时间：2023-11-17 09:50:41
第一条为促进经济发展，规范征用集体土地管理工作，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，结合**实际，制定本办法。
第二条本办法所称征用集体土地，是指政府为社会公共利益及城市发展的需要，依法对集体所有的土地实行征用的行为。
本办法适用于**市市辖区范围内的集体土地。
第三条**市人民政府土地行政主管部门负责全市集体土地统一征用工作。各区人民政府土地行政主管部门依据本办法的规定负责组织实施本辖区内集体土地征用工作。
任何单位和个人不得违法征用集体土地。
第四条征用集体土地必须严格贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策。征用土地的批准权限按国家法律规定执行。
第五条征用集体土地必须符合**市土地利用总体规划和城市总体规划要求。
根据**市土地利用总体规划和城市规划要求，对近期投资建设项目确定使用的集体土地实行规划控制。新村建设预留用地严格按政府批准的新村规划和城市规划要求进行建设。
第六条征用集体土地严格执行年度建设用地计划，实施耕地占补平衡制度。
第七条征用集体土地应依法拟定征用土地方案和征地补偿安置方案，确保农村集体经济组织和农民的合法权益。
被征地的农村集体经济组织及其成员，应当服从国家建设和社会公共事业的需要，积极配合征地工作的实施，不得阻挠征地工作的正常进行。
第二章征地程序
第八条征用土地利用总体规划确定建设用地范围内的集体土地并需将农用地转为建设用地的，按下列程序办理。
（一）根据建设需要和规划要求，由市人民政府土地行政主管部门确定征地范围，拟定征用土地方案、耕地占补平衡方案、农用地转用方案和呈报说明书，分批次逐级报有批准权的人民政府批准。
在土地利用总体规划确定的建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划而占用农用地的，由市人民政府土地行政主管部门确定农用地转为建设用地的范围，拟定耕地占补平衡方案、农用地转用方案和呈报说明书，逐级报有批准权的人民政府批准；
（二）农用地转用方案、征用土地方案经有批准权的人民政府批准后，由市人民政府土地行政主管部门负责向被征土地所在地的乡（镇）、村公告并组织实施；
（三）被征土地的所有权人、使用权人应根据公告规定的时间，到区人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。区人民政府土地行政主管部门完成征地补偿登记后，应将结果报市人民政府土地行政主管部门；
（四）由市人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案及征地补偿登记结果，会同区人民政府拟订征地补偿方案，并向被征土地所在地的乡（镇）、村再次公告，听取农村集体经济组织和成员的意见。对补偿标准有争议的，由区人民政府协调，协调不成的由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿争议不能影响征地方案的实施；
（五）征地补偿方案经市人民政府批准后，由市人民政府土地行政主管部门负责与被征地单位签订征地补偿协议。
第九条对土地利用总体规划规定的建设用地范围以外的集体土地征用并转为建设用地的，按下列程序办理：
（一）用地单位持有关项目批准文件，到市人民政府土地行政主管部门申请建设用地；
（二）市土地行政主管部门对材料齐全，符合条件的建设用地申请，应在收到申请之日起30日内拟定征用土地方案、耕地占补平衡方案、农用地转用方案、供地方案和呈报说明书，修编土地利用总体规划，逐级报有批准权限的人民政府批准；
农用地转用方案、征用土地方案经有批准权限的人民政府批准后，按本办法第八条第（二）、（三）、（四）、（五）项的规定办理。
第十条征用农村集体土地，不需变更土地使用性质的，由市土地行政主管部门拟定征用土地方案、供地方案和呈报说明书，报有批准权的人民政府批准。经批准后予以公告并按本办法第八条第（三）、（四）、（五）项的规定办理。
第三章征地补偿安置
第十一条征用土地的，按照被征用土地的原用途予以补偿。
土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗所有者所有。
征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者在征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的社会保险费用。
第十二条征用土地的土地补偿费、安置补助费、以及地上附着物和青苗补偿费的补偿标准另行制定。
征地方案公告之日起，抢种的农作物、抢建的设施不予补偿。
第十三条对耕地全部被征用的农村集体经济组织，以村民小组为单位，每户划拨国有土地15平方米作为商业服务用地，由村民小组统一集中建设。政府核收征地成本费或冲减征地款。
第十四条被征地的集体经济组织成员符合下列条件之一的，可将农业户口转为非农业户口：
（一）农村集体经济组织成员个人耕地被征用后实际占用133平方米（0．2亩）以下的；
（二）撤销农村集体经济组织建制的。
第十五条土地被征用后原负担的农业税相应核减。
第十六条自征用土地方案批准之日起被征土地即为国有土地。被征农村集体耕地，在政府未开发利用前仍由被征用耕地的农村集体经济组织或农民耕种，不得撂荒。
第四章集体土地的规划控制
第十七条集体土地的规划控制是根据土地利用总体规划和城市发展建设需要，将集体土地作为城市建设储备用地的行政行为。
第十八条集体土地规划控制范围由市人民政府土地行政主管部门拟定，报市人民政府批准后，由区人民政府公告。
第十九条规划控制范围内的土地按国有土地进行管理，建立地籍档案。农村集体经济组织不得改变原土地用途、不得擅自圈占、出租、转让土地，严禁耕地撂荒。
建设单位需在规划控制范围内开发建设的，依法办理建设用地手续。
第五章罚则
第二十条违反土地法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由区人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。
关键词：水利水电；建设征地；移民安置
农民移民安置规划是由于水利水电工程建设过程中，因多种因素需要征集大面积的耕地，为解决以土地资源生产为主农民的发展问题的主要任务。它涉及范围广，包含内容多，主要有自然科学、社会科学、人文科学和工程建筑学和农学等方面的内容，是一项充满可变因素的系统工程。因此，建设水利水电工程需遵循自然与经济发展的规律，充分汲取国内建设征地移民安置工作的先进经验，做好有利条件与不利因素的分析，综合评估移民生产安置区容量，保障移民生产安置科学合理。
一、移民安置规划设计阶段划分和主要任务
水利工程移民安置规划设计主要分为以下4个阶段，即项目建议书、可行性的研究报告、初步的设计与技术施工设计；而水电工程的移民安置规划计划主要分为3个阶段，即预计的可行性研究报告、可行性研究报告与移民安置实施。两者在程序上虽有较大出入，但其主要任务一致，即：确定工程所需征地以及移民的范围、调查因征地而影响的具体人口数量、国民经济对象的经济损失；评估项目可能会对社会、周围环境及周遭地区造成的影响；论证工程的建设方案与规模是否合理；制定详细的移民安置规划方案；开展农民移民安置工作；改建并恢复专业项目；处理工业企业迁建；规划与设计与项目相关的防护工程；清理水库库底；编制年度计划与总进度计划并实施；估算建设征地所需的移民补偿等。
二、移民安置规划设计的主要内容
针对移民安置规划的设计工作，在不同阶段，虽设计内容基本一致，但在处理淹没对象时，其设计的深度是不同的。在水利工程移民安置规划设计中的可行性研究报告阶段，其主要包含了如下内容。
（一）制移民安置规划大纲
编制移民安置规划大纲工作主要包括：确定工程建设所需要的征地范围；调查所需征地范围内的实物、移民区及移民安置区内的经济社会状况、承载环境资源的能力，移民安置规划设计的一切工作均需围绕已批准的移民安置规划大纲来进行。
（二）开展水利工程项目必然会涉及到洪水、泥沙淤积等内容
为保证工程项目的安全，应合理设计水库淹没处理标准内容，制定合理的泥沙淤积年限，精确计算水库洪水回水量、风量爬高值及船行波的影响。
（三）影响预测及复核
水库淹没所影响的处理范围应由水库回水计算成果对其影响的预测成果来确定。若该项与第（二）项工作满足设计阶段所要求的深度，那么在此项工作完成后，下阶段只需进行必要的复核便可。
（四）水库淹没区与移民安置区经济社会调查
开展水利工程建设，需对项目所涉及的水库淹没区与移民安置区做好经济社会调查，评估水库淹没对该地区社会经济带来的影响。要求水库淹没所影响的区域人民应以村或组为单位，共同调查样本并搜集相关资料；移民安置区内的人民则以乡、村为单位，进行样本调查并搜集相关资料。
（五）针对工程设计方案，提出意见
分析淹没对象的重要性、对工程的建设将造成何种影响以及影响的程度。
三、建设征地补偿投资
（一）征收耕地需按相应倍数进行补偿
严格按照国家相关《条例》规定，应取被征收耕地最近3a的平均产值，按照其平均产值给予16倍的补偿。但同为水利水电工程，在大型城市中的饮水工程、灌区工程与防洪整治工程中，所占地所采取的赔偿仍然以16倍作为标准。这样的赔偿标准难免造成农民心理不平衡的情况，主要原因是公路工程、铁路、高铁工程等工程占地的赔偿标准远远高出水利水电工程的赔偿标准。同时，根据《条例》所涉及的内容，水利工程占地失地农民将无法享受后期的扶持政策，在一定程度上影响了移民安置工作的顺利开展。
（二）工程建设征地区与移民安置区耕地的经济产出有较大的差异
根据相关《条例》规定，若工程建设征地区域耕地经济产出与移民安置区耕地的经济产出存在较大的差距，则低于部分按安置区耕地的年产值计算并给予土地使用经营权的费用，这对生产安置造成了一定程度的阻碍。
（三）关于移民搬入新址建房问题
据相关《条例》规定，被占用住房的补偿标准应按照原住房的房屋结构，以现在的物价水平进行计算后给予相应的补偿。这样，大多数农民为获得与原住房面积相等的新住房，更难以恢复生产，这对移民工程的实施造成了一定的影响。因此，在开展移民工程安置项目时，为保证社会的和谐与稳定，应结合村镇建设标准做出与村镇发展相适应的规划，并围绕移民生产安置规划标准进行移民安置新村的建设。
关键词:景观规划:生态;创新;文化脉络:地域特征
中图分类高:TU984.18
文献标识码:B
文章编号:1008-0422(2010)07-0079-05
1 引子
