时间：2022-08-08 09:07:35
一、认真分析现状，正确认识税务人员职务犯罪的有关问题
要有效地预防税务人员职务犯罪，必须深入分析研究新形势下职务犯罪的主要特点、表现形式、产生原因。
1、税务人员职务犯罪的主要特点。
第一，案件多发生在基层。基层税务机构是按行政区划来设置的，分布广、跨度大、人员分散，不便于监督。同时，由于基层税务工作人员掌管业务的直接性，以及他们工作第一线的特殊性，每时每刻都与纳税人、纳税单位有着密切联系，不可避免地受到各种利益地包围。一旦个别干部放松主观世界的改造，经不起权与利的考验，就可能导致职务犯罪。
第二，多发生在税收执法权的运行过程中。税收执法权是国家通过法律方式赋予税务机关的最主要的权力，税务机关在日常工作中实施的税务登记、税款征收、税务稽查、减税、免税等一系列各不相同的管理行为，无一不是在行使税收执法权。从近年查处的案件来看，个别“见利忘义”的税务人员为自己“捞好处”、“谋利益”大多是利用行使税收执法权之便。
第三，连续作案的占多数。一些税务人员凭借自己手中的权力，在懂法、懂业务、懂检查规程的情况下实施职务犯罪，具有一定的迷惑性、欺骗性或职业遮掩性。他们利用“高智商”、“高科技”进行权钱交易，以权傍款，为了防止事情败露，采取“放长线钓鱼”的手段，连续实施同一职务犯罪行为，或者实施另一职务犯罪行为，甚至拉拢腐蚀其他人，导致更大的群体性职务犯罪。
第四，后果通常很严重。税务人员的职务犯罪行为特别是“重量级人物”和“群体性”的职务犯罪行为一方面影响坏，另一方面给国家造成巨大的经济损失，少则几万，多则几十万或上百万上千万的损失。
2、税务人员职务犯罪的表现形式
税务部门职务犯罪主要表现形式有：一是超越权限，擅自减免税。这种情况直接发生在税款征收过程中。或擅自降低税率，改变税目，或给纳税人开具发票而不征税款。二是积压、截留国家税款。发现较多的是一些基层税务所（分局）负责人伙同会计人员违反国家关于税款征解入库规定，收税不解税，将本年（月）度实际已征收的税款积压转下年，冲抵下年度税收任务而“卯吃寅粮”，造成国家对税款暂时失控。三是贪污税（公）款。违法违纪者有的分联填开完税证，头大尾小贪污差额,有的对已收税填开而纳税人没有取走的税票进行涂改，一票重用再次收税，贪污税款；有的白条收税，对纳税人假称完税证填开完或没带在身上先打白条收了税，之后见纳税人不再来催要，便不再开税票，将所收税款占为已有；有的利用纳税人不懂税收有关规定，收税不开票；还有的收费不上缴、罚款不入库，胡支乱花，挪用贪污。四是以各种名义、借口，向所管辖的纳税户借钱借物，借占交通工具和通讯工具；暗示或公开要求纳税人提供吃喝玩乐；收受或索要纳税人礼品、礼金和证券。五是挪用税（公）款及公物。从挪用的具体对象来看，主要是挪用税款、纳税保证金及办公经费；从挪用的手段来看，主要有涂改完税证存根联、报查联的开票日期；跳号开票，不按税收票款“限期限额”的双限规定结报入库，结报一部分票款，挪用一部分税款等。六是收关系税、人情税。任意降低税率、缩小征收范围或擅自不加收滞纳金，特别是对个体和临商的征税过程中，将有证户按无证户对待，以集体代替个体，从而在税收上照顾熟人亲友或为行贿人在税收上谋取非法利益。七是利用职务或职权的影响，为配偶、子女和亲属经商办企业提供便利条件，谋取非法利益。八是私设“小金库”，奢侈浪费，私分公共财产。九是与不法分子相勾结，虚开发票，买卖发票，骗取国家税款。
3、税务人员职务犯罪的原因
导致税务人员职务犯罪案件发生的原因是多方面的，既有主观因素，也有客观原因。
就主观方面来说，主要有四个方面：一是封建特权思想在左右一些国家税务人员的行为。二是腐朽、奢侈的生活方式在诱惑每个掌权者。三是拜金主义充斥着个别人的头脑。四是有的干部利欲熏心，甚至铤而走险。五是一些人法制观念淡漠，对有关法律不闻不问，不懂不学，嘴上说“执法”，行动上“违法”。
就客观方面而言，也有诸多因素。一是社会管理体制改革步伐滞后于市场经济的发展要求，客观上存在着发生腐败的土壤。二是思想教育滞后。三是机制、制度不完善，职责权限不明确，致使管理环节出现漏洞。四是监督机制不健全，监察方式单一，处理偏宽。
二、强化法制观念，明确税务人员职务犯罪应承担的法律责任
预防税务人员职务犯罪，很重要的一点就是要不断增强税务人员的法纪观念和自律意识，使他们明确可为与不可为，罪与非罪，此罪与彼罪的界限，时刻牢记税务人员是代表国家行使征税权力的，应当依法履行职责，维护国家的税收利益，否则即应承担其违法渎职行为的法律责任，接受法律的制裁。
税收法律责任的形式主要有行政法律责任和刑事法律责任。在这里，主要介绍一下税务人员职务犯罪应承担的刑事法律责任。我国《刑法》分则第7章第404条、405条对对税收职务犯罪作出了规定，总共规定了三个罪名：一是不征、少征税款罪；二是发售发票、抵扣税款、出口退税罪；三是违法提供出口退税凭证罪。另外，征税人员作为国家工作人员，还应追究其与职务有关的犯罪行为的刑事责任，例如贪污罪、、 罪、罪、挪用公款罪；对征税人员与纳税人共同实施的偷税罪、逃避追缴欠税罪、骗取出口退税罪等，应按共同犯罪处罚。
三、突出工作重点，有的放矢地做好预防税务人员职务犯罪工作
在实践中，税务人员职务犯罪主要发生在一些重点岗位和重点环节上。因此,要预防职务犯罪，必须建立重点防范制度，变事无巨细为重点突破，增强预防职务犯罪的针对性。
(一)对重点对象的防范，即加强对基层“一把手”的监督管理。现行领导体制，很多事情都要“一把手”负总责，由“一把手”拍板定夺，在许多时候“一把手”成了上管不着，下管不了的监督“死角”。而基层“一把手”更是长期工作、生活在基层，上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难，群众监督太浅，法律监督太晚，就可能出现基层领导干部“执行国家税收法律、法规不到位”，“、以税谋私、为个人和小集体谋取非法利益”的现象，甚至引发群案、串案或窝案。因此，基层“一把手”这种特定的位置决定了必须加强对他们的重点监督。要通过强化对基层领导干部的政治监督、民主监督、权力运行的监督、八小时外的监督、同级和下级监督以及社会监督，使他们能自觉抵制各种腐朽思想的侵蚀，时刻做到自重、自省、自警、自励。同时，自觉履行好“一岗双责”的历史使命，带动、教育、引导广大干部职工做到聚财为国、执法为民。
（二）对重点环节的防范，即加强对税收执法权的监督制约。税收执法权是税务机关最重要的权力之一,如果失去监督必然导致腐败问题的发生。如前文指出，近年来，税务人员违纪违法行为多发生在税收执法权的运行过程中。因此必须强化对税收执法权的监督制约，严加防范。重点对涉税文件的制定、国家税收政策、法律法规的贯彻落实进行监督制约，防止出现与国家税法相抵触的涉税文件以及棚驾、梗阻、变通国家税收政策等问题的发生。重点对税款的征收、入库、上解、提退进行监督制约。重点对税务登记、发票管理、税负核定、停歇业户的管理和减、免、缓税的审批等内容进行监督制约，防止发生内外勾结偷逃税款、明缓实欠、明欠实免等现象。重点对选案、检查、审理、执行的稽查四环节进行监督制约。重点对处罚依据是否准确、案件定性是否正确、处罚是否到位进行监督制约，防止重责轻罚、高定低罚、以补代罚、以罚代刑等问题的发生。
四、完善对策措施，加大从源头上预防税务人员职务犯罪的力度
职务犯罪是当今社会的一种痼疾，为广大人民群众所深恶痛绝。解决税务人员职务犯罪问题是社会的呼唤，人民的要求，广大税务干部的共同愿望，也是党风廉政建设工作的重中之重。而预防职务犯罪的有效途径，就是走惩治和防范相结合的道路。从哲学的角度思考，惩治和防范职务犯罪是辩证的、相辅相成、互相促进的关系，两者缺一不可。只打不防，打得被动，打不胜打；只防不打，防而无力，防不胜防。这是因为，如果只顾惩治，我们就会被职务犯罪等腐败现象牵着鼻子走，就只能穷于应付；反之，如果只注意防范而忽视惩治，那么就不可能达到目的。因此，惩治和防范职务犯罪，两者互为条件，相辅相成。
（一）加大惩处职务犯罪的力度。打击并不是为了惩罚犯罪而去惩罚犯罪，打击是通过惩罚犯罪，预防犯罪人再次犯罪，并且通过惩罚犯罪去警示其他人，预防其他人犯罪，在这一点上，打击实现了预防的目的。否则，惩处不力，执法不严，犯罪分子“检讨一阵子，幸福一辈子”，无异于鼓励腐败。所以我们只有高悬法律利剑，加大对违纪违法行为的惩处的力度，提高对腐败的风险性认识，使其望而却步，在职务犯罪上“不敢为”，才能切实减少职务犯罪现象的发生。
我们一方面要强化内部纪检监察机关的职能作用，对不同职位、不同岗位的干部行使的事权、财权进行执法监察，建立干部违纪案件举报制度，认真开展、函询工作，及时掌握违纪情况和案件线索，全方位防止有法不依、为税不廉问题的发生。另一方面要借税务机关、检察机关合作的东风，齐抓共管，确保预防职务犯罪工作取得实效。根据我国宪和法律规定，检察机关是惩治和预防职务犯罪的专门机关。我们要紧紧依靠检察机关，主动取得联系，定期召开税检联席会议，共同研究解决问题。要主动请检察机关送“医”上门，以案说法，认真听取检察机关的建议。要摈弃“护短”、“怕丑”心理，及时将职务犯罪案件移交检察机关查处，紧密结合办案，保持强大的震慑态势，使意欲犯罪者不敢犯。
（二）加强对职务犯罪的防范工作。
1、立足教育，常抓不懈。世上最管用的办法是自己管住自己。在同样的条件下，为什么有的人廉洁从政，秉公执法，而有的人，贪赃枉法，究其原因，皆因个人思想问题。因此，必须把加强对广大干部的教育，提高广大干部的精神境界和自律意识，增强广大干部的思想“免疫力”，作为预防职务犯罪的第一道防线来抓。要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，从实际出发，以形式多样的方式和手段，着重开展党纪政纪条规教育、税务职业道德教育、勤政廉政教育及警示教育，坚持用正确的舆论和科学的思想政治工作引导人、教育人、塑造人，使每个干部都做到“五个珍惜”，即珍惜工作岗位、珍惜执法权力、珍惜集体荣誉、珍惜个人前程、珍惜家庭幸福，严守法纪、秉公尽职，减少执法过程中的弹性和随意性，提高拒腐防变和抵御各种风险的能力。
2、完善制度，堵塞漏洞。制度是预防职务犯罪的根本性保证，没有制度遵守，无章可循，职务犯罪将是不可避免的。当前要以学习贯彻《宪法》、《行政许可法》、《税收征管法》、《税务人员廉洁自律若干规定》等法律法规为契机，针对税收执法权和管理权运行中存在的问题，探索建立一个完善的、针对性和操作性强的反腐倡廉制度体系。在税务执法方面，要完善税收征管制度，充分制约税务人员的自由裁量权。完善《税务行政执法责任制》、《税务行政执法责任追究办法》、《重大案件审理实施办法》，明确每个执法人员的执法岗位、执法环节和其相应的执法程序、执法标准和执法责任，认真开展执法评议考核，严格实施过错责任追究。在行政管理方面，要从重大工作部署、基建招标及物品采购等方面进一步完善并严格执行各项规章制度。总之，要通过深化征管改革、 人事制度改革、财务管理改革，完善制度、健全机制，铲除滋生职务犯罪的土壤。此外，还应积极探索运用信息化手段对“两权”进行监督制约的尝试，如开发税收质量管理系统、执法责任制考核系统、税务执法监察系统和行政管理等系统软件，使传统的“人盯人、人管人”转变为“机器管人”，并最终实现“人机结合”，从而使“两权监督”手段发生质的飞跃，真正实现税收执法权和管理权的规范运作，从源头上消除和遏制“权钱交易”、权力滥用和“不作为”等违法犯罪的发生。
职务犯罪不是一个法定罪名，也不是法定的类罪名。在司法实践中，一般是指国家工作人员和国家机关工作人员在履行职务过程中的作为或不作为行为触犯刑法而构成的犯罪。职务犯罪作为腐败的极端形式，在本质上是权力的异化和失控，是腐败现象中最为突出的表现。近年来，我们党和国家也充分认识到这一问题的重要性，并在预防职务犯罪方面也出台了一系列举措，反腐败斗争也取得了一系列突破性进展。比如党的十六大确定反腐倡廉的途径和方法，提出要加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把反腐败寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题。十六届三中、四中全会提出和强调建立健全惩治和预防腐败体系，为我们在反腐败斗争尤其是预防职务犯罪工作提供了正确的方向和有力的武器。2009年1月，党中央又颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，对惩治和预防腐败导致的职务犯罪工作作出了全面规划和部署。各省、自治区人大也相继出台了《预防职务犯罪条例》①。2009年10月27日，十届全国人大常委会第十八次会议以全票通过决定，批准我国加入《联合国反腐败公约》，这些举措，都是很好的明证。但如何从根本上遏制权力腐败，减少职务犯罪，它既是一项久远的历史和现实问题，也是摆在任何一个执政党面前的一项系统工程。下面笔者就新形势下职务犯罪的类型及表现形式、若干预防对策谈点浅见。 一、职务犯罪的类型及表现形式 在不同的社会中，存在着程度不同的职务犯罪现象，职务犯罪的类型及表现形式也不尽相同。我们要有效地预防和惩治职务犯罪，就必须认清职务犯罪的类型及表现形式，只有这样，才能有效地采取整治措施，对症下药。据有关资料显示，近年来职务犯罪主要表现为贪污贿赂、挪用公款等经济犯罪和渎职侵权犯罪②。归纳起来，当前我国职务犯罪主要存在以下几种类型和表现形式： （一）“公私共权”、官商结合、参股谋利构成的权钱交易型。随着改革开放的不断深入发展，通过私人生活积累财富的机会增多，少数国家公务人员经不住经济上“好处”利诱，物质利益上的吸引，“捞一把”的思想大大复活了，以权力换取金钱和物质利益便成了当今职务犯罪的主要类型之一。这种“公私共权”，换一个说法就是官商共同体。据《中国经营报》报到，广东省梅州市大兴“8•7”特大透水事故中，煤炭公司董事长曾云高是当地“人大代表”③。又如四川省以原汉源县县委书记汤福锦、不法商人彭氏兄弟为主体的官商利益集团，又是一个活生生的事例④。我们从当前查处的职务犯罪情况看，这种“公私共权”，官商结合已成为职务犯罪的典型表现。 （二）权力“寻租”、“公权私租”、中饱私囊构成贪污受贿型。突出表现在利用国家赋予的公权力“寻租”，以国有财产向当事人索贿或受贿。这种职务犯罪轻重有异，涉及面大，往往治而复出，花样翻新，在一些地区、部门势头有增无减。权力“寻租”、“公权私租”主要有三种形式：一是权力的“期权化”。二是权力的“假借”和“转让”。三是赃款“漂白”，资本增值。这些人奉行“有权不用，过期作废”的信条，千方百计、不择手段、见什么捞什么，借以满足私欲，中饱私囊。有的通过办公司、境外投资、回国投资等形式利用职权假公济私、化公为私。有的由过去的暗贪或暗送暗要，发展到现在的公开、半公开，把不法收入逐步变成合法收入。