时间：2022-11-07 21:20:42
审监程序在新民事诉讼法中的再次修订,是审监改革推进的成果体现。这次改革,使社会问题汇集到法院,再使法院问题汇集到审监,如果说二00七年民事诉讼法对审监程序部分的修订解决了申诉难、申请再审难的问题,那么二0一二年新民诉法对审监程序的再次修订,使得审判监督程序得到了全面的规范和完善。
一、从新旧法条对比看修订内容
1、新民诉法修正案第二十八条,将第一百一十一条改为第一百二十四条。修正案第二十八条,将第一百一十一条改为第一百二十四条,特别是第五项的修改:“(五)对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的案件,当事人又起诉的,告知原告申请再审,但人民法院准许撤诉的裁定除外”。 此条修订,首先是将“按照申诉处理”改为“申请再审”,这就彻底将“申诉”与“申请再审”给区分开了,将“申请再审程序”从杂乱无章的“申诉”中独立出来,确立“申请再审制度”。 其次,对于“生效的调解书”,当事人起诉,人民法院应当告知其申请再审。其中的“人民法院对符合本法第一百零八条的起诉,必须受理;对下列起诉,分别情形,予以处理:”修改为:“人民法院对下列起诉,分别情形,予以处理:”。第二项修改为:“(二)依照法律规定,双方当事人达成书面仲裁协议申请仲裁、不得向人民法院起诉的,告知原告向仲裁机构申请仲裁”。第五项修改为:“(五)对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的案件,当事人又起诉的,告知原告申请再审,但人民法院准许撤诉的裁定除外”。
2、新民诉法修正案四十三条,将第一百七十八条改为第一百九十九条。修改内容为:“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定,认为有错误的,可以向上一级人民法院申请再审;当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件,也可以向原审人民法院申请再审。当事人申请再审的,不停止判决、裁定的执行”。
在修正案第四十三条中,增加“当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件,也可以向原审人民法院申请再审”,特定案件的当事人(一方人数众多的当事人或者双方为公民的当事人)根据自己需要,可以向上一级人民法院或者原审法院申请再审,将自主选择的权利交给了特定的当事人。这样的修订,有其一定的意义,方便了当事人申请再审,体现司法便民原则,在措辞表述的理解上是给了当事人更多的选择权。
3、新民诉法修正案第四十四条,将第一百七十九条改为第二百条。修正案第四十四条,对申请再审事由的作出重大修改,对部分再审事由作出了相应的限制和删除。第一款第五项修改为:“(五)对审理案件需要的主要证据,当事人因客观原因不能自行收集,书面申请人民法院调查收集,人民法院未调查收集的”。 删去第一款第七项。 将第二款作为第十三项,修改为:“(十三)审判人员审理该案件时有贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判行为的”。
(1)将第一百七十九条第(五)修改为“对审理案件需要的主要证据,当事人因客观原因不能自行收集,书面申请人民法院调查收集,人民法院未调查收集的。”对“当事人向法院申请调查收集的证据,而法院未调查收集”的理由中之“证据范围”限定在“对审理案件需要的主要证据”,将当事人申请的事由缩小了。
(2)删去第一百七十九条第七项“违反法律规定,管辖错误的”。
(3)将第一百七十九条第二款作为第十三项,并修改为“审判人员审理该案件时有贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判行为的”;删除了“违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的情形”之申请再审事由。
4、新民诉法修正案第四十五条,将第一百八十一条改为第二百零四条。修改内容为:“人民法院应当自收到再审申请书之日起三个月内审查,符合本法规定的,裁定再审;不符合本法规定的,裁定驳回申请。有特殊情况需要延长的,由本院院长批准。“因当事人申请裁定再审的案件由中级人民法院以上的人民法院审理,但当事人依照本法第一百九十九条的规定选择向基层人民法院申请再审的除外。最高人民法院、高级人民法院裁定再审的案件,由本院再审或者交其他人民法院再审,也可以交原审人民法院再审。”修正案第四十五条第二款对“当事人申请再审,法院裁定再审的”原则上由中级人民法院审理,若出现民诉法第一百九十九条当事人向原审法院申请再审的情形时,也存在基层法院审理再审案件的情形,因此,该修正案作出了相应的调整。
5、新民诉法修正案第四十六条,将第一百八十二条改为第二百零一条;将第一百七十七条、第一百八十三条、第一百八十五条、第一百八十九条改为第一百九十八条、第二百零二条、第二百零六条、第二百一十二条。修改内容为:“第一百九十八条,各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书,发现确有错误,认为需要再审的,应当提交审判委员会讨论决定。最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书,上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书,发现确有错误的,有权提审或者指令下级人民法院再审。第二百零二条,当事人对已经发生法律效力的解除婚姻关系的判决、调解书,不得申请再审。第二百零六条,按照审判监督程序决定再审的案件,裁定中止原判决、裁定、调解书的执行,但追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金、医疗费用、劳动报酬等案件,可以不中止执行。第二百一十二条,人民检察院决定对人民法院的判决、裁定、调解书提出抗诉的,应当制作抗诉书”。
第四十六条修正案,首先明确“生效调解书”可以申请再审的法律地位; 其次,对于追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金、医疗费用、劳动报酬等案件,这些案件通常被称为“五费一金”案件,往往涉及当事人基本生活保障问题。这种情况下,不中止执行,有利于胜诉一方当事人的权利保障。如果将来法院改判,还可以通过执行回转程序,恢复当初的权利状态,对最终再审中胜诉的当事人进行权利救济。
6、新民诉法修正案第四十七条,将第一百八十四条改为第二百零五条。修改内容为:“当事人申请再审,应当在判决、裁定发生法律效力后六个月内提出;有本法第二百条第一项、第三项、第十二项、第十三项规定情形的,自知道或者应当知道之日起六个月内提出”。
新民诉法修正案第四十七条对当事人申请再审的期限作出了调整,由原来的两年变成了六个月。修订前的老法对期限的规定存在弊端,一般事由二年的申请再审期限过长,不利于法律关系的稳定;特殊事由三个月内提出再审的期限过短。
7、新民诉法修正案第四十八条,将第一百八十七条改为第二百零八条。从新民诉法修正案第四十八条的修改内容可以看出,民事诉讼法修改对检察院的法律监督,在监督的范围、监督的方式以及监督的手段上,都大大地往前迈了一步。加强了检察机关对民事诉讼的法律监督,扩大了检察机关的监督范围。其具体内容为:“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,应当提出抗诉。
地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议”。
8、新民诉法修正案第四十九条,增加二条,作为第二百零九条、第二百一十条。这两条主要是明确当事人向检察院申请抗诉或申请检察建议的法律地位。
“第二百零九条 有下列情形之一的,当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉: (一)人民法院驳回再审申请的;(二)人民法院逾期未对再审申请作出裁定的;(三)再审判决、裁定有明显错误的。 人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查,作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。第二百一十条,人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况”。
实践中不少当事人既向人民法院申请再审,又向人民检察院申请抗诉。为更好地配置司法资源,增强法律监督实效,有必要明确当事人申请再审检察建议或者抗诉的条件。修正案增加规定,在三种情况下当事人可以向人民检察院申请再审检察建议或者抗诉:人民法院驳回再审申请的;人民法院逾期未对再审申请作出裁定的;再审判决、裁定有明显错误的。同时,针对各方面反映的一些当事人反复缠诉、终审不终的问题,修正案明确规定:经人民检察院作出提出或者不予提出再审检察建议或者抗诉。当事人不得再次向人民检察院申请再审检察建议或者抗诉。
9、新民诉法修正案第五十条,将第一百八十八条改为第二百一十一条。对于人民检察院提出抗诉,法院裁定再审的案件,《民诉法》规定了五种可以交由下级法院审理的情形,这次修正案明确将“已经由该下级法院再审”排除在交“由下级法院再审”之外,避免原审法院重复再审案件。这条修正案明确了检察院抗诉后裁定再审的审理法院。修改内容为:“人民检察院提出抗诉的案件,接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定;有本法第二百条第一项至第五项规定情形之一的,可以交下一级人民法院再审,但经该下一级人民法院再审的除外”。
二、对审判监督程序修订内容的解读
新民诉法修正案是一次较为全面的修订,其修订的制度新颖,如公益诉讼、第三人撤销之诉等等,修订涉及范围广泛,几乎涉及民诉法所包含的所有程序,是前所未有的。就审判监督程序这一块来看,我是从以下几个方面来理解修订内容的:
修改后的民事诉讼法在强化法律监督方面作出了新规定，强化了检察机关对民事诉讼的监督力度。
（一）拓展了监督范围：监督范围扩展至民事诉讼活动全过程
修改后的民诉法在基本原则部分第14条将“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”修改为“人民检察院有权对民事诉讼活动实行法律监督”。从立法上使民事监督的范围扩大至整个民事诉讼领域。主要包括：1、将调解书纳入了抗诉范围。修改后民诉法第208条第一款规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉”； 2、将民事执行活动纳入了监督范围。修改后的民诉法第235条明确规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”。
（二）增加了监督方式：检察建议入法成监督方式
修改后的民事诉讼法在审判监督程序第208条第二款增加规定：“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书有损国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案”。同时增加规定：“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议”。由此，检察建议成为与抗诉并列的民事检察监督的法定方式。
（三）强化了监督手段：赋予民行检察人员调查核实权
修改后的民诉法第210条规定：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况”。实践中，许多抗诉案件需要查证，没有调查权，就会遇到不配合的情况，这就给查清事实造成很大的阻碍，有些案件就只能作不抗诉处理。规定调查核实权给办案工作加大了助力。
（四）设置了当事人申请抗诉前置性程序
新增加的第209条规定，当事人有下列情形之一的可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉：（1）人民法院驳回再审申请的；（2）人民法院逾期未对再审申请作出裁定的；（3）再审判决、裁定有明显错误的。该规定为当事人向检察机关申请抗诉或者检察建议设置了向法院申请再审的前置程序即：当事人必须经过法院的再审程序之后，才能向检察机关申请检察建议或抗诉。
二、挑战
民诉法修改强化了检察机关的法律监督职能，基层民行检察工作面临的新的挑战 。
（一）监督范围的扩大，为基层民行检察工作提供了全新的平台。
1、调解案件、一审终审案件扩大了基层民事检察监督范围。根据修改后民事诉法，检察机关发现调解书损害国家利益和社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议。当前，调解案件主要发生在基层，由基层检察院直接进行监督具有直接、方便、迅速、低成本等优势。修改后民诉法将小额诉讼案件等规定为一审终审案件，当事人针对该类案件可以向基层检察院申请检察建议或者抗诉。该两种情况使基层检察院对裁判结果的监督较之民诉法修改前有了更广阔的的空间。
