时间：2023-01-14 06:11:30
2014年，北京市丰台区人民检察院根据一条不起眼的线索查处了一起渎职案件，又从渎职案入手查明了丰台区东管头村拆迁中伪造资料骗取国家补偿的一系列大案，办案人员凭借多年的侦查经验和锲而不舍的精神，共立案查办职务犯罪案件12件16人，涉嫌受贿、行贿、、等多个罪名，查办一个挖出一窝，发现一个带出一串。
匿名举报信引出系列大案
2012年底，北京市丰台区人民检察院反渎局收到一封匿名举报信，举报一起渎职行为，经调查，该线索举报不实。但是，办案人员却在查办案件过程中发现北京某开发建设有限公司在征地拆迁补偿中存在管理上和制度上的漏洞。
北京某开发建设有限公司是区政府授权的，东管头村地区部分地块及代征地的土地一级开发实施主体，可办理规划、核准、征地、拆迁等各项前期手续。
在调查过程中，办案人员敏锐地发现，东管头村拆迁户中有制作虚假的出生证明、营业执照、残疾证等骗取安置房、拆迁款的现象。
村民刘安听说通过办假户口、假残疾证、假营业执照能多得拆迁补偿款和房子，就托人找到某开发建设有限公司拆迁部的孙宏涛，孙宏涛做不了主，让事主去求拆迁部副部长张群，张群建议通过结婚证和出生证明增加份额。很快，刘安将准备好的各种资料交到拆迁部，孙宏涛对比户籍资料发现虚增了四个户口、三个假残疾证，还有假营业执照。孙宏涛请示张群怎么办，张说审核通过。”
就这样，刘安姐弟两家在分别有四个户口基础之上，又分别在自己家中增加两个假户口，并且签订拆迁协议。可笑的是，其中一人原本是一名在校女大学生，因为造假户口“结婚生子”，原本四肢健全的三位家人变成了“残疾人”。
根据拆迁规定，一个残疾证可以补偿3万元，一个营业执照可以补偿十几万元。 该村一户村民觉得拆迁补偿不合理，就办了几个假证，包括结婚证、户口本、出生证明、残疾证，能办的几乎都办了……丈夫“残疾”，儿子“结婚”，并且顺利通过审核并签订拆迁协议。
办案人员发现， 在东管头村，伪造各种证明，几乎成了公开的秘密。办案人员依托公共信息查询系统对被拆迁户进行筛查。发现拆迁补偿款在500万元以上的91户拆迁档案中，仅假户口、假残疾证、假营业执照三项，就给国家造成经济损失2000万元，涉假率达60%以上，更吊诡的是，这些假得很“明显”的证明还全部审核过关，审核关口形同虚设。
至此，办案人员初步判断拆迁审核管理人员存在或的重大嫌疑。
声东击西，突破
2013年1月起，丰台检察院办案人员开始针对某开发建设公司拆迁部相关人员展开调查工作，他们不辞辛劳，先后调取600多份拆迁档案，调取相关人员职务职责信息、银行账户情况等，待相关证据基本掌握，时机成熟后，4月1日，依法拘传了时任拆迁部副部长的嫌疑人孙宏涛。
之所以选择孙宏涛作为突破口，是因为此人处于承上启下的关键位置，并且心理素质较差。随后，通过孙宏涛的供述，办案人员进一步搜集证据，发现了北京某控股公司副总经理张勇的犯罪事实。北京某控股公司作为国资委下属的国有企业主要负责东管头地区的开发建设和运营管理。孙宏涛张群等人所在的北京某开发建设有限公司是该控股公司的全资子公司。这两个公司是两块牌子，一套人马。
办案人员先后拘传时任北京某控股公司副总经理的张勇和时任某开发建设公司员工的张楠。同时，办案人员充分利用技术手段对相关嫌疑人工作电脑、手机进行数据恢复和提取，起获了其帮助被拆迁人造假的证据，成功查获了相关嫌疑人涉嫌、以及收受贿赂的犯罪事实，还发现了其他犯罪线索。
至此，东管头拆迁中系列渎职案件的犯罪事实浮出水面。
拆迁“蛀虫”浮出水面
北京某控股公司副总经理张勇，35岁，此前曾参与、负责过其他地域的拆迁，非常有经验，也有不少这方面的人脉关系。担任东管头拆迁工作之后，没有经过招投标程序就将四个村集体企业房屋测量的工程交给了他之前的熟人姚某的公司，姚某为了表示感谢，曾于2010年七八月份给他5万元现金。此外，他还分别收受两家单位高管给予的总计6万元贿赂款，为对方在拆迁定价及索要工程款事项上给予帮助。
除了受贿，张勇作为北京某控股公司副总经理，对下属单位某开发建设有限公司是疏于管理，不认真履行职责，对拆迁过程中可能发生的伪造拆迁材料等问题轻信能够避免，未要求审核人员对拆迁材料的真实性进行审查，且未对审核人员进行有效的监督和管理，致使大量伪造的残疾证、出生证明、结婚证、工商营业执照等证件被违规审核通过，造成国家拆迁补偿款损失共计人民币77万元。
张勇在供述中承认失职渎职，他说，拆迁过程中，他分管拆迁部，但一开始就把关不严，抽查拆迁协议的数量太少，只流于形式。伪造的材料如果认真审查是能审核出来的，但都没查。”
此外，北京某开发建设公司拆迁部副部长张群的犯罪事实也基本清楚。 2010年10月间，张群在担任北京某开发建设公司拆迁部副部长期间，在负责拆迁材料进行审核的工作中，利用职务便利，接受四人的请托。在明知拆迁户提供的拆迁材料存在虚假成分的情况下，指使当时的拆迁部部长助理孙宏涛违反拆迁政策，对拆迁户的拆迁资料予以审核通过，并签订拆迁补偿协议书。事后，张群接受请托人员给予的好处费共计23万元，并将其中的10万元分给孙宏涛。此外，2012年5月，张群在担任某开发建设公司拆迁部部长期间，还帮助一家工程公司协调与保安人员的关系，收受贿赂款2万元。
张楠，原北京某开发建设有限公司拆迁部工作人员，32岁，2010年11月，张楠曾经利用职务便利，接受村干部刘某的请托，违规审核通过了对方家里的虚假拆迁材料，造成国家拆迁补偿款损失共计16万余元。事后，张楠收受刘某给予的贿赂款1万元。此外，张楠还伙同他人共同受贿26万元。
张楠说，他的职责是按照公司规定的拆迁政策审核拆迁补偿协议、户口登记表、户口本复印件、产权人身份证复印件等，如果房屋出租经营的还要审核营业执照，村民家中有残疾人的还要审核残疾证。
“公司对我们的审核工作没有任何监督和制约，虽然我上面有审核组组长孙宏涛、拆迁部部长张群、公司副总经理张勇，但这些都只是级别上的规定，没有二次审核、复查等任何形式的监督措施。审核中，只要我对拆迁材料盖上章就可以通过了。”