这种现象，在党政干部中虽是极少数，但其绝对数并不少。仅2009年，我国各级法院全年共审结贪污、受贿等职务犯罪案件就达24184（含旧存），比2009年上升5.21%，判处县处级以上国家工作人员罪犯772人,其中省部级6人,地厅级98人⑤。这种权力“寻租”，以权谋私式的的贪污受贿型犯罪成为当今职务犯罪的又一重要方式。 （三）“公权私用”、私欲膨胀、道德伦丧构成的腐化堕落型。在改革开放和市场经济条件下，少数握有国家权力的国家公职人员理想信念动摇，经不起时代的考验。有的放松世界观的改造，道德品质败坏，丧失立场，道德伦丧；有的私欲膨胀，在拜金主义面前随波逐流，讲排场，比阔气，或到封建迷信和其他消极行为中去寻求精神寄托；有的集政治蜕变、经济贪婪、生活腐化为一体，意志衰退，思想空虚，沉湎于花天酒地，欲壑难填，挥霍无度、骄奢淫逸，参与嫖娼、包养情妇，乱搞两性关系等等。从近年来媒体披露的许多腐败案看，一些腐败分子的腐败起点，都是从接受他人提供色情服务开始的。比如因“女色”而影响大好仕途的湖北省 原副省长孟庆平，就是被“美色大餐”击倒后被法院以受贿罪判处判处有期徒刑十年；还有因“贪财好色”被判无期徒刑的原贵州省省委书记、省人大常委会主任刘方仁⑥等等。因此，我们不能低估“性贿赂”的威力，其“冲击波”和“光辐射”在新时期对一些党政干部仍具有极大的杀伤力。 （四）衙门作风、玩忽职守、失职渎职构成的严重渎职型。长期以来，由于有些部门权力过分集中，使一些国家工作人员存在严重的渎职、失职现象。具体表现为：一是高高在上，衙门作风，导致严重渎职。有的做官当老爷，摆衙门作风，不为群众办实事，好说空话，热衷于做表面文章，搞“面子”工程。有的缺乏为民爱民亲民之心，对群众和当事人态度粗暴、蛮横等等。二是脱离实际、主观臆断，导致严重渎职。有的违背实事求是的原则，理论与实际相脱离，不调查研究，主观臆断，导致工作中的偏差，造成严重的损失和浪费。三是作风漂浮，玩忽职守，导致严重渎职。有的事业心衰退，作风漂浮，工作不负责任，得过且过，玩忽职守，给国家政治经济、人民群众生命财产造成重大损失。 二、职务犯罪的若干预防对策 （一）立法防治 1、立法态度需进一步转换。国家公务人员职务犯罪发案率不断上升，与我们缺乏从严惩治职务犯罪的法律意识有关，我们在这方面要借鉴大陆法系国家有关对职务犯罪的立法经验。比如芬兰，对预防公务员的职务犯罪，就有一整套经过长期实践而形成的严格的法律法规。只要公务员接受贿赂，或他人向公务员行贿，都将受到法律的制裁⑦。同时，芬兰的《刑事法》中并没有对行贿或受贿的数额规定最低限额。公务员接受少量的贿赂或好处都有可能构成犯罪。因此，我们要重新确立严惩职务犯罪的立法指导思想，也就是在加大对职务犯罪惩处力度的同时，要尽快研究制定《职务犯罪监督法》，进一步加大对职务犯罪的法律约束，只有使对职务犯罪的立法达到法网恢恢、疏而不漏的程度，才能有效地预防和控制职务犯罪。 2、立法技术需进一步进步。我国新刑法虽然将职务犯罪中的贪污贿赂罪专设一章，处罚也比旧刑法严厉，并且也更加系统化。但从司法实践来看，这种以刑法典为轴心的一元立法，很难克服刑法典的稳定性与职务犯罪的变异性之间的矛盾，因此，我们应当采用多元立法方式。例如，要进一步完善经济立法，尽快研究制定《财产申报法》，以消除贪利型、渎职型等职务犯罪赖以滋生的土壤；要进一步加强行政立法，尽快研究制定《国家公务员行为规范法》，以严格规定国家工作人员的职责范围，堵塞管理上的漏洞；要尽快制定惩治职务犯罪的单行刑事法规，如尽快制定一部专门的《反贪污贿赂法》，这已是当今世界的一个发展趋势；要使制裁职务犯罪这张法网疏而不漏，形成整体合力，应尽快制定《公民举报法》，使公务人员的行为始终处于公众监督的“阳光”之下；要适时修改刑法典，以适应改革开放和市场经济条件下职务犯罪的新情况和新特点；要注意采用附随型的立法方式，如在行政法规、经济法规中附随规定某些已超越一般违法行为性质的职务犯罪；要尽快研究制定出《预防职务犯罪法》或统一的预防法规或条例。可以将预防权用法律来加以确认和规范，将司法机关、国家行政机关、公职人员和社会成员预防职务犯罪的权利义务以及预防的范围、内容、程序、方法进行明确规定和细化，从而形成一套比较完善和规范的预防职务犯罪的法规体系，使预防职务犯罪真正做到有法可依。 3、立法内容需体现时代性。马克思说：“法律是肯定的、明确的、普遍的规范。”⑧随着我国改革开放的进一步深入，我们对有关惩治职务犯罪的立法内容需适时进行修改和完善。一方面，应在严谨缜密上下功夫。比如，应增强惩治贪赃犯罪的威慑力，降低处罚的数额起点，提高法定刑，增加罚金刑；要强化对贪赃犯罪主体犯罪能力的限制和再犯能力的剥夺，实施严格的资格刑；要修改、完善贪赃犯罪的构成要件。另一方面，要在与时俱进上下功夫。例如，应因情增设一些新型的职务犯罪罪种，要进一步界定职务犯罪的主体范围，以确保刑法的精确打击；应完善处罚机制，如对职务犯罪要“宽严相济”，该从轻的从轻，该从重的从重，既要多适用“社区娇正”，又要提高法定刑、施以财产刑、适用资格刑等；应将纯正的职务犯罪集中于渎职罪中，并扩大非纯正的职务犯罪的范围；应协调职务犯罪与非职务犯罪的刑罚比重；应进 一步修改和完善某些具体职务犯罪的构成要件及其处罚原则；应调整渎职罪在刑法分则体系中的位置，将其章次前移，以体现“吏治”严于“民治”的决心等等。只有这样，才能把预防职务犯罪工作纳入法制化轨道，从而达到从源头上治理腐败，遏制和减少职务犯罪的预期效果。 （二）机制防治 1、改革现行管理体制。在预防职务犯罪中，不少人一谈到体制原因就望而却步，认为遥不可及，显得无可奈何，根本没有要通过体制创新来解决问题的动力。显然，如果仅仅针对已发生的体制问题本身，比如惩治腐败、从严治党、治政，顶多能够修复一下本来就有缺陷的体制和机制，必然是治标而不治本。只有进行体制改革，即针对现行体制的缺陷和不足，进行体制和机制的重新设计，才有可能实现标本兼治⑨。笔者认为，改革现行预防职务犯罪管理体制的最佳办法是加强体制改革创新，合理配置权力。而深化现行管理体制改革的重要内容就是对权力进行合理配置，关键是精简机构、转换政府职能、改革人事制度、实行政企分开，核心是解决好权力集中和权力分解之间的关系问题。实践证明：权力过分集中，必然导致权力的滥用、权力的腐败，产生职务犯罪。但是，如果权力较为分散，某项或某类权力由多个人或多个部门享有、行使，相互制约，一旦发生职务犯罪，则在客观上又很可能导致职务犯罪牵涉的面比较宽，涉及的人或单位比较多，窝案、串案、群体性职务犯罪相对增加，引起的社会震动较大，综合的危害结果加大。且由于权力分解，必然一定程度上降低工作效率。所以，我们既不能一味地分解权力，以求得防止职务犯罪的发生，极大地增加职务犯罪个案的危害结果；也不能一味地集中权力，而形成极高的职务犯罪发生率。正确的思路应该是在正确合理分解权力的情况下，要使党和政府真正处于服务经济的地位，并认真处理好党政官员管企业、管人财物、管市场的问题，从而割断“官场”和“市场”之间的“脐带”，杜绝“公私共权”、“权力寻租”、官商结合的发生发展的条件和温床。 2、改革现行监督体制。近年来，我们为了有效地制约国家公务人员的公共权力，建立健全了如政务公开制度、权力分解制度，离任审计制、会计委派制、行风评议制及收支两条线等一系列监督制度，但是腐败和职务犯罪并没有因此而有效地遏制。这就要求我们在创新监督制度的设计中，要改变职务犯罪者以为“职务犯罪是一件很容易的事”的认知判断。我们要从新的形势对国家公务人员监督工作新的要求着眼，确立国家公务人员监督工作新思路。要从强化公务人员监督效能着眼，着力构建与多元化的公职人员选拔任用机制相适用的公务人员监督管理新机制。要从提高公务人员监督管理工作的组织化和规范化程度着眼，积极探索建立公务人员监督管理工作的新制度。因此，在监督制度的设计中，要充分地考虑到人性的自利性或易错性弱点，使职务犯罪者犯罪目的的达成越来越困难。我们需要重新认识一些重要的制度假定。要设法使国家部门中官员的行为，不论是从事政治事务的官员还是行政管理的公务员，都难以通过错误地使用公众委托给他们的权力，使他们自己或者亲近于他们的人不正当地和非法地富裕起来。这也就意味着在制度设计时，要考虑到在公共权力、公共资源的配置和处理过程中可能存在的不受监督或难以监督的每一个环节，“让权力在阳光下运作”。使其主观上“不想为”，客观上“不敢为”，制度设置上“不能为”，尽量从源头上堵塞容易导致职务犯罪的漏洞。 3、改革现行经费体制。按照公共财政的要求，要从立法上进一步完善“收支两条线”的管理机制，严肃财经纪律，严禁私设“小金库”，坚决杜绝收支挂钩的运行机制。要继续推进国库集中收付体制改革，进一步探索将各级财会核算中心和国库集中收付中心互动运行模式，努力建立起科学合理的财政体制，堵塞容易滋生腐败和职务犯罪的各种漏洞。与此同时，对司法机关来说，改革现行经费体制的理想模式则是实行预防职务犯罪活动的经费独立。也就是实现预防职务犯罪活动经费单列体制，全国预防职务犯罪活动的经费由中央财政负担，或者实行中央和省级财政分级分类负担体制，并由中央政法委领导下的预防职务犯罪领导小组或最高检察院统一掌握，摆脱司法屈从于行政机关和其他社会干预，从而将这些外来干预对预防职务犯罪的影响降至可能最低限度，从物质上来避免司法权力“地方化”，检察院和法院“部门化”；另外，为加强措施以消 除利益驱动，对司法机关实行收费多少与财政拨款脱钩，从而使司法执法活动于本部门经济利益脱钩。 （三）实践防治 1、加大教育力度，不断夯实拒腐防变的道德防线。预防职务犯罪，遏制腐败行为的发生，必须抓住教育这个基础，从思想上筑牢拒腐防变的道德防线。首先，要加强理想信念教育。千腐败，万腐败，都是思想先腐败。职务犯罪的发生是以思想的蜕变为先导的，防止职务犯罪现象的发生，就必须在广大公职人员中加强思想政治教育，着重抓好党的宗旨教育和理想信念教育，以“三个代表”的思想武装头脑、净化灵魂、规范言行，预防和清除腐朽思想的侵蚀，从而增强国家公职人员拒腐防变的能力。其次，要加强法制教育。要利用多种形式，增强公职人员的法制观念和依法办事的能力。各新闻单位要加强预防职务犯罪工作正反两方面典型的宣传。第三，要加强警示教育。通过以案说法，让犯罪分子现身说法以及建立警示教育等基地等形式，促进公务员自重、自省、自励、自警。要通过组织公职人员旁听对职务犯罪案件的开庭审判，进行职务犯罪危害性专题讨论等形式，开展形象生动的预防职务犯罪教育活动。 2、加大监督力度，不断夯实拒腐防变的制度防线。我们对公务人员的监督除要搞好党内监督、权力机关监督、经济监督、民主监督外，还应体现在政府监督、传媒监督和公众监督三个方面。 （1）政府监督。结合芬兰政府监督的经验，我们要推动《行政监察法》的修改，进一步完善行政监察管理体制，扩大监察机关的权限，强化监察职能，使之能相对独立行使监察权，从而发挥行政监察、督察和审计监督等职能作用。例如，给予监察机关查阅、查封银行存款权、停职检查权、奖励权，以及开除的处分权等。与此同时，进一步完善特派督察员和检察员制度，督察员有权出席政府各职能部门召开的会议，监督“党政一把手”和政府所作出的决定是否合法，检察员有权随时要求政府官员对自己的行为作出解释。特派督察员和检察员还接受普通群众的举报，对公职人员的不当行为提出警告，对严重违法的公职人员移交检察机关提出起诉。 （2）传媒监督。在现代法治社会，传媒监督具有强大的社会影响力，且该影响力超过了目前我国已设置的诸如国家权力机关的监督、党的纪律检查机关的监督、政府行政监督机关的监督等众多监督的影响力，所以传媒监督也被人们称为是继立法、行政、司法权之外的第四种权力。因此，传媒监督是最快捷、最有效、影响面最大、最淋漓尽致的监督，它既是制约国家公权力进而消除权力腐败现象的利器，又是保障公民私权利不受非法限制和侵犯的盾牌；我们只有加大对国家公务人员的传媒监督，通过媒体把问题公诸于众，暴露在光天化日之下，才能有效地防止权力的滥用和职务犯罪的发生。 （3）公众监督。据对职务犯罪的一项专题调查统计警示：95%以上的国企领导腐败案件既不是年度审计暴露出来的，也不是由同级纪检、监察等监督部门发现的，大多是群众举报或其他案件审理中带出的。特别是企业“一把手”有问题，同级监督往往无能为力。因此，我们要全面实施“政务公众全程监督” 制度，把国家公务人员权力和职责公布给群众，让公众对公务人员的工作进行监督，使公务人员的行为始终处于公众监督的“阳光”之下。与此同时，要明确便于群众对权力监督的重要内容和监督的方法，政府也应为公众提供各种机会，调动群众监督的主动性和积极性，真正的保障公众行使监督权，使公众充分发挥“眼睛”的作用，最大限度地从源头上遏制职务犯罪现象的发生。 3、加大打击力度，不断夯实拒腐防变的法律防线。加大对腐败分子的打击力度，让其为自己的犯罪行为付出应有的沉重的代价，是预防职务犯罪最有力度、最能体现成效的办法。当前，在党中央对惩治腐败问题高度重视和支持下，我国反腐败工作成绩斐然，一大批腐败分子落马，而且涉及的职务越来越高，通过不断揭露、证实和惩处职务犯罪活动，有效地遏制职务犯罪高发多发的势头，发挥惩一儆百的震慑作用，从而体现出检察机关依法查办职务犯罪案件的威力。但职务犯罪并没有因此而销声匿迹，反而在一定时期有反弹甚至给人以前仆后继之势，关键原因在于虽然我们加大了惩处力度，但还没有达到法网恢恢，疏而不漏的程度。由于“准腐败”现象在现实生活中仍大量存在，地方党委和政府出于稳定大局等诸方面考虑，对发现的“准腐败”现象采取只要退出赃物即放一码的态度，更使腐败分子有恃无恐，加大了职务 犯罪的信念。所以我们有必要进一步加大打击力度，坚持严格执法、公正执法。在查办权力腐败中，要淡化政治因素，无论涉及到什么人，都要敢于依法坚决清查，只要达到犯罪标准的要坚决给予刑罚处罚，对“准腐败”现象也应一抓到底，给予组织处理，决不能办人情案、关系案，更不能大事化小，小事化了。只有让腐败分子付出昂贵的代价，才能真正起到震慑作用，也才能达到查处一批人，震慑一批人，警醒一批人，最终达到减少和遏制职务犯罪的目的。 注释： ①2009年5月27日，湖北省人大常委会公布了《湖北省预防职务犯罪条例》，自2009年8月1日起施行。 ② 王比学：《构筑职务犯罪预防屏障》，载《人民日报》，2009年2月16日，第13版。 ③ 曾云高的人际关系网络错综复杂，公司股东成员中有多人为政府机构要员，其中有一名党政要员年分红高达“200多万元”。正是因为有“当官的”入股，该矿在长达6年的时间内“非法”组织生产。“8•7”特大矿难的发生并非偶然，这是一起彻头彻尾的地方利益“联结”而造成的人祸。见熊学慧：《“8•7”矿难幕后：地方官员参股利益链》，载《中国经营报》2009年8月19日。 ④ 邓聿文：《官煤撤股下的官商共同体》，载《国际经营报》，2009年9月30日。 ⑤ 肖扬：《最高人民法院工作报告》载《中华人民共和国最高人民法院公报》，2009年第4期，第7页。 ⑥见《十六大以来反腐思路3大变化， 8名省部级高官落马》，载《南方日报》，2009年9月11日。 ⑦ 据新华通讯社2009年《内参选编》第27期报道，芬兰一向被认为是世界上最廉洁的国度之一，政府官员和公务员滥用职权、以权谋私的现象极为少见，芬兰全国各地法院每年受理的行贿案件不足10起，而且几乎没有大案。在国际反腐败组织“透明国际”公布的世界各国腐败指数排名中，芬兰连续多年被评为世界上最廉洁的国家。 ⑧ 《马克思恩格斯全集》第1卷，第71页。 ⑨李习彬、李亚：《政府组织整合失灵和体制扭曲的系统分析》，载《反腐败研究》第四集，浙江大学出版社，2009年9月版，第225页。 ⑩芬兰政府司法总监和议会督察员是芬兰国家和政府机构中的最高监察员，一般由著名法学家担任，主要工作是依据宪法监督总统、内阁成员以及政府官员是否遵守法律，履行职责。司法总监有权出席内阁会议，监督总统和政府所作出的决定是否合法，并有权随时要求政府官员对自己的行为作出解释。司法总监还接受普通群众的举报，对官员的不当行为提出警告，对严重违法的官员提出起诉。 蒋伟：《舆论监督在建设法治国家中的作用》，载《法律科学》2000年第1期。 “准腐败”：“准腐败”是指在权力的廉洁状态和腐败状态之间，形成了一种未达到追究违法责任的地步但权力本身并不干净的空间，这种状态被称为“准腐败”。当前，由于对职务犯罪行为的判断都有一定的量和质的标准。这些标准构成了追究违法违纪责任的起点。但我们知道，公职人员行为规范的底线往往高于这一基点。导致职务犯罪所带来的利益仍然很大，风险却很小，惩处的数量和实际职务犯罪人数来讲还是相对较小，绝大多数腐败分子在取得了巨大的实质利益后，仍能安全“着陆”，大大降低了打击的效果。
