时间：2023-03-24 15:40:20
1.公共政策执行过程中的失灵。即使通过合理有序的政策制定过程产生了良性的公共政策，但如果得不到有效的执行，同样会产生政策执行结果与政策目标的偏差乃至背离，造成公共政策的失灵。主要表现在：第一，照搬式的执行。在公共政策的执行过程中，许多执行主体无视公共政策和民族地区的特殊性，不能结合当地的具体情况因地制宜、有计划有步骤的执行公共政策，而是生搬硬套，也就难以应对公共政策执行过程中各种新情况、新问题。第二，粗暴式的执行。在我国民族地区，尤其是在一些相对偏远、落后的地区，仍然存在着粗暴执行公共政策的现象，主要包括行政手段的滥用、以行政命令等方式强制执行。这些都容易引起执行对象的抵制，造成干群关系紧张、暴力冲突等严重后果。第三，附加式政策执行。民族地区政府为了部门或个人利益而私下给政策附加内容、充值公共政策的现象屡见不鲜。民族地区政府对公共政策的人为附加，产生了公共政策执行过程中的“趋利避害”现象，即对公共政策执行主体有利的就执行，不利的就舍弃，严重曲解了原本合理的公共政策。第四，公共政策执行过程中的寻租。由于诸多原因，民族地区公共政策执行者的综合素质相对较低，不能正确全面地理解公共政策，加之约束机制欠缺，交通信息闭塞，容易产生公共政策执行者利用手中掌控的权力谋求不正当利益的情况，即容易在公共政策的执行过程中违反国家法律法规，，造成公共利益的不正当分配。
2.公共政策监督过程中的失灵。公共政策的执行过程具有弹性较大的特点，容易偏离公共利益目标的实现，因此，在公共政策的任一环节，都必须有强有力的监督机制，才能保障公共政策的有效执行。当前，我国民族地区公共政策监督过程中的失灵主要表现在：第一，内部监督软弱，流于形式。以行政监督、职能监督为主的内部监督，由于其“既是裁判员，又是运动员”的天然缺陷而显得疲软无力。第二，外部监督缺乏。我国民族地区大都处于边疆、山区、寒冷、干旱的区域，地广人稀，交通困难，环境恶劣，公共基础设施严重滞后，致使民众之间、民众与民族自治地方政府之间、民众与各类新闻媒体之间的沟通交流较少。因此，立法监督、审计监督、舆论监督等外部监督，在很大程度上不能充分发挥其应有的作用，也就不能实现有效的监督。正是由于监督不足，致使在制定公共政策过程中未能完全地代表最广大人民的利益要求，在公共政策执行过程中，敷衍了事，公共政策失灵也就不可避免。
二、民族地区公共政策失灵的原因分析
民族地区的发展需要以切实可行的公共政策为基础。为保证民族地区公共政策的有效实施，切实改善公共政策的绩效，实现社会的公共利益，分析我国民族地区公共政策失灵的原因变得尤为重要。
1.从公共政策主体的角度分析。从公共政策主体的角度分析，民族地区公共政策失灵的原因主要在于：第一，公务人员的综合素质欠缺。民族地区政策环境的特殊性，要求公务人员了解当地的民族风俗习惯，懂民族语言，实际上，只有极少部分公务人员能用民族语言与当地群众进行交流。同时，民族地区政府公务人员的知识结构单一，水平不高，复合型人才十分缺乏。第二，以民族地区政府工作人员为主的公共政策主体的自身利益需求。公共政策主体是其利益团体的代表，而在利益团体相对缺乏的民族地区，公共政策主体往往是代表国家利益的民族地区政府工作人员。他们既是国家利益、公众利益的代表，也是部门利益、个人利益的代表，同样追求着个人利益的最大化。民族地区政府工作人员的双重身份，使得公共利益部门化、部门利益个人化的现象层出不穷。第三，公民参与不足。随着公共政策制定的科学化、民主化程度的不断提高，公民在公共政策制定过程中有着日益重要的作用。一项公共政策的良性与否，在某种程度上取决于公共政策制定过程中公众的参与度。长期以来，受“官本位”思想和“清官”意识的影响和制约，民族地区群众大多认为制定政策是政府官员的事，他们只需做好自己分内的事就行了。这种意识的存在，导致民族地区群众大多对参与公共政策的制定持冷漠的态度，加之相关参与机制不完善，政府“唱独角戏”也就在所难免。同时，由于民族地区教育和经济发展水平普遍较低，大多数公民缺乏参与公共政策制定的能力和驱动力。
2.从公共政策目标群体的角度分析。公共政策目标群体，又称公共政策客体，是指公共政策直接作用和影响的客观对象，即社会公众和各种群众团体。公共政策执行过程中的阻力大小，取决于公共政策目标群体对公共政策的理解和接受程度。第一，民族地区公共政策客体的特殊性。我国民族地区多处于边疆地区，宗教问题和民族问题相互交织、错综复杂，各民族群众大多有自己的，公共政策执行过程中，稍有不慎，就会演变为宗教民族问题。因此，取得各民族群众对公共政策的理解与支持，尤为重要。第二，目标群体的知识水平较低。我国少数民族大部分聚居于较为偏僻闭塞、交通不便的农村，经济发展比较迟缓，教育事业发展滞后且极不平衡，致使各民族群众接受教育的机会相对较少，受教育水平低。同时，由于各民族原有社会形态发展阶段的差异，各民族地区经济文化背景的不同，各民族群众对教育的认识和重视程度存在较大的差异，其结果，各少数民族群众间的受教育水平极不均衡。很明显，民族地区公共政策目标群体的知识水平低和受教育程度不均衡，将使目标群体理解公共政策的难度加大，直接造成了公共政策执行上的困难，从而引发公共政策的失灵。
3.从民族地区政策环境的角度分析。政策总是处于一定的社会环境之中，任何一项政策都会受到一定环境的制约和影响。民族地区的公共政策环境有其特殊性。第一，民族地区恶劣的自然环境对公共政策产生负面影响。一是地处偏远，交通设施不完善，政府与各民族群众的有效沟通存在诸多障碍，从而使得公共政策信息的传达具有一定的滞后性。二是民族地区生态环境较为脆弱，因而，当地政府只能以减缓经济社会发展的步伐为代价，集中精力保护生态环境，导致一些能较快带动民族地区发展的政策无法及时有效执行，延缓了民族地区经济社会的发展。三是民族地区地广人稀，各民族群众获取公共政策信息的渠道单一，使得公共政策的宣传和动员工作难以开展，进而影响公共政策的有效执行。第二，参与不足。由于经济落后，财力拮据，民族地区各级政府大都无力承担公共政策有效执行的各项需求。一是民族地区大多属于欠发达地区，传统的生活方式在许多民族地区居于主导地位，缺乏现代科学技术的洗礼。二是经济落后导致的贫困，使得各民族群众不得不将大量精力用于解决温饱问题，致使民族地区目标群体对公共政策各环节的参与不足。即使参与，也只能是表面文章。实践证明，只有丰衣足食的人，才会有足够的时间和精力去做热心公益的公民，积极参与公共政策各环节。三是经济发展的滞后，使得民族地区的现代化水平比较低，很多现代化的方法在公共政策执行过程中难以得到有效应用。第三，民族地区特殊的民族政治关系。民族地区的政治关系，既涉及少数民族与汉族的关系，也涉及各少数民族之间的相互关系，并且，其位处边疆的特殊的地理位置，使得这种关系具有国际化的趋势。这种复杂的民族政治关系状况，不利于公共政策的执行，容易引发公共政策政策的失灵。第四，民族地区的文化环境。我国各少数民族都有自己独特的文化传统、风俗习惯和，这些都具有复杂性和敏感性。如果认识不到位，处理不当，极易导致民族地区公共政策的失灵，进而影响民族关系和社会的和谐稳定。
三、民族地区公共政策失灵的矫正
防止公共政策失灵，充分发挥民族地区公共政策的作用，实现公共利益的目标，是提高政府公信力、实现民族地区全面健康协调发展的有效途径，也是有效治理民族地区的客观要求。为此，要不断优化民族地区公共政策的每个环节和执行环境。
1.正确处理中央与民族地区的关系。中央与民族地区关系的协调，是实现民族地区公共政策目标的重要保证，是全面贯彻落实党和囯家的方针政策及上级政府政策的前提与基础。第一，要达成整体利益与局部利益之间的协调。在我国，国家的整体利益高于个人利益、高于民族利益，维护国家的整体利益是民族地区发展的基础，同时，囯家要统筹兼顾民族地区的利益。第二，中央政府应该从双赢的角度出发，考虑民族地区经济发展落后、财力微弱、人才缺乏、交通不畅等特殊情况，继续采取特殊的政策措施，从人力、财力、物力等各方面支持民族地区的发展，切实保证公共政策在民族地区的全面贯彻落实。为此，“要逐步建立和完善财政转移支付制度，调整中央、自治区、自治州、自治县级政府的财政关系，明确上级对民族地区政府财政转移支付的责任，保证民族地区的各级政府拥有供给公共物品和公共服务的必要财力。”［3］第三，要切实保障民族地区自治权的可操作性。行使自治权是我国民族区域自治制度的核心，中央政府或上级政府在宏观层面制定的一些公共政策可能不适应民族地区的实际情况，中央政府应当改革相关规定，赋予民族自治地方政府可操作性的变通执行权。
2.优化民族地区公共政策的制定。政策制定是政策过程的起点，优化民族地区公共政策的制定，主要包括：第一，着力提高公共政策制定主体的政策制定能力。要对参与公共政策制定过程的各类人员开展培训。此外，还需对民族地区的各类团体、组织进行积极有效的引导与帮助，充分发挥他们在政策制定过程中作用。第二，逐步提高公共政策制定的科学化、民主化程度。推动准政府组织和民间政策研究组织的发展，促进民族地区第二部门（半官方组织）、第三部门等组织的较快发展，发挥其在民族地区公共政策制定过程中的作用。第三，强化民族地区公共政策的公开程度，提高公民在公共政策制定过程中的参与度。要让不同的利益主体将其各自的利益诉求明确地表达出来，是利益视角下政策过程分析的重要启示。［4］第四，健全政策制定过程中的信息沟通机制。主要包括各类信息的收集、整理，从而使得公共政策的制定主体能够明确、清晰的对问题进行界定，帮助决策者找到正确的问题。
3.强化民族地区公共政策的执行。第一，优化民族地区公共政策的执行组织机构。在民族地区公共政策的执行过程中，因地制宜，组建精干有效的执行机构，减少不必要的层级，为公共政策的有效执行提供组织保证。第二，提高公共政策执行人员的综合素质和能力。一方面，“筑巢引凤”，即改善民族地区政府单位的工作条件，制定有利于人才引进的政策以招揽优秀人才。另一方面，强化对现有工作人员的培训，尽快提高他们的业务能力和知识水平。第三，实现公共政策执行过程中的有效分权，包括纵向分权和横向分权。纵向分权是指行政组织内部的分权，强化民族地区公共政策的执行。从民族地区的实际出发，当前应侧重于横向分权，培育各种公共组织、社会团体来承接部分公共政策的执行，实现政府、社会与公民之间的协调。
4.提高目标群体理解公共政策的能力。民族地区公共政策的目标群体主要是指各民族群众及当地的各类团体组织。“成功的政治社会化能扩大对公众的政策宣传，增强公众的政治参与性和政策认同感，自动倾向于接受政府制定的公共政策，积极配合政策的执行。”［5］要提高民族地区公共政策目标群体理解公共政策的能力，可从以下4个方面入手：第一，要切实把尊重民族地区的风俗习惯和作为制定公共政策的一个重要出发点。只有公共政策是符合民族风俗习惯、尊重其的，各民族群众才有可能深入了解和认同这些公共政策，从而配合这些公共政策的执行。第二，加强对当地群众的语言培训。倡导汉族和各少数民族干部群众相互学习语言，强化各少数民族干部群众的汉语沟通能力及汉族干部群众用少数民族语言的交流能力，加强沟通交流，才能真正促进民族地区的发展。第三，引导民族地区群众转变观念。加强民族地区群众对其他有助于自身发展的各类文化知识的培训，取其精华，去其糟粕，用各种现代化知识武装自己，真正理解公共政策，有效参与到公共政策的各个环节之中。第四，引导民族地区各类团体组织的健康发展。各类团体组织在民族地区发展中有不可替代的作用，民族地区各级政府应该加强与各类团体组织的联系，重视他们的利益诉求，通过这些团体组织广泛宣传公共政策，充分发挥其在政府与民众之间的中介作用。
5.完善民族地区公共政策的监督机制。民族地区要预防公共政策的失灵，关键在于建立、健全、规范公共政策执行的监督机制。第一，要建立健全公众监督机制。要充分调动民族地区各民族群众的积极性，因为公共政策与各民族群众的切身利益紧密相关，因此，理当激发各民族群众的监督热情。同时，拓宽各民族群众监督的渠道，完善各民族群众监督公共政策执行的机制，加强政府与各民族群众之间的互动。第二，强化民族地区各级政府内部监督的权威性和独立性。民族地区各级政府的内部监督主要包括职能监督和审计监督，要切实保证监督机构在事权和财权上的独立性，实现和强化监督机构的垂直管理，提高监督的权威性和有效性。第三，完善社会监督制度及相关的法律法规。民族地区各级政府应当引导建立各种社会组织、社会团体，发展当地的媒体事业，使媒体成为群众的眼睛和政府的窗户，完善有关社会监督的规章制度，让社会监督有法可依、有章可循。
一、改革开放初期民族教育政策的主要内容
1.多方面、多渠道扶持民族教育在资金上，《关于从民族地区补助费中适当安排少数民族教育经费的建议》提出:少数民族教育建设，在保留原有的特殊照顾之外，“允许地方收入增长部分全部留给地方，中央补助的数额每年递增百分之十，并决定设立“少数民族教育补助专款”。在招考制度上，为扩大少数民族学生入学比例，党和政府要求中等专业学校，须“注意招收少数民族学生”，“注意照顾文化薄弱地区和民族地区”高等学校，应“对少数民族学生执行择优录取的政策倾斜和照顾，尤其是对民族自治区域学生的录取比例不低于少数民族人口的比例”。在师资方面，党中央强调，应加强民族教师队伍建设，改善民族教师的工作、生活条件。《关于边境县(旗)、市中小学民办教师转公办教师的通知》指出:各边境县的民办教师，经考核合格者，均可转为公办教师;在少数民族山区、牧区的民办教师，由各省(自治区)有计划地安排劳动指标，择优、分批地转为公办教师。《关于进一步加强民族教育工作的报告》强调，“加强在职教师的岗位培训工作，是提高少数民族区域教育质量的关键，也是教育事业调整的主要内容”，必须“有计划、有步骤地进行建设工作”。［总的来说，这些扶助政策基于对我国民族教育实际的把握，抓住了资金、师资、招录等关节点。它们的实施，对于促进民族教育的发展，推动民族地区的社会发展具有重要意义。
