时间：2023-08-07 17:30:24
2002年党的十六大报告中第一次提出了“建设社会主义政治文明”，从而使两个文明建设成三个文明建设，这在理论上是一大创新。他还强调“要把马克思主义执政理论与党执政新的实践紧密结合起来，以党的执政能力建设为重点，从党的执政理念、执政基础等方面进行努力，全面加强和改进党的思想、组织、作风和制度建设”。[1]
2007年党的十七大提出，坚定不移发展社会主义民主政治是继中共十六大将党内民主视为“党的生命”之后，将人民民主视为“社会主义的生命”这些都表明了中国共产党对民主的重视和推进民主政治的决心。同时十七大报告提出要“深化政治体制改革”，相较十六大的“积极稳妥的推进”政治体制改革的提法。十七大报告继十六大以后首次提出了执政党建设的总体布局，提出要“按照总揽全局、协调各方的原则，改革和完善党的领导方式”。[2]
2012年党的十八传承了十七大以来形成的战略思路。可概括为三个“关键词”：科学发展观，转变经济增长方式，全面实现小康。同时报告还指出把政治体制改革和生态文明提到前所未有的高度，首次将政治、经济、文化、社会、生态五大建设并列，提出“五位一体”对推进政治建设和政治体制改革提出了新思路。
二、三次党代会报告显示政治体制改革的理论和制度创新
（1）关于党政关系的改革
十六大提出改革和完善党的领导方式和执政方式，对于推进社会主义民主政治建设具有全局性作用。十七大报告提出“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”。坚持中国共产党对于国家政权的领导，这是我国社会政治的基本特征，也是我国政治发展的基本原则和必然要求。十八大报告提出“更加注重改进党的领导方式和执政方式，更加注重健全民主制度、丰富民主形式”。
（2）关于行政体制的改革
十七大报告明确将行政管理体制改革作为社会主义民主政治的重要内容加以论述，指出“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”，并确立了行政管理体制改革的总体思路。十八大报告中指出推进政治体制改革要深化行政体制改革，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，人民满意的服务型政府。
（3）关于依法治国
依法治国是社会主义民主政治的基本要求，十六大以来，中共中央政治局进行了44次集体学习，第一次集体学习的内容是宪法。表明了党中央领导集体对坚持依法治国基本方略的高度重视。十七大报告对此作出了部署：坚持科学立法、民主立法；推进依法行政；深化司法体制改革等，同时从建设社会主义法治国家的高度论述了立法司法体制改革，党的十八大则强调要全面推进依法治国。推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。
（4）关于社会主义政治文明
十六大报告中第一次提出了“建设社会主义政治文明”，从而使两个文明建设成三个文明建设，十七大报告提出要把政治协商纳入决策程序，将进一步提升我国政治协商结构的政治意义，开创出具有中国特色的社会主义的政治协商的模式。十八大报告中指出：“社会主义协商民主是人民民主的重要形式，”社会主义协商民主的提出，丰富了人民民主的实现形式，对于发展社会主义民主和社会主义政治文明，实现最广泛、最真实的民主指明了正确的方向。
三、如何推进政治体制改革
（一）应以坚持四项基本原则为前提
四项基本原则是邓小平对我国长期以来积累的经验和国际共产主义运动走过的历程作出的科学概括。即坚持党的领导，坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持马克思列宁主义和毛泽东思想，从而为政治体制改革的推进立下航标。1997年，江泽民在十五大报告中也明确指出：“我国经济体制改革的深入和社会主义现代化建设的跨世纪发展，要求我们在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革。”[3]。
（二）应以建设有中国特色的社会主义民主政治为目标
社会主义国家的性质决定了社会主义民主是无产阶级和广大人民群众的民主，也决定了我国政治体制改革的目标就是建设有中国特色的社会主义民主政治。江泽民指出：“建设有中国特色的政治，就是在中国共产党的领导下，在人民当家作主的基础上，依法治国，发展社会主义民主政治。”[3]
（三）应以积极稳妥为原则
政治体制改革是一项涉及面广、关系重大、操作性难的复杂的系统工程。特别需要处理好改革、发展、稳定三者之间的关系。邓小平多次强调：“中国的问题：压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果就会失掉。”[4]政治体制改革目标和任务之一，就是要以经济建设为中心的四个现代化建设提供一个稳定的社会政治环境。
［关键词］政治体制;民主政治;政治文明
党的十六大报告,把发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,确定为全面建设小康社会的一个重要目标。十六大也做出了建设社会主义政治文明的规定。这是我们党在全国代表大会的文件中,第一次明确地对建设社会主义政治文明做出部署,并将它与建设社会主义物质文明和建设社会主义精神文明一起,确定为社会主义现代化建设的三大基本目标。认真学习和研究这一战略部署,对指导我国的政治体制改革,推动社会主义民主政治的发展,落实好全面建设小康社会的各项任务,具有十分重要的意义。
一
人类社会文明的发展和进步,从总体上说,是经济、政治、文化形态的有机结合、互相作用的统一体。人类在经济领域中创造的成果和财富,主要表现为社会物质生产和经济生活的进步即物质文明;在文化领域中创造的成果和财富,主要表现为社会精神产品和精神生活的进步即精神文明;在政治领域中创造的成果和财富,主要表现为社会政治制度和政治生活的进步即政治文明。这就是说,政治文明是人类改造社会所获得的政治成果的总和,是人类社会政治发展的成果和政治进步的状态。政治文明从内容上说,包括以下三个方面的进步性成果:政治文化,指客观政治过程在社会成员心理反映上的积累,它包括政治认知、政治信念、政治感情、政治态度、政治价值观等,即先进的政治理念;政治制度,指在特定社会中,统治阶级通过组织政权以实现其政治统治的原则和方式的
总和,它包括国家的阶级本质、国家政权的组织形式和管理形式、国家结构形式和公民在国家生活中的地位,在现代政治文明中还包括政党与国家政权关系的规范;政治过程,即社会过程中与政治权力和决策有关的一系列活动,它是政治生活的动态方面,包括了政治系统从输入到输出的全部活动,现代政治文明特别强调政治过程的民主性、法制性、公平性、服务性和透明度。作为人类文明的重要组成部分,政治文明标示着一个社会的民主与法制的进步发展状态,它在很大程度上反映了整个社会、国家的文明水平,影响或制约着物质文明、精神文明乃至整个人类文明的发展进程。同志提出“政治文明”的概念,其重要意义在于:
其一,强调政治文明发展过程的连续性和这一过程具有的演进与进化的性质,应把我国政治体制改革纳入整个人类社会政治发展与政治进步的历史进程中加以把握,注重吸收借鉴人类以往政治文明的一切有益成果,充分体现社会主义政治文明的先进性和特色。因为社会主义政治文明毕竟是整个人类社会政治文明发展链条上的一个高级阶段,理应体现出文明发展的连续性。从宏观的社会发展的阶段看,人类的政治文明区分为奴隶社会、封建社会、资本主义社会和社会主义社会政治文明。前三种社会政治文明固然也是沿着逐步由低级向高级形态的轨迹运行的,但却始终表现着剥削阶级对被剥削阶级的政治统治关系以及少数社会成员对于多数社会成员的权力控制形式。所以,尽管人类社会政治制度的更迭依次表现的是更高的政治文明层次,但政治文明的性质却没有出现质的变化。直到社会主义社会的建立,才在人类文明史上第一次否定了人剥削人的政治制度,它以一种区别于以往任何剥削性质的政治制度的崭新面貌出现在人类社会的政治舞台上,实现了政治文明发展的质的飞跃。这不仅表现在建立了人民当家作主的国家政权,而且还表现在确立了人们相互间的平等关系,人民享有广泛的自由、民利。当然,我们也应该看到,社会主义政治文明作为一种新型的、人类文明发展史上从未有过的政治文明,不可能在其形成之日起就表现得尽善尽美,更何况像中国这样的社会主义国家,是在经济、文化比较落后的基础上建立起社会主义制度的。因此,一方面,我们要继承自身已有的政治文明成果,另一方面,更需要吸收和借鉴人类政治文明发展的进步的、共性的成果。
其二,强调文明发展的系统性、整体性,政治不能脱离社会文明发展的大格局,应把我国政治体制改革纳入整个社会发展的大系统中加以把握,正确处理物质文明、政治文明和精神文明三者之间的关系,保证社会协调发展。人类社会大体可划分为经济、政治和文化三大领域,相应地,文明也就包括物质文明、政治文明和精神文明三个层面。这一点,马克思早就说过。马克思在《〈政治经济学批判〉序言》中指出:“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系,即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适合的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构,即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形态与之相适应的现实基础。物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。”［1］（P32）这里,马克思不是将物质生活的生产方式所制约的对象简单地划分为“物质生活”和“精神生活”,而是划分为并列的社会生活、政治生活和精神生活。也就是说,任何社会形态都是一定的经济、政治和文化的统一体。社会的结构分为经济、政治和文化三个基本结构,相应地,文明的结构也分为三个部分,即物质文明、政治文明和精神文明。［2］（P184-186）人类社会文明的三个部分之间相互影响、相互制约,必须协调发展。如果说,现代化建设“三步走”战略中的第一步、第二步目标着重于物质生活从温饱到小康的话,那么全面建设小康社会的奋斗目标则着重于整个社会的协调发展,使物质文明、政治文明和精神文明相互适应、相互促进、共同进步。正是根据文明发展的整体性要求,同志在2002年7月16日考察中国社会科学院的讲话中明确指出:“建设有中国特色社会主义,应是我国经济、政治、文化全面发展的进程,是我国物质文明、政治文明、精神文明全面建设的进程。”这次在党的十六大报告第五部分又开宗明义地指出:“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是全面建设小康社会的重要目标。”
从我国当前的实际情况看,政治体制改革和政治文明建设总体上滞后于日益深入的经济体制改革和社会主义市场经济发展的进程,经济体制改革中所遇到的种种阻力,很大程度上是来自于政治体制中所存在的某些弊端,社会主义政治制度的优越性还没有充分发挥出来。经济体制改革要取得新的突破,就必须有政治体制改革与之相协调和相适应。这就是邓小平所尖锐指出的:“不改革政治体制,就不能保障经济体制改革的成果,不能使经济体制改革继续前进,就会阻碍生产力的发展,阻碍四个现代化的实现。”［3］（P176）我们必须认识到,政治文明为物质文明建设规定政治方向,为物质文明的发展创造安定团结的政治环境。如果一个国家的政治法律制度和体制不健全、不合理、不科学,社会政治生活呈现为一种无序、混乱、低效的状态,那就很难想象经济建设(物质文明建设)能够顺利进行。20多年前,我们曾非常清楚地把改革定位在“生产关系和上层建筑中不适应生产力发展的部分和环节”,党的十一届三中全会公报就曾指出,“实现四个现代化,要求大幅度地提高生产力,也就必然要求多方面地改变同生产力发展不相适应的生产关系和上层建筑,改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式。”［4］（P4）这实际上是站在生产关系和上层建筑应该适应生产力发展(物质文明)要求的高度,提出了政治改革(政治文明建设)的必要性。从改革开放20多年的情况看,我们之所以在经济发展和物质文明建设上取得前所未有的巨大成就,与我们党确定了一条正确的政治路线和进行相应的政治体制改革是密不可分的。但一个时期以来,在“稳定压倒一切”的口号下,确实有些同志形而上学地对待改革、发展、稳定三者之间的关系,借口维护社会稳定而消极对待政治体制改革,脱离生产关系变革抓生产力提高,脱离政治体制改革搞经济体制改革,脱离精神文明建设搞物质文明建设。这种倾向就像当年搞“政治挂帅”一样有害,是非常危险的。
其三,强调政治文明在整个社会文明中具有相对独立的目标性价值,也就是说,社会文明发展的目标不仅包括物质文明和精神文明,而且包括政治文明,应该运用价值理性来理解和推进我国政治体制改革。
政治体制改革不仅是手段,不仅具有推动和保障物质文明与精神文明建设的作用,它本身就是目的,是全面建设小康社会的重要目标之一。同志在阐述“全面建设小康社会的奋斗目标”时,指出更高水平的小康社会应该是“经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。”显然,这一目标中内在地包含着政治文明的要求。这一要求就是要使“社会主义民主更加完善,社会主义法制更加完备,依法治国基本方略得到全面落实,人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障,基层民主更加健全,社会秩序良好,人民安居乐业。”目前,我国正处于加快推进社会主义现代化建设的新的发展阶段。发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是全面建设小康社会的一项重要目标和基本内容。正是站在这样的理论高度,同志号召全党和全国人民在加强物质文明和精神文明建设的同时,积极推进政治文明建设,并使政治文明与物质文明和精神文明协调有序地向前发展,从而促进社会的全面进步。这一重要思想是对马克思主义政治理论的新发展,它表明我们党对人类社会发展规律、对社会主义现代化建设规律、对政治文明进步规律的认识在不断深化。
二
建设社会主义政治文明,就是要积极推进和不断深化政治体制改革,发展社会主义民主政治。同志在报告中以建设社会主义政治文明为统帅、为主线,全面论述了政治体制改革问题。实际上,这可以看作是对建设社会主义政治文明基本途径的论述。
推进政治体制改革必须明确我国政治体制改革的性质和总的要求。关于政治体制改革的性质,同志在报告中指出,我国的“政治体制改革是社会主义政治制度的自我完善和发展。”这就是说,与由原有的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的经济体制改革不同,政治体制改革不是要用另一种政治体制来取代社会主义政治体制,而是要通过改革使之更好地实现自我完善和发展。牢牢把握这一点是至关重要的。因为,社会主义政治文明本质上是人民民主的政治文明。它同历史上任何剥削阶级占统治地位的社会的政治文明相比较,有着本质的区别,具有无比的优越性和鲜明的特征。实践证明,我们党领导全国人民建立起来的具有中国特色的社会主义政治制度,包括人民民主的国体、人民代表大会制度的政体、共产党领导的多党合作和政治协商制度以及民族区域自治制度等,是适合我国人民当家作主的好制度。这些基本制度历经磨炼而愈加显示出其强大的生命力。我们继续推进政治体制改革,建设社会主义政治文明,就是要在坚持四项基本原则的前提下,在合理吸收人类政治文明的进步性成果并体现本国历史、民族特点和文化传统的基础上,进一步完善各方面的具体制度。