丰台检察院在查办案件过程中，强化侦防一体化工作机制，会同有关部门成立工作小组，从370个造假拆迁户中累计追回安置房面积达1万平方米以上，追回拆迁补偿款上亿元。为全部拆迁户进行法制宣传和警示教育，配合发案单位对造假拆迁户重新签订拆迁补偿协议，同时化解了多起矛盾纠纷。同时结合办案中发现的问题，提出检察建议，要求相关单位完善拆迁审核流程和监管制度，及时堵塞漏洞，预防再次发生。
2014年3月，法院以、罪判处张勇有期徒刑八年并处没收财产4万元，张群犯、罪被判有期徒刑八年，并处没收财产4万元；孙宏涛犯、罪被判有期徒刑六年三个月，并处没收财产3万元；张楠犯、罪被判有期徒刑八年六个月，并处没收财产4万元。
办案手记
本案案情并不复杂，却非常有代表性，既显现了渎职行为的危害性，更暴露出当前征地拆迁领域存在的一些问题：首先，拆迁体系流程不健全，拆迁审核工作不严密不规范。几乎凭一个或是几个人的一句话就可以过关，缺乏有效的监督制约，制造了权力寻租的空间。
论文关键词 征地拆迁 职务犯罪 预防
征地拆迁是一个地方建设发展的关键环节，是一项事关民生的重要工程。近年来，随着城市化建设进程的加快，城市征地拆迁规模的不断扩大，征地拆迁领域已经成为职务犯罪案件的高发领域。笔者参与厦门市翔安区征地拆迁工作已近一年，将结合工作体验，在本文中谈谈对征拆领域职务犯罪预防的几点认识。
一、征地拆迁领域职务犯罪的主要特点
（一）犯罪主体多为基层工作人员，涉案主体身份多元化
目前征地拆迁工作任务主要下派到各个镇街，镇街工作人员以及村干部等基层工作人员成为了征地拆迁的主力军，承担着大部分的征地拆迁工作，也成了征地拆迁领域职务犯罪的主要犯罪主体。同时，征地拆迁的工作人员身份复杂，既有临时聘用人员，村干部小组长，也有借调自各个部门的工作人员，还涉及到拆迁公司、评估公司等多个单位，因此征地拆迁职务犯罪领域的涉案主体具有多元化特点。
（二）共同犯罪较为突出，窝案串案多
征地拆迁补偿的关口较多，程序复杂，单独作案的可能性较低，往往都是测绘人员、验收人员、审批领导之间互相勾结，甚至是征地拆迁工作人员之间或者征地拆迁工作人员与被拆迁户之间的蓄意串通，利用工作上的便利条件，采取虚报面积、违章建房等方法共同犯罪，形成腐败群体。他们除了在一件事情上相互关联发生串案外，还由于相互勾结而产生窝案。
（三）涉案金额大，作案手段多样
征地拆迁领域犯罪的涉案金额往往较大，我院查处的欧厝村村干部伙同村民骗取国家海域退养补偿款一案的涉案金额就高达184万元。从作案手段上来看，既有工作人员利用经手管理补偿款的职务之便，贪污、挪用补偿款；拆迁工作人员与被动迁人员相勾结，突击搭建建筑物，虚增面积，骗取补偿款后共同瓜分，甚至是征地拆迁工作人员利用职务之便直接套取补偿款后侵吞；征地拆迁工作人员在征拆工作中，利用职务之便，收受被拆迁对象贿赂，为他人谋取非法利益，涉嫌滥用职权、受贿犯罪；还有不履行或不正确履行职责，玩忽职守、滥用职权，致使国家拆迁补偿款被骗等等。
（四）社会危害大
征地拆迁领域职务犯罪的危害后果是多元的，一旦有人通过非法手段从征地拆迁工作中获取了非法利益，便容易在群众中形成不良导向，引发更多犯罪。同时征地拆迁工作直接涉及到群众的切身利益，一旦发生职务犯罪，不仅造成了国有资产的严重流失，侵害国家工作人员职务行为的廉洁性，而且容易导致群众的强烈不满，激发社会矛盾，引发上访等群众事件，造成极其恶劣的社会影响，严重损害党和政府在群众心中的形象，破坏社会和谐稳定。
二、征地拆迁领域职务犯罪的原因分析
（一）主观原因
征地拆迁工作人员组成复杂，管理弱化，素质参差不齐，很多工作人员文化水平不高，法律意识淡薄，缺乏专业知识、党性修养和依法行政观念，宗旨意识淡化。由于征地拆迁工作特殊，流动性大，惩处具有一定的难度，因此工作人员在受到外界诱惑时难免会抱有侥幸心理，而征地拆迁小组几乎都是临时组成的工作组织，难以形成完善的工作机制对工作人员进行监管，加上部分负责征地拆迁监督的干部责任心不强，不善监督、不愿监督、不敢监督，对大部分情况只限于纸上监督而缺乏实地考核，也形成了一定程度上的监管空白，给犯罪分子留下了钻漏洞的空间。
（二）客观原因
1.法律法规不完善，政策制定落后
从法律层面上来看，我国并未制定单行法来规范集体土地的征地拆迁工作，虽然《土地管理法》、《土地管理法实施条例》和《物权法》上有少许的规定，但是仍留有大部分的法律空白，法律法规的不完善直接导致了征地拆迁工作没有规范性文件可以做依据，更多的只能是依靠地区经验和习惯做法。
从政策角度看，虽然各地政府都出台了征地拆迁标准，但现行政策标准滞后，随意性大，且存在着同一地区标准不统一的问题，无法满足征地拆迁工作的实际需求。一方面同一地区征地拆迁标准的不统一，使得被征拆人为了获取更多的补偿，想方设法找上工作人员，甚至是送礼行贿，使得一些经不起诱惑工作人员走上职务犯罪的道路；另一方面，法律法规和政策的不完善使得工作人员在政策把握、权属认定、测算方法、补偿款标准上有较大的可操作空间，造成工作人员利用手中的权力和模糊的弹性空间，随意提高补偿标准，虚报面积数量，为被征拆人谋取利益，甚至与被拆迁人相互勾结，抬高标准，从中获取利益。
2.征地拆迁操作程序不严谨，管理缺位
一是临时设立的征地拆迁办事机构缺乏长效的工作机制，对征地拆迁中的土地房屋勘查丈量、套用补偿标准、补偿款的发放等关键环节缺乏规范的操作流程；拆迁补偿资料固定、归档工作不规范，管理混乱，造成有关人员轻易伪造纂改拆迁补偿资料。
二是工作随意性大。在具体征地拆迁工作中，有些工作人员没有严格按照工作方案的要求和征地拆迁操作程序去开展工作，工作程序不规范，工作透明度不高，随意性大，甚至出现其个别领导说了算。
3.操作过程透明度不够，监督流于形式
一是公开性不强。虽然现在要求对征地拆迁补偿必须进行公示，但是由于存在制度规定上的漏洞，许多征地拆迁项目并没有做到完全公之于众，公示流于形式，没有真正起到使征地拆迁过程透明化的作用。由于很多地方的拆迁工作过程不公开、不透明，群众无法参与到监督工作中，为不法分子搞暗箱操作进行权钱交易提供了很大的空间。
二是缺乏透明的制度。由于缺乏规范的征地拆迁工作流程，特别是在一些关键环节，缺乏公开、公正、透明的制度，暗箱操作屡禁不止。透明度不足，客观上为少数工作人员的职务犯罪留下了空隙和漏洞。