随着城市化进程的加快,人类社会与自然之间的和谐统一越来越被忽视,掠夺式开发的弊病造成了严重的城市环境问题。与此同时,信息时代的到来,网络的普及和运用使得世界各地的距离大大缩小,文化的交流与融合得到极大加强。交流和学习的过程中,急于求成的“拿来主义”往往使我们的城市丧失了其固有的文化底蕴和地域特征,单一性和趋同性日益成为当前城市景观的通病。
俞孔坚博士认为:景观决定城市。如果一个城市在高速发展的过程中失落了“自我”,他说:“造出来的城是空的,有躯壳在,却没有人气。”
由此可见,作为城市重要的开放空间,城市公共景观片区已成为人们认知一个城市、体验其空间的主要领域。其表达的城市景观不仅是地域文化的载体,承载着文化继承和传播的责任,而且其对地域特征的表达更是形成城市特色景观的一个重要因素。
本文旨在通过对“生态延续”与。创新设计”两个切入点,坚持整体性、生态性和创新性的设计原则,探讨景观规划如何保持地域特征,延续历史文脉,同时反映时代特征,营造出独具特色的城市景观,实现“人、自然、科技”的和谐共生。
2 目标定位――背景解读
项目所在地的杭州余杭是杭州“在和谐中创业,以创新创业赢得和谐”的发展积聚地。生态景观核心区作为余杭创新基地“生态引领和谐・科技改变生活的展示窗口,将成为杭州市创新产业的希望所在。规划区所处的生态景观核心区位于创新基地核心区块内,规划范围南起文一西路,北至海曙路,东、西至规划城市支路,总规划面积31.20hm/。
在“旅游西进”的战略背景下,本项目是杭州西部黄金旅游线上的重要节点。同时,作为余杭生态・科技岛空间结构“三带”之――南北湿地生态带的重要组成部分,创新基地核心区块“一轴一网”之“中央生态绿轴”北片区,可依托其生态基底,作为生态子系统维持地区生态平衡。
综上所述,作为杭州西大门的景观门户、创新基地风貌展示的启动区块,本项目凝聚着整个创新基地的精华,扮演着新城中心的角色,集中体现了“生态・科技”的规划理念――是创新基地核心区中的“核心”。本项目以观光体验、创意文化、景观展示为主体功能,旨在通过创新的设计理念塑造多样的空间体验,打造具有江南水乡特质的,集自然、人文和艺术、创新于一体的生态核心和科技绿洲。
3 现状特征――基地感知
基于对规划背景和基地现状有的放矢的解读,我们形成了对基地特征的基本感知。“虽无弱水三千,不是仙人不来”。水是余杭的灵魂。规划区北侧的余杭塘河是杭州主要的水上旅游通道,东侧的闲林港为主干河道,区内红卫港、姚家港、汪桥港等河流纵横交汇,分布着众多的港汉和鱼鳞状河塘,形成了塘漾棋布、阡陌纵横的水网肌理。区内色碧似染、错如棋盘的农田肌理多呈南北或东西走向;而冷、野、淡、雅的生态湿地则区别于农田呈现有趣的无方向,形成边界柔和的天然肌理。民居建筑以村落为单位布局,基本为沿路和河带型发展方式,虽然经过上千年的变迁过程,却始终表现出择水而居、依水而筑,四合院落、街巷串联的村落肌理。一座座粉墙黛瓦坐落在溪影桑阴中,与山水共同描绘出“一曲溪流一曲烟”的江南水乡景致。农耕文化和水乡湿地构成了规划区相承共生的文化脉络和地域特征,也是本次景观规划中关注的要点所在。
同时,我们充分发掘了基地的优势潜力:项目位于创新基地核心区启动区块,区位特征--显著,周边建设日趋成熟,余杭组团的总体开发带来了项目的建设契机。同时,基地的限制因素也很明显:平坦的地势虽然适宜开发各类项目,但消减了核心区立体形象;纯粹的生态功能易形成较为单一的绿化景观而缺乏引人参与的吸引度,而文一西路又将生态绿轴南北割裂,一分为二;河道防洪及污水处理也对景观塑造形成影响。
在对基地优劣势进行深入分析的基础上,我们形成对本次景观规划方向的初步判断:展现创新特色的城市风貌窗口:差异化发展的城市生态功能核心区:连续而系统化的城市空间及景观系统。
4 景观对策一方案构思
本次景观规划,我们对巴窒罗那达尔哥诺-玛公园Diagonal Mar Park,Barcelona和巴黎拉维莱特公园Parc de Ia Villette,Paris两个经典案例进行了详细解析。
达尔哥诺・玛公园利用延伸到不同地方的树状道路系统把这片14hm/的场地组织起来。水元素遍布公园中,在道路交叉处、与公园的连接点形成一系列小空间。设计者运用蒙太奇软硬对比并置的手法产生戏剧性效果,在一个中心被强化的同时,多个“中心”之间剧烈作用控制全园的整体性,让周边楼群成为背景,公园成为城市主体。
巴黎拉维莱特公园将网格节点上的亭子作为控制点,使公园结构能够随着城市的发展而保持自身协调性,具有伸缩性,使公园的林荫道延伸到城市之中,形成。园在域中、城在园中”的城市公园模式和可塑性空间公园的设计思路,并提出了“昼夜公园”的设计理念――借助美丽的夜景吸引公众到公园中来,提高使用效率。改善社会治安。
通过案例研究的启示,本次景观规划提出:园在城中、城在园中,多功能复合的现代公园,不同中心的相互作用,立体化和连续性的城市公共空间,生态科技的环境整治手段和充分弹性的园区开发策略六大规划理念。同时,规划形成了本次景观设计的原则:利用现有水系组织景观空间,以现有的生态元素为基础串连基地人文记忆,让人们深深地体验场地所特有魅力的同时,公园作为城市大绿轴的核心以突出其展示和带动功能。
为了更清晰明了地展示本次景观规划的设计脉络,我们将其总结归纳为以下两个公式:
设计概念+文化脉络=农耕文化、水乡田园风光、历史传承:
设计概念+地域特征=城市化空间、生态系统、湿地景观。
并由此提出了我们本次景观规划的设计概
念――网络化有机生长,即通过建立复杂的联系网以产生新的变化,清晰的脉络裂变出多样的功能,如同细胞生长,具体演变为:以水网和路网为依托,连接绿化系统,绿轴延伸进入周边城市,构筑连续的景观空间;以连续的生态节点和独特的交通路径串联建筑和地形,编织层次丰富、活动多样的公园网络;丰富的水源网络如血脉与筋络,构筑与周边充分连接而又各成系统的骨架网络。
利用基地多样的现状,通过生态治理与强化,植人多样的功能,加强河岸水系与建筑相联系。
通过联系与整合,减轻绿轴割裂因素,通过核心展示与不同的中心形成丰富的立体景观空间。
在此基础上,本次规划在设计概念的基础上拟定了包括加强绿轴整体联系,塑造连续性南北核心景观系统在内的另外三项措施对策:整合环境、重塑立体景观地形,提高防洪能力:融入创新元素,塑造创新基地形象独特的现代城市空间核心;结合景观引进城市基础设施建设项目,以期通过本次景观规划,体验自然及河流的存在,创造河网城市开放的空间体系,塑造城市门户生态廊道:同时,定义核心公共领域,带动地块未来开发,强化城市空间连接,完善城市功能。
5 规划蓝图――设计要素
5.1 总平面
在尊重原有水网肌理的基础上,以生态湿地贯穿基地,延续片区自然生长逻辑,城市景观要素点缀其间,通过交通廊道分割功能版块,延续历史文化记忆的同时,利用河道梳理和开挖的土方,堆置有趣的变化地形,并在不同地形里设置丰富的功能空间,搭建片区丰富的天际轮廓,形成未来城市风貌核心景观区。
5.2 景观结构
本次景观规划整体形成“一轴二环、四水系、七个组团”的空间结构。
一轴――观光轴:以可通行电瓶车的“观光轴”贯通基地,这条轴线在横向交通线割裂处高架连接。三维的主轴起伏变化,形成立体化的城市公共空间。
二环――两条交通环行线:文一西路设置主要出入口,南北园区实行就近地下停车,并各设一条环形交通,兼具人行、自行车道、电瓶车道、限时开放车行道功能,通过景观桥伸入城市功能空间,体验“园在城中、城在园中”的景观意境。
四水系――复制原有水网尺度和肌理特征,四条河道形成“井”字形通航水系。在文一西路北侧扩大水面,东侧组织台阶式硬质景观泊岸带,设置游艇码头,做为核心区重点展示区。
七组团――科研办公、星级酒店、城市休闲、高档会所、农耕田园、鱼塘湿地、绿色开放空间七种功能组团。不同的组团中心相互作用,实现自然生态与城市功能的相互渗透。
5.3 水系、防洪及场地处理
规划河道水面标高为2.00,建筑地面标高为5.00。城市路面标高基本为5.00,通航水面上桥面标高适当增高为6.50,以保证通航。竖向规划保持基地内挖填基本平衡。规划将利用基地原有水网肌理,局部适当开挖增加水面,折线形的硬质泊岸与未来城市高层区结合,以塑造城市新中心。河岸柔和自然,或伸人、或退台,岸线变化丰富,形成码头、郊游、垂钓、晨练等不同功能的景观空间,港巷与滨水空间亲水处理,营造宜人、亲和的城市公园特质。
5.4 空间细部设计
本次景观规划通过不同的细部景观和处理手法,使其在空间形态上融汇了地域特征、历史文化和时代符号等设计元素,希望通过这些最能体现余杭特色的空间景观标志,形成传承基地历史文化的物质载体,向人们讲述余杭的过去、延展余杭的未来。
景观形态一农耕田园和鱼塘公园延续基地原有的农田肌理和湿地肌理;艺术家之村里设置的雕塑小品等反映铜石并用时代的良渚文化特征;科研总部、会所和观光轴等则运用现代景观元素,传递时代信息。
铺装示意――以本地生态环保材料为主,如花岗岩、木材、碎石等自然材料,沿用传统做法与局部点缀的青砖青瓦、卵石立铺等铺地材料,共同延续着当地文化。
5.5 植物造景
论文关键词：场地特征,风景园林,西湖风景区,湖滨和北山路景区,规划设计
场地特征,是风景园林规划设计中一个永恒的课题。作为规划、设计的“原点”,其对规划、设计的后续工作有至关重要的意义。回望历史,园林规划与设计优秀的作品基本上都是在尊重场地基址的基础上形成的,都深刻地体现了自然环境、历史风貌、社会文化等场地特征。近20年来,中国风景园林建设虽然飞速发展，但是在景观建设中也出现了诸如“千城一面”、“众景一面”等忽视场地特征所带来的现象。
1研究对象概念界定
1.1景观规划设计
景观规划设计是一门关于如何安排土地及土地上的物体和空间，作为人类创造安全、高效、健康和舒适环境的科学和艺术。所以现代景观规划设计是一门研究如何应用艺术和技术手段处理自然和人类活动之间复杂关系，使之达到和谐完美的状态。
1.2场地特征的概念
场地，大至风景区和城市，小至区级公园、广场绿地，都有它的特征或者个性，是一块场地与其他场地的区别。场地特征包括场地的自然特征和场地的人文特征。园林景观把握好了自然特征就在土地上有了归属，把握好了人文特征就在使用者心中得到了认同。
风景园林师所涉足的场地，往往具有或强或弱的自然特征。其作为设计师可供借鉴的宝贵资源和设计题材，同时也决定了设计师应采取的处理态度。设计师应从理解自然演变规律等特征出发，顺应自然规律采取处理方式。
2场地特征的分类与内涵
2.1场地的自然特征
自然特征包括（天）气候、（地）地形地貌两方面，它是因场地所处位置不同，受不同的自然力量作用而呈现出不同的特性，这种特性影响甚至制约在该场地上的景观设计。把握好了这种特征，景观作品就会与这块场地和谐相处，场地自然力也为景观提供维护，景观给场地增添色彩。
2.1.1天——气候：
气候对植物有决定性的影响。不同种类的植物呈现出不同的景观特色。任何优秀的园林景观都遵循适地适树的原则，乡土树种的使用可以使景观保持长久，可以保证景观作品独一无二的个性魅力。
2.1.2地——自然地形地貌：