2.采取适合民族特点的教学教育形式这一时期，中国共产党在发展民族教育事业中强调要充分照顾民族特点，即在指导思想上实事求是，在政策制定上因地制宜。具体而言:首先，发展民族寄宿制基础教育。寄宿制民族中小学，适应于人口较少、居住分散、交通不便的牧区和山区，有利于提高入学率与教学质量。改革开放初期，在国家的全力支持下，不仅在偏远民族地区建立了一批寄宿制学校，而且对住校生实行了助学金制度。其次，统筹民族文字教材的编撰工作。党中央强调，“编译少数民族文字教材，既要注意教材的统一性，也要注意灵活性，把社会主义内容同民族形式结合起来”，还指出:各级政府应采取有效措施，“恢复和建立民族语文的翻译出版机构，调配足够的懂行的业务人员充实编译队伍”，“恢复民族教育的津贴办法，改善民族教材编译人员的生活条件及工作条件”。再次，增加民族学校的教职工编制定额。教育部、国家民委要求:“由于民族学校某些特殊性，还应对民族学校的编制予以放宽。民族学校，包括小学、中学、中专和大专的教师、职工编制，应根据实际需要，是的放宽”。此外，党和政府特别注意“双语”教学的推广工作。教育部指示:必须“在有民族文字的少数民族中小学中，应尽快恢复民族语文教学，是学生首先学好本民族语文，并根据需要同时学好汉语文”。以上政策的相继出台表明，中国共产党对于民族教育及其发展已有了较为深刻的认识，最为明显地是根据少数民族和民族地区的特点确定了民族教育政策走向以及发展思路，为我国的民族教育政策和工作的发展前景指明了正确方向。
3.举办特殊形式的民族教育为解决民族地区人才缺乏的难题，这一时期党和国家开始探索加快民族地区人才培养的新途径，在内地开办民族基础教育学校和民族班就是其中一个。《关于落实中央关于在内地为办学培养人才指示的通知》指出:计划在中国内地创建学校或者举办民族班，并且每年招收1300名到1500名藏族学生。在全国十六个省(直辖市)的中等以上城市(区)选取条件较好的一至二所中学举办班。内地班(校)在读人数已近8000人。在民族高素质人才培养上，党和国家除恢复和发展民族学院外，还创建了普通高等学校民族班这一特殊形式，并将其作为支援边疆及民族地区现代化建设的重要措施之一。教育部颁发的《关于在部分全国重点高等学校试办民族班的通知》要求:自1980年秋季开始，“有重点、有计划地在全国部分重点高等大学举办了少数民族班”并逐步根据情况扩大到中央有关部委和地方高等院校。此外，针对实施过程中出现的问题，教育部和国家民委联合颁发了就《关于加强领导和进一步办好高等院校少数民族班的意见》以及《关于教育部部属高等院校少数民族班毕业生分配问题的通知》等文件。可以说，这些措施的出台，既有利于少数民族学生教育质量及各方面综合素质得到了较快提高，又实现了民族教育办学模式与发展路径的多元化，促进了民族教育事业的大发展。
4.调整民族学院的办学方针长期以来，民族学院作为具有鲜明特色的民族高等教育机构，在培养少数民族人才，培训民族政治干部中，发挥了举足轻重的作用。面对改革开放后，民族地区民族政治干部和专业技术干部都比较缺乏的状况，国家民委与教育部联合印发的《关于民族学院工作的基本总结和今后方针任务的报告》，该报告就关于民族学院关于新时期的工作开展与发展前景提出了新的思路和方针，也就是“各民族学院必须把工作重点转移到社会主义现代化建设上来，坚决执行新时期党和国家对民族工作的任务，大力培养四化所需要的具有共产主义觉悟的政治干部和专业技术人才，为少数民族地区的社会主义现代化建设服务”报告同时还强调，“民族学院既有党政干部培训的，又具有培养专业性人才的系、科。严格地讲，民族学院与一般的少数民族政治干部学校和一般的少数民族综合性大学是有所不同的，而是完全兼有这两个方面的少数民族高等院校”。以上这些论述，不仅改变了民族学院过去仅只“培养普通政治干部为主、迫切需要的专业技术性人才为辅”的思维方式，同时还将培养专业技术干部与培养政治干部并列为新时期民族学院的主要任务。通过这一调整，切合了民族地区经济建设和社会发展的需要，也继续突出了民族学院的办学特色。另外，为了适应“四化”建设的发展，实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化和专业化，《关于民族院校干部轮训转向正规培训的意见》系统明确了“各民族学院党政干部轮训要逐步过渡到正规培训，其主要目的就是提高少数民族干部的专业、知识水平”的要求，并制定了民族院校干部培训教育的发展规划，还详细规定了班级设置、招生要求和学制学时等。
二、改革开放初期民族教育政策的特点
1.民族教育政策着眼于新的时代环境针对改革开放后，我国民族工作面临的与过去截然不同的环境，党和国家着眼于服务经济建设、促进各民族共同繁荣的大局，把促进民族教育事业发展与变化了的客观环境相统一，使民族教育政策既符合民族地区社会经济发展的实际，又贴近少数民族地区群众的生产生活。例如，党中央将民族教育政策的指向由过去强调少数民族干部的轮训和培养，逐步转为对少数民族群众文化教育的普及与提高，尤其在资金方面加大了投入力度等等。可以说，依据新的时代环境，对民族教育政策做出的方向性和策略性的及时调整，既反映了改革开放后少数民族和民族地区不断发展变化的实际，也体现出中国共产党对于民族教育的可持续发展规律和建设规律的认识得到了更进一步地深入，从而开创了我国民族教育工作的新局面。
2.民族教育政策开始纳入法制化轨道十一届三在全会后，为了贯彻落实民族教育政策，维护少数民族教育的平等权利，党和政府在颁布和修订各类法律法规的过程中，充分考虑到了民族教育的特殊性，强调用立法的形式保护和发展民族教育。1982年通过的《宪法》，在总纲中明确规定:各民族自治地方政府“自主地管理本地区的教育、文化、卫生、科学及体育事业”。关于通过的《民族区域自治法》强调:“国家根据国民经济和社会发展计划，努力帮助民族自治地方加速经济和文化的发展”并规定:民族自治地方的自治机关依据国家法律规定，结合民族特点和实际需要，自主地发展民族教育事业。可见，新时期党和政府改变了过去在民族教育工作中主要依靠行政命令的工作方式，转而依靠法律法规这一长效手段，使民族教育工作做到有纪可循、有法可依，这标志着我国民族教育政策及工作步入了法制化阶段。
3.重视民族教育政策体系的构建纵观改革开放初期党的民族教育政策，从内容上来看，政策的覆盖面越来越广，其中关于在内地开办民族基础教育学校和民族班、民族院校转型发展、民族寄宿制学校建设等政策，均是第一次在党和政府的文件中正式提出;从层次上来说，不仅有指令性政策、建议性政策，还出台了保障性政策、监督性政策以及较为详细的民族教育发展规划等，使民族教育政策的系统性、可操作性、延续性增强;从结构上域自治法》为基本依据，以全国性的民族教育政策为导向，以各级地方自治条例、地方性政策法规为主要内容的民族教育政策体系，为民族教育工作顺利开展提供了有力的政策保障。此外，在党和国家领导人的讲话中，也越来越多的论及民族教育问题，反复强调了民族教育工作的重要性，并提出了一些指导性意见。综上所述，改革开放初期党的民族教育政策，内容更为充实、层次更加分明、结构逐步完整，与少数民族和民族地区的实际结合得愈加紧密，突显了政策的现实性与创造性，有力地保证了少数民族文化教育事业的恢复和发展。
作者：胡超磊刘源泉单位：三峡大学经济与管理学院江汉大学马克思主义学院
国外学者对公共政策执行概念的界定主要分为两类，一类是重视公共政策作为行动指南的指导作用，认为政策执行的关键在于政策执行机关如何采取政策行动，以美国学者爱德华兹为主。另一类认为政策能否顺利执行，关键在于政策执行机构的作用。以美国著名政治学家戴伊为主。国内学者对公共政策执行概念的界定主要有三类，第一类是列举描述性定义，公共政策执行可视为一种动态政策付诸实施的有组织的过程，执行的机关与人员运用各种政策资源，采取解释、宣传、实施等行动，扮演管理角色，进行适当裁量，建立合理可行的规则，应用协商化解冲突，期以成就某特殊的政策目标。第二类是结构性定义，强调政策执行在公共政策系统中的位置，是将政策理想转化为政策现实、政策目标转化为政策效益的唯一途径。第三类是规范性定义，公共政策执行是遵循政策指令所进行的变革，是将一种政策付诸实施的所有行动的总和。
二、影响少数民族地区公共政策执行的因素
1.政策本身的影响。一项政策的顺利实施，取决于政策本身是否科学合理。政策的科学性、合理性、连续性和稳定性都影响着政策执行的效果。少数民族地区政府在制定和执行公共政策时，需考虑民族地区各政策的可持续配套匹配的问题，以自然资源开发利用的整体性和可持续发展的理念，整合少数民族地区的地理环境、社会构成等方面的因素，完善规划能力，重视政策的系统性、连续性和稳定性，避免政策执行成本高、内耗大及政策资源浪费的现象。
2.政策执行主体的影响。政策执行主体包括政策执行机构和政策执行人员。健全的组织机构和较高素质的执行人员是对政策执行质量具有重要的影响作用。首先，合理的政策执行组织机构，高素质政策执行人员，健全的政策执行监控机制是影响政策执行效果的重要因素。政策执行组织机构的合理设置有助于政策执行时避免多头领导、事权冲突的现象发生。政策的落实需要监控机制的辅助，明确政策执行人员的权利与责任，矫正政策执行附加和歪曲式的执行方式，促使政策达到应有的效果。当前在少数民族地区，缺少当地的少数民族公务员，导致在执行政策过程中表现出更多的随意性，很难做到因地制宜，因时制宜的执行公共政策。
3.政策执行环境的影响。公共政策执行的环境是公共政策执行的基础，良好的政策环境是政策实现最终目标、取得最大绩效的前提。我国少数民族文化多样，极具地域特色，每个少数民族都有其特有的宗教文化传统，这样以民族地区政治、经济、民族意识为基础的文化环境是制约政策执行的重要因素。首先，民族意识可以强化民族内部的认同、整合以及民族间的差异，发挥规范功能，以禁忌的方式警戒着对社会的越轨行为，虽不具有法律强制力，但这种约束力和控制力具有原始性，其作用毫不逊色于国家法律法规，可以促进少数民族之间和与汉族间的利益调整要求。其次，对公共政策执行具有双面作用，它既可以通过心理调节、行为规范、价值导向、群体整合和社会控制等功能促进社会稳定，从而推动公共政策执行的有效性。也可以通过宗教狂热、排斥异己和政治斗争等活动破坏社会稳定，对公共政策执行产生消极作用。因此，政府要充分考虑到少数民族地区的文化传统、风俗习惯、等特殊因素，充分利用有积极作用的民族文化因素和结合民族地区特殊的文化环境来制定和执行公共政策，完善少数民族地区公共政策执行体系。
4.政策目标群体的影响。在公共政策的制定和执行中，目标群体的态度对于公共政策能否达到预期目标有着重要的影响。首先，政策受众的认知程度影响政策执行，目标群体理解、接受、遵从公共政策的程度是决定政策有效性的关键性因素之一。一项政策需要解决的问题就是对利益的选择、分配和落实，因而政策执行过程中不可避免的会出现一些人受益和一些人的利益受损。那么获得利益较少者或利益受损者会对政策执行持消极态度，甚至产生抵制情绪，而既得利益者和潜在既得利益者就会积极响应，支持政策。其次，政策受众行为可调节度影响政策执行，在民族文化价值观念的指导下，一项政策如果能被当地文化价值观念接受，那么它的执行就相对顺利有效。反之，一项政策如果和当地民族文化价值观念相矛盾和冲突，使目标群体产生了被侵害和剥夺的感觉，那么它就难以得到目标群体的认可，执行起来举步维艰。最后，政策受众的数量影响政策执行，如目标群体数量少，群体明晰，就便于政策执行；相反如果目标群体庞大，构成复杂，就会制约政策执行，尤其是目标群体认同低的政策执行起来就更为困难。
三、少数民族地区公共政策执行的发展方向
1.注重民族文化氛围营造，创设良好的政策运行环境。少数民族文化是少数民族通过长期的实践生活而积淀形成的少数民族社会意识形态、行为方式等方面的真实反映，包括精神文化、物质文化、行为文化以及言语文化的各个层面，具有复杂性和特殊性，它对民族地区公共政策执行过程中的环境、认知、执行效果等均有着重要影响。挖掘少数民族文化阻碍公共政策执行的要素，对分析少数民族文化导致的公共政策失灵，寻找减少少数民族文化阻碍政策执行力度的途径，充分认识到少数民族文化，明确少数民族文化对少数民族群众的指导作用，注重少数民族特殊的生活环境与生活习惯，将其融入到政策执行中才能更好的在民族地区有效地执行公共政策。
2.科学制定政策方案，奠定政策执行基础。由于历史原因，各民族的经济、文化发展不平衡产生了复杂多样的利益需求，应该因地制宜地制定有针对性、有层次的公共政策和相配套措施，提升民族自治地方公共政策执行者的执行素质和能力，把尊重群众文化意愿、实现群众利益、维护群众权利作为根本前提，要尊重少数民族习惯，充分理解民族同胞情感，为民族地区创造精神愉快、社会和谐的人文环境。其次，保证政策执行与执行程序的合法化保证、规范化操作、民主化选择，还需要民族地区公共政策执行者在日常工作中时刻关注民生需要，注重下属和整个组织的实际执行能力，并自觉遵守和约束公共政策执行行为，制定严格奖惩制度，通过物质和精神上的激励，褒奖良好执行力的行为，惩处执行偏差的做法，赢取公共政策目标群体的认同感。最后，提升民族自治地方公共政策执行者的执行能力，主要涉及民族自治地方公共政策执行者的决策素质和能力、公共政策理解能力、公共政策执行创新能力以及公共政策贯彻执行能力等，以其素质和能力的提升来提高民族自治地方公共政策有效执行程度，赢得公民的信任和支持。
3.推动公众参与，提升受众的政策认同度。各个少数民族地区都有各自的信仰、风俗习惯、文化价值观念，要使公共政策被当地居民接受，自觉执行公共政策并使民族文化成为政策系统的推进剂就需要在制定的过程中广泛接受当地公众建议，考虑公众参与动机与愿望，提升对政策的认同度。通过公众参与使得当地公民充分表达意见和建议，政策执行人员也对政策问题进行了解和总结，在一种良好沟通下制定科学合理的公共政策，如培养少数民族地区公民的民主政治行为能力，提高其参与公共政策的技能，增强公众参与公共政策过程的实际能力，使得公民通过公众参与保护和实现自己的合法权益，会为公民的政策参与提供经济基础和智力支持，扩大公众参与的物质基础，提升公民对政策执行的认同度。
4.合理统筹政策资源，为政策执行提供人才保障。在政策执行的过程中，人力、物力、信息、财力资源均是不可或缺的，在民族地区因其政策实行的特殊性和复杂性，需要发挥政策资源的个体作用和整体效应，合理统筹政策资源推动民族地区政策顺利实施。要重视政策执行者队伍建设，为政策执行奠定组织保障，加强对政策执行人员的培训，强化责任意识，更新政策观念，提高政策素养，培养政策执行者的政策认同并逐渐内化为自觉的行动。如少数民族地区施行的少数民族骨干计划，培养少数民族党政干部和各类专业人才来缓解、扭转民族地区少数民族高层次人才匮乏的状况。另外，改变民族地区公共政策执行的自然条件和社会条件，加强民族地区基础设施建设，如推进扶贫开发、利用银行贷款、通过技术培训提高民族地区公众的就业与创业能力，加大民间资本的投融资力度，共同促进民族地区基础设施的改善。
