时间：2022-05-23 01:39:41
摘要:城市管理是依法治市、依法治城、依法行政的重要组成部分,也是城市人民政府的重要职能和永恒课题。综合执法是法治建设的需要。城市管理综合执法必须保证法治的统一性,发挥立法的灵活性和创造性,通过规范权力加强监督、依法行政来推动我国法治的实现。
关键词:法治;法治理念;城市管理综合执法;依法治国
1法治及其理念的价值诠释1.1法治的概念法治理念,是关于法治的原理、精神论文及法治化的操作技术,它构成了一个国家或一个时代的法治理论的基本框架。因此,理解法治的概念是对法治理念的把握和解释。法治概念是在历史上产生的,在不同的国家和时代,它具有不同的具体内容。我国春秋战国时代就已开始关于法律在社会中的地位以及在治理国家中的作用的争论。著名的“儒法之争”,很重要的一个内容就是治理国家主要是靠法律,即“圣人之治(即人治)”还是主要靠个别贤明的君主,即“圣法之治(即法治)”。在西方,第一个主张依法治国者,可以说是思想家亚里士多德。他在著名的《政治学》一书中,认为“法治应该包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”在目前我国学术界对于“法治”的理解和认识异常活跃,纷纷提出了对法治精义的看法和解释。有学者通过认同西方社会亚里士多德以来对法治的几乎超越历史和时代的基本解释,认为法治的基本精义在于法的至上地位和法的善德质素,后者决定着前者,更具有根本意义。法的至上地位意味着不仅只有手段的功用,而且有目的和价值意义;法的善德质素要求法治不只在实施层而,更在立法层面。同时,法治作为价值理想,与自由、平等、正义、秩序、效率、民主等多元价值具有亲合关系。有学者从价值理念的角度出发,认为法治除了“治国方略”之外,是一种理性的办事原则,是一种理性的法制模式,是一种理性的法律精神,是一种理性的社会秩序。1.2社会主义法治理念社会主义法治理念是体现社会主义法治内在要求的一系列观念、信念、理想和价值的集合体,是指导和调整社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督的方针和原则。把握社会主义法治理念,必须从中国社会主义国体和政体出发,立足于社会主义市场经济和民主政治发展的时代要求,以科学发展观和社会主义和谐社会思想为指导,深刻地认识社会主义法治的内在要求、精神实质和基本规律,系统地反映符合中国国情和人类法治文明发展方向的核心观念、基本信念和价值取向。
2城市管理综合执法与法治2.1城市管理综合执法是法治的具体实践从中国法治化进程的实践来看,中国法治化进程是由国家启动的,基本上是以政府推进为主的政府推进和社会演进结合型。从根本意义上,反映了市民社会与国家二元化的必然要求。“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略的理论深入和展开需要国家和社会的回应,需要在实践中具体地操作中国法治化道路选择,需要理论与实际的结合,而城市管理综合执法则是法治理念在城市管理中的具体实践。城市管理是依法治市、依法行政的重要组成部分,也是城市人民政府的重要职能和永恒课题。城市管理综合执法根源于市场化改革的推动、行政机构精简和行政处罚的执法法治化要求,以解决在城市管理领域中比较混乱的行政处罚行为,《行政处罚法》将综合执法中的集中处罚纳入了法治化的轨道。城市管理的法治化在一定程度上是一个国家法治水平的体现,是法治社会成熟与否的标准。城市管理综合执法是社会主义法治理念在地方行政区域的具体实施,它使法治理念得以启动和深入,使法逐步由纸上的条文融入了公民的生活中,从而为法治国家最基本的“制度与人”良性互动关系的形成奠定了现实基础。2.2城市管理综合执法是法治的具体化,与法治政府具有密切关系城市管理领域综合执法作为行政执法体制改革的突破口以及改革方向之一提出后,从中央到地方各级政府给予了高度重视。2000年9月,国务院办公厅就继续做好相对集中行使行政处罚试点工作再次发出了专门通知,要求各省政府从贯彻依法治国方略、全面推进依法行政的高度,充分认识实行相对集中行使行政处罚权制度的重要意义,认真研究适应社会主义市场经济要求的行政执法体制。综合执法作为城市管理体制改革的新模式,其与依法行政,建设法治政府之间存在着密切的联系。首先,城管综合执法与责任型政府关系密切,责任行政要求行政系统行使职权时权责对等,行政执法权高效有序地运作,这是因为,“良好的法律秩序是法律规范实施的结果,也是检验是否厉行法治的一个重要标志。”城管综合执法将以往分散行使的行政执法权相对集中,明确执法主体及其权限和责任,为“政府权力再造”奠定了良好的基础。其次,城管综合执法也体现了治理型政府的要求。治理型政府以“最好服务、最高效率”为目标,城管综合执法在一定程度上改变了以往行政处罚领域的三乱现象,使无序变为有序,保证行政管理体制的统一和稳定,有力地推动法治政府的建设。同样,依法行政也对综合执法提出了更高的要求,执法人员在执法时必须要做到秉公执法、文明执法,杜绝粗暴执法,从而为政府树立良好的行政执法形象。
3城市管理综合执法的现状及展望在中国推进依法治国的进程中,如何具体实现法治的方略,体现法治的价值和要求是对我国法制改革与发展的一个巨大的挑战。城市管理综合执法的开展和深入,作为依法治国在地方行政区域内的法治实践,为中国法治化的实现提供了一条符合实际的道路。3.1城市管理综合执法的现状(1)立法不足,法律滞后。行政执法,顾名思义就是行政机关贯彻执行法律的活动。行政执法离不开法律适用,当行政机关在行政执法活动中将抽象的法律规定具体运用于人、行为和事实并对自然人、法人和其他组织的权利义务作出判断和决定时,就属于法律适用。城管综合执法作为行政执法的一种模式,在其执法的过程中也必然涉及法律适用。不同的行政执法模式各有其执法依据,就目前各地城管综合执法的法律现行的立法并不能完全适应城管综合执法的实际,在诸多方面存在不足:①中央立法过于原则,欠缺可操作性;②地方立法位阶较低,权威性不足;③执法依据分散,处于“借法执法”的尴尬局面;④部分执法依据存在着相互冲突的现象。(2)管理部门行政执法职能交叉、职责不清。综合执法机关的行政处罚权来自于行政职能机关的转让,各行政职能机关都交出一部分行政处罚权给相对集中行政处罚权的实施机关,由其独立行使,变多家执法为一家执法。然而,这种转让并不是传统理论中的依法转让,其理论基础和法律依据还不完善,在实践的过程中也产生了一些问题:①行政管理权与综合执法权完全割裂,管理与处罚难以衔接。“有关行政职能部门与综合执法机关之间的职责冲突,从某种程度上说对执法产生了很大的影响,这种影响甚至比相对集中行政处罚权之前的职责交叉问题还要大。”②综合执法部门与原职能机关执法职能转移不完整,执法界面不清晰。根据行政法的理论,一个完整的行政处罚权是不能被分割的,而相对集中行政处罚权制度在部分职责职权的划定上,却分割了政府有关职能部门的行政处罚权。(3)执法主体定位不准,执法手段不足。现在执法队伍的执法主体资格是根据《行政处罚法》第16条的规定,在国务院法制办批复后,通过各级政府的规章和规范性文件予以确定的,由于相对集中的行政处罚权原来是由其他的法律或法规明确授予其他行政主管部门,因此,在行政处罚权执法主体资格转移过程中就存在着法律间的冲突。特别是试点工作实施以后,一些新颁布或修改的法律法规对相对集中行政处罚权范围内的行政处罚权仍明确规定授予其他行政主管部门,这也给综合执法队伍的执法主体资格带来了问题。在管理上依然采取运动式的监管模式,而且执法手段较为单一,整治效果不明显。城市管理行政执法部门在行使行政处罚权的实践中,还面临一个相同的难题:作出行政处罚决定以后没有行使行政强制权的权力,城市管理难以有效的进行。3.2城市管理综合执法的完善途径法治是一个目标,是一个庞大的、理想而又可以实现的目标,而实现这个目标的过程是漫长的、艰苦的,这个过程由一系列活动所组成,是旨在实现法治的一系列具体活动的总和。充分认识到我国城市管理综合执法的现状及实现理想法治目标的必然性,更加紧迫地推进法治的进程,要着重从以下方面做起:(1)改革管理体制。“从法治的发展角度着眼,如果一种制度设计是值得并具有一定可行性的,我们就必须为它的建构迈出第一步,哪怕会遭遇种种阻力,甚至阻力过大而使得这一步走歪了。毕竟,任何制度文明的发展都是在学习、矫正、积累的过程中完成的。”一个城市的管理工作,特点是城管行政执法体制是否科学合理,直接关系到城市管理工作的成效问题。因此,研究确立科学合理的城管行政执法新体制,对于提高城市管理行政执法效率至关重要。通过职能、权力、机构、人员的转变与调整,以及罚缴分离、收支两条线、统一执法程序和文书等配套制度的建设,使权力彻底与利益脱钩、真正与责任挂钩,从而最终建立一整套符合市场经济要求的行政管理体制。(2)制定法律规范。任何一项制度都离不开法律的规范,尤其是对于以行政权重构为核心的城管综合执法制度而言,更需要立法权的全面规范。关于城市管理综合执法的地方性法规可作全面立法的立法选择,“所谓全面立法就是指在一部或若干部法律、法规中对行政综合执法与相对集中行政处罚权作出系统规定,并将有关的主体、内容、程序等全部列举出来。”法规具体可包含以下几方面内容:①主体地位问题;②人员设置问题;③执法手段问题;④执法职能及范围划分问题;⑤执法程序问题。(3)重塑执法理念。城市管理综合执法要按照建设法治政府、责任政府、服务政府的要求,切实改变“重处罚轻服务”的现象,实现由管理向服务的转变,树立权利本位、以人为本的执法理念,在执法方式上做到多样化、人性化、社会化,做到执法公开、公平、公正、公信,保障社会公众的知情权、参与权、监督权,加强内部监督制度建设,做到权力与利益脱钩、与责任挂钩,全面提高队伍和人员的素质,从而为适应市场经济要求的行政管理体制的确立与完善作出贡献。
参考文献
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教育有广义和狭义之分。广义的教育是指一切能增进人们的知识和技能、影响人们思想品德的活动；狭义的教育主要是指学校教育。随着时代的进步，教育在推动和谐社会发展的过程中的作用日益突显出来。
城市教育事业管理也有广义和狭义之分。广义的城市教育管理是以整个城市教育管理系统为自己的管理对象，包括城市教育行政管理和学校管理两个部分，它是指以城市政府为核心的城市教育管理机构，依据国家关于教育的法律法规，对城市教育活动和教育事业、学校等方面进行的计划、组织、指导和控制的活动。狭义的城市教育管理专指学校管理，它是以学校为管理对象，以实现学校目标为管理目标，对学校的制度、机构和人事等进行的管理。
二、我国城市教育管理的现状
自从改革开放以来，我国学前教育发展的很快，除了有政府办园的形式，还出现了集体和私人多元体共同办园的形式。近10年来，我国普通高等教育事业也获得了长足的发展，建立了多层次、多形式、学科基本齐全的体系。2000年，我国对高等教育管理体制和布局结构进行了大范围的改革调整，多所高校合并重组。2005年，全国共有普通高等学校和成人高等学校2273所，比上年增加37所。普通高等学校1792所，比上年增加61所，其中本科院校701所，高职（专科）院校1091所。成人高等学校481所，比上年减少24所。全国共有培养研究生单位766个，其中高等学校450个，科研机构316个。《教育法》第19条规定，城市政府、有关行政部门以及企事业单位应当采取多种措施，发展并保障公民接受职业学校教育或者各种形式的职业培训。国家鼓励发展多种形式的成人教育，使公民接受适当形式的政治、经济、文化、科学、技术、业务教育和终身教育。自从改革开放以后，我国的城市教育无论在办学形式、办学规格、办学渠道上，成人教育和业余教育都得到了较大程度的发展。
三、我国城市教育事业管理体制存在的问题
所谓城市教育管理体制，是指国家与地方政府有关职能部门，为适应国家和社会经济发展的需要，在管理城市教育事业中的责任和权限划分以及与之相适应的组织形式、方法和制度的总称。在我国，城市教育主要以公立学校为主体，国家和政府的有关部门负责对城市教育事业的管理，即对教育事业的领导、协调、监督和控制。政府在教育事业中扮演了重要的角色：管理者与办学者。这样一来，就造成了政校不分，学校只对政府负责而忽视了对办学的责任。目前，教育事业管理主要有以下问题。
第一，政府管理过多，管理得过死。政府教育管理的权限过大，对学校办学活动的直接干预，使学校缺乏自，在办学过程中缺乏活力，不能很好的适应市场经济的发展，不能及时地进行教育改革和创新。
第二，教学管理手段单一，管理方式僵化，办学形式单一。政府兴办的学校仍然占大多数，社会力量办学比较薄弱，缺少政府对其的支持。管理方式落后，不能与时俱进。目前，政府对学校的管理依旧采用行政手段，以指示和命令手段为主体，管制过于严重、缺乏对教育事业的服务意识，极少采用法律和信息手段管理，造成管理方式陈旧。在城市教育中，无论是基础教育还是高等教育都出现了趋同的现象。
第三，教育管理缺乏充裕的条件保障，教育经费投入严重不足。公共财政对教育投入不足，大家都知道，政府拨款是我国教育经费的主要来源，同时学校在经费上对政府的财政拨款依赖过重。目前我国的教育事业发展和人才培育并不能适应我国社会的快速发展，究其原因主要是我国的经济实力不强以及长期以来教育经费占财政支出的比重偏低。
四、完善我国教育事业管理体制的措施
第一，转变政府职能，改革现有管理体制，即改革过于集中统一的管理体制和模式。将政府的教育行政管理职能和教育办学职能分开，将政府的公办学校所有者和学校具体管理者的职能分开，使学校成为独立的法人主体。政府由管制走向服务，指导学校制定发展和教学规划，提供决策咨询和其他方面的优质服务。改变以行政手段为主的管理体制，建立以立法、财政支持、信息服务以及必要的行政手段进行能够宏观调控的综合管理体制。将可以下放的职能交给中介组织和社会，缩小政府管理边界。营造公平开放的发展环境，鼓励社会参与，吸引社会力量办学。政府要把办学的自下放给学校，加强高等学校的办学自，提高高校本身的自主能力，增强学校活力，让学校自身根据社会发展的需要培养合适的人才。形成政府、社会力量、国外教学机构等多主体办学、拓宽教育经费来源渠道，大力发展教育事业。
