开展、事关变革开展不变大局的凸起问题。
第一，一直把确保上级严重决议计划摆设和贯彻落实作为实行监视反省职责的重中之重。
“5·12“地动后，扎实展开抗震救灾监视反省，严峻查处抗震救灾任务中的违纪违规案件6起，党纪政纪处置2人，组织处置6人；参加专项法律反省7次，受理价钱告发63件，处分金额2.1万元，有力维护了抗震救灾时期市场次序，中心电视台“核心访谈”对此进行了专题报道。此外，前后49次对灾后恢复重建政策落实状况进行监视反省，第十八中心反省组莅眉反省对此赐与了高度评价。
仔细展开节能减排政策办法落实状况的监视反省。
增强对群众反映凸起问题的法律监察，果断改正地盘征收征用、城镇房子拆迁中损害居民好处的问题。
严厉出产平安责任变乱的查询处置和责任追查，对22名履职不力的责任人赐与了规律处置。
增强城乡情况综合管理效能监察，改正问题145个，约谈13人，诫勉说话17人次，规律处置8人。
第二，一直把增强作风建立作为进步党的在朝才能的主要抓手。
五年来，我市以党员指导干部为主体，每年展开一次主题教育。2009年，针对少量指导干部严峻违纪违法案件表露出的问题，展开了“讲党性、守规律、保清廉”专项教育，遭到了省纪委的高度评价，省委常委、省纪委书记欧泽高还莅临指点并赐与充沛一定。
在乡村底层具体展开了“勤廉双优”争创运动，树立了市廉政警示教育基地，录制《功废于贪》、《清风》、《晋级防火墙》等警示教育片和专题片，经过以案说纪、以案说法、以案说教，教育警醒干部。
加大反腐倡廉效果宣传力度，在中心级媒体上稿140余篇，省级媒体上稿200余篇，“经历”、“形式”在全国获得推行。
容身实践，鼎力展开特征廉政文明建立，先后3次在全省交流廉政文明建立任务经历。2011年5月，三苏祠被省纪委定名为第一批“四川省廉政教育基地”，并被省纪委引荐申报全国廉政教育基地。
第三，一直把处理损害群众好处的凸起问题作为亲密党群干群关系的主要出力点。
在“小金库”专项管理中，查出单元私设“小金库”11个，违纪金额达678.85万元，行政处分1人，组织处置2人，移送司法处置5人；在2009年展开的违规运用公安警用车辆清退任务中，清退违规运用的公安警车12辆、公安专段号牌车81辆；在厉行节俭节省、紧缩公事支出和普通性招待支出、制止违规建筑楼堂馆所、避免公款出国（境）旅行等专项管理中，查处违背规则的案件4件11人，规律处置6人，组织处置5人；在工程建立范畴凸起问题专项管理中，对2008年以来立项、在建和完工的项目进行了排查和重点抽查，催促整改各类问题508个，查处违纪违法案件54件，涉案金额5950余万元；在房地产开拓范畴违规改变规划、调整容积率问题专项整治中，对反省发现的14个进步容积率项目进行了查处；在深化展开评选达标表扬和庆典钻研会论坛专项管理中，仔细展开公事用车问题专项管理，对超编制超规范装备公事用车和违规换车、借车及公车私用等问题进行了清算。
此外，不时深化乡村党风廉政建立任务，标准有序推进乡村集体“三资”监管，展开“三资”收集化治理试点，并在每个区县选择2至3个行政村展开村民监视委员会试点任务。
破解教育乱收费、教育资金监管难题。在全市履行中小学财政治理变革，将每年约10亿元中小学财务性经费悉数归入财务国库集中付出中间治理，有用制约了黉舍的乱收滥支行为。《中国纪检监察报》刊载了我市的做法。
仔细抓好对部分和行业的民主评断。先后对24个部分系统和公共效劳行业进行了重点评断。2008年，洪雅县展开“群众不称心底层站所”评断运动，被新华社《高管专供信息》刊载。
办妥《阳光政务》政流行风热线，承受并回应群众关切的问题1398件，公开答复1266件。
五年来，全市共查处和改正损害群众好处的不正之风问题1260个，触及违纪违规资金4548.7万元；对相关责任人党纪政纪处置和其他处置225人。
第四，一直把优化开展情况作为严重政治义务。
2006年，以整治交警乱反省、乱罚款、乱收费为打破口，狠抓开展软情况建立；2007年，具体履行否认报批立案制、AB岗亭无缺位效劳制、一次投诉查实待岗制；2008年，出力处理了做事不公、吃拿卡要、中梗阻等17个影响开展情况的详细问题；2009年，出台《市优化企业开展情况“五条禁令”》；本年，在46户企业设立了软情况监测站，进一步拓宽了软情况建立监测平台。
展开行政审批项目清算，将市本级原有576个行政审批项目削减到232个，减幅达59.6%，行政审批项目标均匀法定处理时限24.4天，实践均匀处理时限紧缩到1天以内，行政效能极大进步，我市由此成为全省两个执行严重投资项目“一窗式并联审批”试点市之一。2007年，我市被评为全国政务公开任务进步前辈单元；2009年8月6日，全省行政效能建立现场会在召开，省委副书记李崇禧和省委常委、省当局常务副省长魏宏对做法赐与了高度评价。
标本兼治惩防系统建立不时获得新打破
市纪委监察局仔细贯彻落实中心任务规划和《施行方法》，在果断惩办糜烂的还，愈加注重治本，愈加注重预防，愈加注重准则建立，惩防系统建立不时获得新的打破和发展。
近年来，我市注重查处大案要案，一直坚持案件查办的高压态势，严厉查处了一批有影响的大案要案。2006年12月至2011年5月，全市纪检监察机关共初核线索940件，立案905件，了案858件，规律处置934人（个中党纪处置770人、政纪处置197人），移送司法机关依法处置57人。市纪委查办县处级干部违纪案件30件30人，收缴涉案金额8945.5万元，挽回经济损掉2亿余元。
这彰显了我市严惩糜烂景象的勇气与决计。专门树立了以市纪委书记为组长的大案要案协调小组，制订了《市委反糜烂协调小组案件协调暂行方法》、《纪检监察机关与公检法机关案件移送方法》，构成了一套卓有成效的办案任务机制。疏通告发渠道，开通收集告发平台，不时完美案件线索排查准则，在全省领先成立案件监视治理室，一致治理案件线索；严厉依纪依法办案，建陋习范的办案场合，树立了市干部教育培训中间；培育了一批能办案、有责任心的办案步队和陪护步队；制订《自办党政纪案件标准流程及文书花样》，严把案件质量关；案件公开听证、协作审理、一致标准公事员解雇处置处理顺序等审理任务经历在全省交流并推行。
进入新时代，面临很多新状况新问题，我市不时加大反腐倡廉建和立异力度，出力进步反腐倡廉准则化科学化程度。
“5·12”地动后，为保证抗震救灾与灾后重建的顺畅进行，我市实时出台了《市救灾款物监视治理方法（试行）》、《关于进一步增强抗震救灾资金物资监视和治理的紧要告诉》。
健全权利运转监控机制，鼎力推进廉政风险防备治理，制发的3个文件作为范本在全省推行，我市还在全省廉政风险防控机制建立现场会上交流经历。
增强权利运转监视准则建立，重点标准各级党政“一把手”、重点范畴和重点岗亭的权利运转；避免和削减决议计划掉误，促进了行政决议计划科学化、标准化、合理化。
鼎力推进市委党务公开，立异了“一网、二屏、三栏”为主的公开载体，全方位执行市委党务公开，树立了《市委党务公开监视员准则（试行）》等准则；完美市委新闻准则；分层、分级推进底层党组织党务公开，保证了党员的知情权、参加权、监视权。
立异行政监察方法、监察伎俩和当局运转机制，在全省领先建成三级联网的行政审批电子监察系统，并出台《市行政审批电子监察治理暂行方法》和《市行政审批电子监察系统监控中间任务准则》。
制发《市当局部分准则执行不力问责暂行方法（试行）》，对市委、市当局2009年制订出台的《进一步增强市级当局收购监视治理任务的定见》等5项准则执行状况进行了反省，提上班作建议16条，进步了准则执行力和实效。
此外，市纪委还严厉执纪与维护干部偏重，接纳有力办法，注重查处诬告、谗谄、诋毁别人的案件，旌旗光鲜地维护和支撑想干事、干成事、不出事的干部。5年来共为550名遭到错告误告的党员干部清亮了现实，为干事创业者营建了风清气正的情况。
推陈出新反腐倡廉建立向纵深迈进
近年来，市纪检监察局紧紧抓住轻易繁殖糜烂的重点范畴和要害环节，积极探究研讨处理问题的新方法新行动，出力推进变革立异，以重点任务的打破带动反腐倡廉建立的深化展开。
强化责任制审核，稳固齐抓共管反腐倡廉建立的优越场面。一直把党风廉政建立责任制造为推进反腐倡廉建立的总抓手，延续5年由市委常委带队审核，并把责任制审核、惩防系统建立反省、指导班子和指导干部清廉自律状况三项反省审核兼并进行，有力地推进了全市反腐倡廉建立向纵深开展。还，完美上级纪委对下级党政指导班子成员廉政说话准则，换届以来，市纪委首要指导对指导干部廉政说话578人次，诫勉说话35人次。
立异指导干部述责述廉方法，进一步标准权利运转。我市延续两年共布置10名区县和部分党政首要指导干部在市纪委全会上述责述廉，承受纪委委员的监视。此做法被中纪委、省纪委信息刊发，《中国纪检监察报》、《四川日报》等媒体进行了报道。
变革立异，深化推进重点范畴要害行业反腐倡廉建立。2008年4月1日，我市在全省领先成立集工程建立招招标、地盘矿权出让、当局收购、国有产权出让“四位一体”的市公共资本买卖中间，完成了招招标运转中治理权、执行权、监视权的“三权分立”。公共资本买卖中间成立以来，完成买卖项目754项，买卖金额51.55亿元，增收节支11.79亿元。个中工程招招标299个，预算节制额29.5亿元，中标金额24.1亿元，节资率22.9%，与变革前均匀节资率6-7%比，多节省当局资金2亿多元。蒋巨峰省长、省纪委欧泽高书记作出了一定指示，省招监办专题调研，一定了我市的做法。
标准和节省用地政策办法落实状况的监视反省，查处地盘违纪违规案件27件，规律处置41人。