【关键词】第二代民族政策；中华民族；民族意识；身份认同；民族交融
所谓的第二代民族政策，是指以胡鞍钢、胡联合教授为主导提出的全新的民族政策，是相对于第一大民族政策而提出的全新民族政策的理论。第二代民族政策的核心思想是效仿美国的民族大熔炉模式，忽略并逐步淡化我国各民族的族群意识和56个民族的观念，塑造以中国民族为主体的国家意识和身份认同，从而构建一体化的大民族体系。第二代民族政策的提出在学术界、理论界和社会中都引发了热议，也带来了一系列的争议。
一、第二代民族政策的弊端分析
第二代民族政策强调从经济、政治和文化三个方面推行民族融合与国家认同，是全新的民族问题的思维方向和模式，也做到了与国际的接轨，为我国民族发展和长治久安提供了可行性的思路。然而，自从第二代民族政策发酵于理论形态至今，学术界的争议始终“不绝于耳”。归结起来，第二代民族政策的提出也必然引发各方的讨论甚至多样化情绪，这也实属正常。
首先，第二代民族政策实际推行的困难超过预期，理论变为实践的难度可想而知。数位民族研究方面的专家共同提出的第二代民族政策，从某些方面反映了我国经济社会飞速发展的背景下民族事务的多元化变化，也从某些方面折射出民族融合、国家身份认同的紧迫性。但是，在当前我国的“多民族生态”链条下，强行推广第二代民族政策，在现实操作中必然会遇到多种困难和挑战。例如，第二代民族政策要求强制推广普通话，用社会主义文化对民族文化进行改造。这一点在理论研讨中尚存在争议，况且在实际推广中必然遭遇巨大的阻力。很多偏远少数民族聚居区由于经济落后、交通蔽塞、信息不畅，推广普通话难度十分之大。所以，诸如此类的困境仍然有待进一步的研讨和分析，以找出更优化的解决方法。
其次，第二代民族政策的提出正好处于我国全面深化改革开放的时间段，各种社会矛盾、民族矛盾相互交织，给第二代民族政策的推广造成了极大的压力。此外，有学术界人士认为第二代民族政策忽视民族的自主性和多样性，造成了极为深远的影响，这一点也引人深思。如，中央民族大学教授张海洋认为：“第二代民族政策不肯正视民族文化多样性和民族认同意识，把处于弱势地位的少数民族国民当成敌对势力，是撕毁和废除国家宪法条文。“诚然，类似的言论是学者的个人意见，但是其中的意味也为第二代民族政策的推广提出了不小的挑战。
此外，第二代民族政策引起了一些专家、学者的思考甚至批判，这给该项政策的前景蒙上了一层阴影。众所周知，第二代民族政策首先发端于学术界，最后形成特定的理论体系，然后才慢慢落实为实践行为。部分权威专家、学者的质疑甚至批评其实反映了第二代民族政策的真实性、客观性与多元性，这也给第二代民族政策的有效推广提供了正反两个方面的指导，是利于民族政策研究和实施的。比如中央统战部原研究室主任黄铸就曾经撰文指出，第二代民族政策急于实现民族融合和国家认同，由此提出的一套政策是不可取的。当然，反对甚至批判的声音恰恰说明了整个社会对民族政策、民族发展问题的关注，其归根结底是对中国民族伟大复兴的关注。
二、解决路径思考及相关启示
第二代民族政策的提出带来了学术界的震荡和争议，却也引发了社会各界对于民族意识认同和国家身份认同的关切。第二代民族政策为新时期我国民族政策的走向和发展提供了一个契机，也必然引发更多、更有益的思考。
首先，民族交融和国家繁荣统一是不可逆转的历史趋势，也是中华民族实现伟大复兴的必由之路。民族团结是我国发展的根本保障，也是各民族团结、繁荣的基石。针对第二代民族政策的某些“弊端”，走民族团结交融和共同发展的道路是必要的，也是必须的。
对于我国来说，与时俱进地实现我国民族政策从第一代向第二代的转型，即实现从识别国内56个民族、保持56个民族团结发展的第一代民族政策，到推动国内各民族交融一体、促进中华民族繁荣一体发展和伟大复兴的第二代民族政策的转变，建构起凝聚力越来越强、你中有我、我中有你、不分你我、永不分离的中华民族的繁荣共同体。
其次，针对第二代民族政策的不足和弊端，找出针对性的补充与协调方案。比如，要在统筹中华民族共融、共进的前提下，正视各民族的差异性和自主性，坚持“有条不紊，循序渐进，润物无声”的实施理念，将第二代民族政策逐步落实、贯彻。在此期间，切记急躁、冒进和形式主义，要坚持实事求是、求真务实，切实保障各民族的权益，最终实现中华民族大家庭的交融和繁荣。
综上所述，新时期的民族政策走向事关各民族的权益与福祉，事关中华民族伟大复兴的历史大业，理应引起各方的关切与重视。第二代民族政策的提出尤其必然性，也存在一些不足和问题，这是难以避免的。在逐步的改进与发展过程中，第二代民族政策一定可以更加适应实际状况，更符合中华民族团结、稳定和发展的核心诉求。
参考文献
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[3] 胡鞍钢，胡联合.第二代民族政策：促进民族交融一体和繁荣一体[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2011（05）.
朱开篇即以前苏联和南斯拉夫解体教训，展开对中国民族问题的探讨。在官方理论平台上，朱文较有新意的地方在于，明确建议居民身份证中取消“民族”一栏，不再增设民族区域自治地方，不搞“民族自治市”，推行各民族学生混校。
此外，朱在探讨如何看待民族意识时，将防止与少数民族狭隘的民族主义一并提及，谈到了民族问题中敏感而禁忌的另一面――内地服务机构对、新疆人另眼相待。谈到狭隘民族主义的表现时，朱认为官方使用“龙的传人”、“炎黄子孙”时，即汉族狭隘民族主义的体现。
朱文全篇仅4000字，其主旨和要点，大致体现了大陆学界1990年以来对民族政策反思中触及民族理论和民族自治理论部分的成果，标志着大陆民族学界在这方面的探讨，终于影响到决策中枢。
因此，朱文最大的新意并非技术上的具体意见，而是理论上的突破。――虽然朱文几乎只字未提及苏联民族学说和民族政策范式，但朱文建议身份证取消“民族”一栏和不再增设民族区域自治地方，却是直指塑造了中国今日民族观念和民族政策的苏式民族学说理论的基本框架。
讨论中国民族问题时，人们往往会忽视，今天中国大陆的民族概念、民族意识，民族政策及理论，完完全全是苏联民族理论影响和塑造的产物。历60年来，其影响大陆人的观念之深，甚至到了习而不察，认为理所当然的程度。
譬如，中国有56个民族，早已在国人心中形成牢固印象，但此观念却是前苏联民族学说的产物，是官方大规模民族识别和调查后，官方认定的结果。中国的56个民族，与其说是基于人类学的结论，不如说是特定政治学作用的结果。
民族身份政治化，是前苏联阵营国家的特有现象。在此阵营之外的其他世界，民族身份和民族认同问题，官方不介入更避免进行政治标签式的认定。所以，在一切可表明其身份的证件上，均不刻意记载其民族属性。
从历史角度看，民族是一个时期的历史和文化现象，稳定是相对的，流动和变迁是绝对的。官方介入民族身份的认定，即意味着民族身份的政治性固化。国家介入民族身份的认定，在人为强化了各族群内部的自我认同的同时，也阻碍了不同民族间的自然交融与流动，削弱了国家认同。
前苏联和西方国家虽有不同的民族学说和民族政策，但在对待少数民族文化时，曾有过相似的政策和结论，基于刻意强调民族身份，而对少数民族文化的刻意保护，在强化了其外在可见的不同（服装、服饰、肢体语言）的同时，在心理上使少数民族难于融入主流社会，造就相对封闭的集体心理，反而不利于其社会发展。
近年来，欧洲国家在多元文化主义上大幅转向，正是基于这种反思：刻意保护多元文化，强调不同文化的独立性，虽然政治正确，但实际阻断了不同文化之间的互相融合，加速或人为制造了社会的分化，最终导致带有族群特征的冲突骚乱不断发生。
而中国之所以识别并确定56个民族，又是因为要实践苏联的民族区域自治理论。
从政治学理论而言，民族区域自治很难不被认为是多此一举，因为在一个奉行地方自治的国家，地方自治本身就包含有民族自治所能提供的诸项内容，如果没有地方自治之实，则民族自治亦成画饼。中国名义上虽实施民族区域自治，但迄今为止，仅吉林延边朝鲜族自治州出台了民族自治条例的实施细则，不能不认为，民族区域自治理论本身与中国现行体制有难于嫁接的地方。
从历史角度而言，苏联的民族区域自治，是布尔什维克革命后，将本已独立出去的民族地方重新纳入新国家的权益性制度安排，并非严密推理和论证设计的结果。
从该制度在苏联与俄国实践的结果看，它为苏联解体埋下了制度安排，在今天的俄罗斯，也造成了不同自治实体间权力和利益分配的严重不平衡，以及中央与地方分权矛盾。
中国大陆现今民族政策实施已逾六十年，从历史效果看，它根除了中国旧时代汉族与少数民族之间、少数民族与少数民族之间的矛盾与仇恨，为塑造今日稳固的国家认同居功至伟。
（根据国家政策随时更新）
中南民族大学是国家民族事务委员会直属的综合性大学，是经国务院批准的博士学位、硕士学位和学士学位授权单位。2013年学校有6个专业招收全日制博士研究生，热忱欢迎广大学子报考！
民族学一级学科博士点介绍
（国家民委重点学科、湖北省优势学科、湖北省重点学科）
民族学是中南民族大学设立最早、实力最雄厚的传统学科之一。2011年，国务院学位委员会批准我校民族学一级学科为博士学位授权点。现设民族学、马克思主义民族理论与政策、中国少数民族经济、中国少数民族史、中国少数民族艺术、民族教育等6个二级学科博士点。
民族学是中南民族大学积淀最为浓厚的特色学科。1951年，创建民族研究室，民族学家岑家梧先生等参与了全国民族调查，为土家族、黎族等中东南民族识别做出了突出贡献。1983年，民族学家吴泽霖先生创建了国家民委直属重点研究机构——民族研究所，随后又创建了国内高校第一家“民族学博物馆”。近年来，分别组建了“民族学人类学文献资料中心”和“民族学人类学田野调查实验室”。民族学学科发展迅速，涌现了一批在全国享有盛名的专家学者。
中南民族大学民族学一级学科拥有较高学术平台。民族学现为国家民委重点学科、湖北省优势学科、一级重点学科和教育部特色专业，“民族理论与民族政策” 为精品课程，拥有湖北省高校人文社科重点研究基地“南方少数民族研究中心” 。现有正高级职称22人，博士生导师14人，85%的研究者有博士学位。2004年学校与中央民族大学联合培养民族学博士研究生，2006年获得民族学二级学科博士点授予权，积累了丰富的博士研究生培养经验。2011年，学校设立民族学一级学科博士点专家指导委员会，全面负责民族学各二级学科博士生的培养工作。
中南民族大学民族学学术研究成果丰硕，在学术界的影响日益扩大。近年来，累计主持完成国家和省部级科研课题70余项，发表和出版论著近600篇（部），有50余项成果获省部级奖励。目前，学校民族学学术团队已有10余人次被推选为相关学术团体的会长和副会长。
二级学科博士点介绍
民族学
民族学二级学科2013年设置“散杂居民族问题研究”研究方向。
“散杂居民族问题研究”研究方向，立足中南，兼顾全国，运用民族学、人类学、社会学、宗教学的理论和方法，对长江流域以及中南地区以回族为主的散杂居民族的历史与现实问题进行调查研究，为散杂居地区的社会稳定和经济发展服务。主要着力点有二：一是加大对现实问题的研究力度，着重研究影响散杂居民族的突出问题，如散杂居民族关系、省际结合部区域、城市少数民族流动人口等问题。二是关注回族以及伊斯兰教在散杂居民族问题上的突出地位和影响。
多年来，本学科研究成果丰硕。“散杂居民族问题研究”研究方向出版了《湖北回族》、《中南地区回族史》等 10多部著作、100余篇论文，并有多项成果获得省部级奖励，在学术界产生了较大的影响。承担的国家、省部级等课题有10多项，如 “长江流域散杂居区文化多样性与民族关系研究”、“中国中东部地区城市民族关系发展态势与应对机制研究”等国家社科基金课题，为后续研究奠定了基础。
马克思主义民族理论与政策
马克思主义民族理论与政策二级学科博士点目前设置“民族理论与民族问题”和“民族政策与民族发展”两个研究方向。
“民族理论与民族问题”研究方向，主要研究马克思主义关于民族、民族问题的基本理论，同时重视研究古今中外民族问题，特别是当代的民族问题，揭示民族发展和民族问题发展的规律及解决民族问题的纲领、原则和政策。
“民族政策与民族发展”研究方向，主要研究马克思主义与中国共产党民族理论、民族政策及民族地区经济社会发展等现实问题。以应用研究为特色，将民族理论、民族政策的研究与民族地区经济社会发展的现实问题研究相结合，着力解决当代中国现实的民族问题，探索民族政策的与时俱进，推进民族理论与政策的创新与发展。
近年来，本学科在国内及核心期刊上发表了论文100余篇，出版专著10余部。其中“完善少数民族利益表达制度 践行‘三个代表’重要思想”等论文，《中国民族自治地方发展评估报告》、《中国特色民族政策的完善与创新研究》等专著，堪称本研究领域中富有创新意义的最新成果。关于民族地区生态利益补偿理论、民族利益表达制度等问题的研究，对民族政策的完善以及民族地区的发展具有重要的实践价值。本学科获得国家及省部级课题资助20余项，其中教育部哲学社会科学研究重大攻关项目“坚持和完善中国特色的民族政策研究”、国家社会科学基金项目“民族地区财政转移支付的绩效评估与制度创新研究”等，立项经费达到180万元。获得省部级奖多项，其中一等奖2项，二、三等奖8项。2008年，我校“马克思主义民族理论与民族政策”课程被教育部批准为精品课程，标志着这个教学科研团队达到了国内一流水准。
中国少数民族经济
中国少数民族经济二级学科博士点目前设置“民族地区经济制度与政策研究”和“民族地区人力资源开发与社会发展”两个研究方向。
“民族地区经济制度与政策研究”研究方向，主要围绕我国民族地区经济发展中的制度变迁及其党和政府的扶持政策，深入研究制度变迁在民族地区经济发展中的作用、政策实施的效果评价及政策创新，该方向涵盖了民族地区产业发展、金融发展、社会保障、生态环境和扶贫开发等诸多方面。该方向既注重理论创新，亦注重服务现实。