市区人民检察院职务犯罪预防科成立于，主要负责对区预防职务犯罪工作进行组织、协调、指导、检查和督办。目前设科长1人，科员4人，其中在编人员3人，聘用2人，本科以上学历4人，研究生学历1人。
，随着《市预防职务犯罪条例》的颁布实施，区人民检察院预防职务犯罪工作步入了快速发展的轨道。特别是自以来，区预防职务犯罪工作在上级检察机关、区委以及区人民检察院党组的正确领导下，以十六大、十七大精神为指导，认真贯彻落实科学发展观，紧紧围绕“强化法律监督，维护公平正义”主题，深化预防工作专业化建设，进一步提高了预防工作的创新性、主动性、科学性和实效性。，职务犯罪预防科获得市人民检察院预防职务犯罪先进集体称号、被区委区政府评为“人民满意政法单位”、获得省人民检察院优秀预防项目单位;，被评为市人民检察院预防职务犯罪先进集体、优秀预防检察建议单位、优秀个案分析单位;省人民检察院优秀预防检察建议单位;，被最高人民检察院评为预防职务犯罪工作“优秀检察建议”单位，被市委政法委评委“人民满意的政法单位”，市人民检察院预防职务犯罪先进集体，在市人民检察院岗位练兵活动中获得优秀法律文书奖。检察院预防科预防科连续3年名列全市检察机关对口考评第1名，预防科干警连续3年来被评为“五好干警”、“目标管理先进个人”。
3年来，区人民检察院预防科坚持以十七大精神和科学发展观为指导，立足检察职能，积极有效的开展预防职务犯罪工作：
一、认真学习政治理论，不断提高干部业务素质
3年来，预防科积极组织政治理论学习，坚持政治理论学习日制度，开展深入学习实践科学发展观，学习邓小平理论、“文选”、三个代表重要思想、学习同志“八荣八耻”的论述，开展法制理念教育活动，使全科干警牢固树立了立检为公、执法为民和全心全意为人民服务的思想意识。来，预防科进一步加强学习同志在政法工作会议上的讲话以及进一步解放思想，落实科学发展观及“大学习、大讨论”活动安排的相关学习内容。通过学习科室干警增强了对党、对人民、对检察事业的忠诚态度，做到在思想上始终清醒、政治上始终坚定、工作上始终尽职、作风上始终务实，同时，通过学习，理清了预防工作的定位、思路和方向。
二、立足本职工作，努力完成各项目标任务
3年来，预防科依据工作计划，组织开展法制教育34次，受教育干部群众达4800余人。开展预防法制宣传15次;开展预防犯罪档案查询37次;接受群众法制咨询46次;到预防单位开展预防调查工作40余次;书写检察信息32篇;完成调研文章9篇;提出检察建议16次;接受省政府及省政法委创“平安”检查2次;开展联系乡镇工作7次。开展预防调查工作15次，开展个案预防22件、系统预防6件、重点工程预防8件。成立2家预防职务犯罪领导小组。设立预防职务犯罪工作站8家。尤其在，组建由西北政法大学教授、市委党校教授、国家注册会计师、律师等组成的长庆油田预防职务犯罪风险防范及评估专家小组，开展油田系统预防职务犯罪1个主课题、5个子课题的调研工作，目前已完成课题的研究工作。
三、以专业化预防为引导，扎实工作，将廉政文化工作引入国企，促进长效机制建设
预防科以科学发展观为指导，认真贯彻中央关于反腐败的方针，全面落实高检院“强化法律监督、维护公平正义”的工作主题，运用综合手段，着力提高职务犯罪预防工作专业水平。为促进国有企业预防职务犯罪工作的深入开展，预防科以直观、典型、生动的廉洁文化书画展及廉政歌曲大家唱等多种形式促进国企廉政文化建设。预防科和长庆油田 公司编撰了《培育廉洁文化预防职务犯罪》、《廉洁文化手册》、《长庆油田分公司预防职务犯罪宣传册》、《管理人员党风廉政教育读本》和管理人员案件警示教育读本，共计印刷4000余份，下发干部职工学习。
，按照预防工作计划，预防科成功的在长庆油田举办了“清风论坛”——检企协作预防职务犯罪长庆行谈话节目，该节目受到《法制日报》、《检察日报》、《西部法制报》等媒体的高度评价，市院任检察长对活动作出重要批示，参加谈话活动的省、市检察机关领导、区委领导、著名作家实老师及其他专家学者也给予预防工作高度认可。市委常委、政法委书记丁健、市政协副主席陈振虎等上级领导都曾来到基地检察指导工作，并给予高度评价。
近年来，检察机关的预防职务犯罪工作从无到有，不断深化，逐步完备了从个案预防到行业预防，从专门机关预防到社会化预防的工作机制，对于从根本上遏制腐败现象的蔓延发挥了越来越重要的作用。就预防的深度和广度而言，可以说个案预防是个别的、分散的和具体的；行业预防则是专项的、集中的和理论的；而社会化预防则是全面的、系统的和制度化的。预防职务犯罪工作的社会化，需要建立一种全新的工作机制，来组织、指导和监督此项工作的开展和落实。2001年至2002年间，根据中央关于进一步加强反腐败斗争的精神和高检院的统一部署，全国各地纷纷建立起自己的预防职务犯罪网络，由党委牵头，将本地区的国家机关、国有企事业单位以及其他可能发生职务犯罪的单位均纳入其中。以笔者所在的地区北京市通州区为例，预防职务犯罪网络就是以2002年6月区委下发的关于成立通州区预防职务犯罪网络的（2002）48号文件为依据，于2002年8月召开预防职务犯罪网络成立大会后成立的。这个网络包括了本地区机关、国有企事业单位等共153家单位，其中区属单位99个，中央、市属单位54个。区属单位包括12个委员会，7个办公室，24个局，11个乡镇，4个街道办事处，3个开发区管委会，7个人民团体，12个国有公司，19个其他单位。中央、市属单位包括10个机关，20个事业单位，24个国有企业。这个由153个单位组成的网络，囊括了本地区的所有国家机关、国有企业和事业单位。这种预防职务犯罪网络的建立和完善，就是预防职务犯罪工作社会化的具体体现。
然而，由于预防职务犯罪网络这一工作新机制的建设起步较晚，人们对其特点和规律的认识远远落后于实际工作的需要，尤其是对它应当具备哪些功能存在着许多模糊而混乱的认识。为此，笔者认为，有必要对预防职务犯罪网络所应当具备的功能进行全面的分析和论证，为预防职务犯罪网络的正确定位贡献自己的绵薄之力。
笔者认为，预防职务犯罪网络新机制至少应当具备以下四项功能：
一、组织功能。预防职务犯罪网络之为网络，在于其组织性。预防网络的组织性表现为，它具有组织宗旨（预防职务犯罪），有统一领导（地方党委），有具体的实施者（检察机关），有固定的成员（网络成员单位），甚至还可能有专门的运行经费。因此，我们可以把预防网络称作为“组织”。另一方面，由于预防网络不以强制力为后盾来对网络成员实施管理，我们又可以称这一组织为“松散型组织”。预防职务犯罪网络作为组织，就可以以组织的名义，制定工作计划，部署工作任务以及行使指导、检查和监督的权力。仍以通州区预防职务犯罪网络为例，自网络成立后，网络领导小组发文要求各网络成员单位建立本单位的预防职务犯罪组织机构，指定网络联络员，报送2002年预防工作总结和2003年预防工作计划等。为此，不少网络单位的党组织或领导班子都召开了专门的预防工作会议，研究制定本单位的预防工作计划，成立专门的预防组织机构，将预防职务犯罪工作纳入本单位的党风廉政建设之中，对本单位已有的规章制度进行检查分析，找出不足和缺陷，及时进行完善，并加强重点部门和重点岗位的监督制约。大部分网络成员单位都完成了任务，并向网络领导小组下设的网络办公室报送了有关材料。网络办公室为所有网络成员单位都建立了档案，将这些材料一一归档，作为对网络成员单位开展预防职务犯罪工作评价的重要依据。所有这一切都是预防职务犯罪网络组织功能的具体体现。
二、教育功能。不教而诛，非仁者所愿。我们发挥网络的教育功能，就是要防患于未然，消除潜在的职务犯罪危险分子的犯罪心理，是所谓以“诛心”而避免“诛身”。预防职务犯罪网络的教育功能主要体现在，专门预防人员利用自己的知识优势和经验优势，对网络成员单位的党员干部进行党纪国法和廉洁自律教育；对负责预防工作的领导和人员，以及其他重要岗位的工作人员，进行预防知识和预防技术的培训；网络成员单位也定期组织本单位的干部职工进行思想教育和法制教育等。如通州区预防职务犯罪网络自成立以来至2003年5月，在半年多时间里，就应邀派网络办公室的工作人员与5家网络成员单位的中层以上干部举行了座谈会，为3家网络成员单位讲了法制课，并对全体网络成员单位的联络员开展了一次预防知识业务培训。同时网络成员单位本身也按照预防职务犯罪网络办公室的要求，以预防知识竞赛、观看警示教育专题片、民主生活会或者座谈会等形式，积极开展预防职务犯罪工作，教育干部职工遵纪守法、廉洁自律。这种多层次、多角度的教育能够起到警钟长鸣的作用。但如果穷尽了所有的教育手段，都“诛杀”不了某人的腐败贪渎之心，那么此人将获罪于天，非人力可救。毕竟思想教育不是万能的。
三、宣传功能。作为教育功能的补充和延续，预防职务犯罪网络的宣传并非普通意义上的法制宣传，而是预防职务犯罪的宣传，它不仅仅是对刑法、刑事诉讼法有关法律条文的的解释和宣传，而是涵盖了法学基础理论、犯罪学、犯罪心理学、以及纪检监察、反腐倡廉等方面的内容。宣传的目的是利用报纸、期刊、广播、电视乃至互连网等媒介，通过对有关反腐败法律法规的介绍、对预防职务犯罪工作动态的报道、对典型腐败案件的披露和评价，以及对职务犯罪活动规律的调查研究，来增强国家公职人员的廉洁自律意识，让他们产生对法律的敬畏心理，使他们不愿贪渎、不敢贪渎；同时培植群众的反腐败自觉性，鼓励他们与腐败行为作斗争。仍以通州区预防职务犯罪网络为例，自网络成立以来，已经组织编辑、出版了两期《预防职务犯罪专刊》，对本地区预防职务犯罪的网络建设、行业预防、个案预防、廉政建设等工作都作了及时的报道，并对本地区发生过的典型案件进行披露和剖析；另外，还对上级的反腐败精神和有关法律进行了转载。在编辑、出版《预防职务犯罪专刊》的同时，网络办公室还针对有关网络成员单位开展预防工作的情况编制了《预防职务犯罪工作简报》，到目前已经编制了五期；结合检察机关查办职务犯罪案件，在认真分析职务犯罪的原因、特点的基础上，编辑出版了《通州区职务犯罪案例选编》一书。这些专刊、简报和书籍都是免费发放的，所有的网络成员单位都能及时了解和交流有关信息。另外，网络办公室还在积极与本地电视台联系，拟共同制作一部以案说法的宣传片；一些网络成员单位也利用各种形式开展宣传预防职务犯罪知识的活动。
四、咨询服务功能。网络成员单位如果有关于反腐败或预防工作的问题，都可以向网络办公室提出咨询，而网络办公室有义务提供解答或者提供相关信息；如果需要协调的，还可以帮助协调有关单位和部门。目前，网络成员单位咨询的主要问题是如何建立本系统、本部门或本单位的预防职务犯罪工作机制或者工作模式，如何制定计划、开展工作、监督实施和检查验收等。随着时间的推移和预防工作的深入开展，一些实质性、深层次的问题将被提出，届时，网络的咨询服务功能就会充分体现出来。
以上就是预防职务犯罪网络新机制至少应当具备的四项功能。在这四项功能中，组织功能是占核心地位和支配地位的功能，其他三项功能服从并服务于组织功能。这四项功能是预防职务犯罪网络新机制在现行反腐败体制和预防职务犯罪体制下所可能发挥的最大限度的功能。不过，笔者认为，即使预防职务犯罪网络新机制具备了这四项基本的功能，它还是有一个很大的缺陷。这个缺陷就是，根据现行体制，预防职务犯罪网络尚无执法的功能。而执法的功能也应该成为预防职务犯罪网络新机制的一项重要功能。
这就牵涉到一个深层次的问题：那就是，预防职务犯罪应该尽快进行国家立法。立法应该是全国性的和系统性的立法，而不是地方的、零散的立法，也不是最高检察院的所谓“规定”或者“意见”。在开展预防工作的时候，我们需要党委、政府、人大等机构的支持，但更加需要国家法律的支持；我们需要对国家公职人员加强宣传教育，但更需要对他们进行经常性的实际监督；我们需要发挥检察机关的职能作用，但更需要国家各种监督力量的整合。而这一切，都需要统一的国家立法。预防职务犯罪国家立法的必要性是无可置疑的，其可行性也得到了学术界比较充分的论证，各级人民检察院也在预防工作实践中也积累了丰富的经验。但不知是什么原因，就这样一部在理论上和实践上都做了充分准备的法律，却迟迟不能出台。笔者在呼吁加快预防职务犯罪国家立法的同时，也希望这部法律将确认预防工作的性质和权限、确认预防职务犯罪网络在国家管理体系中的地位以及与各种工作对象之间的关系，并确认违反预防法的法律责任等。另外笔者还希望这部法律将克服先前某些地方制订的地方性预防法规、条例所具有的权利义务规定不明确、可操作性差等弊端，而具有较强的可操作性和强行性。这种可操作性和强行性反映到实际工作中，就是要授予预防职务犯罪的组织者和实施者执法的权力和功能。另一方面，预防职务犯罪网络必须具备执法功能的现实依据是，虽然大多数网络成员单位都能按照网络领导小组的工作安排开展预防工作，但是仍然有一小部分单位以各种借口拒不开展这项工作，对网络领导小组或者网络办公室的工作要求也置若罔闻。拒绝预防工作，往往并非是这些单位不需要预防职务犯罪，而是这些单位的主要领导或者是对预防工作认识不够，或者是对预防工作抱有误解，甚至是故意为之。在这些情况下，预防职务犯罪网络的松散性和软弱性就暴露无遗了。预防工作在这些单位就成了一句空话。预防职务犯罪工作从本质上而言是一种法律监督，而腐败分子是不喜欢任何监督的。对于那些拒不开展预防工作的单位来说，批判的力量显然比不上力量的批判，追究有关人员的法律责任就成为一个正确的选择。当然，追究的前提是必须有法律的明文规定。我们不仅需要以理服人，而且需要以法服人。没有这个，预防职务犯罪网络就难以发挥应有的作用，预防工作本身的效果也难以得到保障。