2、 执行监督为基层检察院民事检察监督提供了重要职能舞台。法院“执行乱”和“执行难”长期以来一直困绕着法院和胜诉的当事人，其中原因之一就是法院的执行活动缺乏一种有效的监督。但长期以来法院对于检察机关对执行活动的监督一直都持不配合的态度，理由是“执行活动”不属于“审判活动”，排斥检察机关对执行活动的监督。修改后的民诉法规定，人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督，为检察机关开展执行监督提供了法律依据。执行监督成为基层检察院的一项重要工作职责。
（二）新增检察建议的监督方式，使基层检察机关具备了直接的法定监督方式。
原民事诉讼法只规定了抗诉一种监督方式。根据近年不一些地方的试点探索，修改后的民事诉讼法在审判监督程序中增加规定，地方各级人民检察院发现同级人民法院的生效判决、裁定、损害国家利益社会公共利益的调解书以及审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，检察院可以向同级人民法院提出检察建议。检察建议成为与抗诉并列的民事检察监督的法定方式。调解监督、违法行为监督以及执行监督等，将由基层检察院以检察建议方式履行法律监督职责，基层检察院有了直接向同级人民法院实现法律监督的方式。
（三） 当事人申请抗诉前置性程序的设置使基层院受理民事申诉案件大大减少。
审判监督程序既包括人民法院决定再审，又包括人民检察院抗诉引起再审。民诉法修改前，当事人既可以选择向人民法院申诉，亦可向检察机关申请抗诉，但更多的当事人基于对法院的不信任选择向检察机关申请抗诉。而根据修改后的民诉法209条规定，当事人不服生效判决、裁定、调解书，应当首先向人民法院申诉，只有人民法院未对申诉进行恰当处理时，当事人才能向检察机关申诉。所有当事人的申诉都要先向法院申请，检察机关只能受理法院再审程序处理之后的案件，且绝大部分裁判确有错误的案件经过法院再审审查，都能得到合理的解决，这使检察机关受理民事申诉案件的数量将大大减少，能提请抗诉的将少之又少。在过去的五年中，本院仅办理过一件上级院交办的省高级法院已裁定不予再审的抗诉案件。今年一季度，本院尚没有受理的民事申诉案件。
三、应对
民诉法的修改给基层民事检察工作带来重大变化。现阶段基层检察院应转换工作思路，以切实适应修改后民事诉讼法内在的要求。
（一）转移工作重心，由“以抗诉为中心”转变为“以合法性监督为中心”
基层检察院的民行工作，原来主要受理审查当事人申诉的一审案件或市院交办的不服二审判决的案件。工作重点主要是对生效判决提请抗诉或建议提请抗诉。但民事诉讼法修改后工作重点应发生转移。一方面，按照修改后的民诉法第209条的规定，当事人向检察机关申请抗诉或者检察建议应先向法院申请再审，这样原来直接到检察机关申诉的案件被分流至人民法院，检察机关办理民事申诉案件的数量将大大减少。另一方面，修改后的民诉法赋予了基层检察院新的监督职责。调解监督、执行监督、违法行为监督、一审终审案件的审判活动监督等同级监督工作都需要基层院承担，基层院的民行检察工作将面临新的转型，由原来重点办理抗诉案件转变为重点开展同级监督。由此，基层检察院民行工作重心将由“以抗诉为中心”转变为“以合法性监督为中心”。
（二） 转变单一抗诉监督方式，积极运用检察建议
检察建议可分为再审检察建议和普通检察建议两种。基层院应积极运用各种检察建议开展同级监督。1、加强再审检察建议的应用。修改后民诉法明确规定人民检察院发现同级人民法院的生效判决、裁定、调解书具有法律规定的情形，可以向同级人民法院提出检察建议。按照原来的民诉法，人民检察院发现同级法院的裁判有错误，只能提请上一级检察院抗诉，上一级法院接受抗诉后，一般发还原审法院再审，这种监督模式，需要先经过两级检察院的审查，再经过两级法院的手续，才能开始案件审理，重复程序多、时间长、效率低，当事人不满意，难以体现法律的价值本义。而再审检察建议不仅绕开了复杂的程序，极大地缩短了办案周期，而且又减少了案件当事人的诉累，节约了司法资源。因此实践中，应当加强再审检察建议的应用，努力做到快速息诉，达到案结事了。2、区别运用普通检察建议。检察建议的应用范围很广，应准确把握不同情况检察建议的适用条件。如针对审判程序中审判人员存在违法行为可能影响公正审判的，应当提出程序监督检察建议；对于民事执行活动中存在违法行为可能影响公正执行的，应当提出执行监督检察建议；对于在履行民事诉讼监督职责过程中发现的人民法院或有关单位存在制度、管理等方面缺陷需要改进的，应当提出改进工作检察建议等。
改进工作方式，执行办案期限
一、再审中变更、追加的被告及其管辖权异议问题
(一)、再审期间发现原审所列当事人不当，需要变更、追加的被告是否有权提管辖异议
在审判实践中，没有这方面的规定。参照《最高人民法院审判庭关于法院应原告变更被告之请求而恢复诉讼，变更后的被告是否有权提出管辖权异议问题的答复》“人民法院对原中止诉讼的案件应原告之请求，变更被告，恢复诉讼后，变更后的被告应享有法律规定的一切诉讼权利，包括在答辩期内向人民法院提出管辖权异议问题”。按一审程序审理的再审案件中被变更、追加的被告以及按二审程序审理的再审案件发回重审后变更追加的被告，有权提出管辖权异议。所谓管辖权异议，是指当事人认为受诉法院或受诉法院移送后的法院对案件无管辖权时，向受诉法院提出的不服管辖的意见或主张。管辖权异议的提出，应符合二个条件，一是管辖权异议应当由案件的被告提出；二是管辖权异议应当在被告提交答辩期间提出。再审程序根据原生效判决、裁定或调解书的审级不同，按照民事诉讼法第184条规定，原由第一审法院作出的按照第一审程序审理，原由第二审人民法院作出的或上级法院提审的，按第二审程序审理。管辖权的异议发生在第一审程序中。最高人民法院关于适用民事诉讼法的《意见》第211条规定：“依照审判监督程序再审的案件，人民法院发现原一、二审判决遗漏了应当参加的当事人的，可以根据当事人自愿的原则予以调解，调解不成的，裁定撤销一、二审判决，发回原审人民法院重审”。该意见第183规定：“发回重审的裁定书不列应追加的当事人”。由此可见，按照第二审程序审理的再审案件，当事人无需提出管辖权异议，再审法院也无需处理其所提的管辖权异议，只须向其告知，要提管辖权异议，可待可能发生一审程序(即发回重审)时再提。
(二)、对管辖权异议的处理
鉴于再审案件的特殊情况，对此处理的与原案件受理时被告所提出的管辖权异议的处理方法应有所不同。案件受理程序中被告提出管辖权异议，受诉法院应当审查，异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院；异议不成立的，裁定驳回。对驳回的裁定，当事人可以上诉。而再审程序中，再审法院原已作了生效的判决、裁定或调解书，提起再审只是中止原判决、裁定、调解书的执行。这些生效的法律文书并未撤销，即使其所提管辖权异议成立，也不能立即将案件移送有管辖权的人民法院处理，应当对其所提异议进行审查。审查后认为不成立的，下裁定驳回，但驳回的理由应是针对本案的事实和相关的法律、司法解释之规定，阐明异议不成立的具体依据。审查后认为异议成立的，但案件又不能立即移送，应通过再审决定。经再审，如原生效判决、裁定或调解书确有错误，所提管辖权异议也成立，则裁定撤销原判(或裁定、调解书)，将案件移送有管辖权的法院审理：如再审后认为原判正确，应予维持，则无须追加或变更被告，也不可能判决其承担任何法律责任，当然也不存在提管辖权异议。
二、审期间，原审原告申请撤诉及拒不到庭按撤诉处理问题
撤诉是指人民法院受理案件后至作出判决前，原告撤回起诉的诉讼行为。分为：当事人申请撤诉和按撤诉处理二种，前者是当事人诉讼权利的积极处分，后者是当事人对诉讼权利的消极处分。它表明原告对自己诉讼权利和实体权利所作的一种处分。司法实践中，对于再案件，当事人是否有权申请撤诉，撤诉权能否实现，撤诉是否适用于再审程序，法律未作明确规定，对此理论界争论比较多。笔者认为，应根据不同的情况区别对待。
(一)、人民法院决定再审时，原审原告不能申请撤诉。
第一、根据《民诉法》第177条规定，院长发现本院已生效的判决、裁定确有错误，经提交审判委员会，符合再审条件的决定再审，裁定中止原判决的执行。这时的再审程序是人民法院发现自己的裁判确有错误而进行的自我监督和自我纠正，是人民法院代表国家正确的行使审判权的职能行为，并非当事人意志。同样，上级法院、最高人民法院对下级人民法院已生效的裁判发现确有错误而进行提审或者指令再审，是上级法院对下级法院审判工作的指导和监督，通过这种指导和监督，使错误的裁判通过法定程序得到纠正，从而使审判工作的合法、权威性得到有效的保护，使法律的严肃性和民事法律关系的稳定性得到有力的保障。因此，人民法院决定再审和上级法院提审而引起的再审程序，并非基于当事人的意志而提起，当事人无权申请撤诉。
第二、据《民诉法》第185条、186条规定，人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审。人民检察院是国家的法律监督机关，有权对人民法院的各项审判活动实行法律监督。抗诉是人民检察院实现法律监督的具体方式和重要途径，通过人民检察院的抗诉，使人民法院的错误裁判及时得到纠正，从而保证法律的权威性和执法的统一性。因此，人民检察院按审判监督程序提起的抗诉，是国家法律监督的结果，体现着国家的意志，因此，在人民检察院抗诉引起的再审程序中，当事人无权申请撤诉。
第三、根据《民诉法》第178条和182条规定以及民诉法若干问题的意见第206条的规定，人民法院接到当事人的再审申请后，应当进行审查，认为符合《民诉法》179条的规定的，应当在立案后裁定中止原裁判的执行，认为不符合第179条规定的，用通知书驳回申请。可见，当事人在法定期限内申请再审并非必定引起再审程序，只有符合民事诉法179条规定的条件之一的，人民法院才应当再审。当事人的申请再审和人民法院的决定再审没有必然的因果关系，是否再审，主要看原裁判是否确有错误。依据当事人的再申请，通过审查，认为原裁判确有错误而依法再审，这时，已把当事人的意志转化为国家意志，反映的是人民法院行使国家审判权的审判职能和监督职能，当事人的再审申请，只能被视为是引起再审程序的一个导索条件或一个外部条件。人民法院通过审查当事人的再审申请而决定再审，并非法律赋予了再审申请人可以通过自己的诉讼行为而终止这种再审程序的权利。因此，尽管决定再审是由当事人申请引起的，申请人仍无权申请撤诉。对原判只有通过再审，由原审法院在作出新的判决时确定是否撤销、改变或维持原判决。
(二)、再审审理过程中，应准许原审原告撤诉
按照《民诉法》184条规定，适用一审程序审理的案件有：一审法院依照审判监督程序进行再审的案件和最高法院和上级法院指令再审和发回重审的案件。人民法院在再审过程中，当事人申请撤诉，只要不违反法律规定或其他不宜撤诉的情况，一般应当准许。这是因为案情是不断变化的，而且案件在被再审时，原审生效的裁判所处的状态也各不相同，这就使当事人在再审过程中申请撤诉客观上成为不可避免。民事诉讼法第131条规定：“宣判前，原告申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定”。对一审在宣判前，原告申请撤诉的，因此时还没有判决，法院经审查后认为符合撤诉条件，应裁定准许撤诉，案件就算终结。这种情况下，裁定应采用书面形式，并且在裁定中首先应明确撤销原来的裁判，即：按照一审程序再审的案件，准许当事人撤诉的裁定应当有两内容：第一，撤销原裁判；第二准许当事人撤诉。这样做，既尊重了当事人的诉讼权利，又维护了法律的尊严，
依照民诉法第184条规定，按照二审程序再审的案件有：最高法院和上级法院提审的案件；二审法院依照审判监督程序进行再审的案件。而提审的案件中又有提审原来经过二审的案件和提审原来经过一审的案件两种情况。如果提审原来只经过一审的案件，在再审过程中，当事人撤诉的，如果不违返法律规定，一般应当允许。适用民诉法意见第191条规定：“当事人在二审中达成和解协议的，人民法院可以根据当事人的请求，对双方达成的和解协议进行审查并制作调解书送达当事人；因和解而申请撤诉，经审查符合撤诉条件的，人民法院应予准许。”据此，原告在二审中可以撤诉。但二审准许撤诉的手续如何办，司法解释未明确。笔者认为，裁定，一是撤销一审判决，二是准许原告撤诉。
综上，在再审审理过程中，无认按一审程序审理或按二审程序审理，若当事人自行和解而原审原告申请撤诉的，法院应予准许，并用裁定撤销原审(一审或一、二审)判决，准许原告撤诉。
(三)、按一审程序审理的再审案件，原审原告拒不到庭应缺席判决。
民诉法第129条规定：“原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按撤诉处理，被告反诉的，可以缺席判决。”这是对原一审审理时原告拒不到庭或中途退庭的处理办法规定，因此时法院尚未对案件实体作出裁判，按撤诉处理一是简便，二是按撤诉处理后原告还可重新起诉，其起诉权仍能得到保障。但是，按一审程序审理的再审案件，原审原告拒不到庭或中途退庭，是否也能按撤诉处理，法律未作明确规定。笔者认为，应按缺席作出新的判决，不能按撤诉处理。理由：再审时，原审原告的诉权已经法律确认，而且因已有人民法院作出的已生效的对实体处理的判决、调解书的存在，当事人之间的民事权利义务已得到法律的确认。人民法院再审或提审的前提是发现原已生效的判决、裁定确有错误或查实生效的调解书的原调解违反自愿原则或内容违法，这包含两层意思：一是人法院已对原诉讼争议在实体上或程序上作出了判决、裁定或调解书确有错误或错误。一旦确认错误，作为诉讼中的一方当事人尤其是原审被告或被判决承担民事责任的第三人不服提出申请再审，经人民法院审查决定并进入再审程序后，案件当事人的诉讼地位已发生变化，此时作为再审申请人的原审被告或原被判处承担民事责任的第三人已处于反诉原告的地位，而原审原告已处于反诉被告的地位。同时，再审时，已有法院作出的且已生效的裁判书或调解书存在，不可能因原审原告有怠诉行为就能使原生效的裁判书或调解书自动撤销。人民法院行使审判权与原告拒不到庭，已放弃诉权，在法理上并不矛盾。因此，应按民事诉讼法第129条后半部分规定，缺席判决。