第二，协调发展各级各类教育，加固人力资源的根基，加强社会参与办学和管理，实现办学主体多元化和教育产业化。不同的人对教育有多样化及多层次的需求。在普及九年制义务教育时，还应该注重加强高中教育和高等教育。同时要深化办学体制改革，建立民办教育与公办教育协调发展的格局。要重视职业教育，这是因为职业教育在各级各类教育协调发展的过程中起了很重要的作用，它为社会的协调可持续发展提供了大量的人力资源。加强民办教育与职业教育，强化了学生分流机制，减少社会教育资源的浪费，提高教育资源使用的社会成效，让公立教育、民办教育和职业教育协调发展。
第三，加大财政对教育的拨款，同时应注意教育拨款与学校特色相结合。现阶段，我国的教育经费在财政支出的比重长期偏低，因此要增加财政拨款以使学校教育适应社会的发展。尽管我们不断强调学校特色和学生的个性发展，但我国的基础教育趋同的现象并没有根本改变，究其原因是我们没有建立起鼓励学校特色发展和学生个性发展的机制。因此，在对学校拨款的过程中，要增加“特色学校附加拨款”，对培养学生个性特长的特色学校给予特别拨款和补助。
参考文献：
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城市建设开发资金来源可分为：国家专项补助、地方统筹基本建设投资、城市四项费用、企业自筹资金、地方机动财力、社会集资等多种渠道。其中以城市四项费用的占比最高，内容也在随着发展不断变化。1962年前，城市建设开发资金主要靠国家投资和财政拨款。全国城市工作会议后。对城市工作提出了明确的规定：大中城市的公用事业附加税、工商业附加税、房地产税统一划为市财政，保证用于公共设施、城市的公用事业不需要上缴，不可挪作他用。全国第二次城市工作会议又进一步明确了有关规定，此后的《关于加强城市建设工作的意见》《中华人民共和国城市维护建设税暂行条例》等规定陆续出台，对资金来源都做出了明确的规定。城市建设开发资金的管理和使用也经历了类似的发展过程，从《关于使用各种专项资金安排基本建设资金的几项规定》到征收城市维护建设税后，各地均了实施细则的具体规定。资金管理通常一般由城建部门提出年计划，会同计划、财政等部门协商后，报政府批准通过后执行。城建部门负责资金的使用，财政部门负责实施监督。自从我国开始实行积极的财政政策，全面加大城市建设开发的投入后，城市建设开发管理工作制度化水平不断提升，资金的使用效益持续增强。
二、城市建设资金财务管理中存在的问题
在看到成绩的同时，但是城建资金项目在财务与资金管理中还存在一些不容忽视的问题。如一些项目的前期准备严重不足，存在“三边”工程现象，也就是边勘探、边施工、边设计，这样极易造成概算变随意过性大，出现超支严重；项目资金缺口和项目财务管理弱化并存，归纳起来建设开发财务管理中存在的问题由三个主要方面：一是挤占或者挪用国家专项建设资金的问题。此类问题往往是以各种名义和借口向上级部门申报计划，在资金到位以后，没有用于城市建设开发，而是挤占挪用了。二是会计核算不符合规范。因为建设开发资金会计核算的时间性较短，可比性不大，因此很多建设单位财务管理工作是由会计代管也有政人员代管的现象，严重的甚至出现过不能够按照要求设置会计科目的现象。三是容易滋生腐败现象。部分单位存在完工工程挂帐的问题，这些问题违反了有关建设财务管理的制度和法规，并存在由于利益引发的一系列问题。
三、城建资金财务管理应加强的重点
从上述问题可以看出，城市建设开发财务管理中存在的问题十分明显，解决的要求十分迫切，加强财务管理已经刻不容缓。
1、财务管理工作应当引起相关领导高度重视。
城市建设开发项目必须得到相关领导的高度重视，在对项目科学论证，完成资金划拨使用后，为确保专款专用，应该委派专（兼）职财会人员对具体城市建设开发项目进行管理，并严格按照国家法规以及有关规定严格执行会计核算制度。
2、要进一步加强建设项目概预算以及竣工的决算管理。
管理以及审查项目的概算、预算以及竣工决算，全面加强项目财务资金管理工作，对于提高建设资金使用效益、降低工程建设成本是有百利而无一害的。为此一定要认真进行工程概算审查，对于在建项目工程概算存在超支的，需要安排财政资金追加投资的，都应该经过财政部门参与的审查和概算，在全面落实财政资金来源后，才能追加投资。同时要搞好工程预算的有关审查工作，建设单位应向施工单位办理和提供工程拨款以及结算的依据。对于竣工项目应及时做好竣工验收以及竣工决算审查，应交财政的竣工节余资金、投资包干节余、基本建设收入都应及时上交给财政，对于交付使用资产中的国有资产部分，应该及时完成办理国有资产的验证工作。
3、进一步加强财务审计工作。
一是要防止城市建设开发资金收入项目的遗漏。城市开发建设资金的涉及到的征收单位很多，包括：财政、建设、国税、地税、电力、邮电、国土管理、交通、市政等多个部门和单位。审计时应结合收入项目进行专项审计调查，防止漏征、漏缴。二是避免项目不到位问题。在征收中，要避免乱收费，也要避免征收不到位。当前造成欠征的主要原因是征收工作透明度不够，拖欠现象普遍；也存在人情网、关系网的干扰，随意越权减免的问题。针对这一问题，在进行审计时，一定要结合征收计划和有关规定，对征收单位逐户检查，确保应收尽收。三是城建资金管理方面要重点审计执行情况以及资产的核算情况。防止资产的流失，努力确保国有资产的保值增值。
4、如使用国债专项资金应该确保按期归还。
对于使用中央财政国债专项资金的城市，更应当切实加强国债项目的财务管理工作，不断增强还贷能力。应当深人分析地区财政状况以及城市基础投资的规模，严格遵守同中央财政确定的转贷资金数额以及期限和利率，落实好各项还贷款的来源，明确制定还款计划，确保国债专项资金应该确保按期归还。
一、我国城市化进程及其若干特点
城市化是现代社会发展的必然产物。我国的城市化进程与世界各国相比，具有独自的特点。
1．滞后性。
统计资料表明，1990年，世界城市人口的比重，上等收入国家为71%，中等收入国家为60%，低收入国家为38%，而我国为26.4%。
2．反弹性。
五十年代末，我国城市人口比重曾一度达到19.7%,,相当于当时中下收入国家水平。六、七十年代我国一度强制性将城市人口输散到农村、将工业企业由沿海迁往内地,城市人口比重最低在1972年,减为17.1%。改革开放以后，人为的压制转为反弹。八十年代“返城风”、九十年代“民工潮”,大量农村剩余劳动力涌入城市,内地人口移向沿海，我国城市化进程明显加快。
3．迅猛性。
1949年，我国城市人口只有5700万，占总人口比例10.5%;1980年达到19.39%,30年间增长不到10个百分点;进入加速发展期后，仅用一半时间增长了约10个百分点，现已接近30%；预计到2020年，城市人口比例将上升到45%；在2050年前后，我国人口达到16亿时，城市人口比例可能达到60%。由于我国人口基数极大且越来越大，因此，目前我国城市化的进程，比其他所有国家都要迅猛得多。本世纪后50年间,我国城市人口从五千余万增长到三亿多；下世纪前50年间,如果城市人口比例从30%增加到60%,则城市人口总数将从三亿多增加到九亿多。据报道，目前我国已有1.5亿农民在城里打工,另有1.5亿农民在乡镇企业从事完全非农业的劳动,城市人口的扩张，已有相当庞大的后备军。
我国城市化进程中这些独有的特怔，使得当今全世界共同关注的“人口”、“资源”、“环境”、“灾害”等问题在我国表现得更为突出。其中，水对人类而言，既是不可替代的自然资源、又是重要的环境要素、也是主要的致灾因子，矛盾激化尤为显著。
二、城市化引起的水危机
城市化是我国走向现代化强国的不可阻挡的大趋向。但是，在城市化过程中,围绕以城市为中心的供水、排水、水环境保护与防洪排涝问题日益突出，水灾害加剧、水资源紧缺、水环境恶化，议论多年的“水问题”，在某些地区已经孕发为“水的危机”，并呈全面加重的趋向。
1．水灾害加剧。
90年代以来，我国水灾损失急速增长，1994年突破1000亿元，1996年超过了2000亿元，其中水灾损失增长最快的是城市及快速城市化的地区。目前，我国600余座有防洪任务的城市中，80%防洪标准低于50年一遇，一些城市防洪标准达不到10年一遇，其中10%基本不设防。1994年柳州市3次受淹，梧州市4次受淹。其中，柳州市第一次受淹直接经济损失就达21亿元，占该市1993年国民收入的1/4。1998年武汉市军民严防死守，虽然确保了大堤的安全，但是7月21日一场暴雨，仍然造成了市区严重的内涝损失，大范围交通、电力、通讯系统的瘫痪，甚至还有人员伤亡。
2．水资源紧缺。
我国城市缺水现象自70年代以来逐年扩大。现有400多座城市供水不足,其中100多座城市严重缺水,年缺水量达58亿。许多大城市供水长期处于紧张状态，对居民实行定时、定量、低压供水；消防设施由于水量不足、水压太低而无法实用；工厂被迫停产、学校被迫放假的事件时有报道。为了满足城市日益增加的用水需求,一些城市大量超采地下水,出现地下水位恶性下降、地面沉陷等严重现象;一些城市被迫采取长距离引水、跨流域调水的措施，虽然缓解了城市的困境，但也引出一系列环境问题。在严重缺水的城市，水资源短缺，已成为当地国民经济和社会发展的最大制约因素。
3．水环境恶化。
随着城市工业与居民生活污水排放量的增加，城市河道水质普遍恶化，部分河道与湖泊水体的污染已达到危害居民健康的程度。目前我国工业、城市污水总排放量为416亿m3，经过集中处理达标的只占23%，其余大都直接排入江河。全国90%以上的城市水域受到不同程度的污染。城市周边农村被迫利用污水进行农田灌溉和水产养殖，如天津市污灌面积达到240万亩，占全市耕地面积30%以上,污灌作物有蔬菜、水稻、小麦、玉米等；污养面积发展迅速,近郊已达6.8万亩；年利用污水量，占市区排水总量的50%。由于工业废水与生活污水混合排放,污水处理率低,污水中含有大量有毒物质，自1986～1995年，累计排放镉约30吨，汞约4.7吨,砷约68吨,已引起农田土壤严重污染。太湖流域水质全面超标，1987年至1995年，重污染河长由22.1%增长到53.2%,太湖水质由中营养发展至富营养。黄河、海滦河、辽河、松花江等监测到50%以上河段的水质为IV～V级。淮河水污染事故一度震惊全国，虽经强化治理，问题依然严重。珠江水量大，但三角洲河网地区随着城市化的高速进展，水质已显著恶化。长江情况较好，但攀枝花至上海22个城市江段水质低于三类标准,岸边污染带长度500余km,1/5河流断面水质呈恶化趋势。与此同时，水的生态环境也在急剧恶化，举国上下，“救我湖泊、河流”的呼声高涨。
三、城市水危机的孕发机制
水旱灾害自古就有,水的污染虽然是工业化与经济发展的产物,但是在发达国家已经找到了解决的办法。何以在我国会孕发成水的危机呢?
城市化过程是人口向城市高度集中、城市面积持续向周边地区扩张与城市系统功能不断复杂化的过程。在这一过程中，人们的生活方式、社会的运作机制、资产的结构形式、流域的地形地貌、江河的产汇流条件及水域的水质等等都在发生着显著变化。这种以人的生存与发展需求为导向,使人与自然之间的平衡不断被打破的现象，具有两重性。
一方面，人为营造的城市，随着规模的不断扩大，与原有环境之间产生出大量新的矛盾，并且矛盾越来越复杂，解决矛盾的难度越来越大；
另一方面，随着社会经济、技术实力的增强，对自然演化规律认识的深入，以及人类自我约束能力的提高，又为改善城市环境，维护城市的正常发展，创造了条件。
以下仅以城市型水灾害及其与水资源、水环境的关系为例，加以说明。
1．城市型水灾害。
城市化过程中,城市洪涝的水文特性与成灾机制均发生着显著的变化。例如:?城市人口资产密度提高,同等淹没情况下,损失增加;城市面积扩张,新增市区过去为农业用地,防洪排涝标准较低,而洪涝风险较大；以往城外的行洪河道变成了市内的排水渠沟，加重了防洪负担；?城市空间立体开发,一旦洪涝发生,不仅各种地下设施易遭灭顶之灾,高层建筑由于交通、供水、供气、供电等系统的瘫痪,损失亦在所难免;ˉ城市资产类型复杂化,水灾之后,即使洪水退去,诸如计算机网络的破坏等所造成的损失不可估量,恢复更加困难;°城市对生命线系统的依赖性及其在经济贸易活动中的中枢作用加强;一旦遭受洪水袭击,损失影响范围远远超出受淹范围，间接损失甚至超过直接损失；±城市不透水面积增加,排水系统改善,径流系数加大,使河道洪峰流量成倍增加,洪峰出现时间提前,已有堤防的防洪标准相对降低;2由于城市气温高、空气中粉尘大,形成所谓城市雨岛效应,即出现市区暴雨的频率与强度高于周边地区的现象;3大规模城市扩张阶段，往往造成水土流失加剧，局部水系紊乱，河道与排水管网淤塞，人为导致城市防洪排涝能力下降；′城市防洪排涝的安全保障要求大为提高，而城市防洪排涝工程设计施工管理的难度加大。由于这些变化与城市化的进程之间含有明显的相关关系，因此，除非同时增大治水的投入和力度，否则必然出现水灾损失急剧增长的恶性局面。
2．城市水灾害．
水资源与水环境问题之间的影响。对于城市河道、湖泊而言，水太多、太少、太脏，都发生在同一的水域中，都威胁同一的对象。在人与自然的相互作用下，形成了相互影响的复杂关系。例如：?由于城市河道水质污染严重,恶臭难忍,人们迁怒与河,干脆“活埋”了事，或以此作为与河争地的借口。由此引起城市雨洪调蓄能力下降，加重内涝发生的机率；一旦污水泛滥,对沿河居民危害更大。上海城市化过程中,大量河道正在消失。南汇区7年中填埋河道321条,全长越168km;解放初杨浦区有大小河流130多条,至今仅存26条。