至于预防职务犯罪法应该授予什么权力，授予多少，笔者赞成广州市人民检察院预防职务犯罪立法研究课题组的观点，即“……首先应拥有检查权。即有权对有关单位开展预防职务犯罪的情况进行检查、询问、调阅有关文件、资料。二是整改建议权。即对有管理漏洞、预防职务犯罪措施不力、存在职务犯罪隐患的单位，有权发出限期整改的检察建议，相关单位必须采取预防措施，并将整改情况答复检察机关。三是移送处罚权。对不认真履行预防职务犯罪职责、不接受预防职务犯罪建议以致发生职务犯罪的，检察机关有权提请有关部门对责任人给予处罚，构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。”
预防工作决非权宜之计，而是我国反腐败的长久之计。建立和完善预防职务犯罪网络，才能确保预防工作稳定、有序和健康发展。立法者应该赋予预防职务犯罪网络以健全的功能，将预防职务犯罪网络纳入法制化建设的轨道，才能使这种新的预防工作机制发挥更大的功效，也才能推动预防工作再上一个新台阶。
一、创新教育形式，搭建理论平台，从思想上预防职务犯罪
教育是各项工作的先导，预防职务犯罪必须依靠教育。尤其是在新世纪新阶段全面建设小康社会的背景下，受价值观念多样性、经济主体多样化的影响，国税干部思想观念变化快，职务犯罪的隐蔽性和复杂性更强，预防职务犯罪任重而道远，不可能毕其功于一役。当前我们要紧紧抓好干部职工的思想政治教育，提高预防职务犯罪的前瞻性、主动性，从思想深处筑牢预防职务犯罪的大堤，把职务犯罪遏制在萌芽状态。
一要抓好主题教育。依法行政是依法治国的重要组成部分，依法治税是税收工作的永恒主题和灵魂。我们要按照省、市司法部门布置的预防职务犯罪教育的同时，坚持在国税系统开展“预防职务犯罪”和“两个务必”主题教育活动，组织全体国税干部深入学习同志“两个务必”的重要思想，用艰苦奋斗的光荣传统对干部思想进行再教育，深刻理解职务犯罪和贪污渎职是孪生姊妹的道理，深刻认识职务犯罪和丢掉艰苦奋斗作风习习相关，从而把艰苦奋斗的工作作风作为预防职务犯罪的致胜“法宝”。要紧密联系税收工作实际，开拓国税干部的视野，积极开展预防职务犯罪的针对性教育。通过论文研讨、专家讲座、执法实践等多种形式，提高干部预防职务犯罪的能力。近年来，我们开展了预防职务犯罪论文竞赛活动，全体国税干部踊跃参与，个个动脑动手，有单独署名阐明观点，也有联名集体发表意见，可谓仁者见仁、智者见智，共征集论文60余篇。去年10月份，我们邀请县检察院院长，结合司法实践作“预防职务犯罪”专题报告，他们侧重从地方税务涉案人员的深深忏悔中，深刻论述职务犯罪的社会危害性，以及对个人家庭幸福的破坏力，打牢预防职务犯罪的理论基础。
二要建立教育基地。职务犯罪是领导干部丧失党性原则，迷失政治方向的具体反映，也是干部贪图享受和极端个人主义的集中表现。加强职务犯罪的预防工作，需要建立长效教育机制。只有深入持久地开展预防职务犯罪教育，才能收到警钟长鸣，防微杜渐的成效。因此，我们要在深入调研的基础上，充分认识预防职务犯罪是一项复杂的长期的社会工程，只有积极争取有关组织部门的支持配合，建立预防职务犯罪教育基地，做到专人管理、长抓不懈。首先在国税系统内部建立“预防职务犯罪或专门廉政室”，在县革命烈士陵园建立“传统教育基地”，在灌云监狱建立“警示教育基地”，在县委党校建立“廉政教育基地”。组织国税干部参观烈士遗物，听光辉事迹，达到净化心灵、升华理想，从而找准人生定位。通过与先烈们追求理想相对比，找出国税干部聚财为国、执法为民方面存在的问题，坚定预防职务犯罪的信心。通过与职务犯罪腐败分子贪婪嘴脸相对比，找出人性中的弱点，做到慎权、慎欲、慎独，做到自尊、自爱、自立、自强，增强预防职务犯罪的决心。
三要开展“廉内助”教育。职务犯罪从贪占便宜开始，到腐败变质走向人民的对立面收场。职务犯罪也是不廉政的最高形式。加强职务犯罪的预防工作，不但需要干部自身一生正气、两袖轻风，过好权力关，而且需要管好身边人、把好家庭成员的廉政关。因此，我们利用每年“三八”节、“五四”青年节，召开国税干部家属座谈会。通报国税系统廉政建设和预防职务犯罪进展情况，不断丰富和延伸国税系统“正人心、暧人心、稳人心、聚人心，珍惜工作岗位、珍惜执法权力、珍惜集体荣誉、珍惜个人前程、珍惜家庭幸福”的教育内容和范围，深刻论证干部家属子女对干部本人预防职务犯罪所起的重要作用。要帮助干部家属子女算清家庭经济帐，特别是在社会转型时期一名国税干部具有稳固的工资收入，是家庭和社会稳定的顶梁柱。通过晓之以理，动之以情的反复教育，她们表示当好“廉内助”，树立好家风，管理好子女，严格把好收礼关、人情关、社交关。
二、创新工作机制，搭建管理平台，从制度上预防职务犯罪
古人云：“没有规矩，不成方圆”。预防职务犯罪必须依靠管理机制。职务犯罪表现为失职、渎职、不作为，在国税系统职务犯罪主要表现为不征或少征税款的行为。要预防国税系统、国税干部不征或少征税款，就要从工作落实抓起，就要对历年形成的各项工作制度和工作规程的内容进行增补和修订做起，对不合时宜的制度进行废止和删减，建立与时俱进，时刻保持时效性和约束力的预防职务犯罪管理新机制。
一要建立督查督办制度。职务犯罪与工作不落实相关，建立督查督办制度，促进工作落实，是预防职务犯罪的重要环节。要推动税收工作落实，减少或预防职务犯罪，我们必须从督查机构、范围、程序、纪律等方面建立督查督办制度。首先成立督查办公室，负责督查工作的组织实施、资料收集和结果反馈。并按照国税系统基层“工作标准化、管理科学化、执法规范化”的要求，对“创学习型、廉政型、服务型，树国税新形象”的争先创优目标和千分制考核内容进行量化、细化，进一步增强督查工作的操作性。一事当前，就要狠抓工作落实。同时每月选取一、二个分局采取不定期、不预告的方式进行督查，把督查结果在系统内通报，作为年度工作考核的依据，提高国税干部抓落实的责任意识。今年以来，我们连续组织督查8次，收到预防职务犯罪的预期效果。
二要建立党风廉政建设制度。预防职务犯罪是党风廉政建设的重要内容之一。职务犯罪越少，党风越清明。党风越端正，职务犯罪的机会就越少。要抓好党风廉政建设和领导干部“一岗两职”制的落实，我们必须在国税系统建立党员干部重大事项报告、检查考核制度的同时，按照省市党风廉政建设责任制的有关规定，建立健全系统党风廉政建设责任制、违反责任追究制。对一些条款不明确、操作性不强的内容进一步细化、量化，形成一套操作性较强的责任考核新体系，并以《党风廉政建设责任状》的形式固定下来，坚持年初签订责任状，过程考核责任内容，年底评比廉政业绩，做到责任明确、责任靠身，既促进党风廉政建设的有序开展，也夯实了预防职务犯罪的基础。去年以来，全系统11名科级干部按规定申报了个人重大收入来源，4名领导干部拒收礼品、礼金折价人民币近万元。
三要建立述廉评廉制度。述廉评廉是自我暴露和自我防范职务犯罪的重要手段。为坚持述廉评廉工作，我们定期召开民主生活会、开展批评与自我批评，分析和查找工作中存在的薄弱环节和为税不廉的苗头，同时利用考廉日对全体国税干部职工廉洁自律情况进行一次检查对照。通过自己谈、领导提、群众议等程序，有效查找为政不廉的具体行为，防止了职务犯罪的发生。并逐一将廉洁自律、执法执纪、奖励处罚等情况填入个人档案，作为干部考核任用的重要依据，进一步推动党风廉政建设和预防职务犯罪工作的协调开展。
三、畅通信息渠道，搭建监督平台，从源头上预防职务犯罪
信息情报是预防职务犯罪的抓手。针对职务犯罪智能化的特点，要做到早发现早预防，最大限度减少职务犯罪，实现挽救干部的目的。我们必须要加强对职务犯罪信息情报的收集工作，建立预防职务犯罪信息网络，通过对职务犯罪人员进行全方位的跟踪监督，掌握各个方面的信息情报，才能收到纲举目张的效果。
一要建立“三员两卡一箱”监督网络。我们要充分依托税收征管信息化的平台，通过“责任片、责任区、责任人”的管理体制，建立全方位、全过程的“三员两卡一箱”预防职务犯罪信息管理网络，加强对国税干部职务犯罪和为税不廉的行为进行监督制约。“三员”即兼职监察员、义务监督员、特邀监察员，“二卡”即行风监督卡、廉政反馈卡，“一箱”即举报箱。通过定期召开座谈会，填写行风测评表，广泛征求对国税机关预防职务犯罪工作的意见。同时邀请县人大、政协、纪委、宣传部，以及企业部分领导座谈，帮助国税机关提建议，找不足，落实预防职务犯罪工作措施。去年以来，我们共收集意见13条、建议8条，既提高国税系统预防职务犯罪的工作实效，也促进了国税系统党风廉政建设的根本好转。
一、产生职务犯罪的主要原因
1.政治素质低。职务犯罪的干部大多没有良好的思想基础,又放松自身学习,不注意改造自己的世界观和严格自律。在市场经济的大潮中,受西方拜金主义、享乐主义和极端个人主义等腐朽思想文化的影响、侵蚀,在经济利益的驱动下,世界观、人生观错位,价值观扭曲,把一切向钱看的腐朽思想带入执法领域中,把手中的权力视为交换的筹码,、权钱交易,把公正执法扔到了脑后。有的党员干部不讲政治,只讲金钱;不讲奉献,只讲索取;斗富、显阔、、精神空虚、道德沦丧。究其根本原因是丢掉了全心全意为人民服务的思想,理想信念动摇。
2.法制观念淡薄。职务犯罪的党员干部大多没有牢固树立公正执法的思想观念,在实际工作中也就不可能自觉遵照法律规定做到依法办事。
3.特权思想严重。在这些职务犯罪的干部中,往往拥有特权,以管人者的身份自居,自认为高人一等,把党和人民赋予的权利当作耍特权的资本,认为自己可以不受法律约束,凌驾于法律之上。
4.工作机制和管理方式尚待完善。少数基层领导对干部职务违纪违法导致的各种问题认识模糊,加之受“难免论”、“难管论”的影响,行动上自然对干部失察、失管、失控。对违纪违法干部无原则地加以袒护和纵容。领导干部的一岗双责制度,明确规定既要抓业务也要抓队伍建设,但少数领导往往只顾压任务定指标,忽视讲纪律,提要求;不检查制度规定的落实情况。
5.监督制约机制松懈,制度流于形式。近年来,各地各部门都普遍制定了相应的预防职务犯罪的规定、纪律、制度、办法等,但在具体落实上,却缺乏广度和深度,没有起到干部之间相互监督,部门之间相互制约的作用。
6.文化观念、伦理道德庸俗化。以“文明礼仪之帮”、“礼尚往来”为幌子,使人际关系庸俗化。要办事就花钱,办成事就送礼,不然就欠人情,甚至有人认为请客送礼是有能力有本事的表现,于是许多人大行其道,以身试法,走向犯罪。
二、开展预防职务犯罪的重要意义
1.预防职务犯罪是检察机关贯彻党中央反腐败斗争的重要举措,党中央关于打防并举、标本兼治,重在治本的战略决策,为我们检察机关开展预防职务犯罪指明了方向。早在西柏坡时期,主席就发出要警惕敌人“糖衣炮弹”袭击的警示,指定了避免“人亡政息”,避免“权利性腐败”的治国执政方略,时至今日,世界已进入21世纪,全球多数国家在反腐败斗争中坚持“标本兼治,预防为主”的方针已形成共识,预防职务犯罪对于深入开展反腐败斗争具有重要意义。
2.预防职务犯罪是实现“科学发展观”的具体体现。检察机关加强预防职务犯罪的目的,就是通过科学有效途径和方式最大限度地减少职务犯罪发生,保证国家机关正常秩序,维护社会稳定,保障国家、集体和公民个人合法权益不受侵犯,推进社会发展和社会进步,构建和谐社会。
3.预防职务犯罪,是全面履行检察职能的要求。所以,检察机关必须全面履行“打击、监督、预防、保护”的这四项职能。
4.预防职务犯罪,是促进社会稳定和经济发展的必须要求。
三、立足检察职能,采取有效措施开展预防工作
为了适应新的形势和要求,从源头上遏制腐败现象滋生蔓延,检察机关要结合检察职能,紧紧围绕法律监督职能、围绕职务、围绕犯罪,强化预防措施,规范预防活动,创新预防机制,着力实现“三个转变”,全面提升预防工作水平。
1.高度重视,提高认识,把预防职务犯罪工作纳入党委政府反腐败斗争总格局,实现预防职务犯罪工作从分散状态到集中管理的转变。
由于产生职务犯罪原因的多方面,决定了预防职务犯罪是一个涉及到政治、经济、文化、 教育 、行政、法律等方方面面的系统工程。在整个预防职务犯罪的系统工程中检察机关仅仅是一个组成部分。检察机关在预防职务犯罪工作中,把预防职务犯罪工作纳入党委政府反腐败斗争总体格局,实现预防职务犯罪工作从分散状态到集中管理相结合的转变,是做好预防工作的根本保证和关键所在。检察机关要主动争取党委对预防职务犯罪工作的重视,通过党委牵头组建预防职务犯罪工作的网络 ,发挥预防工作的整体效能,才能取得预期的效果。坚持在党的领导下与有关部门密切配合,加强联系沟通和协调,进行信息交流,推广预防经验,走系统预防、部门预防与社会预防相结合的道路,共同推进预防工作的深入。
2.强化措施,狠抓落实,立足检察职能开展职务犯罪预防活动,实现预防职务犯罪工作从初级形式向全面系统的转变。
分析职务犯罪发生的原因,可以得知,每一种职务犯罪行为都需要具备三个必要条件:拥有权力、职务犯罪动机和职务犯罪机会。职务犯罪预防工作的主要任务,就是全力消除其中的一个或多个条件,从而彻底切断职务犯罪行为的发生链条。作为检察机关来说,做好预防职务犯罪工作,必须立足检察职能,由于第一个条件即权力的形成并不是检察机关职责之所能及,因此检察机关所能够做的,便是针对后两个条件,开展预防。
一是立足加强检察侦查权的行使,全力开展职务犯罪动机预防。对职务犯罪的惩处是遏制腐败现象的重要手段。从职务犯罪经济学分析的角度看,当行为人犯罪的收益大于付出的成本的时候,行为人便会选择犯罪。而犯罪案发受到查处是犯罪成本的主要内容 ,当这个成本付出的机会处于非常小的概率的情况下,职务犯罪的发生便成为一种可能甚至必然。要打破职务犯罪行为人的侥幸心理,降低他们实施犯罪的动机的产生机会,最重要的,就是要加大对职务犯罪的打击力度,增加职务犯罪查处的数量,减少犯罪数量,从而提高职务犯罪的惩罚成本,使行为人不敢犯罪、不愿犯罪。由于检察机关担负着惩治职务犯罪的特殊使命,因此,这是检察机关预防职务犯罪过程中最应该采取也是最能够采取的一个有效手段。从这个角度上讲,打击本身就是一种重要的预防方式。没有打击的预防,是软弱无力的预防,只预防不打击,则会出现防不胜防,检察机关在开展预防职务犯罪工作中,只有与查办职务犯罪案件工作紧密结合,才能够充分发挥检察机关的职能优势,才能够发现诱发职务犯罪的各种深层次原因。在此基础上所采取的预防措施才具有很强的针对性和有效性。只有做到“打防并举、标本兼治、综合治理”,才能有效地遏制职务犯罪的蔓延。