“民族地区人力资源开发与社会发展”研究方向，主要围绕我国民族地区人力资源开发和人力资本积累这条主线，深入研究人力资源开发及人力资本在民族地区经济、社会发展中的作用、民族地区人力资源开发的方式、民族地区人力资源开发的效果评价及民族地区人力资源开发政策等，在理论研究的基础上为各级政府部门提供决策参考。
中国少数民族经济学科是湖北省重点学科，有近20年硕士研究生培养的深厚积淀，有一支较有影响力的导师团队，该团队近年来承担了30余项国家、省部级项目，出版著作20余部，在和CSSCI期刊发表学术论文200余篇，获得省部级以上奖励20余项。
中国少数民族史
中国少数民族史二级学科博士点目前设置“中国民族关系及民族地区社会发展史”和“南方民族历史与文化遗产”两个研究方向。
“中国民族关系及民族地区社会发展史”研究方向，主要研究南方民族与中央王朝之间、少数民族之间，在历的互动、交流、融合、共同发展的历史；研究南方少数民族地区开发与发展的历史；注重对南方少数民族历史文献的整理与研究。
“南方民族历史与文化遗产”研究方向，主要研究南方少数民族通史及族别史、专题史，特别是土家族、苗族、黎族、畲族等民族的历史，研究南方民族特别是中东南少数民族的文化史，包括南方民族的社会风俗史、社会生活史，重点研究南方少数民族非物质文化遗产及其保护与开发等等。始终关注历和当代南方各民族文化互动关系的考察，形成了个案研究和整体研究相结合的学术路径。
本学科研究在我校历史悠久，成果丰硕，主持完成了众多重要课题，其研究成果及水平在全国处于地位。近年来主持、省部级课题10多项，如“湘鄂渝民族地区旅游经济发展与旅游区社会文化变迁”、“少数民族农民工与民族地区新农村建设研究”、、“少数民族非物质文化遗产保护与民族地区体验式旅游开发研究”等国家社科基金课题；出版了《瑶族史》、《黎族史》、《土家族文化史》等30多部著作，完成了壮、土家等13个民族简史的修订；在《民族研究》、《光明日报》、《江汉论坛》等期刊发表有重要影响的论文60多篇。这些研究成果得到学术界和社会的高度评价，获省部级一等奖1项，教育部中国高校人文社科成果二等奖2项，国家民委、湖北省二、三等奖16项。
中国少数民族艺术
中国少数民族艺术二级学科博士点目前设置“民族艺术文化与艺术遗产保护”和“中国少数民族艺术理论与美学思想”两个研究方向。
“民族艺术文化与艺术遗产保护”研究方向，以中东南地区少数民族艺术为重点，将民族学与艺术学的理论与方法相结合，从文化的角度切入中国少数民族艺术研究，研究少数民族艺术的文化内涵，艺术文化与其他文化的关系，重点从象征人类学的视野研究少数民族的艺术文化。将理论研究与保护实践相结合，关注民族艺术遗产的保护，为民族地区经济社会发展服务。
“中国少数民族艺术理论与美学思想”研究方向，主要是在世界美学语境的观照下对中国少数民族的美学思想和艺术理论资源进行挖掘和整理，并在此基础上对中国少数民族艺术理论、美学思想进行历史研究、比较研究和系统研究。
本学科具有悠久的研究传统。早在20世纪30、40年代，民族学家岑家梧即撰写《图腾艺术史》、《中国民俗艺术概说》等论著，在这一领域产生了较大的学术影响。20世纪80年代以来，我校学者继续开展少数民族艺术问题的研究，取得了较为丰富的成果，出版了《转型与发展——当代土家族社会文化变迁研究》、《东方美学》、《土家族民间美术》、《中国南方各民族民间剪纸美学研究》等20余部专著。在《民族研究》、《新华文摘》等和核心期刊发表了150多篇有重要影响的论文。近几年，获得“少数民族传统知识的现代利用与保护研究——以武陵地区土家族为例”等国家社科基金课题和省部级课题10余项，总经费达60多万元。
民族教育
民族教育二级学科博士点目前设置“民族教育理论与政策”和“民族教育管理”两个研究方向。
“民族教育理论与政策”研究方向，侧重民族教育理论与政策的主要内容、实践创新、发展预测等相关问题的研究，旨在建立具有中国特色的民族教育的理论体系和政策系统。
“民族教育管理”研究方向，侧重民族教育办学方向、管理体制、民族学校外部管理与内部管理、民族教育运行机制、人才培养模式、质量保证体系、教育立法等问题的研究。旨在发展具有中国特色的民族教育管理制度、体制和运行机制。
本学科研究成果丰硕，在学术界产生了较大影响。
[关键词]干部教育；民族观；民族政策
[作者简介]贺蕊玲，中共濮阳市委党校政治学副教授，中国政法大学政治与公共管理学院法学硕士，河南濮阳457000
[中图分类号]D6 [文献标识码]A [文章编号]1672-2728(2010)09-0161-03
一、我党历来重视马克思主义民族观和党的民族政策教育
我们党历来重视在全社会特别是在党政领导干部中开展马克思主义民族观和党的民族政策的宣传教育。早在1952、1956年，国家就曾组织开展过全国范围的民族政策执行情况大检查。1980年，在拨乱反正、落实党和国家的民族政策的过程中，国家民委和中共中央宣传部一起对党和国家的民族政策进行了一次大的宣传教育活动，对加强民族团结产生了积极的影响。2005年5月，党中央、国务院印发的《中共中央国务院关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》(中发[2005]10号)指出，要“坚持不懈地在广大干部群众特别是领导干部中开展党和国家的民族理论、民族政策和民族法律法规，以及民族基本知识的宣传教育，并将其纳入各级、各部门党委(党组)理论学习的重要内容，纳入各级党校、行政学院和普通高校的必修课程，纳入领导干部公开选拔、公务员招录和法制教育范围”。2008年4月23日，国务院办公厅下发的《关于严格执行党和国家民族政策有关问题的通知》([2008]33号)指出：“地方各级人民政府和政府各部门要紧密结合当前维护民族团结和社会稳定的形势和任务，加强马克思主义民族观教育，加强民族政策、法律法规的学习宣传，增强各族干部群众的法律政策观念，提高维护民族团结的自觉性。”2008年9月24日，为了更好地宣传党和国家的民族政策，经中央领导同志同意，中共中央宣传部、国家民族事务委员会共同了《党和国家民族政策宣传教育提纲》，号召各级领导干部和广大群众认真学习中国特色社会主义理论体系，认真学习党和国家民族理论、民族基本知识，掌握民族政策、民族法律法规。2009年9月29日，在国务院第五次全国民族团结进步表彰大会上发表重要讲话，再次强调指出，“要在全社会广泛开展民族团结进步宣传教育活动，既要教育群众，更要教育干部特别是领导干部，使党的民族理论和民族政策、国家民族法律法规为广大干部群众所掌握，增强广大干部群众维护民族团结的自觉性和坚定性，增强全社会贯彻落实党的民族理论和民族政策、国家民族法律法规的自觉性和坚定性”。
二、干部教育培训中大力加强马克思主义民族观和党的民族政策教育的必要性
加强马克思主义民族观和党的民族政策教育是党的民族工作的重要组成部分，是党的干部教育培训工作的重要内容，也是保证民族团结进步事业持续向前发展的重要因素。干部教育培训中大力加强马克思主义民族观和党的民族政策教育具有极为重要的意义。
(一)全面构建社会主义和谐社会的客观需要
我们党以马克思主义民族理论为指导，制定和实施正确的民族政策，开创了适合中国国情、具有中国特色的解决民族问题的正确道路。党带领各族人民“三座大山”，建立了新中国，彻底结束了旧中国四分五裂的局面，实现了国家的统一和各民族的翻身解放；领导各族人民走上社会主义道路，实现了中华民族发展史上最深刻的社会变革；确立了各民族的平等地位，实现了各民族人民共同当家作主，共同管理国家事务。党和国家不断完善法律法规和政策措施，大力巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，实现了我国各民族人民的空前大团结。新中国成立60年来的实践证明，国家的稳定和中国特色社会主义建设各项事业的顺利开展，国家的团结统一和繁荣富强，社会和谐、科学发展，都要求必须切实维护民族团结。在新形势下，增强民族团结、维护祖国统一、反对民族分裂，是我国各族人民的共同责任，是我国综合国力的重要基础。在干部教育培训中大力加强马克思主义民族观和党的民族政策教育，使各级领导干部都能全面掌握党的民族理论和民族政策、国家民族法律法规，增强维护民族团结的自觉性和坚定性，增强贯彻落实党的民族理论和民族政策、国家民族法律法规的自觉性和坚定性，这是全面构建社会主义和谐社会的客观需要。
(二)中华民族核心利益的根本要求
我国是各族人民共同缔造的统一的多民族国家，各民族的前途命运与祖国的前途命运始终紧密联系在一起。尽管中国历史上也曾出现过若干次分裂的局面，但都是短暂的，最后总是归于统一。国家统一始终是中国历史发展的主流，符合各族人民的根本利益，得到各族人民的衷心拥护。在我们这个多民族的大家庭，少数民族有一亿多人口，占全国总人口百分之八以上，分布在全国各地；民族自治地方占国土总面积的百分之六十四左右，西部和边疆绝大部分地区都是少数民族聚居区；有三十多个少数民族与境外的同一民族毗邻而居。这一基本国情，决定了民族问题始终是我们建设中国特色社会主义必须认真处理好的一个重大问题，决定了不断增强民族团结始终是关系党和人民事业发展全局的一项重大工作，是关系祖国统一、领土完整、边防巩固的一项重大任务。因此，在干部教育培训中大力加强马克思主义民族观和党的民族政策教育，是中华民族核心利益的根本要求。
(三)中国特色社会主义伟大事业取得最终胜利的根本保证
我们党始终高度重视搞好民族关系，高度重视维护民族团结。新中国的建立和社会主义制度的确立，开辟了民族团结的新纪元。同志曾深刻指出：“国家的统一，人民的团结，国内各民族的团结，这是我们的事业必定要胜利的基本保证。”并发出了“中华人民共和国各民族团结起来”的伟大号召。邓小平同志彻底否定所谓“民族问题的实质是阶级问题”的错误理论，指出我国现阶段的民族关系是各族劳动人民之间的关系。同志提出，汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，各少数民族之间也相互离不开。同志指出，各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展是新世纪新阶段民族工作的主题，并强调民族关系是我们这个多民族国家至关重要的政治和社会关系，民族团结是国家长治久安、兴旺发达的保证，促进民族团结、实现共同进步是民族工作的根本任务，无论在什么情况下，都要坚定不移地维护民族团
结，大力宣传民族团结的先进典型，进一步构建平等团结互助和谐的民族关系。新中国成立60多年特别是改革开放30多年来，少数民族的面貌、民族关系的面貌、民族团结进步事业的面貌发生了历史性的巨大变化，为发展中国特色社会主义伟大事业奠定了坚实基础。在干部教育培训中大力加强马克思主义民族观和党的民族政策教育，是确保中国特色社会主义伟大事业最终取得胜利的基本保证，是一项长期的战略工程。
(四)大力发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系的长远大计
我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化趋势深入发展，正确处理民族问题涉及我国现代化建设的各个方面，切实维护民族团结的任务繁重而艰巨。各民族在社会主义制度下当家作主，在政治上完全平等，但历史上民族歧视和民族隔阂所遗留的一些影响并没有彻底消除，在一定情况下还会表现出来；各民族的根本利益是一致的，但在某些方面，尤其是经济文化发展水平上存在较大差距，民族之间仍会发生一些矛盾和磨擦；各民族相互关爱、情同手足，共同性不断增多，但由于在风俗习惯、语言文字、等方面的差异，加上地区、城乡、民族之间人员流动加快，误会和纠纷不时出现；民族法制建设不断加强，但由于有些人法制观念淡薄、执行政策片面偏颇等原因，伤害民族感情、损害民族团结的事情时有发生；和平、发展、合作是当今世界的主题，但国际敌对势力对我国实行西化和分化的政治图谋一刻也没有放松，与国内民族分裂势力相互勾结，处心积虑地利用所谓“民族”、“宗教”、“人权”等问题，加紧对我进行渗透、分裂、破坏和颠覆活动。在干部教育培训中大力加强马克思主义民族观和党的民族政策教育，是加强国内各民族团结、抵御国外渗透、发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系的长远大计。
三、在干部教育培训中扎实推进马克思主义民族观和党的民族政策宣传教育工作
(一)要确立其在干部教育培训中的重要地位
马克思主义民族观和党的民族政策教育是干部教育培训的重要内容。承担干部教育培训任务的各级党校、行政学院和普通高校要严格按照(中共中央国务院关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》(中发[2005]10号)的要求，将党和国家的民族理论、民族政策和民族法律法规，以及民族基本知识纳入干部教育培训的必修课程，引导各级领导干部牢固树立汉族离不开少数民族、少数民族离不开汉族、各少数民族之间也相互离不开的思想观念，不断提高巩固和发展我国平等团结互助和谐的社会主义民族关系的自觉性，促进各民族的共同进步和祖国繁荣昌盛。要通过进行马克思主义民族观和党的民族政策教育，使各级领导干部深刻认识民族团结是关系国家前途命运的重大问题，党的民族政策是民族团结的生命线。要通过进行马克思主义民族观和党的民族政策教育，使各级领导干部全面理解民族平等、民族团结、民族区域自治和各民族共同繁荣是《中华人民共和国宪法》和《中国共产程》明确规定处理的我国民族问题的基本原则，民族平等是党的民族政策的基石，民族团结是解决我国民族问题的重大原则，民族区域自治是解决我国民族问题的基本政策，是我国的一项基本政治制度，实现各民族共同繁荣是我们党在民族政策上的根本立场，少数民族干部是党和国家干部队伍的重要组成部分，是党和政府联系少数民族群众的重要桥梁和纽带。
(二)要加强师资队伍建设
进行马克思主义民族观和党的民族政策教育，师资队伍是关键。从目前各级干部培训单位工作实际来看，有很多培训单位是聘请同级或上级民族宗教事务局领导来讲民族理论和民族政策课。这种办法有利有弊。“利”在于民族宗教事务局领导掌握工作实际情况，讲课能紧密联系实际，“弊”在于领导往往工作很忙，而且更新较快，在理论系统性方面往往不及专业教师。因此，各级各类干部培训单位应着力培养民族理论与民族政策专业教师。专业教师要通过到高等院校进修等多种途径系统掌握马克思主义民族理论，系统掌握我国各民族和民族地区的政治经济文化概况，系统掌握、邓小平、、等领导人关于我国民族问题的重要论述，系统掌握党在不同时期的民族政策。