1997年11号台风期间,虽然暴雨未停,由于内河水满为患,泵站被迫停机,使城市低洼地区出现路面集水盈尺的现象。地表水质恶化加剧水资源短缺,城市水源地建设成为棘手的问题,被迫更多依赖和超采地下水,加速地面沉降,不仅直接造成城市地下管线和建筑物的损毁，而且降低防洪排涝工程系统的能力，加剧水灾风险；沿海地带由于地下水位下降过低，引起大范围的海水内侵,导致更严重的生态环境问题。?洪水可以补充地下水源,增加水库蓄水量,是有利的一面;但是,由于城市需水量大,用水保证率高,许多过去为防洪和农业灌溉而建的水库被迫转为承担城市供水任务，为了预防汛期不来水,汛前往往舍不得滕出防洪库容,使得水库应急泄洪的风险大为增加,不仅削弱防汛的调控能力,甚至加剧水灾损失。
以上情况表明，城市型水问题的出现，在大规模城市化进程中是不可避免的。如果不同步加强城市水利建设，则水的问题必将日趋严重，甚至孕发为水的危机，成为社会可持续发展的严重制约因素。我国人口众多，对生存空间压力大，加之水资源短缺、降水量时空分布不均，是生态环境比较脆弱的国家。同时，我国又是发展中国家，经济与法制基础薄弱，在城市化加速发展时期，容易出现投入不足，治理不利、水的危机不断加重的局面。
事实上，水太多、太少、太脏的问题，是相对而言的。随着社会经济的发展与水问题的日趋严重，人的水患意识、节水意识、水环境保护意识开始增强，水问题综合治理的技术实力与经济实力也在增强，相应的法规体系与执法体系逐步健全，从根本上又为克服水的危机创造了条件。
四、城市水利的基本特点与发展方向
城市水问题是社会经济发展的产物。发达国家在各自经济的高速发展阶段都曾不同程度地遭遇过这一问题,并为之付出了沉重的代价和巨额的治理费用。我国在城市化进程中水的危机带来的困难与挑战将更多更复杂。如果说,过去20年里,在我国城市人口比例上升10个百分点的情况下,为了解决城市的水问题,在相当程度上是以牺牲农村、牺牲环境为代价的话,那么,在今后20年里,我国城市人口比例再上升20个百分点,传统“有效”的办法何以为继？把握好城市水利的基本特点和发展方向，对于城市的管理者和决策者来说，也是把握城市兴衰存亡的大事情。
1．城市水利面临问题的长期性与复杂性。城市水问题的产生，是自然与社会因素交互作用的结果。每一座城市所处的地理环境不同，城市规模、结构、功能、政治经济地位以及城市发展阶段不同等等，决定了各个城市所面临的水问题的明显差异。在城市发展过程中，一方面水资源合理配置、水环境保护治理与水灾害防御控制的要求不断提高，另一方面多数城市由于对具有公益性质的城市水利基础研究不够，投入不足，社会上大量存在的过分追求局部与眼前利益的短期行为等还在使矛盾不断激化。从基本国情出发，我国绝大多数城市尚不具备短期内以高投入克服城市化进程中水危机的实力。因此，城市水利的发展是长期而艰巨的任务，不是抓好几个“形象工程”就可以解决问题的。对既是资源、又是环境要素、也是致灾因子的水来说，必须要统筹规划、综合治理，将发展与治理密切结合起来，将水资源的合理配置、水灾害防御与水环境治理一起纳入城市发展规划，建立相对稳定的、与城市经济发展按比例同步增长的投入机制，同时加强法制教育，尽力遏制城市发展引起水灾害与水污染风险加重的趋势。
2．城市水利统筹规划的超前性。城市水问题是发展中的问题。因此城市水利在规划阶段就必须要考虑如何应对城市发展中水问题的演变趋向，如何满足城市未来发展的治水需求。目前国内城市水利规划的一个重要问题是基础研究不够、预测手段不足，规划的依据往往是过去的不完整的资料，使得规划本身的合理性就缺乏保证，难以摆脱“头疼医头、脚疼医脚”的窘境。合理进行城市水利统筹规划的依据必须建立在科学预测的基础之上。近年来，中国水利水电科学研究院灾害与环境研究中心开发研制的城市洪涝灾害仿真技术已经先后应用于海口、深圳、广州、上海、天津、沈阳、哈尔滨等城市，并不断发展完善，进入了实用化的阶段。同时，城市水利信息管理与决策支持系统的建设也需要大力加强。
3．城市水利实施对策的综合性。城市区域综合治水包括两重含义。首先，治水措施的目标是综合性的。城市水源的保护、供排水系统的建设、城市河道湖泊的整治、城市污水处理与废水资源的重复利用、城市防洪体系建设与城市环境改善的结合等等，在解决水多、水少、水脏的问题上，总是你中有我，我中有你。单一目标的措施，往往是既不经济，也不合理。其次，治水手段是综合性的。不仅需要形成完整配套的工程体系，而且需要将工程措施与非工程措施相结合。只有综合运用工程、法律、行政、经济、教育、技术等手段，才可能达到城市水利的发展目的。例如随意往城市河道倾倒垃圾的恶习，污染水源、破坏环境、有碍行洪排涝，可是这种现象至今即使在上海这样的大城市中也屡见不鲜。因此，城市水利建设中，工程措施需要研究与投入，管理措施也同样需要研究与投入。
4．城市水利发展模式的开放性。常言说，“一方水土养一方人”。但是在城市地区，其实需要“八方水土养一方人”。因此，城市水利不能就城市论城市。城市水利规划，必需要与流域水利规划相协调，妥善处理好上下游、左右岸、干支流以及城市与乡村的关系。城市水利需要牢牢树立大水利的观念，既要满足城市人口生存与城市经济发展的需要，也要克服掠夺性的资源利用、以邻为壑以及导致区域内生态系统破坏的弊病，创造人与自然相协调的生存环境。同时，城市之间需要加强经验的交流，善于引进新观念、新技术。地方保护主义不利于城市水利的发展。
5．城市水利的风险特性与加强风险管理的必要性。在城市水利的发展中,建立风险管理机制是解决城市水危机的有效途径。在城市化过程中，我们不可能彻底根治水灾害，充分供应水资源及完全避免水污染，因此在城市发展中，必须要承担一定的风险，需要加强水的危机与风险的预测、评估、管理与应急对策等问题的研究；需要建立健全风险管理机制,兼顾局部与整体、眼前与长远的利益,避免人为加重风险;认真作好水的危机的应急预案,努力增强风险预测、监测、评价能力,增强分担风险和承担风险的能力等。
五、结语
关键字：城市规划特色
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历史上，有一些城镇在桥边生长起来，另一些由军事驻地、教育学术中心或宗教中心发展而来。其中一些是经过规划的，但大多数没有。随着工业化的进程，新的中心很快在原材料或动力资源附近发展起来。最终，产生了工业大国的贸易中心和首都。但无论城市最初生存的理由是什么，如何影响了它最初的形式和建筑，其它的功能还是迅速发展起来。当古老的工业衰落而让位于新工业时，城市的繁荣和活力取决于各种计划中或计划外的活动之间相互作用的质量和数量，尤其取决于对环境变化的反应速度。
在过去的世纪中，大多数建筑物是由当地材料建造的，其形式同时适应社会需求和气候。只有那些最重要的建筑才由建筑师或建造专家设计，而他们常使用进口的和更耐久的材料。随着这些年来大规模信息交流的发展，所有这些都改变了。建筑的设计、方法和材料正在越来越国际化和标准化，它们更多地随着时尚的指示而变化，而不是其实效。
就象建筑物预期的功能被(或应该被)反映在其设计中，城市的形式和特性也是它的经济和社会结构的反映。当我们改变、改造或更新建筑物来更好地满足不同从前的新需要时，必须承认：要确保一段时间内一个社区的繁荣，那么一个人居环境棗村子、镇子或城市，就必须不断地通过改变其自身来适应新的情况。尤其是现在，只要满足制造商的设想或财政状况，几乎可以在任何地方建立工业。
建筑和城市设计的保护
一个城市，尤其是一个古老的大城市，是思想和艺术品的宝库，其中包括建筑、空间和各种场所。它们表达了演变的需要、时势和建造者那个时代的风尚。为了社会的利益，我们应该合理地运用这一资源。但这从来不容易做到，因为总有关于什么才是摵侠淼脑擞脭的争论。在城镇的发展中，情况常常会因为对旧建筑倾注的感情而变得复杂。用于建筑结构和基础设施维护的钱原本可以用于为社会提供新的住房，提供新的社会、商业、工业用途房屋和新的服务设施，这是一个客观但又经常被忽略的负担。但现在的形势要求未来的需求必须得到满足。什么样的发展才能最好地适应未来的需要，这必须得到检验和评估。
在制定一个已长期存在的城市区域的未来发展方针时，面临的第一个挑战就在于决定应该依据何种原则(如果有的话)，有意识地保留现存的建筑物及整个地区；在何种代价下、到何种程度，这种保留才能适应发展改变的需要。
对单独的建筑物或建筑群来说，常常是其外观、建筑价值或历史上的相关意义决定其保护(或保存)与否。这还常被解释成对现状的维持。但一栋由政府保护的国家建筑，会不可避免地成为声望的目标。这种声望是一种可怕的强力麻醉剂，使人们在考虑到艺术性时被麻痹了。如果一栋建筑内在的魅力和作为一件艺术品或文物的价值，能够配得上这种声望，那它才能被保护，太多的人想要把他们自己所看到的古老建筑作为最好的来保留。但我们认为的建筑的美并不是一个靠逻辑证明的东西。同样也可以说，保护的愿望是不合理的，尤其当要保护的建筑无法附加经济用途时。
过去，具有时代风格的建筑实践满足了时代的需要，虽然重要的建筑物都被盖得好像要永存似的。1936年，在伦敦，人们发现，除了几个被公认的有历史价值的例子，其它大多数都在30年内被更新，在60年内被重建了。现在，在这个被保护所支配的时代，总有不断的压力要求保留远远超过这个建筑时代的工业和商业建筑。这是非常昂贵的。可能倒不是要求新的用途和新的技术服务设施，而是它的材料、体量和特征能引起人们的共鸣，空间的尺度和比例适合当今的时代。这难道不比在昨日昂贵的立面背后设计出为明日服务的空间更好吗?
如今挽救古建筑的工作，不管以何种方式，都很少考虑它们的实际条件，甚至有时它们只代表一个因为没有特色而被人记住的建筑时代。这将会限制子孙后代显示出他们的设计或欣赏能力，这是要冒险的。但是给新的伟大的建筑和城市设计提供机会也要冒险。不管多大程度的保护都不能把一个设计从坏变好。50年前，如果有现在的规章和看法的话，许多现在被认为是杰作的建筑作品就盖不起来了。因为他们不能，而我们能欣赏到一些过去最富想象力的设计者最好的作品。如果决策的产生能适应也象建筑一样改变着的世界形势的话，就会有更多有价值的现代建筑了。把更多时间投入到审批一个发展申请中，并不一定能产生好一些的建筑或城市设计。它也许会阻止一场灾难，但如果由于官员们缺乏城市设计的眼光而错过了合适的投资时机，它同样也可能导致失去一个机会。
建筑师关心在特定空间的某一建筑，却很少关心它的邻居。而城市设计考虑的是被建筑界定的、渗透的或打断的空间。虽然也许这些建筑只是为从几个有选择性的视点观看而设计的。城市设计的关键存在于连续看到的景象中，其质量取决于空间之间的关系，它们被界定的方法，轮廓、体量、尺度、色彩和周围环境棗比如建筑或植物棗的材质。一个空间形式给旁观者的印象很大程度上取决于他穿行于其中的运动速度。好的设计考虑它被体验时的情况；最好的设计能满足所有标准。一位穿越城镇广场的步行者有时间享受各种各样的纹理和形象：建筑表面的分格，界定空间的铺地和植物，光影的相互交叠和落叶的飘飞。这种欣赏，无论有或没有，都会受到建筑或空间的尺度与人类尺度之间的关系的影响。因为我们都会依据与人类高度和生命长度的关系来评价尺度和年代。这反之又影响了我们对周围环境的反应，例如我们在街道或广场中是否觉得拥挤或舒适。
保护包含对资源的合理利用，这在城市的设计中是最为重要的。作为一个世纪以来的科技和商业发展的结果，城市中心总是处于适应更多用途和人口的压力下，然而许多城市中心却有一种错综复杂的特性，很容易被增长的交通和重建破坏。取代所有旧的事物来满足新的要求会浪费资源，而且很昂贵：这会有效地毁灭一个地区甚至整个城市。不满足今天的需要、不预测明天的需要，可能会成为经济和文化的自毁。我们必须在某处打破平衡。如何做呢?答案可能介乎一座城市和一个社区之间；或者是它们的特性值得保护，或者是一种古老的、很受喜爱的形式：又一次，是思想还是艺术品。建造什么，何时何地重建或彻底修改，保留什么以及如何去做，是一个判断力的问题。在实践这种判断时，应该简要地参考别的地方的经验。
保护，保存和选择的问题
在世界的很多地方，有无数的例子可以用来研究多种多样的情况的前因后果和保护的方法，而且每一个都很独特，又都有只适合于某些情况的经验。应指出的是：不同的情况需要不同的解决办法。
墨西哥城，世界最大的都会之一，有许多具有重要历史或建筑意义的建筑物，有些是前殖民地时代的。它也拥有一些有建筑价值的区域，比如佐那罗萨(ZonaRosa)，在这里，保护措施正在付诸实施。但它也有一些最肮脏的贫民窟和混乱的地区，对许多人来说都没有逃避的希望。应优先考虑什么呢?投入到国家遗产的建筑维护中的财力越多，用来建造住宅和医院的就越少，更重要的是要为明天的人们提供所需的基础设施。保护的范围相当宽广，就好像实现它的可能性相当低一样。
在过去的40年中，新加坡进行了一项突出的重建住宅的项目。它不可避免地导致了许多传统建筑的毁坏，特别是中国城和小印度。更重要的是它破坏了这里生存了几代人的社区。但优先权在于提供良好的居住条件-我认为这很正确。直到最近，才通过一个保护项目复原了老城区的许多残存的商住式的房屋。历史条件下的花费当然高但却对社会有益。这是一个有眼力、知道自己想做什么，并且有勇气、有决断的速度和足够的财力来实现其目标的城市。
中国的建筑和规划因为其空间相联系和相承接的方式受到特殊的尊重。原来的皇宫-紫禁城、颐和园、北京的园林、苏州和承德的园林都在尺度和用途上各不相同，但每一个都显示出对实和空、遮挡视线、造景和尺度的处理的娴熟掌握，别处极少有能相比的，在西方更没有。每一个设计都很适合它初始的目的和它的使用，虽然它们大小不同。几百个人在紫禁城里几乎不会被注意，但如果在苏州的一个小园林里，就会造成交通堵塞。大小和尺度总是应该与用途相关，与房屋周围的环境相关的。这些地区的保护具有巨大的社会、建筑和历史的重要性，它们需要耐心、敏感，并且是很花钱的。