扩展当局收购规划，起劲做到规则局限内的当局收购项目应采尽采。2007年以来全市累计收购金额4.9亿元，资金节省率10.8%。
增强治理培育高本质纪检监察干军队伍
“做党的忠实卫士、当群众的贴心人“。在纪检监察干军队伍培育上，我市勇敢探究，克意立异，出力增强纪检监察干军队伍建立，为深化推进反腐倡廉建立供应了刚强的组织保证。
起首，依照中心纪委“四个对”、“五严守、五制止”要求，具体增强步队本身建立。立异教育培训方法，加大干部培训力度，遴派干部到中纪委、省纪委和上海浦东干部治理学院、清华大学参与培训，近五年共遴派参与培训170余人次；加大干部轮岗交流力度。换届以来，全市纪检机关内部选拔干部107人次，交流和选拔到其他单元或部分任职73人、任部分“一把手”15人。
其次，积极推进纪检监察派驻机构变革。在不时探究，深化变革后，逐渐树立起市、区县部分派驻纪检监察机构纪工委、监察分局+联组联片两种形式相互推进的任务机制，反腐倡廉资本装备愈加优化，任务范畴进一步拓宽。
〔摘要〕廉政本质上与反腐败属于同一范畴，针对的都主要是公共权力滥用的问题，但是廉政不只是反腐败的问题，它还有另一个重要内容，就是要大力倡导、弘扬和扶持廉政的正面力量。廉政并不是从来就有的，而是人类社会发展到一定阶段的产物。西方发达国家基于国家与政府的起源与存在合法性以及人民原则，以“三权分立”为基础的政治体系设置在很大的程度上考虑和满足了普通大众的政治参与意愿和公共服务需求，有其进步与值得肯定的一面。但是，西方发达国家政权总的目的是为保护资本主义私有制服务的，是为保护资产阶级的政治统治服务的，其对廉政建设的追求仍是为了资产阶级的利益。参照吉登斯的结构化理论，廉政制度是一个人类建构物，其与公共领域的人类活动有着互相建构的作用。廉政建设日渐呈现为一个开放性的全球性问题，并且是不可回避又难以彻底解决的议题，完全凭一国之力难以解决，需要开展国际交流与合作。
〔关键词〕廉政建设；反腐败；制度建设；全球性议题
〔中图分类号〕D630.9〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-9187-（2012）03-0005-07
一部人类社会的历史，从一定意义上讲就是一部人类社会治理史。在整个社会治理体系中，政府处于中心地位。对于政府，我们不仅要求它是有效率的，而且要求它能够主持社会正义，维护社会公平，促进人际和谐和推动社会发展，保证人们的生活水平不断地提高。可见，政府的责任是很重大的，西方也因此通常把政府称为责任政府。即使是当今社会的合作治理格局中，政府仍然处于主导地位。但是，政府能否担当起社会的期望，能否扮演好它应当扮演的角色，在很大程度上是由政府能否做到廉政所决定的。社会的这种期望，体现在廉洁政府、廉价政府、善治政府等概念之中。当然，政府可以通过科学化、技术化的路径而实现高效，也可以通过集权的方式去强力推动社会公平和正义，但是，如果政府自身达不到廉政要求的话，政府的科学化、技术化可能会让政府在错误的方向上走得更远，它用集权所推动的公平正义可能会仅仅服务于它自己对公平正义的理解，却与社会的要求相去甚远。所以，政府实现廉政可以看作是它的一切职能得以实现的保证。如果政府达不到廉政的要求，那么，一切社会期望、一切政府自己的承诺都会付诸流水。经验证据显示，没有哪种单一的方法可以奏效。成功的方法往往是范围广泛的多种策略，以尽可能做到相互配合发挥作用。“廉政是几条路线中的一条，它区别于其他路线是因为只有它才是一条正确的路线，唯有依靠这条路线，你才会永不失败。”〔1〕当前，伴随着互联网等新媒体的迅猛发展，政府越来越难以掩盖不良行为的真相，人们更易获取关于腐败行为的信息，公众对腐败行为的容忍程度也已下降，而且腐败行为趋于隐蔽化、智能化、复杂化，廉政建设和反腐败的形势依然严峻，成为不同社会制度国家共同面临的一项长期而艰巨的任务和一项全球性的议题。
一、廉政和反腐败：概念辨析
从字面意义上理解，廉政就是清廉公正的政治。廉政并不是从来就有的，廉政的内涵是历史的、具体的。随着社会的发展与廉政制度、政策的日益完善，人们对于廉政的理性认识日益深化。尽管讨论廉政的已经很多，但是尚未有一个放之四海而皆准的“廉政”定义。在张康之看来，“廉政”一词具有两个方面的含义，其一，是指政府应当“廉价”；其二，是指政府工作人员应当“廉洁”。在我们关注政府廉洁的问题时，还应关注廉价的问题，仅仅做到廉洁的政府还不是一个好的政府，只有既廉洁又廉价的政府才是好的政府。今天我们谈论廉政的时候，往往是在廉洁的意义上使用这个词的。其实，我们应当在完整的意义上来认识廉政的问题，政府工作人员廉洁并不等于政府是廉价的，即使每一个政府工作人员都做到了廉洁，政府可能在整体上并不廉价，这也是不允许的。所以，我们不仅要提出廉洁的要求，同时也要提出廉价的要求，只有既廉洁又廉价的政府，才是我们需要的廉政形态。〔2〕
列宁阅读《逻辑学》的时候，深切地感受到，概念是成对出现的，这是非常深刻的。除了日常用语外，一切概念都有着与之相适对应的另一概念存在。与廉政相对应的就是腐败。如果没有腐败，也就无须谈廉政。这是因为，廉政建设是建立在腐败这一事实基础之上的。廉政和腐败是一个问题的两个方面，是对立的统一。腐败是一种社会历史现象，是一个世界性的痼疾，也是社会公众十分关注的问题。“从最简单的意义上说，腐败是权力的滥用，它常常是为了个人利益或者为了个人效忠的某个集团的利益。它往往是受贪婪、保持或增大自己权力的欲望或者是非法地获取更大利益的信念的驱使。‘腐败’这一术语虽然常用以表示政治家和公职人员对公共权力的滥用，但它描述的是一种几乎在生活中每个方面都可以发现的行为方式。”〔3〕就是说，腐败是一个普遍存在的现象，它出现于意识形态、经济条件和社会发展水平很不相同的国家。尽管一些社会相对来说更容易出现腐败并遭受腐败的更大破坏，但当今世界上没有哪个国家能够免受腐败的影响。随着人类社会的发展进步，腐败也日益表现出多种形式，并且在不同历史阶段和不同的国家地区，腐败的影响程度和对腐败的认识也存在着很大的差异。腐败很早就引起了人们的关注，但是对腐败现象作大范围深入的研究，则开始于20世纪60年代中期。1993年，罗马俱乐部提出报告，把政治腐败与环境污染并列为21世纪两大难题。美国学者布热津斯基1993年在《失去控制：21世纪前夕全球混乱》一书中则断言，21世纪将出现“腐败大规模蔓延”的现象。当前，随着经济全球化和区域经济一体化的发展，国家间的经济、政治、文化等交往活动日益频繁，腐败呈现出新的特点。
研究廉政制度首先必须研究反腐败，反腐败和预防腐败是研究廉政制度创新的前提和基础。恩格斯曾说：“不论在自然科学或历史科学的领域中，都必须从既定的事实出发。”〔4〕腐败现象是现实社会中的“事实”，事实具有个别性、可复核性、精确性和可知性的特点。廉政建设研究正是基于这样的“事实”，为研究“事实”而形成一整套概念、原理、策略等体系。在一定意义上说，廉政本质上与反腐败属于同一范畴。廉政和反腐败针对的都主要是公共权力滥用的问题（尽管腐败还包括了社会其他领域的各种形式的腐化堕落现象）。必须指出，廉政不只是反腐败的问题，即不只是要否定坏的，它还有另一个重要内容，就是要肯定，要建设，要大力倡导、弘扬和扶持廉政的正面力量。在现实生活中，人们有时单独使用反腐败或廉政的概念，有时同时使用反腐败和廉政的概念。例如，国际反腐败风暴，《联合国反腐败公约》、《欧洲委员会反腐败刑法公约》、《美洲反腐败公约》、《非洲联盟预防和打击腐败公约》等国际或地区性反腐败文件。澳大利亚和中国香港设立的廉政署。“透明国际”每年一次《全球反腐败报告》衡量世界各国和地区的腐败状况，它是以清廉指数和行贿指数构成的腐败指数来进行评估的。在我国，反腐败和廉政建设经常是连在一起使用的，2010年12月我国国务院新闻办公室了《中国的反腐败和廉政建设》白皮书。更多的时候，我国是使用“反腐倡廉建设”这一较为简洁的概念。
今天开这个现场会，主要目的是通过参观开发区工商局廉政文化建设示范点，提高认识，总结经验，对全市工商系统廉政文化建设工作进行部署，从而促进全市工商系统党风廉政建设的开展。市局党组对这次会议的召开非常重视，陈局长在行走不便的情况下前几天仍然深入开发区局对廉政文化建设工作进行指导，今天又亲自来参加会议，这充分表明市局党组和*局长对我们纪检监察工作以及纪检监察干部的厚爱和关心。*局长的工作作风是我们的楷模，为我们树立了榜样。我们纪检监察战线的同志要更加奋发有为，锐意进取，扎实工作，以良好的工作业绩来回报市局党组和陈局长的厚爱。等下，*局长还要作重要讲话，大家要深刻领会、坚决贯彻。下面我就参观开发区局廉政文化建设示范点谈谈感受，就全市工商系统如何开展廉政文化建设讲点意见。
一、参观开发区局廉政文化建设示范点的感受
刚才我们一起参观了开发区局廉政文化建设示范点，观看了反映该局廉政文化建设情况的光碟，听取了*同志代表开发区局所作的经验介绍，相信大家和我一样，深受教育，深有启发。开发区局作为市局抓的廉政文化建设示范点，初步搞起来后，我已经去看过了，但今天和大家一起参观，仍然给我耳目一新的感觉，可以说眼前为之一亮，精神为之一振，受到了一次深刻的党风廉政教育。开发区廉政文化建设呈现出以下几个特点：