三、再审审理的范围不规范
规范指示功能是指程序在对诉讼主体和其他诉讼参与人所必须遵循的规定方面所具有的规范性、完整性和指导性功能。民诉法对再审过程中的许多，比如：再审审理范围没有详尽规范，导致这一功能薄弱化且不完整，难以达到息诉的目的。在司法实践中，由于对再审审理范围的认识不一致，执行的标准也不统一，导致法官审理中各行其是，造成不同的案件不同地区之间的差异，甚至该审的不审，不该审的审了，有请求的不判，不请求的乱判的现象时有发生。针对这种情况，笔者认为有必要完善民事再审制度的指示功能。再审程序本身的特点决定，它不是一种普通程序和必经程序，而只是一种特殊的救济程序。因此，对再审案件的审理范围应规定在不服原审裁判的请求内。比如：再审只就检察院抗诉部分审，没抗诉的就不审；只就当事人申请再审部分审，双方无异议都不审。一方面，这是意思自治原则的要求，充分保护当事人的诉讼权利处分，另一方面，如果实行全面审理，对当事人对原审裁判无异议的部分进行再审，应会带来重复劳动，降低诉讼效率，增加诉讼成本，浪费司法资源。
四、再审改判问题
，再审案件太多太滥，反复再审不但给法院的工作带来了沉重的负担，浪费司法资源，不利于维护终审裁判的既判权和公信力，危及到法院生效裁判的稳定性，而且不利于树立司法权威。从根本上讲，无限申诉，无限再审，会使许多合法权益长期处于悬置状态和不定地位，长此以往，势必导致关系紊乱，危害社会稳定。而我国民诉法对再审制度的规定欠缺合理性和可操作性，特别是对再审改判问题，审判实践中认识不一。因此，对再审改判应予规范。
再审改判标准也就是衡量案件该不该改判，该如何改。对再审改判定标准原则是不的。首先，一旦案件进入再审程序，对该案件该不该改判，该如何改判将涉及到法官适用问题，需要法官根据庭审中认定的事实以及法律的规定和自身对法律的理解，对案件作出裁决，而不应该预先标准来遵循，否则，就会束缚法官的自由裁量权，使法官成为再审改判标准的机器。其次，案件的情况是复杂多变的，改判的标准是不可能穷尽现实生活中的种种情况，再次，如果再立案的标准制定合理、明确、具有较强的可操作性，是没有必要再考虑制度再审改判标准的。现在的问题是，法律规定的再审立案的标准过于简单、原则，了案件的既判力，损害了司法的权威性。因此，人们想通过制定所谓的再审改判标准加以限制，以弥补再审制度规定的不足。原则是抽象的，它带有灵活性和指导性，目的是想澄清再审改判中的一些混乱认识，纠正一些影响案件既判力的做法。也就是说，并不是案件中的所在错误和一些新情况下欠缺合理性的裁判都必须通过再审程序予以纠正。笔者认为，在司法实践中，应注意把握好以下二点：一是在程序监督方面，要注意树立程序公正与实体公正并重的观念，逐步改变“重实体，轻程序”的错误认识。当前的司法不公正主要是程序不公正，而且多数实体不公正与是由程序不公正导致的，要重视和强化适用程序法的监督，在加强对实体监督的同时，应当重点放在对程序的监督上，坚决纠正那些因程序不公而明显影响实体裁判结果的案件。二是对实体方面的监督，要着重解决适用法律错误及明显裁判不公的问题，对不违反法律规定的自由裁量结果，一般不要改判，有的案件改了社会效果不好，影响不好就不要改；有些案子失去了改判的条件；有些案子可改可不改；有些原审的证据都没有了这些案子就不要改。民诉法关于再审须“确有错误”，应是改判的前提，而不是立案的前提。审监工作的第一职能就是纠错，它与维护司法终审权是辩证统一的，并不是改案越多越好，也不是只要有一点瑕疵都要改。总之，既要适用审判监督这一救济程序维护司法公正，又要考虑解决目前存在的终审不终问题，以维护人民法院裁判的稳定性和权威性。
五、检察院抗诉问题
现在检察院抗诉民、行案件的力度越来越大。我国民事诉讼只规定了检察院抗诉的案件，人民法院应当再审并通知人民检察院派员出席法庭。但对于检察机关的民事抗诉案件开庭审理中的地位和作用职责，抗诉案件怎样审理，检察院申请撤回抗诉怎样处理，都没有作出规定及相关的司法解释。笔者认为有必要进行商榷，以解决审判实践中存在的类似问题。
(一)、人民检察院的民事法律地位问题
任何法律主体都需要有相应的法律规定来体现其权利和义务，任何法律监督都需经过一定的形式表现出来，人民检察院是国家的法律监督机关，这就决定了其法律地位是特定的，不是一般的诉讼主体。在民事诉讼中，它代表国家行使法律监督权而不是诉讼权。现行民事法律规定人民检察院行使民事监督权最直接、最具体的表现形式是人民检察院启动再审程序的民事抗诉。人民检察院对人民法院已生效的法律文书，认为在程序、实体等方面存在有民事诉讼法第185条规定的4种情形之一的，应当提出或提请抗诉，其前提条件是法院的法律文书已经生效，产生的后果是人民法院对已生效的法律文书进行再审，引起的是再审判监督程序的再审。据此可以看出，人民检察院在民事抗诉中不具有诉讼地位。对根据抗诉案件的性质不同，区别对待。对一般的民事、、行政抗诉案件，检察机关在庭审中，只要使抗诉再审程序实际得以引起，除当庭宣读抗诉书和认为需要阐述抗诉理由外，不需要参与到当事人间实体权利义务争议的法庭调查和辩论中去。因为，再审程序启动后，恢复到平等当事人之间的举证、质证，而不是一当事人与检察院的举证、质证。庭审结束后，检察人员可就庭审活动是否违法提出口头或书面意见。我国民事诉讼法规定民事诉讼当事人有平等的诉讼权利，其诉讼地位是平等的，其权利和义务是对等的。人民检察院在民案件的抗诉，实质上是以国家公权力替代当事人私权利，当事人可以根据案件情况和自己的意愿自行作出处分，只要当事人处分不损害国家、社会公众利益和他人利益，就无需国家公权力的干预。人民检察院基于当事人申诉而提出抗诉，不仅无形中强行将当事人拉入诉讼中来，并一定程度和一定范围将对方当事人置于弱者的，使当事人难免会对法律面前人人平等产生质疑。如果国家过多干预当事人的私权，就不利于保护当事人的合法权益，不能使案件得以公平、公正处理是，因此在案件审理中应充分保护“当事人在法律规定的范围内处分自己民事权利和诉讼权利”的平等机会。对于侵害国家利益和其他社会公众利益的案件，应实行国家干预，即行使检察权，防止当事人为了私人利益，而损害国家集体利益和社会公众利益，同时，监督人民法院在诉讼过程中依法行使职权以确保国家利益和社会公众利益不受损害，这样既维护离国家利益，以保证了人民法院独立行使审判权。
(二)、抗诉案件再审时，当事人的主体资格问题
审判实践中，有这种情况，人民法院的民事判决、裁定发生法律效力后，一方当事人不服，向人民检察院提出申诉，检察机关经审查决定提起抗诉。对人民检察院抗诉，人民法院应当再审，遂裁定对案件进行再审并中止原生效裁定的执行。但向当事人送达再审裁定时，却发现申诉人是个人的，已去向不明，是法人或其他组织的，已被工商行政管理部门吊销了营业执照，或已登记注销，无法向其送达法律文书。对此，颇有不同处理意见。笔者认为：首先应明确人民检察院依审判监督程序提出的抗诉，是依法行使其法律监督的职能，当事人申诉仅是作为一种材料的来源，检察院为了使其抗诉能获得成功，往往还要进行调查取证，对这些证据，经再审程序的庭审，由原来当事人质证，人民法院的审查核实，仍可成为法院再审后定案的依据；其次，从程序上来说，人民检察院的抗诉只是启动再审程序的发生，案件诉讼的对抗和裁判结果的承担，仍是诉讼当事人之间的事。因此，对于申诉人去向不明或原案件诉讼主体中有的实际已不存在的再审案件，应视案件的不同情况进行处理：
1、申诉人为公民个人的，因其去向不明，人民法院无法直接向送达裁定书和开庭传票，可公告送达。庭审中其不出庭的，仍可按法定程序进行审理。如果人民检察院抗诉中提供的证据经诉讼参加人质证后得以确认，能证实原生效裁判确有错误，并能审请原案件争议的民事实体权利义务关系的，则应撤销原判，根据再审查明的事实作出新的判决。如果因申诉人自身不到庭参加诉讼，便无法确认原判是否确有错误，更无法判定申诉人向人民检察院申诉时持有异议的。原判所确定的民事法律关系和实体处理是否确为不当的，则可参照一审原告经传票合法传唤拒不到庭的可以按撤诉处理的规定，视为申诉人已不申诉，也就是说案件当事人已不对原判持有异议，故人民检察院的抗诉也不能依法得到支持，可判决驳回抗诉，维持原判。
2、申诉人是法人被工商行政管理部门吊销营业执照的，再审应根据不同情况作不同处理。如企业法人补吊销营业执照后有清算组织在清算的，由清算组织作为诉讼当事人参加诉讼。如果尚未成立清算组的应责令企业开办或股东成立清算组参加诉讼；如果企业开办者或股东不成立清算组或清算组不愿参加再审的，说明他们对原生效判决已经服判，应判决驳回抗诉，维持原判。
3、企业法人已经清算并办理注销登记手续的，说明原诉讼主体已从事实上和法律消亡，也就是说既没有实体权利义务的承担者，也没有诉讼权利义务的承受者。从本质上讲，检察机关在此时的抗诉已失去依据，同时再审也毫无意义，故应判决驳回抗诉，维持原判。
(三)、关于检察院撤回抗诉问题
人民检察院作为国家法律监督机关，在抗诉应当遵循“以事实为根据，以法律为准绳”之原则，一旦发现提出的抗诉确有错误时，应当及时撤回抗诉，因为根据权利的一般学说，即有权提出抗诉，当然也有权申请撤回抗诉。但在审判实践中，对检察院申请撤回抗诉是否准许，却无章可循。笔者认为，检察院申请撤回抗诉应当有人民法院开庭审理前提出(以正式书面形式)，是否准许，由人民法院裁定。但裁定的一是准许人民检察院撤回抗诉；二是恢复对原生效判决、裁定的执行。
检察院抗诉，是一个十分严肃的问题，不能有任何的随意性。因为一旦其提起抗诉，再审程序启动，各种诉讼资源的利用以及与之相关的社会资源的再度启用已成事实，即使其及时撤回抗诉，然而它加诸于法官之上的不信任之精神压力以及当事人精神的伤害，却是无法弥补的。这种不受限制的抗诉权，必然会造成某些人私心的滥用，造成司法资源的浪费，对民众心目中法律权威，人民法院裁判的稳定性，都会产生负面效应。同时，抗诉权和审判权的冲突也暴露出来诸多无法解决的矛盾。因此建议应完善我国民事检察监督制度，建立多元化的民事监督体系，确保司法公正。
综上，审判监督程序是对错误判决的最终司法救济，最能体现公正与效率，而审判监督工作担负着特殊之使命，从某种意义上讲是人民法院维护司法公正最后一道防线，也是保护当事人合法权不受侵犯的最后一道关。随着我国审监改革的不断深入，相信现行再审制度会日趋完善科学，逐步改变程序规则不科学，有法不依，无章可循，秩序混乱的状况，以维护当事人的合法权益，国家的司法权威和社会主义法制秩序。
参 考 文 献
1、〈〈中华人民共和国民事诉讼法〉〉 第十六章审判监督程序
论文摘要：审判监督程序作为一种“事后救济”程序，作为一种非通常的诉讼程序，在民事诉讼司法实践中发挥着重要的作用。一般而言，一国法治水平越高，司法越公正，司法权威性越高，所需要设置的司法救济程序的层次就越少。审判监督程序是与我国的法治状况相适应的，就目前而言，它是不可或缺的。但是我国的审判监督程序有诸多不完善或者很不完善之外，本文仅对审判监督程序，即再审程序的启动予以讨论，以期对再审程序的研究有所裨益。
一、审判监督程序的概念
审判监督程序是指人民法院、人民检察院或当事人，认为人民法院已经发生既判力效力的判决、裁定及调解协议确有错误而提起或申请再审，由人民法院依法对案件进行审理时所适用的诉讼程序。
二、人民法院依职权提起再审
人民法院是国家的审判机关，代表国家行使审判权。人民法院依职权提起再审是法院系统的内部监督。人民法院依职权提起再审的条件：根据《民事诉讼法》第177条的规定，人民法院依职权提起再审的实质性条件只有一个，即发现已经发生既判力的判决、裁定确有错误。所谓确有错误，是指裁判结果确实存在不当之处。具体而言，应当包括认定事实不清、认定事实错误和适用法律错误，至于能否包括程序上违法，则值得探讨。从《民事诉讼法》第177条的规定来看，严格地说，裁判确有错误并不能包括程序上违法的内容。但是从审判监督程序的整体意义上看，将程序上违法排除在“确有错误”之外，从逻辑上又有矛盾，这将违背“有错必究”的司法原则。况且程序上违法这一前提经常会导致裁判结果的公正性受到怀疑。当然，尽管《民事诉讼法》第177条使用了“发现”、“确有”这样的词汇，“确有错误”依然只能是一种主观判决。在再审程序起动之前，没有实质上的法律意义。
三、人民检察院提起抗诉
人民检察院是国家的法律监督机关，有权对人民法院的民事审判活动进行法律监督。人民检察院依法提起抗诉发动再审程序是其法律监督权的具体体现。
人民检察院提起抗诉的条件：《民事诉讼法》第185条规定了人民检察院提起抗诉的实质性条件。最高人民法院检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有下列情形之一的，有权按审判监督程序提出抗诉：1、原判决、裁定认定事实的主要证据不足；2、原判决、裁定适用法律确有错误；3、人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；4、审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。最高人民检察院2001年发布的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》规定，有下列情形之一的，人民检察院应当作出不抗诉决定：申诉人在原审过程中未尽举证责任的；现有证据不足以证明原判决、裁定存在错误或者违法的；足以推翻原判决、裁定的证据属于当事人在诉讼中未提供的新证据的；原判决、裁定认定事实或者适用法律确有错误中，但处理结果对国家利益、社会公共利益和当事人权利义务影响不大的；原审违反法定程序，但未影响案件正确判决、裁定的；不符合法律规定的抗诉条件的其他情形。