住房和保护
许多建在欧洲和整个前殖民地领土的宫殿和豪宅有了新的用途，比如做旅馆、会议中心、学校或医院，这样就保证了它们在可预期的未来不断地被维护。但并不是这些伟大的建筑物赋予了城镇它们的特征，而是无数的更谦虚的居住建筑。它们并不时髦，不能满足现代化的要求；但却用最少的材料取得了最大的优势，在苛刻的条件下倾全力于提供可能达到的最好的生活条件。在沙漠地区，厚重的墙挡住了正午的阳光，又保住了寒冷夜晚所需的温暖；内院被安排来利用气流提供制冷；在南亚，建筑物造得很高，以保证通风，避免突然的雨季泛滥；在中国，摲缢當的不同流派依据这些制定了实践的标准。在几乎所有现代化的发展中，不仅仅这些奥妙的方法被一扫而光，而且更让人无尽沮丧的是，几乎所有建立在数代人的经验积累上的优良的实践也遭到了同样的命运，被那些极少考虑社会需求和气候要求的标准住宅代替。在这样的情况下，虽然有这么多可用的科技资源，却仍然有这么多低质量的房屋在这么多国家建造起来，就不让人惊奇了。解决办法必然存在于一种建设性的保护方针中。
生活方式，尤其是家庭内部的，随着外部条件，特别是经济情况的变化而演化。新的工作方式、城镇规模的增长在这方面是很重要的。在世界的许多地方，从一套接受地面的独立住宅或公寓，到需要靠电梯到达的多层公寓单元，这种住宅形式上的骤然变化，破坏了家庭生活，摧毁了社会的结构和邻里、社区的自然外貌。通过比较，经验会告诉我们，常常是那些或多或少继承了传统模式的邻里的居民，会对经济发展和其它社会变化带来的契机有更好的反应能力。这样，遵循那些已被接受的形式的新住宅就应受到赞赏，因为它包含了人们熟悉的东西，帮助重新发展的邻里地区保留了一种摴槭舾袛，又帮助新发展起来的地区建立这种感觉。
曾经有这样的论断，说满足房屋需要的任务是现代建筑(相对于摵笙执鷶和其它短暂的风尚而言)的源泉，并且正是从这方面来说，现代运动中的作品才与早期的不同。如果经济和社会的考虑也包含、当然也应该包含在这些任务中，设计的原则就更紧密地与更乡土或传统的建筑相吻合。那这就能解释，为什么这么多恰当设计的当代房屋能欣然坐落在旧的居住房屋旁边。因为它们显示了保护和建筑原则的应用，确保了一种当新旧并置时常常被遗忘的使它们和睦共处的措施。
定义和赞同一种原则是一回事，而实现它们就是另一回事了，因为不仅仅公众和政治家更喜欢时髦或便捷的方式，而且当面临基础内容时，技术问题也更突出了。想要以可行的方式来适应城市中不可避免的高密度问题，会带来几乎无法抵抗的问题：如何才能经济地提供已被社会认可的改善的服务设施。
在北京的菊儿胡同，吴良镛教授通过庭院式住宅，表达了一种可能性：既容纳一个相对高的人口密度，又同时给每一个家庭提供一小块私密的室外空间和绿地，且只与他们的近邻分享。当住所只有三、四层高时，就不需要电梯，维护也不需使用精密的机械设备。较高的单位成本，被使用时降低的花费和灵活的布局平衡了。这种布局给保护区域内和历史性建筑附近的小片地段提供了发展和再发展的可能。对局外人来说，这种方法以适应今天的需要的方式，保护了传统住宅的原则。这种住宅，从各种意义上讲都建立在胡同的体系上，这种体系确定了北京的许多住宅布局。当然，还有许多方法来适应重要保护地段附近住宅的承德、北京和其它历史中心的问题，有一系列实际和可行的解决办法。
从经济的角度看，使用电梯的房屋，至少应6层高；更高一些时，就会有建筑上的重要意义：当它们相当高并形成组团、仔细选址时，就会对城市的结构设计造成一种冲击。在一栋历史建筑或古城的中心的近处，在低层建筑比较受欢迎的地方，如果建起高楼群，通常是不合适的。在很多情况下，这指出了解决历史城镇的边缘或边缘以外的发展问题的可能性和愿望。这样可以延长古老建筑和园林的寿命、使用期限和特性。维护的费用降低了，因为制造污染的工业随之迁走了，沉重的交通负担转移了，震动对古老结构的危害减轻了，拓宽道路的需要也消除了。通过这些和其它类似的方法，新式的发展也可以成为最有效的保护手段。
城市的经济发展主要依靠城市自然资源和生产市场。而与各个城市的经济交流迫使城市管理必须实现开放式管理，只有城市与城市之间不断地进行经济交流及产品之间的相互流通，才能更进一步的促进城市的经济发展，城市管理的开放性特征主要表现在，对农村及国外市场的开放，城市与城市之间技术文化的交流，资金的相互支持，产品的相互流通等方面。
二、促使创新管理模式在城市管理中应用的主要因素
(一)当前城市管理制度的缺失
促使城市管理模式必须予以创新传统的管理模式在以往发展中做出了巨大的贡献，随着城市经济的发展，传统的城市管理模式已不再适合当前的城市管理，其缺陷也逐渐显露出来。城市的发展离不开稳定的社会制度，这种稳定的制度在一定程度上促进了城市的经济发展，同时也形成了一种惯性，制约着城市管理的创新，随着我国市场经济的不断发展，传统的城市管理模式也失去了原有的活力，逐渐僵化，制约着城市的经济发展，因此，城市管理模式创新势在必行。
(二)激烈的城市竞争
促使创新管理模式在城市管理中的应用经济全球化带动了城市之间的交流，促使城市往国际舞台发展，各个城市之间的竞争也日益激烈，迫使城市管理模式必须改革创新，为城市赢取亮点，以便在城市竞争中取得胜利。同时，随着经济全球化的发展，各国经济得到开放性发展，增加了各国居民的交流，城市人口流动性也大大增加，为了提高城市的综合素质，以发展城市旅游经济及发展资金的吸收，各个城市不停地制造“买点”纷纷打造鲜明的城市文化及良好的城市环境，正是这些因素，影响着城市管理模式的改革，城市管理者也开始认识到创新模式管理在城市管理中的重要性。
(三)市场化不断改革
促使城市管理模式的不断创新城市现代化的发展，催生了经济行业的多样性，同时也使经济利益趋于多样化，各行之间的利益冲突不断加大，为城市管理带来了相当大的压力和挑战，如何调节各行之间的利益成为城市管理的首要任务，因此，城市管理者只有充分结合当前城市经济发展状况，对城市管理模式予以创新，才能充分调动市民对城市管理工作参与的积极性，使市民能发表自己的心声，从而减少城市政府在信息收集方面的成本，使城市管理者更好地进行管理分析。
三、创新性管理模式的基本定义及在城市管理中的效果
(一)创新管理模式的定义及创新管理模式应用的必然性
创新一词最早出现在经济领域，于1912年约．阿．熊彼提出。创新管理模式是城市开展技术创新活动的基本保证，创新模式即通过对城市管理者思想的创新和城市管理结构的创新，使城市资源得到有效调动，从而促进城市的可持续发展。随着城市化进程的不断加快，管理模式决定着城市的发展，传统的管理模式已能适应城市的发展速度，为满足城市的发展需求及城市政府自身利益，创新管理模式在城市管理中的应用势在必行。
(二)创新管理模式在城市管理中的优越性
不论是企业管理还是政府管理都离不开创新，只有对管理模式进行不断的创新改革，才能为城市发展奠定扎实基础，创新管理模式在城市管理中体现出显著的优越性，其主要表现为以下几个方面:
1．创新管理模式的应用，使城市管理机构得到精简
城市管理体制是城市管理的重要基础，同时也是城市居民物质生活的重要保障，随着创新管理模式在城市管理中的应用，城市管理逐渐划分成市、区、街道三个方面进行管理，使城市管理机制更为精简，促进的城市管理政策的落实，同时也为居民参与城市管理提供了平台，为城市管理者政策制定提供了切实的立足点。
2．创新管理模式的应用，优化了城市生产力
首先，创新管理模式在城市管理中的应用大大提高了城市生产力，优化了城市资源和城市基础设施建设，特别是城市的人流、信息、物流及城市资源得到了更好的规划管理，在一定程度上节省了城市经济发展的成本，为城市发展奠定了扎实基础，创新管理模式在城市管理中的应用使城市管理更为科学合理，充分改善了城市生活环境，为投资建设的引入提供了良好条件。其次，创新管理模式坚持以人为本的管理理念，更注重城市居民生活水平及生活质量的提高，城市管理更加人性化，拉近了城市管理者与城市居民之间的关系，促进了居民积极参与城市管理，与城市管理者共同构建和谐城市。最后，创新管理模式的应用，为城市树立了正确的经营管理观念，市场经济与城市管理相结合，从而建立完善的市场经济体制，实现了城市的资产增值保值，充分调动了社会经济资源，促进了城市经济得到最大化发展。
3．创新管理模式的应用，重新定义了政府的管理职能
摘要:城市管理是依法治市、依法治城、依法行政的重要组成部分,也是城市人民政府的重要职能和永恒课题。综合执法是法治建设的需要。城市管理综合执法必须保证法治的统一性,发挥立法的灵活性和创造性,通过规范权力加强监督、依法行政来推动我国法治的实现。
关键词:法治;法治理念;城市管理综合执法;依法治国
1法治及其理念的价值诠释1.1法治的概念法治理念,是关于法治的原理、精神论文及法治化的操作技术,它构成了一个国家或一个时代的法治理论的基本框架。因此,理解法治的概念是对法治理念的把握和解释。法治概念是在历史上产生的,在不同的国家和时代,它具有不同的具体内容。我国春秋战国时代就已开始关于法律在社会中的地位以及在治理国家中的作用的争论。著名的“儒法之争”,很重要的一个内容就是治理国家主要是靠法律,即“圣人之治(即人治)”还是主要靠个别贤明的君主,即“圣法之治(即法治)”。在西方,第一个主张依法治国者,可以说是思想家亚里士多德。他在著名的《政治学》一书中,认为“法治应该包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”在目前我国学术界对于“法治”的理解和认识异常活跃,纷纷提出了对法治精义的看法和解释。有学者通过认同西方社会亚里士多德以来对法治的几乎超越历史和时代的基本解释,认为法治的基本精义在于法的至上地位和法的善德质素,后者决定着前者,更具有根本意义。法的至上地位意味着不仅只有手段的功用,而且有目的和价值意义;法的善德质素要求法治不只在实施层而,更在立法层面。同时,法治作为价值理想,与自由、平等、正义、秩序、效率、民主等多元价值具有亲合关系。有学者从价值理念的角度出发,认为法治除了“治国方略”之外,是一种理性的办事原则,是一种理性的法制模式,是一种理性的法律精神,是一种理性的社会秩序。1.2社会主义法治理念社会主义法治理念是体现社会主义法治内在要求的一系列观念、信念、理想和价值的集合体,是指导和调整社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督的方针和原则。把握社会主义法治理念,必须从中国社会主义国体和政体出发,立足于社会主义市场经济和民主政治发展的时代要求,以科学发展观和社会主义和谐社会思想为指导,深刻地认识社会主义法治的内在要求、精神实质和基本规律,系统地反映符合中国国情和人类法治文明发展方向的核心观念、基本信念和价值取向。
2城市管理综合执法与法治2.1城市管理综合执法是法治的具体实践从中国法治化进程的实践来看,中国法治化进程是由国家启动的,基本上是以政府推进为主的政府推进和社会演进结合型。从根本意义上,反映了市民社会与国家二元化的必然要求。“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略的理论深入和展开需要国家和社会的回应,需要在实践中具体地操作中国法治化道路选择,需要理论与实际的结合,而城市管理综合执法则是法治理念在城市管理中的具体实践。城市管理是依法治市、依法行政的重要组成部分,也是城市人民政府的重要职能和永恒课题。城市管理综合执法根源于市场化改革的推动、行政机构精简和行政处罚的执法法治化要求,以解决在城市管理领域中比较混乱的行政处罚行为,《行政处罚法》将综合执法中的集中处罚纳入了法治化的轨道。城市管理的法治化在一定程度上是一个国家法治水平的体现,是法治社会成熟与否的标准。城市管理综合执法是社会主义法治理念在地方行政区域的具体实施,它使法治理念得以启动和深入,使法逐步由纸上的条文融入了公民的生活中,从而为法治国家最基本的“制度与人”良性互动关系的形成奠定了现实基础。2.2城市管理综合执法是法治的具体化,与法治政府具有密切关系城市管理领域综合执法作为行政执法体制改革的突破口以及改革方向之一提出后,从中央到地方各级政府给予了高度重视。2000年9月,国务院办公厅就继续做好相对集中行使行政处罚试点工作再次发出了专门通知,要求各省政府从贯彻依法治国方略、全面推进依法行政的高度,充分认识实行相对集中行使行政处罚权制度的重要意义,认真研究适应社会主义市场经济要求的行政执法体制。综合执法作为城市管理体制改革的新模式,其与依法行政,建设法治政府之间存在着密切的联系。首先,城管综合执法与责任型政府关系密切,责任行政要求行政系统行使职权时权责对等,行政执法权高效有序地运作,这是因为,“良好的法律秩序是法律规范实施的结果,也是检验是否厉行法治的一个重要标志。”城管综合执法将以往分散行使的行政执法权相对集中,明确执法主体及其权限和责任,为“政府权力再造”奠定了良好的基础。其次,城管综合执法也体现了治理型政府的要求。治理型政府以“最好服务、最高效率”为目标,城管综合执法在一定程度上改变了以往行政处罚领域的三乱现象,使无序变为有序,保证行政管理体制的统一和稳定,有力地推动法治政府的建设。同样,依法行政也对综合执法提出了更高的要求,执法人员在执法时必须要做到秉公执法、文明执法,杜绝粗暴执法,从而为政府树立良好的行政执法形象。