三是监督的不到位。根据国务院颁发的《城市房屋管理拆迁条例》规定，国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理，县级以上人民政府拆迁管理办公室是拆迁工作的具体监督管理机构，土地管理部门负责与拆迁有关的土地管理工作。而在实际执行中，由于缺乏完善的监督工作机制和有效措施，城建、国土等部门几乎都没有对拆迁工作的进行实际的监督。征地拆迁补偿评估、测算等具体操作具有一定技术性，客观上给监督带来了难度。操作过程中多是听汇报，看资料，缺乏实质性的监督，加之拆迁完成后就无法查验核实的特点，导致无法实现事后监督。在整个征地拆迁过程中，事前缺乏对机构和人员的监督，事中缺乏对工作程序的监督，事后无法对工作内容进行监督，征地拆迁几乎在真空中运行，最终导致监管缺位。
4.行政命令式的征拆任务
征地拆迁工作时间紧、压力大、任务繁重。上级部门往往通过行政命令的方式，对下达的征地拆迁任务规定了完成时间，这种命令式层层分解指标的工作要求，使拆迁工作人员背负着很大的压力，为了尽快完成拆迁任务，部分工作人员往往抱着“赶进度、完任务”的心态，揣着明白装糊涂，不认真审核拆迁资料，甚至滥用职权，采用虚增拆迁面积土地面积，虚增补偿款等违规方法，来满足被征拆户的无理要求，达到被征拆户自愿拆迁的目的。
三、征地拆迁领域职务犯罪预防对策
（一）加强征拆工作人员的主观世界改造
思想是行为的先导，加强主观世界的改造能为征地拆迁工作的顺利开展创造有利条件。一方面要加强对马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论、三个代表和科学发展观等重要理论的学习，从思想上提升征拆工作人员的认识，增强党性修养和宗旨意识，牢固树立以民为本的理念，端正人民公仆的定位，提高责任感和使命感，教育和引导党员干部树立正确的价值观、权力观、利益观，筑牢拒腐防变的“灵魂”工程；另一方面要加强专业培训和法律知识普及，可以采取知识讲座等形式对工作人员进行专业知识的培训，增强工作人员的专业性，优化工作人员的知识结构，同时可以联合检察院、纪委等部门，通过举办巡回检察、图片展览、案例教育、旁听庭审等形式，对工作人员的法律知识和依法行政理念进行普及，警钟长鸣，提高依法征拆的自觉性，预防征地拆迁领域职务犯罪的发生。
（二）完善相关的法律法规和政策
完善的法律法规和政策是依法征拆的重要前提，法律法规的缺位使得征拆工作进入盲区。完善的法律法规和政策必须建立在对征地拆迁的具体问题进行分析和研究的基础之上，且涵盖到征地拆迁的各个方面，既要有对政府在征地拆迁过程中的准确定位，正确区分公益性用地和商业性用地，明确土地征用权和征用范围，还应该有完善的程序、统一的征地拆迁补偿方法，补偿标准、实施细则和补偿机制，规范征地拆迁的工作流程，避免征地拆迁工作的随意性和操作空间，使征地拆迁工作真正回到有法可依有法必依和规范化运作的轨道上来。
（三）提高征地拆迁工作的透明度
阳光是最好的防腐剂，将征地拆迁工作透明化是保证征地拆迁工作健康发展的前提。在征地、拆迁、补偿、安置等一系列程序中应遵循“公开、公平、公正”的原则，实行透明化工作。一是建立健全征地拆迁领域信息公开制度，规范信息公开流程，真正做到征地拆迁工作的透明化。既要对征地拆迁政策、面积、补偿安置标准进行公开，也要对被拆迁的产权人、附属物、补偿金额等具体事项向群众公开。二是要多渠道进行信息公开。可采用在被拆地段设立公示栏进行公开，同时也应将相关信息发布到互联网和当地报刊进行公示，公布拆迁单位及工作人员身份，公开举报电话、接待信访时间等投诉和复议渠道，接受广大群众的监督，真正做到阳光拆迁。三是要将信息公开制度贯穿于征地拆迁的全过程。在征地拆迁前举行听证，向群众宣传讲解征地拆迁补偿文件和操作程序，让群众了解正当的程序和标准；在征地拆迁过程中及时将征拆的进展情况进行公示；征地拆迁完成后，对完成征地拆迁的全过程进行公开，细化到各个流程，真正实现以公开促监督。
随着群众的逐步入住和房屋登记意识的不断加强，许多拥有农民征地拆迁安置房的住户迫切需要办理房屋登记，领取房产证。就无锡而言，与建设总量相比，该类房屋的办证率是相当低的，主要原因是建设单位的建设手续不规范、不齐全，费用缴交不及时、不充分。如何更好地为群众服务，为拆迁安置户办好安置房产权证，是我们登记机构的新课题。
拆迁安置房不同于普通商品房，该类房屋的买卖除受法律、法规的规范之外，还受到当地政府相关地方政策的约束，同时涉及拆迁安置、规划及用地、建设、住房保障等多个相关部门。而且时间跨度较长，个性化建设情况较多，相关配套政策不够完善。因此，拆迁安置房登记比商品房登记要繁杂。
一、拆迁安置房登记中的问题及原因
从目前拆迁安置房建设管理的程序和办理拆迁安置房产权登记要求的现状来分析，我们发现安置房不能及时办理房屋登记原因有三个方面：一是办证进度与建设速度不符。目前安置房建设速度比较快，与安置房的办证进度脱节，拆迁户入住安置房几年都办不好房产证。二是安置房的办证进度与群众的期望不符。由于种种原因，导致安置房办证迟缓，与拆迁户及时办好产权证的期望差距较大。三是办证进度缓慢导致与物权要求不符。《物权法》的立法之本是平等保护私人物权，而目前广大的拆迁安置户领不到房产证，拥有的住宅最基本的“合法性”得不到落实，合法物权得不到合法保护。
我们认为，造成上述问题主要有以下两方面的原因。
一方面是安置房建设单位进行初始登记不及时。安置房初始登记办理进度缓慢主要由三个因素造成：其一是建设单位前期手续不齐全、不到位。拆迁安置房在竣工后，应申请办理初始登记，领取房产证。根据《房屋登记办法》，其前提条件是各项建设手续齐全，如立项、规划、土地、竣工及消防验收等，直至通过综合验收并备案，才符合房产登记的基本条件。从拆迁安置房建设的情况来看，不论是已竣工的还是在建工程，都普遍存在建设手续不规范、不到位的问题，主要是因为不少安置房都是先建设，然后补办各项手续，或者是边建设边办手续，相比正常建设流程而言，补办手续比正常办理难度大、时间长，导致安置房小区建设完成之后，各项建设手续却还在办理或补办过程中，各项书证材料不齐，自然无法进行初始登记。其二是建设资金不到位。各种专项建设基金和规费的欠缴等问题也导致了建设单位登记资料不齐，无法办理初始登记。由于拆迁安置房建设项目规模较大，建设单位资金不足，部分专项建设基金和规费缓缴甚至不缴，比如征地费用、市政基础设施配套费以及大修理基金等，这些费用没缴清，就无法办理各项手续书证，造成无法进行安置房初始登记。其三是综合验收及竣工备案的缺失。在建设过程中，建设单位对项目规划进行了调整，有些项目易地建设了，有些项目取消了，有的增加了项目，还有的项目数量按实际要求进行了调整，但是建设单位没有及时办理相应的变更手续，导致整个安置房小区建设完工后，部分甚至是全部建设项目无法进行综合验收和备案，无法进行初始登记。