一是领导重视。市局副调研员、开发区局的*局长对党风廉政建设一直非常重视、关心和支持。这次听说市局要抓一个廉政文化建设示范点，她主动请缨，要求把这个点放到开发区局。示范点的建设，从整体的创意设计到具体细节的雕琢，她都亲自指导。就连选购一幅廉政宣传画这么一件小事，她都亲历亲为。应该说，开发区局的廉政文化建设，倾注了*局长的心血和热情，也体现了她的文化修养。开发区局的财务状况并不太好，经费比较紧张，但在廉政文化建设上却舍得花钱。制作光碟、设置宣传栏，这些都是要一定投入的，这充分体现了开发区局党组和赖局长对纪检监察工作的重视。
二是内容丰富。既注重吸收传统廉政文化中的精华（如格言警句），又根据时代特点，唱响立党为公、执政为民的主旋律；既宣传了党中央开展党风廉政建设和反腐败斗争的大政方针，又收录了工商系统各级领导同志对反腐倡廉工作的指示和要求；既有社会主义荣辱观教育的内容，又有党纪条规和相关制度规定方面的内容。总之，体现了反腐倡廉教育与思想教育、纪律教育、职业道德教育和法制教育的结合，针对性和实效性都很强。
三是形式多样。开发区局的廉政文化建设搞的丰富多采，生动活泼。拍摄了光碟，制作了专栏，办了纪检监察报，唱了廉政歌曲，制作了格言警句牌。另外有一个鲜明的特点，就是发动了干部职工投身到廉政文化创建上来，如征集廉政格言，并印制在岗位牌上作为廉政座右铭；评选身边的廉政典型；干部职工踊跃就反腐倡廉谈体会、谈心得；等等。干部职工积极参与廉政文化创建的过程，同时也是主动接受教育的过程，效果显然要比被动灌输式的教育要好。
四是成效明显。主要体现在“四个深入”上，即廉政文化建设深入机关、深入基层、深入岗位、深入家庭。深入机关，大家通过参观都能感受到开发区局浓厚的廉政文化氛围；深入基层，把基层工商分局作为党风廉政建设的前沿阵地，如在楼梯过道上悬挂的廉政格言“勿以官小而不廉，勿以事小而不勤”，对基层的同志很有警示作用；深入岗位，比如在征集廉言警句中，很多同志都结合了自身岗位实际，如担任出纳的同志，她的岗位牌印上了“千金经手过，不沾一文钱”，这就是她的廉政承诺；深入家庭，*局长给干部职工家属写了一封信，希望家属在支持、理解工商工作的同时，要常吹廉政风，提醒工商人员时刻在廉洁自律问题保持清醒头脑。*局长的信产生了热烈反响，许多家属都回了信，表态要当好廉政监督员，争当“廉内助”。由于开发区局廉政文化建设工作深入，成效显著，得到了省局*组长的充分肯定，为*工商争了光。
二、全市工商系统如何开展廉政文化建设
加强廉政文化建设，是以同志为总书记的党中央在领导党风廉政建设和反腐败斗争上的一个重要创新。党中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，明确提出要大力加强廉政文化建设。中央提出党风廉政建设和反腐败斗争要坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防，廉政文化建设就是加强预防腐败工作的一项重要内容。关于开展廉政文化建设的重大意义，等下*局长还会做深刻阐述，大家要深刻领会，充分认识加强廉政文化建设的重要性和必要性，进一步增强做好工作的责任感和紧迫感。廉政文化建设是一个新的重要课题，以前我们开展党风廉政教育，很多做法都可以列入廉政文化范畴，但原来没有放在一种文化建设的层面来思考，系统性也不够。这项工作怎么开展，我也在思考，下面谈几点意见。
_、要把握廉政文化建设的指导思想
廉政文化建设要以马克思主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢固树立和落实科学发展观，紧紧围绕加强党的执政能力建设和发展这个党执政兴国第一要务，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的原则，按照“为民、清廉、务实”的要求，密切联系工商行政管理机关的实际，充分认识加强工商廉政文化建设在加强党风廉政建设和反腐败斗争中的重要地位和不可替代的作用，在工商系统营造“人人思廉、人人保廉、人人促廉”的良好环境，不断完善以“忠于职守、勇于负责、清正廉洁、执法如山”为标准的工商职业道德体系，不断提高工商行政管理队伍的执法能力和拒腐防变的能力，在全社会树立良好的工商执法形象。
_、要把握廉政文化建设的丰富内涵
一要把坚定理想信念、增强宗旨观念作为廉政文化建设的核心内容。按照立党为公、执政为民的要求，以坚定理想信念为核心，以全心全意为人民服务为宗旨，以树立科学的发展观和正确的权力观为主要内容，引导广大干部职工牢固树立正确的权力观、地位观和利益观，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。二要把职业道德教育作为廉政文化建设的重要内容，弘扬“忠于职守、勇于负责、清正廉洁、执法如山”的工商精神，并以此规范广大工商干部的职业行为，营造廉洁执法、诚信服务的良好氛围，坚决杜绝不正之风的侵袭，纯洁行风政风。三要把提高干部的廉政文化素养作为工商廉政文化建设的基础内容。坚持用科学的理论武装人，以正确的舆论引导人，以高尚的精神塑造人，以优秀的作品鼓舞人，激发和培育工商人员高尚的道德情操和良好的思想品格，接受廉政文化的熏陶，提高自身的思想政治素质和科学文化素质。四要把提高干部职工的法纪观念作为工商廉政文化建设的重点内容，不断增强广大干部的纪律观念、法治观念。
_、要注重廉政文化建设的载体创新
工商廉政文化从本质上来说，从属于文化范畴，只有具有生动的形式和内容，才有生命力。在廉政文化建设中，结合工商部门的实际，我看是否可以通过以下几种载体和形式，把廉政文化建设不断引向深入。一是建设各种廉政文化宣传阵地，如建立廉政文化宣传栏，创办廉政文化报刊或者信息、简报，建立廉政网站等。值得一提的是，信丰县局纪检组长肖向泽同志创办的清风正气----红盾廉政宣教网，网页设计美观大方，内容丰富，新闻性、思想性、艺术性、可读性都很强，难能可贵；二是积极开展群众性创建活动，增加廉政文化建设覆盖面。比如开展反腐倡廉征文、演讲、知识竞赛、业余文艺演出等活动；三是设立固定的宣传设施，如制作警句格言牌，悬挂在楼道、会议室、办公室等公共场所，时刻提醒大家；四是采取多种形式开展示范教育和警示教育，特别是运用发生在身边的正、反面典型进行教育；五是通过领导带头讲廉政课，请专家作反腐倡廉报告等方式对干部职工进行党风廉政建设和反腐败形势教育和党纪政纪条规教育；六是通过廉政文化进社区、进家庭，借助社会各界、工商家属的力量加强对工商人员的监督；七是在春节等重大节日期间，向干部职工赠送廉政台历、廉政贺卡，发送廉政短信等方式，提醒干部职工节日保廉；等等。总之，要通过廉政活动载体的创新，增强廉政文化的亲和力、渗透力和感染力，做到以德感人，以理服人，以情动人，既丰富广大干部职工的业余文化生活，又帮助他们在潜移默化当中受到深刻教育，使廉洁从政内化为一种自觉行为，一种生活习惯，一种追求，一种境界，促进全系统树立“以廉为荣，以贪为耻”的良好风尚。
_、要舍得廉政文化建设的必要投入
我们办任何一项事情，离不开资金的投入，离不开经济做保障，廉政文化建设也是如此。各县（市、区）局也应该象开发区局那样，挤出必要的资金，为廉政文化建设添置必要的设备，购买必要的物品，请到各类人才，舍得投入，舍得花钱，为廉政文化建设提供经济后盾。
_、要开展好今年党风廉政建设各项工作
反腐倡廉工作实践是廉政文化建设的源头活水。搞好廉政文化建设，营造良好的氛围，首先必须抓好反腐倡廉的各项具体工作。反腐倡廉的各项工作抓好了，本身就是对廉政文化最好的弘扬。全市工商系统在落实反腐倡廉各项任务的过程中，应增强廉政文化建设的意识，加大廉政文化建设的力度，增加廉政文化建设的含量，把廉政文化建设渗透到反腐倡廉的各项具体工作之中。
全市工商系统党风廉政建设工作会议召开以后，各县（市、区）局认真按照会议部署抓落实，全系统纪检监察工作进展态势良好。在剩下半年多时间里，各县（市、区）局要加大工作力度，狠抓工作落实，圆满完成全年的工作任务。要继续抓好和社会主义荣辱观教育；要紧紧抓住教育、制度、监督三个关键环节，继续抓好惩防体系建设，特别是注重抓好一线执法队伍的廉政建设，确保惩防体系《实施纲要》落实到基层；要加强对行政收费、行政处罚的监督，严格执行国家总局“八个严禁一个必须”，规范执收执罚行为；要认真开展好治理商业贿赂专项工作；要继续开展好优化发展环境机关效能监察活动，做到决心不动摇，力度不减弱。
一、廉政价值观的概念及其内涵
价值观是观念形态的价值意识，而价值意识则是人们关于自然界、社会和思维的全部反映中有关价值的心理、思维、精神活动的总抽象、总概括。价值意识在人们的精神世界中是普遍存在的，而这又是由于价值意识所反映的价值关系是普遍存在的。因此，在反腐倡廉这一重大问题上必定存在价值关系和价值意识问题，也必定有与之相适应的价值观。
廉政价值观作为一个概念，有其特定内涵。价值观是人们心目中关于某类事物的价值的基本看法、总体观念。廉政价值观是价值观的一般属性在廉洁从政问题上的具体体现。依据概念的属种关系，廉政价值观是人们关于廉洁从政的价值的基本看法、总体观念。另外，从廉政伦理上说，公民都应当具有廉荣贪耻的社会公德和职业道德；但从严格意义上说，廉政价值观的主体应当是从事和公务活动的人，是其手中权力运用的价值取向问题。由此，廉政价值观可界定为党政领导干部和公职人员关于廉洁从政的价值的基本看法、总体观念。廉政价值观主要由以下要素构成：
廉洁从政价值主体意识。价值主体意识是指价值主体要充分认识自己的社会角色、地位和使命，包括责、权、利的定位。廉洁从政价值主体意识，就是意识到自己的公仆角色，自觉用手中权力为人民廉洁从政。价值主体意识是价值坐标系的“原点”。从价值观层面透视腐败分子，其腐败根源就在于原点定位错误，忘记了“我是谁，应当干什么”。