由于立法没有对检察机关抗诉的范围予以一定的限制，司法实践中检察机关的抗诉权与法院的审判权经常发生冲突，这种冲突集中表现在最高人民法院对检察机关抗诉范围的限制上。最高人民法院曾经先后作出规定，规定人民检察院对于调解协议、破产程序中的裁定、诉前保全裁定、先予执行裁定、诉讼负担裁定、法院按照审判监督程序再审维护原裁判的民事、经济、行政案件、执行程序中的裁定、发生法律效力的不撤销仲裁裁决的民事裁定等提出抗诉，法院不予受理。这些限制大多体现在裁定方面，这些限制并不符合立法规定。依照《民事诉讼法》第816条的规定，人民检察院抗诉的案件，法院应当再审，对于裁定是否为再审的对象，应区别对待。由于裁定并非仅仅是解决程序问题，也有确定当事人实体权利义务关系的裁定。前者不能直接成为再审的对象，因为其并非终局判决，如果其存在问题的话，可以对其后的终局判决提起再审。后者由于是确定实体权利关系，允许成为再审的对象。对这类裁定，在现行法的框架下，也应当允许人民检察院提出抗诉。
四、当事人申请再审
已经发生既判力效力的判决、裁定或调解协议直接关系到当事人的民事权益，因此，作出该法律文书的程序是否公正、该法律文书的内容是否公正对当事人至关重要。当事人申请再审是其诉权的具体体现。
当事人申请再审的条件：
1、形式条件
当事人申请再审必须符合下列形式条件：（1）提起再审的主体，必须是原审案件中的当事人。只有原审案件中败诉的当事人及其一般继受人，才能提起再审。全部胜诉的当事人无再审利益，不能提起。无诉讼行为能力人的法定代理人可以代为申请再审。（2）提起再审的对象，必须是已经发生既判力的判决、裁定或调解协议。（3）提起再审的期限，是在判决、裁定或调解协议发生既判力效力后两年。
2、实质条件
我院于1998年1月16日对原告周廷谦诉林选清买卖钢材欠款一案作出一审判决后，双方当事人未上诉，现已经发生法律效力。2000年6月29日，林选清提供新的证据向我院申请再审，我院于2000年10月17日以林选清超过两年申诉时效，不符合当事人申请再审的时效规定，驳回林选清申请再审的请求。2000年10月20日林选清向纳溪区人民检察院申诉，检察于2001年6月6日提出抗诉，泸州市中级人民法院于2001年7月9日指令我院再审。本案检察院可否提起抗，人民法院是否应当进行再审，产生两种不同的意见。
第一种意见认为：检察院有权提起抗诉，本案应当进行再审。理由是：1、根据民诉法第一百八十六条的规定“提出抗诉的案件，人民法院应当再审。”民诉法只规定了当事人申请再审的时效为两年，没有规定人民检察院提出抗诉的时效。因此，人民检察院提出抗诉不受两年时效的限制。也就是说，只要人民检察院提出抗诉，人民法院必须无条件地进行再审。2、民诉法只规定了法院对当事人的申诉进行审查，而没有规定法院对人民检察院的抗诉进行审查。人民检察院的抗诉不管是否合法，只要抗诉了，人民法院就应当再审。3、本案上级人民法院已指令再审，下级人民法院应当服从进行再审。
第二种意见认为：人民检察院的抗诉应该依法进行，违法抗诉没有法律效力，不能作为人民法院再审立案的根据启动再审程序。其理由是：1、根据民诉法第一百八十二条的规定“当事人申请再审，应当在判决，裁定发生法律效力后二年内提出”。法律规定的当事人申诉时效2年是不变期限。立法本意是当事人申诉不管是向人民法院提出，还是人民检察院提出都受到申诉时效的限制。当事人申诉超过两年时效的，不管是人民法院，还是人民检察院，在接到当事人的申诉时，都应当以超过申诉时效为由，驳回当事人的申诉。2、民诉法第一百八十六条规定人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审。该规定本身是以人民检察院抗诉合法为前提，依法行使职权，是每个国家机关都必须遵守的一个原则。作为国家法律监督机关的人民检察院也不例外。抗诉是人民检察院代表国家对民事审判活动进行法律监督。目的是维护社会主义法制的统一和尊严。就本案而言，人民检察院把当事人超过两年申诉时效，并被人民法院驳回的案件再立案并提出抗诉。这既没有法律依据，又破坏了执法的统一性，导致人民法院在社会中的公信度；同时也损害了另一方当事人的合法权益。3、本案上级人民法院指令再审的依据是人民检察院提出的抗诉书。下级人民法院接到指令后，发现人民检察院的抗诉程序违法，抗诉没有法律效力，应当报告上级人民法院，不能启动再审程序，形成执法的统一。既然不能启动再审程序，就不应进行再审。
笔者赞成第二种意见。
论文摘要：审判监督程序作为一种“事后救济”程序，作为一种非通常的诉讼程序，在民事诉讼司法实践中发挥着重要的作用。一般而言，一国法治水平越高，司法越公正，司法权威性越高，所需要设置的司法救济程序的层次就越少。审判监督程序是与我国的法治状况相适应的，就目前而言，它是不可或缺的。但是我国的审判监督程序有诸多不完善或者很不完善之外，本文仅对审判监督程序，即再审程序的启动予以讨论，以期对再审程序的研究有所裨益。
一、审判监督程序的概念
审判监督程序是指人民法院、人民检察院或当事人，认为人民法院已经发生既判力效力的判决、裁定及调解协议确有错误而提起或申请再审，由人民法院依法对案件进行审理时所适用的诉讼程序。
二、人民法院依职权提起再审
人民法院是国家的审判机关，代表国家行使审判权。人民法院依职权提起再审是法院系统的内部监督。
根据《民事诉讼法》第177条的规定，人民法院依职权提起再审的实质性条件只有一个，即发现已经发生既判力的判决、裁定确有错误。所谓确有错误，是指裁判结果确实存在不当之处。具体而言，应当包括认定事实不清、认定事实错误和适用法律错误，至于能否包括程序上违法，则值得探讨。从《民事诉讼法》第177条的规定来看，严格地说，裁判确有错误并不能包括程序上违法的内容。但是从审判监督程序的整体意义上看，将程序上违法排除在“确有错误”之外，从逻辑上又有矛盾，这将违背“有错必究”的司法原则。况且程序上违法这一前提经常会导致裁判结果的公正性受到怀疑。当然，尽管《民事诉讼法》第177条使用了“发现”、“确有”这样的词汇，“确有错误”依然只能是一种主观判断，在再审程序起动之前，没有实质上的法律意义。
三、人民检察院提起抗诉
人民检察院是国家的法律监督机关，有权对人民法院的民事审判活动进行法律监督。人民检察院依法提起抗诉发动再审程序是其法律监督权的具体体现。
《民事诉讼法》第185条规定了人民检察院提起抗诉的实质性条件。最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有下列情形之一的，有权按审判监督程序提出抗诉：
1、原判决、裁定认定事实的主要证据不足；
2、原判决、裁定适用法律确有错误；
3、人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；
4、审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
最高人民检察院于2001年发布的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》规定，有下列情形之一的，人民检察院应当作出不抗诉决定：申诉人在原审过程中未尽举证责任的；现有证据不足以证明原判决、裁定存在错误或者违法的；足以推翻原判决、裁定的证据属于当事人在诉讼中未提供的新证据的；原判决、裁定认定事实或者适用法律确有错误的，但处理结果对国家利益、社会公共利益和当事人权利义务影响不大的；原审违反法定程序，但未影响案件正确判决、裁定的；不符合法律规定的抗诉条件的其他情形。
四、当事人申请再审
已经发生法律效力的判决、裁定或调解协议直接关系到当事人的民事权益，因此，作出该法律文书的程序是否公正、该法律文书的内容是否公正对当事人至关重要。当事人申请再审是其诉权的具体体现。
当事人申请再审应符合相应的形式条件和实质条件。
1、形式条件：当事人申请再审必须符合下列形式条件：（1）提起再审的主体，必须是原审案件中的当事人。只有原审案件中败诉的当事人及其一般继受人，才能提起再审。全部胜诉的当事人无再审利益，不能提起。无诉讼行为能力人的法定代理人可以代为申请再审。（2）提起再审的对象，必须是已经发生既判力效力的判决、裁定或调解协议。（3）提起再审的期限，是在判决、裁定或调解协议发生既判力效力后两年。
2、实质条件：《民事诉讼法》第178、180条集中规定了当事人申请再审的实质性条件，即法定事由。最高人民法院2002年发布的《关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）》对此予以了明确。按照该规定，对终审民事裁判、调解的再审申请，具备下列情形之一的，法院应当裁定再审：（1）有新的证据足以推翻原判决、裁定的。按照最高人民法院的《证据规定》，新的证据是指原审庭审结束后新发现的证据。（2）主要证据不充分或者不具有证明力的。（3）原裁判的主要事实依据被依法变更或撤销的。（4）就同一法律事实或同一法律，存在两个相互矛盾的生效法律文书，再审申请人对后一生效法律文书提出再审申请的。（5）引用法律条文错误或者适用失效、尚未生效法律的。（6）违反法律关于溯及力规定的。（7）调解协议明显违反自愿原则，内容违反法律或者损害国家利益、公共利益和他人利益的。（8）审判程序不合法，影响案件公正裁判的。（9）审判人员在审理案件时索贿受贿、徇私舞弊并导致枉法裁判的。
一、修正后《民事诉讼法》及其司法解释施行的基本情况
（一）收、结案基本情况
总体上看，修改后的民诉法施行以后，随着申请再审案件管辖“上提一级”（第178条）和基层法院不再受理当事人申请再审案件（第181条），全国法院新收各类申诉、申请再审案件总体呈下降的态势，如2009年1-10月，全国共新收101175件，同比下降17.21%；全国法院新收各类再审案件总体呈上升的态势，如2009年1-10月，全国共新收3，1936件，同比上升6.26%；各级法院做了大量息讼稳控工作，信访案件数量呈下降态势。各地高级、中级、基层法院民事申请再审和再审案件收、结案数量正如当初预料的一样，呈现不同的态势：高级法院呈现井喷式增加，如江苏上升5倍，新疆上升近10倍；中级法院有升有降，总体比较平稳，但再审案件数比例明显增多；基层法院呈现普遍下降态势，并且基层法院受理民事再审案件数的下降幅度明显高于中级法院。
（二）对高、中、基层法院的影响
1.对高级法院的影响
由于民事申请再审和再审案件的急剧上升以及审查要求的提高，各地主要采取三项应对措施：一是调整级别管辖。各地法院按照最高人民法院调整级别管辖的通知，下压一审案件管辖权，大幅提高基层法院受理一审案件争议标的，高级法院原则上不再受理一审民商事案件，减少二审案件数量，使得高级法院将主要审理一、二审案件转向主要审查、审理申请再审以及再审案件；二是增配相关机构和人员。如江苏、新疆分别增设立案二庭和审监二庭，广东增设立案二庭。多数高院还在本辖区下级法院选调部分法官或抽调法官集中办案；三是全院动员集中办案。从事民事审判的民一庭、民二庭、民三庭等部门以及有审判职称的在综合部门的人员，均承担一定的申请再审案件的审查工作，如广东将该类案件分流到四个民事审判庭审查。
2.对中级法院、基层法院的影响
由于申请再审管辖的确定化，中级法院实际承担原由基层法院审监庭审理的民事申请再审及再审案件，工作量有所减轻。基层法院审监庭审监职能重心发生转移，不再承担民事申请再审案件的审查和依当事人申请启动再审的案件，仅承担少量的依职权进人再审和民事抗诉再审案件，受理再审案件的数量下降，工作重点转向开展案件质量监督管理工作，逐步将监督关口前移，力求从源头上提高案件质量，减少形成申诉、再审的消极因素。总体上是中级法院有升有降，基层法院降幅较大；依当事人申请启动再审数量下降，上级法院指令再审数量上升；法院依职权启动再审的案件数量有较大增长。
（三）抗诉再审案件数量有所上升
各地法院反映，伴随着新民诉法的实施，检察机关也加大了抗诉的力度，中级以上法院受理的抗诉案件数量增幅较大。如广东云浮中院受理的抗诉案件由上一年度的1件上升为5件，东莞中院由原来的2件上升为15件。
二、贯彻实施修正后《民事诉讼法》的主要做法
（一）积极部署，确保修正后《民事诉讼法》的及时准确施行
民诉法修正使得全国法院民事审判领域发生全局性变革。为确保修正后民诉法在本辖区法院的及时准确实施，各地高院做了大量艰苦细致的调研工作。由于各项应对措施到位、运行良好，确保了新民诉法的及时准确施行，确保了上级法院面对巨大办案压力等问题的及时有效化解。符合各地特点的新的审判监督工作格局正逐步成形。
（二）理顺内部工作机制，力争“上提一级”彻底解决纠纷
各地法院根据新民诉法的精神和要求，切实转变审监法官的审判作风，增强广大法官定纷止争的责任心和使命感。如广东法院要求审监法官有针对性地对当事人进行诉讼指导，解除当事人的疑虑，促使当事人息讼止争。在处理申请再审和再审案件中，将重心放在修复对立当事人之间的关系、彻底化解纠纷上，改善监督方式，提高监督水平。如新疆高院，审监庭不再专门负责再审案件的审理工作，除立案庭外，全院各相关审判业务庭审查决定提起再审的案件，由各业务庭自行审理，避免因认识不同而产生意见冲突导致重复劳动。对事实认定和适用法律错误、严重损害当事人合法权益的，依法及时改判，防止不及时纠错造成当事人反复申诉、上访；对原审裁判存在瑕疵又不足以再审改判的案件，通过多种方式疏导对立情绪，慎重处理，千方百计减少不稳定因素。同时，加大再审案件调解力度，努力实现和谐司法与案结事了。
（三）及时抓好基层法院审监庭职能转变