(三)要紧密联系实际
进行马克思主义民族观和党的民族政策教育，要紧密结合国际国内形势，做到与时俱进。在不同的时期、不同的地区，党的民族工作有不同的重点。因此，进行马克思主义民族观和党的民族政策教育，既要宣传马克思主义民族理论，又要紧密结合当时当地民族工作实际，有针对性地实施教育。近年来，西方敌对势力加紧利用民族问题对我国实施“分化”、“西化”活动。因此，近期民族理论政策教育的一个重要内容就是教育各级干部必须旗帜鲜明地反对和抵制国际敌对势力打着“民族”、“宗教”、“人权”等旗号对我国进行的西化、分化活动，严密防范和坚决打击民族分裂势力、宗教极端势力、暴力恐怖势力通过各种手段对我国进行的渗透、破坏活动。
(四)要加强组织领导
各级组织部门和培训单位要加强对干部教育培训中马克思主义民族观和党的民族政策教育的组织领导。要加大宣传，使各级领导干部深刻认识到加强民族理论和民族政策教育的重要性；要把马克思主义民族观和党的民族政策教育纳入各级干部培训规划；要选择骨干教师进行重点培养，不断提高专业教师的思想素质和业务水平；要组织专门教师编写教案、制作课件，提高教育效果；要结合本地实际把民族政策教育研究列入当地课题研究规划，保证经费投入，加强科研成果的交流，使其服务于当地民族理论和政策教育工作。
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关键词 少数民族 优待政策 公平
一、引言
少数民族优待政策作为一个热点问题。从内容上看，民族优待政策是一个政策体系，主要是集体性优待政策，不同国家有以特定民族为对象的政策内容涵盖领域不同，主要包括政治、经济和文化领域等。文化教育领域的民族优待政策有教育经费投入、高校招生的特殊优待政策、民族语言文字优待政策等；[1]人口生育领域的民族优待政策包括新中国初期的少数民族“人口兴旺”政策和后期的计划生育政策。
二、实施少数民族优待政策的合理性
美国学者霍洛维茨认为，国家实行民族优待政策的原因主要基于政策成本和群体平等，本着客观实际的需要在短期内必要实施的。[2]
（一）努力实现实质平等，缩小文化资本积累的差距
结合历史和现实分析，少数民族的经济、文化以及所处的地理位置等基础条件不如汉族，仅仅强调机会平等是远远不够的。我国少数民族绝大部分在西部或者在比较贫困的地区，如果在各类考试中，仅仅强调机会平等，那么西部少数民族考生在竞争中则更容易被淘汰。民族优待政策实质上体现的是一种民族的实质平等，从长远来看基于经济、政治、文化、社会差别之上的特殊保护，增强少数民族竞争的能力，采取必要的手段实现民族间的平等。从理论上而言，符合罗尔斯主张的对弱势群体进行合理补偿的正义原则，也缩小了布迪厄的文化资本积累理论中不同文化资本积累导致的差距。
（二）调节不同民族间的利益关系
运用利益理论来分析不同利益主体在民族优待政策上的价值取向与不同的利益诉求，分析不同利益主体的行为互动关系，同时分析民族优待政策在实施过程中所产生的问题及其相应的民族政策调整发展问题。国家通过少数民族优待政策的安排对民族利益秩序进行调节，建立利益均衡的秩序体系。民族利益是决定与影响民族关系的最重要的因素，协调主体民族与非主体民族的利益关系，建立与整合利益协调机制。民族政策作为国家政治层面上的规范，在很大程度上是国家对全部利益的权威性分配的一种方式，通过对利益关系的调整，可以协调不同民族之间的关系，使社会保持在一定秩序的范围内，从而实现国家统治的稳定性。[3]
（三）适应实际发展的需求
由于民族自身特点、历史、地理、自然环境、社会环境等原因，我国各民族之间政治经济文化发展水平存在较大差距。第一，民族地区的整体发展滞后，受特殊的自然、社会、经济环境的制约，使得少数民族地区在教育、文化、就业等方面的发展水平都相对低于汉族地区。第二，作为一个统一的多民族国家，应该积极制定民族政策，把实现民族团结、促进各民族共同发展纳入制度范畴。第三，加快少数民族地区的发展，必须解决少数民族地区的经济发展困难问题。[4]我国目前的少数民族优待政策，是在尊重民族文化差异和重视民族发展差距的前提下以群体平等为基础的，这是由中国国情决定的，也符合现阶段实现民族平等的需要。
三、少数民族优待政策实施中存在的主要问题
目前，关于少数民族优待政策存在的问题主要为以下几个方面：
（一）优待对象存在“一刀切”现象
第一，优待政策的指向对象存在“一刀切”现象。目前一些少数民族的向上流动加强，社会经济、文化水平得到了很大提高，对少数民族不加区分地予以照顾受到了广泛质疑。第二，应该依据什么样的标准来制定优待政策。[5]制定标准如若不当，不仅会使汉族产生不满，更会增加不同少数民族之间的矛盾，催生一些少数民族的不公平感。第三，优待政策在实践中往往被异化。近几年频繁出现的篡改民族身份问题。如果把优待政策解读成为国家给少数民族的“好处”，但控制分配这些“好处”的往往不是少数民族本身，这里既滋生了分配者的腐败，更加剧了民族间的不和谐。[6]
（二）政策运行执行中的投机行为
在政策实施中通常会产生投机行为，这一行为是很多政策问题无法避免的。制定实施政策的法律依据太过原则缺乏可操作性，缺少必要的监督机制和绩效评价机制，某些做法可能构成“逆向歧视”。我国的民族优待政策在价值目标上太过追求各个民族整体间的实质平等，有时却忽视了形式平等的重要意义，打破了形式平等与实质平等之间的二维平衡。[7]同时，我国各个地方的民族分布情况、民族发展水平都是不一样的，但民族优待政策在综合考虑各个地方、各个民族的实际情况方面做得还是有欠妥当，存在“一刀切”的情况，加之具体层面上并非完全科学严谨的操作，一定范围内将优待照顾和差别对待的使用超出了法治所允许的合理限度，可能导致有的优待措施并不是为了全社会共同的利益。[8]
四、少数民族优待政策的调整
少数民族优待政策是我国处理民族关系的重要政策，是最终实现民族平等与共同发展的主要载体。目前，族群间发展的不平衡还将长期存在，因此优待政策在一段时期内的存在还是必要和有积极作用的。针对优待政策实施中出现的问题，主要结合当前实际情况作出调整和完善。
（一）实行分层优待，坚持正确的价值观
普遍优待改为分层优待，优待政策应当根据民族、地区、阶段等因素进行层级的划分，以区分出不同的优待等级，实行分层优待，坚持个体公平与群体公平相统一的少数民族优待政策的价值取向。正如马戎教授提出的：“要区别开族群整体性的结构性差异和个人因素引起的个别性差异。”少数民族优待政策应在尊重民族差异的前提下，以群体公平为基础进行调整，既要考虑少数民族内部的个体公平，又要考虑不同少数民族之间以及整个中华民族的群体公平，坚持个体公平与群体公平的统一。
（二）完善民族优待政策执行机制，保障政策的有效落实
深入思考我国民族理论和与之相关的制度安排，并在此基础上进行调整。应该完善民族平等理论的内涵，使少数民族整体优待与公民个体优待相结合，用地域替代民族特性作为确定优待范围的依据，不断推动各民族的交往交流交融，进一步增强与提高中华民族的凝聚力。明确政策执行主体及其职责范围，积极转变执行主体的相关职能，保证政策能够合理执行。建立健全民族政策监督机制和绩效评价机制，将优待照顾严格控制在法治允许的合理限度之内。
（作者单位为华北电力大学）
参考文献
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[4] 陈蒙.我国民族优待政策的法理学探析[D].中南民族大学，2013.
[5] 刘全胜.论少数民族人权的国内保护[J].广西大学学报（哲学社会科学版），1997（2）.
[6] 雷振扬，陈蒙.民族优待政策的价值分析[J].广西民族大学学报（哲学社会科学版），2014（2）.
《中国民族政策之研究――以清末至1945年的“民族论”为中心》(以下简称《中国民族政策之研究》)是日本学者松本真澄历经多年研究，在其博士论文的基础上修撰而成。该书于1999年由日本多贺出版社出版，2004年由民族出版社出版了鲁忠慧翻译的中文版。
自20世纪70年代末、80年代初以来，随着中国对外开放的不断深入、对外交流的日益扩大，国外学术界掀起了研究中国的高潮，其中有关近、现代中国边疆问题和民族问题的研究成为一大热点。这些研究大致可以分为两类：第一类主要从政治学的角度出发，结合民族学和历史学的理论与方法，对中国边疆地区及少数民族与国家的关系进行分析，内容包括民族主义思潮的兴起和近代民族观的形成，中国各民族在现代国家构建中的作用，各民族的国家认同、民族认同和自我意识的兴起，等等。第二类是地区和专题研究，主要集中在、内蒙古、新疆、东北、云南、广西等地区及其民族问题的研究。在第一类研究中，英国学者冯客(FrankDikOtter)、澳大利亚学者柯林・默凯拉斯(ColinMackerras)、日本学者毛里和子以及美国学者琼・德来耶(June Dreyer)、杜赞奇(Prasenjit Duara)、杜磊(Dru Gladney)和郝瑞(StevanHarrell)等人都取得了不凡的成就。不过，他们主要还是从国家的层面来探讨问题，对少数民族的民族观和国家观、对汉族和少数民族的看法不够关注；即使对某些少数民族进行了研究，但也未能说明这些少数民族与近代中国有着怎样的政治联系。《中国民族政策之研究》的作者显然注意到了这些情况，她不仅查阅了大量的中文资料，而且尽量参考了日本和欧、美学者的研究成果。由此可以看出，作者的治学态度是比较严谨和认真的。
作为一部系统论述清末至1945年中国民族观和民族政策发展、变化的专著，《中国民族政策之研究》在许多方面都有独到之处。从选题的目的来看，该书“就有着世界上最多人口的中华人民共和国这样一个统一国家的民族观、民族论以及建立在此基础上的作为‘民族政策’的区域自治论的起源问题，进行历史性的研究、探讨。具体地说，就是论述中国历史上自清末到抗战结束的1945年之间的‘民族’观、‘民族’论和‘民族政策’是怎样一个变迁过程”，并试图“找到一条统一多民族国家――中华人民共和国的正统性的根据”(第2页，引自《中国民族政策之研究》，下同)。在国内外学术界，长期以来大家都十分关注于民族观、民族思想和民族政策等问题的讨论，有关中国历史上的民族观与民族政策的研究已经取得了丰硕的成果。然而，关于近代中国尤其是民国时期的民族观与民族政策研究依然是一个薄弱的领域，迄今为止较少有人涉足。从这个意义上说，该书的研究虽然不能说是一个开创性的工作，但在很大程度上拓展了近代中国民族问题的研究领域，丰富了其研究内涵。
《中国民族政策之研究》紧跟国际学术潮流，在理论上和方法上进行了积极的探索。作者强调该书旨在采用“ethnicity”(民族性或族群性)论，考查“民族”(nation)这个概念在近代中国政治领域中的使用情况。那么，什么是“ethnicity”论?美国学者内森・格莱泽(NathanGlazer)和莫伊尼汉(D．P．Moynihan)1962年在《远离熔炉》(BeyondtheMeltingPot)一书中，第一次在学术意义上提出并使用了“ethnicity”这个词语，用以描述“族裔集团的性质和特点”。运用“ethnicity”论来解读民族问题始于20世纪70年代，当时仅限于文化人类学领域，20世纪90年代以后由于世界范围的民族问题日益突出，“ethnicity”论被普遍运用于其他学术领域。在研究中国的民族问题时，外国学者同样注重运用“ethnicity”论：郝瑞认为，族群(ethnicgroup)认同依照观察者的不同而发生变化，这些观察者可分为相关的三方：成为识别目标的人群、地方社会系统之内的其他人群和国家；杜磊则坚信，无论是中国马克思主义者―斯大林主义者的民族理论，还是西方的“ethnicity”论，都不能充分理解中国的穆斯林认同，并提出在今日中国的回族和其他少数民族的识别上，应当以一种考虑到文化、社会经济以及国家之间动态甚至是辩证的相互作用的理论，来取代中国民族国家的族群民族认同(ethnic nationalidentity)。中国学术界从20世纪80年代中、后期开始，也对“ethnicity”论进行了热烈的讨论，产生了许多不同的观点。
《中国民族政策之研究》的作者对于“ethnicity”论有着自己的见解。她认为随着社会环境的变化，某些人对自己所归属的某一人类集团的认同感也会发生改变。因此，重视人类认同感是“ethnicity”论的核心内容(第18―19页)。由于人类认同感是有弹性和可变的，“ethnicity”又是因主观基准而形成，所以人们的“ethnicity”与其所属的国家、民族并非一致。20世纪后半叶涌现的分离主义和新国民国家建立的浪潮，在一定程度上就是这种“ethnicity”变动的反映。“ethnicity”论与认为“nation”是有着“语言”、“宗教”、“文化”、“领土”、“经济”、“人种”、“血缘”、“神话”等客观共同性的牢固的人类群体的观点完全不同，“ethnicgroup”与“nation”一致只是在某种政治状况下产生的偶发性现象。正因为划分“ethnic group”的“ethnic”界线是可变的且具有弹性，所以中华人民共和国进行的民族识别是可以理解的。作者还认为，一个人会有几个认同感，随着环境的变化，这些认同感以各种复合化、重叠化的形式表现出来，而这种“复合认同感”是“ethnicity”论的又一个重要因素(第19--23页)。她在书中以抗日战争爆发后回族和蒙古族自觉向中华民族认同的事实为例，对其关于“ethnicity”和“复合认同感”的观点进行了论证。
对于国民、民族、国民国家、中国、中华民族等一系列相关的概念和问题，《中国民族政策之研究》进行了必要的说明和梳理。例如对于“中国”和“中华”的认识，作者认为不能忽视时代变化的影响和政党、民众甚至外国势力各方因素的作用(第6-9页)；又如对于中国之“民族”的理解，作者认为这是中国被置于半殖民地状态以后才开始使用的一个较新的概念，本来与市民社会、启蒙主义有着紧密联系的“nation”概念，在中国近、现代史上变成了“民族”之称呼。中国的时代背景、文化背景和社会状况与西欧的近代化历程截然不同，因而“nation”能否作为别的概念而被接受呢(第18-21页)?