各地地形地貌由于自然力量的作用呈现不同的景致和格局。这种景致和格局是该场地的一个重要特征，景观设计时必须把握好这种特征。如果忽视这种特征，人造景观会与所在场地格格不入，甚至破坏场地的原有景观。
2.2场地的社会特征
2.2.1建筑环境
不同的建筑形式、周边环境以及城市机理，会产生不同的景观空间体验。把握好了建筑环境，才能创造出协调、统一的园林景观。
2.2.2人文特征
人文特征的把握在风景园林规划设计中的作用犹为突出。人类在大地上生活留下的印记以及从事一系列活动所形成的社会文化氛围就是人文特征。挖掘场地历史文化并提炼出场地的人文特征是景观设计的一项重要工作。只有把握表达了人文特征，景观才能保持所在场地的历史延续性，创作才更有依据。
3结合场地特征的设计理念
随着近几年设计领域的体制改革，场地设计这一课题在现代园林景观建设中越来越具有积极的现实意义。因此，指导性的设计理念对景观规划的开展是十分必要的。
3.1遵从周边环境
遵从场地设计与周边环境的协调性，就要解决好车流、物流、人流、道路走向、空间组合等。在满足城市规划要求的前提下，设计出与周围环境协调统一、符合使用者的心理需求和行为规律的景观。
3.2传承地域文化
地域文化源于一定地域生活的经验所形成的地方传统、风俗礼仪、建筑风格、园林样式等，能唤起人们对场地的历史记忆和情感认同。而现代风景园林设计的趋同化导致了部分景观设计师对地域文化的忽视。应该充分利用场地内历史遗留的痕迹，在规划设计中传承地域文化，来建造富有场所精神的地域性景观。
3.3选择地方材料
材料作为园林的表皮，可分为植物材料和硬质材料两类。设计师在重视植物景观视觉效果的基础上，更要营造出适应当地自然气候条件、体现当地自然景观风貌的植物群落类型。在硬质材料的使用上，应尽量考虑地方材料。在园林中展现地方材料的特性，使园林融合于周围环境之中，有利于地域特色的创造。
4结合场地特征的景观规划设计在杭州滨水街区的体现
滨水区往往是城市最早的建成区，遗存的历史文化丰富。城市滨水区经过较长历史时期的发展演变和建设积淀，不仅具有丰富的自然资源，而且也是城市人文资源的集中地。并且，西湖是自然和人文相融合的杰作，是杭州整个城市景观基质中的一个重要的景观要素。因此面临西湖的街区必定在结合场地特征的规划设计上具有很强的研究价值。本文选取湖滨景区和北山路做详细分析。
4.1湖滨景区特色营造
湖滨街区处于西湖风景区与杭州主城区之间的过渡地带，有着强烈的“城景交融”的空间特征。
4.2.1湖滨景区历史沿革
湖滨路全长1315m，原为杭州西湖的西城墙。1916年拆除钱塘门和西城墙，建成碎石路面的湖滨路，从此市区与西湖连成一片。1929年改成沥青路面。辛亥革命后，湖滨路的西侧沿西湖一带陆续辟建一至六公园。湖滨路东侧一带建起了西湖饭店和环湖旅馆等。
近年，在西湖保护工程中把湖滨路的沥青路改为为花岗岩条石路面，在沿湖水下建西湖隧道。同时，在绿地上还建了古城墙标志，路东侧的建筑物焕然一新，南段仍保留了民国初年建筑的“骑楼”风格，风采依旧。这一带今统称湖滨景区。
4.2.2湖滨景区结合场地特征的规划分析
4.2.2.1延续整个街区的自然肌理
杭州“三面云山一面城”的格局中，吴山、宝石山—南—北嵌入市区，使南北约4km的临湖地带形成了“一面城”，也就是城市舞台的“台口”，而湖滨街区正好位于城市舞台的中心位置。
湖滨景区延续西湖的脉络，以原有的滨水空间为核心，使街区和滨水自然渗透为一体化区域。40m宽的湖滨综合休闲绿地，充分考虑了原有树木的保存，精心保留了高大的悬铃木，衬托着街区的建筑，将西湖水面和湖滨街区紧密地联系在一起，成为步行、休闲为主的多样化街区；并且与南山路、西山路、北山路的悬铃木一起，形成了镶嵌在西湖边的一圈绿色项链。
4.2.2.2湖滨景区人文特征的传承
绿地、水面、骑楼、连廊、广场、庭院及各样的商业街构成了建筑与景观的过渡空间，形成了湖滨街区的休闲特色，并成为西湖景区与主城区的有机过渡。“欲把西湖比西子，淡妆浓抹总相宜”的意境在这里体现得淋漓尽致。
湖滨商业街是重建的，但是在重建的基础上又是继承了原有街区的格局。沿湖滨路的建筑体量处理成一条连续的骑楼，保留了原有的空间特征，各具特色。湖滨路改造中创造一种“新”的语言，在尊重历史上赋予它新的气质，使之更符合现代的功能。这就是“似曾相识”在延续文脉上的表达。
4.2.2.3现代材料与传统材料的交融
湖滨街区周边的建筑，在保留原有的青砖等传统建筑材料的同时，运用现代材料产生对比映衬。玻璃材料与青砖材质的强烈碰撞，减弱了青砖体量的压抑感。纹理清透的木质材料和清澈通透的空白玻璃，与青砖墙面相互映衬，使建筑更加亲切、动人。
街区内保留了传统里弄、庭院、天井等空间类型，结合传统与现代，承载了原有街区的文脉和肌理，使得建筑群带有浓厚的地域文化特征。这样就形成了空间的流动和渗透，形成了湖滨向城市内部的过渡。
4.3北山路景区营造
北山街历史文化街区位于西湖北线，东起保俶路，西至华北饭店、栖霞
岭，北起栖霞岭、葛岭、宝石山南麓。
4.3.1北山路历史沿革
北山街历史街区有深厚的历史文化积淀。其以秀美山水为依托，以历史文化为灵魂，以近代建筑为特色，成为集自然与人文为一体的地域环境。北山区有自秦以来的各个朝代历史印记。明清时期的北山街山峦叠翠，楼阁错落，翼角飞萃，俨然一幅绝佳的山水画卷，散发着浓郁的中国传统文化气息。清末民国初年，西湖边出现了中西结合的建筑。1912年杭城拆除城墙，城市功能由传统模式转向现代功能。随着北山街拓宽，城市公交的开通，大量私家别墅以及现代功能的旅馆、餐饮设施在这里兴建，中西合璧的近现代文化不断渗透，呈现出文化的多元化。
4.3.2北山路结合场地特征的规划分析
4.3.2.1场所精神的自然体现
北山路具有独特的自然景观，宝石流霞这一著名景观就位于此。北山路沿湖一侧没有建筑，利用其通透的滨水岸线，使其与人行道结合成一体。在原有的滨水岸线做成亲水平台的形式，很好地拉近了街区与湖面的距离，营造了湖面和街区统一的宁静氛围。
植物配置时，以生态学原理为指导；植物选择上，优先考虑本土树种（如樟树、桂花、小叶黄杨、海桐、杜英、柳树等）,并开发利用本地的新型园林观赏植物种类，这样既强调了植物种类的多样性，又为构建良性循环的生态系统创造了必要的条件。
4.3.2.2注重历史文脉的延续
只有生活的延续，才有文脉的延续。北山路上不再适合居住的中式木结构寺庙庵堂，融入新的文化，成为旅游景区的一部分。比如恢复原貌的玛瑙寺，已成为葛岭景区的亭台楼阁。
原有的依山而建的中国古建筑和欧式古典建筑的保留，使这里的历史环境呈现出宗教文化、名人居住文化等多元特色。让游客不仅能感受到自然景观的优美，更可以勾起对历史的回忆。对具有历史纪念意义的空间和场所进行重新诠释，使之获得了鲜明的场所特征。
4.3.2.4街区风貌的延伸
通向山的私密性巷弄，通过层层台阶通往宝石山上的各处景点，曲折而自然，在两旁植物的绿荫下更显示了一种幽雅、宁静的氛围。这些巷弄把游览的人流引向山上，保持了沿湖的宁静氛围，同时也加强了湖与山的联系。
北山路街区，保留了大量采用中西融合风格的历史建筑，成为联系传统建筑与欧式建筑的纽带，不仅保持了街区整体景观的和谐，并且素雅、平和，与周围的山水和谐统一，成为西湖风景区独特的景观。
5结语
突出场地自然特征和地域文化内涵的景观设计，既是风景园林行业综合性和独特性的体现，也是创建和谐社会的基本要求。在对场地深入研究和分析的基础上，杭州西湖风景区的湖滨和北山路规划设计提炼了场地已有的景观特征，依托自然条件，以人文元素为主体进行空间塑造；同时深度挖掘西湖周边以及杭州当地的文化景观，营造了一个展现杭州地域景观特色的自然山水型风景。
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1.征地土地使用权性质
在郊区代征地一般为集体土地。在城区代征地土地使用权性质则可能为划拨土地使用权.以出让方式取得的土地使用权和以其他有偿方式取得的土地使用权。由于目前大多数代征地为划拨用地,故本文的代征地土地使用权性质如不做特别说明,为城区划拨土地使用权。
2.代征地项目来源
代征地的项目来源主要有城市旧城区改造和征用集体土地。其中城市旧城改造又分为:危旧房改造.污染扰民企业搬迁转让.存量土地转开发.项目转让等。
3.代征地费用确定方式
代征地费用的确定按建筑面积和土地面积计算有如下几种方式
*依据代征地地块现状建筑面积计算
*依据代征地土地面积计算
*依据整个建设项目征地拆迁费用按现状建筑面积来分摊
*依据整个建设项目征地拆迁和按代征地比例来分摊
这里的代征地比例=代征地占地面积;建设用地面积
此外可考虑依据项目地上建筑物面积按代征地比例来分摊,这样做对开发企业来讲,往往不太公平,因为多数情况下,代征地上的费用比建设用地的费用要高。
本文最终依据代征地土地上现状建筑面积确定代征地费用,如果建筑红线正好分割某被拆(征)单位,则按该地块分割的土地面积来分摊该地块代征地费用。此种方法虽不好操作但和实际费用接近,相对合理。
4.代征地费用确定
代征地费用确定有两种方法,一种是参考基准地价评估,根据新的基准地价体系中的熟地价和毛地价水平,经过修正可得出征地费用,一种是根据代征地上的房屋现状按照征地拆迁政策进行评估。本文根据拆迁征地政策进行试算,参照住宅用途和非住宅用途房屋拆迁的有关法规,代征地费用可表达如下:
(1)代征用城区范围内非住宅用地
现状代征地楼面费用=区位价格;现状容积率调整系数;房屋现状用途调整系数;位置临路修正系数+地上物补偿价格
该公式主要参照非住宅拆迁补偿办法
(2)代征用城区范围内住宅用地
现状代征地楼面费用=(基准地价;k+基准房价) ;建筑面积+地上物补偿价格
该公式参照住宅房屋补偿款公式确定。K值为容积率调整系数,基准地价.基准房价以及k值根据项目的具体情况确定。地上物的补偿,参考多数项目的拆迁水平确定。
需要说明的是,以上费用均为计算费用,非为实际发生费用,除上述费用外,还包括各种补助.相关管理费和服务费等。通过计算可得到现状代征地总费用,最终结果应以发生的客观合理部分为准。
二、建设项目分摊代征地费用分摊基数
规划建设项目分摊的楼面代征地费用根据建设项目建筑面积和代征地土地面积之间的关系以及公式:
代征地比例=代征地占地面积;建设用地面积
可推导出:
规划楼面分摊代征地费用
代征地总费用;建设项目建筑面积
代征地总费用; (建设项目建设用地面积;规划容积率)
代征地总费用;(代征地占地面积;代征地比例);规划容积率
代征地总费用;代征地占地面积;代征地比例;规划容积率
现状地面分摊代征地费用;代征地比例;规划容积率
即:
规划楼面分摊代征地费用=现状地面分摊代征地费用;代征地比例;规划容积率
根据上述公式可看出,若建设项目代征地比例为50%,现状容积率为0.7,规划容积率为2.5,则规划楼面分摊代征地费用为现状代征地楼面费用的14%,为现状地面分摊代征地费用的20%.