二是立足规范和完善检察建议权的行使,多角度开展职务犯罪机会预防。检察建议权,是基于检察权而产生的,是检察机关履行法律监督职能的重要手段。在预防职务犯罪过程中,就要充分发挥检察建议的作用,通过检察建议实行“三步预防”, 消除职务犯罪机会,加强预防职务犯罪。即职务犯罪行为暴露之后,检察机关首先应当深入 研究 职务犯罪行为发生的制度原因,并向发案单位提出具体的检察建议,即“个案预防”;在此基础上,检察机关还应当根据典型的职务犯罪案例暴露出来的制度缺陷,对有关部门法律法规工作制度提出具体的改进建议,从而把研究成果的规模效应发挥到最大限度,即“行业预防”和“专项预防”中。
3.建立机制,完善制度,适应预防工作 发展 要求,实现预防职务犯罪工作从普遍预防向专业化预防的转变。
检察机关预防工作是一项专业性很强的工作,需要针对职务犯罪行为和涉及的公共权力配置、运行和监督中的问题,从犯罪学角度,运用犯罪学理论,通过办案研究发案,通过个案研究类案,剖析犯罪原因,揭示犯罪 规律 ,提出防范对策,达到防止和减少职务犯罪发生的目的。其职能和专业性决定了检察预防与其它预防的区别。尤其是面对职务犯罪智能化程度越来越高、隐蔽性越来越强的特点,对检察机关提高侦查犯罪本领,走专业化路线,运用综合手段,控制、防范犯罪,降低发案率提出更高要求。
（一）职务犯罪的概念
截至目前，我国法学界对什么是职务犯罪仍然是众说纷纭，莫衷一是。其代表性的观点有两种。第一种观点认为，职务犯罪是指“国家公职人员不履行职责，不正确履行职责或者利用职权谋取不法利益，妨害国家对职务行为的管理活动，损害公众对于政府的信赖感，依法应受刑事处罚的行为的总称”。“职务犯罪是国家工作人员及其国家机关工作人员利用职务之便或职权实施的犯罪”。第二种观点认为，职务犯罪是指“国家工作人员和其他依法履行公务的人员利用职务上的便利，贪污受贿，失职渎职，致使公众利益遭受重大损害，依照法律应当受到刑事处罚的行为”。
笔者认为，我国职务犯罪概念的确定必须把握两大基本原则。一是有利于打击和预防职务犯罪，二是符合我国刑事立法和刑事司法实践的现实。以此标准来衡量，上述两种观点都不尽科学和完善。第一种观点将职务犯罪的主体界定为“国家公职人员”或“国家工作人员”、“国家机关工作人员”，而未将那些不属于国家工作人员编制但实际上行使或部分行使国家职权，依法从事公务的“准国家工作人员”涵盖在职务犯罪的主体范围之内。第二种观点虽然将其他依法履行公务的人员纳入了职务犯罪的主体范围，但与第一种观点并无实质性差别，其缺陷仍然是主体范围外延过窄。
因此，我们必须超然于现有职务犯罪的概之外，重构我国职务犯罪的概念，以澄清某些似是而非的错误观念或认识。笔者认为，我国职务犯罪主体除了国家机关工作人员。“准国家工作人员”、司法解释中“以国家机关人员论”的人员以外，还应该包括非国有公司、企业、事业单位或社会团体中依章程规定或合同约定而从事一定管理工作的人员。
（二）职务犯罪的特征
职务犯罪虽然既不是法定的类罪名，也不是法定的具体罪名，而是法学研究者对与职务有关的犯罪的概称，但是我们仍然可以依据传统的犯罪构成理论剖析其必然具备的法律特征。
职务犯罪应有的基本特征：（1）具有巨大的社会危害性；（2）具有刑事违法性；（3）应受刑罚性。但是，它作为一类相对特殊的犯罪，还具有不同于其他犯罪的独有特征：
1.职务犯罪的主体是具有一定职务身份并从事一定公务活动的特殊主体，从事一定公务、具有一定的职务是构成职务犯罪的前提和基础。
2.在客观方面，表现为犯罪主体利用职务实施非法行为或者不正确履行职权的行为职务犯罪行为与犯罪主体的职务必须具有关联性，职务犯罪是行为人利用其职务，也即在一定领域的特定管理权限而实施的违背其职责或者滥用其职权以谋取私利的行为，或者说就是运用职务上所形成的权能以及在一定范围内的管理活动的资格来实施犯罪。如果行为人实施了犯罪行为但与其职务没有任何关联，就不能称其为职务犯罪。
3.在主观方面，职务犯罪既可以由故意构成，也可以由过失构成故意犯罪如贪污罪、、挪用公款罪。过失犯罪，如罪、失职、渎职罪。故意既可以表现为直接故意，又可以表现为间接故意，其动机往往出于“贪财”或“贪利”。过失既可以表现为疏忽大意的过失，也可以表现为过于自信的过失。职务犯罪之所以将过失犯罪囊括其中，是基于公职人员应恪尽职守的特定要求和打击职务犯罪的特殊需要。
4.职务犯罪侵害的客体是国家和社会公务活动的合法性、公正性、权威性和廉洁性职务犯罪损害了国家对职务活动的管理，使公共权力成为超越和凌驾于法律之上的特权，成为为个人或小团体谋私利的“工具”，因而它亵渎了公务活动的神圣与尊严，侵害了国家和社会公务活动的合法性、公正性、权威性和廉洁性，相对于其它一般犯罪，造成的潜在影响更坏、更深、更广，因而危害更大。
5.职务犯罪必须是触犯刑律并依照刑法应当受到刑罚处罚的行为。职务犯罪虽然是我国刑法学理论上的一个类罪而并非刑法典规定的以犯罪的同类客体来划分的类罪，但职务犯罪是以刑法规定的应当负刑事责任为依据的。某种职务行为如果没有刑法分则规范规定为犯罪并应承担刑事责任，即使它有严重的社会危害性也不能以职务犯罪论处。例如接受对方性贿赂而利用职务为对方谋取非法利益，即使造成严重后果，也不能以这一职务犯罪论处。职务犯罪必须同时具备上述五个特征，否则就不能构成职务犯罪，而属于其他犯罪的范畴。
二、我国目前职务犯罪的现状及预防措施
（一）我国目前职务犯罪的现状
1．职务犯罪问题的突出表现
当前，职务犯罪问题相当突出，表现为：（1）案发数量不断上升。在建国初期至改革开放前，由于特殊的社会、政治、经济、法律环境，我国的职务犯罪率处于较低水平。改革开放后，尤其是20世纪80年代中期后，职务犯罪案发数量总体上呈上升趋势。（2）犯罪严重程度加剧。以贪污、贿赂犯罪为例，犯罪金额快速上升，大案、特大案件占案件总数的很大比例，在经济发达地区，大案、特大案件甚至占案件的大多数，在个别相对贫穷地区，大案、特大案件也时有发生。（3）职务犯罪领域从普通部门向行政执法、司法等重要部门扩展。（4）职务犯罪导致国有资产大量流失。由于职务犯罪中占主要比例的是国家工作人员犯罪，这些犯罪行为直接或间接地导致了巨额国有资产流失。其中贪污、挪用公款、私分国有资产等犯罪给国有资产造成损失是明显的，受贿、、等犯罪，造成的国有资产流失也十分惊人。（5）群体犯罪现象明显。一些地方，出现了领导班子成员集体犯罪的现象，串案、窝案增多，有的部门，如海关、国土等，贪污受贿人员形成了有严密分工的“一条龙”犯罪集团。这种群体犯罪，较之单人犯罪，社会危害性更为严重，社会影响更为恶劣。（6）人民群众对职务犯罪问题反响强烈。近年来，人民群众对公职人员贪污受贿等职务犯罪问题关注程度急剧上升，职务犯罪与社会治安恶化成为人民群众最不满的社会问题。
2．职务犯罪的主要表现形式
目前，职务犯罪的表现形式可归纳为三种：（1）权钱交易型。随着改革开放的不断深入，社会主义市场经济建设的不断发展，少数在国家机关任职的工作人员经不住经济上物质利益的吸引，以权力换取金钱和物质利益，如贪污、受贿、挪用公款等。（2）严重渎职型。长期以来，由于权力过分集中，使一些国家工作人员存在严重的渎职、失职现象。具体表现为：高高在上，做官当老爷，摆衙门作风，不为群众办实事，好说空话，热衷于做表面文章，搞“面子”工程。违背实事求是的原则，理论与实际相脱离，不调查研究，导致工作中的偏差，不能贯彻执行党的方针、政策，影响乃至损害人民群众的利益。如有的领导，在引进国外技术时，不懂实情，盲目引进，造成严重的积压和浪费。(3)事业心衰退，工作不负责任，得过且过，，给国家政治经济、人民群众生命财产造成重大损失。
3．“侵权”
包括刑讯逼供、司法工作人员非法搜查、国家机关工作人员报复陷害等。
(二)我国职务犯罪的预防措施
我国政府通过长期的实践总结和不断的理论探讨，逐步形成并正在实践着的具有中国特色的面向新世纪的预防职务犯罪战略：标本兼治、重在治本是根本途径；依法治理，推进法制化进程是其保证，实现对权力的配置、运作的制度安排和制约；综合治理，推进民主化进程是其力量源泉，实现对权力正当、合法行使的有效的外部监督；加强体制机制改革创新是关键，实现权力配置、运作合理，权力集中和分解平衡，防止权力异化和滥用。具体建议：
1．加强理论研究，提高预防职务犯罪的科学性和有效性
长期以来，对职务犯罪的理论研究，更多的是研究贪污、受贿、等职务犯罪的定性和惩办问题，没有把怎么样预防职务犯罪摆在其应有的地位上来加以考虑。对预防职务犯罪的理论研究不够，造成在实际的预防职务犯罪工作中，缺少理论依据和相关法律、法规来指导工作。因此，我们必须加强理论研究，提高职务犯罪预防的科学性。
加强预防职务犯罪的理论研究，一是把预防职务犯罪的理论研究纳入法学理论研究规划，深入、系统探讨职务犯罪预防基本理论问题。要多出高质量的职务。犯罪预防研究成果，逐步建立和完善预防职务犯罪理论体系。二要加强对世界各国预防职务犯罪的研究。加强与有关国际组织、国外相关机构的交流，积极推动合作。结合国情科学借鉴世界各国预防职务犯罪方面的有益经验。三要加强对社会主义市场经济条件下职务犯罪发生原因、特点和规律的专题调研。综合运用量化研究和实证分析等科学的调查研究方法，准确揭示产生职务犯罪的深层次原因和条件，提高对职务犯罪发展变化的规律性的认识和及时发现、防治职务犯罪的预警能力。四要加强预防职务犯罪对策研究。根据有关系统、领域、部门和单位对预防工作的实际需求，注意运用和吸收企业管理、行政事务管理等方面的科学理论和现代化模式、手段，深入进行宏观对策和前瞻性研究，积极提出建立健全工作机制和管理监督制度等防范和遏制职务犯罪的对策和建议，配合有关系统、部门和单位科学规划预防方案，制定预防措施。
2．加强体制创新，从制度上减少职务犯罪
孟德斯鸠曾说过，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的经验。邓小平同志曾经指出“克服特权现象，要解决思想问题，也要解决制度问题。”“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”由此不难看出，实现体制创新，从源头上治理腐败，是一条切实可行的更有成效的途径。体制创新，一是深化政治体制改革和经济体制改革，对国家权力合理分解。近年来，我国围绕提高经济活动的效率进行了以放权为主的体制改革，但传统的权力结构却没有得到相应的调整，权力的配置方式只是从上级的集权转移到下级，没有解决好权力集中与权力分解之间的关系。权力的配置应该是平衡的、多方相互制约的。合理的权力体制应当是在民主和科学的原则指导下的，将国家权力尽可能的分配到每个部门，避免权力的滞留集中。但在对各部门进行权力配置的时候，又不能使某种权力完全的、毫无限制的交付某部门，这里面还应当存在别个权力或是检察监督部门的制约。在对权力分解的同时还应注意到效率的问题。虽然在权力分解的情况下，职务犯罪不容易发生、得逞，但是由于权力较为分散，可能会使工作效率有所下降，同时权力分解之后，被分解的权力可能成为实施犯罪的潜在因素，某些权力由多个人或部门享有、行使，相互配合，相互制约，一旦发生职务犯罪则极有可能牵涉面比较宽，综合危害加大。因此，在分解权力的时候，应减少或避免因权力分解而带来的在工作中降低效率的情况。二是推进体制改革和制度创新，加强国家权力运行的过程控制。针对那些容易产生职务犯罪的环节，加快推进体制和制度的创新，健全依法行使权力的约束机制，加强对权力运行的监督，减少权力滥用的空间和机会，是遏制和预防职务犯罪的重要内容。要深化体制改革，削减政府不必要行使的职权，建立“有限政府”，并合理运用公共权力，公平分配公共支出，有效利用公共资源，增加公共福利，减少权力滥用的可能性。目前要继续加大政府审批事项改革、财政制度改革、人事制度改革等方面的力度，削减不必要的环节，按照“结构合理、配置科学、程序严密、相互制约”的原则整合权力运行机制，避免权力扩张。
3．强化监督，遏制职务犯罪于萌芽状态
预防和惩治职务犯罪关键在于监督。检讨我国现行监督体制，有人大的监督、执政党的监督(纪委)、行政机关的监督(监察、审计)、司法机关的监督、政协和派的监督。但是机构的监督存在职能虚化的现象，有的监督流于形式，特别是对同级党委，政府等部门的领导人不敢监督。如原山东泰安市委书记胡建学坦言：“官做到我们这一级，也就没人管了。”可见包括国家权力机关在内的监督力度是不够的，需要在预防职务犯罪的工作实践中不断加强。
一是人大监督。当前在社会化大预防机制中，一个值得注意的现象就是没有人民代表大会的职能介入。人民代表大会制度是我国的基本政治制度，各级行政机关、军事机关、司法机关和检察机关都由其产生、对其负责、受其监督。在整个社会化大预防工作中，人民代表大会最有法定的资格和条件对国家机关和国家工作人员的违法犯罪行为进行监督和预防。
二是政府监督。结合芬兰政府监督的经验，要在政府统一架构下，进一步发挥纪检、行政监察、督察和审计监督等职能作用。特别是中央纪委监察部门要加大对政府行政职能的监督力度，进一步完善特派督察员和检察员制度，督察员有权出席政府各职能部门召开的会议，监督党政“一把手”和政府所作出的决定是否合法，检察员有权随时要求政府官员对自己的行为作出解释。特派督察员和检察员还接受普通群众的举报，对公职人员的不当行为提出警告，对严重违法的公职人员移交检察机关提出。
三是传媒监督。利用报纸、杂志、广播、电视、互联网等大众传播手段，对国家、社会生活中出现的违反公共道德或法律、法规的行为进行揭露和批评，可以引起人们的关注，形成社会普遍性的看法，借助舆论的压力使上述不良、不法行为得以及时纠正，从而确保权力的良性运行，维护社会公平及正义。在现代法治社会，传媒监督具有强大的社会影响力，已被人们称为是继立法、行政、司法权之外的第四种权力。因此，只要加大对国家公务人员的传媒监督，通过媒体把问题公诸于众，暴露在光天化日之下，就可以有效地防止权力的滥用和职务犯罪的发生。
四是公众监督。在新时期，我们要全面实施“政务全程公众监督”制度，把国家公务人员权力和职责公布给群众，置于群众的监督之下，使国家公务人员的行为始终处于公众监督的“阳光”之下，任何公民都可以自由地检举揭发违法违纪的国家公务人员。政府也应为公众提供各种机会，调动群众监督的主动性和积极性，真正的保障公众行使监督权，使公众充分发挥“眼睛”的作用。
4．打防并举，遏制和减少职务犯罪
反腐败和预防职务犯罪斗争包括“打击”和“预防”两个方面。反思以往的工作，存在重“打击”轻“预防”的现象。职务犯罪是社会各种矛盾的综合反映，治理腐败，遏制和减少职务犯罪，单靠打击一手是不够的。因此，要确立预防职务犯罪工作的新理念，即遏制腐败，减少职务犯罪不能以打代防，必须打防结合。
5．加强立法，有效地控制和预防职务犯罪
目前我国有关惩治职务犯罪的法律已比较成体系，但立足于预防职务犯罪的综合性、全国性的专门法律尚待制定。建立和完善完备的法律体系来预防和治理职务犯罪，应做好以下几个方面。
