时间：2023-07-14 17:35:20
摘要：文章对财政本质研究的阶级分析方法提出质疑，认为财政的本质特征为“公共性”，我国应选择相应的公共财政模式。文章还对我国财政学界中的几种财政模式主张进行了分析研究，进一步论证了我国财政模式选择应以单元公共财政模式为取向。文章还对与公共财政模式紧密相关的竞争性国有资产问题作了探讨，指出竞争性国有资产的发展方向必须以公共财政的价值和理念为指导，在确保国有资产保值增值的基础上使其尽快退出市场领域。
关键词：财政模式；财政本质特征；竞争性国有资产
关于财政模式选择，一直是我国财政学界乃至经济学界讨论的热点问题。对这一问题进行研究，不仅具有理论上的价值，而且对我国加快改革开放步伐、迎接入世挑战等实践亦具有重大的现实指导意义，本文从财政的本质特征和几种财政模式理论的比较研究入手进行分析，并试图作出一个粗略的回答。
一、财政的本质特征
关于什么是财政，学界有多种不同的解释，占支配地位的解释应为“国家分配论”，即财政是以国家为主体的分配。作为“国家分配论”的创始者和论证者之一的我国著名财政学家邓子基先生在第一次全国财政理论讨论会上题为《为国家分配论答疑》的发言中指出：社会主义财政的本质必须要与资本主义财政等剥削阶级的财政相对比，国家的性质决定财政的性质。不难看出，此种解释认为财政的本质特征是“阶级性”。
近几年来，越来越多的学者开始质疑上述说法，厦门大学张馨教授认为：“市场型财政具有”政府性“和”公共性“两大基本性质，任何肯定其中一个而否定另一个的观点都是不全面的。”①这种论断将财政的“公共性”放到了与“政府性”平起平坐的地位，而且值得注意的是：此处没有使用阶级色彩明显的“国家性”一词，而是使用了“政府性”一词。而近几年来学界流行的“公共行政”论越来越强调财政的“公共性”，实际上认为财政的本质特征应为“公共性”。可以这么说，几十年来关于财政本质的争论就是“公共性”与“阶级性”之争，大体上没有超出这一对概念的范畴。那么，财政的本质特征究竟是“公共性”还是“阶级性”，抑或两者兼具呢？要回答什么是财政，必须立足于我国当前的政治、经济环境。对财政作一个涵盖各种历史阶段、各种社会类型的定义既无必要，也对我国的现实实践无实际上的意义。根据我国现时情况及改革发展方向，财政应定义为：民主政府为提供公共产品、满足公共需要而提供的公共服务。自然，财政的本质特征就是“公共性”。本文认为，之所以会产生“公共性”与“阶级性”之争，其根本原因在于许多学者在分析任何问题时都习惯采取阶级分析方法，“时刻不忘阶级斗争”的训条仍然阴魂不散。目前，我国民营经济茁壮发展，民营经济在国学报民生产总值中占有越来越大的比重，且大力发展民营经济仍是我国经济改革的方向。民营企业家应属于哪个阶级？是否应继续鼓励其发展？如果沿用阶级分析方法，这些问题是难以回答的。市场经济是法治经济，不确立法治的原则和理念，市场经济永远不能真正建成。而民主是法治先决条件，没有民主就没有真正的法治。我国的社会主义民主是比资本主义更切实的民主，那么将市场经济中的我国政府称之为民主政府当无错误。所谓民主，就是人民做主， 抛开阶级性不谈，就是公众做主，政府只不过是公众服务的工具而已。政府不是生产单位，自身不能创造价值，财政资金只能源于公众支付的税金和公共财产（国有资产）创造的利润。公众选举、组建政府并支付经费，其目的只有一个：享受公共产品、公共需要得到满足。财政的本质恰与此相对应：提供公共产品，满足公共需要。财政是政府的重要组成部分，为公众服务即是其天然的职责，其公共性显而易见。国家对公共资金的分配，仅是财政本质的现象反映而已，并非是财政本质本身。
据上述，“国家分配论”虽对我国财政学的发展作出了很大贡献，但它是阶级分析方法的产物，已不符合时展的需要，应予摒弃。主张财政具有“政府性”和“公共性”两大基本性质的说法亦不准确，因为“政府性”体现的也是“公共性”。此论断尽管与“国家分配论”的结论不同并使用了“政府性”这一阶级色彩较淡的表述方式，但不难看出仍带有“国家分配论”的清晰痕迹。可见，冲破阶级分析方法的樊篱，还财政本质的本来面目，确为我国财政学界的当务之急。综上，我国财政的唯一本质特征是“公共性”，财政模式的选择应与财政的本质特征相适应。即我国财政模式发展的方向和目标应定位为单元的公共财政模式。
二、财政模式的几种不同理论
在我国财政学界，对财政模式的选择有多种不同的主张，其中包括与国有资本管理相分离的单一“公共财政”论、“双元结构财政”论、“复式财政”论等。其中，在学界最有影响力且至今仍占支配地位的论断当属“双元结构财政”论。此种主张的核心观点是：我国政府既是政治权力拥有者又是财产权力拥有者，据此财政应为“公共财政”和“国有资产财政”或“国有资产经营财政”的双元结构。其中，“公共财政”是依据国家政治权力进行的分配，而“国有资产经营财政”是以国家拥有的全民生产资料所有者的财产权力进行的分配。②这种主张有以下缺陷：首先，将“国有资产财政”与“公共财政”等量齐观。财政的本质属性为“公共性”，财政的职能和目的都是为公众服务，国有资产亦不能例外，至少在定位上应是如此。如果说关于国有资产的收支存在特殊性的话，它也只能与税收、行政事业性收费等财政收支活动并列，而不能成为独立于“公共财政”之外的另一种财政类型。其次，将政府权力划分为政治权力和财产权力并据此推出“双元结构财政”。实际上，财产权力是政治权力的属概念，政治权力在财产领域的表现即为财产权力，将两者作等量齐观也是不正确的。再次，未将国有资产区分为竞争性国有资产和非竞争性国有资产。非竞争性国有资产的设立，其目的就是为了满足公共需要，为市场经济的运行提供良好的运行环境，本身即属于公共产品提供的范畴，亦是公共财政的有机组成部分。最后，忽略了竞争性国有资产的发展趋向。竞争性国有资产是我国计划经济时期遗留的特殊问题，随着我国市场经济的愈加成熟，国有资产退出市场竞争性领域乃是大势所趋，关于国有资产的退出问题将于下文讨论。“双元结构财政”论将“国有资产财政”与“公共财政”平行并列，必然对国有资产的发展方向产生误导。
至于“复式财政”论，其与“双元结构财政”论相比并无质的变化，只是认为在“国有资产财政”与“公共财政”之外还存在“功能财政”，“功能财政”不能包含在“公共财政”之中。这种提法并未在学界引起广泛的注意，但为进一步说明公共财政的范围，本文在此仍对其主张的“功能财政”加以简要评述。此种论断认为“社会保障支出作为政府的转移性支出，其受益并不具备公共产品的特征：（1）效用具有可分割性。社会保障基金通过建立个人帐户可在不同的时间以不同的份额分割给不同的社会成员享用。（2）消费具有排他性。同一笔社会保障支出，此人享用，彼人就不能享用。（3）取得方式具有一定程度的竞争性，即多一人享受社会保障支出，就要相应增加其边际成本，因此必须在社会保障的受益与缴费之间实行一定程度的挂钩。（4）并非完全免费提供。社会保障实行国家、集体、个人三方分担的原则，国家必须向集体和个人收取一
关键字：行政征收公共利益补偿
行政机关致力于管理和服务社会就必然需要一定的财产，这些财产主要是通过民法或行政法上契约的方式取得的，但是如果仅依靠这两种方式并不能满足行政上的需要。在某些特殊情况下，法律承认行政主体在必要时根据单方面意志而不是契约强之区的公民财产权，这种在行政国家时代所经常使用的行政手段就叫做征收。由于征收主要是一种国家公权力的运用，而该权力享有者主要是行政主体，所以征收又可称为行政征收。
受多年以来计划经济体制传统的影响以及当前进行的改革开放大环境下，在我国的市场经济建设中存在着大量的行政征收行为，例如征收土地用于道路、房地产或开发区建设，城市旧房拆迁改造等。然而由于我国并没有有关征收的统一立法，行政法学界对行政征收的研究和讨论也几乎处于空白状态，可以说我国还未建立完善、统一的行政征收制度。此外个地方政府大多通过规章甚至一般的红头文件来规定本区域内的征收规则，但因囿于地方利益、基层政府官员素质等因素的影响，各地方有关行政征收的规范性文件对被征收者（公民或集体）利益的保护明显不足，最终导致社会上有关征收的问题频发，已然成为影响社会稳定的一个重要因素。而且综观各国宪法中的财产权保护条款，一般都包括两大部分：首先是规定公民财产权由宪法保障，不容任意侵犯；紧接着就是公民的财产权要受到一定限制，国家在必要时可以对财产进行剥夺或限制（征收）。表面上看来，把侵犯公民财产权利的征收规定在财产权保护保护条款里似乎是矛盾的，实则不然。因为在进入福利国家社会后，政府为了更好的为公众谋福利致使征收在所难免，所以在这一前提下，如何限制征收以及如何保障征收过程中的公民财产权就成了关键所在。宪法中的征收条款则恰恰规定了有关征收的条件、规则，是对征收这一国家公权力侵犯公民财产权的主要活动的规制，所以对征收的规定本质上就是对公民私有财产权的保障。正因为以上两个原因，在2004年的第四次宪法修改的一个主要内容就是在宪法中明确肯定了对私有财产权的保护。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”笔者认为，以此次修宪为契机，建立我国的行政征收制度已势在必行。本文也仅就有关我国行政征收制度的构建作简单构想，以期起到抛砖引玉之效用。
一、征收概念的厘定研究任何事物，必须首先弄清它的概念（内涵和外延），由此之上进行讨论才能有的放矢，令人信服。所以我们在讨论征收这一比较生疏而且模糊的制度前更应如此。
（一）与几个相近概念的比较1、征收与税收和收费。此前行政法学界的主流观点认为征收与税收和收费是一致的，“行政征收是指行政主体根据法律、法规规定，以强制方式无偿取得相对人财产权的一种具体行政行为，包括税收和行政收费两种制度。”这种观点对我国学者的影响颇深，至今——在第四次宪法修改之后——仍受到部分学者的膜拜。笔者认为，认为征收即指行政税收和收费的观点如果说在修宪之前还有“在夹缝中偷生”的余地的话，那么在2004年第四次宪法修改之后它就彻底失去了生存的土壤。我们应该摒弃这种观点，原因有二：一是对征收的此种定义与传统大陆法系的观点向左。无论德国、法国还是台湾地区都把税收和收费排除在征收制度之外（至于原因将在下文介绍），因而我们若把征收仅仅定义为包括税收和收费，将不利于对西方发达征收理论的移植和借鉴，进而影响我国行政征收制度的构建（相当于另起炉灶）。第二个也是最关键的一个原因就是修改后的宪法第10条第3款和第13条第3款都把补偿作为征收的一个必要条件，而这与以无偿为特征的税收和收费是有本质区别的。
2、征收与征用。在新修改后的宪法的第10条和第13条中分别使用了“征收”和“征用”两个用语，这与先前的只使用“征用”是一个明显的区别。这既说明了二者存在某些共同之处，所以才会规定在统一法条之中；但它们又是有区别的，否则只用其中一个词就可以了。笔者认为，征收和征用相同之处在于都是为了公共利益的需要，依据法律并在给予补偿的前提下，对公民财产权的限制或剥夺；它们的区别在于征收一般是指对公民财产所有权的限制或剥夺，而征用仅是指对公民财产使用权的暂时剥夺（用完之后还要归还），征用大多适用于紧急状态或者军事、战争等特殊紧急情况下。
（二）征收概念的演变1、传统征收。公民个人权利的真正享有是从资产阶级革命开始的，其中又以《人权宣言》的发表为标志。但即使在那个人权利主义盛行的时代，制宪者们在强调“天赋人权”和明确“私有财产神圣不可侵犯”的同时，也同时要求个人权利的行使要受到社会约束，符合公共利益。当国家基于公益要求，以对公民财产加以特别限制为必要时，就需要对该公民个人的特别牺牲给予补偿，此即为征收。传统的行政征收制度形成于19世纪后半叶，主要是公用征收，即行政主体为了公用事业，按照法定的形式和给予补偿的前提下，以强制方式取得私人不动产所有权或其它物权的程序。传统征收的特点是：（1）征收对象主要是土地等不动产；（2）征收的形式是行政行为；（3）征收目的是为了公用事业，特别是公路、铁路等基础设施建设工程；（4）传统征收以完全补偿要件，而且大多是事先补偿。由上可知，早期公用征收制度还只是一种国家获取财产的手段，其主要目的在于取得土地以满足民生设施建设的需要，此一时期的公用征收制度一般称为“古典征收”。
2、扩张的征收概念。一战之后，国家的任务开始不断扩张，与之相对应，征收——国家与公民直接对抗的主要形式——的概念也在发展，表现在：（1）征收对象由仅仅是财产所有权及其它物权扩展到具有财产价值的各种权利，包括债权、著作权等；（2）征收的形式除通过具体行政行为外还可以直接通过法律实施征收；（3）征收目的不再限于特定、具体的公用事业，扩展为一般的公共利益；（4）征收的补偿范围变为适当补偿，而且必要时（国库亏空）可以不予补偿；（5）征收也不再以对私人财产全部或者部分的剥夺为限，只要对公民财产权有所限制而造成不公平的结果，都可以构成征收的侵害。
3、二次世界大战后，在德国形成了以基本法第14条为基础，辅以联邦法院判例、解释的比较完善的广泛意义的行政征收制度体系，该体系包括以下几个部分：（1）狭义的行政征收，也即公益征收，是指“为了执行特定的公共任务，通过法律行为，全部或者部分剥夺基本法第14条第1款第1句规定范围（财产权和继承权）内的具有价值的法律地位
的行为。”（2）准征收，是指行政主体违法实施行政行为给公民财产造成损失的情况。德国联邦法院之所以概括出“准征收行为”，就是为了弥补行政主体违法耽误则是受害公民如何取得救济的体系漏洞，因为德国的国家赔偿制度采用的是过错责任原则。（3）征收害，指行政主体实施合法行政行为的附随效果对特定公民财产所造成难以忍受之侵害的行为。例如，修建公路对周边土地价值及居民生活质量造成不利影响的情况。征收害是由行政主体合法行为引起的，但其所造成的不利后果往往是不可预测的，因为客观上确实给受害公民造成了特别牺牲，因而需要给予公正补偿。
二、构建我国行政征收制度的设想如前所述，行政征收制度是私有财产权保护的一个重要组成部分，但是我国现行的行政征收制度却很不完善，而且也不科学，导致现实中由征收引发的问题层出不穷，因而笔者认为，为了维护社会稳定，切实保障公民的私有财产权，必须重建我国的行政征收制度，而首当其冲的就是制定专门的“行政征收法”。因为首先，我国涉及行政征收的法律仅由宪法、土地管理法、城市房地产管理法和中外合资经营企业法等几部法律，而且相互之间有关行政征收条件、程序和补偿范围的规定各不相同，所以有必要制定统一的行政征收法，以避免相同情况因适用法律不同而不同对待的不公平现象的出现。其次，在法治国家时代，尤其是在大陆法系国家，一项制度的建立一般都是立法先行。所以在我国构建行政征收制度，必须有法可依，制定行政征收法。最后，这次修宪明确赋予了公民私有财产权，并把行政征收并补偿作为私有财产权保护制度内的一项内容，而宪法权利变为公民实有权利的过程，也就是宪法实现的过程就必须将纲领性、原则性的宪法具体化并付诸实施。所以，要切实保障公民私有财产权，必须制定专门、统一的行政征收法。