廉洁从政价值理想信念。理想信念是人们的思想感情和价值取向的标志，分为信念、信仰、理想三个层次，而廉洁从政的价值理想信念是由这三个层次构成的价值追求模式和目标定位。廉洁从政信念表现为对廉洁从政的基本认识和情感认同，对廉与腐能够作出正确的价值判断和选择；廉洁从政信仰表现为高度的理性自觉，因而比廉洁从政信念更加坚定而持久；廉洁从政理想是对廉洁从政信念、廉洁从政信仰的整合和升华，以系统的目标形态表现为廉洁从政价值意识的最高范畴。
廉洁从政价值规范意识。规范既是行为准则，也是评价标准。廉洁从政价值规范意识，就是价值主体对党和国家有关反腐倡廉法规制度的认同和自觉贯彻意识，因而能够将自身行为与规范要求一致起来，自觉遵守行为规范并以此为判断行为的标准。
廉洁从政价值实践意识。价值实践意识是价值主体践行价值观过程中表现出来的深层思维和心理特征。廉洁从政价值实践意识首先是将廉政价值观付诸实践的自觉能动性，同时表现为实践过程中的理性、情感、意志等价值观念和价值心理。
廉洁从政价值本位意识。廉洁从政价值本位意识，就是以廉政价值观作为从政的价值本位的意识。现阶段，由于外来腐朽思想文化和市场经济负面因素的影响以及封建思想残余的流毒，官本位、权本位、钱本位等价值意识对人们思想观念有着不可低估的冲击和影响。只有牢固确立廉洁从政价值本位意识，才能在多元价值观念的碰撞中始终保持清醒头脑。
二、廉政价值观培育是廉政文化建设的根本问题
廉政文化建设是一项系统工程，必须牢牢抓住廉政价值观培育这个根本。这对从源头上预防和治理腐败有着重要意义。
价值观在文化中居于核心地位。文化从广义上可以分为物质文化、制度文化、观念文化；而处于文化系统深层，对人们的思维方式、思想道德、理想人格、审美情趣影响最深也最持久的，是观念文化。价值观属于观念文化范畴，是人们深层的信念系统，在人们的价值活动中发挥着行为导向、情感激发和评价标准的作用。在观念文化的诸种社会意识形式中，价值意识具有特殊性，它不是与政治、法律、道德、艺术、科学这些意识形式相并列的，而是渗透于一切社会意识形式之中，是通过各种社会意识形式表现出来的更深层的意识。因此，价值意识具有渗透性、贯通性、普遍性。价值观由此既表现为一种理论化、系统化的学理，又显现出一种生活化、世俗化的气息。这无疑使其成为观念文化中的一个聚焦点，成为社会文化体系的内核和灵魂。
腐败文化必须用廉政文化来遏制。腐败的一个深层根源是文化问题。遏制腐败就要遏制腐败文化，而遏制腐败文化就必须用廉政价值观来遏制腐败价值观。腐败价值观是的价值观，是与廉洁从政相悖的价值观。遏制腐败价值观，制度只是一种外源性压力，解决不了人们灵魂深处的问题。如果廉政价值观在头脑中占据上风，腐败价值观就必然遭到排斥。廉政价值观能挤压腐败价值观的生存空间，净化人们的灵魂，为人们培植健康的精神家园。
价值观问题是目前党风廉政建设和反腐败斗争中一个十分突出的问题。伴随世界多极化、经济全球化不断发展，价值观的激烈冲突和深刻变革已经成为一种世界性、时代性的文化现象。同时，随着我国改革开放不断深入，由利益多元引发的价值观冲突也日渐凸显。这必然影响到党风廉政建设和反腐败斗争，使廉政与腐败的斗争进一步聚焦到价值观上来。改革开放以来，我们党一直重视反腐倡廉教育，加强对党员干部进行世界观、人生观、价值观教育。但由于价值观本身的穿透力，西方腐朽价值观和市场经济条件下的拜金价值观很容易侵袭一些缺乏坚定信念和坚强意志的人，致使权力寻租、权钱交易、权色交易在一些领域易发多发。因此，廉政文化建设只有抓住廉政价值观培育这个根本，才能加大治本力度，增强反腐倡廉教育的针对性和实效性。
三、构建与培育相结合推进廉政价值观建设
廉政价值观是社会主义核心价值体系的有机组成部分，是当代中国主流价值观在反腐倡廉中的具体体现。因此，能否抓好廉政价值观培育，不仅是反腐倡廉建设本身的问题，而且关系社会主义核心价值体系建设，关系当代中国主流价值观确立。由于对廉政价值观的研究起步较晚，要尽快取得成效，需要把构建和培育结合起来，双管齐下，以构建促进培育，以培育深化构建。从构建的角度来说，就是要深入研究廉政价值观在社会主义核心价值体系中的定位，特别是廉政价值观的内涵外延、构成要素、功能指向等问题，为培育廉政价值观提供科学依据；从培育的角度来说，就是要将其纳入社会主义核心价值体系教育规划，以党员干部特别是领导干部为重点，开展经常性教育，并以此推动全社会的廉政文化建设。
突出信念教育，夯实精神支柱。大力加强廉政价值观教育，强化广大党员干部的廉政价值意识。通过系统教育、有针对性强化等方式，加大廉政价值观的普及推广，挤压腐败价值观的生存空间。遵循信念、信仰、理想的递进演化规律，通过科学引导，促进廉政价值意识从自发提升到自觉、从心理水平提升到观念水平。引导受教育者树立正确的思维方法，努力提高战略思维、创新思维、辩证思维能力，增强对廉洁与腐败的价值判断与选择能力。加大对腐败文化尤其是腐败价值观的批判力度，深刻揭示其产生根源及严重危害，形成以正压邪的舆论态势，为弘扬廉政价值观创造良好的文化氛围。
主要做法
市在廉政警示教育基地建设中。不断丰富教育内容、创新教育形式，坚持与时俱进、开拓创新。同时健全建设机制、加强教育管理，构建了覆盖全市的反腐倡廉教育的固定阵地和全新平台。
丰富教育内容。廉政警示教育基地突出教育内容的针对性和鲜活性，创新教育形式。针对改革开放和社会主义市场经济条件下党员干部思想活动的新特点。着力提升教育的说服力和感染力。比如，有效运用箴言、漫画、案例等资源，克服廉政教育枯燥、呆板、教条的弊端；坚持“用身边事教育身边人”使受教育者切实感到教训就在身边；把参观监狱、看守所作为廉政警示教育的内容，让受教育者深切感受到的巨大“成本”形式上，采取了看图、观影、咏歌、宣誓、读书、省身、谈心、写悟、捐款、答题的十部曲”流程。
健全建设机制。协调组织、宣传、政法、文化、广电、财政、党校等有关部门和单位共同参与建设，加强教育管理。廉政警示教育基地建设坚持纪检监察机关唱主角但不是独角。并将教育基地的工作经费列入财政预算，形成教育基地建设长效机制。为了实现廉政警示教育制度化、规范化，市坚持“一天一个班，半年轮一遍”做法，使廉政警示教育持久地开展下去；将廉政警示教育纳入党风廉政建设责任制的考核范畴，并把参与教育的情况作为干部选拔任用的重要依据和精神文明建设先进单位评选的重要指标。通过这些措施，保证了教育的严肃性、持续性和有效性。
积极成效
目前。廉政警示教育基地建设是一项治本工程、民心工程、和谐工程。市到廉政警示教育基地接受教育的党员干部已有4万余名。实践证明。
教育了党员干部。广大党员干部进一步增强了廉洁从政的意识，推动了反腐倡廉。通过廉政警示教育。为反腐倡廉工作的深入开展创造了条件。今年一季度，市涉及党员干部的量较去年教育基地建设之初的四季度下降15%煤焦领域反腐败专项斗争中，通过组织涉煤涉焦涉矿单位党员干部接受廉政警示教育，申报人员由教育前的4名达到1259名，申报违纪款245万元，清缴资金2.19亿元。小金库”专项清理中，一个月就自查自纠“小金库”4437万元，上缴财政557万元。
激发了党员干部干事创业的积极性。收到良好效果。比如，促进了经济社会发展。廉政警示教育使广大党员干部进一步认识到立党为公、执政为民的重要性。市及时把广大党员干部通过教育而激发出来的干事创业积极性引导到促进经济社会发展上来。廉政警示教育基地搞得最早也较好的新绛县，广大党员干部发扬求真务实、真抓实干精神，克服国际金融危机的不利影响，今年一季度经济依然保持了平稳较快发展。
弘扬了廉政文化。将廉政文化形象化、具体化、生动化，促进了社会和谐。教育基地通过图文、声像等形式。全社会营造了以廉为荣、以贪为耻”浓厚文化氛围。广大党员干部进一步树立了权为民所用、情为民所系、利为民所谋的理念，积极主动地解决事关人民群众切身利益的问题，密切了党群干群关系，促进了社会和谐。比如，全市党员干部在接受廉政警示教育后，截至今年3月底共为贫困群众捐款42.1万元。
有益启示
为我新形势下深入开展反腐倡廉工作提供了有益启示。市廉政警示教育基地建设的主要做法和取得的积极成效。
坚持教育为先。深入剖析近年来的一些腐败案例可以发现。党组织教育缺失是一个比较突出的问题。市的实践启示我面对人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强的新形势，党员干部违纪违法的诸多原因中。必须把思想建设摆在更加突出的位置，把教育作为反腐倡廉建设的基础工作切实抓紧抓好，筑牢党员干部拒腐防变的思想道德防线。
新时期廉政文化的内涵及表现形式
新时期的廉政文化，吸收了我国传统廉政文化中的廉洁、民本思想等积极因素，建立在社会主义制度基础上，体现了社会主义政治文明和精神文明的要求，是以廉政为思想内涵以文化为表现形式、以培育社会主义核心价值观为根本内容的一种文化，是廉政建设与文化建设相结合的产物。廉政文化建设，是围绕廉政开展一系列文化教育活动，其目的在于引导党员干部树立正确的世界观、人生观、价值观，筑牢拒腐防变第一道防线。概括地讲，廉政文化的内涵其主要表现为：具有崇高的理想信念、高尚的思想道德和良好的行为规范。可见廉政文化是推进反腐倡廉建设的重要精神力量，是抑制腐败滋生的有力武器，具有引导人、教育人、塑造人、激励人和鼓舞人的作用。廉政文化的表现形式是通过一定的媒介将廉政内容、思想、精神表达出来的一种方式。其形式很多，有书画、歌曲、摄影、电影、电视、广告、动漫、短信、对联等，都是通过不同形式传递廉政文化的方式方法。其作用可让广大党员、干部、群众在艺术创作和欣赏中接受廉政文化教育，增强教育的亲和力、影响力、感染力，从而使廉政文化教育更普及、更深入、更有效。