关于政治体制改革总的要求,同志指出:“发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”首先,党的领导是我国政治文明具有决定意义的特点。我国是一个拥有近13亿人口的发展中大国,人民利益的广泛性和实现人民利益的复杂性、艰巨性,必然要求有一个代表最广大人民根本利益的坚强的政治核心来领导人民建设好国家。要把十几亿人的思想和力量统一和凝聚起来,共同建设有中国特色社会主义,没有中国共产党的统一领导是不可设想的。动摇了党的领导,中国就会不可避免地出现分裂和混乱,就不可能实现现代化。党作为中国革命和建设事业的领导核心,其地位源于党在理论、路线、纲领和组织上的先进性,源于中国近现代各种社会矛盾运动的必然结果,源于中国人民在长期革命建设改革实践过程中的历史选择。坚持和完善党的领导,就要坚持和巩固党的执政地位,改革和完善党的领导方式和执政方式,努力做到依法领导和支持人民当家作主。其次,人民当家作主是我国政治文明的本质特征。我国宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民当家作主是社会主义制度的内在属性,体现着社会主义国家的性质和方向;是党历来的主张和一贯的追求,体现了马克思主义政党的群众观点和群众路线;是人民群众的历史地位和中华民族伟大复兴的历史使命的必然要求;是社会主义民主与资本主义民主的根本区别。要实现人民群众当家作主,必须不断健全完善民主制度、特别是干部选举制度和基层民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,享有广泛的权利和自由,尊重和保障人权。再次,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,是现代政治文明的重要标志。依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。依法治国是我们党总结探索执政规律,对改革和完善领导方式和执政方式作出的重大决策。实施依法治国,是现代政治的必然要求,是社会文明和进步的重要标志。历史的经验告诉我们,民主与法制紧密相连、相辅相成,不实行法治就不能确保人民当家作主。为了保障人民民主,必须加强法制。依法治国的主体是人民。实施依法治国,就要加强和改善党对国家政治、经济和社会事务的领导,努力使党的政策主张通过法定程序转化为国家意志,坚持依法执政。实施依法治国,就必须保证广大人民群众充分行使民利,任何法律的制定和实施都要表达人民的意志、维护人民的利益、接受人民的监督。总之,党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证,人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,三者统一于建设有中国特色社会主义民主政治的伟大实践之中。这是有中国特色社会主义政治制度的基本框架,也是建设社会主义政治文明的总的要求。推进政治体制改革必须坚持正确的指导原则。根据党的十六大报告精神,推进我国政治体制改革,建设社会主义政治文明,必须坚定不移地走适合我国国情的政治发展道路,坚持社会主义政治制度的自我完善和发展。具体来说,应坚持以下基本原则:一是推进政治体制改革,要有利于增强党和国家的活力,发挥社会主义制度的特点和优势,充分调动人民群众的积极性创造性,维护国家统
一、民族团结和社会稳定,促进经济发展和社会全面进步。二是要坚持从我国国情出发,总结自己的实践经验,同时借鉴人类政治文明的先进成果,决不照搬西方政治制度的模式。三是要着重加强制度建设,实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。这是建设社会主义政治文明的关键,因为制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。推进政治体制改革必须突出重点内容。同志在报告中论述了政治体制改革的九项任务:1．坚持和完善社会主义民主制度。主要是要坚持和完善人民代表大会制度,优化人大常委会组成人员结构,保证立法和决策更好地体现人民的意志;坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度,加强同派合作共事,保证人民政协发挥政治协商、民主监督和参政议政作用;坚持和完善民族区域自治制度,促进各民族共同繁荣进步;坚持和完善社会主义基层民主制度,包括农村村民自治制度、城市居民自治制度和职工代表大会以及其他形式的企事业民主管理制度,保障职工的合法权益。2．加强社会主义法制建设。主要是要加强立法工作,提高立法质量,到2010年形成中国特色社会主义法律体系;加强对执法活动的监督,推进依法行政,维护司法公正,提高执法水平;维护法制的统一和尊严,防止和克服地方和部门的保护主义;拓展和规范法律服务,积极开展法律援助;加强法制宣传教育,提高全民法律素质,尤其要增强公职人员的法制观念和依法办事能力。3．改革和完善党的领导方式和执政方式。明确党的领导内容和实现途径:党的领导主要是政治、思想和组织领导,通过制定大政方针,提出立法建议,推荐重要干部,进行思想宣传,发挥党组织和党员的作用,坚持依法执政,并使党委在同级各种组织中发挥领导核心作用;进一步改革和完善党的工作机构和工作机制;规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系;支持政府依法行政,支持政协履行职能,领导和支持工会、共青团、妇联等团体依照法律和各自的章程开展工作。4．改革和完善决策机制。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序;建立社情民意反映制度;建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度;完善专家咨询制度;实行决策的论证制和责任制。5．深化行政管理体制改革。要进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务;依法规范中央和地方的职能和权限,正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系;继续推进政府机构改革,合理设置机构,优化人员结构,实现机构和编制的法定化;按照政事分开原则,改革事业单位管理体制。6．推进司法体制改革。按照公正司法和严格执法的要求,完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度;从制度上保证审判机关和检察机关的独立审判权和检察权;完善诉讼程序;改革司法机关的工作机制和人财物管理体制,逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离;加强对司法工作的监督,惩治司法领域中的腐败;建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍。7．深化干部人事制度改革。要以建立健全选拔任用和管理监督机制为重点,以科学化、民主化和制度化为目标,改革和完善干部人事制度,健全公务员制度。8．加强对权力的制约和监督。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,保证用权为民;重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督,加强对人财物管理和使用的监督;强化领导班子内部监督,完善重大事项和重要干部任免的决定程序;改革和完善党的纪律检查体制,建立和完善巡视制度,健全重大事项报告制度、质询制度和民主评议制度;认真推行政务公开制度;加强组织监督和民主监督,发挥监督舆论的作用。9．维护社会稳定。各级党委和政府要满腔热情地解决人民群众工作和生活中的实际问题;要深入调查研究,区别不同情况,加强思想政治工作,正确运用经济、行政和法律手段,妥善处理人民内部矛盾特别是涉及群众切身利益的矛盾;保持安定团结的局面;加强政法工作,依法严厉打击各种犯罪活动,防范和惩治组织的犯罪活动,坚决扫除社会丑恶现象,切实保障人民群众生命财产安全;坚持打防结合、预防为主,落实社会治安综合治理的各项措施,改进社会管理,保持良好的社会秩序;加强国家安全工作,警惕国际国内敌对势力的渗透、颠覆和分裂活动。
推进政治体制改革还必须同时推进经济、文化等其他领域的配套建设和改革。同志在十六大报告中不仅对政治体制自身的改革问题进行了论述,同时,也抓住了文明发展的系统性、整体性特点,对经济、文化、国防的建设和改革以及党的建设进行了全面的论述。各级党政领导干部在组织推进政治体制改革时,必须始终正确把握政治文明发展的这一特点和要求。
参考文献:
［1］马克思恩格斯选集（2卷）［M］．人民出版社,1995．
［2］戚珩，等．政治意识论［M］．浙江人民出版社,1994．
论文关键词 十八大 政治体制改革 经济体制
2012年11月14日，中共十八大顺利闭幕。十八大报告中提出的有关我国政治体制改革的内容引发国内外强烈关注。人们如此关注这一部分，是由于以下三个原因：一是中国改革开放30多年来，目前进入改革的“深水区”，处于改革的攻坚期。尤其是和经济体制改革的成功相比，政治体制改革显得相对滞后，并且已经对社会全面改革发展造成了障碍，是中国社会很多矛盾的深层根源；二是本次十八大将会实现新旧核心领导班子交接，新任中国核心领导层将要带领中国往哪个方向走，尤其是政治体制的发展走向如何，也至关重要。本次选择什么样的道路在中国的历史长河中将留下非常重要的历史意义；三是随着改革开放的推进和社会发展，人们对于国际国内政治事务了解越来越多，思想呈现多元化，参政议政的意愿及积极性有所增强。
为了更加深入地了解我国政治体制改革的难点与成因，我们有必要对改革开放以来党的代表大会报告中有关政治体制改革的内容进行纵向梳理，这也是本文的缘起。
一、有关政治体制改革及各方观点
什么是政治体制改革，不同的人有不同的表达。百度百科中的表述如下：“所谓政治体制改革，就是在社会主义政治总格局和权力结构形式不变的前提下，对政权组织、政治形式的相互关系及其运行机制的调整和完善。”
还有人说“社会主义政治体制改革，是指在我国社会主义条件下对政治制度的某些领导制度、组织形式和工作方式的自我革新和完善。”
不管如何组织语言进行表述，核心意思都是对“政权组织形式的调整和变革”。目的都是为了使国家政治上层建筑和经济基础及社会发展相适应，促进社会生产力及各领域的发展。
有关政治体制改革，政界和学界都有不同声音，观点比较多元。而在这些林林总总的各方观点中，比较引起关注的观点有两个，即“顶层设计论”和“摸着石头过河论”。
主张改革需要“顶层设计论”的有国务院发展研究中心研究员吴敬琏和中共中央编译局当代马克思主义研究所陈家刚等人。吴敬琏曾在2011年提出，改革需要“顶层设计”和实施方案，而不是零碎、个别的政策调整。
陈家刚在2012年发表文章《政治体制改革需要“顶层设计”》，提出“要对改革的目标、路径、阶段、条件、困难和前景等有清醒的认识和总体规划与设计。”同时文中还说：“在政治体制改革过程中，我们不会照搬照抄西方的具体模式，但民主、法制、自由、人权、平等、博爱等不是西方的专属。”
而主张“摸着石头过河论”的当属中国社科院政治学研究所所长房宁。2012年，他在《环球时报》发表文章《政治体制改革必须摸着石头过河》，提出：成功的政治改革，多是逐步探索。成功的政治改革大多没有什么“理论指导”，更谈不上什么“顶层设计”，多是逐步摸索，一路探寻，最终获得成功的。这在中国叫做“摸着石头过河”。
这两个理论观点的提出者都有自己的逻辑。主张“顶层设计论”的强调理论先行，认为应该先进行政治框架的合理搭建，政治实践应在政治框架的范围内施行；主张“摸着石头过河”的认为理论先行不可靠，更强调实践先行，认为政策应随着实践来进行调整。
两者的观点都有自己的合理性，笔者认为，理论和实践都很重要。理论先行，进行“顶层设计”可以为政治体制的改革提供一个大的制度框架，不至于由于盲目实践而迷失了方向。在“顶层设计”的基础上，通过实践，可以对部分不合理的“顶层设计”进行及时调整与完善，从而让制度设计更合理，这样从上而下的“大动干戈”比自下而上的微调与仅在政策执行层面的修修补补有更大的现实意义。
二、十八大报告中有关政治体制改革核心内容的表述及解读
在十八大报告的第二部分中，有这样的几句内容：“全面建成小康社会……必须坚定不移走中国特色社会主义道路。”“全党要坚定这样的道路自信、理论自信、制度自信！”“既不走封闭僵化的老路、也不走改旗易帜的邪路。”
第一句话表述的重点是将来要“走什么样的道路”。
第二句话表述的重点是“自信”。而“道路、理论和制度”在十八大报告中分别是指中国特色社会主义道路，中国特色社会主义理论体系和中国特色社会主义制度。这段表述的核心是“中国特色社会主义”，从十八大报告的这段详细表述，让我们看到了马克思主义中国化的成果，并呈现出一脉相承的历史感。
第三句话的表述，被很多学者解读为“这表示中国的未来既不走资本主义民主道路，也不走民主社会主义道路，而是始终坚持中国特色社会主义道路”，我同意这样的解读。
十八大报告的第五部分标题为“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”，专门对我国政治体制改革的现状及历史发展做了概括性梳理，并有这样的表述：“政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分”，“坚持走中国特色社会主义政治发展道路，积极稳妥地推进政治体制改革”，“积极借鉴人类政治文明有益成果，绝不照搬西方政治制度模式。”
从这些表述中可以看出以下几点：
第一，改革者对于政治体制改革有共识，认为政治体制改革具有充分的必要性及紧迫性；二是改革者认为政治体制改革和其他领域的改革息息相关，是全面改革的一部分；三是为如何对待西方政治制度模式定了调性，即“可以借鉴，绝不照搬。”四是确定了政治体制改革的步调，即态度要“积极”，步伐要“稳妥”。通观全文，更主要强调的应该是“稳妥”，不能激进，更不能冒险。
三、改革开放以来，我国政治体制改革在党的代表大会上的表述和解读
从1976年粉碎“四人帮”直到现在，改革开放30多年，政治体制改革也历经曲折。在这30多年中，可以以苏东剧变和国内“6.4风波”事件为分界点，将中国政治体制改革路程分为两个阶段。在这两个阶段中，党的核心领导层对于政治体制改革的提法及重视程度均有不同。
（一）第一阶段：结束文革——90年代初
粉碎“四人帮”后，经过十一届三中全会，从1979年，中国进入改革开放新时代。这一阶段，一大批在文革中受到不公正待遇的中央领导人恢复领导职位。他们充分意识到权力过分集中带来的危害。邓小平曾指出，“党和国家的领导制度以及其他制度，需要改革的很多。”但“总病根”则是“权力过分集中”。所以这一时期的核心任务是拨乱反正，破除权力过分集中的问题。
在党的十一大和十二大时期，对于国内政治体制的弊端有所认识，但是没有专门提出“政治体制改革”。直到1987年，党的十三大召开，“政治体制改革”在十三大报告中被正式提出，并单独作为一部分进行阐述。其中有这样的内容：“我们这次大会的中心任务是深化改革”，“党中央认为，把政治体制改革提上全党日程的时机已经成熟。”“现代化建设……需要安定的社会政治环境，决不能搞破坏国家法制和社会安定的‘大民主’。”“决不能……照搬西方的‘三权分立’和多党轮流执政。”
这些表述表明，在具有政改共识的前提下，在我国政治体制改革最初设计的时候有几点是明确的：“应该改”、“要谨慎改，不搞大民主”、“不照搬西方模式”。也就是说，政治体制改革从开始就规定了改革的“方向”和“禁区”。这个“方向”和“禁区”也是后来政治体制改革一直难有大的突破的初始原因。
然而，就在中央核心集体对于政治体制改革共识明显，态度明确，准备大力推进的时候，国际国内时局却出现了大事件。国际上发生了“苏东剧变”，社会主义阵营被分化、瓦解，共产主义在绝大多数社会主义国家宣告失败，转而走向民主发展道路，尤其是苏联的解体，对国内政治意识形态领域影响很大；国内在1989年发生了“六四”风波，风波前后出现批判资产阶级自由化的浪潮。受国际国内政治事件的影响，国内的核心领导集体开始小心谨慎，警惕国际社会的“和平演变”，甚至在政治道路上开始变得相对保守起来，中国的政治体制改革进程开始出现转折性变化，直接体现就是在1992年党的十四大报告中重点只提经济体制改革，对于政治体制改革的内容提及很少，这和十三大报告中对于政治体制改革的重点阐述形成鲜明对比，也从侧面反映了核心领导层的谨慎态度。