笔者认为，行政征收法的制定应该借鉴德国和台湾地区的经验，主要注意以下几个方面的内容：（一）行政征收对象。传统的行政征收对象主要是土地、房屋等不动产的所有权。因为“动产一般可以买卖契约之方式而取得”，而“该土地之位置不能变移，不易觅其替代物”。然而福利国家时代的行政征收理论早已突破了上述限制，认为行政征收对象应该包括所有具有财产价值的私权利，如所有权、使用权、债权、著作权等，甚至还包括特定条件下具有财产价值的公权利。但是，“就征收标的之财产权而言，应限于已具体存在之财产价值，而不包括单纯可以获取财产利益之机会或期待可能性……此外，并非一切现有以及可实现之财产价值，皆受宪法财产权保障……因此，另辟道路所至原地段之没落，以及财经政策之变更或废弃，其影响所及之利益，并非财产权”。需要指出的是，行政征收对象范围的扩大并不意味着对公民权利侵犯的增加，恰恰相反，扩大征收对象范围是将原来不属于征收的情况纳入“征收并赔偿”的权利保障制度之下，同时使以上行为受到行政征收法律的规制。
（二）行政征收目的。在很多国家行政征收又称作“公益征收”，也就是说行政征收必须以“公益”为目的，我国宪法也明确把“为了公共利益的需要”当作征收的一个必要前提条件。但问题是“公共利益”的概念是宽泛和不确定的，对现实中何为公共利益以及某公共利益有多大会因不同主体的主观判断不同而得出不同的结论。所以笔者认为，为了防止行政主体对公共利益的恣意认定，有必要在行政征收法中将其一定程度的具体化。同时，行政征收不仅必须具有具体的、可实现的公共利益需要，而且行政征收还必须符合比例。比例原则是法治国家的基本原则之一，“征收是因为个人之财产权利，已无法满足公众福利之需求，故而，所谓公共福利，赐以抽象概念之具体化，就必须在征收的个案中显现出该征收计划所要达成的公益必须远超过目前该私有财产所保持的利益。”行政征收法应该规定只有在相对法定的征收目的是适当而且必要的情况下，行政征收才具有合法性。
（三）征收程序。遵守法定程序是依法行政的应有之义，对于行政征收这类严重影响公民权利的行政行为更易应该在程序上加以严格控制。行政征收必须按照法定程序实施，从而保证所有的，特别是有关公民的权益的重要法律和事实问题都得到充分的考虑和权衡。笔者初步设想我国的行政征收可以遵循以下几个步骤：1、申请。行政征收首先应该由征收主体就征收目的、征收对象和范围、征收方式以及补偿方式和额度等情况一并报法定主管机关核准。2、核准。行政征收主体提出申请后，法定的核准几个营救申请事项是否具有法律依据和符合法律规定进行审查。核准程序是对行政征收的一种事前审查。（3）执行。行政征收的执行应包括公告或通知与发放补偿费两个程序。其中补偿费的数额应该在申请前与被征收人协商并报核准机关核准。
（四）补偿。在德国、日本等大陆法系国家，行政征收一般都被认为属于财产赔偿或行政补偿制度的内容，因为有征收必有补偿，补偿是行政征收这一国家侵犯私人财产权的行为具有正当性和为人们所接受的基础。因而，笔者认为在这一意义上，行政征收理论可以说是有关如何补偿的理论。
关键词：财政模式；财政本质特征；竞争性国有资产
关于财政模式选择，一直是我国财政学界乃至经济学界讨论的热点问题。对这一问题进行研究，不仅具有理论上的价值，而且对我国加快改革开放步伐、迎接入世挑战等实践亦具有重大的现实指导意义，本文从财政的本质特征和几种财政模式理论的比较研究入手进行分析，并试图作出一个粗略的回答。
一、财政的本质特征
关于什么是财政，学界有多种不同的解释，占支配地位的解释应为“国家分配论”，即财政是以国家为主体的分配。作为“国家分配论”的创始者和论证者之一的我国著名财政学家邓子基先生在第一次全国财政理论讨论会上题为《为国家分配论答疑》的发言中指出：社会主义财政的本质必须要与资本主义财政等剥削阶级的财政相对比，国家的性质决定财政的性质。不难看出，此种解释认为财政的本质特征是“阶级性”。
近几年来，越来越多的学者开始质疑上述说法，厦门大学张馨教授认为：“市场型财政具有”政府性“和”公共性“两大基本性质，任何肯定其中一个而否定另一个的观点都是不全面的。”①这种论断将财政的“公共性”放到了与“政府性”平起平坐的地位，而且值得注意的是：此处没有使用阶级色彩明显的“国家性”一词，而是使用了“政府性”一词。而近几年来学界流行的“公共行政”论越来越强调财政的“公共性”，实际上认为财政的本质特征应为“公共性”。可以这么说，几十年来关于财政本质的争论就是“公共性”与“阶级性”之争，大体上没有超出这一对概念的范畴。那么，财政的本质特征究竟是“公共性”还是“阶级性”，抑或两者兼具呢？要回答什么是财政，必须立足于我国当前的政治、经济环境。对财政作一个涵盖各种历史阶段、各种社会类型的定义既无必要，也对我国的现实实践无实际上的意义。根据我国现时情况及改革发展方向，财政应定义为：民主政府为提供公共产品、满足公共需要而提供的公共服务。自然，财政的本质特征就是“公共性”。本文认为，之所以会产生“公共性”与“阶级性”之争，其根本原因在于许多学者在分析任何问题时都习惯采取阶级分析方法，“时刻不忘阶级斗争”的训条仍然阴魂不散。目前，我国民营经济茁壮发展，民营经济在国学报民生产总值中占有越来越大的比重，且大力发展民营经济仍是我国经济改革的方向。民营企业家应属于哪个阶级？是否应继续鼓励其发展？如果沿用阶级分析方法，这些问题是难以回答的。市场经济是法治经济，不确立法治的原则和理念，市场经济永远不能真正建成。而民主是法治先决条件，没有民主就没有真正的法治。我国的社会主义民主是比资本主义更切实的民主，那么将市场经济中的我国政府称之为民主政府当无错误。所谓民主，就是人民做主，抛开阶级性不谈，就是公众做主，政府只不过是公众服务的工具而已。政府不是生产单位，自身不能创造价值，财政资金只能源于公众支付的税金和公共财产（国有资产）创造的利润。公众选举、组建政府并支付经费，其目的只有一个：享受公共产品、公共需要得到满足。财政的本质恰与此相对应：提供公共产品，满足公共需要。财政是政府的重要组成部分，为公众服务即是其天然的职责，其公共性显而易见。国家对公共资金的分配，仅是财政本质的现象反映而已，并非是财政本质本身。
据上述，“国家分配论”虽对我国财政学的发展作出了很大贡献，但它是阶级分析方法的产物，已不符合时展的需要，应予摒弃。主张财政具有“政府性”和“公共性”两大基本性质的说法亦不准确，因为“政府性”体现的也是“公共性”。此论断尽管与“国家分配论”的结论不同并使用了“政府性”这一阶级色彩较淡的表述方式，但不难看出仍带有“国家分配论”的清晰痕迹。可见，冲破阶级分析方法的樊篱，还财政本质的本来面目，确为我国财政学界的当务之急。综上，我国财政的唯一本质特征是“公共性”，财政模式的选择应与财政的本质特征相适应。即我国财政模式发展的方向和目标应定位为单元的公共财政模式。
二、财政模式的几种不同理论
在我国财政学界，对财政模式的选择有多种不同的主张，其中包括与国有资本管理相分离的单一“公共财政”论、“双元结构财政”论、“复式财政”论等。其中，在学界最有影响力且至今仍占支配地位的论断当属“双元结构财政”论。此种主张的核心观点是：我国政府既是政治权力拥有者又是财产权力拥有者，据此财政应为“公共财政”和“国有资产财政”或“国有资产经营财政”的双元结构。其中，“公共财政”是依据国家政治权力进行的分配，而“国有资产经营财政”是以国家拥有的全民生产资料所有者的财产权力进行的分配。②这种主张有以下缺陷：首先，将“国有资产财政”与“公共财政”等量齐观。财政的本质属性为“公共性”，财政的职能和目的都是为公众服务，国有资产亦不能例外，至少在定位上应是如此。如果说关于国有资产的收支存在特殊性的话，它也只能与税收、行政事业性收费等财政收支活动并列，而不能成为独立于“公共财政”之外的另一种财政类型。其次，将政府权力划分为政治权力和财产权力并据此推出“双元结构财政”。实际上，财产权力是政治权力的属概念，政治权力在财产领域的表现即为财产权力，将两者作等量齐观也是不正确的。再次，未将国有资产区分为竞争性国有资产和非竞争性国有资产。非竞争性国有资产的设立，其目的就是为了满足公共需要，为市场经济的运行提供良好的运行环境，本身即属于公共产品提供的范畴，亦是公共财政的有机组成部分。最后，忽略了竞争性国有资产的发展趋向。竞争性国有资产是我国计划经济时期遗留的特殊问题，随着我国市场经济的愈加成熟，国有资产退出市场竞争性领域乃是大势所趋，关于国有资产的退出问题将于下文讨论。“双元结构财政”论将“国有资产财政”与“公共财政”平行并列，必然对国有资产的发展方向产生误导。
至于“复式财政”论，其与“双元结构财政”论相比并无质的变化，只是认为在“国有资产财政”与“公共财政”之外还存在“功能财政”，“功能财政”不能包含在“公共财政”之中。这种提法并未在学界引起广泛的注意，但为进一步说明公共财政的范围，本文在此仍对其主张的“功能财政”加以简要评述。此种论断认为“社会保障支出作为政府的转移性支出，其受益并不具备公共产品的特征：（1）效用具有可分割性。社会保障基金通过建立个人帐户可在不同的时间以不同的份额分割给不同的社会成员享用。（2）消费具有排他性。同一笔社会保障支出，此人享用，彼人就不能享用。（3）取得方式具有一定程度的竞争性，即多一人享受社会保障支出，就要相应增加其边际成本，因此必须在社会保障的受益与缴费之间实行一定程度的挂钩。（4）并非完全免费提供。社会保障实行国家、集体、个人三方分担的原则，国家必须向集体和个人收取一
定的社会保障费用。所以，社会保障同社会福利、价格补贴、财政补助等其他转移性支出一样，不属于”公共产品“范畴，当然也不等同于纯私人产品。由于社会保障等转移性支出的经费来源与受益者之间并不存在一一对应和对等的关系，它实际上是用压缩一部分社会成员私人需要的办法去增加另一部分社会成员的私人需要，是对私人需要的调节，或者说是对社会成员收入的再分配，是对私人产品的调节。因此这部分财政职能从严格的意义上讲，并非满足社会的公共需要，从而不能纳入”公共财政“的范畴。由于它发挥了调节私人需要的特殊功能，故可将其称为”功能财政“。同理，财政分配中其他凡属调节私人经济、私人产品、私人收入、私人需要的活动，即满足调节私人需要的活动，均可纳入”功能财政“范畴”。③从上论不难看出，论者之所以会得出“功能财政”不属于公共财政的结论，主要源于其对公共产品概念理解的狭隘化。以上面提及的社会保障为例，论者将社会保障与社会保障基金、支出混为一谈，然后得出社会保障具有效用可分割性、排他性、竞争性等特征。维护社会秩序是政府提供的公共产品，关于这一点恐怕没有人会提出异议。但如按照论者的思路，因为警察可以在不同的时间用不同的形式为不同的社会成员提供服务，同一个警察在为某一社会成员提供服务时，其他社会成员则不能享受这一服务，那么同样可以得出治安具有上述特征而且不属于公共产品的结论。
任何公共需要反映到每一具体的社会成员都是私人需要，但不能因此将公共需要与私人需要混为一谈。公共需要与私人需要的区别就在于私人需要仅仅是私人需要，公共需要则不仅是私人需要，更是公众的需要。社会保障、社会福利同国防、治安、水利等一样，都是为了满足社会公众维持共同生活环境正常运转的需要。不仅如此，保护弱者、给予弱者救助也是一个文明社会共同的伦理价值需要，社会保障、社会福利等转移性支出正体现了这一需要。因此说，社会保障、社会福利等当然是公共产品，其收支属于公共财政的范畴，试图论证在公共财政之外还存在着独立的所谓“功能财政”显然是讲不通的。
最后，关于上面提到的三种财政模式中唯一的单一“公共财政”论，虽然坚持了单元公共财政论，但又认为“社会主义市场经济的财政应该是与国有资本管理相分离的单一的公共财政”。④这种认识仍然是不准确的。首先，公共财政不可能与国有资本管理相分离，国有企业的赢利除留存部分外只能收归公共财政，而不可能流向他处。国有企业需要补贴时也只能由公共财政负担，而不可能有其他的负担渠道。尽管国有企业的具体管理可以由某个具体部门负责，但从总体上来说，无法将国有资本的管理排除在公共财政之外。其次，公共财政无需与国有资本管理相分离。应该说，学者们之所以提出分离主张，无论是主张独立的国有资产财政还是独立的国有资本管理，主要是基于竞争性国有资产特性不相容于公共财政本质属性的考虑。实际上，只要确立了公共财政的价值和理念，反而可以保证竞争性国有资本发展的正确方向。应该认识到，国有资本的竞争性只存在于我国市场经济发展的特殊阶段。
通过以上比较分析可以得出结论：我国财政模式的选择只能是以与财政本质特征想适应的单元公共财政模式为取向。
三、我国竞争性国有资产的发展方向
目前我国的财政模式还不能称之为公共财政，如何认识及定位我国竞争性国有资产的发展方向，对我国在不远的将来建立单元公共财政模式具有十分重要的意义。公共财政模式是唯一与市场经济相适应的财政模式，公共财政模式一个十分重要的职能就是为市场经济创造一个公平、良好的运营环境，促进市场经济的健康发展。如果竞争性国有资产长期存在，公共财政模式就无从建立，市场经济下财政的应有职能就不可能充分发挥。由于我国是从计划经济向市场经济转型，尽管政府对国有资产从市场竞争性领域的退出作出了大量努力，但我国现存的竞争性国有资产规模仍十分庞大，且大量国有企业质量不佳、效益低下。如果这种状况长期持续下去，不仅影响了公共财政的单一性，还会使公共财政背上沉重的负担。从更深层次上讲，还会严重制约市场经济的发展和阻碍市场经济体制的真正确立。但从另一方面来看，竞争性国有资产大量存在的特殊国情又决定了其从市场领域的退出不能一蹴而就。对此，本文认为：
第
一、在目前阶段应确保竞争性国有资产的保值增值。唯有如此，才能确保应承担提供公共产品责任的财政不背额外包袱，也才能确保国有资产不致流失，对人民负责。今年四月，我国国有资产监督管理委员会正式成立，掀开了国有资产管理的新篇章。在此之前，对国有资产的管理，是由大型企业工委行使选择经营者的职能，财政部行使收益及产权变更管理职能，而国家经贸委、计委、劳动部分别行使技改投资审批、基本建设投资管理及企业工资总额审批的职能，此种局面被戏称为“五龙治水”。国资委的设立，结束了国有资产多头管理的格局，对国有企业建立现代企业制度及加强国有资产监管当会起到积极的促进作用。国资委设立的一个重要目标就是确保国有资产的保值增值，这种思路无疑是正确的。因为国有资产即使退出市场领域，也应当是体现国有资产应有价值的退出。
第
二、应该采取切实措施使国有资产尽快退出市场竞争领域，建立真正的公共财政。确保国有资产保值增值，只是适应我国国情的特殊阶段的特殊目标，这并不意味着竞争性国有资产应当继续发展壮大。国有资产管理的历次改革乃至国资委的设立，都没有解决竞争性国有资产与市场经济冲突的根本矛盾。从财政的角度而言，财政应处于市场竞争之外，为所有市场主体提供一视同仁的服务，而不能因企业是国有或民营而区别对待。如果大量国有资产长期存在于市场竞争领域，财政就要补贴甚至设立国有企业。这样一来，财政既提供公共产品，维护市场的公平运行，又亲自参与市场竞争，实际上是既当服务员又当运动员，既服务于己又服务于人，其提供的服务有所差别就势在必然。没有公平的市场运行环境，市场的资源配置和自我调控能力就会大大削弱，建立成熟的社会主义市场经济体制就会永远只是一个梦想。在确保国有资产保值增值的基础上使国有资产退出市场竞争领域，采取的方式可以多种多样，但最基本的方式应是出让。这样不仅维护了公共财政的纯洁性，出让获得的资金还可以极大地增强财政的财力，使我国摆脱目前财政困窘的局面。最终的结果必然是：公共财政更有财力和精力提供提供公共产品和满足公共需要。
［注释］
①张馨我国“财政本质”观演变评述［J］。经济学家。1999（4），92.