三、代征地费用的分摊
根据上述分析,项目代征地费用按照“谁受益,谁投资”的原则,政府应分摊一部分费用,该部分费用可根据项目的规划容积率.代征地的比例和代征地的规划用途来计算,公式为:
政府分摊费用(楼面)
=规划楼面分摊代征地费用;代征地比例修正系数;规划用途修正系数
=现状地面分摊代征地费用;代征地比例;规划容积率;代征地比例修正系数;规划用途修正系数
其中规划用途修正系数,主要考虑到代征地规划用途对建设项目,可能会产生正面影响,也可能会产生负面影响,修正时根据代征地规划用途对建设项目的影响程度分别进行。
第二条公民享有依法生育的权利，同时应当依法履行计划生育的义务，其生育行为应当符合人口与计划生育法的规定。
地方各级人民政府和县级以上各级人民政府计划生育行政部门应当采取综合措施，做好计划生育宣传教育、避孕节育服务等经常性工作，使本行政区域内公民的生育行为符合人口与计划生育法的规定。
第三条不符合人口与计划生育法第十八条的规定生育子女的公民，应当依照本办法的规定缴纳社会抚养费。
社会抚养费的征收标准，分别以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。社会抚养费的具体征收标准由省、自治区、直辖市规定。
任何单位和个人不得违反法律、法规的规定擅自增设与计划生育有关的收费项目，提高社会抚养费征收标准。
第四条社会抚养费的征收，由县级人民政府计划生育行政部门作出书面征收决定；县级人民政府计划生育行政部门可以委托乡（镇）人民政府或者街道办事处作出书面征收决定。
第五条不符合人口与计划生育法第十八条规定生育子女的流动人口的社会抚养费的征收，按照下列规定办理：
（一）当事人的生育行为发生在其现居住地的，由现居住地县级人民政府计划生育行政部门按照现居住地的征收标准作出征收决定；
（二）当事人的生育行为发生在其户籍所在地的，由户籍所在地县级人民政府计划生育行政部门按照户籍所在地的征收标准作出征收决定；
（三）当事人的生育行为发生时，其现居住地或者户籍所在地县级人民政府计划生育行政部门均未发现的，此后由首先发现其生育行为的县级人民政府计划生育行政部门按照当地的征收标准作出征收决定。
当事人在一地已经被征收社会抚养费的，在另一地不因同一事实再次被征收社会抚养费。
第六条社会抚养费的征收决定，自送达当事人之日起生效。当事人应当自收到征收决定之日起30日内一次性缴纳社会抚养费。
当事人一次性缴纳社会抚养费确有实际困难的，应当自收到征收决定之日起30日内向作出征收决定的县级人民政府计划生育行政部门提出分期缴纳的书面申请，并提供有关证明材料。县级人民政府计划生育行政部门应当自收到当事人的申请之日起30日内作出批准或者不批准分期缴纳的决定，并书面通知当事人。
征收社会抚养费，应当向当事人出具由省、自治区、直辖市人民政府财政部门统一印制的社会抚养费收据。
第七条社会抚养费的具体征收、缴纳方式，由省、自治区、直辖市根据当地实际情况规定。
第八条当事人未在规定的期限内缴纳社会抚养费的，自欠缴之日起每月加收欠缴社会抚养费的千分之二的滞纳金；仍不缴纳的，由作出征收决定的计划生育行政部门依法申请人民法院强制执行。
第九条当事人对征收决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
行政复议或者行政诉讼期间，征收决定不停止执行；但是，行政复议法、行政诉讼法另有规定的除外。
第十条社会抚养费及滞纳金应当全部上缴国库，按照国务院财政部门的规定纳入地方财政预算管理；任何单位和个人不得截留、挪用、贪污、私分。
计划生育工作必要的经费，由各级人民政府财政予以保障。
第十一条县级以上人民政府计划生育、财政、计划（物价）、审计、监察等部门，应当加强对社会抚养费征收管理工作的监督、检查。
第十二条当事人所在单位或者村民委员会、城市居民委员会，应当依法配合做好社会抚养费的征收工作。
（一）多渠道争取新增建设用地计划。各地要切实加大招商引资力度，扩大固定资产投资规模，争取新增建设用地计划逐年稳步增加。年度新增建设用地计划一旦下达，各地要加快组织用地报批，确保在每年的六月底前将计划落实到具体地块，八月底前完成当年的用地报批，争取追加用地计划。加大重点项目申报力度，积极争取使用省以上新增建设用地计划。每年全市不少于5个项目进入国家和省重点项目库，争取使用省以上计划不低于1500亩。着力推进城乡建设用地增减挂钩试点，拓展城镇用地空间。襄阳区要精心组织，扎实做好挂钩试点工作，其它县（市）、区要加大立项申报力度，争取使用试点周转指标。
（二）多举措盘活存量建设用地。对已获批准的新增建设用地，所在地县级以上人民政府（管委会）应当在规定的1个月内缴足有关报批费用，拿回用地批文，保证及时供地。对不能及时供出的新增建设用地，一律纳入土地储备范围，优先供给新上工业项目使用。对闲置满两年依法应当收回的土地，应当在半年内报经原批准机关批准收回，依照城市规划安排给急需用地项目使用。依法开展集体建设用地使用权流转，鼓励乡（镇）、村办企业将闲置低效利用土地，通过出让、出租、入股、转让、转租等形式依法进入市场，与招商引资项目对接。
（三）优先满足工业项目用地需要。除必需的基础设施和民生项目外，年度新增建设用地计划主要分配给开发区（园区）等工业集中区。优先组织开发区（园区）用地报批，征地资金优先用于工业用地报批。经批准转用、征收的工业用地，优先供给符合国家产业政策、技术含量高、市场潜力大、产业带动性强、就业面广的工业项目。
二、切实强化规划的调控作用
（四）加快开展“两规”修编工作。市、县两级土地利用总体规划和各县（市）、区城市总体规划修编要同步推进、同时完成，尽快上报审批。新一轮土地利用总体规划和城市总体规划要符合全市国民经济和社会发展中长期规划要求，并与其专项规划相互衔接、充分协调、高度一致，确保实用、管用。土地利用总体规划在统筹城乡各类建设用地的同时，要保证依法批准的开发区（园区）用地规模。城市总体规划要科学确定城市发展方向、目标和规模，抓紧制订详细规划，细化各项建设用地结构和空间布局，准确把握工业用地数量和位置，便于规划的实施和用地的报批。
（五）编制开发区（园区）规划。依据城市总体规划，围绕全市经济社会发展总体战略和战略支撑产业，按照合理布局、突出重点、集约经营、循环发展的原则，编制全市开发区（园区）发展专项规划，科学确定全市开发区（园区）的数量、规模、布局和各自的功能定位、主导产业，避免产业重叠、重复建设和恶性竞争。各类开发区（园区）主导产业应各有侧重、特色鲜明、协作配套，实现错位发展。各开发区（园区）要根据地区经济发展现状、资源能源条件、产业基础状况，以主导产业、发展空间、功能区块、基础设施、配套设施及生态保护等为主要内容，编制控制性详细规划，细化功能分区和用地结构。工业园区内的产业用地比例不得低于80%，工业项目所需的行政办公及生活服务设施用地面积不得超过项目总用地面积的7%，解决员工临时住宿的，要严格遵循规划布局和条件，且只能建设集体宿舍。
（六）严格按照规划建设和用地。经批准的土地利用总体规划、城市总体规划和开发区（园区）建设规划向社会公布，接受社会监督。任何单位和个人都要严格遵守和执行，不得随意违背和突破。未经法定程序批准，不得擅自修改和调整各类规划。本着“规划引导招商，招商服从规划”的原则，各类招商引资项目要根据产业类型、配套要求，进入相应的开发区（园区）。建立利益分享制度，打破区域限制，统筹县（市、区）之间、开发区（园区）之间和乡镇之间的招商引资项目，实现产业集聚、规模集中、用地集约。对符合规划的招商引资项目，优先办理立项、规划和用地手续。
三、积极推行工业用地统征管理
（七）加强征地工作组织协调。县级以上人民政府应当依法开展征地工作，国土资源部门具体承担征地工作的组织实施。要改变现行工业用地按项目分散征收的做法，全面实行依规划集中统一征地。各县（市）、区政府和各开发区（园区）管委会要加强对征地工作的组织领导，及时协调本辖区内征地协议的签订、补偿安置的落实和征地拆迁开发的实施，切实加快征地工作进度。
（八）建立统一征地专项基金。各县（市）、区和各开发区（园区）要将征地资金纳入年度财政预算，建立统一征地专项基金，滚动使用，专门用于开发区（园区）等工业集中区征地报批所需上缴的规费。市财政分别为襄城区、樊城区安排1000万元的征地周转资金，专门用于工业项目的落地报批。周转金使用后二个月，从区级财政分成中直接扣还，保证滚动运行。审计部门对征地专项资金使用情况实行年度审计，监督资金的管理和使用情况。
（九）落实征地补偿安置政策。严格执行征地补偿标准。各县（市）、区政府和各开发区（园区）管委会对本辖区内征地补偿拆迁安置工作负总责。征地补偿必须严格执行省政府批准的统一年产值标准和区片综合价。严禁有关单位和个人与被征地村组签订征地补偿协议，突破规定的补偿标准。对被征地村组借征地之机漫天要价的，各县（市）、区政府和各开发区（园区）管委会要采取必要的措施予以制止。对征地补偿突破国家规定标准的县（市）、区和开发区（园区），扣减其下一年度用地计划。规划区内的土地将要进行开发建设时，在集中核对户口阶段，暂停办理户口迁入手续。各地、各部门要根据国家有关规定，做好被征地农民的社会保障工作。
四、着力推进工业项目节约集约用地
（十）严格工业项目用地审批。工业用地一律通过招标、拍卖、挂牌方式出让，出让价格不得低于国家规定的最低标准。开发区（园区）要建立集体会审制度，对进区工业项目实行集体决策。严格执行国家《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》。严禁高耗能、高排放、淘汰类工业项目通过立项、规划和用地许可，重点支持低耗能、低排放、鼓励类工业项目建设和发展。对工业项目进行核准或备案时，要重点核查其注册资金和投资规模是否达到要求。规划部门在出具工业项目规划设计条件时，对确定的工业项目投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率等指标，要符合国土资源部《工业项目建设用地控制指标》的规定，并纳入《国有建设用地使用权出让合同》予以约定。各开发区（园区）要拿出25%的工业用地，用于兴建多层标准厂房，引导食品、饮料、纺织、服装、家具、文体用品、医药、电子设备、工艺品等工业项目租赁使用标准厂房生产。
（十一）加强工业项目用地批后监管。严格工业项目建设竣工验收把关。将工业项目依法用地和履行《国有建设用地使用权出让合同》情况作为竣工验收的一项内容，凡是投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率等未达到《国有建设用地使用权出让合同》约定要求的，不得批准通过竣工验收。严格审查工业项目用地转让，项目固定资产投入低于总投资额的25%的，用地不得转让。对新增的工业用地改变为经营性用地的，一律由政府收回土地使用权，重新依法出让。严禁工业项目用地闲置，土地闲置满一年不满两年的，按土地出让价款的20%征收土地闲置费；土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。对闲置土地要根据国家有关规定征缴增值地价。
（十二）开展土地节约集约利用评价。建立科学的评价指标体系，开展土地节约集约利用评价。把单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗量，作为对县（市）、区政府和开发区（园区）管委会考核的内容，并将考核结果与土地利用年度计划分配挂钩。开展开发区（园区）集约用地评价。查清开发区（园区）土地利用状况，评价土地集约利用程度，测算土地集约利用潜力，以土地集约利用评价结果，作为开发区（园区）扩区、升级的依据。对土地利用达到评价要求的开发区（园区），可以申请利用符合规划的现有建设用地扩区，也可以申请整合依法依规设立的开发区（园区）。
五、加快建立保障工业用地的执行机制
大连市土地批而未供问题的原因和解决措施
造成大连市土地批而未供的主要原因有：一是因征地拆迁难导致无法供地的2344公顷，占比29%；二是因城市规划未确定或调整的1265公顷，占比16%；三是正在实施供地土地面积1693公顷，占批而未供土地总面积的21%；四是项目未落实导致土地批而未供面积515公顷，占批而未供土地总面积的6%；五是基础设施未供先用涉及土地面积994公顷，占批而未供土地总面积的12%；六是因林地等原因无法供地涉及土地面积1181公顷，占批而未供土地总面积的16%。为切实解决大连市批而未供土地问题，提高土地利用效率，在实际工作中采取了如下措施。1.加强用地计划调控，扩大专项性计划支持一是以存量挖潜定新增计划。把供地率、批而未供和闲置土地盘活利用作为下达新增建设用地计划的重要依据，倒逼存量建设用地盘活利用，新增用地主要用于支持城市转型发展和用地结构优化。二是计划指标差别化分解。对发达地区实行逐步调减新增用地指标与适当增加增减挂钩和低效用地再开发指标相结合。对一般发展地区，合理安排新增和存量用地指标，促进产业转移承接。对欠发展地区适当增加新增建设用地指标，引导产业项目向欠发展地区分布，从而促进地区经济发展。2.适当调整工业用地供地政策按照土地节约集约利用要求，大连市工业用地大多集中在各类园区中，涉及新增建设用地比较多，从征地拆迁到挂牌出让周期较长，影响土地供应效率。为解决这一问题，通过积极调研，学习借鉴吉林省长春市工业用地使用权预公告制度工作中的经验，结合大连实际，研究了工业用地使用权预招标拍卖挂牌出让制度，并得到国家土地督察沈阳局的认可，2015年印发了《关于实行工业用地使用权预招标拍卖挂牌出让制度的指导意见》。该制度是按国家有关规定在办理用地征转用手续的同时，进行土地预招标拍卖挂牌出让，待征转用地批准后，正式签订《国有建设用地使用权出让合同》的新的土地供应模式。实行工业用地使用权预招标拍卖挂牌出让制度，有利于缩短工业项目用地的土地审批时限；有利于加快集体土地征后的供应速度；有利于保障和推进产业项目尽快落地。3.缩短办件时限，简化供地程序大连市批而未供土地中，有近1700公顷是正在实施供地的面积，已进入供地环节，但没有最后完成供地手续，针对这一问题，为贯彻落实国家深化行政审批制度改革，提高行政审批服务效率的要求，大连市国土资源和房屋局进行了“大审批”制度改革。组建审批处，将规划、耕保、地籍、利用、征转、房屋登记、房屋征收、物业，矿管等业务涉及的76项行政职权全部集中到审批处，在市政府行政服务大厅办公，构建一站式受理、审批、服务等一条龙的大审批平台，缩短了行政审批时限，简化办事流程的工作，这样缩短了办件时限，进一步提高办件的效率，从而减少批而未供土地数量。