伴随着民诉法的修正，各地基层法院审监庭的工作重心及时调整和转换到案件质量监督管理工作上来。大部分中院和部分基层法院结合本地实际，均制定了具体的操作规程和实施细则，并建立和完善了相关的配套制度，如案件质量流程管理、案件质量通报、错案责任追究、奖惩制度等，对被上级法院改判、发回和被当事人投诉有质量问题的三类案件进行质量监督管理，在全院逐步形成了统一、规范、动态的案件质量监督管理机制。通过案件质量监督管理，发现了案件审理中存在的主要问题、原因，积极发挥了反馈建议、为院领导科学决策、合理调整和配置审判资源等功能作用。如珠海市香洲区法院重点开展案件质量监督管理工作以来，被上级法院改判、发回重审的案件已由2007年的576件减少为2008年的300多件。一些法院还积极拓展和放大审判监督工作对促使上下级法院审判质量效率双提高的职能作用。
（四）加大培训力度，探索繁简分流的审判方式
高级法院审监庭针对民诉法的修改及其配套司法解释的实施，普遍开展了一次集中业务培训。新疆法院还专门请求最高法院支持，选派最高法院以及相关高院业务骨干，讲授审监工作指导思想和基本方法、民诉法及其司法解释、公司法及其司法解释、房地产纠纷、刑事再审实务、诉讼时效司法解释、物权法、合同法及其司法解释等内容。各地法院在审查申请再审案件时，基本能够按照新民诉法及其配套司法解释的精神，紧密围绕当事人申请再审的事由成立与否来决定是否启动再审，积极探索繁简分流的审查和审理方式。
三、修改后《民事诉讼法》及其司法解释施行中遇到的主要问题
各地法院贯彻实施修正后民诉法及其配套司法解释的总体情况良好，但在四家高院的调研中也发现不少问题，有的需要在今后的工作中加以规范和改进，有的涉及到司法政策的调整。
（一）对新《民事诉讼法》及司法解释的理解和把握存在偏差
1.关于申请再审立案受理、审查程序和再审程序功能的把握。民诉法第180条规定了申请再审立案的形式要件，最高法院《关于适用审判监督程序若干间题的解释》（以下简称《审监程序解释》）第1-7条予以细化。但有的法院和法官没有按照该司法解释第3条规定要求当事人提供包含指明再审事由的再审申请书，即予以立案受理，导致审查程序中办案效率较低。有的法官并没有按照该司法解释第9条的规定围绕当事人指明的再审事由是否存在进行审查，使得审查程序没有发挥应有的过滤功能，具有实质判断性质的审查程序或者与立案审查阶段相混淆，或者与再审审理程序相混淆，而再审审理程序应当主要针对当事人的再审请求进行，判断原审裁判结果是否需要纠正。
2.关于裁定进人再审的标准。有的法官对因当事人申请而裁定再审的标准掌握过严，没有按照修改后的民诉法第179条规定的“十三项外加一款”的“法定情形”进行审查，而是沿用原来“确有错误”的标准，客观上不利于及时纠错和化解矛盾，无法提高审查申请再审案件的效率。
3.关于依职权再审的标准。《审监程序解释》第so条规定：“当事人未申请再审、人民检察院未抗诉的案件，人民法院发现原判决、裁定、调解协议有损害国家利益、社会公共利益等确有错误情形的，应当依照民事诉讼法第177条的规定提起再审。”对法院依职权启动再审的范围限制为有损公益的确有错误情形，但不少地方依然掌握过宽，没有按照司法解释精神执行，造成依职权启动再审的随意性较大。
4.关于“上提一级”的把握。有的法院对修正后民诉法第175条“可以向上一级人民法院申请再审”的规定错误理解为既可以向原审法院申请再审，也可以向上一级法院申请再审。而全国人大的立法本意是完全的上提一级，不存在例外。
5.关于因当事人申请而被指令再审的问题。根据民诉法第181条的规定，因当事人申请而再审的，仅最高法院和高级法院可以在缓解办案压力时才可使用指令再审.中级法院只能自行再审，对此类案件无权指令再审。但.有的中级法院还存在将依当事人申请启动再审的案件，指令到基层法院审理的现象。
6.关于因检察机关抗诉而指令再审的问题。民诉法第188条规定对于抗诉案件：“…有本法第179条第1款第1项至第5项规定情形之一的，可以交下一级人民法院再审”，主要是事实错误类再审事由，人民法院可以指令再审。当前司法实践中，存在着检察机关对于案件属于事实错误类事由还是法律错误类事由判断错误，人民法院是否依审查后实际上的事由类型决定，还是依检察机关抗诉的事由决定，各地各级法院做法并不一致；有的法院对于检察机关以第179条第1款第6项事由抗诉的也指令再审，不符合民诉法第188条规定；对于抗诉事由两个以上，其中既包含第1项至第5项事由，又包含五项之外事由的，是否可以指令再审，做法不一。
（二）新《民事诉讼法》及司法解释诸多地方需要进一步规范
各地反映，在新民诉法及其配套司法解释的施行过程中，涉及到对民事申请再审事由的成立标准理解不一，在民事申请再审审查程序与再审审理程序中存在不少操作层面的问题。
1.对再审新证据认定标准认识不一。有的法院调研后认为，《审监程序解释》并没有完全涵盖再审新证据的所有情形，实践中最可能认定为再审新证据的重新鉴定、反复鉴定缺乏合理规定；《民事诉讼法》第179条明确规定“有新的证据”，并需达到“足以推翻原判决、裁定’，的程度才能进人再审。对于“足以推翻原判决、裁定”这一标准在申请再审审查阶段如何把握，成为困扰法官的难题。应当在立案受理、还是审查阶段或再审阶段判断，是当事人提交时判断还是法官判断，没有明确规定；另外，关于新证据的把握和认定还涉及到其他疑难问题，例如《审监程序解释》和《最高人民法院关于适用中有关举证时限规定的通知》对新证据主客观要件规定不一致的理解，原一、二审程序中的举证时限和证据失权制度的重新解读，对案外人提供的新证据及检察机关调取的证据如何把握等问题，尚需进一步深人研究。
2.关于管辖权错误的再审事由。《民一事诉讼法》第179条第1款第7项规定“违反法律规定，管辖错误的”，人民法院应当再审。《审监程序解释》第14条规定：“违反专属管辖、专门管辖规定以及其他严重违法行使管辖权的”，属于《民事诉讼法》规定的管辖错误。但司法实践中对因管辖权错误的再审事由是否应以申请再审人在原审中曾经提出管辖异议为前提，并未做规定。
3.关于申请再审事由的成立与再审改判标准的界定。《民事诉讼法》修改的一项主要亮点就是将当事人申请再审的事由进行了明细化、具体化，《审监程序解释》第10条至第18条对部分事由的成立标准进一步做出解释。但在审判实践中，受原有工作机制和传统观念的影响，在把握再审事由的成立标准上仍存在认识不一的现象。民事申请再审案件的审查分别由不同的审判庭承担，这在客观上容易造成提起再审的标准不一致。另外，多数法院在审查过程中仍将提起再审的标准等同于再审改判的标准，在观念和作法上尚未按照立法修改的要求予以改变。
4.关于诉访分离机制。在当前信访申诉数量庞大的情况下，不少法院加强信访环节的筛选分流，细化申请再审案件立案标准，强化立案审查机制，对于符合条件的申请再审纳人审理程序，避免符合条件的申请再审得不到及时受理转化为新的信访；对于不符合条件的，通过信访予以处理，防止占用程序资源。但是，有的法院和法官认为民诉法修正就是“放开口子”收申请再审案件，完全不顾《审监程序解释》规定的申请再审案件受理条件，造成了将很多属于“访”范围的案件立为申请再审案件，诉、访分离机制存在衔接不到位的问题。
5.关于是否应告知当事人审查合议庭组成人员。《审监程序解释》第8条规定：“人民法院受理再审申请后，应当组成合议庭予以审查。”但对人民法院确定合议庭后是否需要通知当事人的问题没有做出明确规定，对该问题司法实践中存在不同的意见，做法不一。
6.关于合理期间是否扣除。根据《民事诉讼法》第181条的规定，人民法院应当自收到再审申请书之日起3个月内审查。但根据《审监程序解释》，在人民法院立案受理期间发现再审申请书中含有不符合规定情形而要求当事人补正或改正的，对于该补充或改正期间是否计入审限，以及在何种特殊情况下院长可以批准延长审限及批准的次数，没有做出明确规定，这也为司法操作带来混乱。另外，调卷期间是否应从审限中加以扣除也不明确。
7.关于指定再审存在的问题。上级法院在使用指定再审中存在一些棘手问题，如接受再审的法院是否可以发回重审？信访责任是原审法院承担还是再审法院？原审诉讼费用是否转移？等等问题。
8.关于案外人申请再审问题。《审监程序解释》第5条和第42条以与执行标的物具有不可分利益为标准，赋予案外人申请再审权利。但案外人认为原判决、裁定、调解书侵犯其债权利益的，是否可以行使申请再审权，却没有规定。目前后一种情况案件也很多，“剪不断、理还乱”。
9.关于再审开庭原则。《审监程序解释》第31条规定再审案件必须开庭，但新疆等地认为，当地地理条件和社会环境特殊，多数再审案件争议标的都不大，让双方当事人不远千里参加诉讼，加大了当事人诉累，因此是否一律要求再审开庭，值得再研究。
10.关于审查部门与再审部门衔接问题。有的法院反映，由于审查部门与再审部门未能有效衔接，审查部门不从再审的整体工作上考虑，对一些时过境迁，已无法查清事实的案件立案再审。这类案件进人再审后，由于是非不清，责任不明，造成再审后难以调解，更无法判决。
11.关于再审阶段合议庭的组成问题。对于民事申请再审案件经审查认为需要提起再审的案件，审查阶段的合议庭能否继续对案件进行再审审理，立法和司法解释均未做出明确规定，司法实践中认识不一。
12.关于文书繁简与引用法条问题。审查后裁定驳回的文书繁简程度，实际上涉及到审查工作的理念问题。有的地方仍然没有脱离全面复查的做法，文书没有针对当事人申请的再审事由阐述。有的法院裁定驳回以及裁定再审的文书引用法律条文不当。
（三）检察机关抗诉再审和法院依职权启动的再审缺乏必要规定
检察机关抗诉再审属于公权力启动再审的方式。检察机关的调查取证是否属于再审新证据？检察机关抗诉中如何把握再审事由，如果对事由的内涵理解与法院不一应对如何处理？对检察机关抗诉书如何审查以及审查的程度？等等。对法院依职权启动再审缺乏相应的必要规定。
（四）基层法院审监庭的工作职能有待明确、队伍有待加强
由于申请再审案件“上提一级”管辖，各基层法院审监庭除重点负责刑事行政申诉和申请再审案件审查、部分再审案件的审理、案件质量监督管理外，其他具体职能还处在探索阶段。多数基层法院审监庭还承办发回重审案件或分流其他业务庭的案件（包括参加或负责执行程序中的评估、拍卖工作），执行监督，法律文书评比等工作。一些高级法院希望最高法院能就基层审监庭的工作职责作出统一的规定。然而，审监业务又涉及到方方面面，对人员素质要求很高。但由于基层法院审监庭案件数量大幅下降，其他庭各类案件大幅上升，审监庭的人员有的被其他部门借用，有的与行政庭合署办公，不少法院难以组成一个合议庭，甚至有的基层法院还提出撤销审监庭。
四、初步意见和建议
面对上述问题，笔者认为，应当采取以下一些主要措施。
（一）转变观念，加强学习
对于民诉法及其配套司法解释尚未把握到位的法官和法院，一是要加大传达力度。进一步转变他们的思想观念，让他们深刻把握再审之诉为方向的民事再审制度改革与职权主义下的申诉全面复查的根本不同之处，促使立案受理、审查阶段和再审审理阶段理念一致、协调配合；二是要加强业务培训。上级法院应当及时举办民诉法及其配套司法解释培训班，让从事申请再审案件立案受理、审查阶段和再审审理阶段的所有相关法官均予参与，更好地理解和掌握立法精神和主要内容，繁简有序地办好每一件案件。
（二）加强对突出问题的调研，及时发布指导性意见
当前，上级法院应当对前文罗列的施行中存在的主要问题加强调研，再具体问题具体对待。
1.对再审新证据等及时作出司法解释。如对于再审新证据的认定和运用，案外人申请再审以及再审裁判标准问题，可以作出单独的司法解释。
2.对再审调解等问题发布会议纪要或指导性意见。要高度重视民事再审调解彻底化解社会矛盾纠纷的作用，加强对各地再审调解经验的总结和调研，必要时发布指导性意见。对于指定再审、指令再审，以及具体操作的一些问题有必要在调研的基础上，及时召开会议或下发指导意见，予以明确，进一步加以规范。
3.对再审一律开庭等需要进一步研究、论证。对于是否应严格执行“上提一级’，、再审一律开庭以及依职权再审带来的问题，需要加强调研论证，提出配套解决举措，必要时修改已有规定。
（三）进一步推进基层法院审监工作的职能作用
应当明确基层法院审监庭的两项基本职能：一是审理再审案件以及少数申诉案件，包括刑事、行政申诉和再审案件，民事抗诉再审案件和法院依职权决定再审的案件；二是做好案件质量监督管理工作。为此，要确保审监庭机构和人员的稳定，并采取切实措施不断提高审监干部的政治和业务水平。上级法院要加快对各地案件质量监督管理工作规范性意见的制定，及时指导基层法院案件质量监督管理工作，确保各地开展好这项工作并取得实际成效，从源头上减少申请再审案件的发生。
民事再审程序作为民事诉讼的例外程序，已成为我国民事诉讼程序不可或缺的组成部分。随着民事诉讼制度改革的不断深入，我国现行民事再审程序存在的问题也日渐暴露。本文对此进行讨论与反思，提出完善和重构民事再审制度，与法院同仁共勉。
一 、我国民事再审程序存在问题
我国民事诉讼法专章规定了民事再审程序，在立法上称为“审判监督程序”，是对生效法律文书发现错误，依法再次进行审理时所适用的程序。现行民事再审程序存在诸多问题：
(一)法院主动发起再审的非正当性。法院决定再审权的设置，在人民司法工作中，曾发挥了不可替代的积极作用。尤其是“文革”以后，通过法院行使决定再审权，曾使一大批沉冤多年的错案得到纠正。但是，随着人们对司法权力的认识不断加强，随着私权自治原则和司法的中立性、被动性等现代法制理念不断深入人心，法院决定再审权所带来的弊病也越来越突出。在现代法制理念下，司法中立以及司法的被动特性，是司法独立对司法所作的必然要求。如果司法一方面具有极其独立之地位，另一方面又允许司法主动地干预各类纠纷，那么司法暴政将难以避免。纵观国外法制国家的再审制度，赋予法院再审决定权的，除前苏联和现俄罗斯外，也无它例。因此，法院决定再审权从司法制度上具有非正当性。