②叶振鹏公共财政与国有资产经营财政［J］。财经文摘。1999（6）。27.
一、公共财政：市场经济条件下的财政运行模式
财政是政府为实现其职能而进行的资源动员和运用的活动，在人类社会发展的各个历史时期不同社会经济运行方式下，财政活动的内容和方式会呈现出不同的特征，表现为不同的模式。公共财政是与市场经济相适应的一种财政类型和模式，是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动。没有公共财政就没有市场经济。只有公共财政的建立和完善，政府才能更好地履行自己的职能，合理配置社会资源，校正市场配置的偏差，才能保障各项公共事业及公共经济建设的发展，为市场主体的经济活动创造良好的运行环境，也才能激发劳动者的劳动热情和创造精神，推动社会先进生产力的发展。
经济体制决定着财政管理的体系架构及运行模式。我国改革开放的实践已经否定了计划经济体制和与之相应的传统的财政模式。公共财政是随着市场经济产生和发展起来的，公共财政与计划经济体制下的财政有显著区别，它的基本特征：一是分清政府和市场各自角色，财政主要承担弥补市场失效的职能。伴随着内在于公共财政的公共性特征的日益凸显，财政上的钱将越来越多地花在诸如提供公共物品或服务、调节居民收入分配和促进经济稳定发展等事项，而从属于竞争性、赢利性领域的事项中逐步退出，并最终打上非赢利性的烙印。在这一过程中，政府部门和企业部门的“角色”会逐渐分离，谋求公共利益的极大化将最终成为政府部门的行为取向。二是以满足整个社会的公共需要为出发点和归宿，服务一视同仁。相对于传统意义上的国家财政，它的根本性变化，就是以“公共性”淡化“阶级性”，就是从“国有制”或“公有制”挪向“多种所有制”。公共财政框架中的政府收支同广大社会成员的切身利益直接挂上了钩，政府及其公共财政提供的服务必须适用于所有市场主体，符合市场主体的根本利益。三是公共财政职能以社会利益为活动目的，即非赢利性特征。市场经济没有公共物品或劳务也就无法正常运行。市场经济条件下，企业或个人的经济活动往往受到利益机制的驱使，而作为社会组织者和管理者的政府，追求的是最大限度地满足公共需要，从人类社会发展的历史规律看，公共物品或服务所占的份额呈现出越来越大的趋势。我们正在全面建设小康社会，主要着眼于生产或提供公共物品或服务的公共财政，是全面建设小康社会的一个重要系统。四是将政府及其公共财政置于法律约束和规范之下，即法制化财政。公共财政的本意应当是纳税人主导的财政，本质上是社会公众的财政，“取之于民，用之于民”是公共财政之本，即各级政府的财政资金（包括税和费）取之于民、用之于民，收支的各个环节必须接受人民监督。公共财政的收支运作行为，必须走上规范化的轨道，必须讲规矩、有规矩、守规矩，财政预算必须经过代表社会公众利益的机构审核批准，并赋予法律权威。以此为契机，依法理财、全部收支进预算、财税部门总揽收支等要求，将最终成为公共财政收支行为规范化的标志。
二、深化财政体制改革的目标：建立完善的公共财政体制
我国在20世纪80年中期才首次引入公共财政的概念，开始引发过争论。十四届三中全会以来，明确了公共财政的改革目标，20世纪90年代，在我国确定建立社会主义市场经济体制后，公共财政受到人们的广泛重视并逐步得到推行。随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，我国传统计划经济体制下事无巨细、包揽一切的“生产建设型”财政运行机制必须实现根本性转变，借鉴发达市场经济国家的成功经验，构建适应社会主义市场经济体制要求、体现中国特色、以满足社会公共需要为目的的公共财政体制框架，已成为当前我国财政改革与发展的一项十分重要而又紧迫的任务。经过未来十年的努力，应基本完成财政职能的根本性转变，完成适应社会主义市场经济的公共财政制度的构建。
目前，我国财政体制存在的主要问题表现在：一是政府财政职能尚未转换到位，公共财政体制仍处于建立过程之中。各级政府尤其是多数地方政府仍将发展经济、开辟财源作为政府的首要职责，把公共服务作为第二位职责。不少地方政府直接筹划和投资竞争性项目，而用于公共服务的资金长期不足，缺口很大，越是基层财政上述表现越突出，矛盾也越尖锐。财政还没有从它“越位”的领域完全退出，“缺位”的领域进入不足。财政支出结构呈现“两高”和“两低”的特征。2001年全国财政预算总支出中，经济建设费所占比重是34.24％，是各类支出中比重最高的；另一高是事业费支出比重高，2001年事业费支出占总支出比重18.84％。“两低”之一是预算内用于社会抚恤和社会福利（包括离退休费）的支出只占全部支出的1.41％（还不是社会保障的全口径，因为不在预算中）；另一低是支援农业支出占总支出的比重4.86％，其中还包括各项农业事业费。这反映了我国财政支出结构仍保留着计划经济时期财政的一些特征，支出结构按照社会主义市场经济要求有待调整和优化，公共财政体制的建设尚不到位。二是中央和地方的分配关系还未完全理顺，“分税制”体制不健全，规范的转移支付制度正在建立的过程中，财政对地区差距和城乡差距的调节能力还很有限。中国财政体制虽经过多次改革与调整而不断完善，但始终没有根本解决好各级政府之间事权划分以及完善的政府间转移支付等问题，尤其是没有建立起根据基础教育、基本医疗卫生服务等基本需求向贫困地区确定转移支付的机制和制度。由于财政转移支付制度的不健全，能够用于公共服务均等化的资金十分有限，地区间、城乡间的收入及公共服务的差距不仅没能缩小，反而有所扩大。从国家财政资源在城乡之间的分配来看，政府提供的公共产品和服务城乡之间存在着明显的不公平。
按照社会主义市场经济发展的要求，积极稳妥地不断完善公共财政收入体制，未来十年财政体制改革与完善宏观调节的重点：一是建立稳定增长的公共财政收入机制，进一步调整和优化财政支出结构，科学界定财政支出范围，逐步取消对竞争性和经营性领域的投入，突出公共性特征，切实把公共财政的支出重点转移到国家安全事项和政府建设、公共事业发展和公益性基础设施建设，以及对经济运行进行必要的宏观调控等社会公共需要方面，不断提高公共财政的保障能力和保障水平。逐步降低目前财政支出中经济建设费的比重，缩小基本建设支出规模。对事业单位经费的供给和管理体制进行改革，提高社会保障支出的比重，增加对农村义务教育和基础医疗卫生建设的投入。二是基本理顺和规范中央财政与地方财政的分配关系和管理体制，抓紧建立规范的转移支付制度。要进一步扩大规范的转移支付规模，增加对西部地区的财政转移支付，转移支付的重点应该集中向中西部地区倾斜，向农村的公共服务倾斜。加快建立规范的转移支付制度，扩大具有均等化作用的转移支付规模，着重从政府公共服务方面缩小地区差距。在投入必要的基础设施建设资金的同时，通过财政的转移支付，使中西部地区的政府公共服务水平与东部地区的差距逐渐缩小，以从根本上促进经济社会协调发展。三是加强财政对经济结构的调节，将城乡二元结构的调整作为财政对经济结构调节的着重点。未来十年是全面实现小康社会的重要时期，按照中国目前经济发展的潜力、基础和条件，在经济总量上实现十六大确定的国民生产总值翻番的目标相对容易，而比较难的是改变城乡二元经济结构，缩小地区差距和收入差距，而能否实现这一目的，在很大程度上取决于财政宏观调节的力度和效果。要加大对农业的投入力度，特别是加大对农村社会发展的支持力度。财政要把降低农民负担，提高农民收入，增加各级财政对农村公共服务资金的投入作为主要切入点和手段。改变政府对农业的补贴方式，提高对农业补贴的效益。适当增加对农业科技、农业可持续发展、农村基础教育和医疗卫生的资金支持。四是农业税制的改革要逐步向统一城乡财政税收制度的方向转化，逐步统一城乡财政税收政策和制度。从近期来看，主要先搞好农村税费改革试点，创造条件逐步降低农业税率，调查和研究农业税与现行增值税、所得税等税制体系并轨的具体条件和路径。近期完成农村税费改革试点；之后逐步下调农业税税率，并进行取消农业税、与城镇税制并轨的调研和试点。
三、公共财政模式下要把解决“三农”问题放在突出位置
党的十六届三中全会提出要按照统筹城乡发展的要求，逐步建立有利于改变城乡二元经济结构的体制。统筹发展城乡经济，这是国民经济发展过程中的一项重大决策。要全面建成惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，重点和难点在农村、农民、农业。不解决好“三农”问题，农村不实现小康，不实现城乡协调发展，全面建设小康社会的目标就难以实现。财政必须站在全局的高度，从统筹城乡社会经济发展的大战略入手，把解决“三农”问题放在突出位置予以支持，并从思想观念上实现“两个转变”：一是由过去的农村支持城市、农业支持工业逐步转变为城市反哺农村、工业反哺农业；二是让公共财政的阳光逐步普照农村，让公共财政的雨露逐步滋润农民。
公共财政支持农业、农民、农村的理论依据和现实依据是:农业所具有的自然风险与市场风险交织的弱质产业特征，给农业生产经营带来很大风险,客观上需要财政支持；农业部门生产率低、比较效益低，在市场竞争中处于不利的地位,需要政府提供资金和政策支持；加入WTO给我国农业带来的挑战需要强化政府对农业的支持。农业问题从中国当前及长远看都具有特殊的重要性,必须切实强化对农业的支持和保护,在农业的发展过程中,政府应责无旁贷地将农业摆在国家宏观调控的重要位置。按照公共财政的理论,在市场经济条件下,财政的活动范围主要是市场失灵的领域,即公共产品的提供、纠正外部效应、维持有效竞争、调节收入分配、稳定经济等。农民是弱势群体，农业是国民经济的基础,农产品在供给与需求方面具有特殊性,决定了“三农”问题的解决需要加大政府政策调节的力度。农业的国民经济基础地位及其弱质性需要政府的干预和保护，公共财政通过提供农村公共产品来改善农民的生产、生活和农村外部环境条件，“三农”问题的解决离不开公共财政的支持。目前，我国财政支农存在的主要问题是:农业投资政策没有完全落实,财政投资农业的总量不足;财政重视农产品购销环节的补贴,忽略了农业生产科研方面的投入;财政支农资金结构不合理;财政对农业投入的管理机制尚不健全,无约束性,挪用挤占现象严重;政府对农业投资存在明显随意性。
一、公共财政理论与税费制度改革
（一）纯公共物品与税收
社会主义市场经济条件下的财政，与计划经济条件下的生产建设性财政相比，最大的不同点就是公共财政。公共财政的基本职能就是满足社会公共需要。所谓公共需要，指的是社会作为一个整体，社会公众在生产，生活和工作中的共同需要，主要由纯公共物品保障供给。纯公共物品具有以下两方面的特征：一是消费的非排他性，即无法将一个不缴费者排斥于对该公共物品的消费之外；二是消费的非竞争性，即每个人对这种物品的消费并不会导致其他人消费的减少。纯公共物品消费的非竞争性，意味着纯公共物品消费的边际成本为零。这样，根据边际成本定价原则，政府在向社会提供纯公共物品时不应也无法向使用者直接收费。另一方面，纯公共物品消费的非排他性特征，意味着政府很难确定纯公共物品的收益者群体和受益大小，因而就无法确定纯公共物品的价格和付费对象，即无法通过收费弥补成本。因此，对于纯公共物品，既无必要也不可能向其使用者直接收费，只能通过强制征税方式弥补其供给成本。税收强制性、无偿性和固定性的特征，决定了它的使用主要是为了满足公共需要，不以盈利为目的无偿性支出。这也是社会主义市场经济条件下，政府与市场关系的具体体现。即凡是市场能够发挥调节作用的领域，首先由市场调节，也就是说，凡是能通过市场进行合理定价和回收成本的商品和劳务，均由市场提供，如私人物品；对市场不能有效调节或者无法调节的商品和劳务，由政府直接或参与调节。否则，如果政府直接参与市场竞争，就极有可能影响正常的市场秩序。而财政资金在盈利项目方面的“越位”和在公共物品领域的“缺位”，不仅降低财政资金的使用效率，也会降低社会经济的整体运行效率。因此，在社会主义市场经济条件下，财政职能范围必须严格按照公共物品理论确定。
（二）准公共物品与收费
在市场经济条件下，政府承担的资源配置职能主要涉及以下两种公共物品的供给：一种是纯公共物品，如国家安全与社会秩序等；另一种是准公共物品。准公共物品是指既具有公共物品的某些特征又不完全具有公共物品特征的物品，例如教育、卫生、文化等。这些物品一方面具有公共物品消费的局部公共性或外部性，另一方面，又具有私人物品消费的局部可排他性和竞争性等特征。准公共物品消费的局部公共性和外部性，表明在一定范围内准公共物品不能由市场提供，或由市场提供较无效率，从而需要政府部门的介入。例如，若通过市场定价方式由私人提供教育，由于私人部门往往并不考虑教育的外部效益，而只是根据私人边际成本与私人边际收益相等的原则提供这些服务，易导致教育的供给量低于社会最优水平，造成社会福利损失。准公共物品消费又具有竞争性的特点，这意味着其消费的边际成本并不绝对为零，这样根据边际成本定价原则，在特定情况下有必要向其使用者收费，以免因免费供给而导致人们对该公共物品的过度消费。同时，准公共物品消费还具有可排他性特征，这意味着对其收费具有实际操作上的可行性。因此，可通过收费方式供给准公共物品，更符合经济效率原则。
此外，对于某些具有垄断性质的私人物品，如水、电、暖等公用事业部门，及具有信息不对称的私人物品，如医疗、保险等，虽然也可通过市场定价的方式提供，但由于存在垄断、信息不对称等情况，由市场提供易导致消费和生产的无效率，因而在实践中往往也是由公共部门提供。由于这些私人物品同样具有排他性及竞争性的消费特征，因而公共部门在提供这些物品时应该也可以实行收费制度。
（三）规范性的税费关系
从以上分析可以看出，社会主义市场经济条件下的公共财政，税收作为主要收入形式，主要用于纯公共物品的提供；同时，准公共物品和垄断性质私人物品的存在，收费又有其存在的合理性和必然性。另外，从一般意义上说，税和费都是政府取得财政收入的形式。政府取得财政收入，可以采用税收形式，也可以采用收费形式。由于税收形式的规范性、客体的广泛性、征收的法律强制性，较之于其他收入形式有着无可比拟的优点，税收已成为各国普遍运用的取得财政收入的主要形式，并成为贯彻政府政策目标的重要手段。但是，税种的设置和税款的征收也有其特定的约束条件，对于某些经济活动的调控或公共产品、公共服务成本的补偿，有时不适合采用征税方式，政府便采用较为便利和灵活有效的收费方式，作为其取得财政收入、调节经济活动的必要补充。从财政收入的构成看，各国或多或少都存在一定数量的收费，但无一例外地将其纳入预算统一管理。
在这方面，市场经济比较完善的国家税费关系的大致格局为我们提供了借鉴。从一般的情况而言，在世界上主要的市场经济国家中，预算内的税收（即所谓“正税”），是以法律为依托的、规范的政府主要筹资方式和调节经济与社会生活的主要手段；同时，各级政府还可以通过一定的法律程序开征一些规费，即政府机关对居民或法人提供特定服务时收取的手续费或工本费（在全部政府收入中只占很小部分）。地方政府在提供区域的或社区的某些公共服务项目时，还可按“使用者付费”原则向接受服务者收取一定数量的使用费，如高速公路、地铁的收费，污水或垃圾处理的收费等（也要经过法定程序确定收费条款，此类收入有时可占地方财政收入不小的比重）。正税、规费、使用费收入，都应反映在政府预算收入中。同时，企业也可以有“收费”（在我国即经营性收费），但这属于商业行为，与政府财力运作系统无关。