解决批而未供问题的几点建议
1.实行征地制度改革按项目征地。实行按项目征地，从源头上解决批而未供问题。受经济发展形势和资金等因素影响，征地前有用地意向企业退出，造成了土地征后难以供应。建议在申请项目用地时要附带供地方案和规划部门意见，收取一定额度保证金等，用地获得批准后，在规定时间内到土地交易中心实行交易，用地意向者未摘牌的，没收保证金，同时扣减该县区相应用地指标。控制征地规模、缩小征地范围。除国家层面应编制《国家征地目录》外，地方层面可考虑在市级人大常委会或政府中设立专门认定机构，由其采用听证方式组织对建设项目是否属于“为公共利益需要”进行认定，认定结果可以提请行政复议或司法审查裁定。对属于《国家征地目录》范围内或经法定程序认定属于“为公共利益需要”范围的项目用地，经批准可以行使土地征收权。准确界定“未实施具体征地或用地行为”标准。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定“对农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效，建设用地规模指标退还地方”这在实际工作中因为“未实施具体征地或用地行为”难以界定，所以无法实现征地批复的废止，造成土地批而未供现象的发生，建议国家层面准确界定标准，地方上即可照此废止征地批复。同时，建议对未满两年，因规划、林业等原因无法实施供应的，也废止农用地转用批准文件，建设用地规模指标退还地方，重新进行项目选址，重办土地征转用手续。2.加快多规合一大连市批而未供土地中，因林地、城市规划等问题造成批而未供土地约2300公顷，约占批而未供总量30%。是影响土地批后供应的主要问题。究其原因，主要是因为林业部门的林地保护利用规划，规划部门的城乡规划和土地部门的土地利用总体规划不一致，在征地时是按照土地利用总体规划进行征地，虽然土地利用总体规划报批前均征求上述部门意见，但是因各种原因，各部门规划仍存在不一致的问题。因此迫切需要加快多规合一工作，将主体功能区划、城乡规划以及土地利用总体规划、生态保护规划和林地保护利用规划合并编制。一要解决城市规划用地分类和土地规划用地分类不统一的问题，明确“统一规划”的用地分类；二要做好“三线”划定工作。将城市开发边界线、基本农田保护红线、生态保护红线统一划定，明确土地开发利用和保护范围；三要统一管制区域。将主体功能区的优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区，土地利用总体规划的允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区，城乡规划的已建区、适建区、限建区、禁建区，进行名称和管制内容方面的统一，避免矛盾。通过多规合一可以促进各类资源得到合理利用，同时有效解决土地批而未供的问题。3.调整工业用地供地方式工业用地指向性强，招拍挂流于形式，虽然我市实行了工业用地预招拍挂出让，但并没有从根本上解决工业用地供应的问题，建议调整当前工业用地招拍挂制度，对难以引人市场竞争机制的工业项目允许协议出让，这样保证项目土地按期实现供应，减少批而未供土地现象的发生。
作者：周连义 于振 单位：大连市国土资源和房屋局
1、耕地保护
耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”是我国的三大基本国策之一。
（1）土地用途管制制度。《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款规定：“国家实行土地用途管制制度。”该条第二款规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”
（2）耕地总量动态平衡制度。《中华人民共和国土地管理法》第三十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和年度土地利用计划，采取措施，确保本行政区域内耕地不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、自治区、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。”
（3）耕地占补平衡制度。《中华人民共和国土地管理法》第三十一条第二款规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地，按照占多少、垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦的或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”
（4）耕地保护目标责任制度。根据《基本农田保护条例》关于“县级以上地方各级人民政府应当将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划，作为政府领导任期目标责任制的一项内容，并由上级人民政府监督实施”的规定，各级政府应当建立以基本农田保护和耕地总量动态平衡为主要内容的耕地保护目标责任制，每年进行考核。2007年我们在落实耕地保护目标责任制上做了大量工作，并得到了省联合考核组的肯定，但是还有许多方面需要完善。
（5）土地开发整理复垦制度。《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定：“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。”第四十一条规定：“国家鼓励土地整理。县、乡、镇人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对山、水、田、林、路、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”第四十二条规定：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的土地，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”
2、基本农田保护
（1）基本农田保护制度。《中华人民共和国土地管理法》第三十四条规定：“国家实行基本农田保护制度。“基本农田保护制度包括基本农田保护责任制度、基本农田保护区制度、占用基本农田严格审批、基本农田质量保护制度、基本农田环境保护制度、基本农田保护监督检查制度等。基本农田五项规定：禁止破坏和闲置、荒芜基本农田制度禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动；禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田；禁止任何单位和个人擅自占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
（2）基本农田标识。2008年1月15日国土资源部了基本农田与土地整理全国统一标识。基本农田标识：由红色衬托下的五星、绿色的田野和金黄的稻穗创意而成，图案上标有国土资源.基本农田字样，蕴含着我国基本农田是确保国家粮食安全的重要基础，是保护和提高农业综合生产能力的主要载体。主要用于基本农田保护区标识牌和基本农田保护界桩。今后每个基本农田保护区应设立基本农田保护区标志牌。
（3）我县基本农田保护状况。我县耕地保有量指标为35437.63公顷，其中基本农田面积31891.32公顷，基本农田保护率达86%以上，2007年我们顺利通过了省耕地保护责任目标落实领导小组的考核并获得了好评。
二、规划管理
1、土地利用总体规划
（1）概念。土地利用总体规划是指各级人民政府为了贯彻国家的土地利用的政策，根据国民经济和社会发展规划、国土整治和环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求而编制的分配土地资源、合理调整土地利用结构和布局的较为长期的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的依据。
（2）规划的编制和审批。土地利用总体规划按国家行政管理体系编制，分5级，并实行分级审批。①全国土地利用总体规划，由国土资源部会同有关部门编制，报国务院批准。②省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府土地行政主管部门会同有关部门编制，经同级人民政府审查同意后报国务院批准。③省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，由该城市人民政府土地行政主管部门会同有关部门编制，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。如我省的合肥市（省会）、淮南市（人口在100万以上）必须报国务院审批。④上述规定以外的土地利用总体规划，由当地人民政府土地行政主管部门会同有关部门编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准。其中乡（镇）土地利用总体规划，由上一级人民政府土地行政主管部门会同乡级人民政府编制，确定每一块土地的用途，逐级上报省级人民政府或省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。如我县湾址镇由于是城关镇，其土地利用总体规划编制必须经省人民政府批准。而其他五个镇的土地利用总体规划可以由芜湖市人民政府审批。
（3）规划的内容。国家通过土地利用总体规划规定每一块土地的用途，并依照土地利用总体规划规定的土地用途实行管制。规划为耕地的只能用于种植业.规划为林地的只能用于林业。因此，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地。下级规划应当依据上一级规划编制，耕地保有量和建设用地量不得超过上一级规划确定的控制指标；省级规划还应确保本行政区域内耕地总量不减少；县、乡级规划应划分土地利用区，明确土地用途。土地利用总体规划还应兼顾社会、经济和生态效益，综合协调土地开发、利用、整治和保护，并要和城市、村镇规划以及江河、湖泊治理、开发规划相衔接。土地利用总体规划的规划期限一般为15年。其实质就是①新增建设用地总量控制；②耕地保有量不降低；③基本农田不减少。
（4）规划的近期要求。目前，全国的土地利用总体规划修编前期工作已经全面启动。根据《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（〔2005〕32号文件）的要求，本轮规划要做好“四查清、四对照”（即查清规划期内新增建设用地总量，与国民经济和社会发展规划确定的发展目标对照检查；查清闲置土地和低效用地数量，与规划确定的节约用地挖潜目标对照检查；查清耕地和基本农田保有量，与规划保护目标对照检查；查清违法用地数量和处理情况，与违法用地的处理要求对照检查）工作。目前我县于2007年成立了新一轮土地利用总体规划修编领导小组，由于人事变动，今年将对领导小组人员进行调整，2008年会全面开展此项工作。
（5）规划预审。规划预审依据《建设用地预审管理办法》，规划预审是指国土资源部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依据对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。
遵循的原则：①符合土地利用总体规划；②保护耕地，特别是基本农田；③合理和集约利用土地；④符合国家供地政策。
规划预审时要注意的情况是根据项目由同级发改部门立项预审，上级立项的项目下级只能提供初审意见。规划预审受理期限最长是30天，规划预审文件有效期为二年。
（6）规划局部调整（修改）。针对一些不符合规划的单独选址项目（国家能源、水利、交通等重大项目）在用地报批时必须进行规划局部调整，该调整一般是对规划的局部调整。2007年，我们完成了芜雁高速公路、50万伏变电站、交司等不符合规划单独选址的项目的规划局部调整编制工作。
2、土地利用年度计划。土地利用年度计划的编制程序和土地利用总体规划编制程序相同。土地利用年度计划包括农用地转用计划指标、耕地保有量计划指标、土地开发整理计划指标、新增建设用地控制指标。值得注意的是，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》将新增建设用地控制指标（包括占用农用地和未利用地）纳入土地利用年度计划，以实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据；实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标。进一步明确了地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。