另一方面是安置房转移情况复杂。这主要表现在以下几点：1.由于从拆迁到安置的时间跨度较大，加之种种原因导致办证延后，可能出现原权利人死亡，产生继承引发纠纷，导致无法顺利登记等问题。2.有些被拆的农村老房子参加过，产权人众多、产权归属错综复杂，且因年代久远，加上有的书证遗失，房屋权利人中有人死亡、有人居住在外地无法寻访等情况，公证处和法院无法受理，给安置房登记带来难度。3.被拆迁人欲添加子女为共有人或直接将安置房变更到子女名下，但无法提供有效手续，登记审核通不过。4.夫妻离异发生产权转移或者归并。5.因房屋拆迁导致家庭内部财产分配不均，产生安置房产权纠纷，导致登记不畅。6.被拆迁的房屋原为多人共有，安置时归并给一人所有或者各个共有人分别安置。7.有的拆迁人常年居住在外地，分配到安置房以后，因基本不会回当地居住，因此私下卖掉安置房，但限于地方政策约束，无法进行登记。8.有些村民办证意识不强，认为办不办证无所谓。此外，办理安置房转移登记中会涉及到相关税、费的缴纳，当事人的抵触情绪非常普遍，也影响到办证的数量和进度。
二、加强沟通协调，尽量简化手续，加快拆迁安置房登记
作为房屋登记机构，应本着“尊重事实、依法遵规、化解矛盾、及时办证、服务群众”的原则，积极与建设、安置单位协调、沟通，解决办证中出现的疑难问题。
1.“沟通”与“协作”并举
房屋登记机构在登记发证过程中应十分注重与相关单位的沟通与协作，在初始登记中严格按照《房地产登记技术规程》、当地规章规范性文件要求，做到材料规范、手续齐全，特别是对立项批复、土地证、规划许可证、建设工程竣工验收证明、消防验收证明等手续更应严格审核，从严把关，遇到不符合要求的及时要求建设单位补正。在为安置户办证的过程中，涉及到需要办理公证手续的，工作人员应主动帮助当事人联系公证部门办理公证事项，甚至可请公证人员到安置房办证现场联合办公，为当事人提供便利。同时，应与建设局安置办、契税征收部门等相关单位及时沟通，相互配合，积极协作。
2.“探索”与“规范”共进
农民征地拆迁安置房是城市化建设进程中出现的新生事物，其登记没有现成的经验和方法可供学习和借鉴，因此，对于登记中遇到的问题只能努力探索，以《房地产登记技术规程》为指导，在实践中不断完善和规范登记行为。工作人员在办证工作中，应一切从维护群众利益着想，从保障稳定和谐大局着想，严格依法依规操作，坚决杜绝违规违法办证，防止埋下不稳定隐患，确保安置房产证办理经得起时间的检验。例如：我们在登记过程中常常会遇到同一拆迁项目拆迁主体不同，有村委、街道拆办、拆迁公司等；建设局安置办审核通过的安置名单与拆迁协议不符；拆迁协议的性质也不一样，有拆迁安置协议，也有拆迁置换协议等。针对上述问题，我们尝试引入拆迁安置审核环节，在建设局安置办审核通过拆迁安置名单的前提下，就实际操作过程中遇到的常见问题研究制定了《关于农民拆迁安置房转移登记中有关问题的处理意见》，使工作人员在遇到类似问题时规范处理，有章可循。
关键词：契税 征收 风险
契税征收主要涉及到单位和个人房地产交易的税款征收，其中包含个人销售和购买房产所涉及的税种征收管理、公司之间的房屋、土地交易涉及的买方税征收管理、销售房产所涉及的相关税种减免、退税受理和审批工作。
一、房地产交易契税征收风险点梳理
（一）税收政策执行风险
1、纳税义务发生时间认定中的政策执行风险
根据《中华人民共和国契税暂行条例》规定，契税的纳税义务发生时间为纳税人签订土地、房屋权属转移合同的当天，或者纳税人取得其他具有土地、房屋权属转移合同性质凭证的当天。但在公房抵税等有时间限制的税收优惠政策中，如何界定出售公房的时间显得尤为重要，是以网签时间还是以过户时间为准，现有的文件中并无明确说明，针对这种情况，窗口干部对政策理解不同，极易导致政策执行偏差，不利于国家契税征收政策的落实和税收公平。
2、房屋转出时间认定标准导致的政策执行风险
随着近年来人们生活水平的提高，改善性购买住房占房屋买卖数量的很大部分。由于房屋过户从资格审核、房源核验、网签、贷款再到交税、过户等手续至少持续三个月时间，因此有部分纳税人急于抢占房源，采取先网签新房，尔后再转出旧房的做法。依政策规定，应以网签时间认定纳税人购买的是否为家庭唯一住房，纳税人不应享受契税优惠政策，但实际征收中采取让利于纳税人的做法，如果申报时纳税人的旧房已经转出，则新房符合家庭唯一住房的标准，享受契税优惠，从而产生房屋转出时间认定标准不一致的情况。
3、计税金额明显偏低导致的税款流失风险
随着国家系列利好政策的影响，近年来房屋价格连年攀升，特别是2016年2月22日起，房地产交易环节契税新政策开始执行，与限购政策进入窗口期的效应叠加，进一步刺激房屋交易量增长，房屋成交单价也是涨势迅猛。现行的计税标准最近一次修订是在2014年3月，距今已有两年，导致了税务机关的最低计税价格有了严重的滞后性。计税价格的调整作用不断弱化，客观上增加了“阴阳合同”的操作空间，税款流失风险随之增加。
4、拆迁补偿协议契税抵免风险
在政策性回迁安置房税收减免工作中，经常出现拆迁协议出具不规范的现象，部分拆迁协议中没有注明编号、房屋地址，造成了合法性难以确认。另有部分回迁安置的房屋并未在国土部门进行网签，家庭是否为唯一住房仅以纳税人承诺为标准，税务机关难以准确核查，这也直接导致了征管风险的增加。
（二）相关部门信息不对称、不规范，造成税款流失风险
纳税人在房屋交易缴纳税收过程中，根据相关规定提供家庭唯一住房证明可享受契税或个人所得税等税收优惠，“家庭唯一住房”的判定权交由税务机关来执行，但在实际工作中存在税款的流失和执法风险。主要体现在：