二、政府收费的现状及存在的问题
（一）我国现行政府收费的基本分类及改革取向
从收费部门和单位分析，从中央到地方，各级党政机关、司法机关、有行政职能的事业单位、学会、行业协会等，几乎所有的部门都收费。目前大致分五类：一是国家机关为特定对象提供专门服务，而收取的证照工本费、注册登记费、环境补偿治理费和诉讼费等。这部分收费具有补偿性质，属规费收入，在市场经济发达国家也普遍征收，不存在“费改税”问题，今后主要是纳入预算，依法管理，并严格控制在一定范围内。二是国家机关进行公共管理、提供公共服务时，为弥补机关经费不足收取的管理费，如乡镇企业管理费、个体工商户管理费、福利企业管理费、减税免税保税物品海关监管费等。这部分收费主要是因为部分国家机关经费不足引起的，应逐步取消，经费不足问题应由财政拨款和其他办法解决。三是公益服务费，包括教育、医疗、环卫、殡葬等。这部分收费不能转变为税收，应在分清政府和市场责任的基础上，建立和完善政府和市场双重补偿机制。四是中介服务收费，包括评估、鉴定、检验、代理、公证、律师等服务收费。这部分收费应从国家机关收费中分离出来，按照市场原则进行管理。五是以筹集建设资金为目的而设立的各种使用费、附加费、建设费、基金等。这部分收费具有强制性，征收范围和标准相对稳定，数额一般较大，具备税收的一般特征，可把这部分合理的收费（基金）改征税收。
从收费项目的管理分析，大致有3种情况：（1）纳入预算管理。国务院决定，自1996年起，将养路费、车辆附加费、铁路建设基金、三峡建设基金、新菜地开发基金、公路建设基金、民航基础设施建设基金、农村教育事业附加费、邮电附加、港口建设费、市话初装费、民航机场管理建设费等13项数额较大的收费（基金）纳入财政预算管理。（2）纳入预算外资金管理。主要包括：法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；国务院或省级人民政府及财政、计划（物价）部门审批的行政事业性收费；国务院以及财政部审批设立的基金、附加收入等；用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金等。这部分资金实行“收支两条线”管理，由财政专户储存。（3）游离于财政预算之外，脱离人大、财政监督，实际上处于管理的“真空”状态。这是乱收费、乱摊派最集中的领域。这部分收费大都是各部门、单位越权擅自设立或非法扩大原收费项目范围、提高收费标准而形成的。其收入构成本部门、单位的“小金库”。据有关典型调查，除小部分用于有关事业发展外，相当部分资金用于职工福利、公款吃喝玩乐，甚至通过各种途径进入个人腰包，成为助长腐败现象的根源。
（二）我国现行收费存在的主要问题
近些年来，由于管理体制不配套、法制不健全、改革滞后等原因，我国经济和社会生活中的乱收费现象愈演愈烈，虽然经过了多次治理整顿，仍难以走出治理———膨胀———再治理———再膨胀的怪圈，由此带来了一系列的负面影响。
一是越权和重复设立收费项目，收费过多过乱，加重了企业、农民和社会的负担，严重干扰了企业正常的生产经营活动，国有大中型企业难以摆脱困境，不利于国有企业改革目标的实现。二是收费规模过大，存在以费挤税、费大于税、费多于税的现象，弱化了政府宏观调控能力。当前收费（基金）的征收主体几乎扩大到政府各个部门，甚至有些部门中的各个职能单位都有相应的收费项目，形成了每增加一项业务，都要以经费或资金不足为由要求设立收费（基金）项目的状况，而且这些收费（基金）由部门、单位直接收取和使用。政府分配主体多元化、收费资金使用部门化的状况，严重干扰了正常的社会分配秩序，侵蚀了税基，挤占了财政收入，分散了国家财力，弱化了政府宏观调控能力和财政分配职能。三是收费极不规范，影响了党和政府在人民群众中的威信。在有的自由市场上，某些收费人员如狼似虎，想向摊贩收多少钱就要多少，摊贩如不缴纳，收费人员则抱着摊贩出售的物品就走，群众极为反感。另外，收费人员使用票据不规范，打白条或无凭据，也影响了执法队伍的整体形象。四是资金管理不规范，使用缺乏监督，助长了腐败现象的滋生和蔓延，影响了党群干群关系。地方和部门越权设立收费项目、擅自提高收费标准的现象屡禁不止，收费规模日趋膨胀。由于收费缺少法律约束，大量资金游离于国家预算之外，形成“体外循环”，成为部门和单位的“小金库”，而脱离监督的收费资金易成为腐败现象滋长蔓延的经济“补给线”。一些部门和单位挪用收费资金发放奖金、增加福利、修建超标准办公用房或宿舍，严重败坏了党风和社会风气。五是大量的收费加剧了社会分配不公的矛盾误导了劳动力的非理性流动。凡有权收费且数额较大的单位和部门，职工福利较好，这样不仅造成了不同单位之间收入差距的增大，而且误导劳动力向有收费权力或福利待遇较好单位的非理性流动，增加了机构改革的难度。更值得注意的是，有收费权力的部门和单位的福利奖金与部分缴费企业效益低下、工资欠发、职工下岗形成强烈的反差，已引起社会公众的强烈不满。六是乱收费及收费的膨胀造成资金使用的低效率。一方面大量收费在财政体外循环，许多资金被转入消费领域或重复、盲目投资，造成集团和个人消费的扭曲、产业结构的失调、社会资源的极大浪费。另一方面，“三乱”行为加大了社会投资者预期收益的不确定，恶化了投资环境，造成整个社会资金运用效率低下。七是收费稽征机构重叠设置，征收成本较高，不仅浪费了社会资源，而且造成“吃费”人员膨胀。
三、税费制度改革的必要性
1 从规模庞大的收费存在的问题和造成的负面影响分析，税费制度改革势在必行。规模庞大的收费不仅影响了税收收入，弱化了政府的宏观调控能力，加重了农民和企业的负担，阻碍了经济的正常发展，而且容易滋生腐败，不利于廉政建设，并由此带来了一系列政治、经济和社会问题，这是我国当前税费制度改革的直接动因。
2 从公共财政的角度出发，税费制度改革十分迫切。（1）根据公共财政理论，普遍的无选择的服务，其费用的取得只能采取向全体公民征税的办法，并以政治权力为基础，因此在政府收入体系中，税收是基本财源；对特定公民提供服务，其费用不能也不应当用全体公民缴纳的税收进行弥补，只能对直接享受服务的公民个人采取规范性的政府收费（如规费或使用费），因此在政府收入体系中收费只能起补充和辅助作用。（2）财税部门一定要统揽政府收支（包括预算内收支、预算外收支和制度外收支），并按照政府政策通过财政收支实现资源的有效配置和满足社会公共需要。现行的以费挤税、费强税弱和不规范的政府收支管理格局已经成为建立和完善社会主义市场经济体制的极大障碍，因此税费制度改革迫在眉睫。
3 从促进社会和经济可持续发展角度考虑，税费制度改革意义深远。现行税费制度改革主要涉及农村、社会保障、交通车辆、环境保护和教育等经济和社会领域，如，农村的稳定和农村经济的可持续发展离不开农村税费制度改革；国有企业改革的顺利实施和其他改革的顺利推进离不开社会保障体系的建立和健全，而健全的社会保障体系亟需税费制度改革；从我国经济的可持续发展看，通过税费制度改革及相应征收社会保险税，对健全我国社会保障体系具有重要的现实意义。可以说，税费制度改革对促进我国经济和社会的可持续发展具有深远的影响。因此，必须全面深化财税体制改革，加快推进税费制度改革，建立规范的政府收支机制，增强财政分配职能和政府宏观调控能力，建全社会主义公共财政体系。
参考文献：
关键词：公共财政；税制改革；财政税收
Abstract:ProfessorTangfirstpointedoutthatheinascholarlyresearch''''sexperience,namelythefiscallevyisclosewiththelegalsciencerelation.Therefore,hethoughtthatthefiscallevythefundamentalresearchmustcontactwiththelegalscienceresearch.And,economistWuJinglianandjuristJiangPingcollaboratestheShanghaiEconomicsinstitutewhichfounds,isapioneerwhoandexampleexploresthisbothunion.
keyword:Publicfinance;Taxreform;Fiscallevy
引言
汤教授的讲话分为两个部分：第一，关于公共财政的基本理论，包括公共财政的特征、市场经济条件下公共财政的阵容及其实行机制、公共财政框架完善以及税收在公共财政中的地位等问题。第二，基于税收在公共财政中的重要地位，当前分布实施税制改革应当注意的问题。
一、公共财政的相关问题
汤教授认为尽管公共财政的相关内容存在诸多方面争议，但是总体看，公共财政具有其道理，个人赞同这个提法。
十六届三中全会对于税制改革和财政体制有特定的论述。该论述要求分步实习税制改革，并具体提出了实施分步税制改革的八项具体要求。十六届三中全会对于财政体制改革的要求，包括完善分税制的财政体制、国家预算、政府采购、国库集中收付制度以及整个财政制度。
汤教授认为，公共财政体制改革的原则，从理论上讲，是以市场失效和社会经济全面、持续健康发展为标准。因此，只有那些市场不能有效配置资源的领域，政府和公共财政应当介入。由此，导出公共财政的介入领域范围。
（一）公共财政的特征和应当介入的领域
公共财政的含义是指在市场经济条件下，国家和政府为满足社会公共需要而建立的财政收支活动新的机制和新的体制，是与市场经济体制相适应的体制。公共财政的基本点包括：（1）弥补市场失灵的财政；（2）公共财政提供一视同仁的服务；（3）非营利性的财政；（4）法制化的财政。
公共财政涉足于公共领域。从一般的角度讲，公共领域是市场失灵的领域，包括；（1）第一个层次：国家安全、公共秩序与法律、公共工程与支出、公共服务；（2）第二层次：经济的外部性、垄断、分配不公、经济波动、信息不完善等；这两个领域都是公共服务应当介入的领域，也是公共财政应当涉足的领域。（3）从特殊的角度来看，应当联系市场经济发展水平看。从市场发育的角度来看，发展中国家比发达国家需要介入的领域更多，某些私人资本在一些领域无法介入。由经济发展导致的市场失灵领域成为公共财政的第三层次。（4）我国特有的国情：地域广阔、城乡经济和区域经济发展不平衡；公有制经济比重大，改制改组的难度较大，必须政府介入。我国的经济发展国情构成我国公共财政的第四个层次。（5）另外，按照十六届三中全会的要求，我国的公共财政的范围还涉及到宏观调控领域。
（二）公共财政的职能和机制
财政的范围由政府的只能决定，同时这两者以一定条件下经济体制为前提。市场经济条件下政府的职能，包括政治、社会、文化教育和经济管理管理职能。基本职能直接配置资源和间接调控私人配置资源的能力。具体表现为，提高市场资源配置的能力、稳定经济的能力，维护公平的能力，拉拢经济体制的能力完善经济发展的能力，完善经济体制的能力、法制的能力，对外宣传的能力等八项。政府的这些职能规定着财政职能运行的方向，规范着财政职能的范围。十六届三中全会对政府职能的暂行定位，反映在财政领域就是建立公共财政和公共服务性财政。财政职能包括，资源配置，收入公平分配职能和稳定社会发展的职能。除了这些传统职能之外，对应政府的职能的转换，财政职能也有了新的表现形式。
（三）市场经济条件下公共财政框架体系的构建。
公共财政框架体系至少包括：进一步完善部门预算制度；构建完善的政府采购制度；建立完善的国库集中支付制度；进一步完善票款分离、收支两条线的支出管理制度；进一步推进农村税费改革；完善宏观调控的协调机制；实行权责化的政府会计；建立政府管理信息制度。
关于税收和公共财政关系有三种观点。第一，建立和规范以税收收入为主，以辅助化收入为辅的财政体系。税收收入是基本内容，制度化收费处于辅助地位。采购成为新的金融工具。公共财政应当以税收为主要的手段。因此，公共财政改革以税制改革为基础，其中税费改革是关键和难点。第二，在市场经济中，在总体上税收制度应当保持较高中性，它对配置资源非常重要。保持税收的中性要求依法治税。税收制度也成为财政制度的中心。第三，在公共财政下，政府收入来源于社会的公共收入。政府提供的是个人难以提供的公共服务，这种服务要求与之相对应的无需偿还的财政收入，即税收。税收成为公众取得公共服务的对价。市场经济条件下，税收是公共收入的基本甚至唯一的形式。此外，还应当考虑公共财政和纳税人的权利之间的关系。公共财政的直接来源是公众提供的税金，因此公共财政应当保障纳税人的正当权利。保护纳税人的合法权利本身就是公共财政的目的。
二、当前分步实施税制改革的几个想法
（一）税收理论能否成为税制改革的依据
1、应当把中国税制改革放到加入世贸组织下，放到世界性税制改革背景下分析。
关于世界性税制的改革的理论依据和中国税制改革的背景。世界税制改革有三大理论依据：公平课税论、最优课税论和财政交换论。对于该三项理论能否成为税制改革的理论依据有肯定和否定两种观点。汤教授认为应当结合我国的国情进行分析后区分性借鉴。
关于公平课税理论。公平课税理论主要根据收益原则和课税能力原则。理想的公平课税理论主要根据综合所得概念，宽税基。既要强调横向公平，又要强调纵向公平。税收公平和税收中性之间存在一定的矛盾。我国进行税制改革应当以公平税负理论为依据。但存在一定问题。税费加上无法统计的制度外收费大约占30％。因此，应当结合我国的国情，进行合理的借鉴。
关于比较有分歧的最优课税理论。汤教授应当承认其在世界税制改革中发挥过的重大作用。公共选择理论和最优课税理论是获得诺贝尔奖两种财政税收理论。其中强调的最优商品课税、最优所得课税、以及最优商品课税和最优所得课税的最优搭配值得我们思考。尽管该理论中的很多假定并不存在或者有一些前提，但是这种思路给我们很大启发。比如，应当注意到产品的需求弹性和税率的关系。对于需求弹性较小的应当征收较高税率。这些思路应当值得我们思考。再如，最低边际税率和最高边际税率都应当低一点，应当选择合理区间，这样一个视角具有其价值意义。应当注意税率的调整和效率的关系。此外，维克里较早提出中性税收的思想，尽可能减少纳税人的税收负担。汤教授认为，把税收的公平原则、效率原则等细化一下，可能就推断出最优课税理论。我国《个人所得税法》中个人所得的最高边际税率过高。一方面导致劳动者的逃税动机，另外这样的边际税率在实际中很少得到运用。因此，最优税收理论在某些方面可以借鉴。
关于财政交换论。财政交换论和法制已经宪法经济学联系较为紧密。中心问题是如何约束不良政府行为。政府从公民哪里获得财产应当如何限制？汤教授主张通过重新确立一套经济和政治活动的宪法法制，对政府权力实施宪法上的约束。税收设计属于宪法问题，税制改革应当属于立宪性问题。税收法定原则等是这种思想的体现。主张应当约束预算和平常所讲的政府权利来源于宪法，保障公民的权利等理论是一致的。政府的财政权利来源于宪法，立宪原则还涉及到许多公共财政思路：公债、预算、政府采购、转移支付等。汤教授在此问题上的看法是，财政交换理论的核心——贯彻税收法定主义有其道理。
2、关于中国税制改革的背景，汤教授还从经济全球化态势和十六届全面建设小康社会背景下进行了分析。他认为，在全球化背景下，更可以看出我国税制改革的紧迫性。国际层面上的税制改革应当考虑到税收竞争和税收协调问题、居民管辖权原则和来源地管辖权原则问题等。我国进行税制改革过程中应当看到我国税制和世贸组织基本原则不相符合的地方。除此之外，我国税制改革还应当考虑如何按照国际惯例经济贸易区域化、国际税收协调等对国际税收产生影响，并最终如何和国际进行接轨，怎样和国际减税浪潮协调。