基于这样的理解，《中国民族政策之研究》在分析、比较清末和民国时期中国各种民族观、民族论的异同与发展变化时，始终没有脱离中国的实际。例如，以往对于1923年《中国第一次全国代表大会宣言》提出的“弱小民族自决权”的解释，主要有三种观点：一是表明孙中山等人的同化主义的民族观有了转变和进步，这种观点在中国和日本的学术界占主流；二是认
论文关键词：概论课；民族教育；途径
《思想和中国特色社会主义理论体系概论》（以下简称“概论”）课是我国普通高校本科生和专科生必修的一门思想政治理论课。在概论课中进行民族教育是指在概论课的教学中渗透马克思主义民族观、宗教观、国家观、历史观以及有关民族理论、民族政策、民族精神、民族认同等方面的思想政治教育。当前在概论课教学中渗透民族教育有着重要的意义，必须积极采取有效措施加以落实和巩固。
一、概论课中加强民族教育的重要性
（一）是契合课程特点的需要
概论课是我国普通高校本科生和专科生必修的一门思想政治理论课。与其他四门思想政治理论课相比较，概论课更加适合对学生进行全面的民族教育。首先，从内容上看概论课教学内容体系庞大，能与民族教育相渗透的结合点甚多。概论课着重讲授了马克思主义中国化的两次历史飞跃和两大理论成果，而且与社会现实密切相关，并涉及我国现代化建设的历史、政治、经济、文化、社会等各个方面，课程宽阔的视野是我们进行民族教育的基础和平台。其次，从授课时间上看，在概论课中加强民族教育时间更有保障。其他各门思想政治理论课程授课时间为1个学期，独有概论课授课时间是2个学期，这为我们在概论课中系统进行民族教育提供了课时保证。因此在概论课教学中全面渗透民族教育具有较大的可行性。
（二）是应对复杂国际国内环境的需要
在概论课中加强民族教育具有重要的现实意义，是我们积极应对国内外形势发展变化而采取的有效措施。首先从国际上看，在概论课中加强民族教育有利于我国应对国际不良思潮和文化的影响。目前世界第三次民族主义浪潮的蔓延、“泛突厥主义”等思想的活跃及境外三股不良势力的策动，使我国民族问题日益突出。这需要我们在概论课教学中加强民族教育，增强大学生对不良民族思潮的免疫能力。其次从国内的具体国情来看，随着我国经济社会的发展，各民族之间的交流和沟通越来越频繁，而产生的民族矛盾也日益增多。民族问题的普遍化趋势要求我们必要通过特定课程对所有地区的大学生进行民族教育。而在概论课教学中加强民族教育则满足了这一需要，有利于民族团结、维护祖国统一、保持国家的长远稳定。
（三）是贯彻国家相关政策的需要
概论课中渗透民族教育是贯彻国家加强民族团结教育等相关政策的要求。随着我国民族问题和民族冲突的日益复杂化，对学生进行民族团结教育成为我国教育中需要重点强调的内容。国家多次颁令要求各地加强民族团结教育。如2009年、教育部、国家民委了《关于在学校开展民族团结教育活动的通知》中明确指出各高校要深刻认识在学校开展民族团结教育的重要性和紧迫性，高等学校要将民族团结教育内容有机融入《概论》等思想政治理论课教育教学中。因此在概论课中渗透民族教育是落实我国民族教育政策的要求和举措。
二、概论课渗透民族教育的重点内容
（一）以民族史教育为基础
概论课教学中要让学生了解我国各民族大团结的历史渊源和近代中国共产党民族政策的历史发展过程，这是民族教育的基础，只有知道历史才能创造未来。概论课的第二章、第三章和第四章集中探讨了新民主主义理论和社会主义改造理论等理论，这三章涉及的时间跨度是从近代以到当代的漫长历史。因此可是在这三章中可加强学生的民族史教育。其一，让学生了解各民族对统一的多民族国家的形成、发展，都做出了贡献，尤其要重点讲述少数民族对新中国成立的伟大业绩。如可补充红军长征时和抗日战争时期民族关系。其二，可对各个时期党的民族政策的形成历史和对各时期民族政策进行解读。长征时的《中央关于一、四方面军会合后的政治形势与任务的决议》中专门制定了“关于少数民族中党的基本方针”。建国后指出：“汉族和少数民族的关系一定要搞好。这个问题的关键是克服。”可对以上不同时期党的民族政策出台的背景和影响进行重点介绍。
（二）以党的民族政策和理论教育为前提
了解当前我国的民族政策和理论是当前我们处理民族问题的前提，有利于学生了解我国族问题的现状及其本质，在概论课教学中应根据具体教学内容在各章中加以贯彻。如第六章“社会主义初级阶段理论”可补充介绍我国社会主义初级阶段的民族关系民族问题的基本特点；第七章“社会主义改革和对外开放”可选择一些少数民族地区作为案例，介绍我国民族地区在改革开放以来所取得的成绩和存在问题；第八章“建设中国特色社会主义经济”可详细介绍我国西部大开发政策及对民族地区经济发展作用，还可将少数民族地区的经济与汉族地区进行对比分析其不足，探讨发展对策和建设；第九章“建设中国特色社会主义政治”可在介绍我国民族区域自治制度与苏联运的联邦民族治理模式进行对比分析后，补充介绍马克思主义关于民族和民族问题的基本理论，提高学生分析民族问题的理论水平；第十三章“国际战略和外（下转第36页）（上接第34页）交政策”可从国际战略的角度分析“”对我国民族问题的影响，揭露他们分裂祖国的本质；第十五章“中国特色社会主义事业的领导核心”重点介绍中国共产党在民族团结中所起的重大作用，坚决维护党领导地位，共同创造团结统一的局面。
（三）以民族团结教育为重点
民族团结教育是对公民进行以爱国主义教育为核心内容的学习民族理论、掌握民族政策、普及民族团结常识、树立民族团结意识、履行维护民族团结义务、增强维护民族团结责任的教育。在第十一章“构建社会主义和谐社会”中要教育学生民族团结统一是和谐社会的重要目标，为此对学生进行民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的教育，尊重各民族风俗习惯的教育等；第十二章“祖国统一的构想”中要加强对学生进行维护祖国统一，反对民族分裂势力、反对宗教极端势力、反对暴力恐怖势力等方面的教育；在第十四章“中国特色社会主义事业的依靠力量”中第一节要详细介绍各族人民是建设中国特色社会主义的重要力量之一，加强民族间团结与和谐是全国各族人民的共同事业，指出爱国统一战线的重要作用。
（四）以民族价值观教育为核心
一个国家民族，有了正确的民族价值观，就有了全民的向心力，凝聚力，就有了战无不胜的力量。因此在概论课中要加强民族教育价值观教育。首先要对学生进行社会主义核心价值体系教育。可结合概论课第十章社会主义核心价值体系等内容，加强各族学生对社会主义核心价值观的认同。同时还可对学生进行中国优秀文化传统教育，加强学生对祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国特色社会主义道路的认同的教育。
（五）以民族宗教观教育为依托
对学生进行民族宗教观教育是民族教育的重要依托，因为民族问题与宗教问题往往都是联系在一起，马克思主义宗教观教育必不可少。概论课中第十四章虽有专门介绍党的民族政策和宗教政策，但内容略为单薄，需要补充一些相关知识。可对学生进行马克思主义宗教观、党的宗教政策教育，论述民族与宗教的关系，指出紧民族团结问题与民族宗教问题密不可分的基本现象，并重点分析当前宗教的积极和消极因素。
三、概论课渗透民族教育的主要路径
（一）优化内容：系统教育和专题教学相结合
概论课中渗透民族教育的最主要的渠道就是优化教学内容。优化教学内容主要是指对教学内容进行适当的增加删减、扩充合并，并将之进行优化组合，做到系统教育和专题教学相结合。系统教育是指在概论课中进行民族教育教学内容要考虑到民族教育的完整性和系统性，专题教学是指在概论课系统渗透民族教育的基础上，对一些重点、要点和难点问题进行专题式教学。通过系统和专题的讲授，让学生全面了解民族及相关问题，提高辨别能力。
（二）改革方法：理论教学和实践教学相结合
当前概论课中民族教育教学效果不佳的原因除了教学内容单薄外，还有教学方法上的问题。因此概论课教师要不断创新德育教育的方式方法，增强民族教育的理论性和针对性。概论课教师还要加强民族教育理论的研究与学习，加强概论课教学中民族教育教学的理论性、系统性。此外，还要加强实践教学，积极开发民族教育的社会实践基地、社区共建基地、见习实习基地、爱国主义教育基地等,进一步活化民族教育的形式，增强民族教育的趣味性和实效性。
【关键词】民族自治地方;政策制定;族际政治互动
【作 者】汤法远,云南大学公共管理学院博士研究生。 昆明,650091
【中图分类号】D633 【文献标识码】A【文章编号 】1004-454X(2010)03-0007-006
An Analysis of the Issue of Political Interaction Among Va ri ous Nationalities Concerning the Process of Policy Making in the NationalAutonomous Areas
TangFayuan
Abstract: Under the situation that the interests differentiati on gradually h astens and interests difference between various nationalities is even more obvio us, the issue of political interaction among various nationalities concerning t h e process of policy making in the national autonomous areas appeared day by day ,which has caused widespread and profound influence. At the same time, there e xi st a great deal of problems in the process of political interaction among variou s nationalities, which exposed gradually. The goal for governance of politicali nteraction among various nationalities is solving these issues, on which displa y ing of the positive role and elimination of the negative influence rely. Politi cal Interaction
Key words: National Autonomous Areas; Policy Making; Politic al interaction Among Various Nationalities
在改革开放的推动下,民族自治地方的市场化进程得到了快速推进,社会利益的分化特 别是民族性利益分化也不断向纵深方向发展。在这样的背景下,民族自治地方政策制定过程 中的族际政治互动日益凸显出来,影响越来越广泛和深刻并带来了诸多问题,给传统的政治 思维和政治实践构成了严峻的挑战。
一、 族际政治互动在民族自治地方政策制定过程中的存在及凸显
“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”[1]作为由一定的历史 和文 化联结而成的人群共同体,民族均具有其根本性的利益,是一个利益共同体。因此,一个民 族融入族际社会,参与族际交往,参与族际互动的基本出发点和归宿,就是为了争取、维护 、实现和增进本民族的利益。然而,在既定的生产力水平之下,社会利益总是稀缺的,任何 一个民族在争取、维护、实现和增进本民族的利益时,总会受到其他民族利益行动的限制 和阻碍。这就决定了在族际交往和互动的过程中,不论是争取、还是维护自身的 利益,抑或是实现和增进自身的利益,各民族都必须在巩固和强化民族共识的基础之上,凝 聚本民族的内部力量,整合本民族的资源,诉诸本民族的政治权力,与相关民族展开竞争, 从而形成了族际间的政治互动。
由于“公共政策本质上是对社会利益的权威性分配”[2],政策过程是一个利 益关 系和利益结构的调整和变动过程,政策的制定意味着即将打破旧的利益格局并形成新的利益 结构,因而作为政策标的群体的各民族必然要介入政策的制定过程,表达本民族的利益诉求 ,并通过各种手段影响公共政策的制定,以维护和实现本民族的利益,或争取到更多的利益 。于是,在族际交往和互动的过程中,各民族之间的政治互动就主要在政策的制定过程中具 体展开。基于此,从公共政策制定的视角看,所谓族际政治互动,就是指在社会利益的权威 性分配过程中,与政策相关的各民族为了争取公共政策向本民族倾斜,实现本民族利益的最 大化和损失最小化,诉诸本民族的政治权力,以影响政策制定为核心而展开的竞争。
作为一种以利益竞争为核心的民族政治实践,族际政治互动形成于相关各民族争取、维 护、实现和增进本民族利益的具体行动之中,以相关各民族间的利益分殊和差异为基本前提 。民族间的利益分殊程度越高,差异越大,各民族争取、维护、实现和增进本民族利益的欲 望越强烈,族际政治互动也就越激烈。
民族理论研究我国的民族自治地方,并非全都实行单一民族自治,即使是在以某一民族为自治主体的 自治地方,也生活着其他民族,具有多民族社会的特征。如此复杂的民族构成决定了在我国 民族自治地方的政策制定过程中,必然存在着各民族之间激烈的利益争夺。可是,新中国建 立之后,多次平均主义的利益分配运动,造就了民族自治地方同质化的利益格局。在这种利 益格局之下,各民族之间的利益分殊程度较低,利益差异模糊,公共政策的损益结构尚未引 发各民族争取、维护、实现和增进本民族利益的冲动,因而不存在明显、经常和激烈的民族 性利益竞争,各民族间的政治互动是隐性存在着的。
然而,这种状况在改革开放后迅速地改变了。改革开放是一种摧枯拉朽式的建设性力量 。