1、住建部门的信息网络建设不够完善
地税机关判定纳税人是否为家庭唯一住房的标准在技术上依托于住建部门的查询系统，但由于系统建立时间较晚，信息系统上线以前的存量房屋未纳入查询系统，造成查询结果并不能真正反映家庭是否拥有的是唯一住房，致使一些本不应享受优惠的纳税人享受了优惠，造成了国家的税款流失。
2、与民政、公安部门的信息交换程度不够
2015年8月27日，民政部了《关于进一步规范（无）婚姻登记记录证明相关工作的通知》，自通知之日起，民政部门不再为购房人开具单身证明、无再婚证明。税务部门对纳税人的婚姻状况将主要通过结婚证、离婚证和户口本进行判定。但由于户口本上的信息更新时间较慢，极易发生户口本上所记载的信息与实际情况不一致的情形，从而导致实际工作中无法准确判定所涉房产是否为家庭唯一住房，造成税款流失。
二、风险防控措施建议
（一）加大审核力度
在涉税材料审核方面，采取所长亲自抓，副所长和兼职监察员监督抓，契税小组长具体抓，全所干部人人参与的工作局面。严格按照职责分工，落实初审、复审、案卷归档的“三审核”流程，强化档案管理，杜绝出现复核人员未签字、归档材料缺失等低风险问题，真正做到层层监督，杜绝、的情况出现。
（二）加强信息共享
一是加强内部沟通，对于需要进行评估的事项必须向房产交易评估小组汇报，对于有疑点的拆迁协议，要及时向拆迁公司发函或电话确认拆迁协议的真实性；对房屋拆迁协议所涉金额达500万元及以上的，由所长进行复核；办理退税和单位减免税时必须核查资料原件；对于公有住房办理退税时，必须提供原始购买公房的合同和发票；对于单位减免税岗位设置复核岗，减免税审核表修改为双人签字。
二是加强与外部的沟通力度，继续加强同国土局不动产登记中心的合作，通过建立契税征收信息共享文件，严堵利用虚假契税票骗取房屋登记的违法行为，对纳税人提供的房管局查档证明，仍需在核心征管系统中查询是否有购房原始申报记录和原值；对于网签合同注销的情况，要及时与房管局等部门核实确认。利用大数据、云计算等现代技术和金税三期推广上线的契机，加强信息共享平台的建设，打通税务、工商、财政、民政、国土等各部门的“信息孤岛”，把纳税人的纳税行为作为重要一项纳入社会信用体系建设，为守信行为的联合褒扬和失信行为的联合惩戒打好基础。
（三）加大宣传力度
补充和完善相关涉税宣传材料，在税收宣传月、普法宣传日等重要时间节点，利用互联网、微信、微博等各种新兴平台大力宣传税收政策和征收管理规定，营造积极向上的纳税氛围，从正面引导纳税人依法纳税，提高纳税遵从度。
关键词：铁路征迁 验工计价 存在问题 对策
随着三明铁路建设项目迅猛推进，除已建成通车向莆铁路外，预计在未来四年，还将陆续建成通车三条铁路项目，全面涵盖三明九市县二辖区。因此，涉及征迁的范围也伴随着铁路项目规模的扩展而越来越大。截止目前，向莆铁路征迁验工计价已完成6.5亿元。在建南龙铁路项目征迁工作正在紧锣密鼓的进行，预计2017年将建成通车，已涉及征迁补偿资金16亿元，现阶段正在大规模的开展验工计价活动。庞大的征地拆迁补偿费用，不但直接关系到老百姓的切身利益，而且成为地方政府工作的重中之重，征迁工作引发的重点和热点，验工计价出现的疑点和难点，已成为亟待解决的问题。在具体验工计价过程中，往往由于征迁计价模式未及时明确，验工计价办法及标准口径不一致，征迁资料收集、手续不够完善，计价人员业务水平欠缺等等，给征迁验工计价的审核带来较大的困难，导致计价工作进展缓慢，甚至停滞不前，以致影响地方征迁工作的有序开展，延缓铁路施工的进度。下面举三明段向莆铁路及南龙铁路项目的征迁验工计价为例，逐一分析验工计价中存在的问题及对策。
一、简要阐述征迁验工计价的流程和步骤
首先，为了有计划、有组织地开展地方铁路建设征地拆迁工作，及时给业主单位提供铁路建设用地，促进铁路施工进度，同时为了切实维护铁路沿线段征迁单位、乡镇集体、群众个人的合法权益，以及规范征地拆迁补偿资金的使用，省、市地方政府会针对相关铁路项目，依据相关征迁工作法律法规、结合部省纪要、省国土厅、省住建厅批复的铁路征迁补偿标准和财务相关要求，统一制订XX铁路项目征迁验工计价办法及XX铁路项目征迁资金管理办法。
其次，经省住建厅、省国土厅批复，该铁路沿线各县（市、区）政府可根据当地实际，依法依规制定具体的征迁补偿标准。本辖区征迁工作人员依据该标准开展征迁及补偿发放工作，同时收集第一手资料，包括：地亩员或相关业内人士丈量绘制的原始图纸和文字记录，征迁补偿协议，经六方确认的征迁工作量、青苗确认表、附着物确认表，补偿发放签名表、施工单位绘制经国土局审核的图纸、界桩表、房屋拆迁测绘调查登记表、特构物评估材料及协议、业主确认函件、三方会议纪要及相关征迁补偿证明等基础资料。
再次，各县辖区征迁验工计价人员根据收集的原始资料按征迁计价办法，填制统一的验工计价表格，由相关经办人员盖章签名后统一上报市铁办。市铁办根据相关文件依据对各县（市、区）上报的计价资料进行审核，审核的大体原则为资料的完整性、数量的准确性及价格的合规性，具体如下：协议签订的依据是否合法合规；六方确认的工作量是否属实；相关图纸和界桩表是否准确完善；青苗表、地面附着物的数量和金额是否正确；拆迁户面积及补偿标准是否有误，特构物评估是否经业主认可并出具确认函，各类汇总上报的表格勾稽和对应关系是否准确无误，是否都有经办人员签名盖章等等。市铁办审核无误后，向业主单位汇总上报并申请拨款；待收到计价批复表及征迁拨款后，按各县辖区上报的验工计价金额及时拨付到位。原则上，一季一审，一审一结，确保征迁补偿资金及时发放到位，保障建设用地的交付和铁路施工的进度。
二、征迁验工计价中出现的问题
（一）验工计价模式未及时明确
目前正在如火如荼展开的三明南龙铁路项目征迁计价，原本应该在征迁初始，就迅速跟进验工计价工作，之所以存在滞后，是由于征迁计价模式一直没有明确下来。到底是参考向莆铁路模式进行按实计价，还是尝试新模式实行征迁总价包干，让一线征迁工作人员无所适从，导致在加快推进征迁工作的同时，相关验工计价工作却未及时跟进，不是存在征迁协议滞后签订，就是相关补偿单价无法统一，再就是延缓了各项评估工作，严重影响到南龙铁路项目的验工计价工作。
（二）征迁依据和标准口径不一致