另外，汤教授认为现今倡导的税制改革并非新一轮税制改革，而应当是94年税制改革的后续部分。
（二）关于现行税制改革应当注意的几个问题
1、关于加快增值税暂行试点工作。中央已经在东北八个行业进行增值税转移试点工作。对当年新增加的机器设备中所包含的税进行试点，范围并不是很大。汤教授认为，不应当因为局部过热而延迟增值税试点工作。目前投资过热有结构性原因。因此，既然主要的行业都已经试点了，其他的行业应当改革。另外，试点的时间不宜过长，应当向全国较快推开。可以借鉴很多国家的做法。采取分步到位办法。其中，关于小规模纳税人的税率应当进一步降低。
2、关于两法合并问题。两法合并工作已经展开。其中，关于两法的名称，主导意见仍然采用《企业所得税法》的名称，但在条文表达中体现法人所得税的精神。但也有有人提出一步到位，汤教授在此问题上的看法是，现行企业所得税界定纳税人的关键是实行独立经济核算，其弊端日益显露。因此，尽量与会计制度保持一致，以减少纳税人和税务机关纳税和征税的成本。其中关于企业所得税的税率问题，大体的倾向是在25％左右。
3、农业税问题。今年的政府工作报告为现阶段的农业税制改革提出了基本思路。汤教授提出建议，全国范围内是否可以加快在三年内基本上取消或者全部取消农业税？其观点是，按照现有进度，三年内可以完成农业税改革。但是，关键在于配套改革以及农业税改革后续问题。难点在于农业税的配套改革。汤教授的第二个建议是统筹规划，加快配套改革。农村经济和农业产业化的发展、国家财政的充裕、农村基层政府的改革和机构的精简是配套改革完善的三个条件。第三，还应当及早研究具体方案，推进制度创新。方案和步骤是在三年内取消农业税、统一研究税制问题、五年之后推进城乡税制的统一。如果条件成熟的情况下，有人主张农业商品增值税，或者有选择性的征收所得税，以上设想应当调查确认。农业税制改革解决的两个难题是征收机关和农民打交道和如何进行计税核算和评定。解决这个问题有三个思路，即不直接对纳税人直接征税；尽量避免农户的经常核算，采用粗线条定下征税的数额和征收土地使用税。
汤教授的讲话分为两个部分：第一，关于公共财政的基本理论，包括公共财政的特征、市场经济条件下公共财政的阵容及其实行机制、公共财政框架完善以及税收在公共财政中的地位等问题。第二，基于税收在公共财政中的重要地位，当前分布实施税制改革应当注意的问题。
一、公共财政的相关问题
汤教授认为尽管公共财政的相关内容存在诸多方面争议，但是总体看，公共财政具有其道理，个人赞同这个提法。
十六届三中全会对于税制改革和财政体制有特定的论述。该论述要求分步实习税制改革，并具体提出了实施分步税制改革的八项具体要求。十六届三中全会对于财政体制改革的要求，包括完善分税制的财政体制、国家预算、政府采购、国库集中收付制度以及整个财政制度。
汤教授认为，公共财政体制改革的原则，从理论上讲，是以市场失效和社会经济全面、持续健康发展为标准。因此，只有那些市场不能有效配置资源的领域，政府和公共财政应当介入。由此，导出公共财政的介入领域范围。
（一）公共财政的特征和应当介入的领域
公共财政的含义是指在市场经济条件下，国家和政府为满足社会公共需要而建立的财政收支活动新的机制和新的体制，是与市场经济体制相适应的体制。公共财政的基本点包括：（1）弥补市场失灵的财政；（2）公共财政提供一视同仁的服务；（3）非营利性的财政；（4）法制化的财政。
公共财政涉足于公共领域。从一般的角度讲，公共领域是市场失灵的领域，包括；（1）第一个层次：国家安全、公共秩序与法律、公共工程与支出、公共服务；（2）第二层次：经济的外部性、垄断、分配不公、经济波动、信息不完善等；这两个领域都是公共服务应当介入的领域，也是公共财政应当涉足的领域。（3）从特殊的角度来看，应当联系市场经济发展水平看。从市场发育的角度来看，发展中国家比发达国家需要介入的领域更多，某些私人资本在一些领域无法介入。由经济发展导致的市场失灵领域成为公共财政的第三层次。（4）我国特有的国情：地域广阔、城乡经济和区域经济发展不平衡；公有制经济比重大，改制改组的难度较大，必须政府介入。我国的经济发展国情构成我国公共财政的第四个层次。（5）另外，按照十六届三中全会的要求，我国的公共财政的范围还涉及到宏观调控领域。
（二）公共财政的职能和机制
财政的范围由政府的只能决定，同时这两者以一定条件下经济体制为前提。市场经济条件下政府的职能，包括政治、社会、文化教育和经济管理管理职能。基本职能直接配置资源和间接调控私人配置资源的能力。具体表现为，提高市场资源配置的能力、稳定经济的能力，维护公平的能力，拉拢经济体制的能力完善经济发展的能力，完善经济体制的能力、法制的能力，对外宣传的能力等八项。政府的这些职能规定着财政职能运行的方向，规范着财政职能的范围。十六届三中全会对政府职能的暂行定位，反映在财政领域就是建立公共财政和公共服务性财政。财政职能包括，资源配置，收入公平分配职能和稳定社会发展的职能。除了这些传统职能之外，对应政府的职能的转换，财政职能也有了新的表现形式。
（三）市场经济条件下公共财政框架体系的构建。
公共财政框架体系至少包括：进一步完善部门预算制度；构建完善的政府采购制度；建立完善的国库集中支付制度；进一步完善票款分离、收支两条线的支出管理制度；进一步推进农村税费改革；完善宏观调控的协调机制；实行权责化的政府会计；建立政府管理信息制度。
关于税收和公共财政关系有三种观点。第一，建立和规范以税收收入为主，以辅助化收入为辅的财政体系。税收收入是基本内容，制度化收费处于辅助地位。采购成为新的金融工具。公共财政应当以税收为主要的手段。因此，公共财政改革以税制改革为基础，其中税费改革是关键和难点。第二，在市场经济中，在总体上税收制度应当保持较高中性，它对配置资源非常重要。保持税收的中性要求依法治税。税收制度也成为财政制度的中心。第三，在公共财政下，政府收入来源于社会的公共收入。政府提供的是个人难以提供的公共服务，这种服务要求与之相对应的无需偿还的财政收入，即税收。税收成为公众取得公共服务的对价。市场经济条件下，税收是公共收入的基本甚至唯一的形式。此外，还应当考虑公共财政和纳税人的权利之间的关系。公共财政的直接来源是公众提供的税金，因此公共财政应当保障纳税人的正当权利。保护纳税人的合法权利本身就是公共财政的目的。
二、 当前分步实施税制改革的几个想法
（一）税收理论能否成为税制改革的依据
1、应当把中国税制改革放到加入世贸组织下，放到世界性税制改革背景下分析。
关于世界性税制的改革的理论依据和中国税制改革的背景。世界税制改革有三大理论依据：公平课税论、最优课税论和财政交换论。对于该三项理论能否成为税制改革的理论依据有肯定和否定两种观点。汤教授认为应当结合我国的国情进行分析后区分性借鉴。
关于公平课税理论。公平课税理论主要根据收益原则和课税能力原则。理想的公平课税理论主要根据综合所得概念，宽税基。既要强调横向公平，又要强调纵向公平。税收公平和税收中性之间存在一定的矛盾。我国进行税制改革应当以公平税负理论为依据。但存在一定问题。税费加上无法统计的制度外收费大约占30％。因此，应当结合我国的国情，进行合理的借鉴。
关于比较有分歧的最优课税理论。汤教授应当承认其在世界税制改革中发挥过的重大作用。公共选择理论和最优课税理论是获得诺贝尔奖两种财政税收理论。其中强调的最优商品课税、最优所得课税、以及最优商品课税和最优所得课税的最优搭配值得我们思考。尽管该理论中的很多假定并不存在或者有一些前提，但是这种思路给我们很大启发。比如，应当注意到产品的需求弹性和税率的关系。对于需求弹性较小的应当征收较高税率。这些思路应当值得我们思考。再如，最低边际税率和最高边际税率都应当低一点，应当选择合理区间，这样一个视角具有其价值意义。应当注意税率的调整和效率的关系。此外，维克里较早提出中性税收的思想，尽可能减少纳税人的税收负担。汤教授认为，把税收的公平原则、效率原则等细化一下，可能就推断出最优课税理论。我国《个人所得税法》中个人所得的最高边际税率过高。一方面导致劳动者的逃税动机，另外这样的边际税率在实际中很少得到运用。因此，最优税收理论在某些方面可以借鉴。
关于财政交换论。财政交换论和法制已经宪法经济学联系较为紧密。中心问题是如何约束不良政府行为。政府从公民哪里获得财产应当如何限制？汤教授主张通过重新确立一套经济和政治活动的宪法法制，对政府权力实施宪法上的约束。税收设计属于宪法问题，税制改革应当属于立宪性问题。税收法定原则等是这种思想的体现。主张应当约束预算和平常所讲的政府权利来源于宪法，保障公民的权利等理论是一致的。政府的财政权利来源于宪法，立宪原则还涉及到许多公共财政思路：公债、预算、政府采购、转移支付等。汤教授在此问题上的看法是，财政交换理论的核心——贯彻税收法定主义有其道理。
2、关于中国税制改革的背景，汤教授还从经济全球化态势和十六届全面建设小康社会背景下进行了分析。他认为，在全球化背景下，更可以看出我国税制改革的紧迫性。国际层面上的税制改革应当考虑到税收竞争和税收协调问题、居民管辖权原则和来源地管辖权原则问题等。我国进行税制改革过程中应当看到我国税制和世贸组织基本原则不相符合的地方。除此之外，我国税制改革还应当考虑如何按照国际惯例经济贸易区域化、国际税收协调等对国际税收产生影响，并最终如何和国际进行接轨，怎样和国际减税浪潮协调。
另外，汤教授认为现今倡导的税制改革并非新一轮税制改革，而应当是94年税制改革的后续部分。
（二）关于现行税制改革应当注意的几个问题
1、关于加快增值税暂行试点工作。中央已经在东北八个行业进行增值税转移试点工作。对当年新增加的机器设备中所包含的税进行试点，范围并不是很大。汤教授认为，不应当因为局部过热而延迟增值税试点工作。目前投资过热有结构性原因。因此，既然主要的行业都已经试点了，其他的行业应当改革。另外，试点的时间不宜过长，应当向全国较快推开。可以借鉴很多国家的做法。采取分步到位办法。其中，关于小规模纳税人的税率应当进一步降低。
2、关于两法合并问题。两法合并工作已经展开。其中，关于两法的名称，主导意见仍然采用《企业所得税法》的名称，但在条文表达中体现法人所得税的精神。但也有有人提出一步到位，汤教授在此问题上的看法是，现行企业所得税界定纳税人的关键是实行独立经济核算，其弊端日益显露。因此，尽量与会计制度保持一致，以减少纳税人和税务机关纳税和征税的成本。其中关于企业所得税的税率问题，大体的倾向是在25％左右。
3、加快消费税的调整问题。前段时间，官方对奢侈品征收消费税进行辟谣。汤教授认为，消费税应当加快调整步伐。选择性强是消费税的特征。消费税和现在经济发展不相适应。因此，应当完善消费税，适当提高消费税基。对于某些环境污染严重的，资源稀却性的，国家垄断性的，资源不再生的，倾向于适当提高一些税率。对于破坏环境等的，也应当提高一些税率。对于小汽车，老百姓都认为高档的消费品等并且具有一定财政意义的，可以适当扩大税基。对于化妆品等应当作出不同的调整。对于某些高消费性行为有人主张开征消费税。在营业税基础上加征消费税。
(一)纯公共产品与准公共产品
农村公共产品是相对于农村居民私人产品而言的，它是指用于满足农村公共需要，具有非竞争性与非排他性的产品。按照公共产品的这一特性，农村公共产品如同一般社会公共产品一样，可区分为纯公共产品与准公共产品。纯公共产品是指在消费过程中具有充分的非竞争性与非排他性，即属于完全意义上的公共产品，消费个体之间完全不存在排他性的可能，即纯公共产品的消费不具有“拥挤效应”，如：农村社会治安与司法等公共事务管理、环境与生态保护、村寨的路灯、大江大河治理等。准公共产品性质上介于纯公共产品与私人产品之间，在消费过程中具有一定程度的排他性与竞争性，如农村的基础设施、农村教育等，这些准公共产品的消费具有“拥挤效应”。根据公共产品的这一特征区分，农村纯公共产品的供给应当作为政府活动的事权范畴，或公共财政的重要内容：而准公共产品的提供可以考虑由政府与市场分别或共同来承担。
(二)公共产品的外溢性程度
公共产品的外溢性，是指某个人或组织对公共产品的提供造成其他个人或组织收益或受损，而其他个人或组织没有为此而承担相应的成本费用或获得应有的补偿性报酬。公共产品的外溢性程度在现实中存在很大差别，有些公共产品的收益范围很广，如：国防是全民收益，而有些公共产品的收益范围却比较狭窄，如小型水库只能导致库区内居民收益。对于外溢性很强的农村公共产品需由政府特别是中央政府来提供，如农村义务教育、公共卫生、社会保障以及全国性农业技术推广、农业公共信息和农村环境保护等；而对于外溢性不强或者属于局域性的农村公共产品，当由地方政府甚至市场来提供，如区域性的农田水利建设、辖区道路建设等。
(三)公共产品的保障性特征
公共产品的保障性可区分为两类，一类是满足民生需求：另一类则是促进经济的长期增长。公共产品的民生性特征主要是指这些产品用来满足社会居民基本的生活、生理与精神需要，比如，医疗卫生事业满足人的健康需要。公共产品的经济性特征则是侧重于促进社会居民的生产活动或当地的经济发展，其基本属性是带有效益性，尽管可能的投资回收期限很漫长，如：基础科学研究事业。民生性特征较显著的农村公共产品包括农村公共事业管理、医疗卫生事业、文化教育事业等：经济特征较显著的农村公共产品包括农村水利设施、电网、公路、环境生态工程以及农业基础科学研究等。虽然从公益性事业与非公益性事业的本质属性区分来看，前者应当由政府提供，后者由市场提供。但是，由于一方面，两者的严格区分通常是很困难的，教育事业既是全民族的一项公共福利，也是居民家庭的预期回报的长期人力投资，在性质上就具有一定模糊性：另一方面，提供某些公共产品的投入巨大、回报期漫长，水利与交通设施。甚至有些产品还具有很大不确定性，如农业基础科学研究等，这类公共产品单凭市场提供难以满足实际需要，也需要政府介入。
(四)公共产品消费中的费用支付问题
不同性质的公共产品消费，其费用支付也具有不同的要求。对于纯公共产品来讲，一般不宜支付费用，这是基于纯公共产品消费的普遍性特征，国防及公共卫生中的传染病预防等就是全民享受并由国家买单。纯公共产品是作为一个整体来提供的，产品技术上具有不可分性，不能将其分割成若干单位分别提供给不同的消费者，或者说，新增加的消费人数所带来的边际成本为零，同时也并不影响产品服务的质量。但是对于绝大多数准公共产品来讲，随着消费群体的增多，出现“拥挤”会造成服务质量下降。为避免过分“拥挤”与所造成的服务质量下降问题，适当收费是十分必要的。因此，这类公共产品的消费可以通过付费方式以兼顾效率与公平的关系。
二、农村公共产品供给短缺的制度分析
我国农村公共产品供给短缺虽然有来自农村人口规模大以及收入水平不断提高所带来的对公共产品需求增长的压力等原因，但主要还是制度造成的供给短缺。在许多地区农村医疗卫生事业停滞不前甚至出现衰落迹象，农村医疗机构短缺以及农民看不起病的现象比较严重而普遍：农村地区教育投资不足；水利设施不足与老化的问题十分突出；农村地区文化设施与文化活动少而不能适应人民群众不断增长的精神需要。这表明，农村公共产品供给渠道及与之相关的制度或机制存在重大缺陷。
转贴于