在改革开放的推动下,民族自治地方的市场化进程快速推进,同质性社会利益格局不断被打 破,异质性社会利益结构逐渐形成。在此过程中,民族自治地方的民族性利益分化也不断走 向深入,各民族之间的利益分殊程度逐步提高,利益差异渐趋明显,公共政策对各民族利益 的损益差距不断拉大。在这样的情况下,各民族的民族意识逐渐增强,民族的自我意识和分 界意识越来越明显,民族共同体对本民族的利益意识也越来越清晰,对本民族利益的自觉追 求趋于普遍化。为了争取公共政策对本民族利益的支持和维护,在社会利益的分配过程中实 现本民族利益的最大化和损失最小化,各民族的政治力量纷纷介入政策的制定过程,以期影 响公共政策的制定,从而使民族自治地方政策制定过程中的族际政治互动日益凸显出来,呈 现出明显化、普遍化、常态化、多样化和激烈化的趋势。
二、族际政治互动凸显的消极影响
作为一种基于民族利益并诉诸民族政治权力的族际竞争,族际政治互动在民族自治地方 政策制定过程中的日益凸显,对相关民族共同体、民族自治地方的族际关系、民族区域自治 制度以及统一多民族国家的前途和命运等,都产生着直接而深刻的影响。
1.影响民族共同体力量的凝聚和巩固
族际政治互动过程是一个民族力量的整合和强化过程,但也可能相反。在具体的政策制 定过程中,一个民族想取得政治互动的成功,必须将其内部的分散力量聚集起来,整合为一 个有机整体。民族力量聚集和整合的程度,决定了民族在政治互动中的水平。反过来,族际 政治互动成功,能进一步巩固民族共识,强化民族整合,凝聚民族力量,促进民族发展。另 一方面,利益是民族共同体凝聚力的重要纽带,一个民族内部的分散力量之所以能被聚集起 来,利益诱因就在于民族共同体的各部分充分意识到,在民族性利益分化渐趋深入的情况下 ,只有整合为一体,才能争取到公共政策更多更好地维护和实现自身的利益。因此,如果政 治互动失败,将会使一个高度整合的民族共同体的凝聚力逐渐流失,力量逐渐减弱。
2.影响民族利益的争取、维护、实现和增进
族际政治互动缘起于民族利益意识的觉醒,形成于各民族对本民族利益的自觉追求。因 此,族际政治互动与民族利益息息相关,是争取、维护、实现和增进民族利益的手段。在对 社会利益进行分配时,政府总是通过公共政策去支持和维护一些利益主体的利益,同时抑制 、削弱甚至打击另一些利益主体的利益。如果一个民族在政治互动过程中取得成功,意味着 该民族的利益要求能被政府综合进政策的制定并最终变成政策选择,从而有利于该民族更加 有效地维护和实现其利益,或争取到更多更大的利益。但是,如果一个民族在政治互动过程 中遭遇失败,则意味着该民族难以争取到公共政策的支持,其民族利益就难以得到有效的实 现和增进,甚至会受到损害。
3.影响族际交往和族际关系的面貌
“族际政治给民族的面貌和族际交往造成了深刻的影响。某个特定时期族际关系的状 况,就是族际政治互动的结果。”[3]这是因为,族际政治互动是一个族际冲突和 竞争的过 程,也是一个族际联合和合作的过程。参与政治互动的各民族,由于在民族共识的巩固程度 、民族资源的整合程度、民族力量的凝聚程度等方面存在明显差异,因而在政治互动过程中 的优势、劣势、机遇和挑战各不相同。力量相对弱小的民族,为了取得政治互动的成功,往 往会在一定程度上联合起来,这有利于改善相关民族的关系,同时,非零和的族际政治互动 也有利于创造宽容和谐的族际环境。但是,各民族在政治互动过程中的激烈竞争,往往也会 在一定程度上激化各民族间的矛盾,而零和的族际政治互动,则会使族际关系进一步恶化。
4.影响民族区域自治制度的巩固和发展
民族区域自治制度的核心是赋予自治民族自主管理本民族内部事务和地方性事务的权利 ,基本精神是对自治民族利益的照顾。但是,作为一项基本的政治制度,民族区域自治制度 的合法性却来源于相关各民族。没有非自治民族的认可、支持和拥护,民族区域自治制度至 少是缺乏活力的。对自治民族而言,由于享有自治权,族体规模也较大,因而具有更大的政 治互动优势,能够通过影响政策的制定而获得更多的利益。而非自治民族和族体规模相对较 小的民族,由于在政治互动过程中处于劣势,他们的利益往往得不到更多的政策支持,甚至 成为政策的牺牲品,这就造成和强化了他们的“被剥夺感”,从而影响了他们对民族区域自 治制度的认可、支持和拥护,进而影响了民族区域自治制度的巩固和发展。
5.影响统一多民族国家的稳定和发展
作为一个统一的多民族国家,中国是由56个民族共同建立的政治共同体,也是56个民族 共同的政治屋顶。皮之不存,毛将焉附?国家的统一、稳定和发展直接关系到各民族根本利 益的实现。反过来,各民族利益的实现水平和族际关系的状况也直接关系到国家的统一、稳 定和发展。虽然族际政治互动主要在民族自治地方的政策制定过程中展开,但其影响却波及 全国。随着民族性利益分化渐趋深入而日益凸显的族际政治互动,由于其结局多是零和的, 往往又在自然分化的基础上造成和加深了各民族间的政策性利益分化,人为地拉大了各民族 间的利益差距,使族际关系出现紧张和恶化的迹象,一定程度上削弱了国家统一、稳定和发 展的社会政治基础。
三、 族际政治互动过程中的突出问题
族际政治互动是一种具有正面效应的政治过程,有利于推动各民族利益诉求的表达,也 有利于公共政策更加公平合理地代表和体现各民族的利益,提高政策的合法性。但毋庸讳言 的是,族际政治互动过程中存在着诸多问题,随着族际政治互动的常态化发展,这些问题逐 渐暴露出来。
1.非自治民族特别是族体规模相对较小民族的政策话语权不足
表达自己的利益诉求和对政策的内容、目标、价值取向等进行议论,是政策标的民族政 策话语权的重要内容。从理论上讲,政策标的民族可以通过选举人民代表参加人民代表大会 、推荐政协委员参与政治协商会议、推举本民族代表进入自治机关等政治参与渠道行使政策 话语权,但在具体的政策制定过程中,民族干部实际上是政策标的民族实现政策话语权的主 要途径。对非自治民族、族体规模相对较小的民族而言,由于不享有自治权、族体规模小, 特别是民族干部数量少等政治资源的缺失,他们往往成为族际政治互动过程中相对弱势的民 族,既无法充分表达自己的利益诉求,也难以获得有关公共政策的内容、目标、价值取向等 方面的信息,处于政策话语权不足甚至没有话语权的境地。
2.民族隔阂和矛盾导致恶性竞争时有发生
族际政治互动是在具体的族际环境中展开的,族际关系的状况深刻地影响着族际政治互 动的性质、方式方法和激烈程度。民族自治地方历史遗留下来的民族隔阂、矛盾和仇视,往 往会被各民族间的利益竞争行为激活,从而使族际政治互动由正常的利益争夺演变为恶性竞 争,即在零和或近似于零和的族际政治互动情况下,参与互动的各民族能有效地争取、维护 、实现和增进本民族的利益,但出于民族隔阂、矛盾和仇视等非利益因素,有意识地、甚至 恶意地限制、削弱和打击对立民族的力量,阻碍其利益的顺利实现。族际政治互动影响着族 际关系的走向,各民族之间的恶性竞争,使族际关系增加了新的矛盾和冲突,这些新产生的 矛盾和冲突,与旧有的民族隔阂和仇视相互交织,往往又导致族际政治互动过程中的恶性竞 争呈现出进一步扩大之势。
3.族际政治互动的机制不健全,行为不规范
族际政治互动是一个参与互动的各民族向政府表达利益诉求,并通过各种途径影响政府 进而影响政策制定的过程,也是一个政府在各种影响之下,在综合考虑各民族利益要求的基 础上做出政策选择的过程,同时还是一个参与互动的各民族直接、正式对话和协商的过程。 但是,在民族自治地方目前的政策制定过程中,族际政治互动的机制是相当不健全的。不论 是政府与各民族之间的相互影响,还是参与互动的各民族之间的相互作用,也不论是体制外 民族力量的竞争活动,还是体制内民族力量的互动行为,都主要是通过非正式、间接的途径 进行的,严重妨碍了族际政治互动的顺利、有效展开。同时,对各民族如何争取政策支持、 各民族之间如何互动特别是政府官员如何与民族代表接触等等,也缺乏必要的规范,导致一 些政治互动行为的失当。
4.政府对族际政治互动的观念和态度过于保守
以利益竞争为核心的族际政治互动,是利益分化尤其是民族性利益分化的必然结果,也 是一种正常的政治现象。但是,“在传统的政治思维中,族际互动间的政治互动常常被视为 ‘问题’、‘热点’和‘冲突’,人们常常有意无意地将其作为超越常规的越轨行为,将其 当作突然窜起的危险的火苗,必欲扑灭之而后快。”[3]在这种传统的政治思维和 政治观念 的影响下,民族自治地方政府对待族际政治互动的态度相当谨慎和保守,以致于在目前的民 族政治实践中,虽然存在着许多处理民族政治问题的制度安排和制度设计,但大多数的措施 都具有浓厚的临时性和权宜性色彩,没有形成长期存在并能有效开展族际政治互动的制度框 架,导致族际政治互动的无序和低效。
5.族际倾斜主义的政策价值取向影响族际政治互动的公平性
虽然参与政治互动的民族能够影响政策的制定,但政府才是真正的政策主体,政策的制 定必然会甚至主要受政府政策价值取向的影响。在“族际主义”①的国家民族政策的影响 下 ,民族自治地方政府形成了一种“族际倾斜主义的公共政策价值取向”②,在政策制定这 一 社会利益的权威性分配过程中,将利益分配的天平向少数民族主要是自治民族倾斜。由于政 府坚持族际倾斜主义的政策价值取向,政策标的民族特别是不受族际倾斜主义“青睐”的非 自治民族的利益表达往往得不到政府的重视,即使他们通过某些途径向政府表达了自己的利 益要求,但在很大程度上,政府依旧习惯于根据族际倾斜主义的逻辑作出政策选择,导致他 们在政治互动过程中的很多努力付之东流,族际政治互动的公平性受到了人为影响。
四、 族际政治互动的治理
虽然族际政治互动有助于提高政策制定过程的有效性,但其日益升温造成诸多负面影响 的事实也表明,族际政治互动是一种潜伏着许多危机的政治现象,如果任其自由发展,将会 是可怕的破坏性力量。因此,在族际政治互动日益凸显的过程中,应有合理的思路和有效的 措施对其进行治理。
1.强化少数民族干部队伍建设,从民族干部的数量和行为上改进族际政治互动
民族干部是族际政治互动的主要途径,其数量和行为直接影响着族际政治互动的性质 和 水平。因此,从少数民族干部队伍建设的角度看,治理族际政治互动,一方面,要确保参与 政治互动的各民族特别是弱势民族的民族干部数量与其族体规模相符合,改变某些民族因民 族干部力量弱化而没有政策话语权或政策话语权不足的现状,实现各民族利益诉求的充分表 达和对政策目标、内容及价值取向的充分议论;另一方面,针对诸多不当政治互动行为存在 的事实,要健全和完善族际政治互动的规范体系,实现政治互动的规范化。但是,就目前的 情况而言,要规范族际政治互动过程中所有行为主体的行为并非易事,鉴于民族干部对族际 政治互动的突出影响,目前应主要制定民族干部在族际政治互动过程中的行为规范,防止其 不当行为的发生。
2.改善族际关系,营造良好的族际环境,实现族际政治互动的良性化
治理族际政治互动,尤其是防止恶性竞争的发生,应有意识地改善族际关系,创造宽容 和谐的族际环境。一方面,针对传统的矛盾纠纷解决机制片面强调稳定,忽略对各民族间磨 擦和矛盾产生的根源进行追寻,从而缺乏解决矛盾和冲突的有效手段这一缺陷,要建立和完 善多元化的矛盾纠纷疏导和解决机制,以便及时妥善地化解各民族间的矛盾和纠纷,防止族 际关系恶化;另一方面,参与政治互动的各民族总是在经济关系和文化关系的基础上形成政 治关系,进而形成政治互动的,因而族际政治互动过程中的一切矛盾和冲突,皆具有民族文 化特别是民族政治文化的根源。参与政治互动的各民族之间某些不相容甚至冲突的文化因素 ,容易使族际政治互动带上恶性竞争的色彩,因此,在治理族际政治互动的过程中,还应培 育宽容、妥协的民族政治文化。
3.建立健全族际政治互动机制,实现政府与各民族间的有效互动和参与政治互动的 各民族间的充分协商
族际政治互动是政府、参与政治互动的各民族通过一定的途径相互影响的过程,因此, 治理族际政治互动,要着重建立健全政府与各民族之间以及参与政治互动的各民族之间的良 性互动机制。首先,鉴于利益表达是族际政治互动的起点,要拓宽各民族利益表达和政治参 与的渠道,维护有序、充分的利益表达和政治参与;其次,针对各民族在政策内容、目标、 价值取向等方面的信息不对称,要完善决策信息公开制度,为各民族介入政策制定过程提供 充分的信息保障;再次,对政党制度、选举制度甚至民族区域自治制度进行适当的创新,使 其能够容纳族际政治互动;最后,建立各民族之间正式、直接的对话和协商机制,使政策的 制定建立在相关各民族充分协商和达成共识的基础上。
4.政府应转变其传统观念,调整其政策价值取向,积极、公平地对待族际政治互动
一方面,政府应转变忌讳族际政治互动,逐渐消除将族际政治互动视为非正常现象 和越轨行为的 传统政治思维和政治观念,充分认识到族际政治互动是一种具有积极意义的政治过程。唯有 如此,才能在族际政治互动过程中积极作为。另一方面,应对公共政策的价值取向进行适当 调整,用区域主义代替族际倾斜主义。当然,用区域主义代替族际倾斜主义,并不是不要照 顾少数民族的利益,也不是不要促进民族自治地方的发展,而是要促进民族自治地方内部的 各民族平衡发展。区域主义取向的公共政策的基本要求,就是要立足于民族自治地方内部不 同区域在发展水平上的差异,对生活于同一区域内的不同民族,尽量平等相待,使各民族的 利益要求都能得到公共政策的代表和体现。
5.对利益受损民族给予适当补偿,降低其心理落差
在利益分化特别是民族性利益分化不断向纵深方向发展的情况下,公共政策的制定过程 可以也应该容纳族际政治互动,但决不能以族际政治互动的结果作为政策选择的唯一依据。 中国的历史所孕育的56个民族之间,理应是一种平等、团结、互助、和谐的关系。唯有如此 ,才能促进各民族的共同发展和进步,也才能维护多民族国家的稳定和统一。但是,平等、 团结、互助、和谐的民族关系能否建立和巩固,直接受制于各民族的利益能否实现及实现的 程度。因此,对那些在族际政治互动过程中处于劣势而遭到利益损害的弱势民族,政府应有 意识地通过政策选择对其利益给予适当补偿,以降低其心理落差,巩固民族自治地方社会和 统一多民族国家稳定的社会政治基础。
注释:
①在分析中国边疆治理问题时,周平教授将我国民族政策的价值取向概括为族际 主义 和区域主义.具体论述可参阅周平教授的“中国的边疆治理:族际主义还是区域主义”一文 ,思想战线[J]. 2008(3).