举已经完成验工计价的向莆铁路项目为例，自2007年12月始至2016年9月止，历时近九年，共进行了十六次的验工计价，征迁依据和标准口径不一致的问题时有出现，给计价审核人员造成困扰。纠其原因一是由于征迁计价办法制订较早，但实际操作中，随着物价变动和市场行情的上涨，旧的补偿依据难以执行，出现“钉子户”、征迁遗留问题或是安置地建设问题，造成统计口径不一，严重影响征迁计价工作的进度，造成验工计价的滞后甚至停滞不前。二是在征迁过程中，土地、林地、青苗、坟墓以及附着物种类繁多、品种不一，在计价政策出台之际，无法一一详细列示，导致在后来的实际征迁操作中，补偿标准没有具体的执行依据，只能参考或套用，出现沿线县（市、区）补偿标准口径不一致。三是为督促征迁进度，县辖区一般会出台一些激励政策，如征地奖励费、搬迁费、青苗补偿费、安置货币补偿奖励等，这些激励政策和省市的征迁政策存在叠加或冲突，又有各自的辖区特色，因此也在一定程度上造成验工计价标准口径的不一致。
（三）收集资料不完善、不规范
验工计价资料原则上均需要一式六份，但实际操作中，由于怕延误征迁进度，或是老百姓及乡镇干部的不配合，又或者征迁工作人员图省事，再加上征迁地类、拆迁户纷繁复杂，初始登记资料没有统一的范本，以致影响到征迁第一手资料收集不完善、不规范，最后影响到验工计价资料的准确性和及时性。
（四）重征迁、轻计价思路干扰
理论上，征迁工作人员与验工计价人员需职责分离，相互配合，共同计价。但实际操作中，由于铁路建设指挥部均属临时机构，存在人员配备不足、一人多岗的现象，即征迁工作人员同时也为验工计价人员，这样就导致他们工作量加大，负担加重。所以，为了赶征迁进度，他们绝大多数都存在重征迁、轻计价，或是存在“交地就是硬道理”的思想，觉得验工计价是在扯征迁进度的后腿，或是觉得验工计价只是为了讨要征迁款，那是财务的职责，与他们无关。这种不正当思路的干扰，严重阻碍了验工计价人员的积极性和主动性，造成计价工作的滞后。
（五）验工计价人员水平参差不齐
举南龙铁路项目为例，沿线县（市、区）铁路建设指挥部因为属临时机构，工作人员多为借调，有些人参与过重点项目建设，经验丰富；有些人有一些类似的征迁经验，但似是而非；更有些人初次进入这一领域，完全陌生。这样就出现参与验工计价的人员水平参差不齐，上报的资料无论准确性和完善性都有很大的差别，以至影响到我们市铁办的汇总审核，延误了南龙铁路三明段的验工计价。
（六）责任不明确，出现推诿、扯皮现象
在整个征迁过程中，不可避免地会出现需要业主单位、市铁办、县（市、区）铁办乃至国土、林业、环保、质监、建设局等相关建设单位，共同参与并协调解决的事项，但在实际操作中，却不尽如人意，有时出现责任分工不明确，互相推诿、扯皮现象，如协议的签订、征迁量的确认、图纸和界桩表的提供、特构物的评估、会议纪要的出台、由谁来盖章确认等一系列事项，在一定程度上影响了验工计价的进度。
三、征迁验工计价中各类问题的解决对策
（一）加强组织领导，良性运转机制
三明市铁路指挥部领导层高度重视，自向莆铁路项目开始，就专门组建了验工计价小组，建立了主任负责制、副主任分管制，计财科牵头，征迁科配合，分人分组各辖区挂点制，全力以赴督促并配合铁路沿线段各辖区征迁工作。深入基层对验工计价工作进行督促指导和疑难解惑，从上到下，齐抓共管，真正做到“发现问题有人管、解决问题有人帮、提出问题有反馈、出现问题有人担”，在验工计价过程中，逐渐形成一套完善高效的良性运转机制。
（二）通力配合，加强协作
1、牵头协调，尽快确定验工计价模式
举在建南龙铁路项目为例，针对上述提出的验工计价模式未明确，我们三明铁路指挥部的做法是：首先，由市铁办牵头，在沿线辖区展开验工计价的摸底工作，分四块数据统计，即手续资料完善可以验工计价部分、已支付部分征迁款项但手续尚未完善部分、红线内需计价但尚未签订协议下一步需要验工计价部分，已支出或预计支出相关规费部分，四块汇总预算出验工计价总金额；其次，由省政府、省铁办、业主单位或第三方审价单位派出稽查小组，深入三明各辖区复核该摸底数据，与市铁办数据相比对，大致确认南龙三明段验工计价总额；最后，进行三方会谈，根据验工计价摸底数据，确定为按实计价和综合包干单价双结合的模式，即征地、青苗、特构物评估、拆迁货币补偿均按实计价，拆迁则是先测算出一个总价包干单价，乘以拆迁量，再算出拆迁补偿金额。通过以上方式，省市县尽快把南龙三明段验工计价的模式确定下来并形成会议纪要，再由三方签订协议。这样大方向清楚了，验工计价才不至于茫目。
2、层层分解，各司其职，责任到人
针对上述提出的责任不明确，推诿扯皮问题。我个人的建议是：由市铁办牵头，召开征迁及验工计价协调会，以会议纪要的形式把相关单位的分工、职责及需要承担的责任进行层层分解，具体到个人。倘若由于职权问题出现解决不了的事项，由市铁办收集汇总，上报业主单位或地方政府，帮助协调解决，务必把出现的问题在第一时间责任到人，尽职尽责履行完毕。这样，才能从根源上解决推诿扯皮，拖后腿的现象。
（三）组织学习，宣传到位
针对上述提出的人员思想不到位、水平参差不齐、收集资料不完善、征迁口径不一致的问题，最根本的解决办法就是加强学习，宣传到位。
1、把验工计价的重要性宣传到位
举向莆铁路项目为例，2007年底验工计价初始，市铁办高度重视，专门召集所有参与验工计价的工作人员，进行深入的思想动员工作，把验工计价对于铁路工作的重要性，征迁工作与验工计价同步实施、齐抓共管的重要性，计价人员全面熟悉征迁政策以及了解地方征迁特色对实际工作的指导意义，验工计价对顺利通过国家审计的重要性等等，都做了深入浅出的阐述，把验工计价的思想工作进一步地宣传到位。
2、熟悉政策和标准，加强学习，统一验工计价表
向莆铁路项目的业主单位高度重视，专门委派一个资深工程师到三明，召集所有参与验工计价的工作人员，让他们熟悉验工计价全套流程，布置统一的验工计价表格，确保各辖区每位计价的工作人员都能熟练掌握表格的填列和运用，从源头上避免原始数据采集不规范、不完善的问题。这套表格作为验工计价的范本，一至延用至今，对南龙铁路项目及今后的浦梅铁路项目、兴泉铁路项目的验工计价工作均有重大的参考和指导意义。
（四）了解地方特色，相关政策灵活运用