我国农村经济改革的发动是以增进效率为目标的，农村土地家庭承包经营使旧有的“大锅饭”性质的集体经济组织基本上被解除，但同时，在农村经济要素逐步走向市场化的过程中，有效的公共产品供给制度没有同步建立起来。在农村集体经济组织被解散之后，单家独户的经营形式造成投资主体分散化，难以适应公共产品提供的“公共投资”特性。在一些私营经济相对发达及乡镇企业实力较强的农村地区，基层政府与乡村的村级委员会尚有一定的财政能力提供公共产品，但是，对于广大农村地区来说，基层政府与村级自治组织的经济实力只能限于“吃饭财政”，甚至连支付公共部门的工资都很困难。前些年，所发生的许多农村地区政府工作人员及教师工资拖欠现象就反映出这一窘境。1994年，我国财税体制改革极大增强了中央政府集中财力的能力。基层地方政府财权被边缘化，特别是留给乡镇政府的法定税收都是一些分散的、小额的、难收的税种。乡镇政府财政往往入不敷出，进而出现了地方政府在提供公共产品方面事权与财权的不对称。处于解决提供公共产品实际问题的需要或追逐“政绩”的需要，基层政府寻求制度外财力以弥补制度内财力不足就成为一种行为选择的变异。其后果必然增加农民负担，或者面临农民抵抗压力增大而导致公共产品得不到有效供给。从2000年开始的农村税费改革以及随后各省区全面取消以“三提五统”为标志的农业税费，无疑对于减轻农民负担具有重大意义，但也加大了地方政府供给公共产品的财政压力。
在更为广阔的视角下，我国现实中农村公共产品供给制度形成和发展只是国家发展战略的一种被动性适应。长期以来，经济发展倚重工业尤其是重工业，而工业大多是城市经济部门，由此造成了我国城乡二元经济结构差异。体现在提供公共产品的问题上，城市必然居于优先地位，而农村则没有得到应有重视。在推进我国工业化和城市化的过程中，生产要素向城市集中，与之相随，公共资源也向城市集中，公共产品供给的二元结构差异形成并不断得以强化。如今，在构建和谐社会与推动社会主义新农村建设的新形势下，尽管中央财政不断加大对农村地区的转移支付力度，但基层财政对公共产品的投入缺口仍然很大。
三、农村公共产品供给的制度创新
根据农村公共产品特征以及对我国农村公共产品短缺的制度分析，农村公共产品供给的制度创新应立足于以下几个方面：
(一)完善公共财政体制
我国计划经济时代，政府财政主要用于经济性投资，即所谓的“建设财政”；经济体制改革之后，非公有制经济获得快速发展，政府财政的“建设”职能削弱，“分税制”实施以来以及进入“零农业税”之后，许多农村地区基层财力受限而只能囿于工资性支出，即出现了所谓的“吃饭财政”。这造成我国农村公共产品供给处于长期短缺。因此，创新财政体制是保障农村公共产品有效供给的关键所在。本文认为，我国公共财政建设面临的首要任务是调整财政支出结构，确保公共产品提供的物质基础。财政支出结构调整要增大对农村公共产品的投入比例。其次。要理顺各级政府与各级财政的关系，合理划分各级财权与事权范畴。对于全民性公共产品，由中央财政提供：对于区域性公共产品，由地方财政提供；对于落后的农村地区，中央财政要加大转移支付力度，实施财政倾斜政策。
(二)鼓励民间资本参与农村公共产品投资
我国要建立以政府无偿供给、民间资本有偿参与的多元供给机制，鼓励民间资本投资于农村公共产品领域。基于纯公共产品的非赢利性和不存在“拥挤”的特性，政府承担纯公共产品供给是国际上的普遍做法。对于涉及外溢性范围较大、投资规模要求较高的农村纯公共产品供给，生态环境保护、大江大河治理，应加大其在中央政府和省级政府的财政支出比例。准公共产品范围大、外溢性范围不等，可视具体情况分别由中央与省级政府、市县、乡镇政府以及社会力量、私人投资介入，或共同参与。农村中小学教育、技术培训、医疗卫生等，应在强化政府投资责任的同时，引导并规范私人资本进入。尤其是对于农村基础公共产品供给的垄断性行业。可以根据收益特征进行业务拆分，对竞争性环节引入竞争机制：对非竞争环节，加强监管，规范其行为。农村水利设施、电网、广播电信等，可以通过设计有效的激励监督机制，引进私人资本以弥补公共财政投资不足。
关键词：县乡财政；税制
1 县乡财政困难的主要表现
（1）财政包袱沉重，潜在风险较大，县乡财政难以满足公共服务需要。
分税制改革以后，中央加大力度，加强财政税收法制建设，努力提高中央财政的两个比重，导致地方可调控能力减弱，特别是贫困地区财政更加困难，缺乏最低限度的公共支出保障。一是人均收支水平非常低，财政仍然是“吃饭财政”；二是基础设施特别是教育交通、文化设施等公共产品投入严重不足；三是历史负债对财政造成巨大压力，在“吃饭财政”下公共基础设施的投入只能靠融资，地方财政难以满足公共服务的需要。
（2）财权与事权划分不清，财政收支责任不对等。
目前的财政体制由上级政府单方面决定，上级政府存在自我扩大财权的便利，下级政府居于被动地位。事实上，县乡级政府是政策的最终执行者，一方面承担了庞大的事权，另一方面还要承担比发达地区更多的公共基础建设公共社保。公共教育等历史上由于财力所限而未能承担起的公共支出任务，任务繁重，矛盾错综复杂，庞大的事权与现行财权和相应的财力极不对等。
（3）财政转移支付不科学、不规范。
由于新税制保留了旧体制的基数，目前转移支付大多使用基数法，而不是因素法，上级财政目前无法建立以地方标准收入和标准支出为基础的规范化转移支付制度，只能对贫困地区实行有基数、有增量的“挂钩补助”等过渡期转移支付办法以缓解财政运行中的矛盾与困难；财政体制的税收返还政策是以保证地方既得利益为前提的，由于各县乡间收入基数、补助基数的不同，所得好处也有较大差异，体制的差异性也在扩大。
（4）收入结构不合理，财政增收潜力有限。
分税制体制在一定程度上能够促进贫困地区产业结构调整和资源优化配置，但由于各县乡原来的产业结构不同，经济发展水平参差不齐，在运行中有着“穷者越穷”的效应，很难调整收入结构。一是税收收入占财政收入比重明显偏低，各类行政收费及其他预算外收入占财政收入比重较高，财政收入结构不尽合理；二是乡镇企业税源非常薄弱，税基偏小，税源结构也不尽合理；三是贫困地区由于受地理、信息、人才、技术等因素制约，乡镇企业成本较高，直接影响了乡镇企业的经济效益，进而影响财政增收。
（5）支出结构不合理，降低了公共财政效率。
贫困地区县乡财政在经济体制转型时期不可避免地包揽一些本应由企业、个人和社会负担的支出，承担着部分应由市场功能完成的支出，而一些本应由财政供给资金的事业和项目却不能完全得到应有的保障，比如社会保障、基础教育、交通等基础设施支出满足不了日益增长的需求，造成了县乡财政支出范围界定不清。“越位”和“缺位”现象严重。贫困地区的县乡政府运行成本也大大高于较发达地区。由于贫困地区县乡财政在一些非公共领域支出较大，降低了公共财政效率。
2 缓解贫困地区县乡财政困境的主要对策
（1）减少政府层级，转变政府职能。
目前世界大多数国家都采取三级政府构架，借鉴国际经验，我国应将中央、省、市、县、乡五级政府层级改为中央、省、县三级政府层级，即实行省管县。按照“市县分置”原则，将市级政府与县级政府成为平级政府。市级政府只管理城市自身一块，县级政府改为省级政府直接负责，取消市级财政与县级财政的结算关系。撤销乡镇一级政府，把乡镇一级政府作为县级政府的派出机构。取消乡级财政，实行乡财县管，原由乡级政府承担的事务全部由县级政府统一安排，所需经费由县财政预算列支。这样就会大大减少县乡财政供养人员，降低行政运行成本，减轻财政负担。在减少政府层级的前提下，按照市场经济和建立公共财政框架的要求，转变基层政府的职能。解决长期以来基层政府在社会经济管理中的越位问题，凡是市场能解决的，政府不干预；民间能负担的，政府不包办，如竞争性、盈利性领域。
（2）财权和事权要相对称，这是完善分税制财政体制的基础，也是各级政府履行职能的保证。
一是要明确各级政府之间的事权，改变目前县乡政府集中了过多的事权，与其掌握的财权严重不对称的现状。各级政府间事权划分的总的原则是：全国性的事务由中央政府管，地方性的事务由地方政府管，跨区域的事务由中央协调，与受益地方共同承担。具体到县乡为：农村义务教育是效益外溢性很强的公共产品，关系到国家的前途命运，根据公共产品受益范围原则，农村义务教育支出应由中央、省、市、县、乡五级财政共同承担；民兵训练关系到国家的安全，计划生育是我国的基本国策，这两项开支的绝大部分应主要由中央负担；社会保障关系到社会的稳定，其支出可由省级和县级政府合理分担，以便使社会保障资金省级统筹和社会保障标准省级统一化；对于县乡基层政权的正常运转，应由县乡财政负担，但对于以农业为主的地区和中西部地区来说，取消农业税后，中央应加大对其转移支付的力度，以维持基层政府机关的正常运转。二是要根据各级政府承担的事务，合理划分各级政府的财权，使各级政府的财权和事权相对称，最大限度地调动地方当家理财的积极性。为此各级政府都应该有自己大宗的、稳定的、与自己事权相对应的税种。我国分税制明确了中央财政收入来源，但省以下，特别是县乡并没有自己固定的税种和稳定收入来源。根据国际经验，不少国家把财产税作为基层政府最主要的收入来源。另外，在不影响中央宏观调控能力的前提下，适当地赋予地方政府必要的税种开征权，让地方政府在中央必要约束条件下开征区域性的新税种，提高基层可支配的财力，增强基层政府防范和化解财政风险的能力。
（3）完善政府间转移支付制度。
完善政府间转移支付制度是弥补地方财政收支缺口，平衡地方财力，缓解基层财政困难的重要途径。一是要加大上级政府对县乡转移支付的力度，进一步完善转移支付补助办法，逐步取消税收返还、体制补助等均等化较弱的一般性转移支付形式，用“因素法”代替“基数法”。二是建立起以一般性转移支付为重点，专项转移支付为补充的转移支付模式。
征收是国家以其公权力限制或剥夺私有财产权利的行为，是国家取得财产的一种重要手段，也是现代各国法律的普遍规范对象。我国法律亦不例外，《宪法》第10条第3款规定“国家为公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”但我国现行法律在征收制度上存在较多的缺陷，迫切需要完善。①本文拟就征收的几个基本问题陈一己之见，期盼能有助于我国征收法律制度的科学构建。
一、征收制度的理论溯源
征收最初可追溯到罗马时代，②在后世的大陆法系中，经过荷兰著名法学家格老秀斯（HugoGrotius）的阐释，在法国和德国等发达国家得到很大的发展。法国1789年发表的《人权宣言》第17条规定，所有权是神圣不可侵犯之人权，除非为了公共利益之要求，以及事先给予公正补偿，不得予以征收。第一次正式确定了征收的公共利益目的规则。在德国法律中，随着社会的发展，征收先后出现了古典征收和扩张的征收理论。古典征收理论始于1848年法兰克福宪法草案，其成例是1874年普鲁士邦公布的土地征收法。古典征收理论的主要特征为：（1）征收的标的，只局限于所有权及他物权。也就是说，征收的对象是有体物，包括动产和不动产在内。（2）为了征收所采取的法律手段，是行政机关以行政处分方式为之。因此，财产征收便位于行政法体系内，是典型的“行政征收”制度。（3）征收的主要目的是为了公共利益。但何为“公共利益”，不易判断。因此，古典征收理论要求必须有一个公共事业或是公用事业单位存在（如自来水厂、电厂、政府机构及学校等等），亦即必须该事业有需要被征收之标的物时，方可认为有充足的公益需求。（4）必须给予全额补偿方可，并且补偿的范围，不仅包括被征物的损失，亦包括其他因征收而引起的损失。这种征收补偿范围的认定，是受到私法上损害赔偿理论极大影响的结果。③古典征收理论是希望国家及其他行政机关，尽可能地不要侵犯作为人民基本权利的财产权，它是以保障私有财产绝对不可侵犯理念为出发点，从而抑制公权力对私有财产权利的侵犯。
扩张的征收理论在立法上的体现始于魏玛宪法第153条第2项：“财产征收，惟有因公共福利，根据法律，方可准许之。除了联邦法律有特别规定外，征收必须给予适当补偿，有征收之争讼，由普通法院审判之。”这也是征收制度第一次以精密的技术性方式出现在宪法之中。扩张的征收理论与古典征收理论相比，有以下几点不同：（1）征收标的的扩充。征收标的由民法的所有权扩充到任何具有财产价值的私权利。征收不再以剥夺或限制所有权及他物权为限，只要是任何具有财产价值之权利，包括所有权、债权、知识产权以及其他私法权利在内，皆可列入征收侵害的标的范围。（2）征收可以经由行政征收和立法征收④来完成。（3）征收不再以一个有益于公共福利之征收计划（公用事业企业或政府机构）的存在为必要。（4）征收之补偿只须“适当”而不必全部补偿。在实务中，一般把适当补偿解释为按市价补偿。扩张的征收理论认为征收不限于对财产的全部或部分的剥夺，只要是限制权利之行使，亦足以形成征收之侵害。它是以私有财产负有社会义务性为出发点，所有权及财产权应为公共福利之需要而由法律限制的结果。现代国家多采用扩张的征收理论来指导征收制度立法。
征收理论由古典征收理论向扩张的征收理论转变，有着深刻的法哲学背景。19世纪欧洲新兴资本主义国家奉行自由放任主义的经济政策，国家不干预经济运行，只充当“守夜人”的角色；这在私法上的反映，表现为由当事人意思绝对自由形成的自由主义和个人主义法哲学。这种法哲学观为近现代私法的发展奠定了坚实基础，意思绝对自治、所有权绝对等成为私法的基本原则。私有财产神圣不可侵犯的理念确立了绝对的所有权观念，以私有财产神圣不可侵犯的原则排除国家对私人财产权的侵犯，除非有充足的、正当的公共利益需求允许国家征收私人财产，并须按财产的实际价值给予完全赔偿。但在19世纪末期，资本主义国家奉行的自由放任主义经济政策产生了许多负面效果，如两极分化、贫富悬殊等严重社会问题。于是团体主义、社会本位思想得以产生和发展，因法国人权宣言和拿破仑法典而获得立法表现的个人本位的权利观念，尤其是个人本位的所有权思想，逐渐被社会本位的所有权思想所取代。社会本位的所有权思想强调所有权应当负有社会义务，应当有利于社会公共利益的增长。德国学者耶林在《法律目的论》一书中，特别强调所有权的行使，不仅应为个人利益，同时也应为社会利益，因而主张以社会的所有权替代个人的所有权。其后，德国学者基尔克基于日尔曼法的传统精神，更加力倡社会的所有权思想。⑤在法国主张社会的所有权最激烈者，首推狄骥，他一反天赋人权说而倡导社会连带说，认为财产权之所以获得尊重，在于促进社会利益，而权利人亦负有此种社会义务。在上述学者的提倡下，从19世纪末起，社会本位的所有权思想逐渐取代个人本位的所有权思想，而成为社会思潮的主流。⑥因此，在立法者看来，财产权是负有社会义务的，并不是绝对不可侵犯的，公共利益的需求可以对抗私人财产权利，对征收的限制应有所放松。从而严格的古典征收理论渐渐地被扩张的征收理论所替代，成为现代国家征收立法的指导思想。
在我国法律法规体系中，自建国以来一直未对征收制度作出详细而明确的规定，忽视人民个人利益的法律保护。一方面这与我国法学界从未接受大陆法系的古典征收理论和扩张的征收理论有关，立法者在立法理念上未做好充分的准备，因而不可能制定出相应的法律来；另一方面，我国在利益层次的宏观导向上，倡导国家利益和集体利益高于个人利益，个人利益要服从于国家利益和集体利益。这种国家利益绝对至上的政策在法律上的体现，为“国家主义”的法学思想在我国整个法律理论中的贯彻，从而导致法律对个人利益的保护远远不如国家利益。这种国家利益优位的政策导向在我国征收制度的立法中也体现得非常明显。