3城市管理综合执法的现状及展望在中国推进依法治国的进程中,如何具体实现法治的方略,体现法治的价值和要求是对我国法制改革与发展的一个巨大的挑战。城市管理综合执法的开展和深入,作为依法治国在地方行政区域内的法治实践,为中国法治化的实现提供了一条符合实际的道路。3.1城市管理综合执法的现状(1)立法不足,法律滞后。行政执法,顾名思义就是行政机关贯彻执行法律的活动。行政执法离不开法律适用,当行政机关在行政执法活动中将抽象的法律规定具体运用于人、行为和事实并对自然人、法人和其他组织的权利义务作出判断和决定时,就属于法律适用。城管综合执法作为行政执法的一种模式,在其执法的过程中也必然涉及法律适用。不同的行政执法模式各有其执法依据,就目前各地城管综合执法的法律现行的立法并不能完全适应城管综合执法的实际,在诸多方面存在不足:①中央立法过于原则,欠缺可操作性;②地方立法位阶较低,权威性不足;③执法依据分散,处于“借法执法”的尴尬局面;④部分执法依据存在着相互冲突的现象。(2)管理部门行政执法职能交叉、职责不清。综合执法机关的行政处罚权来自于行政职能机关的转让,各行政职能机关都交出一部分行政处罚权给相对集中行政处罚权的实施机关,由其独立行使,变多家执法为一家执法。然而,这种转让并不是传统理论中的依法转让,其理论基础和法律依据还不完善,在实践的过程中也产生了一些问题:①行政管理权与综合执法权完全割裂,管理与处罚难以衔接。“有关行政职能部门与综合执法机关之间的职责冲突,从某种程度上说对执法产生了很大的影响,这种影响甚至比相对集中行政处罚权之前的职责交叉问题还要大。”②综合执法部门与原职能机关执法职能转移不完整,执法界面不清晰。根据行政法的理论,一个完整的行政处罚权是不能被分割的,而相对集中行政处罚权制度在部分职责职权的划定上,却分割了政府有关职能部门的行政处罚权。(3)执法主体定位不准,执法手段不足。现在执法队伍的执法主体资格是根据《行政处罚法》第16条的规定,在国务院法制办批复后,通过各级政府的规章和规范性文件予以确定的,由于相对集中的行政处罚权原来是由其他的法律或法规明确授予其他行政主管部门,因此,在行政处罚权执法主体资格转移过程中就存在着法律间的冲突。特别是试点工作实施以后,一些新颁布或修改的法律法规对相对集中行政处罚权范围内的行政处罚权仍明确规定授予其他行政主管部门,这也给综合执法队伍的执法主体资格带来了问题。在管理上依然采取运动式的监管模式,而且执法手段较为单一,整治效果不明显。城市管理行政执法部门在行使行政处罚权的实践中,还面临一个相同的难题:作出行政处罚决定以后没有行使行政强制权的权力,城市管理难以有效的进行。3.2城市管理综合执法的完善途径法治是一个目标,是一个庞大的、理想而又可以实现的目标,而实现这个目标的过程是漫长的、艰苦的,这个过程由一系列活动所组成,是旨在实现法治的一系列具体活动的总和。充分认识到我国城市管理综合执法的现状及实现理想法治目标的必然性,更加紧迫地推进法治的进程,要着重从以下方面做起:(1)改革管理体制。“从法治的发展角度着眼,如果一种制度设计是值得并具有一定可行性的,我们就必须为它的建构迈出第一步,哪怕会遭遇种种阻力,甚至阻力过大而使得这一步走歪了。毕竟,任何制度文明的发展都是在学习、矫正、积累的过程中完成的。”一个城市的管理工作,特点是城管行政执法体制是否科学合理,直接关系到城市管理工作的成效问题。因此,研究确立科学合理的城管行政执法新体制,对于提高城市管理行政执法效率至关重要。通过职能、权力、机构、人员的转变与调整,以及罚缴分离、收支两条线、统一执法程序和文书等配套制度的建设,使权力彻底与利益脱钩、真正与责任挂钩,从而最终建立一整套符合市场经济要求的行政管理体制。(2)制定法律规范。任何一项制度都离不开法律的规范,尤其是对于以行政权重构为核心的城管综合执法制度而言,更需要立法权的全面规范。关于城市管理综合执法的地方性法规可作全面立法的立法选择,“所谓全面立法就是指在一部或若干部法律、法规中对行政综合执法与相对集中行政处罚权作出系统规定,并将有关的主体、内容、程序等全部列举出来。”法规具体可包含以下几方面内容:①主体地位问题;②人员设置问题;③执法手段问题;④执法职能及范围划分问题;⑤执法程序问题。(3)重塑执法理念。城市管理综合执法要按照建设法治政府、责任政府、服务政府的要求,切实改变“重处罚轻服务”的现象,实现由管理向服务的转变,树立权利本位、以人为本的执法理念,在执法方式上做到多样化、人性化、社会化,做到执法公开、公平、公正、公信,保障社会公众的知情权、参与权、监督权,加强内部监督制度建设,做到权力与利益脱钩、与责任挂钩,全面提高队伍和人员的素质,从而为适应市场经济要求的行政管理体制的确立与完善作出贡献。
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城市设计导则的出现最早可以追溯到19世纪欧斯曼的巴黎改建中及20世纪初美国纽约土地使用分区管制规则。即最初对建筑用途、容积率等基本规划条件的控制，之后人们又根据城市管理的实际需要陆续制定了相应的导则，这就是导则的雏形。城市设计导则最早出现于1970年美国旧金山城市规划及其实践。当时，旧金山在城市规划的实施中遇到了一些困难，当地规划管理部门为了确保城市环境在具体项目实施过程中的质量，将设计计划变成了设计导则进行控制。之后，城市设计导则在美国和欧洲迅速兴起，成为城市规划建设中的重要环节。近年来我国的城市设计成果也越来越多的使用设计导则一词，并把导则的具体内容作为城市设计实施管理的成果之一。20世纪90年代城市设计导则被引入我国部分城市的规划管理中，是作为把城市设计成果落实为可操作性的城市规划控制的有效工具，并贯穿于城市规划管理各阶段。在我国，城市设计导则的研究和应用尚处于初级阶段，但随着城市快速发展，城市设计导则在城市规划建设上的大量应用必将是大势所趋。《天津市城市设计导则》目前正处于加深探索与初步实施阶段，天津市城市规划管理部门于2011年3月以通知形式下发了《天津市城市设计导则编制规程》，对城市设计导则的规程、设计内容、设计要素及空间结构等进行了规范，目前属试行阶段。
2.城市设计导则在城市规划建设中的指导作用与价值体现
城市设计导则无论从发展时期、认识角度还是从控制层面来理解其内容都有所不同，但从其形成和发展的历程来看，原则和目标却是一致的，即保障城市城市设计目标的实现；城市规划管理部门进行空间环境控制的参考依据；社会各方力量参与城市建设的公开平台。其现实作用就是指导城市空间形态、公共空间环境，历史人文景观的建设，从而保障城市在经济建设中和谐发展，减少城市因快速发展给人们生活带来的负面影响，为人们提供更加宜居的城市生活空间。以天津市津南区为例，津南区位于天津市城市整体空间发展战略“一轴两带”的津滨黄金发展连接带上，目前正处于经济和区域建设的快速上升期，大量居住区、综合功能区、公共展示区及大型市政配套设施等快速落户于新建和未建区域，项目的快速落地使得前期策划缺乏深入的规划理论分析和可行性研究，往往是项目落地后短期内迅速实施建设。从城市规划管理角度来看，如果没有合理的城市设计导则进行指导和管控，仅凭区域控规和概念性设计往往缺乏整体规划协调发展的统筹考虑，不能有效进行规划引导和控制。城市设计导则作为城市精细化管理的重要组成环节，其作用体现在以下几个方面：
2.1构建比例适宜的城市轮廓，营造良好的城市体量和风格
人们对于任何事物的认识都是从宏观到微观、从现象到本质逐步加深的过程，城市亦是如此。城市的空间形态、街道比例尺寸、建筑风格形式构成了城市的基本骨架和轮廓，是人们对于一个城市的直观认识。有些城市给人的感觉是清新大气，充满活力，有些城市给人的感觉是压抑沉闷，缺乏生机；有些城市给人的感觉是精雕细刻、富丽堂皇。这都是由于城市的整体空间关系和体量、建筑风格和形式迥异造成的，而这些也正是城市设计导则控制的基本要素。在现代城市的快速发展中，许多不确定因素造成城市整体空间形态的畸形生长，建筑风格的凌乱丛生。在高强度的开发建设中，过分追求项目利益最大化，不考虑周边环境空间的关系和影响。而城市设计导则正是从区域整体空间关系角度出发，统筹考虑，在空间规划布局和建筑形式风格上进行控制，从宏观到微观进行规划引导。使城市整体空间有规律成长，从街道尺寸和建筑风格上形成自己的特色，从而营造良好的城市空间体量和区域建筑形态。
2.2孕育良好的城市肌理，营造良好舒适的宜居环境
如果说城市的整体空间形态构成了城市的轮廓和骨骼，那么城市的外部空间环境就组成了城市的肌理。轮廓和骨骼从视觉上给人以直观印象，肌理在心理上给人以心灵触动，有的城市让人感觉粗犷，有的城市让人感觉细腻；有的城市让人感觉嘈杂拥挤，密不透气，有的城市让人感觉安静放松，自由愉悦，这都取决于城市的外部空间环境。现代城市的土地资源紧缺，开发者为了追求利益的最大化想方设法利用每一寸城市空间，而过度的开发和建设使城市过度拥挤，居住空间环境得不到保障。从当前城市社会和经济发展上看，期待在城市建设中自然性的提升城市外部空间环境是不现实的。因此，只有从城市设计导则上统筹加强对区域规划和建设项目外部空间环境的引导和控制，才能从城市的快速发展中预留和争取的一定的城市外部空间，营造宜居舒适的人居环境。
2.3凝聚提升城市记忆，打造独具特色的城市魅力
从城市形成发展的历程上来看，对于每一座城市来说，不管是历史悠久的千年古城，还是迅速崛起的现代都市，都有自己独特的文化气息和精神内涵，这就是城市的记忆。有的城市让人感觉质朴醇厚，历史气息浓厚，极具人文魅力；有的城市让人感觉喧哗浮躁，人文气息淡薄，缺乏文化内涵，这些都是源于城市记忆的表达。城市的记忆也是城市设计导则追求的精神内涵，也是城市设计导则中最难以表达的价值内涵。纵观世界各地，每一座知名城市的发展都有其独特的历史人文环境，浓郁的城市历史和人文景观会使城市的发展更具魅力和传奇。城市的精神内涵可以是城市原有历史文化的延续和提炼，也可以是城市发展中人文景观的不断积累和沉淀，如何让城市的历史文脉延续下去，成为城市未来发展的美好记忆是城市设计导则引导和控制城市发展的精神方向。我们可以通过城市设计导则对城市原有的历史人文等要素进行发掘和提炼，也可以根据城市未来发展的方向对城市的人文景观进行塑造和沉淀。从而实现对城市精神内涵的巩固和传承，为人们保留现在和未来寻找城市记忆的根源。
3.规划管理下城市设计导则存在的问题及管控建议
当前中国正处于城市化快速发展时期，城市建设日新月异，但是城市的特色在消失，趋同化现象严重，问题的根源在于中国现行城市规划体系下城市设计导则的作用很难得到发挥，规划管理部门缺少对城市空间属性的管理依据。从而造成城市建设面临这种尴尬的局面。虽然城市设计导则在我国的城市发展中逐渐受到关注和重视，导则逐渐被引入到城市规划管理，但作为规划管理过程的重要依据，还缺乏深入的研究与规范体系。
3.1导则的编制与实际相脱节
城市设计导则的研究和实施目前尚处于初级阶段，在编制过程中较为突出的问题就是编制与实际相脱节、缺乏实际可操作性。编制的过程缺乏对当地经济发展水平、区域特色和现状条件的分析和研究，过分注重物质形象及理想的空间形态，背离区域经济发展的实际需求，这样就会被快速的城市发展所遗弃，成为仅停留在纸上的美丽图画和文字，失去其存在的意义与价值。
3.1.1结合实际情况合理编制城市设计导则
结合我国城市设计导则的现状与需求，合理的导则编制结构层次为“设计目标—设计原则—设计元素控制—地块控制建设—城市设计政策”。从城市整体发展的角度出发，结合经济发展水平及现状周边环境提出最合理的保证城市可持续发展的城市形态与空间布局，才是城市设计导则编制的最终目标，并从各个层次的设计要素提出具体的控制原则。从而使确定下来的目标和原则既能满足城市发展的需求，又能更好地为规划部门在城市后续建设中提供管控的依据。
3.1.2城市设计导则的成果应具有可操作性
导则编制的一个重要方面就是可实施性，城市设计导则面对的是如何在城市发展中实现其价值，而不是在自身的条条框框中寻找城市发展的出路。导则要想切实发挥助推城市区域建设和经济发展的作用，就需要编制者走出设计室，深入现场，广泛调研，认真分析区域发展实际需求，准确定位区域发展未来，这样才能真正融入地区经济发展。当然，这并不意味着一味的遵从，坚持“以人为本”的原则，这样才能在区域经济发展中真正实现自身的价值。
3.2面向规划管理的城市设计导则缺乏实际指导作用
在我国现阶段城市规划管理中，一个项目的实施往往要经过项目控规完善、方案策划、条件或选址核提、规划方案批复、建筑方案审定及建设工程规划许可证核发等多个审批环节，而城市设计导则想在城市建设中指导具体实践就必须要以这几个审批环节为载体逐层传递才能得到贯彻和落实。但是，在这几个审批环节中，往往起关键性作用的方案策划、条件或选址核提、规划方案审查一般都忽略了对城市设计导则内容的延续和传递，导致城市设计导则的引导和控制作用逐级递减，到具体项目实践中作用大打折扣。因此能否从规划管理中准确切入，并与各个审批环节有机融合是决定城市设计导则能够在今后城市规划发展中发挥作用的关键。
3.2.1由城市设计导则引导项目概念方案策划
在项目方案策划阶段，按照城市设计导则对区域整体空间关系要求，对项目的整体天际线、组团关系、功能布局进行引导和控制，确保项目的大体轮廓和基本构架符合城市设计导则对区域整体空间关系的要求，同时对后期项目整体的建筑形态和形式给出指导性意见。
3.2.2依据城市设计导则核提规划条件及选址意见书
在项目规划条件或选址意见书核提阶段，将城市设计导则在方案策划中的相关内容纳入其中，给出合理的开发强度。作为后续其他规划审批环节的重要依据，避免因个人素质、感情喜好等因素造成的建设随意性，同时也可作为专家论证等环节的评估依据。
3.2.3结合城市设计导则控制内容审查规划及建筑方案
项目规划和建筑设计方案是项目具体实施内容的深化阶段，是项目整体空间关系和体量、建筑风格和形式、比例尺度、历史人文景观、外部环境等确定形成的阶段，也是城市设计导则在具体实践中的融合阶段。因此，再要规划和建筑方案审查中对前期策划和选址中的城市设计导则有关内容进行深入分析和研究，确保在规划审批中落实。
3.3现阶段城市设计导则缺乏区域整体性和连续性