地方征迁和验工计价工作都不是一蹴而就，相反时间长、变数大、调整多。举向莆铁路为例，验工计价历时近九年，共组织了十六次计价，开累计价金额达6.5亿元。其中因为“钉子户”、老百姓上访、物价上涨、城乡差异的影响，再加上水灾破坏、乡村道路毁损、压覆矿评估、拆迁安置问题等不可预见因素的多重影响，造成征迁补偿价格出现地方差异，口径不一致的现象。这就要求验工计价审核的工作人员，在全面熟悉了解省市出台的《验工计价管理办法》的同时，还要深入一线了解征迁的具体情况和当地特色，掌握他们单独出台的相关激励政策和征迁补偿特例，看看是否符合实际情况，能否达到业主单位认可的标准，实际补偿是否到位，奖励机制的效果，普及的范围等等。总之，已经出台的计价政策和标准，不代表就是一成不变，验工计价人员也不完全照搬照套，而是应该根据实际情况，具体问题具体分析，在合法合规的前提下，在业主单位认可的情况下，深入了解地方特色，灵活运用相关政策。
（五）树典型，立标杆，榜样示范作用
俗话说的好：五个手指头也各有长短。我们铁路项目成员绝大多数都是借调，参与验工计价的工作人员水平也参差不齐。通过大规模地组织学习，领悟快、业务水平强的同志脱颖而出，无论是对政策的参透性、对收集资料的完善性、还是对计价的精准度都更胜一筹。我们三明铁路指挥部的做法是：把验工计价做的好的辖区市和他们的工作人员立为标杆，树为典型，组织别的县（市、区）计价人员过去学习，让他们把好的经验、有效的作法和规范的验工计价表都展示出来，起到榜样示范的作用，以先进带动落后，共同进步。
（六）定期指导检查，疑难解惑，督促计价有序开展
市铁办作为验工计价的主要审核者，要把该项工作视为己任，做好如下工作：一是定期携同业务科的同志下基层检查，切实做好验工计价的沟通协调和指导工作，一方面疑难解惑，另一方面帮助他们整改，督促计价有序开展；二是需向第三方审价人员请教咨询，按照审价的方向和要求，及时调整验工计价相关流程和方法，确保本市辖区验工计价工作的规范性和及时性；三是对已上报的验工计价资料认真审核，确保资料的完整性、数量的准确性及价格的合规性；四是对已审核通过的验工计价金额，汇总上报，申请拨款，再下拨到位，以保障建设用地的交付和铁路施工的进度。
（七）审核关注重点，有的放夭
本人作为三明铁路项目计价的主要牵头者，截止2016年9月底，已全面完成向莆铁路项目6.5亿元的验工计价，顺利通过了第三方审价，并积极配合业主单位完成了铁道部的清概工作。目前，正在进行中的在建南龙铁路项目，其验工计价涉及的资金补偿量已高达16亿元，征迁范围更广，征迁环境也更为复杂。根据以往向莆线的经验，验工计价出错率较高的，有以下几点，需要特别关注：一是未区分红线内外，补偿时混为一谈；二是水改旱只计金额，不算面积，应从主线征地面积中剔除；三是小三改和边角地不应计入征地管理费和不可预见费；四是把应该由施工单位承担的补偿金额列入验工计价；五是青苗、附着物及拆迁户存在权属争议的补偿手续不够完善；六是特构物评估测评费及相关规费滞后申报；七是补偿单价不是张冠礼戴就是随意套用，缺乏依据；八是出现重复计价的现象。罗列以上八点，均是历年来审核差错率较高的几个方面。经初略统计，三明验工计价历年来因上述几项差错退回整改的计价金额约为3500万元。因此，在本文提及，给有关单位引以为鉴。
四、结束语
综上所述，铁路项目征迁验工计价作为征迁工作的重中之重，其资料的完整性、数量的准确性及价格的合规性，直接影响到铁路项目建设用地的交付和施工的进度。本文以三明铁路项目验工计价为例，列出了计价中存在的征迁模式未明确、补偿标准和口径不一致、计价资料不规范、计价水平参差不齐；思想不到位；责任不明确等各类问题，再一一对应地，提出了加强组织领导、思想宣传到位、提升计价水平、灵活运用政策、立标杆树典型、定期督导检查及审价重点关注点等解决对策。
参考文献：
[1]车娟，许永华.谈铁路征地拆迁验工计价管理[J].铁路工程造价管理，2011
【关键词】 施工企业 铁路工程 概算清理
前言
概算清理也称之为调概或投资梳理。概算清理实际上是投资人追加投资的一个过程，同时也是铁路企业通过合理、合法途径进行索赔的主要途径。作好概算清理工作，可以将建设过程中存在的问题得以解决，有效降低已经发生的经济损失，实现施工企业最佳的经济效益。了解概算清理的流程、工作思路和方法，掌握概算清理的主要内容及重点，是编制概算清理文件，作好概算清理工作的关键。
1.概算清理的主要内容
铁路项目概算清理是以批复的初步设计修正概算为基础进行的，清理的项目内容和费用主要包括：批复的概算费用、预备费及降造费、其他费用的调整、施工图投资检算量差分析、征地拆迁的调整、价差的调整、动态投资的调整等7个方面。涉及到施工企业概算清理的项目内容和费用主包括：施工图量差、变更设计、价差调整、征地拆迁（含三改工程）、索赔及其他费用等方面。
2.铁路工程项目概算清理工作的重点
2.1 施工图投资检算
施工图投资检算是概算清理的基础性工作，及时、准确地编制施工图投资检算，对施工图量差、价差调整等工作有着重要意义。铁路项目施工合同多为总价合同，合同约定施工图量差一般情况下是不调整的，因此铁道部在批复该项费用时较初步设计通常不予增加，只为考核设计单位设计成果的一项重要指标。首先，材料价差特别是外来料价差是以施工图投资检算所确定的数量和金额为基础计算的；其次，施工图投资检算所纳入的工程内容是否符合原合同范围内所确定的工程内容、技术标准，是否将不应该由施工企业承担的风险纳入，对概算清理工作中施工企业索赔能否成功也起到了至关重要的作用。在概算清理中要准确、严格的区分变更设计同量差之间的关系，不能将变更设计工程数量看作量差。
2.2 征地拆迁费用
征地拆迁费用主要是指征地、拆迁、地下管线路、三电迁改、改移道路等可列入第一章的工程费用。征地拆迁费用清理是一项政策性强、工作量大、较为复杂的工作。具体主要包括：征地；地方政策性收费；改路、改沟、改渠三改工程；通讯、广电、电力线路三电工程；
地下管线三迁工程。
2.3 变更设计费用