二、征收的涵义确定
一般来说，一国以宪法为基础的法律体系中，不同的法律使用同一个法律概念，其内涵与外延都应是一致的，不应该出现分歧。但我国在不同法律（包括法律草案）中使用的征收概念却有不同，主要有以下三种情形的征收：
1.土地征收。这是指国家基于建设的需要，强制地将属于农村经济组织集体所有的土地收归国有，然后确定给用地单位使用，并对农村经济组织和土地使用者予以补偿的行为。究其实质，它是国家因社会公共利益的需要，以补偿为条件，将农民使用的农村集体所有土地强制地变更为国家所有的土地的行为。我国《宪法》第9条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”《土地管理法》第2条也有类似规定。这些法律关于征收的规定仅限于对土地的征收，对其它不动产和动产的征收均未涉及。这反映当时我国立法者持古典征收理论的严格立场。
2.合资企业与外资企业征收。《中外合资企业法》第2条第3款规定：“国家对合营企业不实行国有化和征收；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对合营企业可以依法律程序实行征收，并给予相应的补偿。”《外资企业法》第5条有基本相同的规定。在涉外投资领域，国有化与征收一般系同义语而同时使用，但严格而言，国有化含有为公共利益的目的，而征收除了为公共利益还可能为了统治者的个人目的和需要。⑦我们赞成涉外投资领域把二者当作同一语的做法。对合资企业、外资企业的征收，其征收对象的范围较前面的土地征收就扩大了，因为企业的财产既包括有形财产，也包括无形财产如知识产权、商誉等财产权利。对企业的征收意味着对无形财产和有形财产一并予以征收并综合地给予补偿，可见，对企业的征收就是对财产进行征收。
3.财产征收。梁慧星教授领衔起草的《物权法草案建议稿》第48条规定：“基于社会公共利益的目的，并依照法律规定的程序，国家可以征收自然人和法人的财产。所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环保、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业以及国家法律规定的其它公共利益。征收执行人，对于对自然人、法人因财产征收所承受的全部损失，应当予以公平补偿。征收不得适用于商业目的，国家基于发展商业的目的而需取得自然人、法人财产的，只能通过合同的方式。”⑧这种征收的对象是自然人和法人的财产。《香港特别行政区基本法》第105条和《澳门特别行政区基本法》第103条规定的是对“财产”的征收。这个“财产”的涵义相当广泛，包括了企业所有权和外来投资等财产。从土地征收到财产征收，扩大了征收的对象范围，舍弃古典征收理论，而采信扩张的征收概念，并明确公共性原则、法定程序原则、公平补偿原则，实属善良的立法。⑨但是，财产有广义和狭义之分，广义财产包括有形财产和无形财产，那么这里征收的财产究竟是广义的财产还是狭义的财产？这其中的关键差别在于无形财产或财产权利是否可以属于征收的对象。
我们认为，这里的财产应是狭义的，即征收的对象只能是有体物，包括动产和不动产，而不包括无形财产和财产权利。因为财产征收是出现在物权法草案中的，物权法的调整对象是仅限于有体物，故依逻辑而言征收的对象是有体物。如果财产的征收对象要包括具有经济利益的无形财产和财产权利的话，必须采用明确的表述方法表明征收对象扩及无形财产和财产权利。如王利明教授领衔拟就的《物权法草案建议稿》第65条表述为：“国家基于社会公共利益的需要，可以征收自然人和法人的财产及有关财产权利……”。在我们看来，这一建议条文很好地解决了这个问题，值得采信。
可见，这种财产征收相对于前面的土地征收而言，具有很大的进步：不仅表现在征收对象的范围扩大，而且表现在对被征收人的全部财产损失进行公平补偿，且在征收目的上坚持以公共利益为限。它基于公共利益的不确定性，采取了列举式的立法技术，明确规定哪些属于公益，以区分公共利益与私人利益。从列举的内容来看，草案建议者突破了古典征收理论要求存在一个有益于公共利益的征收计划（公用事业或政府机构）的条件限制，接受了扩张的征收理论，这种立法理念与世界各国关于征收的一般规则相吻合。但是，草案把征收的对象仅限于有形财产而排斥无形财产的做法，似有不妥。这与前述合资企业与外资企业征收中包括无形财产的立法本意相矛盾，这表明了草案的制定者没有从体系化角度来考虑征收制度的内涵与外延。
综合上述分析，我们可以发现，我国法律使用的征收在概念上是有差别的，在不同的法律领域中征收的对象范围存在很大区别。由此导致的一个问题是：征收的对象究竟是什么？其实也就是何为征收的问题。征收的对象是财产无疑，但财产是应取广义抑或是狭义？我们认为应该是广义的财产概念，即动产和无形财产也应包涵在征收的对象中，而不仅仅是对不动产进行征收。这是因为：（1）对土地的征收是最常见、最普遍的，但是征收不动产时，动产也常常一并被征收了，因而动产经常成为征收的对象。（2）无形财产权利可因征收受到损害，如企业的商誉可能因企业被征收而降低或不复存在，或企业经营的特许权丧失等，这实际上使无形财产成为征收的对象。（3）对合资企业和外资企业的征收中也包含了对动产（如企业设备等）、不动产和无形财产的合并征收。（4）在知识经济时代，私人拥有的无形财产可能比其拥有的有形财产更具有价值，征收作为国家剥夺私有财产权的强制手段，只补偿有形财产是说不过去的，这既不能体现对公民私有财产权之基本权利的保护，也未体现出国家对其侵害公民基本权利的必要的财产回复性补偿，更不能表达出对国家公权力的限制作用。因此，征收的财产应是广义上的财产，包括动产、不动产及无形财产权利在内。此外，征收是一种国家强制行为，是国家通过行政强制手段把非国有财产变为国家所有财产的行为。非国有财产主体包括自然人、法人以及非法人组织如合伙企业、个人独资企业、宗教团体等，既然自然人、法人的财产可以征收，同样，非法人组织的财产也可构成征收，然而梁慧星教授的物权法草案建议稿第48条却遗漏了这一点。 「10 此外，在征收时给予被征收人相应的公平补偿，这是征收具有合法性的前提和基础。因此笔者认为，征收是国家通过行政手段把自然人、法人和非法人组织所有的财产强制性地收归国有并给予公平补偿的行为。这里的财产是广义的财产概念，包括动产、不动产和无形财产（权利）。
三、财产征收的客体分析
关于土地征收的客体，世界各国一般为土地与建筑物，各国通过征收制度，土地所有权由私人移转为国家。与其他国家土地私有制不同的是，中国土地为公有制，在法律上表现为土地国家所有和集体所有，并由国家和集体把土地通过法定方式交给具体的使用人来利用，土地的使用权主体与所有权主体相分离。因此，在中国的土地征收中，土地所有权一般是由集体移转为国家。但其特殊性在于：土地征收的同时，土地使用主体的使用权（国有土地使用权和农村承包土地使用权）和特许物权（林业权、渔业权等）也被剥夺了。那么，这些除土地所有权以外的土地他项权利（这里的土地他项权利不包括债权，因为债权人仅能对土地所有人而不能对国家主张权利）是否为征收的客体呢？在我们看来，土地他项权利应为土地征收的客体。比如在西方国家，土地征收的客体为所有权以及土地所有权所属的民事权利。《意大利民法典》第834条规定：不得全部或部分地使任何所有人丧失所有权，但是为了公共利益的需要依法宣告征收并且给予合理补偿的情况不在此限。同时对于土地所有权产生的用益物权、担保物权等附属权益在征收时的补偿也分别作出规定。 「11 《俄罗斯联邦民法典》在第235条将征收作为所有权终止的原因，同时，第239条第1项还规定：如果为了国家或自治地方的需要而征收土地，但又不可能不终止该土地上的建造物、构筑物或其他不动产所有权时，则该财产应分别依法向所有权人征收。第283条规定：在为国家或自治地方需要征收土地时土地占有权和使用权终止；如果为了国家或自治地方需要所征收的土地是根据终身继承占有权或永久使用权而被占有或使用，则这些权利参照征收补偿程序办理。可见，西方发达国家的立法成例已把土地和土地他项权利规定为征收的客体。我国的征收立法应借鉴这些立法成例，把土地他项权利也规定为征收的客体。
对于土地上的建筑物是否与土地发生附随性征收效应，各国有两种立法例：一种是强制合并主义。在欧洲各国多规定使用有建筑物的土地，必然同时使用建筑物，因为房屋和其他建筑物是自然或是人为地与土地结为一体的不动产；「12 一种是选择主义，如我国台湾地区《土地法》规定，征收土地时，其定着物一并征收，但该定着物所有人要求取回并自行迁移者，不在此限。「13 很明显，选择主义在不违背不动产附属性和征收目的的前提下，赋予被征收人较灵活的选择权，是一种较为不错的立法选择。
对于合资与外资企业的征收，一般是把企业财产当作一个集合体来对待的。我们把合资与外资企业的征收财产分解，可以分为四类：（1）企业厂房。企业厂房所有权因征收而移转归国家所有，因而企业厂房所有权为征收之客体。（2）企业设备及其他动产。企业在被征收时，若对企业财产一并征收时，则征收客体已包涵企业设备及其他动产。（3）企业土地使用权。企业厂房所占有的土地使用权一般是通过签定土地使用权转让协议而获得的，国家通过征收而使该协议项下之土地使用权终止，国家应依合同剩余使用年限而给予适当的补偿。（4）无形财产权利。无形财产权的内涵一般包括三个方面：一是创造性智力成果（如作品、工业技术）；二是经营性标记（即工业标志如商标、商号、原产地名称等）；三是经营性资信（包括特许专营权、特许交易资格、信用及商誉等）。「14 在对合资企业和外资企业征收过程中，应对因企业终止而不能继续予以使用的无形财产权给予合理的补偿。我们认为，经营性标记和经营性资信一般应予以补偿，因为它们在一般意义上随着企业主体的消灭而不能被权利享有者继续利用；但作品及工业技术一般不应补偿，因为它们具有独占性和可移动性，可以由权利享有者在任何地方任何时间加以利用。当然，如果企业被征收后，企业所有者另行择地继续举办企业的，对于无形财产权利都不应补偿，因为它们可以在国内继续利用，并未因征收而遭受损害。
综上所述，对征收的客体，按财产类型我们可以整合为：不动产、动产、财产权利（包括土地他项权利和无形财产权利等）三类。原则来讲，不论何种财产和财产权利，凡属国家主权支配范围内的均可依法征收。但也有例外，存在下列一般不得进行征收的财产权客体：（1）受治外法权限制而超越国家主权支配的土地使用权，不得进行征收；（2）名胜古迹一般不得进行征收。
四、征收目的和征收程序
在凡是确立公益征收制度的国家，宪法及民法上都无一例外地将征收的目的明确限定为公共福利、公共利益等。在美国，宪法修正案第5条将公用征收的目的明确限定为公共使用（publicuse），尽管随着公共需要的不断拓展，法院为了使政府免于受制于为了公共使用才可以行使征收权而不得不对“publicuse”作扩展解释，将“publicuse”解释为“publicinterest”（公共利益）、“publicpurpose”（公共目的）、“publicneed”（公共需要）、“publicwelfare”（公共福祉）。「15 但是，这一系列的扩展解释都没有离开“公共利益”这一财产征收的基本目的。并且，美国判例法已经把公用征收概念演化成公益征收，即须以公平补偿为代价才能实施征收，以区分以公益为目的来行使的警察权力。这种权利行使实际产生了征收的效果，但并不须以公平补偿为行使条件。「16 我国已有的两个物权法草案建议稿都把公共利益作为征收目的，由于公共利益是一个宽泛的概念，为了防止借此滥用征收制度，有学者还列举了公共利益的内容。所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环保、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业及国家法律规定的其它公共利益。「17 我们认为，这种对公共利益内容的列举方式，较好地解决了如何界定“公共利益”的难题。因为“即使我们把公共利益当作可行的标准，除非进一步解释或限定其含义，这种术语也是不合适的。否则，就等于否定立法机关不得将其立法权授出的规则，因为任何这样的授权都有授出的权力为公共利益而行使的含义。”「18 征收的公益有别于一般的公益，是一种“特别选择的公益，”决定这种征收公 益的类型是立法者的职责。立法者应严谨周密地斟酌国家、社会的急迫需求，并且，必须着眼于尽可能地保障人民的财产为其出发点后，才能决定何时可行使征收的权利。根据征收的的来划分，征收分为公益征收和商业征收。商业征收应通过合同方式来变更财产权利，但公益征收不需采合同方式，可直接依特殊行政程序进行。
公益征收的程序是对被征收人的一种法律程序保障，是公益征收制度中十分重要的组成部分，因而，征收程序备受各国立法的重视。在美国，由于联邦行政程序法典是宪法修正案第5条关于“正当法律程序”在行政法上的具体化，因此，政府的公益征收适用并受制于联邦行政程序法典关于正当法律程序的规定。在法国，公益征收的复杂程序令人注目，法国行政法上将征收的程序分为行政程序和司法程序两个阶段。「19 征收的行政程序解决两个问题：一是审批征收的目的，二是确定可以转让的不动产。为此，行政法上为行政程序设定了四个环节：一是事前调查；二是作出批准公用目的的行政决定；三是被征收财产具体位置的调查；最后再由行政首长作出被征收财产可以转让的决定。而且，对于行政机关作出的批准公用目的的行政决定及可以转让的决定，相对人及其他利害关系人不服都可以向行政法院提起诉讼。公用征收程序的司法阶段主要解决另外两个问题：即移转所有权的裁决和征收补偿金的确定。「20 在我国的两个学者起草的物权法草案建议稿中，王利明教授的建议草案稿明确了这种司法程序，即第65条第2款规定：“征收执行人违反法律规定的程序或者作出的补偿过低的，被征收人有权向人民法院提起诉讼，请求给予合理的补偿。”但梁慧星教授领衔的建议草案稿却没有作此规定。很显然，在这一点上，王利明教授领衔的建议稿条文值得采信。
关键词:纳税人概念;国家分配论;权力关系论;公共财政;税收法定原则
一、当下我国纳税人的概念及其形成基础
国内学者在论及纳税人的概念时,几乎无一例外地将其定义为税法直接规定的承担纳税义务的单位和个人。例如,认为“纳税人是法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人”,或认为“纳税人是税法规定的负有纳税义务的单位和个人”,我国现行的《税收征收管理法》第4条也规定法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人为纳税人。上述定义的形成有其深厚的历史和现实基础,择其要者有二。
(一)财政学界关于税收概念的界定