一是立法态度要进一步转换。国家公务人员职务犯罪发案率不断上升，与我们缺乏从严惩治职务犯罪的法律意识有关，在这方面要借鉴大陆法系国家有关对职务犯罪的立法经验。比如芬兰，对预防公务员的职务犯罪，就有一整套经过长期实践而形成的严格的法律法规。只要公务员接受贿赂，或他人向公务员行贿，都将受到法律的制裁。同时，芬兰的《刑事法》中并没有对行贿或受贿的数额规定最低限额。公务员接受少量的贿赂或好处都有可能构成犯罪。在加大对职务犯罪惩处力度的同时，要尽快研究制定《职务犯罪预防法》，进一步加大对职务犯罪的法律约束，只有使对职务犯罪的立法达到法网恢恢、疏而不漏的程度，才能有效地预防和控制职务犯罪。
二是立法技术要进一步改进。从近年司法实践来看，我国以刑法典为轴心的一元立法，很难克服刑法典的稳定性与职务犯罪的变异性之间的矛盾。因此，应当采用多元立法方式。例如，要进一步完善经济立法，尽快研究制定《财产申报法》，以消除贪利型、渎职型等职务犯罪赖以滋生的土壤；要进一步加强行政立法，尽快研究完善《公务员法》，严格规定国家工作人员的职责范围，堵塞管理上的漏洞；要尽快制定惩治职务犯罪的单行刑事法规，如尽快制定一部专门的《反贪污贿赂法》，这已是当今世界的一个发展趋势；要适时修改刑法典，以适应改革开放和市场经济条件下职务犯罪的新情况和新特点；要注意采用附随型的立法方式，如在行政法规、经济法规中附随规定某些已超越一般违法行为性质的职务犯罪。与此同时，为了使预防和控制职务犯罪这张法网疏而不漏，还应尽快研究制定出《公民举报法》等法律法规。
三是立法内容要体现时代性。一方面，应制定严谨、缜密的惩贪法律。例如，应增强惩治贪赃犯罪的威慑力，降低处罚的数额起点，提高法定刑，增加罚金刑；要强化对贪赃犯罪主体犯罪能力的限制和再犯能力的剥夺，实施严格的资格刑；要修改、完善贪赃犯罪的构成要件；要增设一些新罪名。另一方面，要适应新形势的需要。例如，应建立惩治职务犯罪的罪名体系，因此增设一些新型的职务犯罪罪种，要严格界定职务犯罪的主体范围，确保刑法在打击、惩治职务犯罪方面的主要锋芒所指；应完善对职务犯罪的处罚机制，如从重处罚、提高法定刑、施以财产刑、适用资格刑等；应进一步修改和完善某些具体职务犯罪的构成要件及其处罚原则。
6．借鉴各国成功经验，加强国际交流与合作
改革开放以来，在党中央坚强领导下，反腐败工作取得了很大成效，已探索出一条在新的历史条件下有效开展反腐败的路子。但是，其中的具体措施仍然需要在实践中不断完善，也需要借鉴国外好的做法和成功经验。目前世界很多国家或者制定了单独的预防职务犯罪的法律，或者是在其他法律规范中规定了预防职务犯罪的条款。还有些国家通过了一些专门规定政府行为、政治活动或者其公务人员的行为准则的法律规范，以此来有效抑制职务犯罪。《联合国反腐败公约》是在全球层面上合作打击腐败行为和职务犯罪的有力工具。《公约》确立的防治腐败机制，是市场经济条件下各国反腐败经验的总结，可以为我所用。中国加入《公约》为中国反腐败事业提供了重要的制度性保障，对完善我国反腐败的法律机制，使我国反腐败的机制和理念与国际接轨并符合国际惯例，加强国内的反腐行动、提高反腐成效、促进反腐国际合作具有重要意义。加入《公约》为逐步解决我国查办涉外案件中的“调查取证难、人员引渡难、资金返还难”提供国际合作依据。《公约》关于司法协助、引渡、资产追回等国际合作措施，为我们努力解决该问题提供了国际法基础。随着我国商业贸易等国际化程度越来越高，特别是我国加入WTO之后，我国与国际社会的联系越来越紧密，这就要求我国应当借鉴国际经验，制定相应的预防职务犯罪的法律并逐步形成一个完备的预防职务犯罪的法律体系，以期与国际社会接轨。
参考文献：
论文关键词 国防动员 预防职务犯罪 路径
从社会学角度看，犯罪是长期困扰人类的一种社会顽疾，自从国家和法律诞生后，就产生了法律意义上的犯罪。几千年的人类历史，就是通过惩罚和预防两种方法应对犯罪。在这里主要谈国防动员领域预防职务犯罪的路径选择问题。
一、在国防动员领域预防职务犯罪的重要意义
国防动员又称为战争动员，是一个国家国防建设的重要组成部分和维护国家安全的重要机制之一，也是解决军事物资供求矛盾的必然选择。国防动员涉及政治、武装力量、军事经济、国民经济、人民防空、交通运输等诸多领域，贯穿平时和战时，该领域发生职务犯罪，轻则影响社会稳定，影响应急应战工作的顺利开展，重则影响战争的取胜和国家政权的稳固。抗日战争期间，四大家族利用担任政府高官的机会大发国难财，就是典型的战时国防动员领域职务犯罪，直接动摇了政权的统治基础，其中的教训现在仍值得我们深思。因此研究国防动员领域的职务犯罪预防，对于应急应战具有举足轻重的作用。
预防犯罪是法的一项重要功能。在众多的部门法中，虽然刑法具有预防犯罪的先天属性，但预防犯罪的问题不仅仅是刑法解决的问题，预防犯罪的理念应纳入社会的所有制度。从我国立法实践看，大部分法律包含有法律责任的相关章节，如《国防动员法》第13章就专门对违反该法设定了法律责任，但针对刑事责任的规定则比较原则化。国防动员因其所属领域的特殊性，法律依据少、政策性强，容易产生职务犯罪，该领域职务犯罪对战争胜负和军队遂行多样化任务的完成影响大，关乎战局和政权稳固，因此该领域预防职务犯罪需要引起我们更多的关注。
从法律关系上讲，国防动员的主体是国家（由各级政府、军事行政机关代表参加法律关系）。我国《国防动员法》第九条就规定：国务院、中央军事委员会共同领导全国的国防动员工作。国防动员的客体包括国家拥有和可以被利用的一切资源，包括人力、物力和财力。任务、主体的特定性以及客体的广泛性，决定国防动员是一种公权力对私权利的限制和剥夺。国防动员具有一定的强制性、时效性、地域性，因此法律赋予动员中国家公权力对私权利的限制或剥夺，此时公权力就成为一种“强权”。公权利对私权利的剥夺是最容易产生职务犯罪的领域，这就像近年来因为强拆问题引起的重大社会问题一样。国防动员领域，现有法律没有对公权力进行足够限制，私权利难以寻求权利救济，动员中对私权的剥夺和限制则更加容易导致职务犯罪，比如说战时过度动员问题、强行动员问题、超时动员问题、以动员之名进行经济犯罪问题，不仅会造成国家、集体和公民个人的重大财产损失，而且也会延误动员进行，影响国家政权稳固，对国家的安全利益造成重大伤害。面对动员领域涉及的诸多重大经济利益，在国防动员这种“强权”下，深入研究国防动员领域对职务犯罪的预防就显得更加重要。
二、国防动员领域职务犯罪种类分析
国防动员领域的刑事犯罪，犯罪主体主要有两类，一是负责国防动员的各级政府工作人员、军事机关相关人员；二是担负国防动员任务的自然人，包括预备役人员、受征用的民用资源的所有人或受益人、担负国防动员勤务的相关人员等。国防动员涉及人、财、物，因此该领域犯罪侵犯的客体，主要是社会秩序和财产，部分涉及到人身权利。根据国防动员领域犯罪的主体和客体分析，从刑法上看，所触犯的职务犯罪主要有以下罪名，如：非法拘禁罪、非法搜查罪、职务侵占罪、挪用特定款物罪、贪污罪、、行贿罪、罪等。在这些罪名中，有一些是比较显性的，如非法拘禁罪，但更多的是具有隐蔽性的、难以发现的职务犯罪，如、行贿罪、罪、挪用特定款物罪、职务侵占罪等。虽然国防动员领域可能涉及到的刑事犯罪种类很多，但《国防动员法》中的关于法律责任，大量而详细的规定了强制履行、限期改正、罚款、行政处分等违法处罚形式和标准，对于其中的犯罪问题仅仅规定“构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
国防动员法关于犯罪的相关规定，对预防该领域犯罪，尤其是职务犯罪起到的作用是远远不够的。一是动员是不断发展的，在该领域就会有新的犯罪形态的产生，但刑法具有滞后性，仅仅依靠刑法条文来约束和预防国防动员领域犯罪，还不能够产生良好的社会效果。二是国防动员具有行政主导的特点，是公权力对私权利的限制和剥夺，资源占有上的不平等，导致公权力寻租容易，私权利救济难，在战时动员中表现更加明显，更是容易导致职务犯罪的发生和预防职务犯罪的困难。三是国防动员不仅涉及人、财、物的征用、补偿和复原，更涉及通过怎样的程序来进行动员的问题。但国防动员程序法的缺失，难以在国防动员中发挥“程序公正”的应有之意，这样就容易造成过度动员、超时动员，以动员之名侵占公民财产等，导致职务犯罪。四是补偿标准和办法不足，如《国防动员法》规定：“县级以上人民政府对被征用者所造成的直接经济损失，按照国家有关规定给与适当补偿。”但是该法对补偿标准和方法并没有明确而具体的规定，这就会造成“动员容易复原难，征用容易补偿难”的现实困境，容易发生借动员之名实违法犯罪之实的职务犯罪，可能会与公民的个人财产性利益产生冲突，造成公民财产损失，更不利于依法有效调整复杂的因动员产生的多种利益关系，特别是物权关系。
三、国防动员领域预防职务犯罪的对策路径
运用法治的力量对国防动员领域预防职务犯罪进行规制，是一个由权力监督、司法和行政执法等环节组成的动态过程。本文就其实现路径作初步探讨。
（一）通过私权对公权的监督来预防国防动员领城的职务犯罪
私权对公权的有效监督是预防职务犯罪的重要手段，但前提条件是私权利知道公权的行为是否合法、私权的权利有哪些、受到损害如何寻求救济。首先对公权的行为是否合法，应当有一个判断标准。对于国防动员领域的职务犯罪与刑罚问题，目前在《刑法》中并没有做出专门的规定，只能参照一般犯罪进行定罪量刑。预防国防动员职务犯罪最有效的方式就是法律责任的明细化和具体化。因此应当针对国防动员领域的特殊性和国家意志性，在刑法中对该种类犯罪与刑罚具体化、规范化，改变立法落后于现实的状况，加大公权的违法成本、威慑职务犯罪，更是让私权知道公权应当如何做才是合法的。其次明确私权的具体权利，这就需要制定国防动员的补偿标准和复原机制。补偿标准要采用市场经济手段，根据实际情况确定补偿标准；在复原机制上，应制定复原细则，明确动员后的复原时机、程序和方式，进而维护被动员单位和个人的合法权益，尽可能压缩动员中职务犯罪的违法空间，以私权的正当利益保护来约束公权。再次构建国防动员中私权的权利救济渠道，让私权在合法利益受到损害时，有途径寻求权利救济和法律援助，使动员中权益受损者的正当利益得到救济和保护，减少意图犯罪者的侥幸心理，并能起到监督公权正确行使的作用。
（二）通过检察和检察建议来预防国防动员领域的职务犯罪
检察和检察建议是检察机关实现法律监督的重要手段，更是预防职务犯罪的基本工作方法，具有预防犯罪的先天属性和优势。首先预防职务犯罪是检察的应有之义。检察就是法律监督，实质是防止违法和预防职务犯罪。检察机关的预防职务犯罪工作，就是在检察机关直接受理立案侦查职务犯罪案件的诉讼过程之前、之中或之后而采取的非诉讼监督手段。其次检察建议是检察机关履行法律监督职能的方式之一。检察建议时效性强、针对性强、易于接受、便于操作，是预防职务犯罪工作的重要方法。高质量的检察建议在国防动员预防职务犯罪上能够引起被建议单位的高度重视，通过及时整改，消除犯罪隐患，起到预防职务犯罪作用。在国防动员领域，可以充分发挥检察机关的职能特点，对职务犯罪预防、预测在先，最大限度的减少职务犯罪对国防动员的负面影响。
（三）通过限制公权力来预防国防动员领域的职务犯罪
职务犯罪的实质就是权力滥用，因此国防动员公权力的行使上，应当依法行政，这就需要对公权力进行限制和制约。像日前在国内土地拆迁问题引出的行政权力滥用一样，在国防动员领域，对公民权利最大的损害就来自于行政权滥用，可能出现的犯罪主要是行政执法上的职务犯罪。国防动员行政权力的运行，应当以人民的意志和国家利益为出发点和目的，在严密的监督、制约、违法惩戒下才能健康运行，并最终为实现国防动员的顺利展开服务。一旦动员中的行政权力摆脱了羁糜，必然会违背其原始初衷，造成对其他权利主体的侵犯，尤其在战时其危害性更大，因此在国防动员中预防职务犯罪重点在于治权。首先，要依法规范国防动员中行政主体的权力，细化动员程序，用法治来规范行政权力、制约行政权力的滥用，这是进行依法治权的一个重要环节。其次，对国防动员行政权力进行监督，发挥国家权力机关、社会、新闻媒体的监督作用，保证权力正确行使、不被滥用。
【关键词】职务犯罪 职务犯罪预防 立法
职务犯罪不是一个法律概念，只是在法学研究过程中人为划分出来的一种犯罪类型，是法学研究者对与职务有关的犯罪的统称。为明确职务犯罪预防的概念，本文对职务犯罪界定如下，职务犯罪是指国家工作人员和在社会团体、企业、事业单位中依照法律、法规以及规范性法律文件从事公务的人员，利用职务，，或者不正确履行职权所实施的违背职权职责要求的依照刑法规定应受刑罚处罚的行为的总称。
我国职务犯罪预防立法体系的现状
根据现有法律规定，我国关于职务犯罪预防的立法体系主要由四个层次的法律规范组成：
宪法。宪法是我国的根本大法，规定国家的根本任务和根本制度，《中华人民共和国宪法》第二十四条第一款规定：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。”这是检察机关开展职务犯罪预防工作的宪法指导。
法律。此处所指法律是狭义上的法律，专指全国人民代表大会及其常务委员会所制定的规范性法律文件。在我国涉及到职务犯罪预防的法律主要是《中华人民共和国人民检察院组织法》，该法第四条第二款规定：“人民检察院通过检察活动，教育公民忠于社会主义祖国，自觉地遵守宪法和法律，积极同违法行为作斗争。”这为检察机关开展职务犯罪预防工作提供了精神指导。
地方法规。截止2011年年底，全国共有35个省市制定了预防职务犯罪的地方性法规，包括省市级的地方法规。
最高人民检察院、最高人民法院颁布的司法解释以及内部规范性文件。我国最高人民检察院、最高人民法院以及二单位联合颁布的涉及职务犯罪预防的司法解释以及内部规范性文件有42件，其中颁布时间最早的是1999年1月29日的《最高人民检察院关于加强预防职务犯罪工作的意见》，这些规范性文件主要涉及预防职务犯罪的指导精神、预防职务犯罪的工作纲要、联合预防职务犯罪的文件、预防职务犯罪的相关程序。
我国职务犯罪预防立法体系中存在的问题
从以上简单罗列的立法文件来源和内容可以看出，我国职务犯罪预防的立法体系主要存在以下几个方面的问题：
首先是缺乏全国性的职务犯罪预防法。在现有的职务犯罪预防立法体系中，宪法以及人民检察院组织法中并没有制定具体的职务犯罪预防行为规范，也未对职务犯罪预防工作的法律定位作出明确的界定，在较高的宪法以及法律层次仅有对职务犯罪预防工作的精神指引。在全国范围内对职务犯罪预防工作的具体开展，没有在较高层级的法律中统一规定职务犯罪预防主体、行为模式、程序规范、责任设定等内容，导致职务犯罪预防的法律依据多为地方性法规。
地方性法规的制定固然是因地制宜的，也是适合当地职务犯罪预防工作现状的。但其产生的弊端不容忽视：一是缺乏上位法的有效指导，各地方性法规质量参差不齐；二是各地方性法规受其适用范围的限制，无法在全国范围内适用，若案件有地区交叉则易出现无法协调的矛盾；三是易造成公众对职务犯罪预防地方性立法的合法性质疑，产生对地方性立法的不信任和对我国整个职务犯罪预防立法体系的负面评价。