(二)人民检察院启动再审具随意性。在民事诉讼中，人民检察院启动方式是抗诉，抗诉的范围是有错误的生效裁判。同时规定，只要抗诉合乎法定形式要件，法院必须再审，这是我国检察机关抗诉权的一大特色，且此种抗诉一经提出即发生启动再审程序的必然，同时民事判决执行程序必须中止。此规定反映出的问题是：其一，启动再审程序的随意性。现行法律规定检察机关的抗诉权是不受制约的权力，不受制约从某种程度上来说就是放任，很有可能出现权力的滥用，而这种权力的滥用造成的后果和影响却是巨大的，即造成了审判的重复性和不严肃性，影响既判法律文书的严肃性和稳定性，动摇了司法的权威性。其二，违背当事人权利自由处分原则。民事诉讼解决的是平等民事主体之间财产和人身方面的权利义务纠纷，由于抗诉权的存在，检察机关只要提出抗诉，任何时候都可以中止生效民事判决的执行、再一次启动再审诉讼程序。事实上检察院成为一方当事人利益的代表，使双方当事人产生不对等。 纵观世界各国立法，除前苏联和《俄罗斯仲裁法院组织法》外，均未规定检察机关对生效判决有抗诉监督权。
(三)再审事由过于宽泛。现行民事诉讼法规定法院提起再审的理由是原判决、裁定确有错误。规定当事人申请再审的5种理由是：1.有新的证据，足以推翻原判决、裁定的;2.原判决、裁定认定事实的主要证据不足的;3.原判决、裁定适用法律确有错误的;4.人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的;5.审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。规定人民检察院提起抗诉的4种情形与当事人申请再审的第2、3、4、5条规定的事由是相同的。在职权再审为主导的再审模式下，如此宽泛的再审理由必然为再审程序的启动大开方便之门。
(四)再审时限的不确定性。民事诉讼法规定，当事人申请再审应当在判决、裁定和调解书发生法律效力后两年内提出，两年为不变期间。人民法院、人民检察院提起再审的，法律没有规定再审时限。由于我国三大诉讼法并未将申诉、申请再审表述为再审之诉，长期以来的司法实践中，仍然是将申请再审按照申诉予以处理。加之职权再审模式始终占据主导地位，故无论是申请再审还是申诉，皆难以得到司法机关的及时回应。再加上申诉与申请再审事实上被不加区分地对待，故当事人在向法院申请再审被驳回之后，仍然可以申诉方式通过多种非法定渠道要求对生效裁判进行无次数、无期限限制的复查，以致各级法院以及检察院的门前，常为这些申诉群体拥堵不堪，涉法信访屡治无效。
(五)以调解书为再审对象。按照有关司法解释规定：“按照督促程序、公示催告程序、企业法人破产还债程序审理的案件以及按照审判监督程序审理后维持原判的案件，当事人不得申请再审。” 再审对象没有限制，可以理解为生效的裁判和调解书。将调解书纳入再审审理的范围在世界上确属特例，且严重违反当事人意思自治和诚实信用原则，以致社会信用体系缺失。
(六)部分再审案件管辖法院级别过低。当事人申请再审的初审生效案件，由上级法院指令再审或本院决定再审。这样一来，基层法院对本院的生效裁判具有管辖权，未经上诉审程序，而由基层法院对同一案件再一次进行审理。这为一部分当事人不打上诉审只打一审造成一种投机心态，一些当事人本应上诉而不去上诉，规避两审终审制度，直接寻求再审带来方便之门。基层法院开展再审，有以下弊端：一是在当前司法体制下，基层法院的人、财、物受地方制约，难以摆脱地方保护主义的制肘，基层法院直接再审案件，不能实现司法公正的目的;二是由基层法院自己否定自己的生效判决，不利于案件的正确处理，其法律效果与社会效果不好;三是未经法律审的二审(上诉审)，仅有一审的事实审后又进入基层法院的再审(仍是事实审)，法律救济渠道未尽，而直接使用例外程序，使再审程序的使用极为随意，极不严肃。这一违反司法规律的程序规定，有损司法权威。
二、民事再审程序存在问题的原因分析
(一)实事求是的思想路线在立法、司法上的集中反映。现代民事诉讼中，法官对案件事实的认识是通过对双方当事人所举证据进行质证、认证的程序来实现，是对证据的分析判断而再现过去法律事实的过程，法官在这一过程中，认识既会受到当事人提供证据的制约，也受到法官自身法学修养，生活、工作经验甚至感情因素的影响等自身特点的限制。“实事求是，有错必纠”对法院而言意味着无论什么时候发现生效裁判有错误都应主动予以纠正，错误不分程序和实体，不管是客观还是主观造成都必须纠正。 同时，“实事求是，有错必纠”的指导思想亦与WTO规则和国际上公认的民事诉讼理念相悖。因为按照各国通行的做法，错案的纠正要受到当事人自由处分权的限制，受诉讼时效、次数、审级、法定事由等立案标准的限制。由于公正价值与社会效率价值之间必然发生冲突，而解决这一冲突又不能牺牲任何一方面，因而只能在二者之间寻求一个公正与效率，纠正错误裁判与既判力的最佳平衡点，两者兼顾，不能偏废。
关键词：审判监督 民事诉讼法 启动
一、审判监督程序的概念
审判监督程序是指人民法院、人民检察院或当事人，认为人民法院已经发生既判力效力的判决、裁定及调解协议确有错误而提起或申请再审，由人民法院依法对案件进行审理时所适用的诉讼程序。
二、人民法院依职权提起再审
人民法院是国家的审判机关，代表国家行使审判权。人民法院依职权提起再审是法院系统的内部监督。
根据《民事诉讼法》第177条的规定，人民法院依职权提起再审的实质性条件只有一个，即发现已经发生既判力的判决、裁定确有错误。所谓确有错误，是指裁判结果确实存在不当之处。具体而言，应当包括认定事实不清、认定事实错误和适用法律错误，至于能否包括程序上违法，则值得探讨。从《民事诉讼法》第177条的规定来看，严格地说，裁判确有错误并不能包括程序上违法的内容。但是从审判监督程序的整体意义上看，将程序上违法排除在“确有错误”之外，从逻辑上又有矛盾，这将违背“有错必究”的司法原则。况且程序上违法这一前提经常会导致裁判结果的公正性受到怀疑。当然，尽管《民事诉讼法》第177条使用了“发现”、“确有”这样的词汇，“确有错误”依然只能是一种主观判断，在再审程序起动之前，没有实质上的法律意义。
三、人民检察院提起抗诉
人民检察院是国家的法律监督机关，有权对人民法院的民事审判活动进行法律监督。人民检察院依法提起抗诉发动再审程序是其法律监督权的具体体现。
《民事诉讼法》第185条规定了人民检察院提起抗诉的实质性条件。最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有下列情形之一的，有权按审判监督程序提出抗诉：
1、原判决、裁定认定事实的主要证据不足；
2、原判决、裁定适用法律确有错误；
3、人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；
4、审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
最高人民检察院于2001年发布的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》规定，有下列情形之一的，人民检察院应当作出不抗诉决定：申诉人在原审过程中未尽举证责任的；现有证据不足以证明原判决、裁定存在错误或者违法的；足以推翻原判决、裁定的证据属于当事人在诉讼中未提供的新证据的；原判决、裁定认定事实或者适用法律确有错误的，但处理结果对国家利益、社会公共利益和当事人权利义务影响不大的；原审违反法定程序，但未影响案件正确判决、裁定的；不符合法律规定的抗诉条件的其他情形。
四、当事人申请再审
已经发生法律效力的判决、裁定或调解协议直接关系到当事人的民事权益，因此，作出该法律文书的程序是否公正、该法律文书的内容是否公正对当事人至关重要。当事人申请再审是其诉权的具体体现。
当事人申请再审应符合相应的形式条件和实质条件。
本文作者：梁锋工作单位：杭州市余杭区人民法院
从这次法律条文的修改，可以总结出以下两点区别:一是统一适用期限标准，不再区别主体。为了能够让法人或者其他组织的当事人在有效时间行驶主张权利，立案运用了针对不同的自然人法人，即民事主体，采用不同期间的标准，对民事主体进行督促。因为这一规定对不同的法人和当事人以及其他组织的当事人采用不相同的申请执行期间标准，不仅不符合市场主体平等的市场经济原则，又不符合我国民事主体平等的原则，所以当规定推出的时候，就受到了很多专家及学者的强烈反对。第二，关于申请执行期限的改变比较适用我国民法通则，因为将原来不变期间的申请执行期限改为可变期间，在诉讼时效期间，申请执行期可以从中停止，或者间歇执行，这就让申请执行期间有效延长，因为以往申请执行期限不长，债权人很容易就会错过申请执行期限而失权，“赢了官司赔了钱”，不利于保护执行债权。这是对债权人的利益保护的严重欠缺，使不少债权人因此而遭受重大损失。
我国关于申请执行期限的司法实践
尽管2007年新颁布《民事诉讼法》已对当事人申请执行期限做出了修改，但是因为1998年的《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》第十八条中规定:“(3)……人民法院对符合上述条件的申请，应当在七日内予以立案;不符合上述条件之一的，应当在七日内裁定不予受理。”并且该规定现在仍然有效，导致我国众多法院据此依然由立案部门依职权主动适用审查两年的申请期限。这对于当事人的权利保护是非常不利的。但是，也有一些法院是适用关于“诉讼时效”的规定来对待申请执行期限，即法院不主动审查及释明，而是由当事人提出时效抗辩后再进行审查。据此，就产生了司法实践的不统一性，各地做法不一。对于我国建设法治社会而言，法律制度的贯彻实施不一致性将是巨大的困难。因此，我们就有必要从实践出发，来探讨申请执行期限问题的性质及立法本意，从而统一认识，统一司法实践操作，为我国法律制度的完善奉献绵薄之力。
境外申请执行期限制度的立法现状
执行债权和诉讼中的权利在大陆法系中都被认为是民法上的请求权，其权利主张被一体看待，用于消灭时效制度。在大陆法系国家中对于执行债权的确认时间要比诉讼中意见不一致的债权的消灭时效期间要长很多，因为前者已经被有权进行确认，不存在争议。如果在一定期间内，债权人不去行使权力，那债权人的权利就自行消灭。对债权的保护在大陆法系国家(地区)一般给予比较长的时效期间，在《法国民法典》《德国民法典》当中，就规定了三十年的普通消灭时效期间，在《日本民法典》中也规定了10年和20年两种。我国台湾地区规定为15年。当消灭时效不足五年时，在实体法规中就会将其延长至五年。消灭时效长，就避免了执行债权人因为时效届满丧失强制执行的权利。
申请执行期限的性质探讨
在民法上，诉讼时效和期限是两个完全不同的法律制度。诉讼时效，是指对在法定期间内不行使权利的权利人将失去自身胜诉权的法律制度。诉讼期限是从权利义务的产生、变更和中止的时间，包括期日和期间。从法律意义上讲，当诉讼时效到期后，胜诉权就归于消灭。制定这一制度就是通过督促权利人行使自己的法律权力从而维护整个社会的稳定。而期限与时效的意义不同，它规定的内容与种类很多，用于确知和确定权利义务的产生、变更、消灭和持续的时间，其包含的内容有确定民事主体权利能力和行为能力方面的，有的是确定行使权利和履行义务方面的，从外延上来说，法律期限包含法律时效的范围。那么，申请执行期限的性质具体该如何界定呢?(一)理论的探讨关于我国申请执行期限的性质界定，无论在学术界还是在实践上，都具有很多不同的意见，经过调查研究后笔者发现，我国申请执行期限的性质与执行期限届满后的法律效力两者存在密切的联系，在学术界对于后者存在四种不同的学说:第一种，实体权利消灭说。以日本为典型代表的实体权利消灭说是指权利人在期间届满其实权权力就会归于消灭。第二种，诉权消灭说。该种学说认为，申请执行期间届满，实体权利依然存在，只是其诉权归于消灭。这种学说的典型代表为法国。第三种学说，胜诉权消灭说。该种学说认为，申请执行期间届满，诉权和实体权利都不会消灭，仅仅只是权利人受法院保护的权利归于消灭，其诉讼请求将不会得到支持。即消灭胜诉权而不是权，权利人的权利变成自然权利。我国的《民法通则》采用此种学说。第四种，抗辩权发生说。这种学说的典型代表是德国，它们认为，义务人在申请执行期间届满时，就会拥有抗辩权，其实体权利和诉讼权依然存在，这种说法受到大多数学者赞同。抗辩权发生说更加具有合理性。理由如下:第一，该学说更为符合国际法流，更容易融入世界大法学，有利于与国际接轨。第二，该学说更加符合申请执行期间制度的立案宗旨。它设立的目的就是督促权利人及时行使权利，实现债权，避免被执行人长期处于被执行的不利局面，以维护社会经济的稳定性。第三，该学说符合私法自治精神。申请执行期限届满以后，必须由抗辩权人针对权利人的请求提出，如果抗辩权人不主动进行抗辩，抗辩权人以外的人包括法院不得主动进行适用，应当视为抗辩权人对自己权利的放弃。因此，申请执行期间的概念就是指在法律规定的时间内，权利人没有行驶法律赋予的权利，义务就相应行驶拒绝履行抗辩权，根据这种行动，人民法庭就不能行驶强制执行的权利让在文字规定的权利得以实现的法律制度。(二)实践探讨我们国家修订前民事诉讼法规定的申请执行期限是指法院在立案时行使职权在不变期限时主动审查。申请执行期间在民事诉讼法修订之后其性质是否发生改变，即是否由除斥期间变为时效期间?目前，在我国司法中有三种不同的观点产生于实践过程中:一是将申请执行期限与原来的申请执行期限一样，都由法院在立案时进行主动审查，成为申请执行的一个必要的条件。如果超出期限，将不会被授理。二是申请执行期限不再由法庭立案部门审查，而是由法庭执行部门来审查，如果超出期限，执行部门也不会受理，而会驳回申请。