廉政文化建设中存在的不足
一、认识上不到位、不准确
作秀”论。认为目前当务之急是抓好党风廉政教育，没有必要为突出创新性、特色性，而投入大量的人力、物力、财力去搞廉政文化建设。虚功论。认为廉政文化建设是意识形态领域的事，在本质上是一项务虚和空泛的工作，只能虚功虚做，很难落到实处。无用论。认为以思想灌输和道德教化为主的廉政文化，在当今这个日益物质化的时代已很难发挥作用。
二、教育力度不够
虽然反腐倡廉教育纳入部门责任制考核的范畴，但是还存在对反腐倡廉教育的重视不够，根本没有真正地把反腐倡廉教育列入学习的重要范畴；对反腐倡廉教育的认识不到位，积极性不高，缺乏主动性，廉政文化建设可以说只停留在“文件”上，只有任务部署，缺少责任机制，检查监督不到位，工作完成好的没有奖励，完成差的没有批评惩罚，使工作落不到实处，干部廉政文化教育的覆盖面小。甚至有的部门党政主要领导根本没有尽到“第一责任人”和“负总责”的职责。
三、廉政文化建设的相关环境尚未优化
任何文化都不是孤立生存的，需要一定的环境。廉政文化建设也不是单纯靠加强思想教育、文化传播就能解决的，而是需要有一定的配套的环境，使廉政文化由虚变实，具有说服力。当我们倡导廉政文化，教育引导人们应该干什么，不应该干什么，而对一些人违反了这些规范却得不到应有的惩处时，这种文化的作用就会变得虚无、苍白，并且严重的腐败现象更会通过各种方式，对廉政文化建设的实质和核心部分产生强烈的连锁性带动破坏作用，从而使廉政文化建设出现事倍功半的现象。这些年，我们在党风廉政教育方面投入了大量精力，想了许多办法，但效果不尽如人意，其中很重要的原因就是没有健全的制度和法制等作保证，人治现象仍然存在，腐败蔓延的势头并未从根本上得到遏制，一些腐败分子得不到严惩。这些原因同样会影响廉政文化建设的有效开展。
创新思路，加强廉政文化建设的有效途径
一、以廉政理论为统领，着力提高干部职工的认识水平
第一，廉政文化建设必须以马列主义、思想、邓小平理论、三个代表重要思想为根本指导思想，以落实科学发展观、构建社会主义和谐煤矿为宗旨，坚持廉政文化建设的政治性、人文性、文化性、审美性和实践性。
第二，要重视廉政文化理论学习，通过学习的方式，广泛宣传党的廉政方针、政策、要求，以廉政文化理论武装党员、干部和职工的头脑，培养其廉洁理念，丰富其精神内涵，提升其思想道德境界，增强煤矿职工参与廉政文化建设的信心和信念，扩大廉政文化建没的群众基础。最后，要充分发挥干部职工的聪明才智，总结煤矿行业预防腐败的成功经验，创新廉政文化理论，以科学的廉政文化理论成果拓展煤矿行业的先进文化，以丰富的廉政文化建设实践进一步完善本行业廉政文化理论，使廉政文化的理论研究和实践探索形成良性互动，相互促进，不断取得新成效，逐步从根本上铲除煤矿系统内部滋生腐败的文化条件。
二、拓展廉政文化建设形式
在新时期开展廉政文化建设，必须在形式上要有所拓展，传统的党课、报告会、文艺演出、演讲比赛、知识竞赛等要继续发挥其应有的作用，编写廉政书籍、设立廉政网页、制作廉政广告、演播廉政影视剧、开辟廉政专栏、诫勉谈话、读书思廉、现身说法等新形式要予以深化，并要充分运用电视、电影、电脑以及广播、电台、互联网等现代信息技术和传媒手段，赋予廉政文化建设更加鲜明的时代特色；还可以借鉴国外廉政文化建设方面的做法，通过编演廉政情景剧、开辟文化广场、加强廉政舆论监督等，增强廉政文化的吸引力、渗透力和感召力。
三、扩大廉政文化建设的辐射面
人民群众是基层廉政文化建设最广泛的主体，也是廉政文化建设不断丰富发展的源泉。在开展廉政正面典型宣传过程中，要坚持重点突出，重心前移，不断扩大廉政文化建设的辐射面，让廉政典型焕发出蓬勃的生机和活力。例如可以开展榜样宣传栏活动。推出廉政典型事迹栏，张贴廉政人物宣传画，烘托浓厚的廉政文化氛围，以大家喜闻乐见的廉政专题先进事迹报告会、廉政电影等形式出现，将廉政文化溶入到企业文化生活中，渗透到社会各个角落，让廉政典型教育更具人性化和亲和力。还可以以家庭为单位开展活动。例如举办“廉内助，贤内助”茶话会等形式，教育干部家属当好廉内助，共同筑起第一道家庭廉政防线，于此同时还可以与干部家属签订“助廉承诺书”等，邀请员工家属共同参与廉政文化建设。每年总结和推出有典型代表意义“廉内助”的先进事迹，在企业、社会广泛宣传，形成家家把好廉政关的良好氛围。引导员工开展职业道德讨论，增强职工的社会公德意识，培养群众的社会责任感和价值观，“不行贿，不受贿”，更有效的从源头杜绝腐败的滋生。作为企业还应把关于党风廉政建设纳入到信用等级评定中，倡导诚信经营、合法经营，为企业发展创造良好的环境。
四、完善制度，增强廉政文化生命力
要使廉政文化建设的各项任务得到落实，还必须以科学的制度和完善的法律来保证。要及时针对群众反映强烈的重点、难点、热点问题及一些倾向性、苗头性问题，提出应对办法和治理措施，并从制度上予以规范，从源头上预防和治理腐败，促进党风政风根本好转，提升全社会的道德水平，使廉政文化更具生机和活力。
200*年以来，*县地方税务局领导班子不断深化以“学习创新、民主团结、勤政为民、清正廉洁”为主要内容的创“四好”活动，取得了较好的成绩。200*年各项收入13984万元，同口径同比增长37.08%，超额完成县委、县府和市局的各项工作任务。先后创建并保持了最佳省级文明单位、省级卫生先进单位、省级档案管理达标单位、省级青年文明号、省级最佳办税服务大厅等荣誉。下面，我就县地税局近三年的领导班子创“四好”活动情况汇报如下：
一、打牢“三个基础”实施“两个着力”，努力提高班子创“四好”的再认识
在增强班子创“四好”活动再认识工作中，我局认真做到了打牢“三个基础”：一是打牢思想基础。坚持政治理论学习，把“经济决定税源，管理增加税收”重要思想真正融入税务执法能力建设中，用发展的观点解决现实矛盾。二是打牢政治基础。把讲政治放在班子建设的首位，始终坚持用正确的政治方向、政治立场和政治观点指导税收工作。三是打牢组织基础。严格执行民主集中制，充分发扬民主，完善组织生活，促进班子团结。狠抓了扩充外延与丰富内涵的“双着力”工作。在扩充外延上，将全系统中层干部纳入县局班子建设范畴，从而形成以局长一把手为中枢，以副职为助手，以全体中层干部为辅助的班子建设体系。在丰富内涵上坚持完善制度、创新形式、充分内容，制定和落实了中心组学习制度、学习计划、重大问题报告制度、班子成员分工负责和分片联系制度，各所务会议制度等。
二、深化理论学习，扎牢根基，着力构建学习型班子、学习型组织
围绕创建学习型地税组织，县局班子以坚持以中心组学习为重点、其它形势的学习为补充，全方位加强政治理论和业务知识的学习。坚持学用一致的原则，积极改进和创新学习方式。如坚持每季度的主题学习讨论活动。200*年以来，我们先后组织了“团结协作、共谋发展”、“加强和完善地税部门环境建设”、“论新形势下的艰苦奋斗精神”、“我为地税添光彩”、“积极构建地税文化”为主题的学习讨论活动，效果非常明显。把全局主要中层干部纳入中心组学习范畴，构造开放式的学习机制。通过学习，全局上下科学决策的水平更高了，服务大局的意识更强了，依法治税的本领更硬了，开拓创新的干劲更足了，团结共事的氛围更浓了。
三、坚持民主团结，强化核心，着力增强班子凝聚力，带动队伍向心力
一是严格制度促进决策民主科学。修订完善了党组议事规则、行政办公会议制度，以制度规范工作规程，为发展班子内部民主、加强班子内部监督提供制度保障，对全局税收计划、税收征管、税收经费、财产、人事任免等重大问题的决定，在充分听取各班子成员意见的基础上实行表决制，切实做到决策的集体化、民主化。二是建立健全以事业激励人的用人管事机制，如200*年我们按照公平、公正、公开的原则，新配备了8名税务稽查干部，在系统内实行笔试与面试相结合的办法，使政治素质和业务素质都过硬的同志充实到新岗位，各界反响非常好。注重发扬民主促团结协作，充分发挥班子成员工作的积极性和创造性。坚持集体领导和个人分工负责相结合的制度。班子决策时做到“四个不”，即有三分之一以上同志有不同意见的事项不决策；情况不明、论证不充分的事项不决策；没有经过认真调研的事项不决策；基层干部群众意见较大的事项不决策。树立相互尊重、相互信任、相互支持的良好风气。三是扩大民主促强化监督。在重大问题的决策上，扩大意见征求范围，吸收中层干部参与相关事项的决策，更广泛地反映了职工群众的意见和要求。
四、坚持聚财为国、执法为民的宗旨，着力发挥地税职能作用，为促进县域经济发展和小康社会建设勤奋工作