②关于民族自治地方政府族际倾斜主义的公共政策价值取向的论述,可参阅笔者 的“ 民族自治地方政策制定过程中的突出问题分析”一文,广西民族研究[J]. 2010(1).
参考文献:
[1]马克思恩格斯选集(23)[M]. 北京:人民出版社,1979.
【关键词】少数民族；国家认同；民族认同
在多民族国家的建构过程中，少数民族具有国家公民与族群成员的双重身份。复合身份使得少数民族身上存在着明显的双重认同倾向，即兼具在民族国家建构过程中形成的国家认同，与同其他族往过程中形成的对本族群的民族认同。当前关于少数民族身份认同的研究主要涉及两个方面，即国家认同与民族认同、族际政治整合。
一、关于国家认同与民族认同的研究
（一）国外研究现状
随着大批民族国家的崛起，有关国家认同的问题，成为目前政治学领域里备受关注的热点问题之一。关于国家认同的概念，国外最早出现在二十世纪七十年代的行为主义革命时期的政治学领域，有关认同危机的研究也在同时期展开。以欧美学者为代表的政治现代化理论家，在关注第三世界国家政治发展的过程中认识到，在多民族国家内部族整合过程中的矛盾对国家认同形成的挑战。
国外涉及该领域的主要代表作有：鲁恂·派伊的《政治发展面面观》。在此书中，作者强调了认同与合法性二者的关系，概括出了著名的“六大危机”说，即认同危机、合法性危机、法统危机、参与危机、贯彻危机和分配危机。六大危机中最根本的危机是由认同感而引发的认同危机，整合危机涉及整个政治体各个部分之间的关联与互动。民族国家在政治发展与实现现代化的过程中，必须解决认同问题与整合问题。哈罗德·伊罗生的《群氓之族——群体认同与政治变迁》。该书初版于1975年，至今仍是该领域的经典之作。作者虽然没有全面否定族群认同的正面效应，但更多阐述了族群认同的负面效应。伊罗生认为，族群意识一旦高涨到对历史秩序的展开形成挑战的时候，就会与权力的寻租结合在一起。这不仅会对民族国家内部的良性族际关系形成挑战，还会给历史带来极大的浩劫，造成人类社会的严重冲突。在伊罗生看来，未来的族群问题就像是一个解不开的死结。塞缪尔·P·亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》中指出，现代化带来了各种集团意识的兴起，集团认同范围在扩大的同时，也造成了集团之间冲突和矛盾的加剧。其后，塞缪尔·P·亨廷顿在其另一著作《我们是谁？——美国国家特性面临的挑战》中表示出对美国国家认同危机的担忧，肯定了重振国民身份和国家特性意识对遏制国家衰亡所起的作用。
菲利克斯·格罗斯在《公民与国家： 民族、部族和族属身份》一书中指出，民族国家的产生造成了公民身份与族属身份的分离。他强调了政治在全球一体化过程中的聚合与分散共存趋势的问题，表明民族认同问题是造成多民族国家内部呈现分散化趋势的重要因素。加拿大学者塞缪尔威尔·金里卡在《少数的权利：民族主义、多元文化主义和公民》中论述了公民身份和民族认同问题，他认为，公民之间需要保持一致，有归属同一共同体的意识，并由生活在一起的愿望。共同民族认同的基础在于共同的历史感和共同的语言，这需要公民身份的培养。此外，他还论证了少数族群在持有国家认同的基础上，拥有保存自身民族文化的权利。 在英国学者爱德华·莫迪默与罗伯特·法恩主编的《人民·民族·国家——族性与民族主义的含义》一书中，作者阐述了反对民族“源生论”的原因，揭示了人民、民族、国家的内在联系，探讨了认同、、民族、文化等之间的各种关系。英国学者戴维·米勒在《论民族性》一书中提出，国家认同与民族认同可以共存，相互间不构成威胁，二者的共存取决于族群对国家认同以及与之相对应的政治制度感到安全和满意。他还提出了国家认同的五个要素，即由共同信念和相互承诺构成、在历史中绵延、在特征上积极的、与特定地域相连，通过其独特的公共文化与其他共同体相区分。威廉·迈尔斯与戴维·罗什福特在《撒哈拉以南非洲的民族主义与族群认同》一文中打破了这个传统的观点，认为在民族国家中，国家认同要高于民族认同，二者可以兼容，并且二者产生冲突的可能性没有人们传统认为的那么大。
（二）国内研究现状
伴随国际政治局势的变化，如苏联剧变、东欧解体等，大批的民族国家迅速涌现在国际社会。这不仅对传统的国家认同形成了严重挑战，也使国家认同问题的研究进入我国的政治学研究领域。在国内的研究中，对国家认同的研究起步较晚，这一概念出现在改革开放之后。当前在我国对国家认同与族群认同关系的研究中，学者大多是从理论层面进行阐释。费孝通先生最先提出了“中华民族的多元一体格局”理论。他认为，国家认同和民族认同是隶属不同层次的认同维度，二者不存在冲突，可以并存。马戎在《民族社会学导论》中论述了民族间的自然流动对提升国家认同的作用，并突出民族身份向公民身份转化的重要性。云南大学的周平教授分析了当前我国在民族国家的建构过程中所面临的国家认同隐患。他提出，我国必须强化民族国家建设中的国家认同，加强对国家的认同程度。贺金瑞与燕继荣在《论从民族认同到国家认同》中指出，多民族国家的认同并不一致，不同的认同在多民族国家中存在张力与冲突。他们认为，我国当前的各种认同都必须以国家认同为基础，使民族认同演化为国家认同。马惠兰，陈茂荣在《论民族认同与国家认同一体化路径选择》中提出，我国需要建构出国家认同与民族认同共存的环境。不能通话强制同化的手段去增强国家认同，国家认同的强化需要尊重不同民族的差异性文化。金志远在《论国家认同与民族（族群）认同实质的相异性》中指出，从认同的各种维度看，国家认同在本质上属于政治认同，而民族认同则属于文化认同，二者既有区别，又相互联系。
在研究国家认同与族群认同方面，以政治学为研究视角的实证著作较少，多以社会学和人类学为研究视角入手。比较典型的著作有：周大鸣主编的《中国的族群与族群关系》，书中主要对回族、哈萨克族、维吾尔族、藏族的宗教认同、族群认同、认同的模式及其变迁等进行了分析。梁茂春的《跨越族群边界：社会学视野下的大瑶山族群关系》，该书兼具了民族学与社会学的研究视角。他经过长期的个人实地调查，收集了大量的田野资料。通过和政府等机构的相关数据资料结合， 描述和分析了七十年代以来大瑶山族群关系与族群认同的历史和现状。祁进玉在《族群身份与多元认同：基于三个土族社区的人类学对比研究》一书中，针对我国多民族国家的现实，反思我国历史上的民族文化政策，研究了当前族群认同和群体意识的新情况。他认为民族人口的流动将加剧民族杂居、散居的趋势，使少数民族的民族认同意识淡化，有利于培育多民族国家的公民认同。在丁宏主编的《回族、东乡族、撒拉族、保安族民族关系研究》一书中，常劲松从社会学与人类学的视角出发，将民族意识与族际认知列为民族认同的重要核心。巫达在《族群性与族群认同建构：四川尔苏人的民族志研究》中认为，尔苏人心中有清晰的族群边界区分他们与周边的彝族与汉族。该书主要运用了“理性选择理论”和“族群内心情感”两种理论，解释了尔苏人在认同抉择中的不同观点，讨论尔苏人如何选择和建构他们的族群认同。丁明俊也从人类学的视角出发对民族认同进行了考察。他的《中国边缘穆斯林族群的人类学考察》一书，采用了人类学的族群理论作为研究基点，以实地考察等田野研究方法与查阅地方史志的方法相结合，从观察调查地区的族际互动、文化交流等各个方面，研究各个族群在强势异质文化下的认同变迁过程。
二、关于族际政治整合的研究
（一）国外研究现状
国外对族际整合研究的主要代表观点为同化与多元化。同化观点虽然有着长远的历史根基，但直到1900年左右，同化才作为一个单独的概念在学术领域使用。涉及同化研究主要代表观点有以下几种：二十世纪二十年代，帕克第一个提出了族群关系循环理论，他认为，群体在经过一系列的互动阶段后，最终会达到完全同化。之后，密尔顿·戈登提出了同化阶段论，他将同化与整合阐述为族群之间经历的一系列阶段和步骤。他提出了族群关系的变量体系，认为族群间的互动从开始到终结会经历七个阶段，即文化同化、结构同化、婚姻同化、认同同化、态度待遇上的同化、行为待遇上的同化、公民同化。与帕克秉承统一观点，戈登认为，“民族群体作为独立的实体及其独特价值观念的最终消失”是不可避免的。社会学家亚布拉姆森提出了社会可能力求实现的三种同化与整合的途径，第一种是非主体族群可能融入到主体的支配族群中，第二种是不同的族群融合成为一个全新的族群，第三种是非主体族群可以融入到另一个非主体族群中。其次，无产阶级政党、社会主义国家在处理民族关系时，主要以列宁对民族同化问题的基本看法为政策的出发点，列宁认可除了暴力之外的任何民族同化形式。然而，同化论的民族政策并没有带来预期的效果，反而普遍在各地受到少数族群的抵抗，给政治系统带来诸多不稳定的因素。
与同化论理论相对应的则为多元化理论。西方涉及多元化理论研究的著作主要有：哈里斯·卡伦于的《美国的文化与民主》，他在这本书的序言中首次使用了“多元文化主义”这一概念，他也由此被誉为“多元文化主义之父”。皮特·凯威斯通从功能主义的视角阐释了多元文化主义。他认为，多元文化主义是在公民身份中的一种补偿性认同，是一种寻求保护不同民族认同的方式，这种认同能够把不同的民族联系在一个政治体系内。加拿大的政治学学者杰佛瑞·雷兹从民族社会学的角度提出，多元文化主义不仅是一种社会哲学，也是一种公共政策的基点。应该强化对民族文化具有多样性和差异性这一共识的认知，不能将社会中的多元文化进行人为地同质化，多元文化更加有利于多民族国家的发展。英国学者艾利斯·卡西摩尔在其编撰的《种族和民族关系辞典》中也对“多元文化主义”这一概念进行了阐释。他认为，多元主义的内核在于社会呈现多元化的趋势，并且社会中有不同民族与不同文化的生存空间。加拿大学者威尔·金里卡在《当代政治哲学》一书中以自由主义为理论基石，论述了国家的民族建构（国家对少数群体作要求）与少数群体的权利（少数群体对国家作要求）之间的辩证关系。他认为，国家的民族建构政策有助于保护少数群体的权利，少数群体的权利有助于支持国家的民族建构。
（二）国内研究现状
相对其他研究方向而言，我国政治学学者对族际政治整合的研究起步比较晚。二十一世纪以前，正式刊印的论文中基本没有族际政治整合相关的文章。目前为止，也还没有涉及该领域的专门研究著作。当前，对族际政治整合的研究成果，大多是以论文的方式进行刊载。
国内主要研究族际政治整合的学者及其论文主要为：周平教授在其《论多民族国家的政治整合》一文中，在政治整合这一术语的基础上分析了族际政治整合的概念和范畴，认为多民族国家应该以“求同”作为政策制定的出发点，并在此基础上，从制度化的层面承认差异的存在，但也不主动强化差异。此外，他还在另一文中，回顾了我国古代的族际政治模式，分析我国当前少数民族人口迅速增多与少数民族的民族意识增强等变化对我国族际政治整合形成的挑战，提出在国家建构中，应以“国家主义”为导向的民族政策体系，取代我国原有的以“民族主义”为取向的政策。常士訚教授在其《当代中国多元一体格局的转变与族际政治整合建设》一文中指出，我国应将社会主义核心价值的两个共同，即“共同团结奋斗”“共同繁荣发展”，作为当前我国族际政治整合的指导思想。并在《多民族后发国家现代化进程中的族际政治整合与政治文明建设》中指出，在多民族后发国家中，族际政治整合的成功离不开本国政治文明的大环境。如果国家建构中缺少对政治文明环境因素的重视，那单方面的族际政治整合也不可能取得成功。常士訚教授在《族际政治整合的多维构成分析》中将族际政治整合分为多个层面，族际政治整合是国家内部宏观层面与微观层面的互动，并认为族际政治整合应该从经济与生态层面、文化层面、规范与制度层面、政治权威层面入手。马戎教授在有关当前我国民族政策“政治化”与“文化化”的争论中提出，我国的民族政策应该“去政治化”。他认为，我国应该通过人口迁移的方式淡化少数民族的民族意识，进而自然推动族际政治整合的进程，政府不应该主动通过制度化的方式增强少数民族的民族意识。与该观点相反，王建娥在有关族际政治整合政策的研究中提出，族际整合政策应趋向民主化建设，认为在族际政治整合的过程中，应该通过制度化的方式尊重少数民族保持民族差异的权利。张友国的《族际整合中的语言政治》论述了官方语言在族际整合中的作用。他认为，在多民族国家的内部，各个民族拥有共享的官方语言是多民族国家建构的前提。陈纪在《多维互动： 族际政治整合机制研究》中，从政府、社会组织、族员三个维度互动为出发点，研究了族际政治整合的多为互动机制。
三、结束语
总的来说，当前在国家认同与民族认同的研究中，国外学者多数从关注第三世界国家政治发展的过程中进行论证，他们突出了二者张力对国家形成挑战这一观点。我国学者大多是从理论层面进行阐释。在研究国家认同与民族认同方面，以政治学为研究视角的实证著作较少，多以社会学和人类学为研究视角入手。国外的族际政治整合研究更倾向于以族际互动的不和谐为研究视角，对族群关系冲突的原因、结果等进行解析。而国内对族际政治整合的研究更多的是从价值取向与互动机制入手，缺少以定量的方式对族际政治整合的实证性研究。此外，在国内政治学研究领域中，缺少对边缘群体、弱势群体的国家认同与族群认同关系的研究。
参考文献：
[1][美]鲁恂·W.派伊.政治发展面面观[M].任晓，王元译.天津：天津人民出版社，2009.80-85.
[2][加]威尔·金里卡.少数的权利：民族主义、多元文化主义和公民[M].邓红风，译.上海：上海世纪出版集团，2005.223.
[3]费孝通.中华民族的多元一体格局[J].北京大学（哲学社会科学版），1998（4）：1-19.
[4]周平.论中国的国家认同建设[J].学术探索，2009（12）：35-40.