三是立案部门和执行部门都不再进行审查，如果被执行人对执行期限存在不同的意见，再由执行部门启动审查，如果异议成立，执行部门就会驳回申请，如果异议不成立，就会驳回时异议。如果被执行人在整个过程中都没有提出任何不同意见，整个案件将会依法继续进行。通过笔者参与法院执行立案工作的实践看，同意第三种观点。即将申请执行期限适用诉讼时效的有关规定，可称之为“执行时效”。所谓“执行时效”，是指对生效法律文书中所确认的执行债权进行保护。在明确了以上观点之后，再反观本文开篇之案例，笔者得出以下结论:法院立案部门应当受理申请人的执行申请，并且及时移送执行部门。在执行中，只要被申请人不提出执行期限届满异议，即使不写“承诺书”(也就是说承诺书已无关紧要)，立案程序、执行程序都会正常进行。更进一步探讨，笔者认为，新申请执行期间在性质上已经完全不同于旧的申请执行期限，其性质上更接近于“诉讼时效”，亦可称之为“执行时效”。即新申请执行期间是一个时效期间，属于“诉讼时效之一种”。既然认定新申请执行期限是一个时效期间，性质上等同于诉讼时效，那么其法律适用也应等同于诉讼时效。目前，诉讼时效制度在我国理论界和司法实践中都形成了统一看法:抗辩权发生主义需要诉讼时效制度来协调。被告是否提出抗辩决定了法院是否审查时效问题。这种诉讼时效制度能够实现民事诉讼中私法自治原则和当事人主义诉讼模式的落实。我国《民事诉讼法》过去在规定申请执行期限时没有将消灭时效运用行强制执行程序，只是在诉讼时效之外作了规定。该期限不仅远短于《民法通则》规定的两年普通诉讼时效期间，而且不能像诉讼时效那样可以中止、中断，容易导致债权人错过申请执行期限而失权，“赢了官司赔了钱”，不利于保护执行债权。这次修改《民事诉讼法》，立法者明确规定了申请执行时效制度，执行时效不再有法定不变期间，而是诉讼时效之一种，从而在立法中真正贯彻了保护民事权利的精神。根据上面的论述，根据我国司法实践情况，我认为应该把当事人申请执行期限与“执行时效”意义等同，它能够很好地协调诉讼时效抗辩权发生主义的相关规定，与＜民法通则＞比较适用。坚持与时俱进，不再机械的适用1998年颁布《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》中的规定。将申请执行期间的适用选择权交给当事人，尊重和保障当事人在私法领域的意思自治。
对我国申请执行期限制度的立法展望和完善建议
我国2007年颁布的《民事诉讼法》对申请执行期限制度的做出了修改，这对于督促权利人尽快行使权利，稳定社会经济秩序，充分保护权利当事人救济权的实现，具有至关重要的作用。此次修改使得申请执行期限与民法的诉讼时效制度前后呼应，完善了我国的民事理论体系，这无疑是一大进步。但此次修改对申请执行期限的规定比较笼统，没有对其中止中断的具体情形及相关的配套制度做出规定，理论界和实务界也对其内涵、性质及立法例的选择等存在诸多争议。因此，立法者有必要根据相关法学理论对申请执行期间的上述问题再思考，做出更为详尽完善的规定。笔者认为有必要从以下几方面做出进一步的修改和完善:1．通过修改《民事诉讼法》第215条，将申请执行期限明确定性为“执行时效”，适用《民法通则》中有关诉讼时效的法律规定。2．适当延长两年的申请执行期限，可以延长为五年或者十年，给当事人更为周密的权利保障，使其充分行使意思自治。3．通过颁布相关法律法规或者司法解释(也可包括其他有权解释)来进一步明确对申请执行期限有关中止中断的具体情形及相关的配套制度，使其更具有司法操作性。4．亦可将申请执行期限定性为除斥期间，但是要将该期间设定的足够长，如参照《法国民法典》的三十年，或者《德国民法典》的二十年。以使执行债权人不会担心因时效届满而丧失请求强制执行的权利。此种意见的第一大优点在于它的确定性，简单明了，容易计算，法院很容易查清其起算点和届满时间，有利于案件的及时受理和执行;第二大优点是我国社会非常熟悉这一制度，从法律制度的稳定性和适用的方便性考虑，如果通过小修小补可以解决问题，就没有必要非得完全原来的制度，引入一个相对复杂和陌生的制度。
在三大诉讼法中，《行政诉讼法》是最后颁布实施的诉讼法，也和《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》一样，建立了再审制度。三大诉讼法规定的再审制度，既有相同之处，又有不同之处，各具特色。相同之处主要表现为均规定地方各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定；上级人民法院院长对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误的，有权提审或者指令下级人民法院再审；最高人民检察院对全国各级人民法院发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院发生法律效力的判决、裁定可以提出抗诉；当事人对发生法律效力的判决、裁定不服，可以向人民法院要求再审改判等。不同之处主要表现为《刑事诉讼法》第二百零三条规定“当事人及其法定人、近亲属，对已经发生法律效力的判决、裁定，可以向人民法院或者人民检察院提出申诉”；《民事诉讼法》第一百七十八条规定“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院申请再审”；《行政诉讼法》第六十二条规定“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉”等等。虽然法律对保护当事人的诉权都作了不同的规定，但都存在不同程度的缺陷，特别是在行政案件再审过程中，由于法律规定过于原则、笼统，造成在审判实践中难以操作，在此，笔者仅就现行行政再审制度中存在的缺陷谈点自己的粗见，以在修订《行政诉讼法》和最高人民法院制订相关的司法解释时，起点抛砖引玉的作用。
一、现行行政案件再审制度的法律规定及存在的缺陷
《中华人民共和国行政诉讼法》用三个条文对有权提起再审的主体作了原则性的规定。将有权提起再审的主体分为三类，一是当事人；二是人民法院院长和上级人民法院；三是人民检察院。但对案件在什么情况下可以提起再审，案件进入再审程序后，应如何处理等实体问题均没有作出规定。最高人民法院根据《行政诉讼法》的原则规定，结合人民法院审判工作的实际需要，制定了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，该《解释》从第七十三条到第八十二条用了十个条文作了一些较具体的规定。其中：第七十三条规定当事人申请再审必须在判决、裁定生效后二年内提出；第七十五条规定对抗诉案件必须进行再审；第八十一条、第八十二条规定了再审的审理时限；第七十四条、第七十六至第七十八条规定了再审的程序；第七十九条至第八十条规定了案件经过二审和再审后应作如何处理。从上述这些规定来看，仍然难予解决在审判实践中，大量存在而又急需解决的实际法律问题，其法律缺陷主要表现在以下几个方面：
（一）有权提起再审的主体多元化，职权主义严重，忽略了当事人意思自治的原则。
建立行政诉讼的目的，是为了保证人民法院正确、及时地审理行政案件，以保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。行政相对人向人民法院提起行政诉讼，从某种角度上来说，与民事诉讼的目的是相同的，都是为了保护自己的合法权益。对发生法律效力的判决、裁定，是否需要提起再审，应该由当事人自己来决定，应充分尊重当事人自己的意愿。
《行政诉讼法》规定了可以提起再审的主体却有三类：一是人民法院依职权提起再审；二是当事人可以向人民法院申请再审：三是人民检察院依职权提起抗诉引起再审。
从上述有权提起再审的主体来看，存在着严重的职权主义色彩，特别是人民法院、人民检察院依仗国家法律赋予的公共权力，对行政案件提起再审的途径，要比当事人申请再审的途径方便得多。因为按照现行法律规定，人民检察院提起抗诉的案件，人民法院必须进行再审。人民法院也随时可以对其认为需要进行再审的案件进行再审，而当事人申请对案件进行再审，还需要由人民法院审查同意，而由于法律未规定再审的法定条件，人民法院还可以找出种种理由来驳回当事人的再审申请，导致当事人申请再审难。
（二）行政案件进入再审程序的法定条件不明确，导致行政案件进入再审难。
我们知道，各类案件要进入诉讼程序，由人民法院依法进行审理，均应符合法律规定的具体条件，无论是适用一审程序、二审程序还是再审程序，均应如此，这也是一个法治国家的表现。《民事诉讼法》第一百七十九条规定了民事案件进入再审的五项法定条件，这有利于人民法院在审查当事人的申诉时掌握，确定案件是否进入再审程序。《中华人民共和国行政诉讼法》对行政案件要进入再审程序，却未作任何规定，虽然《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条规定“人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知保方当事人；不符合再审条件的，予以驳回”，但再审的法定条件是什么呢？无论是《行政诉讼法》，还是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，对此均未作出规定，给人民法院审查行政案件再审申请时增加了困难。一是使人民法院在审查当事人的申诉时，难于准确把握发生法律效力的判决、裁定是否确有错误，导致常与再审申请人发生争议，申请人说申请符合再审的法定条件，也就是认为确有错误，人民法院认为申请不符合再审的法定条件，但又找不出具体的法律规定来对申请人进行解释，导致行政案件进入再审程序难，造成当事人反复缠诉和越级上访，增加了社会的不稳定因素。二是一旦案件决定再审后，审判人员在制作再审裁定书时，找不到相应的法律依据。按照最高人民法院印制的再审案件诉讼文书样式规定，决定再审裁定书要引用具体的法律条文，决定再审的民事裁定书可以引用《民事诉讼法》第一百七十九条第×项，可决定再审的行政裁定书却无具体的法律条文可引用。
（三）有权对行政案件进行再审的法院级别不明确，行政案件进入审程序后，应作如何处理法律规定不明确，导致维持、撤销两难。
《行政诉讼法》第六十二条规定“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉，但判决、裁定不停止执行”，但未规定由那一级人民法院进行再审。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六规定“人民法院按照审监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定”，从上述规定来看，全国各级人民法院都有权对一审发生法律效力的行政案件进行再审，上级人民法院有权对本院和下级人民法院发生法律效力的行政案件进行再审。但是，从《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十八条、第七十九条、第八十条的规定来看，似乎基层人民法院又无权审理行政再审案件，因为这三条都只规定了原审裁判确有错误或不当的，均使用了撤销原审判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审判，或者指令第一审人民法院受理或审理。从这一规定来看，只有中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院才有权作出发回重审、指令受理或审理的裁定，但对目前承担大部分再审任务的基层人民法院来说，是否有权对行政案件进行再审、对行政案件进行再审后，应该作如何处理，都找不到法律依据，导致在审判工作中，对于需要撤销原判的案件，找不到相关的法律条文来引用，形成了两难的境地。
（四）行政案件进入再审程序后，被告行政机关是否可以再举证，法律规定不明确