一是围绕大局，突出中心，明晰思路。县地税局一班人始终坚持聚财为国、执法为民的宗旨，以依法治税为主线，以依法组织收入为中心，以深化改革为突破，以强化管理为重点，以抓好队伍建设为保障，连年超额完成了县委、县政府下达的税收目标任务，提供了强有力的财力保障。三年来，共组织地税收入34735万元，剔除农业税等其它政策性减免因素，平均每年的增幅均在20%以上，今年1-6月的增幅更是达到了46%。二是严格依法治税，切实做到税收政策执行的公平、公正和公开，促进县属企业的良性竞争和良性发展。三是围绕县委、县政府“工业强县”工作思路，认真落实下岗再就业、西部大开发等税收优惠政策。近三年共落实税收优惠政策实施政策减免1500万元，涉及下岗职工1000余人，企业21户次，较大地促进了全县企业、个体经济的发展和社会的稳定。四是在工作中不断改革创新，200*年积极推行餐饮和旅店服务行业税收有奖发票工作，使发票使用量和税收收入均增长40%以上；在全市率先开展了统一规范税收征管基础资料工作，共完成20*年税收征管档案389盒、1196卷，200*年税收征管资料采集2951个文件夹、1938盒；扎实开展了以精细化、专业化管理为目标的房地产税收一体化管理工作，200*年全县房地产及建安业税收收入达4100万元；认真开展了整顿规范税收秩序工作，全县共清理纳税户6978户，新增628户，实施税收专项检查186户，促进了良好税收秩序的形成，提升了部门形象。五是积极参与县委、县政府各项中心工作和专项工作，在联系乡镇、定点扶贫、城乡共建、新农村建设和移民搬迁等工作中发挥了地税部门积极的作用。三年来，我局共计捐款捐物10万余元，协助了永兴镇、观音镇抗旱救灾工作，支持永兴镇高寺村提灌站建设维护解决灌溉面积3000余亩，帮助永兴镇玉皇村村道公路建设维护2公里，资助高寺、玉皇两村小学儿童近100名，协助产业结构调整项目4个，受到当地党政和群众的好评。
五、落实党风廉政责任制，强化行风建设，确保班子和干部队伍清正廉洁
论文关键词：腐败治理：道德：法制化
作为一种社会共识，制度反腐的重要性已无须赘言。但人类社会发展演变的历史经验已经表明，制度拘于其自身的性质和特色，对某些领域腐败的治理亦存在一定程度的限制。“公共行政的发展要求探寻一条法制建设和道德建设共长之路，在行政体制、行政法律和行政道德的互补中，实现行政行为的廉洁、高效”。因此，在廉政制度设计中，应积极引进对于制约权力有着积极意义的道德因素，建立行政道德的规范体系，并为行政道德发挥作用提供环境支持，使其在与法律制度的相互补充中实现对公共权力的有效约束，促进权力运行机制的健康发展。道德的内容非常广泛，本文所指是与公职和公共权力密切相关的道德。
近年来，国内外学者对于道德治腐的文章屡见报端，大多数学者提出的道德治腐对策仅停留在行政人员的“自律”层面，即寄希望于塑造“好的人”，而忽视了道德的“他律”作用，即建立“好的制度”营造“好的环境”。张康之教授的《寻找公共行政的伦理视角》、季涛的《中国廉政的道德基础及其法制化》中尽管突出了制度道德的内容，但由于研究的侧重不同，对道德治腐的实践着墨较少。笔者试图在已有文献的基础上，理论与实践相结合，对我国道德制度化的必要性展开探索。
一、道德治腐的理论与实践
腐败是国家公职人员利用手中的权力非法获得私人利益的行为。腐败虽是政治学上的概念，但与伦理学紧密关联，一方面腐败这一术语中本身就包含了道德上的否定性评价，“现在政治生活中使用的腐败一词显然带有“道德”范畴的色彩”嘲；另一方面，腐败的个体行为表现也就是个体的生活腐化和道德堕落。道德自律性的薄弱是腐败现象蔓延滋长的深层次原因。我国目前正处于社会体制转型期，人们追求多元化的价值观，新的道德规范尚未完全确立，道德约束力下降。传统的封建宗法道德思想以及西方资产阶级拜金主义、享乐主义、极端个人主义使伦理大环境变得无序，人们的道德观、价值观被严重扭曲，从而对行政伦理建设产生消极的影响。人们不仅对腐败的态度麻木，甚至是羡慕和效仿，社会风气为之恶化，从而助长了腐败的滋生。因此，从源头上防治腐败，加强行政权力主体的道德约束是非常必要的。
道德是“主观意志的法”(黑格尔)，“道德的基础是人类精神的自律”(马克思)，在本质上是一种以实践——精神的特殊方式把握现实世界，以一种内心信念和自律性规范的形式去引导人们做出“应当”的行为。道德对权力运行的影响是多方面的，良好的道德品质能有效地约束公职人员滥用权力的行为，促使公职人员正确地运用手中的权力。道德建设属于主体性防止腐败范畴，通过优化和提高为政主体或公共权力行使者的道德素质来防止腐败，在预防腐败行为滋生和蔓延以及惩治腐败上都起着很重要的作用：从预防和约束掌握公共权力者腐败欲望和动机的产生和膨胀来说，道德控制机制可以通过提升公共权力行使者的道德自律水准，从主观上对他们进行有效的教育、引导和约束，使其腐败的欲望和动机被有效抑制；而对惩治腐败者来说，则积极发挥谴责功能，从腐败者内心深处进行无情的惩处，并充分利用道德舆论的力量对腐败者和腐败行为进行鞭挞和谴责，从而增大腐败者的心理成本。
古今中外许多政治家和学者都看到了道德治腐的特殊作用。我国封建社会处于主导地位的是儒家学说，“道德至上”又是儒家伦理政治的核心命题，特别强调道德在政治中的地位和作用，把“修身正己”作为为官之德、治国之道，要求统治者及其官吏要有较高的素质和良好的道德保守，在官吏的选拔作用上有一套严格的制度，真正把那些操守好、德才兼备、公道正派的人选拔到领导岗位上。宋代司马光在《资治通鉴》中总结历史经验时指出：“才者，德之资也；德者，才之帅也。”从国际反腐研究权威机构透明国际2004年国际廉政指数排名表中可以看到，在排名前五位的国家中，北欧国家占了3个，分别是芬兰、丹麦和冰岛，其中芬兰以9．7分的廉洁程度得分高居榜首，排除制度和法律的外在约束作用，最主要的原因还是北欧国家长期以来塑造的较高的公民道德水准和良好的社会风气。
二、道德治腐制度化的历史经验分析与启示
道德对社会的整合作用，“最有效的存在方式还是转化为一种制度化的事实。在制度化的事实中，道德已具体化为存在的实际内容。同时，通过融合于制度事实，道德观念和道德意识也获得了制约社会整合的一种现实机制。”人们之间的伦理关系和道德原则不仅存在和发展于人们的日常生活中，而且也存在于制度设计和社会结构之中，并总是通过制度框架和体制安排而发挥作用。廉政制度设计也一样，在公共权力运行和制约机制上，都需要包含道德的内容，并有着把这些内容付诸实施的具体方式和方法。正如制度伦理学家罗尔斯指出，个人职责的确定依赖于制度，首先是由于制度有了伦理的内涵，个人才能具有道德行为。他说：“一个人的职责和义务预先假定了一种对制度的道德观，因此，在对个人的要求能够提出之前，必须确定正义制度的内容。”我们反对腐败，首先要赋予反腐败制度以伦理内涵。在制度安排中应当始终贯穿道德原则，这是治理腐败的基础工程。只有基础工程搞好了，才能时刻提醒权力主体自重、自省、自警、自律，才能更好的发挥道德的导向作用。特别是我们正处在社会转型期，各种新旧观念相互冲突，善恶是非界限十分模糊，这就亟需以制度的形式，建立一系列明确的规范，使行政人员在善与恶之问，在被鼓励的、允许的行为与被反对的、禁止的行为之间不再麻木不仁，并建立起坚定的道德价值取向啊。
对国家公职人员的从政道德进行立法是当今世界不少国家加强官员道德规范的重要举措。美国第95届国会通过的第521号法律，即1978年的《公务员道德法》；第96届国会通过的第303号法律，即1980年的《公职人员道德法》，后来又制定了《政府道德法》和《道德改革法》。新加坡制定了《公务员守则和纪律条例》和《公务员惩戒规则》，并且将“廉”作为为官最基本的道德规范，公务员一任职，就必须写宣誓书，宣誓遵守公务员守则和条例，遵守职业道德和法律法规，进行道德自律嗍。这样，使公务员从一开始就构筑起清政廉洁的道德底线，对督促他们在从政过程中不出现贪污受贿等腐败行为具有极其重要的作用。英国政府把道德建设作为公务员制度的重要组成部分，制定了政府工作的“无私、正直、客观、责任感、公开、诚信、领导才能”七大原则，并且，对每条原则都作出详细解释。韩国也制定了《公职人员伦理法》、菲律宾的《公共官员与雇员品行和道德标准法》，日本的《国家公务员伦理法》，法国、德国、瑞士、加拿大等国家也都以立法形式规定了道德规范。为了确保反腐败的相关法律得以实施，有些国家还设立了专门机构，以便对政府官员进行监督。如意大利设立了“审议庭”，日本设有由各界著名人士组成的“行政监理委员会”，美国设有“政府道德办公室”。
从上述国家和地区的廉政建设经验来看，在体制和制度设计中体现道德的内涵对于廉政建设是非常必要的，它既是行政人员道德规范得以实施的保障，也是对行政人员具体行政行为的一种道德引导。
三、我国行政道德制度化的现状
我国历来重视公职人员的道德建设，在完善公职人员道德规范方面也作了一些探索。如近年来，我们党和国家相继颁布了《国务院工作人员守则》《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报规定》《关于领导干部报告个人重大事项的规定》《中共中央关于党政领导干部廉洁自律行为的若干规定》《关于党和国家机关工作人员在国内交往中收受的礼品实行登记制度的规定》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等，标志着我国行政道德建设的制度化步入了新的阶段。
同时，各地还切合实际，制定了相应的制度。如，领导干部党风廉政建设责任制、领导干部离任审计制度等，将党员干部的道德规范要求上升到制度层面，对端正党风政风起到了积极的作用。上述有关伦理道德的规范大多数是以党的纪律检查委员会下发的关于党政干部廉洁自律的一些规定表现的。这在效力范围和效力层次上，在强制性程度上，在内容的详尽性和可操作性上也都与其他国家道德法的力量有一定的差距。
尽管在公职人员层面也规定了必须遵守的行为规范，如《国家公务员法》就以法律的形式明确了公务员的责任和义务，但是其中对公务员的伦理道德未提出明确的要求，且有些条文十分抽象，缺乏可操作性，大大制约了其在基层实施过程中的适应性。如它虽然对公务员义务有了比较明确的规定，如“全心全意为人民服务，接受人民监督；遵守法律；恪守职业道德，模范遵守社会公德；清正廉洁，公道正派”等。