三、建设用地报批
（一）建设用地报批
1、农用地转用审批。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
2、土地征收审批。
（1）圈外用地报批：概念——在土地利用总体规划区范围外的建设用地。
①符合规划的单独选址项目的用地报批，直接组织材料先报批；②不符合规划的单独选址项目的用地报批，必须先进行用地项目局部规划调整（修改）后再组织材料先报批。
（2）圈内用地报批:概念——在土地利用总体规划区范围内的建设用地。
分批次建设用地报批，目前我省除合肥、淮南、淮北三城市批次用地须报国务院审批外，其他城市批次用地由省政府审批。
3、建设用地报批改革。
随着28号文件的颁布实施给建设用地报批带来了新的要求。一是首次提出严禁建设项目用地拆分审批；二是农用地转用年度计划实行指令性管理，并实行农用地和耕地计划、圈内与圈外计划指标双控管理；三是增加了征地报批前告知、调查确认、听证程序，并将其列入报批必备材料；四是实行占用基本农田论证、听证和建设占用耕地“先补后占”制度；五是加大征地制度改革力度，出台了被征地农民就业培训和社会保障的相关规定；六是明确了农用地转用和土地征收批准文件有效期为两年。
另外，省厅针对各地建设用地、未利用地申报数量较大等情况，对报件也作了规定。非农用地（建设用地与未利用地）面积之和大于用地报件总面积的1/3或建设用地、未利用地面积大于150亩的必须提供土地利用现状图，并在图上标出位置、面积，加盖市、县国土资源局、地籍科印章。贯彻落实《安徽省人民政府关于加强土地节约集约利用工作的通知》（皖政[2006]111号），严格供地备案制度，凡是当年供地量未达到50%或两年内供地量达不到70%的，都要停止该地农转用和土地征收的审批。
4、置换报批。
概念——建设用地置换是指依据土地利用总体规划，将依法取得的零星分散等不宜利用的建设用地，通过调整合并为适宜利用的建设用地或者与规划为建设用地的农用地进行调整的行为。
拟置换土地——指不适宜用于建设的建设用地。包括现状为建设用地，以及经过依法批准转用（征收），现状为农用地、未利用地的土地。
被置换土地——指适宜用于建设的土地。
置换报批的要求：（1）置换审批权限：①国有建设用地之间、集体建设用地之间的置换由市、县人民政府审批，②建设用地与农用地之间的置换由省人民政府审批，③国有土地与集体土地之间的置换由省人民政府审批。（2）时间期限：置换批准之日起2年内复垦为耕地；（3）报批费用：置换报批中只收取征地管理费，其他费用一概不收，但申请置换单位必须要保证耕地复垦资金的落实。
置换报批中注意事项：（1）各县每年上报省厅报件限制在6个批次以内，全年指标面积原则上不突破1000亩。（2）被置换土地将主要用于工业项目、“861”行动计划项目、新农村建设项目以及文教卫、城镇基础设施，控制用于商品房开发。（3）违法用地、占补平衡没有落实、已经上报的开发复垦项目，现状已进行整理的，均不能申报置换。
（二）征地程序
征收和征用的区别。征收和征用是两个不同的法律概念。征收是指为了公共利益的需要，国家把私人所有的财产强制地征归国有；征用是指为了公共利益的需要，强制性地使用公民的私有财产。征收和征用的主要区别在于：征收是所有权的改变，征用只是使用权的改变。征收是国家从被征收人手中取得了所有权，发生了所有权的转移；征用则是在紧急情况下对私有财产的强制性使用，在紧急情况结束后，要把被征用的财产归还给权利人。
征收土地程序。审批前的实施程序：（1）确定用地范围；（2）进行土地调查（勘测定界并确定土地面积、各地类面积、土地权属、地上附着物、土地前三年平均年产值等，填写《征收土地情况调查表》调查结果并与被征地的农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认；（3）下发征地告知书；（4）拟定建设用地报批有关方案；（5）征地听证；（6）编制《建设用地项目呈报说明书》；（7）上报审批。
审批后征地实施程序：（1）征地公告；（2）办理征地补偿登记；（3）复核登记结果；（4）制订《征地补偿安置方案》；（5）公告《征收土地补偿方案》、征询意见；（6）完善《征用土地补偿安置》；（7）将《征收土地补偿安置方案》上报县人民政府批准；（8）实施补偿安置。
（三）征地补偿安置。依据征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。近年来，各地补偿标准是一提再提，目前，省厅的最新的要求补偿标准芜湖市25000元/-35000元/亩不等，我县城关所在地湾沚规划区范围三项补偿费为26000元/亩，其他镇规划区内21000元/亩，之外的其他地区为19000元/亩；建设用地和未利用地不低于该标准的50%，该标准确定的最低年产值为1000元/亩，该补偿标准包括集体和个人用于社会保障费用。被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入（土地出让金）中解决。社会保障费用不落实的不得批准征地。
（四）报批有关税费。（1）新增建设有偿使用费：2007年在现有基础上提高1倍，我县原来标准为14元/平方米，将提高到28元/平方米。专项用于基本农田的建设和保护、耕地开发、土地整理，遗迹直接补贴承包经营基本农田的农户。对违规减免和欠缴的要进行清理，限期追缴。逾期未缴的，暂不办理用地审批并加收滞纳金。（2）耕地占用税：我县原来标准分别为2500元/亩和3500元/亩，提高到12500元/亩和17500元/亩。（3）耕地开垦费：虽然标准7元/平方米未变，缴纳方式有了变化，原先实行“先占后补”，开垦费实行先缴省后返；但由于现在要求“先补后占”，所以开垦费直接全额缴入县级专户。
四、我县用地应注意方面
1、继续盘活存量，推行节约集约用地。用地量的不断加大与土地报批之间的矛盾日益突出，目前，仅芜湖机械工业园初步用地3万亩左右，已经批准征收9200亩，流转用地1550亩，市批农转用8500亩，尚有10750亩待批，再加上各镇工业集中区和城镇配套用地约5000亩左右，约16000亩用地有待解决。因此，在积极努力争取用地指标的同时推行节约集约用地。
2、新农村建设占用大量耕地。截至2007年，全县新农村建设点共计94个，规划总面积4152亩，实际用地面积已达2875亩，其中农用地约2034亩。占用大量耕地未报批，目前是个问题；
3、落实耕地保护目标责任制度。加强耕地保护特别是基本农田保护迫在眉睫，将耕地保有量和基本农田保护纳入各镇政府目标责任考核；
4、完善土地征收补偿。当前，我县现行征地补偿安置标准与政策规定差距较大，已成为焦点之一。目前各镇征地三项补偿费均在5000元/亩—9500元/亩不等，必须尽快出台相关规定，提高补偿安置标准；
5、积极争取2008年农用地转用计划指标，努力做好建设用地置换报批这篇文章。今年，我们将继续加大报批力度，积极做好建设用地置换报批工作。
五、2008年当前的几点工作
1、土地开发复垦整理项目要早摸底准备，确保项目尽早顺利立项；
2、将适合用于建设用地置换的拟置换的村庄项目区进行排一排，为今年置换报批做好准备；
关键词：总体规划；阶段工程地质测绘与调查；地质勘察；地质分区；地质评价
中图分类号：U652 文献标识码：A 文章编号：1009-2374（2013）23-0084-02
1 规划区概况
该经济技术开发区为国家级经济技术开发区，是一个多功能、综合型的开发区。规划区面积约30km2，目前规划区内人口主要以行政村的形式分布于区内，人口密度较低。规划区以往工程地质勘察资料相对较少，工程地质环境特征研究程度低。
以下简要介绍规划区的发展现状、土地利用现状和基础设施现状，规划区的功能定位、发展策略、发展规模等总体部署的规划设想。
2 勘察方法及勘察工作布置
（1）充分搜集整理、分析研究在规划区及附近已有的资料、文献；调查了解当地的工程建设经验，并根据现有资料对本次规划勘察的工作做出指导性的计划。
（2）遥感影像判释的目的是指导野外工程地质调查路线的选择，合理安排野外工作，减少工作量，提高工程地质勘察资料质量。本次采用卫星图像，可解译程度良好，解译标志明显稳定，能辨别出绝大部分的地貌、地质及水文地质细节。
结合1∶10000地形图和卫星图像，确定规划区的范围和卫星图的成像比例等。在对卫星图像在解译过程中，按“先主后次，先大后小，从易到难”的顺序，反复解译辨认，对重点部分仔细研究。外业工作中对有疑问的地质体进行调查验证，对地层、岩性、地质构造线进行复核。划分主要地貌单元、成因类型、地貌形态及其与地质构造、地层岩性、地下水分布的关系；地质构造基本轮廓、新构造形迹、线性构造的位置及走向判释各种水文地质现象：泉点、泉群及地下水溢出带、古河道的位置，圈定地表水体的范围，分析水系发育特征。
（3）工程地质测绘野外工作底图采用比例尺为1∶5000的地形图，能满足工作精度要求。手持GPS定位，罗盘定向，室内资料整理工作依据坐标在数字化地形图上直接定位，减少了人为因素造成的误差。野外着重调查了解规划区内地形地貌、地层岩性、地质构造、水文地质条件、不良地质现象，观测点充分利用人工及天然剖面，工作别注意了微地貌形态分布及人工地貌调查与了解。
（4）为综合评价场地地基土的性状及提供各层土的岩土工程技术参数，采用工程地质钻探、原位测试（包括静力触探试验、标准贯入试验、波速测试）与室内土工、水质全分析相结合的勘察方法。
（5）资料整理是提高工程地质勘察成果质量的重要环节。其任务是将获得的众多的原始资料进行系统全面的综合整理、分析研究和数理统计等，对规划区进行工程地质分区和评价，编制成果图件和工程地质勘察报告。
（6）勘察工作量布置原则及其依据：本次工程地质勘察工作共布置了13条勘探线，勘探线的布置首先考虑地貌因素，按方格网布置，尽可能垂直于地貌单元边界线、地质构造线及地层界线。勘探线距、点距按大城市的卫星城市Ⅱ类场地进行布置，线距不大于800m，点距400～600m。控制性勘探点孔深30.0m，一般性勘探点孔深15.0m。
3 规划区的地理和地质环境特征概述
（1）规划区的历史地理简况：规划区的历史地理（自然地理及经济地理）简况，城址及河岸变迁，暗埋的河、湖、沟、坑的分布及其演变的论述。
（2）地形地貌特征：包含区域地形地貌、规划区的总体地势特征、各地段地形坡度、切割强度，划分各区地貌单元，描述各地貌单元的特征。
（3）水文：包含规划区内河流、湖、坑、塘等水体的分布位置、水体面积、水深等水文特征。
（4）气候、气象要素。
（5）区域地质简况：区域内出露的新近系、第四系岩性特征，区域地震、主要断裂构造新构造特征。
（6）规划区第四纪地质、地貌的概述：描述工程环境条件、划分工程地质分区，对各区第四纪地质地貌进行概述。本次将规划区场地分为：泛滥平原（Ⅰ区，面积约8.6km2）和冲洪积平原（Ⅱ1、Ⅱ2、Ⅱ3、Ⅱ4区），其中Ⅱ1区为有少量风积砂丘分布亚区，面积约6.5km2；Ⅱ2区为有波状风积砂丘分布亚区，面积约4.8km2；Ⅱ3区为无风积砂丘分布亚区，面积约6.4km2；Ⅱ4区为垄岗砂地亚区，面积约3.7km2。
（7）规划区各场地地层特征：对各分区内地层结构、物理力学性质指标、原位测试成果（标准贯入试验成果统计、静力触探试验成果、波速测试）各层土承载力特征值作出分析论述。
（8）水文地质条件：区域水文地质条件、含水层组结构的划分及各层水主要特性指标、水文地质特征；规划区地下水类型及埋藏条件、含水层富水性、地下水的补给、径流、排泄及动态特征、浅层地下水水化学特征及腐蚀性评价。
（9）各场地地震效应分析：结合波速测试资料及工程地质勘察成果划分各区场地类型，对各区进行液化判别结果，震陷评价场地有利、不利和危险地段。
4 资源概况
提出地各项资源合理开发利用方案及保护措施建议。
（1）水资源：分为地表水资源（各区地表水的发育情况，河流、湖泊、鱼塘等分布概况）及地下水资源（结合区域水文地质资料给出浅层水、中深层、深层、超深层地下水资源概况）。对水资源开发利用条件进行分区，评价规划区水文地质参数，分析水资源供需平衡，评价可开采水资源及水质适应分区。
（2）天然建筑材料资源：资源概况及开采建议。
（3）景观旅游资源：规划区内各项丰富的生态景观
资源。
5 工程地质评价、建议
（1）规划区内各场地的稳定性分析与评价：规划区地质构造，各区受动力地质作用的影响，环境工程地质条件，不良地质作用对工程建设的影响，评价各区稳定性。
（2）规划区内各场地的工程建设适宜性评价：结合各区场地稳定性、岩性特征分布、地下水对工程建设的影响，对各场地的工程建设适宜性进行划分
（3）地质灾害：规划区工程地质环境条件及该市地质灾害分布特征，对规划区内引发崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷和地裂缝等地质灾害的可能性进行论述。
（4）环境工程地质问题的论述：主要为土壤环境（土壤类型及其特征，遏制风沙危害，维护生态安全）、水体污染（地表水体污染及主要开采含水层地下水水质污染现状，饮用水水质与健康）及地下水资源衰减问题，提出各项防治措施建议。
6 结语
本次规划区总体规划阶段的工程地质勘察，提交了工程地质勘察实际材料图、浅层地下水等水位线图、工程地质分区图及遥感影像解译图等图件，对区内各场地的稳定性和工程建设适宜性作出了评价，为区内各项用地的合理选择、功能分区和各项建设的总体部署，为实现集约节约利用土地，为规划区主导产业发展方向，制订环境保护目标以及编制各项专业总体规划提供了工程地质资料依据，同时研究和预测了规划实施过程及远景发展中，对地质环境影响的变化趋势和可能发生的环境地质问题提出了相应的建议和防治对策。
参考文献
[1] 岩土工程勘察规范（GB50021-20011）[S].
[2] 城市规划工程地质勘察规范（CJJ57-94）[S].