《行政诉讼法》第三十二条规定“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为负举证责任。被告应当在收到状十日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据”，第三十一条第三款规定“被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据”。从上述规定来看，被告行政机关的举证时间应在收状十日内，或有正当理由并经得法庭准许外，在其他时间提交的证据都不能采信。但对在再审过程中，被告行政机关是否可以向法庭提交在原审时没有提交的证据，提交以后，法庭能否采信，都没有具体的规定。而《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六规定“人民法院按照审监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉”，从这条规定来看，似乎又允许被告行政机关在再审诉讼中，向法庭提交在原审中未向法庭提交的证据，因为既然是按照第一审程序来审理，被告行政机关就可以按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为负举证责任。被告应当在收到状十日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据”的规定向法庭提交证据。由于上述规定的不明确或自相矛盾，导致在审判实践争议较大，难以掌握，有一件这样的案件在再审时引起了较大的争议。原审原告郭某与原审第三人刘某系夫妻关系，双方自愿于2004年8月到民政机关办理了离婚登记手续，领取了离婚证。郭某以其系限制民事行为能力人为由，于2005年9月向法院被告县民政局，要求法院撤销民政机关颁发的离婚证。在原审诉讼中，被告县民政局未向法庭提交证据，原审以被告县民政局未举证为由，判决撤销了该离婚证。一审判决生效后，县民政局以是应双方当事人的申请，为他们办理离婚登记的，符合法律规定为由向法院申请再审。在再审诉讼中，被告县民政局向法庭提交了为当事人办理离婚证时的相关证据，并经法庭审查该证据客观真实，来源合法。但对是否可以以此证据来撤销原判，有二种意见。一种意见认为，该证据不宜采信，更不能以此证据来撤销原审判决。理由是法律规定被告行政机关的举证时限明确，被告行政机关未在规定的时限内举证，应视为无证据，且《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十一条第三款规定“被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据”，既然被告在二审时提交的证据都不能作为撤销或变更一审裁判的根据，在再审提交的证据就更不能作为撤销或变更一审裁判的根据。另一种意见认为，在再审诉讼中，被告行政机关提交在原审中没有提交的证据，只要该证据符合证据的“三性”要求，就应该采信，并作为撤销原判的根据。理由是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条“人民法院按照审监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉”，既然再审案件是按照第一审程序审理，就应该执行有关审理第一审案件的全部规定，包括送达有关诉讼文书、当事人举证范围及时限、开庭审理的方式、裁判结果、审理时限的规定等等，当然也包括了被告行政机关可以向法庭提交在原审时未提交的证据
二、完善行政案件再审制度相关法律规定的构想
针对现行行政案件再审制度中存在的法律缺陷，在修订《行政诉讼法》时，要突出行政诉讼的特点，要做到保护行政相对人的合法权益与支持、维护行政机关依法行政相一致，进一步完善行政诉讼法律制度，同时，要与民事、刑事再审制度相衡接，突出当事人主义模式，便于当事人进行诉讼和人民法院审理，构筑起符合中国国情的行政案件再审制度。
（一）对有权提起行政再审的主体重新定位。即取消人民法院依职权提起再审的规定，弱化、限制人民检察院提起抗诉引起再审的范围，规范、强化当事人申请再审的法定条件。
人民法院审理行政案件，是依照法律规定，应用国家审判权来监督行政机关依法行使职权和履行义务，以保护公民、法人和其他组织的合法权益不受行政机关违法行政行为侵害的一种司法活动。①确保人民法院公正司法以及树立司法权威的一个基本前提，就是人民法院审理裁判案件，均应处于中立者的地位，超脱于各方当事人，不能代替任何一方当事人来启动一项诉讼程序。当事人对人民法院作出的裁判结果不服，可以通过上诉或者申请人民法院进行再审，来进行司法救济。当事人不提起上诉或申请再审，说明当事人默认同意该裁判结果。人民法院依职权提起再审，既违背了当事人意思自治的原则，也与现代司法理念不符，且在审判实践中也有诸多不便操作之处。当原告或被告不到庭参加再审诉讼时，按照《行政诉讼法》的规定，对经两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭的，视为申请撤诉；被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。如原告不到庭，依法应视为申请撤诉，人民法院就无法对该案进行再审，使人民法院处于非常尴尬的地位，也会给一些领导机关或者领导人借司法监督之名，干预司法独立留下法律依据，那么人民法院决定再审又有什么实际价值呢？无论从理论上还是审判实践来看，人民法院依职权提起再审的规定都没有存在的价值。因此，应当取消人民法院依职权提起再审的规定。
《中华人民共和国宪法》规定人民检察院是国家的法律监督机关，依法对人民法院的审判活动进行法律监督。在目前社会各界反对司法腐败和应加强对司法权的监督呼声甚高的背景下，要想取消检察机关对行政案件的法律监督是不现实的，该项制度仍应继续保留。但作为行使国家公共权利的检察机关，对所有的行政案件都可以提出抗诉，与检察机关现行的人力、物力和业务素质都有不相称之处，也与现代司法理念相勃，故应对检察机关对行政案件提出抗诉的范围作适当的限制。即检察机关只对人民法院判决撤消了行政机关作出的具体行政行为，而该行政机关既不上诉又不申请再审，且该判决有可能损害国家或社会公共利益时，人民检察院才可以代表国家提出抗诉。而对人民法院判决维持行政机关具体行政行为的判决，人民检察院不宜提起抗诉。这样处理，一是充分体现当事人意思自治原则，尊重行政相对人的诉讼权利；二是减轻检察机关的工作压力，使检察机关能集中精力维护国家、集体和社会公共利益。
（二）规范、强化当事人申请再审的条件，疏通当事人申请再审的渠道。
在取消了人民法院可以启动再审程序的规定，弱化、限制了人民检察院提出抗诉的范围后，必须进一步规范、强化当事人申请再审的途径，疏通当事人申请再审的渠道。一是要明确规定提起再审的法定条件。这主要从二个方面来规定，一方面具体列举再审必需具备的条件；另一方面还要列举不得申请再审的具体情形。二是应规定申请再审的行政案件，必须经过了二审程序。对没有经过二审的案件，当事人不能申请再审，堵塞当事人不打二审打再审的路，使行政争议尽快了结，以体现行政行为效率优先原则，同时也有利于提高司法效率。三是应规定人民法院对再审申请进行审查的时限，同时给予必要的补救手段。人民法院对当事人提出的再审申请，应当进行认真、及时地审查，审查时间以一个月为宜。对符合再审条件的，裁定进入再审程序；对不符合再审条件的，应作出不予受理决定书，送达给申请人。当事人对该决定不服的，可以在接到决定书之日起十日内，向上一级人民法院提出上诉，以确保当事人的申请再审权不被剥夺。
（三）合理界定申请再审的条件和证据认定标准。
再审改革最关键的是对申诉和改判的理由要有限制，具体涉及到事实和证据问题，证据成为改革的核心，证据效力又是其中最核心的内容。②至于行政再审案件的具体条件应如何规定，可以参照《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》的相关规定，结合行政诉讼的特点，再综合近年来专家的论述来确定。这也是行政再审改革的关键之处，这一步走好了，当事人申请再审的渠道就疏通了，当事人的缠诉和越级上访问题将会得到根本的改变。
行政案件进入再审程序开庭审理后，是否应当维持还是改判，这又是一个关键点，法律对此应当有明确、具体、可操作性的规定，尽可能避免模棱两可的表述，这也是解决当事人缠诉和越级上访问题立足点。这主要涉及到对事实和证据的认定问题，而证据又是决定案件是否改判的关键问题，对此，法律应有明确的规定。如应该明确当事人的再审诉讼中是否可以提供新的证据，当新的证据与原审认定的证据相矛盾时，能否以新的证据来作为撤消原判的证据等，特别是应该规定被告行政机关在原审中因未提交证据而导致败诉后，而又以有证据为由申请法院对案件进行再时，在再审时提交的证据能否作为撤消原判的证据。
（四）当事人申请再审和人民检察院提出抗诉应有时间限制。
行政机关作出的具体行政行为，一般都是为了维护社会公共利益，应体现效率优先的原则，而且《行政诉讼法》还规定“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行”，不宜让一个行政行为长期处于不稳定状态，有必要对当事人申请再审和人民检察院提出抗诉的时间进行限制。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十三条规定“当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后2年内年提出”，而对检察机关提出抗诉的时间却未作限制。结合行政诉讼的特点，2年时间可以说是太长了，建议将该时间统一确定为裁判发生法律效力后六个月内为妥。
（五）确定再审案件的管辖级别和审理次数。
由于前面提到未经过二审的行政案件不能进入再审程序，所以基层人民法院不再受理再审行政案件，而应由中级以上人民法院管辖。同时应规定行政案件申请再审，只能向作出生效裁判文书的人民法院提出，取消可以向上一级人民法院提出的规定。这样规定，既有利于减轻上级人民法院处理的工作量，也以避免多级人民法院反复审查同一再审申请的重复劳动，以节约司法资源，提高工作效率，也有利于减轻当事人的经济负担。
同时，应规定行政案件的再审次数，无论是当事人申请再审，还是人民检察院提出抗诉引起的再审，均应以一次为限。经过一次再审的案件即为终审裁判，当事人和人民检察院均不得再次提出再审申请或抗诉，避免一个案件被反复再审，造成终审不终的局面。
注释：
我是下午谈话的主持人刘小红。很荣幸有机会和大家探讨民行工作。
维护司法公正，实现公平正义，主动服务民生，全力化解矛盾，是我们民行检察工作坚持不懈，孜孜以求的目标。它的实现，离不开法律共同体的法官、律师的共同参与。
如何改进和提高民行工作，是今天我们检、法、律师三家要讨论的中心话题。
谈话之前，请允许我荣幸地介绍台上的两位：
苏代平法官：广东省中山市中级人民法院执行局副局长兼执行二庭庭长，审判委员会委员。苏法官是暨南大学法学硕士，从事民商事审判20年，审理了一大批在全国有影响的经典案件，接受中央电视台采访二十余次，是广东省高级人民法院援疆讲师团成员。
朱列玉律师：中纪委监察部特约监察员，全国优秀律师，广东省人大代表。
完善民行检察监督的程序，是高检院提出的改革任务之一。我们今天讨论的第一个话题就是：如何完善民行抗诉程序？
对如何改进民行抗诉程序，全面保护当事人的合法诉讼权益，作为当事人利益代表的律师，有话要说。有请朱律师：
朱：加强信息化建设，注重检务公开，方便当事人了解案件进展情况,让当事人可以通过上网查询案件的立案情况、案号、承办人,了解大致进展情况。以免当事人心急如焚，却不知道案件的具体负责人是谁，不知道找谁了解案件的进展情况，只能傻等。很多申请抗诉的案件，最后都是不了了之，或当事人等了很久，等来的却是驳回抗诉申请的通知。建议加强申请抗诉材料的审查阶段与提起抗诉阶段的衔接工作，每一个阶段都指定具体的经办人员并将经办人的联系方式告知申请人。让申请人有途径了解案件的进展情况，如有需要补充的证据及其他材料，也可以交给经办人员。
刘：对朱律师的建议，不知苏法官怎么看？
苏：法院在这一方面有一些成熟的做法，可以提供借鉴。
我想从法官的角度对民行案件的审查程序谈点建议：是否可以增设检察官收案后听取原承办法官的意见？我之所以提这个建议，是因为这些年做二审工作，法院内部监督程序给了我启发。前些年，二审改判一审、再审改判二审是不征求原承办人的意见的。但大量的审监案件证明原承办人的裁决是正确的。出现问题的原因就在于有些真正影响法官自由心证的东西可能在案外。如彭宇案，法官确信是彭宇所为的事件是法官向警方了解，警方证实彭宇承认撞人的事实，但由于笔录丢失，使得这一重要事实无法作为判决证据。还有一个好处就是“和谐监督”。
刘:请朱律师继续：
朱：关于抗诉引起的中止执行问题。实践中，有的法院收到抗诉裁定后，迟迟不予立案，拼命执行。导致再审改判后，执行回转很困难。当事人往往赢了官司输了钱。因此，建议检察院在发出抗诉裁定的同时，向法院发出中止执行检察建议书。如法院在收到中止执行检察建议书后不予理会，继续执行，最终案件改判给当事人造成损失的，要追究相关人员的责任。
刘：苏法官怎么看这个问题？
苏：从检察院作出抗诉到法院立案并作出中止执行裁定确实有一个过程，朱律师从申诉当事人的角度考虑确实存在不合理的问题。但是用检察建议的方式中止执行，我有一个顾虑：建议书的效力不具有强制性，如果不及时执行，可能造成债权的损失，债权人因此而申请国家赔偿，检察建议能否作为免责的依据？而检察院在抗诉中作出中止执行的意见，超越了职权，因为中止执行是审判权解决的问题。抗诉与中止执行的“无缝对接”最好的方法是立法规定抗诉为中止执行的一个法定条件，即一旦检察院作出抗诉，法院应立即中止执行。
刘：致谢。请朱律师继续：
朱：延伸监督问题。第一，检察院派员出庭的，建议出庭的检察官在宣读完抗诉书后，退出法庭。民事诉讼中，法官是裁判，双方当事人是运动员，检察机关相当于场外监督的技术官员，监督者应场外监督而不宜进场监督，以免影响双方运动员的公平竞争。第二，建议检察院加强对再审案件的监督。抗诉案件法院对案件进行合议庭评议时，经办检察官可以列席会议，检察院的处长、副处长可列席法院庭务会议，检察长、副检察长可列席审判委员会，发表意见。
刘：朱律师提出：一是检察院派员出庭的，建议出庭的检察官在宣读完抗诉书后，退出法庭。二是（建议扩大检察官列席再审案件讨论会议的范围），加强对再审案件的监督。
刘：征求苏法官的意见：
苏：我个人认为，法院合议并不是见不得人的，保密的原因在于担心当事人报复于其不利观点的法官，但对检察官没有保密的必要。当前，法院正在推行公开审判，扩大检察官列席范围，我想法院应该是欢迎的。至于如何列席，需要两高或地方两院联签。
刘：总结第一个话题：如何完善民行抗诉程序？
第一，建议：加强信息化建设，注重检务公开，方便当事人了解案件进展情况。
第二，法官建议，在案件审查期间，可以听取原承办法官的意见。
第三，关于抗诉引起的中止执行问题。
A律师建议检察院在发出抗诉书的同时，发出中止执行的检察建议。
B法官提出立法建议：通过立法，规定抗诉引起执行中止的法定后果。
第四，关于延伸监督问题。
A．律师建议出庭的检察官在宣读完抗诉书后，退出法庭。
B．建议检察官列席法院的再审案件讨论会议
刘：一切程序的改进和完善，都是为了监督效力的提高。