（二）第二阶段：党的十四大至今
在国内外政治大事件发生的时候，国内出现了“左”和“右”两种思潮，尤其是“左”的思潮，想要否定改革开放的成果，回到“以阶级斗争为纲”的老路上去。1992年，邓小平同志在南巡讲话时，对这些社会思潮进行了纠正，认为发展社会生产力仍是当前最主要任务，“一个中心、两个基本点”的基本方针不能变，从而在社会发展的重要关头，稳住了大方向。在这次南巡讲话时，邓小平同志还提出，“改革开放胆子要大一点”。但这里的“胆子大一点”主要指的是国内的经济发展道路，而不是十三大上提出来的政治改革道路。
南巡讲话后，在接下来的的十四大报告中，可以看到报告内容重心发生了很大变化，重点放在经济体制改革上，对政治体制改革提及不多，偶有论及，也态度保守。
十四大后，和经济体制改革的大刀阔斧相比，政治体制改革显得相对滞后。在随后的十五大、十六大、十七大、十八大报告中，对于政治体制改革的提法更多的是一种历史性的“提法”延续，创新性及突破性都不够。
四、我国政治体制改革的难点分析
随着社会民主化进程的发展，政治体制改革是大势所趋。和经济体制改革可以“普惠”“皆大欢喜”的结果不同，政治体制改革必然要触动一部分人的利益，因此，阻力可想而知，具体可以概括如下：
1.从客观层面来说，在理论约束和制度约束下，政治体制改革空间有限。十八大报告中提出，中国未来的发展方向是“中国特色的社会主义”，在发展的过程中要坚持“中国特色社会主义制度”，尤其是根本政治制度和基本政治制度，以及建立在这些“政治制度”之上的政治体制要坚持，这规定了大的政治体制改革方向，改革空间有限。
2.从主观层面来说，既得利益集团缺乏改革动力。经过三十多年的改革开放，国内经济体制改革取得成效，经济迅猛发展。掌握着权力和资本的这部分人获得巨大收益，从主观上缺乏改革动力。
论文关键词 大社区 定位 治理模式
一、“大社区”的定位
目前全国有些地方进行撤销街道办的试点，改以往“区——街道办——居委会”为“区——大社区”的两级管理模式，撤销街道办改成大社区，同时撤销原有的居委会。在目前我国的行政架构中，街道作为中间层，集聚了大量来自上一级政府划拨的资源，而社区由于受资源、权力的限制，难以为公民提供直接有效的服务，这种尴尬的局面使街道办成为社会建设的一大障碍。撤销街道办这一中间层级，可以使权力和资源分配到最需要的地方，更好的为居民服务，同时尽可能的减少行政权力对社区事务的干涉。那如何对大社区进行定位就成了新的问题。
所谓大社区是相对于我国以往的社区形式而言。在我国，社区建设主要是以法定社区即行政单位或者基层自治组织来进行操作的，长期以来的形式主要表现为城市地区的居委会所辖范围和农村地区的行政村所辖范围。大社区就是在整合原有居委会和部分村委会的基础上建立起来的。笔者认为大社区应该具备两大特征：第一，大社区不是地方自治，完全的地方自治与我国宪法和国家结构形式都是违背的。第二，行政权力下放。结合我国的行政架构和我国的国情，大社区是我国行政层级的一级，但不同于以往的街道办，做到了事、权、责主体一致，具备较强的服务性、治理性和协商性。第三，大社区不应是市区级政府的派出机关而是具有治理色彩的基层政府，否则还是不能解决上级行政权力干预的问题。当然这需要在宪法和法律上赋予其一定的地位。因此大社区应该定位成直接服务群众、可由群众直接参与的、协商性更强的较大范围的社会网络。
大社区治理模式：目前学术界对治理理论的理解主要有二，一是各利益相关者合作管理共同事务，二是在国家和市场之外的自组织治理。我国大社区治理主要指的是前者。长期以来，对于社区的管理，虽然有居民委会自治、村民委会自治等基层自治形式，但仍摆脱不了上级政府的管理，政社一元化和权威主义影响了自治效果。大社区治理就是要摆脱单纯的政府权威，形成多元的管理主体。对于大社区治理要遵循“小政府大社会”的原则，引入新公共管理的理念。
二、大社区治理存在的障碍
实现大社区的治理，进而实现与之对应的“以合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效为基本要素的善治社会”是国家和公民期望达到的目标，但是目前存在较大障碍。
（一）权力理念问题，即如何平衡大社区中公民权、社会权力和国家权力的问题
大社区的治理的权力理念问题在于如何平衡三者的关系。长期以来，我国的社区建设和社会建设往往都是政府主导的，行政命令贯穿于社区建设的始终，难以调动社会的力量积极参与社会建设。大社区要实现有效治理，就必须调动社区成员的积极性，减少和规范行政权力对社区建设的干预。因此大社区治理的权力理念应该具备以下三点：（1）国家权力对社区治理的支持但不是过度干预。（2）发挥社会权力的主导作用，发挥基层群众性自治组织、新闻媒体、非政府组织等社会权力主体在社会治理中的作用。（3）保障公民权。我国宪法第二条第三款规定：我国公民有权通过各种途径管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务。只有保障公民的政治自由权和参与权，才能保障公民参与到社会建设中来。
（二）大社区治理的现实障碍
1．行政权力的干预
尽管街道办撤销，减少了行政层级，但是如果不改变行政命令的主导地位，大社区与上级政府的关系模式和之前的街道办与上级政府的关系模式并无本质区别。尽管街道办的人员大多转移到大社区从事社区服务，但离真正的“权随责走，费随事走”还有距离。如何放权，如何区分行政职能事务和社区自治事务，如何在宪法和法律的合理框架内实现大社区利益最大化成为迫切需要解决的问题。
2．原有的制度不完善
我国目前建立起相对完善的协商机制和基层群众自治制度，对促进社会治理有积极的促进作用，但仍旧存在诸多问题，问题的领域主要集中在两个方面：从协商制度看主要是公共决策的听证制度，从社会治理的主体看，主要是对社会组织的管理制度。听证制度不同于我国的民主座谈会、民主恳谈会等民主形式，它可以使公民直接表达意志对政府形成压力。但近几年的执行却不尽人意。社会组织管理制度不成熟，虽然我国社会组织在数量和规模上都到一定程度，但离善治社会所要求得距离还很远。
3．复杂的利益关系有待协调
大社区不同于范围较小的小社区，也不同于行政权威主导的街道办，社会利益关系复杂。社会治理的过程就是协调各种利益的过程。如何处理和协调好各种社会关系是摆在大社区治理面前的重要问题：（1）社区范围变大带来的问题。范围变大带来的问题主要表现在两个方面，一是与大社区经济团体的关系。大社区不同于以往的居委会和村委会，辖区内往往包含经济团体，如何处理好与经济团体的关系是我们需要解决的一系列问题。二是解决村改居带来的问题。（2）与原有群众自治制度的关系。原有的居民委员会自治制度、村民委员会自治制度是组织公民进行社会治理的有效形式，撤销居委会，建立新的大社区，如何实现基层管理形式的有效转变，如何处理好其与原有人员的关系，如何解决原有人员与大社区工作人员待遇“同工不同酬”的问题。
三、探索大社区治理的道路
大社区治理需要遵循的原则就是把公民的利益放在第一位，把协商作为解决问题的首要理念，把公民和社会组织参与作为解决社会问题的主要方法。
（一）在健全各项制度的基础上划分行政权力和社会权力的界限
1．大社区治理中的主体划分
大社区治理就是要改变以往的行政主导，建立多元管理主体，因此大社区在职能划分上要遵循以下规则：上级安排的行政性的事务统一由区级政府管理，必要时可以在大社区设立分理站，服务性的事务由社区居民服务中心统一管理，社区内部事务由社区委员会讨论决定。只有按照这样的原则才能真正做到“权随责走，费随事走”，实现权力的下放。
2．推行大社区领导人直选，探索集体决策机制
借鉴农村村民自治中选举村领导的经验，以及近年来在四川、云南等地进行的乡长直选，在大社区中推行领导人直选。大社区领导直选有助于改变基层政府领导由行政命令决定，基层政府不对下负责的局面，改变了基层政府的合法性来源。借鉴部分地区乡长直选的经验和教训，实现大社区领导人直选需要立足以下几个方面：一是制度和程序设计。二是实现党内民主与大社区民主的同步。三是直选后的制度保障。
3．充分利用已有协商机制，积极开发新的协商形式
社会治理要把协商放在第一位，改变以往的行政主导，把协商贯穿于解决社会问题的始终。要充分发挥人民代表大会制度的基础性作用，充分利用政治协商制度、党内民主制度、基层群众自治制度、职工代表大会制度等制度在解决社会问题方面的作用，要依据现实对听证制度、政务公开等制度进行改革，要把网络民主、业主委员会制度等新民主形式利用好。尤其是充分挖掘互联网在社会问题协商方面发挥的作用。
（二）加强公民参与、提高社会组织地位
1．培养公民的参与意识，建立公民对大社区的归属感
长期以来，我国公民的政治参与意识差，政治冷漠发展到了一定程度。长期实行的居民委员会制度和村民委员会制度由于行政色彩浓厚也不能让公民建立归属感。要通过各种各样的形式增强公民参与意识，通过各种途径保障公民参与。同时要加强大社区内公民的互动，真正建立“通过持续的社会互动或社会关系结合起来进行共同活动，并有着共同利益的人类集合体”通过大社区内社会群体的互动，建立市民对于大社区的归属感。
2．公共政策制定模式的改革
公民是否能够影响甚至参与具体公共政策的制定是衡量民主社会的一大标志。人本社会制定公共政策时必然听取公民的意见，以公民的意志为导向。实现社会有效治理就要增加公民参加公共政策制定的可能性，尤其是涉及到大社区公民利益的分配性政策和再分配性政策。要增加公民参与在社会问题觉察机制中的比重，改变以往公共政策的制定模式，减少“精英理论。
3．促进社会组织的独立和成熟
社会组织是社会权力的核心，是社会治理的关键。要真正发挥社会组织的作用，首先要转变传统观念，加大对社会组织的支持和培育，加快政社分开的步伐。政府要通过“税收优惠，购买服务，建立社会组织发展基金”等方式促进其发展。其次要建立健全社会组织相关法律体系。承认社会组织的合法地位，尽快出台《社会组织法》，降低社会组织的准入门槛。再次，要完善社会组织的内部治理。构建合理的组织治理结构，借鉴公司等法人形式的治理结构。最后，在经费上政府加大对社会组织的投入，同时通过各种形式募集资金，增加经营性收入。但要通过监事会监督，公民监督等监督形式确保经费专款专用，避免浪费和腐败。
（三）协调大社区各方面利益关系，避免出现社会矛盾
1．与经济团体的关系
大社区与与原本居委会等小社区在辖区范围上的区别主要在于大社区下的经济团体的大量存在。调动经济团体在社区治理中的积极性，协调与经济团体的关系是实现大社区治理的重要方面。
2．与村改居辖区的关系
村改居是城乡二元体制下农村城镇化的和城市化的过渡形式。在村改居的过程中出现了不少问题，农民的利益不能得到充分保障。要处理好村改居问题，需要做到以下几点：第一，解决失地农民的就业问题。第二，村改居辖区的服务保障。第三，促进城乡居民的互动。
3．街道办变大社区后的人员分流
【关键词】社会管理；社会治理；社会组织
十八届三中全会提出，“要改进社会治理方式，激发社会组织活力”。在这里将人们熟知的“社会管理”表述成了“社会治理”，这不仅成为了十八届三中全会的一个亮点，也是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。
一、从社会管理走向社会治理
党的十六届四中全会明确提出要建立健全“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的社会管理新格局。十七届五中全会进一步强调要按照健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的要求，加强社会管理法律、体制、能力建设。”党的第十八次全国代表大会在此基础上提出要加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，把“法制保障”作为重要要素纳入到社会管理体制中来，并把加快形成“社会管理体制、现代社会组织体制、基本公共服务体系和社会管理机制”等概括为构建中国特色社会主义社会体制的基本任务。党的十八届三中全会将“国家治理体系和治理能力现代化”提高到了前所未有的高度。提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”、“推进社会领域制度创新，加快形成科学有效的社会治理体制”、“改进社会治理方式，激发社会组织活力”。纵观我国社会管理体制的发展历程，从加强社会管理能力到提高社会治理水平，从创新社会管理体制到创新社会治理体制，所有这些举措都充分表明了中国正实践着一次重要的社会治理模式的转型与变革。
所谓社会管理与社会治理，二者之间既有区别也有联系。第一，社会管理虽然包括“政府和社会组织”为主体的管理行为，但社会管理更加侧重于政府对社会的管理，强调政府是社会管理合法权力的最主要来源；社会治理的主体同样是多元化的，但它强调合法权利来源的多样性，政府只是社会治理合法权力的主要来源之一，社会治理主体间的责任界限模糊不清、主体间的权力相互交织依赖。第二，社会管理更多的表现为党和政府自上而下的为人民做主，是从主观意愿出发来完成对社会系统的各个环节的协调、监督和控制的过程；社会治理作为当代民主社会的一种新的实现形式，它强调充分发挥各个主体之间合作互动、协商对话的作用，从而形成共识，制定出符合全社会整体利益的公共政策。第三，社会管理的实践往往仅依靠于政府的权力和权威，依靠于政府的发号施令；而社会治理则在运用政府权力之外，使用多种管理手段和方法来实现对社会公共事务更好地有效引导和控制。
由此可见，“从社会管理走向社会治理”正是实现了社会管理的创新，同时表明了我国政府与社会的关系正朝着良性化发展的趋势。
二、深入推进社会治理变革，激发社会组织活力
如若要提高社会治理水平、深入推进社会治理变革，当务之急就是要改进传统社会治理方式。改进社会治理方式是在对政府与市场、政府与社会的关系的科学认识的基础上，对传统社会管理方式实行的重大变革，从而实现社会治理方式的改进和转变。在深入推进社会治理变革的过程中，政府要在明确和履行好自身职能的基础上，逐步建立廉洁、高效的行政管理体系。与此同时也应注意到，社会治理体系强调的是多个主体间的互动和依赖，所以政府要从居高临下的纵向管理转变成与各主体之间平等的横向协调，充分发挥各类社会组织在社会治理中的协同作用。
我国的社会组织主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位等不以营利为目的的，以公益性或互益性为组织活动方式的，独立于政府和企业之外的正式组织。随着政治体制改革的不断深入，加强社会建设，转变政府职能，充分发挥社会组织在创新社会治理体制、促进经济发展、繁荣社会事业、提供公共服务等方面的重要作用，关键在于大力培育和支持社会组织的发展，创新社会组织的管理体制，激发社会组织活力。
首先，要为社会组织的健康发展的创造有利的法律和政策环境。目前，关于我国社会组织的法制建设方面还存在着许多问题，例如现存的不同法律法规之间存在着一些差异或冲突；现有的一些与社会组织相关的管理条例缺乏实效性；现行的关于社会组织的主体、财产、行为、监督等方面的一般性法律显得明显不足等等。如若要解决当前在社会组织方面的法律缺位问题，一方面要着手制定一部关于社会组织的基本法，另一方面要及时出台一些根据分类监督原则的专项法律法规，形成一套完整的社会组织法律法规体系。
[关键词]行政改革；政治发展；科学改革观
改革开放至今，中国的行政改革在实践过程中最突出的问题是改革效果与预期的巨大差距，表现为行政系统难以适应经济和社会发展的客观要求，存在着许多误区或缺陷。改革的缺陷表现在：一是政府改革的被动适应性远远大于主动的前瞻性；二是政府改革视角的偏狭；三是缺乏对政府改革理论上的反思；四是政府改革孤立于政治和社会系统；五是效率主义改革典范的局限。[1](P365-367)改革的缺陷源于理论的缺陷，而理论的缺陷根本点在于政治与行政相互分裂的行政范式，使行政研究陷入了各种误区之中。本文力图说明：行政改革必须坚持与政治改革相互统一、协调的科学改革观，应实践积极进取型的增量改革方略，同时，要敢于突破旧体制的束缚。