其次是地方性法规的规定过于抽象，操作性较差。综观各地针对职务犯罪预防制定的工作条例，主要涉及以下几个方面的内容：第一，职务犯罪预防的目的、职务犯罪的界定以及职务犯罪预防的相关理论；第二，职务犯罪预防机构的组成以及权力分配；第三，职务犯罪预防的具体措施以及职务犯罪预防工作的重点行业和对象；第四，职务犯罪预防的监督与保障；第五，职务犯罪预防中的法律责任；第六，附则，主要涉及条例生效时间以及其他事项。
这些地方法规大多较为全面地说明了职务犯罪预防工作的价值和重点，职务犯罪预防工作机构的职责和方式，相关机关的配合以及相应的法律责任，但是基本上都没有职务犯罪预防工作具体开展程序的规定，也就是说，工作内容都是用很抽象的语言表现出来的，但是如何使这些抽象的内容变成操作性强的实际工作还得依靠当地有预防权的预防机构自己把握。权力的运行如果没有一整套完善的程序来控制，那么这些权力就有可能形同虚设，同时也有可能产生对预防对象正常工作的不正当干预。地方法规中虽然大多都设定了法律责任这一模块，但是法律责任大多表现为行政责任，且没有对责任的认定者和执行情况作出相应的规定。而对构成犯罪承担相应的刑事责任也表述得过于简略，无法引起与职务犯罪预防相关的责任人对此工作的重视。对预防权的行使主体的责任也非常抽象，无法使工作人员对此项事业产生发自内心的敬畏，从而导致其降低自身行为的规范标准。
最后是规范性法律文件的适用范围有限，无法为职务犯罪预防工作提供有力的支撑。最高人民检察院的内部规范性文件仅在检察系统内有约束力，职务犯罪预防工作虽然是以检察机关为主要预防机关，但是还需要其他机关的有效配合才能真正实现职务犯罪大预防体系的构建，真正形成对职务犯罪的有效预防。
我国职务犯罪预防立法体系的完善
在《中华人民共和国人民检察院组织法》中明确检察机关的职务犯罪预防权。建议在《中华人民共和国人民检察院组织法》中明确规定检察机关的职务犯罪预防权，同时说明检察机关和其他职务犯罪预防机关之间的关系，为检察机关开展职务犯罪预防工作给予明确的指引。
制定《职务犯罪预防法》，进一步规范检察机关的职务犯罪预防工作。首先，关于《职务犯罪预防法》的结构设置构想。笔者认为该法可以包括以下几个部分：一是总则，主要涉及预防职务犯罪法指导思想、宗旨、基本方针、适用范围、原则、依据等内容；二是预防主体以及职权职责，主要包括各类预防主体在预防职务犯罪的工作中的职权职责范围以及联合预防机制；三是预防对象，明确预防对象的选定标准，预防对象在预防职务犯罪工作中的权利和义务；四是预防措施，主要涉及各类预防主体可以采用的预防措施类型、各类措施的具体应用程序、可能产生的协调与配合工作以及权力制衡与协调机制；五是预防保障，主要包括对职务犯罪预防工作的经费保障、当事人的人身安全保障、新闻媒体的宣传教育工作保障以及相应的程序规范；六是法律责任，这部分包括对于在职务犯罪预防中的职权者行权过程中的责任、预防对象违反本法的责任以及其他一切违反本法的法律责任（此部分注意与刑法相关内容的衔接）；七是附则，这部分主要规定法律的生效日期以及该法中所提到的关键词汇的解释等。
其次，《职务犯罪预防法》的性质。《职务犯罪预防法》应是全国人民代表大会制定的在全国范围内有效的法律，是一部既包括实体内容也包括程序内容的法律。一旦制定生效，现行的预防职务犯罪的地方性法规均要以此为依据作出相应的修改，只能在其基础上结合地方实际对其实施进行细化规定。
再者，检察机关的职务犯罪预防职能。笔者以为检察机关的职务犯罪预防职能应规定在《职务犯罪预防法》的第二部分“预防主体以及职权职责”之中，明确检察机关的职务犯罪预防职权职责：第一，收集、分析、处理职务犯罪相关信息，建立和完善职务犯罪预防信息查询系统，受理社会查询；第二，监督国家机关以及公共事业单位的常规工作，并就容易导致职务犯罪的工作制度和程序提出修改建议；第三，在重点行业、领域与有关单位共同建立职务犯罪预防的工作机制；第四，检查、通报职务犯罪预防工作情况，向各级人大、政府、政协发放职务犯罪预防年度报告；第五，应法人、公民以及其他经济性组织的要求，为其提供职务犯罪预防咨询和建议；第六，其他职务犯罪预防职责。
加快相关法律的制定以及完善。目前我国对国家机关工作人员的行为约束主要体现在《公务员法》中，各国家机关的工作方法、程序并无统一规定，这就给权力寻租留下了很大的空间，也为职务犯罪的萌发创造了有力条件。为此应该加快制定《行政程序法》，规范国家机关工作人员的工作程序，完善对国家机关工作的程序控制。在《公务员法》中，增加对公务员财产申报的规定，将公务员的收入透明化管理，方便公众对所有公务员进行监督，从而在思想上消除公务员的职务犯罪倾向。在《刑法》中增设违反《职务犯罪预防法》的具体罪名及应承担的刑事责任，使职务犯罪预防工作产生最强有力的威慑，增强预防措施的实施效果。
一、职务犯罪预防预警机制的概念、作用和价值
预警机制是指通过信息搜索、信息传递和信息处理的手段，对尚未爆发的危机、灾难、重大事故等做出相应的防控措施，包括预警信息的、预警措施的执行以及相应危机处理机制的启动。职务犯罪预防预警机制是预警机制的一个应用领域分支，是指检察机关在多渠道全面收集各种与职务、职务行为和职务犯罪相关信息的基础上，通过科学的手段对信息进行客观地分析、评估，并对可能引发职务犯罪的因素进行归纳和总结，及时预测可能发生职务犯罪的行业、单位、部门，并依据程度的不同不同等级的预警信息，提出预防建议，督促整改落实，从而达到预防职务犯罪的目的。基于上述概念，构建职务犯罪预防预警系统主要包括信息采集存储、信息分析预测和预警执行三个部分。
构建职务犯罪预防预警机制有利于前移预防关口，加大源头治理, 对于提升预防职务犯罪工作成效，推进惩防体系建设，维护社会和谐稳定具有十分重要的意义。下文具体从预防主体和检察机关两个层面对其进行价值分析：
1、有利于预防主体规范职务行为和权力运作。职务犯罪预防预警机制，为预防主体正确行使权力设置了一道外部屏障。首先，检察机关通过信息的收集，分析预测，向预防主体发出包含预防建议在内的预警通报，使预防主体准确查找到自身存在的问题，有针对性地采取防范措施施，建章立制，强化监督，规范管理。其次，信息报送与收集过程的本身，就可以使预防主体内部从业人员对检察监督产生顾忌心理，从而有效遏制其职务行为的随意性，排除人情关系、上级暗示等诸多不良因素干扰，促进职务行为的合法性、规范性。
2、有利于检察机关预防职务犯罪职能的充分发挥。检察机关预防职务犯罪工作应该集事前预防、事中预防与事后预防于一体，从国家反腐倡廉总体要求来看，预防工作更应注重防患于未然的事前预防。但从目前各地工作实践中，不少地方仍比较单纯地依靠自侦部门查办的职务犯罪案件来开展事中预防和事后预防，且事后预防成为主流，在对自侦办案“等、靠、要”消极思想影响下，预防工作对职务犯罪查办存在很大依赖，缺乏主动性和创新性；另一些地方检察机关的事前预防手段和方法简单落后，混同于单纯的宣传教育，难以凸显检察预防的专业化水准和特色。而构建并实施职务犯罪预防预警机制，则有利于转变以往这种相对滞后的预防工作理念和工作方式，更加注重靠前预防、事前预防，变被动为主动，拓宽了预防工作的思路和模式，丰富了预防工作的内涵，强化和突出了检察机关专业化预防职能的发挥。
二、职务犯罪预防预警机制的调查和现状分析
2004年7月，河北省邯郸市检察院建立了全国首个预防职务犯罪预警机制，以《邯郸市预防职务犯罪预测预警实施办法》这一文件形式对职务犯罪相关信息收集、筛选整理、分析预测、预警信息评估、预警通报、督促整改、意见反馈等一系列流程作了比较概括的规定。2009年2月，云南省昆明市委下发了由昆明市检察院负责起草的《昆明市建立职务犯罪预测预警机制实施办法》，明确了职务犯罪预测预警内容，将其分为三个环节：一是信息收集。内容包括检察机关受理的违法违纪信息；纪检监察机关查处的违纪违法信息；其他执法机关受理的职务犯罪违法违纪信息；新闻媒体发现的职务犯罪违法违纪信息及与职务犯罪相关的其他信息。二是预测预警。以通报、要情和建议形式预警信息。三是督促落实。包括对相关单位提供职务犯罪预防预警信息、被预警单位落实预警等工作情况的督促及违规行为问责处理。
通过对上述两个预警机制的研究，可以发现我国的职务犯罪预防预警机制建设，更多只是以文件形式对职务犯罪预警工作作了总括性的规定，对具体适用性、针对性、实效性考虑不多：(1)预防信息收集范围不明或限制过窄。预防信息的收集不应该只限于与职务违法违纪和职务犯罪有关的信息，还应包括与职务和职务行为相关信息以及行业、部门建章立制、日常管理等信息，要既包括隐蔽信息，也包括公开信息。(2)预防信息获取的手段科技含量低，收集渠道不明。检察机关预防信息的收集不具备公安机关对治安信息那样的强制管理性质，也缺乏特情、侦查耳目、线人等制度，加上职务犯罪本身的隐蔽性和预防信息的广泛性，仅仅依靠检察机关主动出击，通过人工手段去收集、获取信息资源显然不客观、不科学，利用现代化手段，去拓展预防信息收集渠道是当务之急。(3)职务犯罪预防体系的信息共享机制不健全。虽然检察机关内部各职能部门之间已经建立了职务犯罪侦查、预防情报交流机制，但并未建立统一的信息交流互享平台；检察机关与纪检监察、审计、税务、工商等行政执法部门或重点行业之间，缺乏职务犯罪预防信息的交流平台。虽然，目前各地已普遍建立行政执法与刑事司法相衔接机制，并设立了共享平台，但这个平台框架设计和实际操作中不涉及职务犯罪预防工作，预防部门也没有其它进行信息收集、筛选、分析的信息化平台。(4)职务犯罪信息处理能力欠缺智能化。现有的预警机制中，对收集信息的处理通常采用人工的方式进行判断和预测，随着职务犯罪规律的不断演变，预防信息的不断扩充，这种低效率工作方式将越来越不适应检察工作需要，因此通过现代计算机等高科技手段来收集、汇总职务犯罪预防信息，推测、评估职务犯罪发展趋势，分析、研究预防对策是推进职务犯罪预防工作的必由之路。
三、基于信息化技术的职务犯罪预防预警系统的构建思路和方案
一个完整的基于信息化技术的职务犯罪预防预警机制应该要构建起三个系统，即信息采集共享系统、信息分析预测系统、预警执行系统。
（一）职务犯罪预防预警机制信息采集共享系统的构建
信息是进行职务犯罪预防预警的基础，信息收集的范围和内容应该包括：检察机关查办的职务犯罪案件信息、举报信息以及办案中发现的尚未构成职务犯罪，但明显违法违纪的案件信息；纪检监察机关己立案查处的违法违纪案件信息；审计、、公安、法院等机关和部门以及新闻媒体受理或发现的职务犯罪和违法违纪信息，具体包括相关审计结论、法院行政判决及裁定、新闻报道等内容；区域、行业、部门与职务行为规范相关的内部制度建设、落实及其它与预防职务犯罪有关的规定和措施；职务犯罪的新类型、新手法、新领域等。如此庞大的信息收集量，必然要求有相应的软件和硬件与之配套，首先必须要在党委的统一领导与协调下，建立健全检察机关与纪检监察、审计、法院、公安、、其它行政执法机关及新闻媒体等部门间的预防信息交换、信息报送、信息移送等工作机制。同时，必须要构建一个科技化的预防信息收集平台（库），这个平台不仅要求能收集并存储某一时期内查处的职务犯罪案件、法律法规及公共数据库等静态信息，还能实时采集政府职能部门的行政审批和行政执法活动产生的动态信息，既能公开收集新闻媒体和社会公众视线范围内与职务犯罪预防有关的信息，又能秘密受理犯罪案件线索举报，既能满足各预防主体间可公开预防信息的充分共享，又能保证部分信息的安全。
（二）职务犯罪预防预警机制信息分析预测系统的构建
信息分析预测系统要求比较高，需要预先设计一套高效率的计算机分析预测软件，使该软件能按不同条块，以不同方法对信息库里相关的预防信息智能化的汇总、分析。分析预测软件必须以准确的统计数据和信息为基础，运用适当的科学预测法进行运算，得出事态变化规律，并显示震荡幅度的预测方法。常用的科学预测法有回归分析预测法、灰色系统理论预测法、线性网络预测法、最优组合预测法和马尔可夫模型预测法等。其中对重点预防信息，在计算机分析基础上，还应邀请相关专家和有关行业的专业人士进行专项分析，以强化预防分析的专业化和客观性。同时还要根据预测范围、预测主体的不同采用相应的预防预警方法：(1)对某一地区未来一定时期内职务犯罪现象趋势预测，可以采用多元回归、非线性回归和趋势分析等定量方法，分析一定时期内各类职务犯罪现象，预测职务犯罪发生、发展的态势、以及周期。(2)对政府某个部门或社会某个行业的职务犯罪预测，可以通过已发现并查处的职务犯罪案件、职务违法违规案件中收集信息，采用信息数据比对分析，发现职务犯罪的高发领域、高发群体，以及相关单位在制度、监管等方面存在的薄弱环节。(3)对最有可能成为职务犯罪主体的相关人员、重点环节进行重点监控和追踪，建立相关个人信息库，将监控对象的各种信息资料以及相关人员的行为录入在内，将可能发生职务犯罪行为的概率降到最低。
（三）职务犯罪预防预警机制预警执行系统的构建
源头上遏制腐败现象的滋生蔓延起了积极的作用。但是检察机关职务犯罪预防工作无论在理论研究还是实践操作仍处于探索阶段，因此，如何进一步改进检察机关预防职务犯罪的工作方式也就成了摆在各级检察机关预防职务犯罪工作人员面前的重要课题，本文拟从检察机关预防职务犯罪工作的发展方向作一些粗略的探讨。
当前检察机关预防职务犯罪工作的的现状和特点
1、保障检察机关预防职务犯罪的立法缺失
检察机关既是打击职务犯罪的职能机关，同时也是依据检察职能进行预防职务犯罪的重要部门，但是从目前来看，检察机关在预防职务犯罪原则、主体、职责、措施、程序和法律责任以及检察机关在作为惩治和预防腐败犯罪的专门职能机构的法定地位、具体法定职权和工作程序等方面的立法相对缺失。尽管到2004年1月为止，全国各地共出台了13部有关预防职务犯罪的地方性法规，但是这些地方性法规的条款依然呈现过于原则、可操作性差、分散等特点，以至于在职务犯罪预防工作中，地区之间、领域之间、部门之间发展不平衡，预防工作缺乏综合系统性。
2、检察机关预防职务犯罪的规范化的工作机制和程序不完善
检察机关在近几年预防职务犯罪工作中，通过积极探索和实践，总结出一些职务犯罪预防的机制和规范程序。如个案预防的五个一工程、专项预防、系统预防等，但是，这些机制、程序同预防职务犯罪的法制化、专业化要求相比起来，仍然有比较大的差距，主要表现在缺乏具体的操作规范。其次职务犯罪预防人员的专业化程度还不高，缺乏相应的知识培训。
法律监督是检察机关开展预防职务犯罪工作的理论基础。