市城乡规划部门要按照城市总体规划和土地利用总体规划的要求,尽快编制完善控制性详细规划,明确各地块的具体用途。有关县区政府和开发区管委会要对中心城集中规划建设区域内的集体土地及各类建设活动实行统一管理,禁止在集体土地上不按规定用途从事种植、养殖、取土、建设等行为;要加大执法和巡查力度,对不按规定用途的种植、养殖、取土、建设等行为要及时予以制止、清理和拆除,并依法予以处罚。
二、规范农村集体土地承包
有关县区政府和开发区管委会,要结合正在开展的农村集体土地确权登记发证和农村土地承包经营权证换发补发工作,集中力量和时间,组织农业、林业、国土资源部门及相关乡镇政府(街道办事处),对中心城集中规划建设区域内的农村集体土地及地上树木、苗木、建筑物、构筑物等的现状、权属、范围、面积、数量等进行全面调查界定,建立专门档案。在此基础上,由县区农业、林业部门牵头,有关乡镇政府(街道办事处)负责,组织对农村土地承包合同逐一进行清理检查,建立土地承包台账。要按照种植、林木、养殖等用途,通过签订补充协议等方式对土地承包合同进行细化完善,进一步明确承包土地的用途、承包方的义务及违约责任,并督促承包方严格按照合同约定从事生产活动。属于种植、养殖等用途的,农业部门要及时换发补发农村土地承包经营权证;属于林业用途的,林业部门要督促承包方依法申请办理林权证,并严格遵守相关种植规范。土地承包经营权证和林权证,作为今后集体土地征收补偿的依据。
加强对集体土地承包管理,中心城集中规划建设区域内集体土地上进行农业内部结构调整和发展林果业、渔业、畜牧业的,需逐级上报有关县区农业、林业部门同意,并报市国土资源、城乡规划部门备案。要建立集体土地承包情况定期检查制度,对违反土地承包合同,擅自改变土地利用现状、不遵守相关种植规范等行为,由县区农业、林业部门和乡镇政府(街道办事处)负责及时予以制止。不听劝阻的,建议村集体依法解除承包合同。
三、加强集体土地建设管理
有关县区政府和开发区管委会要组织国土资源、住房城乡建设等部门对中心城集中规划建设区域内集体土地上的宅基地、房屋及其他建筑物、构筑物等的权属、性质、面积等进行全面调查,登记造册,建立档案。建立健全集体土地建设管理制度,中心城集中规划建设区域内集体土地上未经市城乡规划等部门批准不得新建房屋;已纳入近期城市建设规划的集体土地上不得改建、扩建房屋;纳入城中村改造或农村住房建设的,新房建设完成后必须拆除旧房并退还原宅基地;确需改造的危房,必须由具有相应房屋鉴定资格的机构出具鉴定报告;严禁在村庄规划的建设用地范围外建设房屋。
四、严格实施集体土地征收
要严格按照“两公告一公示”程序,切实加强拟征收土地公告环节的工作。市、县政府拟征收土地公告后2日内,土地征收实施主体国土资源部门组织财政部门、土地所在乡镇政府(街道办事处)、被征地村、被征收土地联产承包户或土地使用权人等组成专门工作组,开展征地勘测调查,核定征地红线图,进行征地测量放线,对拟征地的土地权属、地类、面积以及地面附着物的种类、数量等进行现场调查、清点、核实,形成土地征收勘测调查清单,并由参与现场调查、清点、核实的各方共同确认。农村集体经济组织和农民对调查结果有异议的,应当当场提出,国土资源部门应当当场复核。要加强征地勘测调查过程中的相关技术支持,采取录像、照像等方式固定青苗和附着物情况。被征地农村集体经济组织和农民应积极支持配合征地调查,拒不配合的,调查结果由国土资源等部门与被征地所在乡镇(街道)和村有关人员签字并进行公证;阻扰征地调查,拒不提供有效权属证明,造成调查不实或漏项的,由被征地农村集体经济组织和农民承担相应责任。从拟征收土地公告之日起,任何单位和个人在拟征收土地上新建、改建、扩建建筑物、构筑物及其他设施,突击种植树木、苗木、开挖鱼塘及其他养殖,突击抢建塑料大棚、蚂蚱棚、温室和看护房等设施,新上设施农业及其他生产经营项目,征地时一律不予补偿。
五、依法实施征地补偿
市、有关县区和开发区国土资源、财政部门要依据土地征收补偿安置协议和土地征收勘测调查清单,保证土地征收补偿费用按规定及时足额到位。土地征收补偿安置费执行省政府公布的征地区片综合地价标准;地上附着物和青苗等严格依照《省物价局、省财政厅、省国土资源厅关于日照等八市征地地面附着物和青苗补偿标准的批复》,并参照近期执行的中心城南展片区及重点市政道路用地内征地地面附着物和青苗补偿标准予以补偿。没有明确补偿标准的,由市物价、财政、国土资源等部门核定补偿价格后予以补偿。在征地过程中,对征地补偿标准有异议,达不成土地征收补偿安置协议的,由市、县政府进行协调;协调不成的,报省政府裁决。
六、切实保障和改善群众生活
在依法征收集体土地的同时,有关县区政府和开发区管委会要严格落实征收补偿有关规定,采取多种形式妥善安置被征地农民的生产生活,确保原有生活水平不降低,长远生计有保障。属于个人或承包经营者所有的附着物、青苗以及房屋拆迁补偿费,应当在征地补偿安置方案批准之日起3个月内支付给个人或承包经营者。属于集体所有的土地补偿费和安置补助费,被征地的集体经济组织应当建立财务公开制度,向村民公开使用或分配情况。制定具体办法,对严格依照土地承包合同进行种植、养殖、建设的群众,在征地补偿时给予适当奖励。要加快建立被征收土地农民就业保障制度,将被征地群众纳入失业登记范围和就业服务体系。符合农村产权制度改革条件的,优先纳入农村产权制度改革试点。
坚持以城市建设带动乡村建设,市和县区有关部门制定项目用地区域规划时要充分考虑被征地村集体安置用地预留,积极支持被征地村集体经济发展壮大。在乡镇(街道)统一组织下,被征地村在同等条件下,可优先承担城市建设项目的建材运输及项目建成后的绿化养护、卫生保洁等工作。在城市配套设施规划建设时,要尽量满足被征地村需要,让失地群众共享城市发展、设施完善、功能提升的成果。
【关键词】建国初期，城市建设，土地征用，闲置浪费，济南市
【中图分类号】K27 【文献标识码】A 【文章编号】0457-6241（2013）10-0028-06
随着建国初期经济的恢复与发展，全国各城市都开始了大规模的规划与建设工作，城区面积不断扩展，由此产生了土地征用及其治理问题。目前，学术界对此问题研究虽然已取得一定的成果，但还存在不足，且在研究内容上多为宏观性的制度叙述，尚缺乏具体的个案分析。①济南市于1948年9月获得解放，是中共在关内解放的第一座大型城市，在城市治理与建设方面具有典型意义。因此，本文以济南市为例来探讨建国初期城市建设征地过程中出现的闲置浪费现象及其治理问题，以求揭示其经验教训，资鉴于当今。
一、城市建设与土地征用概况
1948年9月济南解放后，一方面医治战争创伤，恢复生产，另一方面开始根据国民经济发展和人民生活的需要对城市进行规划，为进行大规模经济建设创造条件。1949年3月济南市设立建设局，负责城市建设和管理工作。1950年6月解放后济南市第一个城市规划大纲——《济南都市计划纲要》（以下简称《纲要》）出炉，该纲要明确了城市的性质及发展的方向，“济南将发展成为轻工业中心，交通枢纽和环境优美的城市”，②规划了功能分区、道路骨架、园林绿化及城市中心的布置等。《纲要》对指导三年经济恢复时期以及“一五”期间的城市建设工作，起了积极的作用，使济南市的各项建设事业初步走上了有计划的轨道。伴随城市建设的迅猛发展，1956年底又在《纲要》基础上编制了《济南市城市建设初步规划》，注意工业建设与城市建设相结合，统一规划了工业、交通、住宅、城市基础设施和服务设施的建设。
这一时期是济南城市发展转型的重要时期，开始了由传统商业消费城市向现代工业生产城市的转变，城区改造、园林绿化、市政建设、工商业建设等方面都获得了快速的发展，在此推动下城市建设土地征用面积也不断扩大。城区改造方面，1948年市区建成面积23.2平方公里，各类房屋603.6万平方米，其中，住宅223万平方米，人均居住4.09平方米，且绝大多数房屋古老破旧，严重失修。③经过重新规划，到1957年市区建成面积已扩至37.18平方公里，房屋建筑面积796.9万平方米，其中住宅477.6万平方米，人均居住4.11平方米。①园林绿化方面，济南市先后新建、整修人民公园、青年公园、英雄山烈士陵园和大明湖、趵突泉等部分文物古迹；征购125.6公顷园林绿化用地；规划300公顷的林场基地；建起金牛山、黄台、泺口、辛庄、峨眉山、兴福寺等6个园林苗圃，总面积27.9公顷。②市政公用设施方面，1949至1952年除维修了原有的各类市政设施外，并新碎路基10余条。至1952年末市区共有铺装道路89.6公里，面积73.8万平方米，下水道总长137.7公里，桥梁104座。③从1953年起又拓宽了泉城路、济泺路、北园路、历山路、经十路等主干道，新建了环城路、文化路、解放路、共青团路、工业南路、工业北路等主次干道。④此外，随着国民经济的恢复和“一五”计划的实施，济南市的工商、文教、水利、国防等领域建设项目也纷纷上马，土地征用面积也越来越多。1949至1952年新建重点工程项目有山东新华印刷厂、济南职工剧院、济南第一、第二机床厂、济南柴油机厂等。其中1951年几次规模较大的征地项目就有：中国粮食公司济南分公司征购土地100余亩，修建较大规模的储粮仓库；⑤省工业厅征购土地446亩，建设职业学校；⑥济南橡胶厂征购土地200亩，建筑职工宿舍；⑦山东建筑工程公司窑厂征购土地1000亩，新建分厂两处；⑧山东工学院征购土地438亩，修建校舍；⑨省工业厅为适应工作发展之需要，征购土地600亩建筑汽车场办公楼及员工宿舍。⑩1953至1957年新建项目87个，改建项目305个，投资总额1.96亿元，总建筑面积179万平方米，主要项目有：中国、光明、明星三家影院，大众日报社，山东师范学院，百货大楼，济南飞机场，市肉联厂等。{11}
汇总起来，1950至1957年济南城市各方面建设中，计有243个单位次共征用土地21064334平方米。其中：农业土地20292903平方米，占征地总面积的96.3%；非农业土地771431平方米，占征地总面积的3.7%。{12}按建设项目分类，计有18项征地，其具体统计情况如下：
从表中可以看出，这一时期济南城市各方面建设事业发展迅速，土地需求量非常大。其中工业、商业、文教、国防、公用事业等领域建设土地征用最多，面积达17196998平方米，占到土地征用总面积的82%。这与建国初期国家大力开展社会主义工业化建设，鼓励工商业发展，重视高等教育，强化国防建设的时代背景相吻合的。
二、城市建设土地征用
闲置浪费现象严重，利用率不高