一、行政改革理论误区的批判
行政改革研究陷入了以下几个误区，这些思想误区是中国行政改革难以达到预期目的的理论根源。第一，行政改革战略中的“先导论”误区。该战略把行政系统看作整个政治系统改革的先导，认为通过行政系统对经济和社会的适应性改革，可以启动整个政治系统的改革，最终实现政治、行政与经济、社会的协调发展。这种思路看似有一定的合理性，却无法使行政系统真正改革到位。最重要的原因是，中国政治体制下的行政与政治是一体的，行政改革必然同时就是政治改革，以行政系统独立于政治系统的虚假前提为起点的“先导论”根本站不住脚。另一个原因是，行政改革“先导论”势必使行政改革局限于狭窄的范围，使行政改革带有明显的不彻底性，这会使改革陷入僵局甚至产生各种负面后果。在行政系统只是政治系统的一个组成部分的现实状况下，强行推行行政系统的改革,使政府空具现代行政的机构设置和功能规定(法律、条例和规章等制度规定)，却无行政系统真实运行所需要的实际权力配置和体制保障，因而，改革难以达到其预期的效果。此外，旧有系统的完整性被改革所破坏，新系统又无法正常运行，这势必造成行政系统面临着严重的不适应症(不适应经济和社会要求)与紊乱症(管理缺位和越位等症状)并存的复杂困难局面。可见，“先导论”内含深刻的矛盾，它将使行政改革陷入误区。第二，行政改革主题研究中的“机构——职能中心论”误区。该思路把行政机构调整和职能转换当作改革之根本，认为依据职能要求进行政府机构调整或再造，就可使行政系统适应经济和社会的需要。实际上，单纯以机构和职能为中心的改革策略很难在现有的政治体系下落实到位：一个最重要的原因是，如果没有整个政治系统权力结构功能等关系的重新调整和配置，所谓机构调整和职能界定是不可能落实到位的。一方面，即便是包括机构、职能等在内的现代行政体制能够“建立”起来，也很可能仅有体制框架而无实质，即新体制很可能无法按照原来的设想正常运行起来。世界上很多第三世界国家均存在有现代民主政治和行政体制框架却无现代民主政府运行的怪现象，即便是西方发达国家为消除这一现象也经历了一个漫长曲折的过程；另一方面，由于缺乏足够的社会中介组织和自由市场的发育，行政系统既无法真正从市场和社会中退出，也难以执行所谓宏观调控、社会管理和公共服务的现代职能。政治系统不进行适应性改革，社会中介组织和市场的健康发展就不可能，而市场和社会发育不良又反过来使行政系统无法退出它应退出的领域，这样，政府职能的转换也就成了空中楼阁。可见，现代政府职能的真正发挥与政治系统、法治和民主的社会环境、强大的社会力量以及完善的市场经济等因素有着极为复杂的关联，这将是一个系统工程，而不是机构改革和转换职能所能达成的。第三，行政性质认定上的“管理主义”误区。该思想实际上是把行政系统看作是价值中立系统，认为行政管理和企业管理并无根本的区别，因而，行政就是国家或政党意志的执行，就是管理，其追求的中心就是效率。把行政研究局限于管理和效率层面显然是有片面性或局限性的，因为管理主义往往忽视民主、公正和责任价值，往往造成更加严重的管理失范问题。当代中国行政系统的最大问题不是管理和效率问题，而是民主行政匮乏、政府责任缺失和服务理念稀少的问题。如果行政管理的主体——政府本身在体制上还没有适应现代市场经济的要求，怎么可能指望其在管理方面的良好表现呢?例如，在行政体制还停留在计划经济时代，全能政府和无限政府是其基本特征的情况下，所谓强化管理不但不能改善行政管理，反而为行政机构和官员的“经济人”动机与市场顺利对接创造了优厚条件，这最终使他们对公私财产的巧取豪夺变得更具效率了。同时，“管理主义”使行政系统更加复杂，而系统越复杂行政责任就越难以落实，这不仅降低了行政机构的公信力，还会引发严重的社会不公和合法性危机。任何的管理必然要从属于行政系统所在政治系统的体制和环境等因素，试图绕开体制问题而进行所谓管理范式的转型、技术的变革和效率的提升是乌托邦式的幻想。可见，行政性质认定上的“管理主义”一方面使行政改革的根本主题被管理这个次要问题所取代和遮蔽，另一方面又使旧体制在“管理主义”的口号下强化自身，造成更加严重的权力越位和管理缺位问题。第四，行政改革研究方法上的“机械移植论”误区。该方法论脱离国情，盲目引进西方行政思想和政府管理模式，把中国新近出现的尚不成熟的、局部的、萌芽的经济社会因素和发展趋势当成了行政体系面临的基本成熟的、整体和主流的“现实”和“大势”，最终提出诸多不切实际的思想和对策建议。适度引进和学习西方行政学说和政府模式是必要的，但应该特别注意中国与西方行政系统的根本差异，这种差异不仅体现在市场经济、社会环境以及公民文化等基础条件方面，而且，更突出地体现在中国与西方政治制度和体制架构上的迥然不同。西方肇始于20世纪70年代末80年代初的行政改革是在政治体系基本成熟和稳定的前提下进行的，而中国的行政改革却同时面临着政治体系的改革问题。另外，改革的对象——行政系统——的性质、特征和面临的问题与西方也有很大的不同。中国的行政系统面临的是转型期的社会和形成期的市场经济，而西方发达国家则面临的是基本定型的社会和成熟的市场经济。可见，要把西方行政学说及其模式与中国国情结合起来，探寻中国的行政改革之路也是极端艰辛的，正如西方学者所说：“除了改革的普遍性之外，没有任何一套理论可以单独驾驭它。公共行政改革变化多端，有多少国家尝试就有多少种形式。”[2](P83-84)在如此复杂的情况下，“机械移植论”势必导致行政研究与实践之间的相互脱节，这既不能产生积极的对策建议，又会使改革的理论与实际无法有机结合。因此，照搬或引进西方行政学说或模式的做法势必难以避免形而上的弊端。
二、行政改革理论误区的思想根源和实践困境
行政改革研究中的误区根源在于对政治与行政“二分法”的行政学范式的迷信。中国行政改革在理论研究领域本质上有这样的认识：行政改革与政治改革可以“二分”，行政系统可以独立于政治系统之外进行适应经济和社会发展要求的改革。正是从这一思维范式出发，人们才陷入了“先导论”“机构——职能中心论”“管理主义”和“机械移植论”等思想误区。其实，政治与行政“二分法”不仅在理论上站不住脚，而且也不符合中国现实政治与行政关系的实际。首先，政治与行政“二分”在理论上并不成立。政治与行政的“二分法”出自威尔逊和古德诺，但在“20世纪中叶，公共行政的两大支柱——政治行政二分法和行政原则——被这一领域中富于创造性的学者们抛弃”[3](P29)。到20世纪70年代后西方行政学先后出现的“新公共行政学派”和“新公共管理学派”在批判政治与行政的“二分”原则的基础上已经完成了理论建构上的超越，而公共政策科学的研究也印证了政策制定(政治)与政策执行(行政)无法严格分开，因为在政策执行领域广泛存在着行政裁量行为，而政策制定则很难摆脱行政人员的影响和作用。从理论背景看，政治与行政的“二分”的背景是西方政治文化的总体，但最为直接的原因主要是政治上的多党制和行政体系中的公务员制度建设这样两个方面推动了政治与行政的二分。[4](P26)可见，政治与行政的“二分”是有西方政治背景的适度区分，这样的“二分”在非西方政治环境中是很难适用的。其次，实际领域的中国政治与行政系统是不可分的。新中国成立后，我国从苏联学来的高度集权的政治与经济体制从国家与社会的关系上看是一种“全能主义政治系统”[5](P193)。从政府体制上看，中国坚持“议行合一”的原则，因此，“谈中国的行政体制，不能无视政党体制，否则就不能认识中国政治。”[6](P125)其一，中国的“议行合一”与西方的“三权分立”原则根本不同。在宪法规定上，中国的行政系统从属于立法机构——人民代表大会，在实际领域，政府机构由中国共产党领导，是党政合一体制。其二，中国共产党的作用与西方政党有根本区别。中国共产党直接领导各级政府机构，涉足各级行政事务，而西方政党并不直接掌管行政事务或从事行政管理活动。其三，改革开放以来，中国的政治系统并没有发生根本的变化，特别是党和国家的领导体制没有发生根本变化，所以，中国的政治与行政实况使“行政改革在本质上从属于政治体制改革，明确行政改革的这一属性，意味着在设计和实施行政改革的过程中，不应当过分偏重或一味强调这一改革的技术属性或策略层面，而忽视或回避行政改革与政治体制改革的从属关系或割裂二者的内在联系，失却改革的政治目的。事实上，不作一定程度的政治权力的转移或调整，行政改革是很难取得实质性进展，获得长期、稳定社会效应的”[7](P201)。其四，中国行政改革在很大程度上同时也是一个政治改革过程，这是中国与其他西方发达国家行革迥然不同的突出特点。在进行经济改革的同时，党中央为完善党和国家的领导体制作出了巨大的努力，这主要体现在建立行政首长负责制、努力使党的行为法治化、撤销党的对口部门、党管干部制度的变革等。尽管这些改革没有触及政治体制的根本，但在经济和行政改革的同时，政治体系也在发生着相应的变化。所以，认为行政改革可以独立进行的观点本身就忽视了中国的行政改革必然伴随着政治系统的调整和改革，离开政治改革的行政改革注定难以成功。最后，脱离政治体系进行独立的行政改革，在实践领域也必将陷入困境。当前中国行政改革的紧迫性与缓慢的进度和效果形成了一对矛盾，出现这种矛盾的最重要原因是历次行政改革都伴随着政治改革的滞后。显而易见，脱离政治改革的行政改革必然无法真正到位，行政系统将始终无法适应经济和社会发展的客观要求，期望公共行政能够独立于政治，或者说期望它的最基本含义是行政而不是政治的想法是不现实的。缺乏政治改革配合、支持的单独行政改革还会产生严重的负面后果：一是旧行政系统的破坏和新系统无法建立导致的政府管理缺位或无能；二是行政权力在传统政府模式中广泛干预经济和社会导致的政府管理越位；三是无限政府难以转变为有限政府造成的权力寻租和腐败；四是政治系统运转失灵和伦理失范导致的权威流失和合法性危机；五是由于前面的原因所造成的市场经济和社会秩序的混乱和严重的社会不公；等等。甚至，连行政改革这个议题本身也失去了实际意义而成为一种只具政治象征意义的被动应急举措。所以有学者认为：“我们的行政改革与其说是为了适应市场经济和社会日新月异的发展情态，不如说是为了应付来自经济和社会领域的改革呼声而采取的象征性政治行动。”[8](P204)行政改革在西方国家也的确具有政治象征意义，“实际上，行政改革只不过是明智运用的象征性政治，行政改革理论在激励行动方面有重大的象征性价值。”[9](P155)但是，行政改革如果只具有单纯的政治象征意义，不论在西方还是在中国，都只能危害政治与行政系统并造成严重的政治不稳定，这种情况必须予以高度关注。
三、政治发展战略下的科学改革观
首先，要在中国的政治发展战略下认识和规划中国的行政改革，坚持政治发展与行政发展协调互动的科学改革观。中国政治发展是有稳定方向和相应表征的过程，其所显现的内容、特点和趋向已经汇聚成为了一种现实发展模式。当前，中国政治发展在以下几个方面发生了巨大变化：政治文化中核心的政治价值和政治评价标准变化；党和国家开始适度分离；依法治国成为目标；扩大了直接选举和地方自治的范围；政企分开得到有效实施；政治民主化和公开化程度加强。中国政治发展的这些现实变化体现了既成的特点、趋势，并在现实层面形成了一种政治发展模式。中国政治发展体现为一种包含政治民主化、法治化、程序化和结构功能分化等内容在内的政治现代化过程，是从传统政治体系向现代政治体系转型的过程，在特点上表现为：从国情出发而非西方中心主义式的“中国特色”价值取向；注重经济发展和政治稳定为前提基础；分项、渐进的实施策略；在中国共产党领导下，以政府主导为中心的组织模式。中国政治发展是以实现政治民主化和政治一体化为目标，以政治稳定为前提，以经济发展、社会变迁和文化世俗化为动力的渐进主义模式，因此，作为政治系统组成部分的行政改革也应该符合中国政治发展模式的基本要求和主要特点。但是，“渐进”决不是“不进”，当前政治与行政系统不适应经济和社会状况的问题已经充分说明了政治改革与行政改革的必然性和迫切性。改革实践表明：一旦出现只有行政改革而无政治改革的单边行动，行政改革就势必陷入孤立无援，难以到位的窘境，而一旦出现完全脱离行政改革要求的政治改革，又往往是政治改革脱离经济和社会基础盲目冒进的表现，这终将危及政治稳定。当前，政治发展与行政发展的不协调主要由政治发展的缓慢造成，而政治改革没有能够跟上行政改革的步伐则是其中最突出的原因，所以，坚持政治改革与行政改革协调互动的科学改革观，就必须大胆启动和推进政治改革。党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。实行依宪治国和依宪执政是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容，新一届中国领导人强调了《宪法》的作用，可谓抓住了民主与法治的要点。正如政治发展理论所指出的，行政体系的完善和政治系统的发展，不仅仅是一个政治或行政领域的问题，而且是一个与经济社会发展、文化发展等紧密相关的问题。把行政改革放到中国整体发展，尤其是政治发展环境下进行分析和规划，在政治文明的高度上树立全面、协调的科学改革观，对于中国的行政改革具有无比重要的理论和现实意义。其次，要适应中国渐进式的政治发展实况和模式，推行由“体制外”向“体制内”的积极进取型“增量改革”方案。为解决政治改革问题，一些学者借用了经济改革中“增量改革”的思路，把政治改革分为“体制外”和“体制内”两个部分，强调通过“体制外”的民主“增量”，进而使“体制内”的“存量”发生渐进的变化，最终达成善治。[9]该思路突出“体制外”基层民主和市场经济的推动作用，对于“体制内”的改革则提出了一系列主动适应性方案，例如：党内民主、完善和发展人民代表大会制度、党政适度分离，等等。“增量民主”的设想超越了狭窄的“体制内”研究，而把目光投向了“体制外”这一更加广阔的领域，这在培育民主政治的基础条件和推进政治发展方面弥足珍贵，值得采纳。用政治发展理论的视角分析，“增量改革”思想在政治与行政方面的应用有一定合理性，基本符合当前中国整体政治发展的实际和趋向。最后，在“增量改革”的思路上宜强调更大的力度和更快的进度，即要进行积极进取型的“增量改革”。就当前急迫的改革形势而言，进度缓慢和力度不足的改革策略显得缓不济急，无法尽快解决当前政治与行政系统不适应经济和社会发展需要的实际状况，有必要进行积极进取型的“增量改革”。所谓积极进取型的“增量改革”就是在总体原则上坚持“增量改革”的前提下，积极主动地创造条件培育民主、法治环境，要相信群众和尊重群众的首创精神，扩大公民权利空间，要抓住机遇大胆突破旧体制的束缚。任何渐进的发展模式都是为质的飞跃创造和准备条件的，如果在时机和条件已经成熟的情况下，我们还一味地沉迷于“存量”，不敢进行历史性的跨越，那就显得不合时宜了。所以，当跨越的基础条件和时机已经具备的状态下，就应该抓住机遇，大胆突破旧体制的束缚。突破旧体制的改革有两个层面：一是在基本制度和体制稳定的框架内对政治系统与行政系统进行结构、功能和制度等方面的局部突破(例如基层政府体制的改革)；二是在经济、社会和文化条件以及时机成熟时，对整个政治与行政系统也要大胆进行根本改革。面对中国经济和社会发展对政治与行政系统提出的迫切改革要求，不断进行局部突破并在关键时刻进行根本改革，是我们建设中国特色社会主义民主政治，实现法治、高效、民主和服务型政府所必须认真对待的重大课题。
［参考文献］
[1]张成福，党秀云.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2001.
[2]【美】詹姆斯•W•费勒斯，唐纳德•F•凯特尔.行政过程的政治[M].陈振明等译.北京：中国人民大学出版社，2002.
[3]【美】尼古拉斯•亨利.公共行政学[M].项龙译.北京：华夏出版社，2002.
[4]张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京：中国人民大学出版社，2002.
[5]杨光斌.中国政府与政治导论[M].北京：中国人民大学出版社，2003.
[6]张国庆.行政管理学概论[M].北京：北京大学出版社，2000.
[7]俞可平.全球化与政治发展[M].北京：社会科学文献出版社，2003.
[8]吴敬琏.当代中国经济改革[M].上海：远东出版社，2004.