城市设计导则作为城市规划领域新的学科目前在许多城市刚刚处于起步实施阶段，许多城市也只是对城市的重点区域和即将建设的区域进行了城市设计导则编制，对于城市旧城区和未建区尚未编制，因此城市设计导则对于城市整体规划发展的控制和引导缺乏区域连续性和整体性，这样容易造成城市不同区域整体空间关系、外部空间环境、历史人文等彼此之间相脱节，无法很好的过渡和融合。以天津为例，海河中游作为天津城市未来发展核心区域，未来发展前景广阔，潜力无限，但目前该区域尚未有编制完成城市设计导则。虽然该区域目前基本属于城市未开发区域，但一些大型的项目如国家会展中心等已开始逐步进驻该区域，并且短期内就会实施建设，而缺乏城市设计导则的控制和引导容易造成项目的建设与未来海河中游区域的整体发展缺乏融合，不利于未来地域整体风貌。同时，在新建或未建区编制城市设计导则对于区域整体发展的控制和引导更具操作性和实施性，也更利于发挥导则的控制引导作用。因此，尽快完善城市新建和未建区城市设计导则的编制，对于城市的整体建设发展具有积极的引导作用。
3.4导则的编制和实施缺乏法律保障
虽然城市设计导则在城市规划领域越来越受到人们的重视，但是在国内目前尚未出台相应的法律法规对城市设计导则的法律地位进行明确，只有一些地方性的条文对城市设计导则的内容进行了简单的规范，对于城市设计导则的编制和实施，以及在规划管理中的地位没有强制性的法律法规作为依据，对于城市设计导则的编制和实施缺乏有力依据。因此，建议政府部门在城市规划管理规定或管理条例修编时将城市设计导则纳入城市规划管理技术规定或条例之中，为导则的编制和实施提供充足的法律依据。
3.5缺乏公众认识和参与
城市设计导则的宗旨是在城市的发展中提高和改善人们居住环境，所以，公众的实际参与和切身感受才是衡量城市设计导则是否能够实现其核心价值的唯一标准。但在当前，城市设计导则更多的是被城市规划设计者和管理者所认同，对于广大的居民和群众来说还是陌生事物，对于城市设计导则的概念和价值还不了解。这就需要规划管理部门在城市设计导则的编制和审批过程中，采取公示、公告、座谈等多种形式对城市设计导则的进行宣传、推广，使公众真正认识和了解到城市设计导则的价值，并积极参与导则的编制之中，集思广益，发挥群众创造力，使城市设计导则更具时代性和创造性。
4.结语
关键词:公众参与理论研究实践探讨政策建议
所谓参与是指员工对有关其工作、生活以及某些层级节制方面的组织决策的介入。在城市管理的范畴中，这种参与就涉及到社会公众对政府组织城市管理的介入，包括政策的制定、修改、执行、监督等各方面，同时，它强调了公众作为社会利益的主体而对城市管理的参与、决策和管理。
公众参与式管理从理论到实践的探索经历了大约半个世纪，经历了重视社会公众利益—公民低层次的参与—公众参与被广泛提倡的发展，其参与形式和途径多样化的转变是经过不断变革和完善的。然而即使在公众参与已不断发展的今天，各个国家的公众参与程度仍充满了不均衡性，这受各国历史背景的影响，也与不同城市管理发展的理念相关。本文从美国，德国和我国南昌市的城市管理参与实践案例的角度对该问题进行分析。
一、国内外公众参与式管理的实践经验
1.费城模式——公众全面参与城市规划
美国在公众参与城市管理方面已形成了相对完善的制度，而且公众具有更普遍的参与意识，因此提供了许多公众参与管理的实践和经验。美国城市政府在调动利益相关者参与管理方面的方式很多，而且大多都已制度化。从费城华埠居民反对市政府在华埠北面建立棒球场并取得胜利的实例中可以一探美国公众参与城市管理的现状和程度。
2000年，费城市政府欲在华埠所在的12街和Vine街附近修建棒球场，为保护华埠的传统风貌，居民的生活环境和未来的发展空间，费城中华公所和华埠发展会以及全体居民开始了反对新建棒球场的城市规划建设公众参与活动。在4月12日举行的市议会听证会上，华埠社区居民口头表达了修建棒球场的反对意见，之后又从华埠发展历史，生活现状，环境保护等方面提交了反对意见的书面报告。费城市长和棒球委员会积极回应，并应之邀请参观了华埠，然而在决策中仍然坚持将棒球场建在华埠北部的原方案。针对此项决策，华埠社区居民并未放弃争取自己的权益，反而更坚定了反对态度，并通过游行示威，派代表与市议会进行交涉等方式表达自己的反对意见，之后又以“环境歧视”名义状告费城市长，使之进入法律程序。同时，华埠社区还成立了多个专业委员会，包括法律委员会，建设委员会，资金筹集委员会，通讯与公共关系委员会等，寻求市议会议员和有关负责人，其他社区及其代表的支持，并搜集类似的公众参与案例进行分析，多面出击，给市政府造成较大压力，最终迫使市政府放弃了在华埠修建棒球场的方案，重新为棒球场选址。
这是公众参与城市规划建设的典型案例，公众参与贯穿了整个决策阶段，不仅仅包括较为普遍的决策前听证会和公众发表意见阶段，更表明即使在政府已经做出了相关决策，只要决策依据存在问题，利益相关者仍然可以积极参与。公众参与的方式的多样化也是美国参与式城市管理的特征之一，常见的有问题研究会，邻里规划会议和机动小组等。在市民起主要角色作用的规划阶段，主要是公众会议，多以公众评议和公众听证会展开，这已经成为社会民主制度在城市管理规划方面的重要体现。
2.斯图加特模式——两阶段公众参与
德国城市规划中的公众参与可分为两个阶段，即初始的公众参与和正式的公众参与。前者是指在规划编制前，邀请市民就规划的编制和调整发表建设性意见，后者是指规划编制完成后，通过规划展示向市民征集批评意见并由公众审批的公众解释阶段。下面是斯图加特广场修建的案例分析。
斯图加特广场位于柏林的夏洛腾堡-威默尔斯多夫区，其规划是建造公园绿地，需更新柏林的轻轨3号线并将轻轨夏洛腾堡车站东移。城市发展会议部遵循《建设法典》制定斯图加特广场公园及相关工程的规划，通过柏林公开出版的政府宣传册向公众传达规划信息，并在柏林政府公报、出版物和互联网上公开公众参与的声明，同时在规划听证会和信息会上向公众进行关于斯图加特广场工程的具体陈述。公众在了解相关信息后向规划当局提出意见以及规划方案的评价和修改建议。城市发展会议部和规划局根据专家和市民的意见制定出更为完善的规划方案，并再次在公报、出版物和互联网上做出关于修改后的方案，规划依据以及对市民意见的采纳情况的总体陈述，此时公众参与进入公众解释阶段。这种陈述时间持续一个月，在公众解释的这段期间内，每个人都可以把自己的建议或修改愿望提出来，然后由管理委员会再次评估市民的建议，并提交给区议会以及柏林的州议会作决定。整个斯图加特广场工程的规划制定都是依据《建设法典》严格进行的，充分保障了公众参与城市规划建设的权利。
3.南昌模式——民意调查式参与
南昌市规划局制定关于城市建设的发展规划，并在八一广场就规划方向、依据等内容向市民展示，并向市民发放了民意调查表，然而效果并不明显。市民参与的热情不高，民意调查表的回收率较低，除了专业人员和知识分子外，普通市民对规划建设的概念也很模糊，对市规划局所作的规划建设意见和自身意愿的表达较少，且反映的问题有些也与整个规划方案并无关联。针对回收的调查表中公众提出的意见和建议，市政府给与了必要的重视，并解决了一些可以迅速解决的问题，但对民意调查表的最后处理情况并未向公众展示或作出说明。在后续的规划调整和修改过程中，除了在4月1日规划日，公众有比较正式的再参与机会外，平时缺乏专门的机制和途径参与到城市的规划和管理当中去。从整个的规划过程看，公众参与缺乏连续性和互动性，前期的民意调查更像是“收集资料”，并未反映大部分市民关于城市如何建设的真实意愿，而在民意调查之后，也并未有专门的机构和委员会针对市民的意见作出评估和说明，公众没有参与到城市规划和管理的整个过程，公众参与还属于是低层次的参与。
二、公众参与式管理实践的国际比较
南昌的城市规划公众参与案例与美国和德国的相关案例形成了强烈的对比，从中可以看到我国的不足之处并汲取美德两国的经验。
1.参与机制的法律保障。健全的公众参与机制为市民参与城市建设管理提供了可行的道路，美国和德国正是因为有了较为完善的参与程序和途径才使得公众参与有了比较明显的效果，相比之下，我国的城市规划管理中，公众参与的方式较为单一，缺乏健全的机制保障，因此，也使得公众参与处于落后的阶段。从上文的案例中，美国和德国尽管参与的机制不完全一致，但都具有类似的脉络:市政府或规划局提出规划议案—以公众听证会或通过传媒等形式向市民公告，提供相关信息—公众就规划议案提出意见和建议，反馈给市政府—有关部门积极反应，针对意见和建议展开分析—修改后的议案公示—公众再度评议—议案决策，在具体的城市规划方案决策以后，公众同样有评议的权力，只要有法律依据，同样可以再施加影响。即使公众同意规划方案，也并不意味着公众参与的停止，在规划建设的实施阶段，公众同样可以参与到监督的过程中去，这种公众参与机制是连续性的，贯穿到整个城市管理规划的过程。而我国的公众参与主要集中在初始阶段，即将规划方案向公众展示，并了解和考虑公众的意见，大部分的城市管理中公众参与的程度仅限于此。在规划部门做出审批、许可等行政行为中，忽视了公众参与的前置程序，并且没有将这一公众参与程序以制度化加以确立。这种参与机制的缺陷，使得我国城市的公众参与少了稳健的基石，公众参与式城市管理模式也难以真正得到发展。2.公众参与意识取决于权利与义务对等。纵使有完善的公众参与机制，参与式的城市管理也离不开市民的积极响应，如果公众缺乏参与的热情，那么整个的城市管理建设工作也难以得到公众真实的意见和建议，仍旧会陷入政府部门一把抓，公众被动接受的局面，而这种现象恰恰是我国的城市管理过程中经常出现的。相比之下，美国和德国由于公众参与的历史相对较久，市民的参与积极性普遍较高。在美国费城华埠的公众参与案例中，在规划案出台公示阶段，华埠社区的居民就在公众听证会上提出反对意见，并作出了更多的努力例如邀请政府部门官员参观华埠，游行示威，争取其他社区支持等。在德国斯图加特广场修建案例中，德国公众也积极参与，反映自己关于规划案的真实意愿和宝贵建议。我国南昌城市规划展示案例中，一百多万人口却只有几百人参加，民意调查表的回收率也并不高，从民意调查表内容的反映来看，部分市民对一些问题持冷漠态度，种种现象都反映出我国公众参与意识淡薄，与美德等国公众反映相去甚远，缺乏城市的“主人翁”精神。
3.法律制度健全。现代社会是法治社会，公众只有在明确的法律保障基础上才能确切获得城市规划建设管理中的主体地位，并广泛参与到管理过程中去。美国、德国等在公众参与管理方面有表率作用的西方发达国家，在法律制度建设方面往往也较为健全。如德国的《建设法典》，其对于公众参与城市规划和建设就有着具体明确的法律规定，而这种公众参与的程序和方法在联邦州和地方的法律法规中，又根据当地的实际情况加以完善和具体化。在美国，为了保证公众参与的力度，联邦政府将公众参与的程度作为投资的重要依据，并制定了相关法规，如70年代的环境法规和90年代的联邦新交通法，对公众参与城市规划的程序内容都不断进行了深化。反思我国现有的法律体系中，《中华人民共和国规划法》规定的仅仅是“城市规划经批准后，城市人民政府应当公布”，没有公布后公众参与的相关规定，也就是说仅仅从法律角度确立了公众的知情权，至于参与权并未受到法律的保护。这种法律制度和规定的缺失往往容易使得人民的愿望得不到表达，利益无法得到充分的保障，从而挫伤公众参与的积极性和主动性。
4.公众参与的形式和途径。多样化的公众参与形式和途径是倡导公众参与所需重视的另一方面，只有具有丰富的参与形式，公众参与才会在更广泛的程度上得以发展。美国在公众参与形式方面具有鲜明的多样性，其在城市规划制定阶段的公众参与形式有公众听证会、公共资讯委员会、民意调查、街区规划委员会和流动机构等，在设计和选择规划方案时则采用公共投票、参与设计和公众讨论会等方式，在规划实施阶段通过各种教育形式使得公众获得规划培训以便更好参与，在规划反馈阶段则设立咨询中心和电话热线等获得公众的反馈信息。从规划制定到最后的监督反馈阶段，都有不同形式的公众参与方式，为市民参与城市规划建设管理提供了必不可少的途径。而在德国，组织公众会议是最普遍采用的一种形式，同时还有顾问委员会和市民陪审员制，还借助媒体和网络等现代化形式促进公众参与。相比之下，我国公众参与的形式就要少的多，通常是在政府作出城市规划公告时，通过民意调查表反馈自己的信息，目前也使用了网络调查的形式，但影响较为局限，缺乏贯穿整个规划管理过程的多样化形式。因此创新具有中国特色的公众参与城市管理形式和途径也是值得关注的问题之一。
三、完善我国公众参与制度，促进城市和谐发展
根据上文所分析的我国公众参与的缺陷，从以下几个方面提出促进性建议，以提高我国的公众参与程度，促进公众参与的发展。
1.制度建设先行，明确参与程序。根据美国和德国在公众参与制度建设方面的经验，如何建立顺畅完整的公众参与机制关键在于建立健全的参与机制，明确参与程序。结合我国城市管理模式处于转型时期的特点，探索既符合人民利益，又切合实际的参与机制，就必须注意所倡导的制度建设的可行性，加强制度建设。
2.提高公民素质，加强参与宣传。从公民素质抓起，提高人们的文化修养和主体意识;加强宣传，使得公众对公众参与城市管理有更明确的概念，以及对其权利和义务有更清楚的认识，从而提高公众参与的积极性，彻底改变市民参与意识淡薄的现状，促进公众参与的发展。
3.法律保障是基础，促进公众参与的法制建设。我国尚缺真正的城市管理法，在现有的法律条例中对公众参与问题也并不是很重视。制定或完善相关法律显得尤为重要。
4.丰富参与形式，创新参与途径:除了人民代表大会外，听证会是现在广泛采用的形式之一，在此基础上，可以加大听证会的使用范围，同时开展各种公众评议会议，为公众参与提供更多的平台。利用传媒，网络等手段和社区自治的平台收集公众意见，同时做出意见的受理情况解释。针对不同的城市管理中所出现的问题，创新不同的参与方式，使公众有机会和平台参与到城市的建设管理中去。
参考文献:
[1]盖伊·彼得斯，《政府未来的治理模式》[M]，中国人民大学出版社，2001.
[2]党安荣，王焱，《美国:费城城市规划公众参与案例》[J]，.