针对我国在行政行为道德建设中法律法规欠缺的现状，加强廉政道德制度化的建设是当务之急。我们一方面要将一些观念层面的行政人员必须遵守的伦理道德准则用法律和制度的形式予以规范，使思想观念上的道德得到法律的支撑和肯定，并借助一整套带有强制作用的法律和制度手段，对行政人员提出必须遵守的最基本的道德要求，使贪污腐败等损害社会公共利益的不道德行为不仅受到舆论的谴责，而且要受到法律的制裁。另一方面，我们应该尽快将现行的党纪、规章上升为国家的法律，制定出系统的干部道德规范、从政道德法和反腐败法，对行政人员的行为进行规范。
市农业委员会主任学习《廉政准则》征文体会
今年2月份，中共中央印发了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，并发出通知，要求各地区各部门认真贯彻执行，充分显示了我党反腐的决心。与1997年3月颁布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》比较，新的《廉政准则》包括总则、廉洁从政行为规范、实施与监督、附则，从14条增加到了18条，由“30不准”增加到“52不准”。不仅内容和篇幅大大增加，而且新的《廉政准则》显得的更细致，涵盖面更广，将党员干部的工作、生活以及涉及廉政的各个方面几乎都纳入规范范畴，以更加完善、规范的要求，适应了新的形势需要，具有很高的法规制定水准和实践针对性，充分体现了我党解放思想、与时俱进的工作思路，体现了始终走在时代前沿，始终以强化自身建设取信于民的执政理念，同时也充分体现了党对于党风廉政建设的高度重视。
改革开放30多年来，经过几代中央领导集体的不懈努力，党风廉政建设和反腐败工作取得了明显成效，为改革开放和现代化建设的顺利推进提供了重要保证。但由于反腐倡廉的( ）制度还不够健全，腐败现象屡禁不止，特别是一些大案要案，严重影响了党的执政形象、干部队伍的形象，严重削弱了党的创造力、凝聚力、战斗力，严重损害了党同人民群众的血肉联系，动摇了党的群众基础。面对新形势、新任务，《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》的出台，标志着依靠党内制度治理腐败进入到新的阶段，反腐败工作进一步规范化、制度化，为领导干部履行职责、廉洁从政提供了行动指南，是新时期反腐倡廉的重要举措，也是对党员领导干部的警示、教育和保护，将进一步规范党员领导干部从政行为，解决涉及领导干部廉洁自律的突出问题。
我们党员领导干部学习贯彻《廉政准则》，必须深刻理解颁布《廉政准则》的意义，切实把握准则的精髓，深入掌握准则的内容。要做到真学真懂，对《廉政准则》熟稔于心、了如指掌；做到真信真用，一切言论和行动以《廉政准则》为准绳。牢固树立正确的人生观、价值观和权力观，从思想上筑牢拒腐防变的防线。在大是大非面前把握住自己，在每一件小事上严格要求自己。做到守得住清贫、耐得住寂寞、经得起诱惑，始终保持清廉的本色。必须深入贯彻落实科学发展观，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，完善配套制度，形成长效机制。强化廉政准则面前没有特权、廉政准则约束没有例外的意识，懂得廉政准则不仅是紧箍咒，而且是护身符。这样不仅能保护、挽救许许多多的干部，而且能进一步增强广大党员领导干部执行廉政准则的自觉性和坚定性。
针对《廉政准则》的出台，我们农业部门应结合自身工作实际，切实抓好准则的学习贯彻实施，进一步推进反腐倡廉建设工作，为全市现代农业建设提供坚强保障。一抓落实责任到位。严格实行“一把手”作为第一责任人的责任制，加强对《廉政准则》贯彻实施工作的组织领导，对不认真落实、落实不到位的，严格进行问责。二抓学习认识到位。把《廉政准则》纳入党委中心组理论学习的主要内容，作为加强党员干部党风廉政教育的重要内容；采取专题辅导、举办培训班、座谈讨论、理论征文活动和个人自学等多种形式，组织广大党员干部特别是领导干部认真学习、对照检查；在全系统部署开展“学准则、促廉政”主题教育活动，组织集中学习宣传，撰写学习心得体会。三抓宣传教育到位。充分发挥__农业信息期刊、__农业信息网、“12316”为农服务热线和农民之友杂志等媒体，！的作用，大力宣传《廉政准则》，宣传各单位学习贯彻《廉政准则》的好做法和典型经验，刊载学习评论文章、领导干部学习心得体会，积极营造学习贯彻《廉政准则》的浓厚氛围；把《廉政准则》印制成小册子，发到全委党员干部手中，使党员干部对《廉政准则》广为知晓；把学习宣传《廉政准则》同深入学习实践科学发展观活动、党性党风党纪教育活动、机关作风教育整顿活动结合起来，扩大宣传教育覆盖面，提高宣传教育效果。四抓贯彻执行到位。坚持把贯彻落实《廉政准则》列入全委重要议事日程，将执行《廉政准则》情况作为民主生活会、述职述廉、个人有关事项报告以及落实党风廉政建设责任制、新任领导干部考试、干部考察考核的重要内容。在全委扎实开展《廉政准则》对照检查活动，严格对照廉洁从政八条禁令52个不准的行为规范，对惠农政策落实、农业 行政许可、农业综合执法、农业项目建设、基础设施建设等逐项进行对照检查，开展自查自纠，及时纠正并严肃处理违反《廉政准则》的行为。
对县级纪检监察机关执纪执法环境的思考
县级纪委监察局是党在基层的忠诚卫士，肩负维护党纪政纪的重大责任，其职能发挥如何，直接关系到党和国家路线、方针、政策在基层的贯彻落实。党的十六大以来，随着中央党风廉政建设和反腐败工作战略重大转变和各组党委的高度重视，县级纪检监察机关执纪执法环境逐步改善，整体效能全面发挥，为县域经济发展和社会和谐稳定提供了坚强有力的政治保证和纪律支持。但是，由于多种原因，县级纪检监察机关执纪执法环境尚还存在一些制约因素和障碍，影响了县级纪检监察机关职能的全面发挥，需引起各级党委的高度重视。
一、影响县级纪检监察机关执纪执法环境的主要因素
（一）社会认知程度上的差异。
一是人民群众由于受文化水平和文化传统的影响，参政议政意识不强，渠道不畅，尚未成为反腐败的主体力量。二是一般党员干部对腐败表现出两重性，即说起腐败现象，咬牙切齿，恨之入骨，说起腐败分子，必欲除之而后快。可一旦有条件面对一些违反廉洁自律规定的活动和机会时又自觉不自觉参与。而组织上因为工作需要找其调查了解时，又隐隐约约，欲言又止，甚至有情不说，知情不报，给取证带来障碍。当查处到与其自身有这样或那样的利害关系的关系人时，则要么四处活动，找领导施压力，找关系来说情，要么威胁恐吓办案人员，给办案设阻力制造障碍，大大增加办案工作量，增加反腐败工作的成本。三是“大面积不廉政”行为的存在。县里中层干部手中有一定的权力，认为用公款吃喝算不上什么腐败，只要不往兜里装，纪委也不会查处。少数人甚至认为纪检监察办案是搞经济建设，是以自己的经济建设为中心，不管人家的经济建设，讲约束不讲和谐。特别是在查处经济案件时，认为有审计和财政部门，纪检监察是“狗咬耗子多管闲事”。四是党委政府和纪委主要负责人的性格和素质因素也对该地区的反腐败工作有较大影响。如果党委政府主要负责人自身清正廉洁，重视和支持纪检监察工作，则纪检监察工作好开展，而且威信高。反之，纪检监察或成为摆设，或成为县委政府的“灭火器”、“消防队”，很难真正全面履行职能。（二）体制机制上的障碍。规定，地方各级纪委实行双重领导，纪委监督在党内监督体系中属同级监督范畴。作为党内专门监督机关，事实上是一种变了形的“下级监督”，同级监察局更是同级政府的一个工作局，是事实上的下级。在上级纪委监察局的领导权的作用尚未充分显现的情况下。由于纪委监察局的双重领导体制造成同级纪委监察局对同级党委政府的监督形同虚设。因为关系到县纪委监察局切身利益的决定权，包括人事安排权、财政权、干部使用提拔权都掌握在同级党委手里。这种领导体制的直接后果是导致了纪委缺乏应的独立性，严重依附于同级党委及其领导成员，并成为其事实上的下级。二是由于体制原因，纪委监察局人事权财政权受制于人。因此在实际工作中，特别是在确定执纪执法对象时不得不要权衡考虑。长期以来，县里的几大家和由常委担任主要负责人的单位，可以说形成了一个事实上的“既得利益群体”，纪委监察局在执纪执法中不得不有所顾虑。而这些单位的所作所为在社会上往往影响较大。多年来多地工作实践证明，上述单位被查处的概率几乎为零，除非上级纪委监察局查处。三是纪委工作经费保障机制不完善。尽管中央三令五申不准给执纪执法单位下达罚没收入任务，但在经济欠发达地区，财政负荷太重，纪检监察机关的办案经费难以及时足额落实，上级又没有专项经费拨款，因此，县财政对纪检监察机关没有不下达收缴违纪款任务的。纪检监察机关被社会上一些人戏称为“第二收费局”。由于要完成违纪款追缴任务，在研究给单位或个人党纪政纪处分时难免失之于宽、失之于软。长此以往，影响纪检监察机关形象和威信，不利于纪检监察机关严格执纪执法。损害党的纪律和国家法律的严肃性。（三）法律法规上的缺陷。近年来，随着国家民主化、法制化进程持续推进，党内立法与国家立法节奏迅速加快，纪检监察有法有纪可依程度不断提高。据统计，仅党的十五大以来，全国省（部）级以上机关共制定党风廉政方面的法律法规及其他规范性文件200*余项，其中中央纪委、监察部制定的就有120余项。但是，执行党内法规仍存在三个方面的障碍：一是党内法规过于抽象化。特别是关于领导干部廉洁自律规定大多是禁止性规定，“不准”、“不许”、“严禁”、“禁止”字眼多，没有具体的细节规定，一旦到具体个案，就难以处理。