[关键词]政府；治理；转型
[中图分类号]D630
[文献标识码]A
[文章编号]1672-2426(2009)09-0055-03
一、政府治理的内涵
治理是描述管理形式的概念，随着全球化的发展，治理变得越来越扩散……罗西瑙(J.N.Rosenau)在《没有政府统治的治理》及《21世纪的治理》中将治理定义为一系列活动领域中的管理机制，是一种由共同目标支持的活动；罗茨(R.Rhodes)则认为治理是一种新的统治过程，意味着统治含义发生了变化；库伊曼(J.Kooiman)认为治理是依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动；全球治理委员会在1995年发表题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中为治理下的权威性定义是各种公共或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。
政府治理是以政府为主体，通过一系列活动达到改革政府、促进社会发展的目的，在不断改革的基础上形成的取代公共行政的新型手段，其转型已成为20世纪90年代后世界的趋势。目前的政府治理日益强调以合作、协商和伙伴关系等方式对社会公共事务管理，巩固政府核心地位的基础上形成政府与非政府组织，国家与公民社会、公共组织与私人组织之间的合作治理。
20世纪70年代以来，信息技术的发展与应用深刻改变着人类社会，经济全球化和时代的变迁也呼唤着政府治理的转型。制度经济学认为，一个国家或地区竞争力的大小不再主要由自然条件所决定，政府也可能影响经济的发展，经济的全球化使政府的治理日益成为一个国家或地区创造或保持竞争优势的决定性因素：如果选择了有利于本国生产力发展的法律、政策和制度如提高国民的生产能力、加强对各种专业性基础设施的投资、升级商业运作的效率等，则意味着政府选择了繁荣；反之则不利于提升本国经济。当前，各国公共事业的快速发展、危机事件的频繁发生以及国际局势的最新变化都要求政府提高治理水平，创造一个良好的国内外环境，充分利用各种生产要素，减少资源的闲置或浪费，最大限度地促进经济发展和社会进步。由于西方政府治理的转型理论成熟、改革彻底而收到理想的效果，我国政府改革的过程可不断学习西方政府治理转型的经验和成就，积极提高我国政府的治理能力，实现我国政府的目标。
二、西方国家政府治理转型的概况
西方政府普遍重视改革，要求以灵活高效的公共管理取代固定僵化的公共行政，其治理日益突出市场经济条件下的公民参与、灵活高效及弹性管理，20世纪80年代以来西方政府积极实现治理转型，表现为以下治理形式。
市场化政府。强调以市场竞争机制提高公共物品的供给效率及服务质量，将公共物品和服务以合同出租、授权经营、政府经济资助、政府参股、廉价付费等形式委托或承包给非营利公共组织或私营部门，解决政府机构庞大、部门垄断造成的资源配置效率低、盛行等问题。市场化政府减轻了政府管理的压力，缩小了政府规模并改善了公共服务和管理水平，提高了行政效率，满足了公众的需要。
参与式政府。通过两种参与途径提高治理水平，政府内部培养公务员参与意识，实施参与式管理，将各类公务员作为政府有效运转的核心，授予其更多的决策权，激发其工作热情并保证其积极参与政府各项事务；政府外部则创造公众参与的氛围，将重心转向工作结果而不是过程，通过授权鼓励更多的社会成员参与政府决策，实现政府与社会的沟通，既保证了政府的科学决策，又促进了政府各项工作的开展。
企业型政府。全球化进程的加速和国家核心竞争力的转移使政府权威有所下降，企业再造的经验使西方政府尝试由一群富有企业家精神的公务员运用各种创新策略，恢复僵化官僚体制的活力，提高政府绩效。允许政府采用企业经营理念和策略引导政府改革，确立顾客至上、效率优先、成本低廉的意识，解决政府低效无能、盲目膨胀、办事拖拉、浪费严重等问题，培养了政府的回应力和前瞻力。
弹性化政府。由于政府所处的行政环境在社会问题的复杂影响下变得更加不确定，为解决政府机构庞大臃肿问题，西方政府普遍根据“弹性组织”的设计原则重组政府结构，采取灵活的手段解决各类社会问题。针对突发性公共危机或临时性、周期性任务的难度和重要性差异，政府从相关部门抽调专业人员组成临时机构或设立非常设机构完成预定任务后或解散或保留，以弹性机制提高了政府的工作效率。
解制型政府。在官僚层级制基础上强调高层决策者和行政文化在政府治理中的作用，以绩效为原则向高层决策和宏观服务转变，解除治理限制和集中控制，赋予官僚机构更多的决策权，通过授权让公务员以追求绩效为目标行使自由裁量权；通过放松对社会的严格管制减少较多法令规章的干预，将微观事务的治理权交给非政府组织和公民，营造符合公众利益的运行机制，鼓励并发挥非政府组织和公民参与社会事务的积极性。
电子化政府。信息化社会使西方政府注重利用先进科学技术(如电话、网络、信息技术等)提供服务，打破地域、部门和层级界限，实现政务信息公开，使不同部门和单位统一为整体，政府将责任和义务以更便利的方式、更易理解的语言为民众所获取。电子化政府简化了行政程序、提高了办事效率，构建了一个跨越政府机关、私人部门与民众互动的“虚拟政府机构”，使政府及时了解公民的需要，让公民随时了解政府的信息与服务项目，有效地实现了政府与公众的双向信息沟通。
三、我国政府治理转型的现实要求
我国实现政府治理的转型是推动我国政府改革和发展的重要举措，由于我国经济、政治、文化和社会领域还存在许多不完善的地方，政府治理的转型势在必行。
由于市场经济发展水平不同，东西部地区、城乡及各行业和部门之间经济发展还存在差距。与东部地区相比，中西部地区的改革相对滞后，经济发展速度缓慢；城乡、行业、部门之间由于资源分配不均，投资力度和开发程度不同，差距日益明显，严重影响了我国经济发展的总体水平，要求政府以善治为目标深化改革，寻找政府与市场的平衡点，从整体上协调东西部地区、城乡、行业和部门之间的差距，提高我国的整体竞争力。作为后发国家，我国经济发展水平与西方国家相比存在明显劣势，既缺乏物质资本的积累，又没有人力资本的
储备；既缺乏对先进技术引进、吸收和消化的能力，又缺乏对区域外先进制度的学习和移植能力，要求政府以促进经济发展为目标完善宏观经济的治理能力。
某些地方政府受长期计划经济体制的影响，对企业的管制存在着干预过多、控制过严的问题，造成政府角色定位不准、权力集中和滥用、职能体系不健全、职能方式不完善、缺乏监督、政企之间产权关系不清等一系列问题，束缚了企业的发展，影响了政府的形象和办事效率。重新调整政企关系，提高企业的经营活力，需要转变固定僵化的政府治理方式。
随着社会事务的增加和公共危机事件的频繁发生，社会组织及公民也应成为治理的主体。政府过多干预某些微观领域的治理会遏制社会组织的发展，影响人民政治参与的积极性。不少社会组织在政府和私人部门的夹缝中生存，参与地方事务的主动性较差或流于形式，难以反映社会组织及群众的真实意愿，要求政府促进治理转型，下放权力，构建“小政府，大社会”的治理模式，促进政府与社会的沟通。
我国政府在历经数次改革后治理水平有所提高，行政体制、观念、方式和手段有所改变，但改革的视角褊狭，缺乏健全的配套机制和理论反思，与西方国家政府的治理效果相比还存在机构层次设置多、部门运转效率低、政府公务员办事水平不高、处理问题缺乏效率以及政绩考核不健全等问题，进一步深化政府改革，最重要的是实现政府治理的转型。随着我国行政管理体制改革的深入进行，规范政府行为就必须转变我国政府的治理方式，建立适应市场经济要求的行政管理体制。
总之，实现政府治理的转型既是调节经济发展的需要，也是深化政治体制改革与实现行政管理体制创新的大势所趋，可学习和借鉴西方政府治理转型的成功经验，以促进我国经济发展、政治稳定以及和谐社会的发展。
四、我国政府治理转型的思路
西方政府的治理摒弃了传统公共行政的弊端，促进了政府的改革和发展，我国政府可借鉴西方政府治理的转变经验，积极促进我国政府治理的转型，以推动市场经济的发展和政治体制改革的深化。
转变职能，适当引入现代企业管理模式。市场经济条件下，“强政府、弱社会”的治理模式难以解决复杂的社会问题，政府必须由单独治理向政府与社会共同治理转变，实现“全能政府”向“掌舵政府”的过渡，体现责任共担和利益共享的多元化治理模式。将政府定位为宏观环境的营造者、公共物品的提供者和收入分配的调节者，通过外包、行政参与、民营化改革以及契约、委托等方式，构建政府与非政府组织及私营部门的协作伙伴关系。鼓励和培育非政府组织及私营部门参与公共事务的管理，推动社会公共事务和民主政治的发展。按照科学、合理、公开、效率的原则精简机构、裁减冗员。全面清理和大幅度简化行政程序、凡是能够通过市场调节的项目均要实施市场化操作管理，不能完全由市场解决的项目也要放到“阳光”下公开操作。政府治理的转型还要适当引入企业成本核算机制，注重投入与产出的比率，提升服务品质；引入成本管理和质量管理，注重工作实效；引入竞争激励机制和淘汰机制，营造公开、公正、公平、竞争、择优的用人环境，吸引优秀的人才到政府机关工作；建立政务公开和政府物品公开采购制度，加强人大和社会公众对政府治理的监督。
完善责任机制，健全法治，构建责任政府和法治政府。落实政府各项责任，体现公共权力与责任约束机制的对等，重点要建立首长责任制、目标责任制、岗位责任制及引咎辞职制等，完善政府的行政责任(向人民、执政党和政府负责)、法律责任(向有关法律负责，做到违法必究)和道德责任(向道德规范和受害公众负责)，避免权力集中、滥用权力及责任缺位等问题。适当控制政府规模，调整政府的决策方向来规范公务员的行为，对政府责任不到位、公务员不尽职守责等行为要依情节的严重程度追究其责任，通过明确政府的职责增强各级公务员的责任感和使命感。政府也要尽快出台并完善各项法律法规，将政府治理纳入法律轨道，营造法制化、规范化环境，做到有法可依；坚持在法律允许的范围内办事，政府行为侵犯了公民、法人和社会组织合法权益时要坚决依法查处，做到依法行政。进一步树立法治政府形象，坚持依法治国方略，提高公务员的法治意识，改变“人治”引起的、办事随意、违法失职等现象，按照法律程序办事，增强人民对政府的信任感和满意感，以事实为依据、以法律为准绳，严格依法办事，实现政府的公平治理。
提供高质量的公共服务，关注民生。政府治理的趋势是建设服务型政府，治理的转型就要以服务为准则，在行政决策、执行和监察中始终奉行“以客为尊，以民为本”的服务理念，改革服务方式，扩大服务范围，树立服务的效率意识和成本观念，按照精简、效能的原则为人民提供高质量的公共服务，在社会治安、教育、医疗卫生、社会福利、劳动力失业和培训、环境保护、公共基础设施等服务工作中发挥主导作用，公务员要体察民情，培养责任心、感召力和亲和力。民生问题的凸显要求政府把解决民生问题作为治理重心，以人民满意为最大的使命和考核标准，及时与人民沟通，想人民之所想、急人民之所急。完善我国的社会保障体系，改善人民的生活质量，维护社会弱势群体的利益，将社会资源和财富投入到人民普遍关心并与其利益密切相关的教育、医疗、就业、安全、公平、正义和社会治安等方面，为人民提供一个安居乐业、心情舒畅、生活幸福的生活环境。
改革行政管理体制，推进电子政务建设。信息化社会要求我国政府突破程序繁琐、成本过高、效率低下的行政管理体制，利用现代信息技术开通政府门户网站并实施网上办公及服务，以公开、透明、规范的方式实现政府的网绍治理。当前，我国电子政务建设的速度及规模基本适应政治体制改革的要求，但需要进一步整合信息资源，实现省级、上下级和部门之间的信息共享。通过网上办公与交流提高政府的服务速度，拓展信息服务空间；研究和开发适合政府机关服务和管理的软件系统，提高管理和服务水平；推进“网上虚拟市政服务中心”建设，逐步完善市、区统一的行政审批项目，达到政务资源的共享和数据交换，利用网络资源实现网上审批，实现“政务服务一卡通”；利用互联网建立社情民意反映制度，通过政府网站加强政策宣传、部门业务介绍和信息公告、资料查询等单向内容以及传输资料，解答百姓疑问、网上申报、网上许可、网上年检、电子民意信箱、网上民意调查、网上投诉、信息反馈等双向内容，为政府绩效评估提供依据。
总之，在构建和谐社会、全面建设小康社会的新时期，为推动我国经济、政治和文化的发展就要尽快实现我国政府治理的转型，促进政府各方面的改革和发展，实现政府的良性运转。
参考文献：
[1]欧文，休斯，公共管理导论[M]，北京：中国人民大学出版社。2001
[2]严新明，公共管理学[M]，北京：科学出版社，2007
[3][7]刘华涛，和谐社会构建中的政府治理[J]，兰州学刊，2007，(9)
[4][5]连玉明，学习型政府[M]北京：中国时代经济出版社，2007
[6][美]B盖伊・彼得斯政府未来的治理模式[M]，北京：中国人民大学出版社，2002
关键词：社会转型；治理模式；政府职能；居民自治
自《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》（中办发［2000］23号）下发后，社区建设在中国方兴未艾，社区建设的理论研究也开始引起许多专家学者的关注。在这样的背景下，如果能从中国社会转型、中国治理模式转换的角度来讨论社区建设，或许能开辟更多的研究和实践空间。
一、中国社会转型与社区建设的理论和实践
近代以来几乎所有的重大社会事件都和中国社会转型有重大关联，从一定意义上说，社会事件是中国社会转型的必然反应。对任何社会现象的研究，不从中国社会转型这个角度分析，都无法找到满意的解答。至于如何理解社会转型，不同时期不同学者有不同的理解。近年来将社会转型定义为社会整体形态从传统社会向现代社会转变的过程，即"社会"现代化的过程，是众多学者比较一致的看法。在这里社会整体形态包括社会结构、社会运行机制以及价值观念等方面的转换。
传统社会和现代社会的差异，也有不同的学者从不同的角度给予了不同的解释。如有人指出：传统社会是农业社会，现代社会是工业-信息社会；传统社会是封闭型社会，现代社会是开放型社会；传统社会是匮乏型社会，现代社会是发达型社会等等。近年来一些学者从社会主体开始研究，认为传统社会中的人处于臣民状态，现代社会的人处于公民状态。因此他们称传统社会为臣民社会，现代社会为公民社会。在臣民社会状态下，政治是整个社会的核心，经济和社会只是政治附属；在公民社会状态下，公民的经济和社会自由得到保证，政府权力来自于公民的同意，经济发展来自于公民通过市场进行推动，社会不再是政府的附属而是公民自我管理自我组织的载体，整个社会处良性互动状态。以此为基本结论，中国社会转型的实质就是从臣民社会向公民社会转变。
值得注意的是，中国社会转型在1978年开始改革开放以来，其速度不断加快，中国社会形态已深刻地改变了。1978年以前，经济领域和社会领域则处于政治领域的严格控制之下，几乎没什么自主性。政治领域垄断了整个社会的权力，整个社会高度政治化。这在期间达到了登峰造极的程度。在社会领域也不例外，政治控制直指家庭生活和个人的内心世界。"中国有7亿人，只允许有一个思想"是当时的最真切的写照。
1978年之后，这种状态开始解构，社会的各个领域开始逐步明晰化。在政治领域，公民当家作主得到一定的体现，公民对政府的决策开始发挥作用，"权力来自于人民"逐步落到了实处。政府无限膨胀的权力开始受到限制，政府开始对公民的各项权利包括个人隐私进行保护，政府逐步在把属于社会的事务交给社会，公民自治在农村和城市都得到了进一步发展，非政府非营利机构开始出现。政府对市场和资源配置干预在逐渐弱化，政府的主要职能是为社会提供公共物品。在经济领域内市场主体以营利为目标，其主要职能是为社会提供私人物品。在社会领域内个人、家庭、非政府非营利组织是主体，其社会功能是提供非垄断公共物品[1]（P31、P35）。
中国社会转型还没有完全完成，但其趋势是在加快。最近中国社科院社会学家陆学艺也指出，在21世纪头20年内中国将完成社会转型。因此，在今天讨论中国，社会转型的背景更具有现实性。二、社区居民自治：中国社会转型的产物