预防职务犯罪虽然在宪法和人民检察院组织法里有规定，但是法律对预防职务犯罪的程序、任务、目标和评价标准等都没有具体的规范，更需要的是在实践中的探索。但是有一点必须肯定，开展职务犯罪工作的理论基础的基本的立足点，就是法律监督。加强法律监督职能，任务是保证法律的统一正确实施，核心是防止有法不依，执法不严，目的也在于通过维护法制，保证国家工作人员依法行使权力，防止腐败，维护公平正义;检察机关预防职务犯罪，从源头上探索遏制和防范职务犯罪的治本措施，其本质也是促进有关单位、部门完善制度，加强监督，保证权力运作正当合法。由此可见，法律监督和预防是相辅相成的，预防和监督的目的是一致的。 也可以说，法律监督的本质就是预防。其次，基于法律监督而产生的检察机关职务犯罪预防权应该是一项具有行政属性的启动程序权，但不是一种能够作出实体决定的行政权，而具有作出决定行驶主体是相关重点行业、领域等单位。检察机关只是这种实体行政权启动主体，检察机关的职务犯罪预防工作，个案预防、系统预防、工程专项预防，都是为了让这些有权作出实体决定的单位进入决定的程序，堵漏建制，自觉开展职务犯罪预防建设。社会各预防主体拥有预防权，检察机关拥有启动预防程序的预防监督权。以法律监督为根本确定检察机关开展预防职务犯罪工作的理论基础，具有重要意义：表明检察机关的职务犯罪预防工作是一种职权性的预防。法律监督职能既是检察机关开展预防职务犯罪工作的职权基础，也是其特色和优势所在。十六大提出在加强对权力的监督和制约时要发挥司法机关的作用的精神对检察机关全面发挥法律监督职能(包括对诉讼活动的法律监督和对职务犯罪的法律监督)开展预防职务犯罪是有指导意义的。
检察机关预防职务犯罪的发展方向
1、检察机关预防职务犯罪工作应服务于社会和经济的发展
①以职务犯罪预防工作为龙头，强化整体检察工作对于经济发展的服务意识。预防思维就是服务思维，以预防思维改革行使检察权的工作方式就是检察机关的执法理念从义务本位向权利本位的转变。党的十六大提出了全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面的总体要求，把发展作为执政兴国的第一要务，我们的检察机工作也应当自觉服务和服从于社会的发展要求，服从于执政兴国第一要务。检察工作要服务于发展，预防工作服务的龙头。
②职务犯罪预防工作要通过强化监督职能在整顿和规范市场经济秩序工作中发挥作用。依法平等保护公有制经济与非公有制经济的发展的同时，检察机关的职务犯罪预防工作要通过强化监督职能在整顿和规范市场经济秩序工作中发挥作用。职务犯罪预防工作要通过查办案件形成预防和治理职务犯罪的氛围;用预防成果巩固查办案件的成果，建立遏制和预防职务犯罪的长效机制，通过强化监督职能在整顿和规范市场经济秩序工作中发挥作用，把过去思想教育转化到了制度化的预防措施，成为可以操作的制度化预防措施、社会化的预防措施。
2、转变执法观念，树立打防并重的思想。
深入开展反腐败斗争的经验表明，只有坚持打防并举，标本
兼治的方针，才能充分发挥反腐败斗争的整体功效，达到从根本上遏制和减少职务犯罪的发生。总书记在党的十五大报告中指出，加强社会治安治理，打防结合，预防为主，反腐败要标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键。各级检察机关一定要以中央的一系列重要指示精神为指导，认真贯彻落实高检《关于加强预防职务犯罪工作的意见》，把预防工作作为当前开展检察业务的重头戏，进一步提高思想认识，真正在思想行动上树立打防并重的思想，加大工作力度，推动预防工作朝纵深方向发展。
3、加快预防立法步伐，赋予检察机关预防权。
要抓好预防职务犯罪工作，仅仅依靠检察机关和外部的支持还不够，关键是要在立法上解决问题，赋予检察机关预防权。在强调依法治国的今天，一切活动均要在宪法和法律的范围内进行，才具有法律的强制力和保障。作为国家立法机关，要加快预防立法的步伐，尽快制定出一部专门的《中华人民共和国反贪污贿赂法》。这部单行法规，一方面应当吸收目前有关党纪、政纪处分的内容，并有严格区别;另一方面要将《刑法》中有关贪污、贿赂、渎职等职务犯罪分离出来，成为单行性法规，并明确规定检察机关及其工作人员职责权限和活动规则。将预防权作为检察机关法律监督权的延伸，在立法上加以明确，将检察机关对执法机关的监督扩大到所有的党政机关、企事业单位，把对刑事诉讼程序的监督延伸到国家公务活动的预防性监督。这样，检察机关有法律的尚方宝剑在握，就能真正担负起预防工作的重责，不断开创预防工作的新局面。
4、依靠地方党委支持和各职能部门配合，形成合力。
中国的特殊国情决定了中国共产党是中国社会主义事业的领导核心，也是预防工作的领导核心。目前，在还没有立法保障情况下，检察机关应当主动争取党委支持，政府和纪委等各职能部门大力配合，将预防工作纳入社会治安综合治理的整体部署。这样，预防工作就从软任务变成了硬指标，从而保证预防工作在组织、人力、财力上到位，营造社会化大预防体系。
5、设置专门的预防工作机构，强化管理。
设置专门的预防机构是预防工作的必要前提。机构中除了有法律方面的人才以外，还要配备金融证券、海关、工商、建筑房地产、税务、医药、会计等方面的专家，来共同参与预防工作。当然，局限于编制，专家也可以采用临时聘请的方式，类似于检察机关的专家咨询委员会，机动开展预防工作。专门预防机构设立以后，就要配备专项资金和各种先进装备来进行运作。
其次在预防调查的基础上，建立预防职务犯罪信息库，譬如说，通过对行贿受贿犯罪的查办和打击，建立行贿档案或查询系统。查询系统的数据录入与服务范围应当覆盖各部门、各行业，作为对行贿行为的非刑罚惩治手段，通过诚信评价的经济效应实现对行贿行为的打击与预防。档案对行贿人产生不利影响，甚至超过刑法。从预防措施上讲，什么措施能够遏制腐败，就应该作为好措施，就是体现了是检察权的具体权能的衍进，不局限于现有法律规定，而以是否符合法律监督的本质和要求为根本衡量标准此外，还要建立一套规范的运作程序，使预防工作的组织、方法步骤、权限等均有严密的规范，并有一套规范、完善的监督体系，以避免预防工作变形为滥用权力，的工具，从而干预正常的经济建设。
6、制定可操作性强、行之有效的预防措施，全面开展预防工作。
进一步加强预防网络的建设，尝试将预防网络向非公有制经济主体延伸。同时要注意抓好四个预防：一是个案预防。反贪部门在办案中发现案发单位在具体的管理上存在漏洞，以检察建议形式来提出具体的整改措施，这是检察机关运用最普遍的一种预防形式。在开展个案预防中，要加强案前预防、案中预防和案后预防，可采用六个一工程，即发一份检察建议，责令写一份悔过书，开一次案例分析会，上一次法制课，制定一份整改措施，作一次回访考察，来巩固预防成果。二是系统预防。主要是依靠上下级检察机关的协作与配合，针对易诱发职务犯罪行业特点，对行业系统的重点部门和重点人物开展预防，如金融证券、海关、建筑房地产、税务、工商、计算机、国有企业、医药等，要有重点开展预防工作。如依据检察机关的预防权，启动推行重点人员的交流与轮岗制度、会计委派制、干部财产申报制度、干部离任审计制，建立警示教育基地等。三是普遍预防。这是一种宏观预防，也是一种战略性预防，就是将预防工作纳入社会化大预防体系。要营造一个良好的法制氛围，形成人人守法的社会环境。由他律向自律转化，这也是实现预防工作的最高形式。
风险社会背景下对危害社会安全犯罪加大法律控制的必要性
风险社会要求更多地考虑社会安全需要重构刑法观。传统的刑法体系中，以责任原则为核心，危害和罪过被视为构建刑事责任的必备要素，体系相对封闭，忽视社会性的外在参数对刑事立法与刑法理论的构造性影响。刑法作为社会安全与稳定的最后一道屏障，必须反映时代需求，对风险社会变迁作出适当的回应——刑法体系面临着从罪责刑法到安全刑法的转变，由报应目的向功利目的的转型，并逐渐演变成危险防御法。控制风险与防御危害已经成为现代刑法的重要功能之一。
风险社会要求立法者将刑法的防卫界线向前推进。风险社会下的刑事立法更加关注犯罪化的趋势，注重刑罚的一般预防。国外刑事立法出现两种倾向:一是刑罚干预的普遍化，主要是通过制定一系列的包含有刑罚处罚的法律规定，将许多抽象的法益纳入刑法的保护范围。二是刑法介入的提前化或者说早期化，主要是指将刑罚的处罚阶段提前，立法采取增加危险犯的规定，未遂犯、预备犯的处罚由例外向一般发展，将预备行为、未遂行为作为既遂犯处罚等，将刑法的防卫界线向前推进。
风险社会要求在刑法结构中必须将公共政策作为社会性的外在参数考量。在刑法的防卫线向前推进之后，风险社会要求构建开放的刑法体系适应现实的社会政治需要。公共政策才可能成为影响刑事立法与司法的重要因素。作为公共政策重要组成部分的刑事政策，对刑事立法和司法具有导向功能，成为沟通现实社会需要和刑法理论体系的桥梁。风险社会的刑法注重风险的管理和预防，刑事立法是实现预防的重要手段之一，其刑事政策影响立法主要表现为扩张或收缩刑法干预范围以及确定刑法干预重点的战略选择，促使刑事立法更加注重预防犯罪的有效性。
调整刑法结构:惩治和预防渎职犯罪的有效手段
渎职犯罪正是一种给社会带来巨大风险的严重的职务犯罪，这种犯罪已成为风险社会困扰世界各国的一个普遍性问题。为了维护国家机器的正常运转，保证国家职能的实现，大多数国家在刑法典中均对渎职罪作了明确规定，各国刑法都无一例外地采取“从严治吏”刑事政策，动用刑罚手段严厉打击渎职犯罪，以应对现代社会风险。
我国一直注重对渎职侵权犯罪的查处，但长期以来，法学理论界与司法实务界对于渎职侵权犯罪的构成与认定上都存在不同认识，在很大程度上影响到司法机关办理渎职侵权案件的法律效果与社会效果。因此，调整渎职侵权犯罪刑法结构，清除司法实践中的法律障碍，才能更好发挥刑法利器的作用，有效惩治渎职犯罪、维护社会安全。
1.主体调整为“公职人员”。对于渎职罪犯罪主体的修改，目前有“国家工作人员说”、“公务员说”、“公务人员说”等主张。笔者认为，将渎职罪的主体修改为“公职人员”较为妥当，这也与联合国反腐败公约的规定一致。其理由为:
(1)“公职人员”的称谓具有准确性、稳定性和高度概括性的特点。(2)“公职人员”较“国家工作人员”与“公务员”范围广，符合国际社会对公职人员作宽泛解释的趋势。国外渎职犯罪主体范围广泛，如德国刑法中的“对公务负有特别义务的人员”就包括了企业人员，芬兰、巴西等国也与此类似。(3)将渎职罪主体修改为“公职人员”有助于对渎职侵权犯罪的查处，促进依法行政。但笔者认为，应对国家机关工作人员和准国家工作人员设置不同的法定刑，以体现对国家机关工作人员从严惩处的精神。
2.加重有期徒刑法定刑幅度，增设资格刑与罚金刑的刑罚种类。
(1)在刑罚种类上增设资格刑和罚金刑，以弥补渎职犯罪刑罚单一适用自由刑之不足，最大限度发挥刑罚惩罚和预防犯罪之功效。对于具有贪利性质的渎职侵权犯罪增设罚金刑，罚没其非法所得，对行为人疏于职守或滥用权力造成公共财产重大损失进行补偿，可使刑罚充分发挥其惩罚和威慑功效，对预防犯罪起到积极的作用。对于滥用职权的行政性的渎职侵权犯罪增设资格刑，即判处剥夺其所担任的一定职务，并禁止其在一定时期内担任某一国家公职，对其进行政治上否定评价、剥夺或限制再犯此类渎职侵权犯罪的政治资本。
(2)在刑罚强度上加大对渎职侵权犯罪处罚力度，将绝大多数渎职侵权犯罪法定刑上提一格，运用法律手段控制风险发生，充分发挥刑法保障社会安全功能。目前我国刑事立法对渎职罪的处罚较轻，7年以下有期徒刑的罪名有20多个，占渎职罪所有罪名的60%以上，而司法实践中更是以判处缓刑居多，渎职罪立法与司法上的轻刑化特征，在很大程度上制约了国家运用刑法手段打击和预防渎职侵权犯罪的整体效果。
3.借鉴国外渎职犯罪立法，促进立法技术规范化。现行刑法法条对于渎职罪构成表述普遍具有高度概括性，但也带来模糊性和不确定性，司法实践中不易操作。虽然高检院《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》对渎职犯罪的非物质性危害结果情形作出规定，但仍给实践中对渎职犯罪客观方面的认定留下较大自由裁量空间，而不利于贯彻罪刑法定原则和从严查处职务犯罪刑事政策之间的协调。因此，借鉴国外渎职犯罪立法，可从以下两方面促进渎职犯罪立法技术规范化:(1)对于渎职犯罪罪状表述，国外刑法中在立法技术上多采用叙明罪状，对罪状与构成要件作出比较详细的规定，既能增强司法实践上的可操作性，又能突出刑法的打击重点，值得我国修订渎职罪刑法条文时借鉴。(2)对于在渎职犯罪查处中经常出现的渎职犯罪与受贿犯罪交织现象，实践中多根据牵连犯理论从一重罪处断，因贿赂犯罪法定刑较渎职犯罪重，而最终以受贿犯罪处罚。但问题有二:其一，对于牵连犯处罚原则究竟是数罪并罚还是从一重罪在刑法理论上与司法实务中仍存有争议，对牵连犯适用数罪并罚也有立法支持。其二，用贿赂犯罪罪名吸收渎职侵权犯罪罪名，不能对犯罪行为侵犯社会关系的多重性以及对职务的违背性作出客观的法律评价，不利于发挥刑法对渎职犯罪打击的威慑效应，而起不到对渎职侵权犯罪的警示和预防作用。因此，可以在刑法渎职罪具体条文中，对行为人有索贿受贿等行为构成受贿犯罪或其他犯罪的，明确规定数罪并罚，以统一法律适用。此外，根据我国现行刑法规定，多数渎职犯罪属于结果犯，也有部分渎职犯罪属于情节犯。立法对于可能引发重特大事故的渎职行为应加以规制，将刑法的防卫界线前置，增加渎职犯罪情节犯、危险犯规定等等。
引入监督过失责任理论:明确渎职侵权犯罪归责依据
在大量行政法规规定的各种行政处罚手段预防效果不明显的情况下，刑法作为最严厉的法律制裁手段，必然要承担起保障社会安全的重任。刑法的运用离不开刑法理论的指导，一些渎职侵权犯罪案件往往涉案人员众多，职权关系、因果关系复杂，决策责任与执行责任交织，领导责任、直接责任与间接责任易混淆，主要责任与次要责任难区分，为渎职侵权犯罪的查处增加难度。引入监督过失责任理论则可较好地解决渎职侵权犯罪的责任认定这一难题。
所谓监督过失，指与直接使结果发生的(直接行为人)直接过失相对应，处于指挥、监督直接行为人立场的人(监督人)怠于履行应当防止该过失义务的情况。监督过失责任理论的发展与实务的运用始于二战后的日本，最初运用于业务上的过失，现在许多国家逐步发展扩大到职务上的过失，运用于职务犯罪的场合。监督过失的实质是追究管理者的过失责任，通过对管理人员即监督者的失职行为进行处罚，可以使监督者对其职责不敢懈怠，强化监督者的职责意识，可以有效敦促监督义务人恪尽职守、勤勉尽责、以预防减少恶性事故及渎职犯罪的发生。
一般而言，安全责任事故经常发生的领域属于高风险行业，根据刑法中“被允许的危险”理论(如果禁止所有危险，社会就会停滞)，必要的风险在这些行业中是被允许的，但前提是要求相关人员负有高于一般人的注意义务。对于安全生产负有直接责任的主管人员，法律对其应该注意且应该有能力注意的适法行为具“可期待性”，如果行为人违反了这种注意义务，即被认为存在监督过失，具有道义上的可责难性和法律上的可惩罚性，必须对所发生的危害结果承担刑事责任。事实上，现行刑法第四百零八条规定的“环境监管失职罪”和第四百零九条规定的“传染病防治失职罪”等罪名的犯罪构成暗合了监督过失责任的存在。因此，将监督过失责任运用于渎职犯罪已逐步成为理论界与实务界的共识。