城市建设进程加快推进的同时，在土地征用中却出现了大量土地闲置浪费、利用率不高的现象，这对城市建设事业的健康发展起了阻碍作用。从1949年到1957年6月底城市建设征用农业土地33252亩，其中在1953年以前征用18434亩，1953年到1957年6月底征用14818亩。通过对这些土地使用情况的调查发现，多征少用，早征晚用，征而不用的土地有8177亩之多，其中除有5179亩已交给农民继续耕种外，长期荒芜的有1773亩，用于别的用途（如出租，单位自己搞生产等）的有614亩。①如，山东人民印染厂征用土地150亩，只用了10亩。济南酒精分厂征用土地53亩，仅使用了3.6亩，其余部分作为院子。②这些浪费的土地给国家造成了巨大损失。1949至1955年济南用于征地安置补偿费用即达93.8万元，③而许多单位土地征用中的浪费使得建国初期国家有限的资金没有得到合理利用，“浪费了一些建设资金，使国家不能用同样的投资办更多的事情，以加速国家的工业化”。④即使在已使用土地中也存在着利用率低的现象。这方面表现在用地单位征地很多而真正用于建筑的面积则很小；城市建设规划设计的过于庞大、分散，过于超前，出现一些远离实际经济发展水平的现象，致使许多土地不能得到科学有效利用。济南市卫生防疫站征地17333平方米，建筑物面积仅779.53平方米，占总面积的4.5%。济南铁路运输学校征地184668平方米，建筑面积9921平方米，只占总面积的5.39%，该校学生1200人，每生占地153.7平方米，超出中等技术学校用地标准近四倍。⑤“城市规模过大的现象相当普遍。许多新建工厂在选择厂址的时候就没有很好地注意紧凑发展的原则，布置得过于分散，而且往往距离旧市区很远”，“结果，不少城市都在市区周围几十里路以内，东也建设，西也建设，到处是建设工程，到处是空地，形成星罗棋布，遍地开花的状态”。⑥这种情况造成城市建筑物布置分散，土地利用率不高。在济南市1955年调查的9458亩土地使用情况中，发现除公园、广场等市政建设用地外，建筑面积仅有780亩，占用地面积8%左右。在市政建设方面也有过早地扩展道路、广场，造成土地浪费。1952年新修青岛路征用土地180亩，路宽50米，比市区主干路尚宽一倍，由于人流量、车流量稀少，致使道路两侧土地大量荒废。⑦城市建设土地征用中的闲置浪费现象产生的结果，“从经济上说，既荒芜大量耕地，影响农业减产，并使一些农民在生产上和生活上发生困难；又增加厂内厂外、校内校外上下水道、道路以及城市其他公用事业的投资，增加将来生产和管理的费用，并且给城市居民的生产和生活带来种种不便。而从政治上说，尤其造成严重损失，引起农民对政府的不满，扩大了人民内部的矛盾”。⑧
三、城市建设征地闲置浪费原因分析
城市建设管理者由于刚从战争环境进入到和平年代，尚缺乏经营管理城市的历练。在空前高涨的社会主义建设热情推动下，城市建设中不可避免地会出现一些问题，以致在土地征用中出现了大量闲置浪费的现象，其具体原因可以分析归纳为以下几点：
1.土地征用重规划，轻实际。由于建国初城市建设管理部门在管理和建设城市方面缺乏经验积累，使得制定的城市规划往往不够具体，不够科学，缺乏实际可操作性。在经济、实用、美观三大城市规划原则的考量中，存在着过分追求其美观性，而不注重经济、实用的现象。对此，时任国家城市建设部部长万里曾批评说，许多城市规划“从图上看很美，不外乎中心广场、对称、放射，主轴副轴，什么都有，就是缺一条：从实际出发”，“讲形式，不讲实用”，“仿佛规划是为图服务，不是为实际建设服务”。⑨此外，“有的城市在拟定城市规划时，只热心于城市发展的远景计划，而忽略最近时期的发展计划，不是由近而远，由内而外，逐步地发展，而往往是在计划长远发展用的全部土地上全面进行，分散建筑用地，结果使得城市中出现了许多孤立的建筑物和空地。”过分追求规划美观性和长远性而忽视实际经济利益导致城市建设中一些单位所征用土地多系农民的良田或园畦，或者市区的繁华之地，居住密集区等，而未能从实际出发去尽量利用一些空地、洼地、荒地、孬地等。如，市肉联厂征用土地170亩，原批准的用地位置，经有关单位深入现场勘查，发现所征土地为“某合作社的眼珠子地”，全是该社的最好园畦。⑩如果照此规划用地将会对该农业合作社的经济收入产生非常不利影响。
2.用地审批不严，部门间缺乏协调。在土地征用中城市建设委员会掌管审核批准用地，但往往着重于城市规划，而当时只有一个原则性的城市规划大纲——《济南都市计划纲要》，缺乏切实可行的具体内容，对于合理用地的尺度也没有统一标准，因此在对用地单位的土地审批中如何控制掌握心中无数，致使许多不合理用地都能得到批准。“主管征用土地机关对于征用土地工作管理不严，缺乏健全制度，在审核批准征用土地计划，往往迁就建设单位，要多少给多少、要那里给那里；有时甚至在建设单位还没有提出征用土地计划以前，就先期批准了用地。”①而房地产管理局主要负责办理征用土地后对失地群众的安置、补偿、照顾等工作，在工作中也多从“不耽误国家用地”出发，对用地单位使用情况，土地浪费与否，往往不加仔细审查过问，以致出现大量浪费土地和国家资财的现象，影响了经济生产和损害了群众利益。
3.用地单位申请征用土地存在着用地计划混乱，前期准备工作不足，宽打窄用以及用地规模过大、占地过多、标准过高、求新过急的“四过”现象。一些用地单位往往没有根据现实需要制定科学用地计划，而是盲目估计发展的需要，过多过早的征用了土地。如济南工业学校建校时，原计划学生3000人，教职员工600人，需地1000亩。1951年先征用土地570亩，其余土地申请保留。但直到1955年初，该校学生与教职员工仅940人，实际只用地300亩，浪费了270亩。②有的用地单位事先在未对建筑地段做充分勘测、论证基础上就开始申请征用土地，等征地完成后，发现不适宜建设时，被迫停工改换新址。济南铁路管理局为了建设铁路中学和麻风疗养院，先后在近郊羊头峪、马鞍山两次征用土地102亩，其后均因距离市区太远，水电无法解决，停止建设，以致这些土地全部浪费。③还有的单位，主要是一些工厂企业，怕其他单位用地会影响自己的发展，而抢先征用了过多的土地。山东建筑工程公司窑厂，深恐省劳改队窑厂和济南实业公司窑厂征地会影响自己的发展，在1951年先后两次申请征用土地1000亩。“土地征来后，直到现在仅使用了五分之二的面积”。④另外，还有某些单位的建设项目未经其上级批准，就申请征用土地。如中国人民银行山东省分行未经其总行批准，即征用土地450亩，准备建立银行中学，事后总行不同意，学校停建，土地全部浪费。⑤
4.重征用，轻监管，忽视节约用地。在土地征用管理上一些政府部门存在着官僚形式主义，往往重视土地的审批征用，而对征地后的使用情况缺乏及时的检查过问，使得一些用地单位未用的，剩余的土地不能按时交回，造成闲置荒芜土地的现象不能及时纠正制止，经常引起群众的不满，“有许多人民来信代表提案等纷纷指责和要求处理这些荒地”。⑥虽然1953年中央政务院颁布的《关于国家建设征用土地办法》中明确规定征用土地时要注意节约用地：“凡征用土地，均应由用地单位本节约用地的原则。”“凡属有荒地、空地可资利用者，应尽量利用，而不征用或少征用人民的耕地良田。凡属目前并不十分需要的工程，不应举办。”⑦而现实中对于节约用地则时常停留于口头，难以落到实处，出现“有的单位计划不实，过多的征用土地，因而造成土地的浪费。有的单位的用地计划本来可分批征用的，而未能使其分批征用，因而造成了浪费”⑧等现象。
四、解决办法与治理措施
针对在城市建设土地征用及其治理过程中出现的问题，济南市积极采取应对办法与措施。
（一）不断完善土地征用制度建设
为了使城市建设土地征用制度化、规范化、有序化，济南市不断摸索与总结经验，制定法律法规，出台相关意见。在参考北京、天津两市关于城市建设使用土地办法基础上，⑨济南拟定了《关于建设使用公有土地试行办法》和《关于建设使用私有土地试行办法》、经山东省政府批准，于1951年6月公布施行。这两项办法对全市公地、私地因城市建设征用的管理作了详细的规定，使济南市的土地征用工作开始走上了有法可依、有章可循的道路，对于制止前期工作中的混乱现象起了重要作用。1953年11月5日中央政务院通过并公布《关于国家建设征用土地办法》，这是新中国第一部比较完整的全国土地征用与安置补偿的法规。它对征地的基本原则、审批权限及征地程序、对失地群众的安置途径、补偿标准和依据等都作了较详细的规定。1955年3月29日山东省结合本省具体情况制定了《关于国家建设征用土地具体实施办法》并公布实施。此后，济南市凡国家建设土地征用与安置补偿事宜，均依上述两项法规办理。1956年济南市又特别制定了《济南市国家建设征用土地工作程序的规定》，专门对城市建设土地征用工作流程进行了详细规定，①有效遏制了征地审批中出现的监管不严，避免任意更改设计图纸、规划方案的现象，减少了因勘探或变更地点而浪费土地现象的发生。通过以上办法、规定的制定与出台，使土地征用工作实现了制度上的从无到有，从不规范到规范，土地征用工作步入了有序化的轨道。
（二）严格土地审批程序，加强节约用地管理
针对在城市建设土地征用中因审批混乱导致土地闲置浪费的现象，土地管理部门通过采取多种措施，加强了对土地批放的把关。土地征用程序上，用地单位要先提出用地计划（包括用地面积，建筑性质，持资总额，单位造价，设计施工日期，地点等），并有征得其上级机关批准同意的计划任务书，向市建委正式提出用地申请。市建委根据用地单位提供的有关材料进行了解勘查，并同其协商研究具体地点、范围、建筑平面等事项。意见一致后，办理正式审批用地手续。②加强了市建委和市房管局等部门的协调联系，要求用地单位在申请用地时必须附有详细的安置补偿方案，经房管局对安置补偿是否妥善及土地是否节约等审查同意后，市建委才能最终批准用地。如山东农业机械化学校提出140亩的征地计划，房管局经审查建筑平面布局图与实地调查后，依照节约用地原则向市建委提出修改意见，最后减少征地27亩。③土地批放尺度上，在合乎城市规划原则下，进一步压缩土地使用面积，严格控制各项定额标准，节约用地，掌握能缓征者缓征，能少征者少征；农民收割前不用者收割后再征，今年不用者明年再征；能分期征用者分期征用的原则。“凡过多过早征用土地，或征用土地后三个月内计划变更而不及时将多余的土地处理，所造成的损失由用地单位负责”。在地点选择上，城市建设“形式、美观需要注意，但是必须服从经济、适用的原则”。④尽量利用荒山荒地和空地，避免征用耕地良田，先孬地后好地，先大田后园畦。“业主和用地单位新建房屋时，可尽量利用公、私房叉子”。⑤1953年12月14日济南市在《关于济南市城市建设工作的情况及今后意见的报告》中对城市建设土地征用规定了具体定额标准：一般工业厂房基底面积应占厂址总用地面积的30～50%；学校用地按在校学生数计，每人平均40～60平方米，中等技术学校每人32平方米；医院每床位占地100～200平方米；一般职工住宅每人平均10～15平方米。⑥通过以上这些措施有效地制止了土地批放中的混乱现象，避免了土地的闲置浪费，大大节约了土地。1956年济南在前5个月内原批准的1859亩土地中节约用地110亩，利用荒地、孬地代替菜园良田39亩。⑦
（三）加强对土地征用的检查与监管，纠正与防止土地浪费，私占、乱占土地等现象
“各级人民委员会必须对已征用土地的使用情况经常检查，发现浪费土地的现象，应当及时纠正”。⑧为了杜绝土地浪费、荒芜闲置现象，维护国家正常城市建设事业的发展和失地群众的利益，济南市1955年6月和1956年2月先后对全市已征未用的土地进行了比较彻底的检查处理，除将已征未用的土地5700亩继续由农民耕种外，将单位搞生产和私自出租的土地328亩和荒芜土地1150亩，以及用作苗圃、绿化和种植少量油料作物的401亩，全部交给农民耕种。“经过此次处理，本市国家建设征用土地中的浪费现象已基本消除”。①在1957年9月份的检查中，济南铁路局将已征未用的土地60亩交给了农民，其中铁路局所属技工学校不但交出空地9亩多，并将学校种的地瓜地5亩，带地瓜无偿交给窑头乡。济南飞机场将自种的大豆地400亩交给当地农民，并将其东边的土坝和壕沟填平也交农民耕种，该土坝约长2700米宽35米，能整平为良田140余亩。还有“济南造船厂，山东农具厂，交通干校，济南七中等单位，也都多少不同的交出了空闲土地”。②通过对征用土地的检查与处理，“不仅在政治上进一步巩固了工农联盟，而且它的经济意义也是很大的”。③如市葡萄试验站，将已征未用的土地45亩交给甸柳农业社第一生产队后，该社社长陈子亮高兴地说：“葡萄试验站给我们解决了第一生产队地少人多的困难。该队人口250人，仅岭地160亩，每人平均6分多一点土地。”济南飞机场交出土坝和壕沟地140多亩给老屯乡后，该乡黎明农业社的刘长友说：“这沟17年没用也没什么，交到我们手里，明年能拿出6万斤粮食来。”④通过加强对征用土地的检查与监管，一方面制止了土地浪费，节约了国家资财，提高了土地利用率。另一方面也缓解了部分失地农业合作社和群众的生产生活困难，提高了其生产积极性，促进了郊区农村经济的发展。
五、结语