具有现代意义的城市社区建设是在90年代初期随着中国社会转型加速开始萌生的。为推动这一进程，民政部曾于1999年开始在全国选择了26个国家级实验区进行探索。2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部关于推进城市社区建设的文件后，社区建设开始在全国展开。社区建设在最初并没有固定的模式，曾产生行政主导社区建设的模式。随着社区建设的快速发展，人们越来越认识到以沈阳、武汉为代表的居民自治主导的社区建设模式，更符合现代社会发展趋势。
中共十五届五中全会在关于"十五"计划建议中指出："扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情"，"加强社区民主建设"。这是中央对社区居民自治建设的肯定。改革开放前实行高度集中的计划经济，国家对企业事业单位直接管理，城市社会由一个个企业事业单位构成。国家通过单位管理社会，并事实上覆盖着社会。在这种情形下，主流城市社会成员大都属于单位人。在当时所谓的居民委员会，其管理的对象只是少数缺乏就业能力的"社会闲杂人员"，城市社会主流成员仍然在"单位"管理之下。经济改革之后，国家对企事业的垄断式管理被打破，市场化导向的改革促使政企、政事、政社分开，传统的单位制开始解体。与此相适应，社会成员由依附于单位的"单位人"变成自由式的"市场人"和"社会人"，城市社区有了属于社区的主体[2]。
改革开放不但为城市社区居民自治准备了人力资源，而且提供了自治的内容。随着市场化改革向纵深发展，政府和企事业所承担的社会功能从政府和企事业单位剥离出来交给了社会。社区内的公共事物逐步增加，社区成员包括驻社区单位需要社区为其提供多种多样的服务、良好的治安环境、公共卫生设施、文化娱乐设施。这些准公共事物经费来源，虽然在目前大部分仍由政府提供，维护管理只能由社区组织来实施。这些就构成了社区建设的主要内容。
同时在社会转型的过程中，公民独立意识开始提高，公民积极参与社区建设，公民在社区建设中权力意识在迅速提高。社区管理成员的产生方式由过去街道办事处的委任，改为由社区成员选举。社区管理机构开始进行自主管理。中共中央办公厅、国务院办公厅在转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知中明确指出"扩大民主、居民自治"是城市社区建设的基本原则。文件指出，"在社区实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督"。沈阳、武汉、福州等城市根据中央精神结合实际情况，明确认定了社区居委会的一定的权利。如杭州市下城区天水街道办事处确定社区居委会有8项自治权利，即民主选举权、财务自、财产自、事务初审权、重大事项民主决策权、依法协管权、不合理摊派拒绝权、民主监督权[3]。
三、寻找新的治理模式
社会转型，不能只"转"不"型"，"转"意味着对旧社会形态的破除和改革，"型"意味着对新社会形态的重新整合。100多年来中国一直处于"转"多于"型"的过程中。首先在19世纪遭遇到来自西方的冲击，进入20世纪后，中国经历了一场从革命到改革的大变革[4]（P245、P249），先后以三次农村包围城市的方式完整了国家整合，形成了市场格局，开始了民主化进程[5]。但我们必须清楚革命和改革只是手段，革命和改革都是为确定新的秩序开辟道路。在90年代后期，随着"改革"社会效应减弱，人们对稳定对秩序的渴望成为社会的主要诉求。
在社会转型进入整合社会形态阶段时，最重要的是重视治理模式的重塑。这是巩固改革成果稳定社会的需要。毕竟治理更具有稳定性、中性、程序性，一位知名学者指出治理"更注重方式，而相对缺少意识形态上的关怀和争论"[6]（P55、P56）。抛开意识形态方面的激情澎湃，回归现实生活中的保守单调，为中国人民寻找一个可预期、可长治久安、可持续发展的环境是时代赋予我们的重要任务。
治理模式由社会形式决定[7]，但社会形态并不自动产生治理模式，而是需要人们主动地把握时机进行构建。治理模式是在一个时期根据一定的国家与社会的关系来形
成的。它包括治理的主体和治理的方式两个重要方面。在传统社会形态下，由于国家对社会进行全面控制，其治理主体呈单一性、排他性、不可选择性，其治理方式呈单向性。整个治理模式表现为百分之百的刚性，整个社会依赖统治者的暴力统治和对权力资源的垄断来支撑，整个社会只能在"?quot;和"乱"之中循环。在现代社会形态下，国家和社会处于明确的分工合作的状态，形成合作共治的局面。政府的产生源于公民的同意，政府的公共决策反映的是公民意志，社会和国家良性互动，政府和社会共同为公民提供公共物品或准公共物品，其治理模式具有多元性、双向性。
社区建设中形成的沈阳模式，即以社区居民自治为主导的模式是现代新的治理模式的典范。沈阳模式的特点是建立以居住地居民的认同感和归属感为纽带，以提高居民生活质量、综合素质和文明程度为目的，以社区成员的自我管理、自我服务为手段，有党和政府领导、社会各方参与的区域文明小社会，形成共居一地、共同管理、共保平安、共建文明、共求发展的社会化自治管理的运行机制[8]。这些特点基本体现了现代社会形态下的新型治理模式。社区居民自治的意义是多重的，但无论如何我们没有理由忽视其在探索新型治理模式中的积极作用。社区是社会层次中最小的完整单元，是整个社会运行基础。从这个意义上讲社区居民自治就是中国治理模式的奠基石。然而我们必须看到，毕竟中国社会仍处于转型之中，中国现代治理模式的成熟仍有赖于政府和社会的积极努力。其中政府转换职能，将社会事务真正交给社区办理，完善社区自治制度，才能形成政府和社会共同参与的治理结构。参考文献
[1]康晓光：《权利的转移-转型时期中国权力格局的变化》，浙江人民出版社1999年版。
[2]徐勇：《论城市社区建设中的社区居民自治》，，2000年，未刊稿。
[3]吕济民：《有了社区自，当家就能做了主》，《社区》2001年12月。
[4]王海光：《从革命到改革》，法律出版社2000年版。
[5]周鸿陵：《第三次农村包围城市》，《1999年度农村基层民主政治建设资料汇编》。
[6]智贤：《GOVERNANCE：现代"治道"新概念》，《市场逻辑与国家观念》，三联书
店1995年版。
关键词：社会转型；治理模式；政府职能；居民自治
自《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》（中办发［2000］23号）下发后，社区建设在中国方兴未艾，社区建设的理论研究也开始引起许多专家学者的关注。在这样的背景下，如果能从中国社会转型、中国治理模式转换的角度来讨论社区建设，或许能开辟更多的研究和实践空间。
一、中国社会转型与社区建设的理论和实践
近代以来几乎所有的重大社会事件都和中国社会转型有重大关联，从一定意义上说，社会事件是中国社会转型的必然反应。对任何社会现象的研究，不从中国社会转型这个角度分析，都无法找到满意的解答。至于如何理解社会转型，不同时期不同学者有不同的理解。近年来将社会转型定义为社会整体形态从传统社会向现代社会转变的过程，即"社会"现代化的过程，是众多学者比较一致的看法。在这里社会整体形态包括社会结构、社会运行机制以及价值观念等方面的转换。
传统社会和现代社会的差异，也有不同的学者从不同的角度给予了不同的解释。如有人指出：传统社会是农业社会，现代社会是工业-信息社会；传统社会是封闭型社会，现代社会是开放型社会；传统社会是匮乏型社会，现代社会是发达型社会等等。近年来一些学者从社会主体开始研究，认为传统社会中的人处于臣民状态，现代社会的人处于公民状态。因此他们称传统社会为臣民社会，现代社会为公民社会。在臣民社会状态下，政治是整个社会的核心，经济和社会只是政治附属；在公民社会状态下，公民的经济和社会自由得到保证，政府权力来自于公民的同意，经济发展来自于公民通过市场进行推动，社会不再是政府的附属而是公民自我管理自我组织的载体，整个社会处良性互动状态。以此为基本结论，中国社会转型的实质就是从臣民社会向公民社会转变。
值得注意的是，中国社会转型在1978年开始改革开放以来，其速度不断加快，中国社会形态已深刻地改变了。1978年以前，经济领域和社会领域则处于政治领域的严格控制之下，几乎没什么自主性。政治领域垄断了整个社会的权力，整个社会高度政治化。这在期间达到了登峰造极的程度。在社会领域也不例外，政治控制直指家庭生活和个人的内心世界。"中国有7亿人，只允许有一个思想"是当时的最真切的写照。
1978年之后，这种状态开始解构，社会的各个领域开始逐步明晰化。在政治领域，公民当家作主得到一定的体现，公民对政府的决策开始发挥作用，"权力来自于人民"逐步落到了实处。政府无限膨胀的权力开始受到限制，政府开始对公民的各项权利包括个人隐私进行保护，政府逐步在把属于社会的事务交给社会，公民自治在农村和城市都得到了进一步发展，非政府非营利机构开始出现。政府对市场和资源配置干预在逐渐弱化，政府的主要职能是为社会提供公共物品。在经济领域内市场主体以营利为目标，其主要职能是为社会提供私人物品。在社会领域内个人、家庭、非政府非营利组织是主体，其社会功能是提供非垄断公共物品[1]（P31、P35）。
中国社会转型还没有完全完成，但其趋势是在加快。最近中国社科院社会学家陆学艺也指出，在21世纪头20年内中国将完成社会转型。因此，在今天讨论中国，社会转型的背景更具有现实性。二、社区居民自治：中国社会转型的产物
具有现代意义的城市社区建设是在90年代初期随着中国社会转型加速开始萌生的。为推动这一进程，民政部曾于1999年开始在全国选择了26个国家级实验区进行探索。2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部关于推进城市社区建设的文件后，社区建设开始在全国展开。社区建设在最初并没有固定的模式，曾产生行政主导社区建设的模式。随着社区建设的快速发展，人们越来越认识到以沈阳、武汉为代表的居民自治主导的社区建设模式，更符合现代社会发展趋势。
中共十五届五中全会在关于"十五"计划建议中指出："扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情"，"加强社区民主建设"。这是中央对社区居民自治建设的肯定。改革开放前实行高度集中的计划经济，国家对企业事业单位直接管理，城市社会由一个个企业事业单位构成。国家通过单位管理社会，并事实上覆盖着社会。在这种情形下，主流城市社会成员大都属于单位人。在当时所谓的居民委员会，其管理的对象只是少数缺乏就业能力的"社会闲杂人员"，城市社会主流成员仍然在"单位"管理之下。经济改革之后，国家对企事业的垄断式管理被打破，市场化导向的改革促使政企、政事、政社分开，传统的单位制开始解体。与此相适应，社会成员由依附于单位的"单位人"变成自由式的"市场人"和"社会人"，城市社区有了属于社区的主体[2]。
改革开放不但为城市社区居民自治准备了人力资源，而且提供了自治的内容。随着市场化改革向纵深发展，政府和企事业所承担的社会功能从政府和企事业单位剥离出来交给了社会。社区内的公共事物逐步增加，社区成员包括驻社区单位需要社区为其提供多种多样的服务、良好的治安环境、公共卫生设施、文化娱乐设施。这些准公共事物经费来源，虽然在目前大部分仍由政府提供，维护管理只能由社区组织来实施。这些就构成了社区建设的主要内容。
同时在社会转型的过程中，公民独立意识开始提高，公民积极参与社区建设，公民在社区建设中权力意识在迅速提高。社区管理成员的产生方式由过去街道办事处的委任，改为由社区成员选举。社区管理机构开始进行自主管理。中共中央办公厅、国务院办公厅在转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知中明确指出"扩大民主、居民自治"是城市社区建设的基本原则。文件指出，"在社区实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督"。沈阳、武汉、福州等城市根据中央精神结合实际情况，明确认定了社区居委会的一定的权利。如杭州市下城区天水街道办事处确定社区居委会有8项自治权利，即民主选举权、财务自、财产自、事务初审权、重大事项民主决策权、依法协管权、不合理摊派拒绝权、民主监督权[3]。三、寻找新的治理模式
社会转型，不能只"转"不"型"，"转"意味着对旧社会形态的破除和改革，"型"意味着对新社会形态的重新整合。100多年来中国一直处于"转"多于"型"的过程中。首先在19世纪遭遇到来自西方的冲击，进入20世纪后，中国经历了一场从革命到改革的大变革[4]（P245、P249），先后以三次农村包围城市的方式完整了国家整合，形成了市场格局，开始了民主化进程[5]。但我们必须清楚革命和改革只是手段，革命和改革都是为确定新的秩序开辟道路。在90年代后期，随着"改革"社会效应减弱，人们对稳定对秩序的渴望成为社会的主要诉求。
在社会转型进入整合社会形态阶段时，最重要的是重视治理模式的重塑。这是巩固改革成果稳定社会的需要。毕竟治理更具有稳定性、中性、程序性，一位知名学者指出治理"更注重方式，而相对缺少意识形态上的关怀和争论"[6]（P55、P56）。抛开意识形态方面的激情澎湃，回归现实生活中的保守单调，为中国人民寻找一个可预期、可长治久安、可持续发展的环境是时代赋予我们的重要任务。
治理模式由社会形式决定[7]，但社会形态并不自动产生治理模式，而是需要人们主动地把握时机进行构建。治理模式是在一个时期根据一定的国家与社会的关系来形
成的。它包括治理的主体和治理的方式两个重要方面。在传统社会形态下，由于国家对社会进行全面控制，其治理主体呈单一性、排他性、不可选择性，其治理方式呈单向性。整个治理模式表现为百分之百的刚性，整个社会依赖统治者的暴力统治和对权力资源的垄断来支撑，整个社会只能在"?quot;和"乱"之中循环。在现代社会形态下，国家和社会处于明确的分工合作的状态，形成合作共治的局面。政府的产生源于公民的同意，政府的公共决策反映的是公民意志，社会和国家良性互动，政府和社会共同为公民提供公共物品或准公共物品，其治理模式具有多元性、双向性。
社区建设中形成的沈阳模式，即以社区居民自治为主导的模式是现代新的治理模式的典范。沈阳模式的特点是建立以居住地居民的认同感和归属感为纽带，以提高居民生活质量、综合素质和文明程度为目的，以社区成员的自我管理、自我服务为手段，有党和政府领导、社会各方参与的区域文明小社会，形成共居一地、共同管理、共保平安、共建文明、共求发展的社会化自治管理的运行机制[8]。这些特点基本体现了现代社会形态下的新型治理模式。社区居民自治的意义是多重的，但无论如何我们没有理由忽视其在探索新型治理模式中的积极作用。社区是社会层次中最小的完整单元，是整个社会运行基础。从这个意义上讲社区居民自治就是中国治理模式的奠基石。然而我们必须看到，毕竟中国社会仍处于转型之中，中国现代治理模式的成熟仍有赖于政府和社会的积极努力。其中政府转换职能，将社会事务真正交给社区办理，完善社区自治制度，才能形成政府和社会共同参与的治理结构。参考文献
[1]康晓光：《权利的转移-转型时期中国权力格局的变化》，浙江人民出版社1999年版。
[2]徐勇：《论城市社区建设中的社区居民自治》，2000年，未刊稿。
[3]吕济民：《有了社区自，当家就能做了主》，《社区》2001年12月。
[4]王海光：《从革命到改革》，法律出版社2000年版。
[5]周鸿陵：《第三次农村包围城市》，《1999年度农村基层民主政治建设资料汇编》。
[6]智贤：《GOVERNANCE：现代"治道"新概念》，《市场逻辑与国家观念》，三联书
店1995年版。
要破解这个非良性循环，分解式改革的办法没有过时。分解式改革的好处是可以把很多在理论上具有意识形态成分的变革，转换为制度细节和技术问题来处理。这一点在中国尤其重要。
历史上看，俄罗斯和东欧是综合式改革，中国则是分解式改革。中国的改革先于苏联东欧。中国改革有两个鲜明特点：一是农村经济改革先行城市经济改革随后；二是持续的分权，主要是中央向地方分权。当时戈尔巴乔夫也是想走这条道路，但在高度集权的体制下苏联可惜没有走通。戈尔巴乔夫因此就只能从政治改革人手，即通过政治动员的方式克服高度集权体制的阻力，这就是苏联东欧民主化的起源。民主化一旦发生，社会就会变得激进化，各方面的改革也随之激进化。大爆炸式改革有利有弊，其成功与否很大程度上取决于：社会主义国家之外是否有全国性质的公民社会和市场经济的传统作为新秩序的历史基础。这在某些东欧国家是有的，它们的社会主义体系本来就是强加的，但有些国家就没有，例如苏联和中国。