网格化城市管理模式是在“数字城市”迅速建设与发展的背景下产生的新型城市管理模式，是城市管理工作的新突破。以北京市东城区为代表的实践经验表明，网格化城市管理模式能够有效提高城市管理工作绩效。网格化城市不仅是现代信息技术在城市管理领域的集中应用，而且为城市管理理念提供了新的范式。对这一模式进行深入研究，具有重大的理论价值和实践意义。本文对网格化城市管理模式的产生背景、概念特征、基本内容、成效与问题等进行了分析，并提出了相应的改进对策，希望能起到抛砖引玉之功效，以促进网格化城市管理模式的进一步研究与发展。
1网格化城市管理模式产生的背景
1.1传统城市管理模式暴露出的弊端迫切需要用新的方法加以解决
我国传统的城市管理模式经历了几十年的调整和变迁，但其弊端一直未能根除，主要体现在：
一是管理机构规模庞大、管理人员繁多、运营成本越来越高。
二是管理空间划分不明确。城市管理在总体上应统一，但具体工作应有明确分工。传统城市管理模式缺乏统一调度，层次混乱，职责不清，面对不同的管理对象，或者是多龙治水，或者是无人问津互相扯皮的现象经常发生。
三是管理方式落后，过多地依赖突击管理和运动式管理，结果经常造成管了又乱，乱了再管的局面，浪费了行政资源，降低了管理效果。
四是管理粗放，城市管理信息的获取和处理均显得被动和滞后，不能做到精确、高效、处理及时。
五是对城市管理各职能部门的工作成效缺乏统一的评价标准及合理的、可操作性强的强化机制，对各职能部门的制约和监督流于形式。
这些老大难问题依靠传统方法已无法解决，需要寻求新的方法模式，而网格化就成为一种较好的选择方式。
1.2城市化的快速发展对现代城市管理工作提出了新要求
城市的发展与繁荣是现代文明的重要标志。从改革开放初到2004年，我国的城市化率由18%上升到42%，平均每年增加近1个百分点，内地城市数量由193个增加到660个，其中人口50万以上的大城市、特大城市已达94个。但是另一方面，也带来了城市规模膨胀、人口流动加速、城市地理复杂性提高、各类公共设施庞杂、设备专业化程度高、公共安全隐患增多等一系列问题，使得控制难度加大、管理问题激增。电话亭、信息亭、停车咪表、造型灯饰、景观雕塑等新型市政设施大量涌现，私搭乱建、无照经营、施工扰民等事件层出不穷，这些新问题都对城市管理工作提出了新的要求。然而，传统城市管理模式下落后的组织方式和工作方法，面对这些日益增多的城市问题只能是疲于应付，捉襟见肘。因此，改革城市管理模式，采用先进技术，创设新的管理方法，是提高城市管理水平，满足城市发展的需要。
1.3城市信息化水平的提高为新模式产生奠定了技术基础
一方面，信息化发展初见成效。2005年年底，我国政府网站达到11995个，部委、省级、地级和县级政府网站的拥有率分别为96.1％、90.3％、94.9％和77.7%。2006年1月1日，中央政府门户网站正式开通，政府门户网站日益成为政务公开的重要窗口。跨部门信息共享和业务协同稳步推进。以“金盾”、“金税”、“金审”、“金财”为代表的一批国家电子政务系统的建设取得了良好成效。国土资源基础数据库的建设与应用取得新进展。全国人口基础信息库已加载12.1亿人口数据。基础传输网形成了以光缆为主要物理媒介，多种传送技术共同构建的大容量、高带宽、高质量的基础网络平台。2005年全年新增光缆线路长度53万km，总长度达到405万km。另一方面，各地信息化建设方兴未艾，天津市宽带无线微波已覆盖市区，一批重大信息基础功能平台相继投入使用。全市累计上网办公项目350项；武汉市基础信息网络管线建设规模2.5万km，建成了城市地理信息、国土资源信息等一批重要数据库。城市信息化水平的提高，尤其是电子政务系统和地理信息系统的建立，为城市管理模式的改革奠定了技术基础，使得网格化城市管理模式的出现成为可能。
2网格化城市管理模式的概念与特征
2.1网格化城市管理模式的概念
网格化城市管理模式是一个新兴概念，人们对于它的认识不尽相同，比较有代表性的观点有几种：一种观点认为，城市网格化管理是对资源的整合以及协同利用，它基于城市电子政务专网和城市基础地理信息系统，运用“3S”(RS、GIS、GPS)技术、地理编码技术和移动信息技术，以数字城市技术为依托，将信息化技术、协同工作模式应用到城市管理中，建设网格化城市管理平台，实现市、区、专业工作部门和网格监督员四级联动的管理模式和信息资源共享系统。另一种观点认为，网格化城市管理模式就是采用万米单元网格管理法和城市部件管理法相结合的方式，应用、整合多项数字城市技术，研发“城管通”，创新信息实时采集传输的手段，创建城市管理监督中心和指挥中心两个轴心的管理体制，再造城市管理流程，从而实现精确、敏捷、高效、全时段、全方位覆盖的城市管理模式。还有观点认为，网格化城市管理模式是以信息化为手段，综合集成各种管理服务资源，在特定的社区网格内，及时发现并综合解决各类问题，更好地满足群众需求和管理需要的一种创新模式和机制。
以上观点所处角度和概括方式各不相同，但在基本认识上是一致的。本文认为，所谓网格化城市管理模式是指建立在数字技术基础之上的，以单元网格管理为特征的一整套城市管理思路、手段、组织、流程的总称。与网格化城市管理模式相关的几个概念是：
万米单元网格管理法：万米单元网格管理法是指在城市管理中运用网格地图的技术思想，以一万平方米为基不单位，将所辖区域划分成若干个网格状单元，由城市管理监督员对所分管的万米单元实施全时段监控，同时明确各级地域责任人为辖区城市管理责任人，从而对管理空间实现分层、分级、全区域管理的方法。
城市部件管理法：城市部件管理法就是把物化的城市管理对象作为城市部件进行管理，运用地理编码技术，将城市部件按照地理坐标定位到万米单元网格地图上，通过网格化城市管理信息平台对其进行分类管理的方法。
信息采集器——城管通：信息采集器是基于无线网络，以手机为原型，为城市管理监督员对现场信息进行快速采集与传送而研发的专用工具。
两个轴心的城市管理体制：两个轴心的城市管理体制是指通过整合政府的城市管理职能，建立城市管理监控中心、评价中心(即城市管理监督中心)，同时建立指挥、调度、协调中心(即城市综合管理委员会)，形成城市管理体制中的两个“轴心”，将监督职能和管理职能分开，各司其职、各负其责、相互制约。
2.2网格化城市管理模式的特征
与传统城市管理模式相比，网格化城市管理模式独具特征：有的学者认为，网格化城市管理模式具有6大特征：第一，该模式是整合管理资源的有效手段；第二，网格化管理的监控、反馈和督办功能；第三，可以避免城市管理中的死角和盲点；第四，事前预警性管理；第五，该模式是城市管理改革与管理现代化的一个方向；第六，有利于实现市民与政府的快速互动。也有学者认为，网格化城市管理模式具有5大特征：第一，由被动管理变为主动管理；第二，由粗放管理变为精细管理；第三，变传统管理为信息化管理；第四，变“小城管”为“大城管”；第五，变偏重管理为监管并重。结合实践考察和理论思考，本文认为，网格化城市管理模式的特征主要体现在：
2.2.1数字化管理
与传统城市管理模式不同，网格化城市管理模式与现代信息技术的联系空前紧密，3S技术、海量数据存储技术、移动通信技术、中间件技术等共同奠定了网格化城市管理模式的技术基础，即便是处于模式最终端的“城管通”，也凝结了现代数字技术的结晶。在网格化城市管理模式框架内，科学技术与现代管理理念有机地合为一体，实现了工具理性与社会理性的高度统一，并最终共同为管理实践服务。
2.2.2闭环式管理
传统城市管理模式下的管理效果经常是力度很大，结果很差，其原因之一是管理系统内信息的单向传递，政令频出，但忽视了结果控制，最典型的是一阵风似的运动式管理，这种管理模式在控制论上属于典型的开环控制(OpenLoopControl)。网格化城市管理模式建立了监管分离的两极城市管理体制，监督中心既负责信号输入，也负责评价结果，对整个管理系统起到全面控制功能，同时，社会公众的意见构成了监督评价体系的一部分，各个城市管理部门的工作成效得到了有效监督，管理系统实现了闭环控制。
2.2.3精细化管理
精细管理的核心思想是通过管理的细化和深化，明确各环节的关键控制点，建立合理、高效、不断优化的业务流程。精细管理是现代管理的发展方向和本质要求，网格化城市管理模式正是一种精细化的管理。例如，北京市东城区将所有城市部件分为6大类56种168339个，每个部件小到井盖、路灯、邮筒、果皮箱、行道树，大到停车场、工地、立交桥、电话亭、公厕，全都有自己的身份代码，每个监督员对自己管理区域内的城市部件的数量、位置、所属社区、管理部门都能脱口而出，新模式下问题处理时间已精确到秒。这充分说明，网格化城市管理模式摆脱了传统城市管理粗放、滞后的缺点，向精细化方向不断发展。
2.2.4动态化管理
传统城市管理模式在信息获取上基本处于静止、被动的状态，往往是在一类问题积累到一定程度，带来恶劣影响之后，城市管理工作才跟上来，因此也就有了所谓的“突击式管理”、“运动式管理”。网格化城市管理模式有网格化城市管理信息平台作为技术支撑，实现了信息的实时更新和动态监控。单元网格内一旦某一城市部件出现问题，会在第一时间被发现，第一时间被解决，第一时间被反馈，第一时间被检验。城市管理工作的主动性大大增强，实现了准确、及时的动态化管理。
3网格化城市管理模式的基本构成
结合各地目前的实践情况来看，网格化城市管理模式的基本构成包括几点：
3.1管理方法
网格化城市管理模式是建立在数字技术基础之上的新型管理模式，因此应用了与传统模式截然不同的管理方法。具体体现在两个方面：
3.1.1运用单元网格管理法
“网格”是指为实现精确、敏捷管理而划分的基本管理单元。万米单元网格管理法在城市管理中运用网格地图的技术以大体相当于1万m[2]的面积为一个独立的管理单元，各个单元互相连接，形成不规则边界线的网格管理区域；对网格中的数据资源、信息资源、管理资源、服务资源进行整合，实现共享；由城市管理监督员对所分管的网格实施全时段监控，同时明确各级地域责任人为该辖区城市管理责任人，从而在纵向上实现对管理空间的分层、分级、全区域管理。北京市东城区在实行单元网格管理过程中，根据自然地理布局和行政区划现状，在大比例尺地图上按照现状管理、方便管理、管理对象整体性等原则，把全区25.38km[2]的范围划分为1652个网格单元，从而在空间层次上形成4个递进的、逐渐细化的管理层面，每个层面都有明确的城市管理责任人。第一个层面是指东城区整个区域，城市管理的责任人是区政府；第二个层面是10个街道，责任人是街道办事处；第三个层面是137个社区、责任人是社区居委会；第四个层面是网格单元、责任人是驻地单位和门前三包负责人。
3.1.2运用城市部件管理法
该方法是指把物化的城市管理对象作为城市部件进行管理，运用地理编码技术，将城市部件按照地理坐标定位到万米单元网格地图上，通过信息平台进行分类管理。在勘测和定位标图的基础上，按照不同功能，将全部城市部件分类建立数据库。对每个部件加以编码，标注在相应的单元网格图中。这些编码相当于城市部件的“身份证”，部件的名称、现状、归属部门和准确位置等信息都可以通过其编码在信息平台中查到。上海市卢湾区把区内所有的城市管理对象，包括市政基础设施、城市公用事业、房产、城市环境、城市园林绿化、城市市容环境卫生、城市建筑等等都作为城市部件进行管理。卢湾区请专业部门对城市部件进行了勘探普查、定位标图，按照不同功能，把部件分为5大类84种，建立了多个数据库。其中公用设施类有46种，道路交通类有22种，环卫环保类有6种，园林绿化类有9种，其他设施1种。将每个部件都赋予12位的代码，标注在相应的万米单元网格图中，相当于它的“身份证”。只要输入任意一个代码，都可以通过城市管理信息平台，在监督中心和指挥中心的大屏幕上找到它的名称、现状、归属部门和准确位置的信息。
3.2信息采集工具的广泛应用
信息采集工具广泛应用是网格化城市管理模式的一个重要方面，是保证及时发现问题、传递信息的重要手段。北京市海淀区将视讯采集技术作为发现问题的重要工具——安装在某一单元格内的摄像设备采集的信息可实时传送到视频监控中心，从而实现对管理对象的实时监控。城市管理监督员普遍采用的信息采集器是专为快速采集与传递现场信息而研发的专用工具。该工具以手机为原型，装有网格化地图，具备接打电话、短信群呼、信息提示、图片采集、表单填写、位置定位、录音上报、地图浏览、单键拨号、数据同步等10项主要功能。被形象地称为“城管通”监督员可以通过“城管通”，对城市部件、事件发生的问题进行拍照、录音，并将有关信息发往城市管理监督中心；也可以通过“城管通”接受监督中心的指令，对有关城市部件问题的处理情况进行核查，实现了信息的实时传输。热线电话、互联网等渠道也得到了广泛应用。
3.3组织设计
网格化城市管理模式在组织体制方面最显著的特点就是建立两个轴心，实现监管分离。其中一个轴心是指“监督轴心”，“监督轴心”的职责是发现问题、传递问题信息，并对问题解决情况做出评价；另一个轴心是指“调度轴心”，“调度轴心”的职责是接收监督轴心传递的问题信息，继而通过指挥调度解决问题。具体做法上，不同地区略有差异。北京市东城区通过对各部门城市管理职能的整合，分别建立了城市管理监督中心和城市综合管理委员会，前者即“监督轴心”，后者即“调度轴心”。监督中心下设3个中队辖10个分队，每个分队负责一个街道的管理范围。招聘了400多名城市管理监督员，每个监督员负责巡查大约12个网格单元，18万m[2]和1400个城市部件。城市综合管理委员会是在市政管理委员会基础上建立的，负责指挥、调度、协调与城市管理工作有关的27个专业部门和10个街道办事处的有关单位。两者在空间安排、人员配置上都是截然分开的；北京市海淀区根据自身特点采取了视频指挥调度中心、城市管理监督指挥中心、行政事务呼叫中心“三心合一”的组织设计，通过空间合并和功能整合、实现了“监管分离”的同时降低了转换成本。
3.4管理流程
网格化城市管理模式实现了管理流程再造．建立了一套完整的反馈控制系统(见图1)。
新的管理流程在各地区实行情况有所不同，但基本可以概括为6个环节，即信息收集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈、核实结案和综合评价。具体程序是：每个单元网格内的监督员、视讯采集设备、责任单位(个人)等作为收集信息的主体，将发现的问题通过一定渠道向监督中心报告。同时监督中心也可以通过热线电话、特别服务电话以及网站等渠道了解社会公众和媒体反映的有关问题。监督中心得到这些信息后，立即进行甄别、立案，并将相关案卷批转到城市综合管理委员会的指挥中心。指挥中心根据问题归属，立即派遣相关的专业部门到现场进行处理，如果是市属部件发生问题，指挥中心则协调市级部门进行处理；专业人员处理完毕后，通过专业部门向指挥中心报告处理结果；由指挥中心将处理结果反馈给监督中心；监督中心收到反馈结果后，立即派出监督员进行现场核查，处理结果和现场核查两方面的信息一致后给予结案。同时，在处理过程中，信息平台可以自动生成有关数据资料，作为考核评价有关方面工作的重要依据。
3.5监督评价
网格化城市管理模式依托信息平台，建立了内部评价和外部评价相结合的监督评价新体系。所谓内部评价，就是按照设计的评价模型和指标体系，根据信息平台自动记录的有关数据资料实时生成评价结果。所谓外部评价，就是对信息平台记录数据不能反映的指标，由有关人员按照要求征求市民和相关方面的意见，进行主观评价。评价对象包括城市管理监督员、专业管理部门、监督中心、城市综合管理委员会，以及区政府、街道办事处、社区居委会、驻地单位和门前三包负责人等四级责任主体。各项评价指标均以五级计分法进行测评，并通过不同的颜色显示在相应的网格图中，在监督中心和指挥中心的电子屏幕上实时公布。
4网格化城市管理模式关键技术
4.13S技术
3S即地理信息系统(GIS)、全球定位系统(GPS)、遥感(RS)三项技术的缩写。地理信息系统是一种采集、存储、管理、分析、显示与应用地理信息的计算机系统，是分析与处理海量地理数据的通用技术。通过对地理信息系统技术的应用可以做到对城市部件管理的“一目了然”，实现了图文一体化的协同工作环境。全球定位系统是一种以空间为基础的导航系统，可在全球范围内全天候地为海上、陆地、空中和空间的各类用户提供高精度的三维位置、三维速度和时间信息。遥感是一种利用物体反射或辐射电磁波的固有特性，通过观测电磁波识别物体及物体存在环境条件的技术。遥感能及时提供准确、综合和大范围内进行动态监测的各种资源与环境数据，利用航空遥感技术，可以获得城市遥感图像信息，实现城市管理信息可视化。
4.2分布式数据库及分布式计算技术
分布式数据库是由相互关联的数据库组成的系统，它是物理上分散在若干台互相连接着的计算机上，而逻辑上完整统一的数据库。它的物理数据库在地理位置上分布在多个数据库管理系统的计算机网络中，对于每一用户来说，他所看到的是一个统一的概念模式。分布式数据库的设计需要用到分布式计算技术。从概念上讲，分布式计算是一种计算方法，在这种算法中，组成应用程序的不同组件和对象位于已连接到网络上的不同计算机上。用于城市管理的数据位于不同地区、不同部门的系统或者数据库中，因此城市网格化管理系统需要用分布式计算技术来构建异构的分布式数据库。