长期以来,在我国财政学界占据主导地位的“国家分配论”认为,财政是伴随国家的产生而产生的。随着生产力的不断提高,人类社会出现了私有财产和阶级,在阶级矛盾不可调和的产物——国家产生后,就必须从社会分配中占有一部分国民收入来维持国家机构的存在并保证其职能的实现,于是就出现了财政这一特殊的经济行为。因此,“财政是国家或政府的收支活动,它是一国政府采取某种形式(实物、力役或价值形式),以一部分国民收入为分配对象,为国家实现其职能的需要而实施的分配活动”。相应地,作为财政收入主要来源的税收则是“国家为向社会提供公共品,凭借行政权力,按照法定标准,向居民和经济组织强制地、无偿地征收而取得的财政收入”。可以看出,在这种概念下,税收被定性为国家为实现其职能而取得民众收入的一种重要形式,而且这种取得具有单方性,即表面上看无须取得公众的同意。在这里,突出和彰显的是税收的政权依据及其所谓“无偿性”和“强制性”,公众(纳税人)的义务被过分地强调,以至于纳税人似乎只有义务而没有任何权利可言;与之相反的是,国家的义务却予以淡化甚至忽略,凸显在纳税人面前的是以国家强制力为后盾的税收征管权力,而且这种权力还时而被滥用。如此背景下,纳税人也似乎就是依法负有纳税义务的单位和个人。
(二)税法学界关于税收法律关系性质的界定
在我国税法学界,多年来,由于在税收概念方面受“国家分配论”的影响,关于税收法律关系性质的问题,一直推崇“权力关系说”。该学说认为,“税收法律关系是依靠财政权力产生的关系,是以国家或地方公共团体作为优越权力主体与人民形成的关系,该法律关系具有人民服从此种优越权力的特征……税收法律关系是以税务当局的课税处分为中心所构成的权力服从关系,在这种关系中,国家及其代表税务行政机关是拥有优越性地位并兼有自力执行权的,纳税人只有服从行政机关查定处分的义务”。依此定性税收法律关系,将使税收行为无异于一般的行政行为,纳税的核定、执行似乎与警察对违法行为的处分没有什么两样,而作为类似违法者的纳税人负有更多的义务,也就无可厚非了。
二、纳税人概念应予完善的必要性
在当前我国深化财政税收体制改革,努力构建公共财政框架,全面推进依法征税,建设法治政府、服务政府的背景下,对已有的纳税人概念予以修正和完善,强调其权利特性,增强其主体地位,无疑是正确和必要的选择。
(一)构建公共财政框架已成为我国财政税收体制改革的导向性目标
随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善,上个世纪末,为了处理好经济社会转轨、政府职能转变而带来的财政职能转变和财政转型问题,我国适时提出了构建公共财政框架的导向性目标。这一导向的基本特征之一就是要以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范的公共选择作为决策机制,即要实现理财的民主化、决策的科学化、社会生活的法治化。这种权力制衡的规范公共选择实际上也是“政治文明”包含的一个基本路径,即所谓权力制衡的理论:以公众的权利来抗衡和制约日益庞大而似乎没有边界的国家权力。在这种机制下,财政活动尽管直接表现为政府以税收为主要形式无偿地转移公众的财产收入,以政府购买、转移支付等形式提供市场不愿或不能有效提供的公共物品,但当家人——财富的终极所有者和享用者却是社会公众(纳税人),此时政府与社会公众(纳税人)的关系是“管家”与“主人”的关系。换肓之,公共财政的钱是主人即社会公众(纳税人)的,而不是管家即政府的。管家能够支配多少钱,如何安排使用这些钱,都只能由主人来决定,都必须禀承主人的旨意。政府主要是通过税收方式获得收入的,而税收由社会公众(纳税人)决定,即社会公众(纳税人)控制税收决定权,就成为公共财政的起源和基点。依之,应当突出强调的是纳税人的各项权利,而非作为征税主体的国家的权力,否则便是本末倒置了。
(二)依法治税、建设服务政府已然成为我国建设法治政府的重要组成部分
上个世纪80年代以来在我国开始的计划经济体制向市场经济体制转变的伟大变革,不仅仅是为了重塑市场在资源优化配置中的基础性地位和作用,更是要高扬法治与规则治理的价值和意义,市场经济必然是法治经济。在党的十五大明确提出了建设法治国家的宏伟目标之后,上个世纪90年代末,国务院通过了《国务院关于推进依法行政的决定》,开启了建设法治政府、有限政府、责任政府和服务政府的征程,而对公民权利的尊重和弘扬则是建设法治国家、推进依法行政的应有之义。权利乃权力之本,权力为权利而生,为权利而存,为权利而息,已经成为人们的共识,昔日的规制型政府也日益向服务型政府转变。
因此,改变我国税收法治领域征税主体权力意识极度膨胀、纳税服务意识差的现状,有效控制征税主体权力滥用的欲望和行为的现状,适应建设法治政府和服务政府的需要,弘扬纳税人的主体意识和权利意识,便是当务之急。
三、纳税人概念完善的逻辑
一方面,在公共财政框架下,纳税人因国家或政府提供的公共产品或服务而受益,就应当向后者提供金钱,税收是这两者的交换,这就是所谓税收的“交换关系说”。问题的关键在于,在这个交换关系中,纳税人享有包括税收决定权(是否征税、对什么征税、征多少税)、税收监督权(征税过程的监督、税收使用的监督)、税收救济权(行 政救济权、司法救济权)等广泛的权利(纳税人的权利就其内容而言可以分为宏观上的纳税人的整体权利和微观上的纳税人的个体权利。纳税人宏观上的整体权利,是指通过税收所体现的国家与纳税人之间的政治经济关系中纳税人拥有的权利。纳税人微观上的个体权利,是指具体的纳税人在税收征纳关系中所享有的权利,这种权利与国家税务行政机关的税收征收管理行为直接相联系,主要体现为税收征纳程序上的权利),同时负有依照法律规定、按照法律程序纳税的义务(此所谓税收法定原则)。作为征税主体的国家或政府享有依照法律征税的权力,同时负有保障纳税人的合法权益不受侵犯的义务和责任。因此,纳税人首先是一个权利享有者,然后才是一个义务履行者,而且仅仅履行他自己的意志。国家或政府不过是按照纳税人的意志,受纳税人的委托去征税,并按照纳税人的意图去使用税收,这个机制也就是前面所说的作为公共财政基本特征之一的公共选择机制。
所以,政府与纳税人之间应该是服务与被服务的关系:政府行为应以纳税人利益为出发点和落脚点,政府应该是而且也只能是纳税人的公仆。对于纳税人来说,权利是第一性的,义务是第二性的,是先有权利,后有义务,而不是相反,这显然异于传统理论中国家或政府对于税收强制性、无偿性的过分强调,而后者在相当程度上也应该为我国公民长期纳税意识的淡薄埋单。
我国目前仅见的对纳税人的法律界定——《税收征收管理法》第四条规定:法律、行政法规规定的负有纳税义务的单位和个人为纳税人。毫无疑问,这里的纳税人不是具有人格意义的人,他只是税收征收管理的特定对象,而不是真正的完全意义上的纳税人。之所以这样说,是因为它只是义务的承担者而不是权利义务的统一体,充其量不过是税务管理意义上的一个称谓。但作为税收交换关系当事人的纳税人,应该是一个理性的经济人,是一个具有完整公民人格的人。理性经济人是自私的,以是否有利于自身作为行为的判断标准。纳税人之所以缴纳税款,是要购买依靠纳税人个体力量无法达到的公共需求如国防安全、礼会治安、环境保护、能源交通和社会保障,等等。如果政府所提供的公共需求不能物超所值,纳税人这一经济人就可能拒绝为此支付款项。所以,作为理性的经济人,纳税人希望享有权利,希望从自己劳动所得中让渡的那部分收入得到相应的回报,这就是纳税人的权利。只有理性的经济人才可能成为税收交换关系的当事人,因为是理性的经济人,所以纳税人应该是权利义务的统一体。另外,在现代民主国家,公民作为当家做主的主人翁,应该享有完整意义上的公民人格,除了负有义务,更重要的是享受权利。
另一方面,在体制下,相对于税收法律领域的“权力关系说”,越来越被广泛被接受的“债务关系说”似乎更契合且更有利于税收法律领域法治目标的达成。1919年德国《魏玛宪法》和《德国租税通则》确立了债务关系说。德国税法学者阿尔拜特·海扎尔则在他的《税法》一书中对该学说进行了阐述。他认为,“税收法律关系是国家对纳税人请求履行税收债务的关系,是一种债权请求权,国家和纳税人之间的关系是法律上债权人和债务人之问的对应关系。”在这种情况下,“政府与公众(纳税人)之间明显的不平等的命令与服从的关系,早就被以平等为特征的服务与合作的关系所取代”。
实际上,西方现代行政关系更多地表现为政府为纳税人服务的基本思想,更多地体现了征纳双方在行政法律关系上的平等地位。如美国在1994年和1996年两次公布了《纳税人权利法案》,法案明确规定纳税人有权享有专业的服务和礼遇,甚至在受到粗暴对待时,纳税人有权上告,直到获得满意答复为止。法国为了更好地保护纳税人的权利,各省都设有省级税务委员会。这是一个独立的机构,其成员一半来自税务机关,一半来自纳税人,又称对等委员会。值得一提的是,2009年11月6日,我国国家税务总局在其官方网站上了《税务总局关于纳税人权利与义务的公告》,表明我国在依法保护纳税人权利的道路上迈出了标志性的一步。
尽管在是否可以用“债务关系说”解释包括税收实体行为和税收程序行为在内的所有税收行为的问题上尚存争议,但其对于重新审视税收行为、革命性地定性税收法律关系、还原法治国度里对纳税人的应有礼遇、保障和尊重纳税人的权利、制约和控制征税主体的权力无疑具有重大的理论和现实意义。它有利于征税主体和纳税人双方地位的科学定位,有利于保护纳税人的权利,有利于征税主体行为方式由强制型向服务型转变,最终有利于税收领域法治的实现。相对于“权力关系说”,“债务关系说”彰显了纳税人的权利,与前述公共财政框架下对纳税人主体地位的弘扬遥相呼应。
综上,无论是作为公共财政基本特征之一的公共选择理论对纳税人主体及其权利地位的本质要求,还是作为体制下法治政府重要特征之一的服务型政府对纳税人权利的尊重,都突出强调了纳税人的权利特性,因此,再将纳税人仅仅定义为“法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人”已经变得非常不合时宜,建议将其界定为“法律、行政法规规定享有税收权利、承担纳税义务的单位和个人”。表面上看,这似乎只是一个微不足道的文字上的更改,但它的背后却折射出观念上的深刻变化:从国家本位到个人本位,从官本位到民本位,从权力本位到权利本位,从强制型行政到服务型行政。而且这种观念上的变化将产生不可估量的实践力量,进而成为深化我国财政税收体制改革、构建公共财政框架,实现依法征税、依法用税,建设法治政府的潜在动力之一。
[参考文献]
[1]刘剑文,税法学[M],北京:北京大学出版社,2007:84 。
[2]陈共,财政学[M],北京:中国人民大学出版社,2007:217 。
[3]邓子基,财政学[M],北京:高等教育出版社,2008:22 。
[4]胡怡建税收学[M],上海:上海财经大学出版社,2008:1 。
[5]樊丽明,等,税收法治研究[M],北京:经济科学出版社,2004:105 。
[6]贾康,关于建立公共财政框架的探讨[J],国家行政学院学报,2005,(3)。
[7]张馨,税收公共化:财政公共化的起源与基点[J],涉外税务,2003,(5)。
[8]l甘功仁,论纳税人的税收使用监督权[J],税务研究,2004,(1)。
[9]油晓峰,王志芳,税收契约与纳税人权利之保护[J],税务研究,2007,(2)。
关键词：县乡财政；税制
1.县乡财政困难的主要表现
1.1 财政包袱沉重，潜在风险较大，县乡财政难以满足公共服务需要
分税制改革以后，中央加大力度，加强财政税收法制建设，努力提高中央财政的两个比重，导致地方可调控能力减弱，特别是贫困地区财政更加困难，缺乏最低限度的公共支出保障。一是人均收支水平非常低，财政仍然是“吃饭财政”；二是基础设施特别是教育交通、文化设施等公共产品投入严重不足；三是历史负债对财政造成巨大压力，在“吃饭财政”下公共基础设施的投入只能靠融资，地方财政难以满足公共服务的需要。
1.2 财权与事权划分不清，财政收支责任不对等
目前的财政体制由上级政府单方面决定，上级政府存在自我扩大财权的便利，下级政府居于被动地位。事实上，县乡级政府是政策的最终执行者，一方面承担了庞大的事权，另一方面还要承担比发达地区更多的公共基础建设公共社保。公共教育等历史上由于财力所限而未能承担起的公共支出任务，任务繁重，矛盾错综复杂，庞大的事权与现行财权和相应的财力极不对等。
1.3 财政转移支付不科学、不规范
由于新税制保留了旧体制的基数，目前转移支付大多使用基数法，而不是因素法，上级财政目前无法建立以地方标准收入和标准支出为基础的规范化转移支付制度，只能对贫困地区实行有基数、有增量的“挂钩补助”等过渡期转移支付办法以缓解财政运行中的矛盾与困难；财政体制的税收返还政策是以保证地方既得利益为前提的，由于各县乡间收入基数、补助基数的不同，所得好处也有较大差异，体制的差异性也在扩大。
1.4 收入结构不合理，财政增收潜力有限
分税制体制在一定程度上能够促进贫困地区产业结构调整和资源优化配置，但由于各县乡原来的产业结构不同，经济发展水平参差不齐，在运行中有着“穷者越穷”的效应，很难调整收入结构。一是税收收入占财政收入比重明显偏低，各类行政收费及其他预算外收入占财政收入比重较高，财政收入结构不尽合理；二是乡镇企业税源非常薄弱，税基偏小，税源结构也不尽合理；三是贫困地区由于受地理、信息、人才、技术等因素制约，乡镇企业成本较高，直接影响了乡镇企业的经济效益，进而影响财政增收。
1.5 支出结构不合理，降低了公共财政效率
贫困地区县乡财政在经济体制转型时期不可避免地包揽一些本应由企业、个人和社会负担的支出，承担着部分应由市场功能完成的支出，而一些本应由财政供给资金的事业和项目却不能完全得到应有的保障。“越位”和“缺位”现象严重。贫困地区的县乡政府运行成本也大大高于较发达地区。由于贫困地区县乡财政在一些非公共领域支出较大，降低了公共财政效率。
2.缓解贫困地区县乡财政困境的主要对策
2.1 减少政府层级，转变政府职能
目前世界大多数国家都采取三级政府构架，借鉴国际经验，我国应将中央、省、市、县、乡五级政府层级改为中央、省、县三级政府层级，即实行省管县。这样就会大大减少县乡财政供养人员，降低行政运行成本，减轻财政负担。在减少政府层级的前提下，按照市场经济和建立公共财政框架的要求，转变基层政府的职能。解决长期以来基层政府在社会经济管理中的越位问题，凡是市场能解决的，政府不干预；民间能负担的，政府不包办，如竞争性、盈利性领域。
2.2 财权和事权要相对称，这是完善分税制财政体制的基础，也是各级政府履行职能的保证
一是要明确各级政府之间的事权，改变目前县乡政府集中了过多的事权，与其掌握的财权严重不对称的现状。各级政府间事权划分的总的原则是：全国性的事务由中央政府管，地方性的事务由地方政府管，跨区域的事务由中央协调，与受益地方共同承担。具体到县乡为：农村义务教育是效益外溢性很强的公共产品，关系到国家的前途命运，根据公共产品受益范围原则，农村义务教育支出应由中央、省、市、县、乡五级财政共同承担。二是要根据各级政府承担的事务，合理划分各级政府的财权，使各级政府的财权和事权相对称，最大限度地调动地方当家理财的积极性。根据国际经验，不少国家把财产税作为基层政府最主要的收入来源。另外，在不影响中央宏观调控能力的前提下，适当地赋予地方政府必要的税种开征权，让地方政府在中央必要约束条件下开征区域性的新税种，提高基层可支配的财力，增强基层政府防范和化解财政风险的能力。
2.3 完善政府间转移支付制度。
完善政府间转移支付制度是弥补地方财政收支缺口，平衡地方财力，缓解基层财政困难的重要途径。一是要加大上级政府对县乡转移支付的力度，进一步完善转移支付补助办法，逐步取消税收返还、体制补助等均等化较弱的一般性转移支付形式，用“因素法”代替“基数法”。二是建立起以一般性转移支付为重点，专项转移支付为补充的转移支付模式。