当下中国，理想的改革步骤可分解为三步：先经济改革，再社会改革，再政治改革。
分解式改革设计并不是要忽视社会体系的关联性，恰恰相反，分解式改革的动力来自于这种关联性。当某一领域的改革进入深层次，领域之间的联动效应就会变得非常明显。因此面对犬牙交错的各领域问题，好的分解式改革，都是因势利导的。例如，用经济改革的成果作为社会改革的基础，利用经济转型造成的社会问题作为社会改革的动力，这样改革才能环环相扣，步步为营。
但并没有任何东西能够保证改革顺着这个次序。如果保障人们社会权利的社会制度建立不起来，基本社会正义得不到实现，那么矛盾就会进一步政治化，政治一旦激进化，就有很多可能性，既可能是导致政治改革甚至民主化，也有可能是政治革命甚至天下大乱。中国现在正处于这样一个关键点上。
维稳靠社会而非政治
社会改革应是当下中国的主体性改革。在经济改革和政治改革中间插上一个社会改革，并非是拖延、躲避政治改革议题，恰恰是为了未来的政治改革创造制度基础。社会改革具有承上启下的作用。
当前中国一边经济高速发展，一边社会的解体也在加速。社会解体表现在各个方面，但最显著的表现就是近来高涨的社会暴力，尤其是个体化的社会暴力。暴力发生在社会和政府之间、社会和资本之间、社会与社会之间。这些角色之间的暴力已经充塞媒体报道。但这里有两大趋势特别值得注意。
第一，分散化的地方资本或者政府的暴力已经导致了社会个体化的暴力。中央政府政令和地方政府各个方面行为的冲突与脱节现象越来越严重。在中央三令五申地强调“和谐社会”的同时，地方政府正引发着无穷无尽的矛盾和冲突。地方政府和资本的利益结合体不是导致地方权力的极权（“土皇帝”），就是制造资本的极权（原始形态的资本主义）。同时，以稳定为名义的社会控制（“维稳”），导致社会集体行为在很多场合变得不可能，社会个体不得不诉诸个体暴力来对抗地方权力或者资本。
第二，更为严重的是，在暴力背后隐藏着社会对政府和资本的极度不信任。政府部门生活在权力的城堡里面免受市场力量的冲击，资本有赖于自身财富或者“权力资本”，可以从容应付和消化市场，但普通老百姓面对无情的市场力量则无可逃避。社会和政府、资本之间的不信任度加剧，社会的暴力程度也随之加剧。同时，当社会失去对政府的信任时，政府治理也很容易失效。无论政府说什么，社会都持怀疑态度；无论政府做什么，都赢得不了社会的认同。社会对政府的不信任又成为政府政策失效的其中一个主要原因，导致一种政府无力和社会不信任的恶性循环。
当前社会出现越来越多的不稳定因素，政府的“维稳”任务显得格外重要。但无论政府的“维稳”努力有多大，技术手段有多高超，这些都是“外科手术”，只能产生一种机械的外在稳定。并且，“维稳”很有可能走到自己的反面，即“维稳”的努力越大、投入越大，社会越不稳定。这也不难理解。对政府来说，目前的“维稳”不管其内涵如何，其主要表现为经济和暴力两种形式。用经济力量来“维稳”，虽不会激起反抗，但耗资巨大，不可持续。“维稳”的经济学逻辑就是会鼓励和激发越来越多的社会力量通过“不稳定”状态而获得经济利益。政府作为掌握国家暴力唯一合法的组织，暴力在“维稳”过程中也始终扮演着不可或缺的作用。当经济手段不能发挥作用时，暴力就变得不可避免。但历史经验表明，使用暴力会导致更多的暴力。当今中国社会存在着的形形的针对政府的社会暴力行为已经说明了这个问题。
在任何社会，不能过分夸大政治在社会稳定过程中的作用。如果社会本身不能产生一种基于自身的秩序，那么政治往往是分化社会的力量，从而也是社会不稳定的力量。无论是在民主社会还是在非民主社会，这都是一样的。西方社会的稳定主要并不是因为民主政治，而是因为存在着庞大的中产阶级。因为中产阶级庞大，无论哪一个政党执政，或左或右，都要照顾到中产阶级的力量。在很大程度上说，是社会自身，而非政治在维持社会稳定。中产阶级之所以是稳定的基础不仅仅是因为他们需要一个稳定的社会环境来保障他们的财产安全，更是因为他们在遇到新的局面和问题时，往往会理性地思考，不会走极端路线。这也就是中国传统上所说的“有恒产者有恒心”的道理之所在。
相反，在中间力量弱小的社会，无论是民主政体还是权威政体，社会稳定没有任何基础。在中间力量弱小的社会，一般的情形是，各社会群体，经济上（收入和财富）高度分化，思想意识上高度对立，少有妥协的空间。如果存在民主政体，那么各派政治力量不仅没有能力整合社会，反而使得社会更为分化，它们各自动员自己的支持力量和其他反对自身的社会力量进行斗争。政府权威和社会秩序的双重缺失往往是这些社会的常态。如果存在权威政体，那么社会秩序往往是通过强权甚至暴力来维系的，就是说，社会本身没有整合自身的能力，只有依靠政治力量。这样就出现了上面所说的“维稳”局面。而这样一个社会秩序的可持续性随时都可以成为问题。
在中产阶级缺失的情况下，权势者（往往是极）和贫穷者（其中很多是左派理想主义者）互相“折腾”，造成整体社会的不确定感。中产阶级本来就很弱小，处于这样一种环境中更是深感不安，不断寻找机会出走，通过各种方式的移民在全世界到处寻求安全的落脚点。
为此，把建设社会中间力量放置于目前中国的“维稳”困境中显得极具意义。如果没有坚实的社会基础，国家和政府方面的任何努力都难以实现和谐社会。
从可持续经济发展的角度来看，实际上，中国的情况可能比陷入中等收入陷阱的国家还要差一些。在菲律宾、泰国、马来西亚等国家，很多方面是因为政府不作为。这些国家，政府没有有效的产业升级政策，导致经济不能持续发展。到现在为止，这些国家的经济发展主要是社会（企业界）本身驱动的，呈现出藏富于民的态势。如果政府的决策得当，就会取得长足的经济发展。这些国家的政治挑战在于如何走出低度民主陷阱，就是说现行的民主政治很难产生一个有效政府。但在中国，中国的发展是通过国家动员而取得的，是建立在社会资源的大量消耗上的。
如果社会改革找不到突破口，得不到深化，那么经济发展有可能甚至比这些已经陷入中等收入陷阱的国家更为困难。
社会改革的突破口
危机既不可避免，也不可怕。中国是一个危机驱动的社会，有了危机才会有进步。
尽管中央政府在大力呼吁社会管理，但各级地方政府仍然把重点置于经济发展上，社会管理并不是很多地方政府的关注重点。主要的原因在于地方政府看不到社会改革和社会管理对于可持续经济发展的意义。必须把社会管理放在广义的社会改革的内容中来讨论。中国传统上一直是一个家长式社会，如果抽象地讨论社会管理，人们就会对社会管理作出狭义的理解，以为社会管理就是社会控制。
从社会改革看社会管理，那么就要强化社会的自我管理，而不是强化社会的“被”管理。
社会如果要自我管理，那么就要求给予社会很多空间，有了空间才能发展出社会的自治组织或者自下而上的秩序。社会没有这种能力，只好高度依赖政府。所以，在社会管理上，中国政府的负担远远大于其他很多国家的政府。
政府必须把那些社会可以自我管理的领域开放给社会本身。如果中央只向地方、或者只向国有企业和其他政府部门分权，必然会演变成地方专制和大量“土皇帝”或者“权贵”的出现。要对“土皇帝”和“权贵”进行有效制约，就须进一步向社会分权。
那么什么是社会发展和赋权社会的最大障碍呢？在中国的制度环境里，如果要赋权社会，最迫切需要改变的是目前盛行的举国体制。举国体制的另外一个名称是国家动员体制。在这种体制里，政府本身仍然是经济活动的主体，全面垄断金融（国有银行）、土地（地方政府）和战略资源（央企），反而是直接税收和公共服务倒显得无足轻重了。也就是说，中国政府仍然拥有一个庞大的国有经济体系，这个经济体系决定了“市场经济”的运行。市场只是政府实现其经济和社会目标（或者政治工程）的一种工具。无论是历史上还是现在，政府常常会使用其他替代性工具，例如国家计划、行政垄断和直接的准军事动员。
如果政府（尤其是国有部门）无限扩展，市场空间继续萎缩，财富继续从社会流向国家（或者国家者）而不是相反方向，那么今天一些人津津乐道的“举国体制”必然会最终演变成一种自我击败的体制。
出现一个强社会对中央政府有好处。今天政策执行不力和社会虚弱有关系。虚弱的社会对政府很难施加影响力。中央政府只有依赖官僚机构来推行政策。但没有社会对官僚机构的压力，官僚机构就没有动力来实施政策。而弱社会本身更是没有力量来帮助实行政府政策。
可见，国家和社会、政府和人民不是一场零和游戏，可以是双赢游戏。中国需要的是一个具有自我组织化能力的社会。没有社会，政权就没有基础。如果社会是脆弱的，政府必然是脆弱的。
政治改革：政党内部多元主义
尽管现在中国的主体性改革是社会改革，但这并不表明政治改革不需要。相反，社会改革缺少进展和缺少政治改革有关。要推进社会改革，必须进行政治改革。社会改革与政治改革不是截然分开的先后两个阶段；但政治改革在当前是辅的。较之政治改革，社会改革并未涉及政治精英的核心利益，而且社会上下容易取得共识，因此比较容易进行。但社会改革并不能替代政治改革。
在政治改革方面，我们主张，基本国家制度建设在先，而民主化在后。
民主政治在西方社会为什么运作良好，但到了很多发展中国家就运作不良呢？主要是国家制度建设问题。
历史地看，如果以民主化为界，基本国家制度可以分为三类。第一类是在大众民主化之前就必须建立的制度。这些制度，如果不能在民主化之前建立，民主化之后就很少有机会了。这类制度对于一个社会的正常运转最重要。实际上，任何一个（近）现代国家都必须具有这些国家制度。从经验看，大多数国家制度都是在民主化之前得到建立的。军队、外交、国防、中央与地方体制（比如联邦制）、市场经济、税收体制、现代银行体系、基本法律体系、公共住房、教育和医疗以及基本社会保障等很多国家制度的确立和选举民主没有什么关系。很少有国家以民主化为工具进行国家制度建设的。换句话说，在国家制度建设方面，民主化的业绩很一般甚至很差。第二类是在民主化之前得以建立，但在民主化之后发生变化的制度。例如代表制度往往在民主化之后得到改善，收入分配制度例如税收和福利保障制度得到转型，而传统的一些特权制度则消亡。第三类是必须在民主化之后发生和建立的制度，尤其是和民主政治相关的制度。
从国家制度建设的角度，不难看出目前的中国处于一个什么样的水平。法治、税制、金融制度、社会制度等方面还有很多事情要做。而这些事情并不是民主化可以涵盖的。
从世界经验看，并不是说以选举为主体的民主化必然会发生在国家制度建设之后。但有效的国家制度是高质量民主的保障。鉴于此，我们需要积聚理性，克制对民主的热情。为了它更好的到来和实现，现在需要努力推进基本国家制度建设。
谈民主化的问题，不能漫无边际、天马行空。从长远看，以选举民主为主体的民主化不可避免。这当然不是说，中国要实现西方式的选举民主。中国需要什么样的民主，需要从中国政治历史与现实的实践中去寻找未来。政治问题是经验性的，道德判断无助于问题的解决。
在中国，执政党只有一个，因为其他党派和政治团体必须通过执政党所确定的政治过程参与政治，中国共产党的主体性不言自明。因此在中国，政治改革的核心是中国共产党的改革。不管人们喜欢与否，所有关键的改革都和执政党的改革和发展联系在一起。
中共这种主体性在很长的历史时间里并没有改变，也不太可能会改变。这不仅是因为中共本身的生存发展因素决定了这一形态，更是因为这种主体性具有深厚的历史文化根源，中国数千年的历史上并没有产生近代政党概念，“党争”一般被看成是一个朝代走向衰落甚至灭亡的标志性事件。
当前一个客观局面是，人们只知道在政治方面“什么不能做”，但不知道政治改革做什么、怎么做。不能正视所存在的问题，就难以找到解决问题的办法。
中国政党演化成西方式政党有一定难度，但现在党权的载体是组织，而组织则可以民主化。
开放、竞争和参与，正构成中国政治发展的大趋势，而这三者也都是根据执政党的政治策略而展开的。
开放最重要，即政治过程向不同社会群体、不同的利益开放。开放是竞争的前提条件，没有政治过程向社会开放，不同社会群体的人才就难以参与政治，就谈不上竞争了。但竞争不是西方意义上的单纯选举，而是选拔基础之上的选举。参与就是社会的不同群体参与政治过程。竞争又是参与的前提条件，没有竞争，就没有参与。参与既可以是对人才的选拔或者选举，也可以是对政治人物的政策制定和落实的参与。
一、法治在推进中国道路新发展中的重要性法治是一种靠共同体所认同的规则形成的一种有秩序的社会状态，是社会成员达到一定规模的人类共同体生存和发展的必要条件。法律不是静止不变的，但具有相对稳定的特质，并随着社会发展而不断完善。也就是说，宪法是建立在一定经济社会基础上的上层建筑，必将随着经济社会的发展而不断演进。法治作为利益协调、权益保障的根本依据，也是化解矛盾、维护稳定的有效手段。当前，中国处于改革深水区，改革是一个旧问题解决，新问题不断产生的动态过程。在发展中敢于直面并注重破解中国道路所面临的一系列突出矛盾和问题，具有真正的问题意识，符合马克思主义辩证之否定的发展规律。法治在中国道路发展中的关键性定位，说明在当前，法治才是解决中国改革面临的诸多严峻问题的关键，体现了执政党强烈的问题理念和清晰的改革思路。习近平指出，具有强烈问题意识，以重大问题为导向，抓住关键问题进一步研究思考，着力推动解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题，只有关注和解决问题，才能真正提高治国理政水平。这关键在于加快建设法治经济和法治社会，把经济社会发展纳入法治轨道。
运用法治思维和法治方式解决中国特色道路中所面临挑战，是中国社会自身不断走向文明和成熟的核心要素和根本途径。正如卢梭所说，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里，使法律成为整个国家的一种信仰。既要科学立法、民主立法，也要做到有法必依，执法必严，违法必究，公正司法、全民守法，任何对法律的随意变通，都将有损于人民对法律的拥护和坚定信念。唯有如此，才能真正做到依法治国，提高国家治理能力和水平。习近平总书记强调，凡属于重大改革都要有法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引导和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。
因此说，研究和把握法治在推进中国特色道路发展中总体定位，可以深刻认识到法治不但属于政治制度范畴，而且也与经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设及党的建设都有密切的联系，形成你中有我，我中有你的格局，这种大格局必将随着经济社会的发展而不断推进和健全，且法治在中国道路发展中也必将起着越来越重要的作用和价值。
二、法治在推进中国道路新发展中的体系特征
以法治在推进中国道路新发展中不断体现出的重要性为背景，而进行学术性梳理、探究，及对其进行系统的论证，旨在阐明只有把法治思维和法治方式作为解决中国道路新发展所遇到新问题、新情况、新现象的重要途径，并以此为总体价值导向，进而认真思考和剖析法治在发展战略布局中的体现特征，中国道路才能越走越坚定、越走越宽广。
1. 法治是市场经济成熟的客观要求。市场经济就是法治经济，市场经济发展成熟完善，就要求法治的健全完善，这是一个历久弥新的重要理论命题。法治发展是现代化市场经济运行的客观规律要求，是探索中国发展道路的指南针。当前，中国经济进入新常态，从粗放发展阶段转向科学发展阶段，必须通过法治克服短板化、功利化倾向，这些都必须通过法治形成更加规范有序推进改革的方式，形成法治市场、法治政府、法治社会，真正形成产权清晰、权责明确的现代市场企业制度，中国的民族企业才能振兴并走向辉煌。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出把市场在资源配置中作为决定性作用，而法治则起着关键性的作用，实质反映了党对社会主义市场经济规律认识的深化，是理论和实践上的重大飞跃。加快完善法治经济的步伐，关键是正确处理好政府和市场的关系，法治恰是处理好政府和市场关系的最佳契合点。因而实现市场在资源配置中的决定性作用，最为重要的一个前提条件就是市场主体的行为受法律约束和保护，成熟的市场经济体制与完善的法治遥相呼应、相辅相成。