4.3网格及网格计算技术
互联网把各地的计算机连接起来，网格则把各种信息资源连接起来。而网格计算则是把计算机和信息资源都连接起来。在网格计算中，资源是分布的，资源及其提供者也是分布的。在城市的网格化管理中，各种计算资源和信息资源异构分布在不同地区和不同部门，网格和网格计算技术对信息处理一体化、信息资源共享与协同工作将起到重要作用。
4.4构件与构件库技术
构件是被用来构造软件可复用的软件组成成分，可被用来构造其他软件，它可以是被封装的对象类、类树、功能模块、软件构架、分析件、设计模式等。应用构件技术可以有效地提高软件开发的质量和效率。构件库是把一组功能和结构有联系的一组构件组织在一起形成的有机的系统，可以对组件进行查询、管理、编辑等，类似于数据库管理系统。城市网格化管理系统有许多结构和功能差异很大的子系统，需要用到不同的数据库和软件系统，因此在系统开发过程中构件和构件库技术的使用将大大提高系统的开发效率。
4.5中间件技术
中间件是位子平台(硬件和操作系统)和应用之间的通用服务，这些服务具有标准的程序接口和协议。针对不同的操作系统和硬件平台，它们可以符合接口和协议规范的多种实现，具有易集成、易移植、高可靠、易使用等特点，可分为数据库中间件、远程过程调用中间件、面向消息中间件、基于对象请求中间件和事务处理中间件。中间件技术能够将分布式的、多层的应用系统集成为一个高效的整体，使其更高效、灵活地运转。
4.6地理编码技术
地理编码是基于空间定位技术的一种编码方法，它提供了一种把描述成地址的地理位置信息转换成可以被用于系统的地理坐标的方式。在城市网格化管理系统中用到许多不同部门和类型的数据，地理编码技术对于这些信息资源的集成和融合具有重要的作用。
4.7移动GIS(MGIS)技术
移动GIS系统主要由移动通信、地理信息系统、空间定位信息服务(LocationBasedService，简称LBS)和移动终端四个部分组成。移动GIS作为一种服务系统，当用户与现实世界的一个模型交互时，在不同时间、不同地点，这个模型会动态地向不同用户提供不同的信息服务。可见，移动GIS具有以下特点：(1)移动性；(2)动态(实时)性；(3)强大的应用服务支持；(4)对位置信息的依赖性；(5)移动终端的多样性。在城市网格化管理中，指挥中心利用移动GIS技术可以随时了解网格管理员的位置信息及工作路线，网格管理员则通过PDA手机可以自动获取自己所处位置周围的基础地理信息。
5网格化城市管理模式的作用和意义
5.1明显提高了城市管理效率
网格化城市管理模式极大地提高了城市管理效率。北京市东城区自2004年10月24日系统投入运行以来，政府系统本身对城市管理问题的发现率达到90％以上，而过去只有30％左右；任务派遣准确率达到98％；问题处理率为90.09%，问题平均处理时间为12.1小时，而过去要1周左右；结案率为89.78%，平均每周处理问题360件左右，而过去每年只能处理五六百件，城市管理水平明显提高。上海市长宁区网格化城市管理系统自2006年1月1日正式投入运行以来，三个月内有效立案16391件，按时处置结案16249件，处置完成率为99.1%。上海市城建热线平台针对卢湾区的公众投诉量明显下降，2005年11月重复投诉率为零，卢湾区内各条城建热线的投诉量也同比下降50%左右。武汉市网格化城市管理系统2005年10月18日建成投入试运行，截至2006年4月13日，立案13210件，结案率达80％以上，日均处理事件100余件。网格化城市管理模式真正做到了高效、精确。
5.2有效降低了城市管理成本
网格化城市管理模式建立在数字技术基础之上，一方面，数字化的信息传送方式使得管理成本有效降低，同时，信息传递的快速准确使得各类损害、危险能够在第一时间被发现、解决、从而降低各类城市部件的维护成本；另一方面，数字技术使得组织人员的集约化分工配置成为可能，传统管理模式下，某一区域内不同类别的设施、事件，需要不同专业部门分别派人监督，而在新模式下这些工作可以完全交给一名监督员来完成。专业部门不再承担发现问题、捕获信息的责任，彻底从“监督”工作中解放了出来，降低了人员消耗。北京市东城区的经验充分证明了这一点——由于城市管理监督员对万米单元进行不间断巡视，各专业部门的巡查人员相应减少了10%左右，各类费用明显降低；由于问题定位精确、人员分工明确，各专业部门的部件、事件处理成本大大降低。由于城市部件破坏、损伤发现及时，城市部件维修、重置费用等也大大降低。测算结果表明，今后5年内，新模式的运行可以使东城区每年节约城市管理资金4400万元左右，而该区为实施新模式投入的建设资金不到2000万元。
5.3有助于建立城市管理长效机制
网格化城市管理模式在很大程度上克服了传统城市管理模式的制度缺陷和技术障碍。信息收集传递的及时准确使城市管理工作做到了有的放矢、有条不紊，走出了过去“群众运动式管理”、“突击式管理”的尴尬境地；与网格化城市管理模式相适应的新型组织结构和人员分工方式解决了职责交叉、推诿扯皮、多头管理等问题，提高了管理主体的活力和效率；网格化城市管理模式推动下的管理工作流程再造，使得城市管理由过去的粗放、被动、分散向高效、敏捷、系统转变，进一步强化了政府的社会管理和公共服务职能，为建立城市管理长效机制做出了有益探索。
5.4提高了城市管理的民主化水平
现代行政管理理论认为，民主是实现政府“善治”的重要基础。传统城市管理模式的一大缺陷是公众意见表达渠道不通畅，造成管理者的行为失准，降低了管理效率，甚至损害了公众利益。网格化城市管理模式的一大特点是沟通渠道的双向性，通过“监督轴心”的纽带作用，实现了市民与政府的良性互动，加速了信息传递，密切了政群关系。市民的问题能够及时传达给管理者，方便了管理者及时采取措施对症下药，同时，市民评价被列为管理者绩效考核的重要指标，提高了管理者的主动性和市民参与管理、协助管理的积极性，形成了一套完整的反馈控制系统，增强了管理的有效性。
关键词：生态城市建设管理主体
生态城市是按生态学原理建立起来的社会、经济、自然协调发展，物质、能量、信息高效利用，生态良性循环的人类理想聚居地。而生态城市的主体体系是指生态城市管理体系的基本组成部分，主要是构成生态城市系统的政府、企业、居民、社区、社区组织等。由于生态城市建设管理水平的提高依赖于管理主体水平的提高，所以加强对生态城市建设管理主体的研究，以提高公众生态意识，积极倡导绿色文明的生活方式，创新提出共建全民参与的生态管理主体，对走有中国特色的生态城市建设之路具有重要的意义。
一、政府
（一）政府进行生态城市建设管理的依据
法律是以国家的强制力保证执行的，调整人们社会关系的行为规范，也是人们行为必须遵守的准则。环境保护法律、法规是生态城市建设管理的重要支柱。因此当前，加快立法进度，强化执法力度，重点宣传、贯彻环境保护法律、法规，努力提高全民族的环境意识和法制观念是生态城市建设管理中的重要内容。我国目前主要是要建立健全包括国家法规和地方法规两个层次的环境法规体系。另外，在生态城市建设管理中，政府应注重把握好整体性原则、动态优化原则、全过程控制原则，以及经济效益、生态效益和社会效益协调统一的原则等。
（二）政府在生态城市建设管理中的主要作用
城市政府是推动城市发展的首要力量，是生态城市建设政策的制定者、实施者，是生态城市建设管理的系统中枢和调控中心。在现代城市逐渐向追求经济增长、社会平等与生态保护充分融合的生态城市转型的过程中，城市政府因其特殊的地位而发挥着不可替代的主导作用，这种作用贯穿在政府调整战略、制定规划和建设管理三个有机联系的环节中。
1.生态城市政府的战略调整。战略是城市政府对城市发展的目标、方向、途径等所做的宏观谋划，是对城市未来形象进行定位的重大抉择。在分析研究客观现实的基础上调整传统发展战略，制定符合生态城市内在要求的可持续发展战略，是城市政府驾驭生态城市发展全局的重要手段和首要环节。走生态城市的建设道路是现代城市政府发展战略的必然选择。生态城市是一种完全不同于传统模式的发展理念，政府要构筑生态城市理想模式，必须把握其战略的特性：综合性、区域性、前瞻性。
2.生态城市政府的规划。制定科学合理的生态城市建设规划是实现生态城市的前提和基础。同时生态城市建设规划要有前瞻性，要着眼于未来，着眼于现代化，特别是城市基础设施的供应能力要适当超前，不断完善城市载体功能，以适应经济社会发展的需要。要树立以城市发展生态化、城市文化特色化、公益设施便捷化为主要目标的城市现代化建设更新理念，以实现“城在林中、道在绿中、房在园中、人在景中”的生态城市目标。
3.生态城市政府的管理。在生态城市建设发展中，规划是“龙头”，建设是基础，管理是根本，三则相互依赖，要建设生态城市，政府必须采取行政、法制、经济、技术等多种手段，进行综合管理。
政策引导。政策是调整城市经济和社会发展的重要手段。在以生态为导向的城市建设中，城市政府应加强与生态管理有关的政策的制定与完善，引导城市建设遵循生态型战略与规划的要求。而在生态城市建设中市场机制的引入是十分必要的，政府必须建立和完善有效的市场竞争制度。主要体现在以下几个环节中：建立健全绿色税收体系、实施可交易的排污许可证制度、多元化的市场筹资方式。
制度创新。政府最重要的是积极推进土地制度、产业制度、户籍制度以及区域管理制度等方面的改革与创新。在许多领域，政府可以与企业合作。比如，政府可以为开发商低价或免费划拨一定数量的土地，由开发商进行建设和维护，最终开发商可从房产的增值中获得环境建设的回报，而政府则可以免除自行投资建设的成本和维护费用。生态城市建设引入市场机制并不是说要完全摆脱政府的调控，其实是重新调整政府调节和市场调节的关系，实现政府宏观调控和市场机制结合的良性运行。在市场化方式下实施生态城市建设，政府要关心的主要是如何创造、维护和完善市场机制，建立起兼顾效率与公平的城市管理制度。
组织协调。政府是城市规划实施的直接组织者，在涉及城市规模、功能布局、重大建设项目、重点工程等方面的建设时，只有政府才有能力承担组织者的角色，调集必要的人力、物力和财力。城市建设牵涉的内容庞杂，因此，政府必须要发挥协调作用以理顺各种关系，协调好全局与局部、近期与远期、发展与保护等关系之间的矛盾。建立综合管理机制、强化日常城市管理，通过宣传和教育促进“保护生态，人人有责”的社会风尚的形成，并取得人们对生态城市建设工作的理解与支持等。此外，城市政府还要负责城市之间的协调。从内外两方面共同着手，以全面有效地推动城市建设。
鼓励公众参与。鼓励公众参与的政策手段是政府利用社会力量建设生态城市的有效途径，通过信息公开、社区自助开发和公众参加的方式来进行。鼓励公众参与的基本前提是信息公开，信息公开是鼓励公众参与的一种特殊形式。分级评价结果定期通过新闻媒体公布，使社会各界及时了解企业形象。曝光计划会产生积极效应：使黑色标志锐减，清洁生产工艺增加，企业对生态经济的投入由被动变为主动，因为企业生命与环保业绩息息相关；公众生态意识大大增强，健康消费成为时尚；政府寻找到了一种投入少、效益好的生态建设途径。
（三）生态城市建设中政府管理运行机制的构建
建设生态型城市不仅是一个根本的发展方式转型问题，而且是一个重要的管理模式再造问题。要从根本上提高城市的生态环境竞争力，就需要在政府、企业、社会中加强面向城市可持续发展的能力建设，强化城市的环境建设和管理的经济手段与教育手段，并与之相适应建立一套新的城市管理运行机制。如加强组织领导，严格落实生态环保目标责任制，环境保护参与经济发展综合决策，加大生态城市建设管理执法力度，完善监督反馈机制；建立全社会共同参与的全方位、多层次的管理机制；坚持谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁污染谁治理，谁投资谁受益的原则。
二、居民
本质上说，生态城市管理的指导原则是“人本思想”。生态城市发展过程的一切诸如规划、建设、投资、调控等管理活动，在最后都会细化到某个具体的“人”的层次，也就是居民这一层次。作为组成生态城市管理的最基本的要素，居民个人的生态伦理或生态道德、生态消费的水平决定了生态城市系统管理的有序化和系统化的程度。生态消费，实际上，就是提倡环境废物最小化和资源利用可循环化。如有效的垃圾分类方法的推行，废弃电池的分类处理就可以很显著的保持环境不被破坏。居民通过环境决策参与、环境监督参与、环境投资参与和个人环境行为行使职权、履行义务。居民的参与对生态城市的建设发展将起到积极的推动、监督作用。
三、社区
现代城市管理论认为，社区是居民的共同聚集体，社区作为生态城市建设管理体系主体构成重要的部分，就必须符合生态原则。所谓的生态社区主要包括以下的内容：
社区环境生态化。这主要是为社区内的居民营造一个优雅的自然环境，包括绿地、纯净的空气、相应的活动空间。规划要充分考虑到社区的发展和环境的承载能力，衡量指标应多为人均绿地面积、人均公共设施率。
社区发展的生态意识。作为居民有组织的共同体，社区发展也必须自始至终贯穿着生态发展的原则，城市政府则应从整体上予以把握，主要是依据社区的类型如：工业社区、生活社区、商业社区、教育社区等，把各个不同类型的社区作为生态城市建设管理的主体，使其具有不同的管理方式和发展方向。
社区对居民的组织作用。在我国，社区和街道的概念，在大多数城市可以做同一理解。可以由街道、工厂、学校、军事指挥机关等培养和提高居民的生态伦理和生态消费的意识。
四、社会团体
社会团体是跨社区具有相当的组织程度和组织目的的非营利性的居民组织，其成员有着共同的兴趣。社会团体的出现打破了社区地理上的限制，和居民社区共同构成了管理主体网络。这里所提到的社会团体是与生态城市发展有关的团体，如符合生态原则的绿色和平组织和动物保护组织等这样的社会团体。社会团体能够使居民的个体的行为转变为团体的行为，发挥更大的作用，进而对社会产生的影响。相对于纵向的政府管理体制而言，横向的社会团体的潜移默化的影响有利于提高居民的文明程度，更有利于城市管理系统的健康发展。
五、企业
（一）资金投入少。
国家财政拨款是不少地方城建档案管理资金的主要来源，不同的地方拨款金额不一样，但拨款不足是很多地方存在的普遍现象。城建档案的数字化管理必须要有计算机以及其它辅助设备，而资金的投入不足导致计算机辅助设备缺少，无法为城建档案数字化管理提供更多的帮助。
（二）数字化利用没有形成气候。
城建档案数字化管理中，政府相关部门是城建档案利用的主要服务对象，比如勘察单位、建设单位、施工单位、设计单位等等，但这些单位在城建档案数字化应用方面存在利用水平低的问题，很多习惯于利用纸质图文档案，在实际的城建工作中对数字化档案利用不够。应该改变这种现状，以过去的纸质图文利用服务方式为依据，加强数字化利用服务，让城建档案数字化利用环境更加成熟，这才是当务之急。
（三）数字化管理人才急缺。
城建档案数字化管理是一个比较复杂的过程，这个过程需要管理人员具有多专业、跨学科的知识与技能，要涉猎广泛。在计算机设备知识数字化管理中，高素质的档案业务人才、熟悉计算机信息技术的复合型人才将是管理中的关键。纵观现实，一些地区的城建档案管理者学历不高、专业知识技能缺失，极大地影响了城建档案数字化管理的发展。
二、城建档案数字化管理方法
城建档案数字化管理一定要有科学的目标和方法，必须从城建档案管理工作实际出发，并符合社会对城建档案数字化的需求。所以，城建档案数字化管理的方法要包括三个方面的内容，即规范的管理体系、完善的基础设施、高素质复合型人才。
（一）打造规范的管理体系。
在建设城建档案数字化管理过程中，一开始就应该重视信息化标准体系的建设，以三个方面的标准去规范管理，即管理、技术、业务，然后认真地落实这些标准，将具体的管理责任明确到每个管理岗位、每个责任人，让城建档案数字化管理更加科学、合理。也可以通过管理条例制定城建档案数字化管理措施，以技术保障细则、经费保障法规等促进城建档案数字化管理制度更加规范有效。
（二）加强基础设施建设。
城建数字档案馆必须通过空间数据集成设施、网络基础设施改造，打造空间数据库、形成应用服务系统，以便于为城市的发展和建设提供有力的支持。硬件环境、网络环境、系统软件是三个重要的基础设施建设内容。硬件基础设施涵盖了服务器、网络通讯设备、档案数字化处理设备；网络环境是指档案馆内部局域网，和政府网、互联网有链接的公众网，将内部和外部网站办公联系起来，加强城建档案馆和相关单位及主管部门的办公联系，运用数字化加工、数字资源管理、电子档案信息收集、信息处理、开发利用等技术，全面实现城建档案的数字化管理；软件系统则是按照城建工作实际，开发、建设数据库管理系统、操作系统、系统软件平台，以促进城建档案数字化管理服务工作顺利开展，并通过和数据库系统的联系，让数据录入、数据传输过程实现全程应用。城建档案馆数字化建设的前提是网络建设，而网络环境又包括了馆内局域网、政务网、公众网等基础设施，这些是城建档案数字化管理的后推力，我们必须要高度重视。
（三）培养专业的复合型人才队伍。