在1997年2月中共中央印发的《中国共产党纪律处分条例》（试行）和12月中共中央印发的《中国共产党纪律处分条例》中均没有对违纪情节较轻、轻重、严重做出明确界定，致使在审理案件时难以把握分寸，做到处理恰当。二是党内法规与国家法律相抵触。如现行《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第28条规定，案件调查组“经县级以上（含县级）纪检机关负责人批准，可以对被调查对象在银行或其他金融机构的存款进行查核，并可以通知银行或其它金融机构暂停支付”，而根据《商业银行法》第29条、30条规定，只有法律或者行政法规才有权规定对个人储蓄存款和单位存款的查询、冻结、扣划。又如到电信部门查阅通话记录，由于受部门行业法规方面的限制，阻力较大，也与《 行政许可法》有关规定相违背等。三是党内法规越权限或超前性。如领导干部财产申报问题，以党内法规形式出现，而此权涉及领导干部物权的行使，对其查询又与《商业银行法》有关规定相抵触，造成事实上申报制度流于形式，一纸空文。四是一些国家法律规定的缺陷。如刑法中的巨额财产，不管财产有多少，最高刑罚是五年以下。成了分子在法律上可钻的“空子”，在纪委查处的一些严惩违纪案件在移送司法处理时，可能因查处对象得不到应有的刑事处罚而影响纪检监察机关的办案效力。五是与法规法律不健全相对应的纪检监察机关执纪执法手段上的缺陷。如在实施“两指”措施中，违纪违法对象不接受“两指”，或在“两指”期间被审查人逃逸、自残，以及什么条件下解除“两指”的程序手续等都没有做出明确规定。在办案中可能出现夹生案，或“两规”、“两指”对象解除措施后失踪、死亡，影响纪检监察机关依纪依法办案形象。此外，由于县级纪委没有侦查权，遇到重大或疑难案件时需借助检察、公安的办案手段，在工作效率与工作效果上大打折扣。（四）县级纪委自身建设滞后。主要表现在四个方面：一是纪检监察干部的本土化。县级纪委机关干部除书记已实行异地交流外，一般是本县人，他们生活、工作在本县，父母、配偶、子女、亲属也大多生活、工作在本县，致使纪委干部在工作中不得不瞻前顾后。一方面各种人情网、关系网的障碍。纪检干部是常人，有自己的工作圈和生活圈。在执纪执法过程中，工作对象有自己的老同学、老战士、老领导、老乡、朋友等生活圈，两个生活圈因同在一个县难免会有交织点。所以往往案子一上手，说情风马上就到。另一方面是出于自身及家庭的考虑。由于纪检监察干部同属一个县委管理，今天的工作对象可能明天会成为自己的领导，在执纪执法过程中难免会有所保留。同时，纪委干部的家属、子女要就业、要上学，不得不考虑方方面面的关系。况且在一些重大案件查处还要面对恫吓和威胁。二是来自上级领导的压力。有时一个领导电话弄得办案人员不得不考虑得失，因为他生活工作在本土。三是办案装备和手段相对落后。一张嘴、一支笔、几张纸，仍然是纪委机关办案的主要装备手段。如查处公车迎亲，在没有摄像设备的情况下，很难查处到位。由于装备落后，一方面在办案取证比较困难的时候，难以避免个别素质较低的办案人员采取不规范的办案手段取证。另一方面也可能因为没有相应装备而无法证明调查取证行( ）为的合法性，而有关证言证词司法机关不予确认，造成一些违纪违法人员在司法机关接手侦查后翻供。四是纪委机关工作人员整体素质不高，办案理念和办案手段落后，尤其是面对利用高智商、高新技术手段作案的案件查处显得一筹莫展，力不从心。
二、优化县级纪委执纪执法环境的对策
（一）加强廉政文化建设，营造崇廉倡廉风尚。
文化是一种意识形态，属于上层建筑范畴。廉政文化是围绕廉政行为和现象形成的心理倾向、价值取向，思想认识和道德判断，行为规范和实践活动的总和，对人的思维方式和行为方式具有潜移默化作用。县级纪委建设廉政文化应着重从以下几方面入手：一是通过新闻出版、文学艺术等等文化形式，积极开展廉政文化创建活动，特别是大力宣传县内勤廉兼优典型。在机关、社区、企业、农村营造反腐倡廉的良好氛围，赢得广大群众对廉政的认同。二是加强反腐倡廉教育，把她与道德教育、法制教育结合起来，重点是曝光并剖析县内查处的一些典型案件，以解决一些党员干部思想意识中的“比起、，我们吃点喝点不算什么腐败”的糊涂认识。三是从娃娃抓起，在中小学开展廉洁自律教育，在幼小心灵中树立正确的价值观和道德评判标准。四是把加强教育与严格管理严肃执纪执法相结合，重点查处一些违反廉洁自律规定的人和事，并予以通报曝光，提高教育与管理的整体效能。五是加强新闻舆论的宣传和监督作用，把党的反腐败方针政策和党员干部从政准则公布于众，做到家喻户晓，真正让人民群众享有充分的知情权，以提高人民群众参与监督和反腐败的积极性。六是要把廉政教育与理想信念教育，思想道德教育结合起来，让廉政意识内化为人的思维方式和行为方式，使廉洁从政成为党员干部内在的价值观念和道德准则，在履行公务中自觉不自觉执行廉政规定。（二）突破体制机制障碍，理顺纪委与县委、县政府及反腐败工作责任部门的关系。一是加强市级纪委监察局对县级纪委监察局的领导和指导力度。市级纪委监察局对县里的处级干部监督存在“雾里看花”的困境，市纪委监察局在加强对县纪委监察局业务指导的同时，应把着力点转向对县纪委监察局的领导上来，以强化县纪委监察局对同级的监督作用，在查处一些县（区）里处级干部案件上适当的选用本县纪检监察干部参与，以提高县（区）里处级干部接受同级纪委监督意识。二是在不改变现有双重领导体制的前提下，对县直单位纪检监察组织实行由县纪委监察局直管，在县直单位中根据工作性质，实行区域管理，在几个或十几个单位设立联合纪检组。这种体制有利于纪检监察组织强化对县直单位和县内中层干部的监督，便于县纪委集中力量办大案。三是改变现有纪检监察干部的管理体制。县纪委机关及联合纪检组工作人员实行县纪委管理为主。纪检监察干部的考核考察、提拔任用以纪委为主，商组织部后报县委研究决定。工资福利不在原单位领取，以解决所谓“猫鼠共舞”现象。四是改变现行财政体制。上级财政应改变现有的财政体制，特别加大对经济欠发达地区的财政支持和转 移支付力度。县财政在确保纪委工作经费和办案经费全额预算的基础上，不给纪委分配违纪款收缴任务。纪委只履行教育、监督、惩处、保护职能。对经济案件的查处，纪委只按照有关规定下达处理决定书，违纪款由财政部门收缴，以提高纪委的工作效率。五是改善纪委与反腐败工作责任部门的工作机制，完善反腐败工作领导体制与工作机制。反腐败工作责任部门主要是组织、人事、财政、审计、公、检、法等部门。一般在县委分属不同的副职分管，在整合反腐资源，形成反腐合力方面显得比较麻烦。因此，县委副书记、纪委书记分管政法工作是较为合理的领导分工体制选择。（三）克服法律法规缺陷，加大法律法规的审查落实力度。
一方面，要加大党内法规、行政法规与国家法律相一致的审查力度，防止在执行法律的过程中出现相互打架的漏洞，完善法律法规体系。如二oo六年一月一日《国家公务员法》实施以后，对乡镇、县直单位所辖事业单位不是党员的普通干部职工的违纪违规行为的处理则无据可依，导致这一类人员的违纪违规行为的处理政策依据出现空白。另一方面，要赋予地方纪委制订党内规定的权力，使其在遵守《》我中央纪委监察部各项原则性规定的前提下，根据本地区党员干部现状、经济发展水平和社会承受能力，制订具体的执纪执法细则，防止在执纪执法过程中失之过严或失之过宽的现象，保证其严肃性。县级纪委是较基层的纪检监察机关，无权制定党内法规，但是在具体落实上级廉政法规规定方面尚有空间。县级纪委要克服廉政法规上的缺陷，增强廉政法规的可操作性，可以制定一些符合县情的实施办法、实施细则，把上级廉政法规细化、具体化、程序化，便于在工作中操作。但是，在制定时要综合考虑国家法律和上级有关规定，切不可违反国家法律不规或其相抵触。如多项廉政法规中明确规定不准借学习考察之名公款旅游，而没有规定因公外出学习考察的要求和审批程序，只是对因公出国（境）有具体审批手续规定，使得县纪委很不好操作，要审批又没有哪一个文件哪条规定要纪委审批，但是该项又确实属廉政建设范畴。所以我县底专门下发了2个文件，为因公外出学习考察提供了制度保障。县级纪委要把查办案件，特别是一些违反廉政法规案件与健全法律法规结合起来，以查案促进法规建设。县级纪委制定的廉政法规虽然不多，但是要高度重视法规的严肃性和连续性。一些县内法规不符合上级规定的要及时废止，一些实施多年行之有效的法规要严格执行。（四）加强纪委监察局自身建设，促进依纪依法办案。
一要加强纪检监察干部的素质培养强调纪检监察干部的政治素质，坚定反腐必胜信念，敢于碰硬，确保机关干部不违法违纪办案，保持纪检干部的昂扬锐气、浩然正气和逢勃朝气，树立纪检监察干部可亲、可敬、可信形象。尤其是要吸收一批懂高科技、市场经济知识、金融知识的人才进入纪检监察队伍，应对高科技腐败。要高度重视纪检干部培训，有计划地选送干部赴中央、省市培训，以提高纪检监察干部队伍的整体素质。二要更新执纪执法理念，完善办案手段，加大执纪执法力度。要真正让腐败分子政治上丧失前程，经济上得不到好处，使腐败分子消除“牺牲我一个，幸福几代人”的侥幸心理，提高腐败成本。三要改善办案装备和办公条件，跟上时展步伐。比如设置专门的问话室，购置监控设备和问话录音录像设备，增强办案工作的科技含量。四要逐步加大纪检监察干部异地交流的力度，在现阶段要积极争取县委加大对纪检监察干部的培养、使用和交流力度，真正让纪检干部解除后顾之忧。五要强化县纪委和纪检监察干部接受监督意识。县纪委监察局有一定执纪执法自由裁量权，也易产生腐败行为。因此，县级纪委监察局要加强对纪检监察干部主动接受监督的教育，自觉接受人大、政协、新闻媒体和人民群众的监督。