2. 法治是民主政治的关键。中国特色社会主义
民主政治是指人民当家做主，是国体与政体的统一。以法治思维法治方式推动社会主义民主发展，必须运用宪法和法律使绝大多数人的权利得到保障，使少数人的权力得到监督和制约。权力只有通过制度才能得到实现，只有通过制度，个人和群体的自然权力才能转变为现实权力。而民主制度、民主权利只有通过法定程序上升为国家意志，转化为国家的宪法和法律，才能得到保障和落实。从理论上讲，民主和法治是相辅相成的，二者发展应该不分先后的而是齐头并进的。但是，由于中国的历史和现实原因，对于中国特色社会主义民主道路的发展，应该是先法治后民主的，这对于中国政治未来发展趋势来说，也许是建设法治中国的一条最佳路径。宪法明确规定，权力是人民赋予的，就要对人民负责。权力运行的宗旨是维护人民的根本利益，人民有权通过法定途径赋予权力并监督、制约权力，其本质是以民为本、用法为民。2014 年，党的十八届四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出全面推进依法治国，加快建设法治中国，开启中国特色社会主义民主道路的新篇章。这些都为中国民主道路新发展提供更广阔的研究视域。
3. 法治是文化价值观核心元素。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。当前，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区。中国面对的改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战也前所未有，人民群众对幸福安康生活和国家长治久安的期望值也达到前所未有的高度，在这样一个关键发展时期，要推动中国经济社会持续健康发展，不断开拓中国道路更加广阔的发展前景，就必须全面推进社会主义法治国家建设，从法治上为解决这些问题提供制度化方案。党的十八大报告明确将法治纳入社会主义核心价值体系，富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善，是对社会主义核心价值体系的凝练表达，构成社会主义核心价值观的基本内容。法治被确立为社会主义核心价值观内容的重要元素，集中体现了中国特色社会主义的核心价值追求。坚持依法治国和以德治国相结合，把法治建设和德治建设更加紧密地结合起来，实现法治和德治相辅相成、相得益彰，不断提高国家治理能力现代化水平。因此，如何运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、保障民生、体现公正、维护和谐，同时带头弘扬和践行社会主义核心价值观，讲党性、重品行、做表率，以实际行动带动全社会崇德向善、遵纪守法。这是也是探索以法治思维推进中国发展和谐社会道路、促进社会公平正义深化社会体制改革的一个重要方面。
4. 健全社会主义生态文明法律法规。在推进社会主义生态文明建设进程中亮起法治之剑。李克强总理在2015 年《政府工作报告》中提出，一定要严格环境执法，对偷排偷放等迫害生态环境者出重拳，让其付出沉重代价与教训。深化生态文明法治制度改革，以自然资源资产离任审计、生态环境损害赔偿和责任追究、生态补偿，资源环境生态红线和自然资源资产产权用途管控等为重要突破口。所以说，建设生态文明是一场涉及生活方式、思维方式、价值观念和行为方式、生产方式的革命性变革。实现这样的根本变革，必须依靠法治。对此，习近平指出: 只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。当前，我国现行的环境法律法规对损害生态文明发展的行为主要表现为: 权责不明确，提倡性的规定多，制约性的规定少; 具体针对性不强，治理效益很弱; 一些人罔顾保护环境法律法规，处罚力度不严，等等现象。在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚。因此，建设生态文明，必须建立系统完备的法律体系，用严格的法治保障生态环境，这是生态文明建设治标治本的关键所在。因此，可以说，法治思维与法治方式是解决社会主义生态文明建设中出现问题的重要手段和措施。
5. 法治是解决党科学执政问题的关键。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，治国必先治党，治党务必从严，党风廉政建设需要标本兼治，依法反腐、制度反腐是治理腐败的治本之策。走好中国道路关键在党，一个忠实代表人民利益、国家利益和民族利益的强大政党，是关系国家的兴衰成败。提高依法执政水平，依法治国是党领导人民治理国家和社会的基本方略，实施这一方略，有助于加强和改进党的建设。作为执政领导的政党，只有支持人民创造各种有效的当家做主的民主形式，坚持依法治国，才能充分实现人民当家做主的权利，坚信这才是执政之基、力量之源，只有这样，才能巩固和夯实党的执政地位。党的十八届四中全会指出: 党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程。中国道路新发展，集中体现了中国共产党人在追求和实现民主政治价值目标上的魄力与智慧，不断提升依法执政水平的决心。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条宝贵经验。
三、法治在推进中国道路新发展中走势路线图党的十八届四中全会的《决定》提出依法治国的战略部署和目标就是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是说，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完善的党内法规体系、高效的法治实施体系、完备的法律规范体系、有力的法治保障和严密的法治监督体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。因此，在全面依法治国形势下，法治建设集中体现政治文明发展趋向，与物质文明建设、精神文明建设、社会文明建设、生态文明建设及党的执政能力建设，这六位一体战略布局，共同构成中国道路新发展的大格局，而法治在中国未来发展战略布局中，必将起着越来越关键的作用和价值，只有这样，以此来解决在发展中所遇到的问题，才能在发展道路中提高问题意识和解决问题的能力，才能增强治国理政的体系性效用，确保提前和如期全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的梦想。党的十八大以来，特别强调在改革关键期以法治思维和法制方式推进中国道路发展的重要性。尤其是党的十八届五中全会所勾画十三五期间的基本蓝图和实现途径，重点指出无论是稳增长、调结构、惠民生、防风险，还是推动其他领域的发展，都应更多地用法治眼光审视发展问题、用法治思维谋划发展思路、用法治方式破解发展难题，并建立健全适应科学发展要求的法律法规。
阐明法治在推进中国道路新发展中的关键性定位，就必须从法治视角来探讨中国新发展中所面临问题，进而构建未来发展趋势体系架构。以此来把握法治在中国道路新发展中总体定位，进一步显现法治不但属于政治制度范畴，而且与经济、文化、社会、生态文明、党的建设等都有紧密的联系，也必将随着经济社会的发展而不断健全完善。总之，法治在推进中国道路新发展中所处的关键位置，其独特性在于，主要以法治作为切入点，探讨中国道路新发展整体性推进问题，
总之，建设法治中国必须坚持马克思主义理论的基本原则，以党的十八大以来精神、十三五规划为指导思想。点、线、面相结合，多维度、多视角地审视在法治下探讨如何应对中国发展道路所遇到的新问题、新挑战。具体是以用法治思想作为发展基点，以破解中国道路新发展难题作为体系特征和理论风格，以法治方式谋划发展作为研究思路，以中国道路新发展总战略布局建设为旨归，最终落脚到法治才是国家治国理政现代化的关键，在国家发展中的战略布局上形成法治化市场、法治化民主、法治化公民、法治化社会、法治化生态、法治化政府及法治化政党。这样，法治在推进中国道路新发展中走势路线图就更加清晰可见了。
四、法治道路是国家治理现代化的重要途径在我国十三五规划中，明确提出如何运用法治思维和法治方式，善于研究新情况、新现象，并作为解决新问题和妥善处理各种矛盾的方式，以及如何以开拓创新思维寻找解决中国道路新发展中面临问题的途径及措施，这些都为实现两个一百年目标提供科学有效的基本方式和重要保障。
国家治理现代化战略是在我国法治建设进入新境界背景下，实现国家各项治理事业从传统型向现代转型的一项系统工程，是立足于中国特色社会主义基本国情基础之上，吸收与借鉴人类社会治理文明的有益成果而提出的。涵盖了国家治理体系现代化和治理能力现代化两个核心要素，涉及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，以及生态文明建设、党的建设，六位一体的发展战略总布局，这将有力推动和保障全面深化改革的顺利进行，促进中国特色社会主义道路的长远发展。
法治化治理既是国家治理现代化的内在要求，也是中国道路新发展题中应有之义。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。国家治理现代化包括国家治理体系的制度化，以及国家治理能力的法治化两个重要方面。国家治理体系的制度化，涉及中国共产党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度; 国家治理能力的法治化是指国家政权的所有者、管理者和利益相关者运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理只有法治化，才能真正实现中国道路民主化和科学化，因为它们是内在一致的。国家治理只有法治化，才能实现硬治理模式和软治理模式相统一的发展道路，即法治化经济、法治化民主、法治化政府、法治化政党、法治化管理和法治与德治齐头并进发展。只有这样，才能有效地改善国家治理的生态状况，使国家治理法治化，并始终贯穿于中国道路现代化实践全过程，这是调节国家与地方、市场与政府、人与社会、人与自然关系的行之有效的重要措施，是新阶段中国发展道路谋复兴大业、扬改革风帆、行法治正道、筑执政之基的集中体现。尤其是四个全面战略布局的提出，更集中体现了国家治理能力现代化的时代基点和鲜明特色。四个全面之间相辅相成、相互促进、相互支撑、相得益彰，既是具有严密逻辑性的科学体系，也是马克思主义与中国实际相结合的最新理论成果。而全面依法治国是四个全面战略布局中的关键一环，处在四个全面整个科学体系的核心地位，并起着牵一发而动全身的作用。法律是治国之重器，良法是善治之前提。全面依法治国，既是国家治理现代化的主要内容，也是推进国家治理中国道路现代化的重要途径和基本方式，还是解决党和国家事业发展面临的一系列重大新问题、解放和增强社会活力、促进社会公平正义，维护社会和谐稳定、增进人民幸福指数、确保党和国家长治久安的根本保障。据此，法治对实现国家治理现代化具有引领、规范、促进和保障等重要作用。
【关键词】 转变 政府职能 建设 法治政府
党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出全面深化改革的总目标，是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是改革的全新视角和方法论框架，突出了改革的系统性、整体性和协同性，为进一步深化行政体制改革，加快政府职能转变，全面正确的履行政府职能指明了方向。
1 十八届三中全会对于深化行政体制改革，转变政府职能提出新要求
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。《决定》对深化行政体制改革，转变政府职能提出新的内涵和要求。
（1）十八届三中全会提出全面深化改革的总目标，是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。
突出了改革的系统性、整体性和协同性，强调在经济、政治、文化、社会、生态等领域的改革要更注重系统性、整体性和协同性。强调政府与社会、政府与公民，合作治理、共赢善治。
（2）《决定》提出经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。
从市场在资源配置中起基础性作用，到市场在资源配置中起决定性作用。是《决定》做出的重大理论创新，是向现代市场经济迈进的决定一步。同时，更好发挥政府作用，以有效的市场和有为的政府，推动经济社会的健康有序发展。
（3）十八届三中全会描绘了中国总体改革的路线图，其中，行政体制改革在总体改革的路线图上占据举足轻重的地位。
《决定》提出必须切实转变政府职能，深化行政体制改革。行政体制改革作为政治体制改革的核心，对于政治体制、经济体制、文化体制、社会体制改革和生态文明制度建设具有保障和支撑作用。而深化行政体制改革的关键环节是转变政府职能。过去我们对政府职能的标准表述是：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。更好地发挥政府弥补市场失灵的作用，做到既不越位、也不缺位，把该管的事情管好。
2 深化行政体制改革，转变政府职能面临的主要问题
1982年以来，经过多轮改革，我国基本构建了适应社会主义市场经济体制的政府职能体系。但从总体上看，面对经济社会发展的新形势、新要求，当前我国行政体制改革，政府职能转变过程中还面临着诸多的矛盾与挑战。
2.1 传统的政府主导型模式形成强大的体制惯性，成为阻碍市场体系成熟和政府角色转型的巨大障碍
目前，相对于社会主义市场经济体制的要求，我国政府治理模式的转型依然滞后。政府主导甚至掌控市场经济的运作方式，以强制性权力配置资源，以直接或间接的方式对经济主体进行管制和干预，逆转了政府与市场关系，阻碍了市场机制配置资源功能的发挥和政府角色的转型。
2.2 政府自身改革不到位，政府职能转变滞后
由于改革环境、体制转轨的复杂性和改革的渐进性，目前的政府自身改革还不到位，政府职能转变严重滞后。政府主导的全能主义依然是中国公共治理中最典型的表现。政府直接干预微观经济活动和社会生活，直接配置资源，设立过多的行政许可、行政审批事项，严重制约了经济社会的快速健康发展。
2.3 简政放权面临较大阻力
在政府现有的管理模式下，权力与利益总是密切相关的，而改革势必触及既有的权力格局与利益格局，简政放权，必然要削减一些部门的权力，权力下放意味着利益下放。让既得利益者放弃现有的势力范围，必然是一个复杂的博弈过程，职能转变，简政放权，对社会和民众来说是好事，但是对于拥有权力的政府部门和公职人员来讲，从管理到服务，从握有权力到削减权力，必然存在抵触心理，历次行政改革实践证明对于权力和利益的调整面临的矛盾和困难都是最突出的。
3 转变政府职能，建设法治政府和服务型政府的基本思路
3.1 构建现代政府治理模式，推进政府治理体系和治理能力现代化
十八届三中全会提出全面深化改革的总目标，是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。政府治理体系是国家治理体系建设的关键环节，政府是国家治理最重要的主体，政府治理的效率直接决定着国家治理的绩效。因此，要推进国家治理体系和治理能力现代化，首先要推进政府治理体系和治理能力现代化。行政体制改革的目标和方向，是实现政府职能范围的合理化，政府治理能力的提升和政府合法化基础的优化。通过深化行政体制改革，实现政府治理模式的转型，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的法治政府和服务型政府。
3.2 加快政府职能转变，全面正确履行政府职能
全面正确履行政府职能是处理好政府与市场、政府与社会关系的核心环节。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，系统阐述了全面正确履行政府职能的总体要求，为加快转变政府职能、进一步简政放权、更好发挥政府作用指明了方向。