变更设计是指施工图经审核修改批准后至工程正式验收前，变更施工图的活动。变更设计的费用应按初步设计概算批复和招标文件明确的主要原则（包括概算编制、土石方调配、材料供应计划方案等）计算。根据铁路建设项目变更的相关规定，变更设计要坚持“先批准，后变更；先设计，后施工”的原则。
2.4 政策性费用
政策性调整是概算清理的重点内容，一般是设计单位在建设单位的委托下对建设过程中因材料涨价等因素进行的概算调整。实际调整中主要包括以下几项：
（1）外来料价差（甲控料价差）
根据铁建设[2009]46号《关于铁路建设项目实施阶段材料价差调整的指导意见》的规定，依据“115号文”及配套办法编制概算的建设项目，2007年9月30日前，按铁道部的年度材料价差系数及原规定计算材料价差；2007年10月1日后，按铁道部的季度材料价差系数计算材料价差。施工合同有风险包干费的，概算中材料价格变化幅度（以批准编制期概算为准）在±5%以内部分由施工企业承担，超出部分纳入概算并由建设单位承担。
（2）甲供材料及设备价差
甲供材料及设备采取实报实销政策，施工企业不存在风险。
2.5 由预备费及降造费处理的各项工程费用
列入该项下的工程主要是指，在工程建设中发生的不构成I类变更设计，但确属不应由施工单位承担风险的工程。该类工程通常是施工企业清理概算中最常见、同时也是最重要的、最难的部分。主要有：风险包干费范围外的II类变更设计、新增工程、施工组织方案变化造成的投资增加、自然灾害损失（属不可抗力而发生）等。这些费用上报一定要组织充实的支撑材料，由地方政府提出要求的，要提供地方政府的文件，因执行新规范、新标准发生的，要提供相应规范、标准文件，属不可抗力发生的自然灾害，要提供地方气象部门出具的气象证明材料以及建设单位和监理单位的确认材料。
3.概算清理工作的实施
3.1 做好前期策划工作
概算清理工作是在工程完工后进行的，但前期策划十分重要，是概算清理成功的关键环节。所以，工程上马伊始，就应结合项目特点，仔细研究相关图纸、工艺、招投标资料等合同文件，结合施工、环境以及业主、设计院等单位的实际情况，及时设定变更索赔工作目标，进而在一定程度上对目标进行动态的调整。
3.2 依据合同及有关政策，寻找变更索赔方向
施工企业与业主签订的工程建设合同是概算清理的重要依据，施工企业应依据合同及铁道部有关政策，寻找变更索赔方向，根据不同的概算清理题材，采取相应措施。
3.3 重视概算清理工作资料证据的过程收集
概算清理工作重点在施工生产中，清理的对象主要是施工过程中发生的合同内容调整，所以在工程施工过程中，应重视相关资料的收集整理、存档，为最终概算清理打下坚实基础，保证概算清理的质量。（1）通常情况下，在施工过程中需要注意收集有关变更索赔方面的技术资料，以及相应的来往信函、文件、会议纪要、施工纪录、照片、录像等证据。（2）对于收集到的所有证据或报告来说，需要符合相应的工作程序，以及相关法规，同时需要确保举证的确切性，需要经得起推敲。
3.4 加强沟通协调，注重过程跟踪与管理。
铁路工程项目的概算清理等是由建设单位组织，设计院具体操作，概算清理工作涉及范围广，部门多，内容繁杂，时间跨度大，因此，要加强与各方面的协调与沟通，注重资料上报后的跟踪与管理，特别是与业主、设计院的沟通。在变更索赔资料上报审批的各个阶段，必须安排专人跟踪、落实进展情况，了解相关方面的意见和态度，及时复核设计院计算结果，以便及时调整工作思路和方法，确保最大限度的批复和批复结果的正确性。如上述铁路项目，因地方城市规划增加一座4×8框架桥，在设计院概算编制提交地方前，通过及时跟踪复核发现，专业工程师在计算工程量时存在错、漏：基坑挖土：2539.3m3，基坑换填C10混凝土2539.3m3，C40耐久混凝土11.34m3，钢筋38.8t；概算编制定额套用时存在个别定额单位错误，定额单位为m3，按10m3套用，经积极与业主、设计院沟通，把错误及时更正，减少损失78万元。
结束语
概算清理工作是一项时间跨度大、涉及范围广、内容繁杂的系统工作，是项目反应问题的渠道和争取利益最大化的最终途径。施工企业应从上到下高度重视，树立全员、全过程、全方位的管理意识，分工协作，根据合同约定、认真做到依法合规、手续完备、数据准确，资料规范、公平公正地清理，才能即获取了最佳的经济效益，又经得起审计部门的审计，为企业争取最大的利益。
参考文献
翻阅城市这本特殊的书，我们赫然发现一些城镇在加快城市化进程中，简单地沿袭了“克隆”思路，一味地追求高楼大厦、水泥马路和霓虹灯的复合效果，不可避免地出现了“千城一面”的现象，城市的气质、个性、品位在水泥丛林中荡然无存。
千里××江之滨的××区，践行的又是一条怎样的城市建设思路?××，有“文山故里，红色胜地，儒佛佳境，绿色长廊”之誉。
得吉安山水之灵性、集庐陵文化之大成、占新世纪风气之先的××区，其城市建设，注定底蕴非凡。
××区的新城区建设，与自身地域特征、历史文化联系紧密，正如××区委书记所说，“要坚持平面拓规模、立体提品位，打造富有浓郁文化气息的靓丽新城区”，即通过城市项目建设“链接历史，修复记忆”，让××区的历史文化特征与个性在现代化城市建设中得到体现和张扬。
正是在这一思路指导下，去年以来，××区坚持以文化的视角做项目，以创新的思维抓建设，坚持“大建设提升品位，大改造彰显特色，大拆迁确保稳定”，大手笔写意“时尚、古典、温婉”的城市气质，举全区之力打造“靓丽新城区”。
大建设提升品位。正气广场、文山公园、东固革命根据地纪念馆三大工程在内的100多个城建、旅游等重点工程项目协调推进，创建区以来之最，城市功能得以完善，锻造了城市的时尚气质
××城区西临千里××江，东依××名山。
20xx年建区之前，城区所在地是一个面积仅3平方公里，人口不足两万的河东小镇，触目所及是一片滩涂。
然“山环水抱、天然形胜”的优越地理环境，为××区建造滨江花园城市提供了绝好空间条件。且××占新世纪风气之先，城市化进程后发优势明显。
在既有基础上，紧扣“全力打造靓丽新城区”的目标，××区秉承“富规划、穷建设”的理念，加大城市规划成本投入，聘请同济大学规划研究院、浙江大学规划研究院等知名设计单位专家做城区规划，全速推进城市化进程。
××新区作为中心城区的重要一翼，始终坚持以中心城区建设为主战场，领导力量向城市建设下沉、机关干部向城市建设集中、经费保障向城市建设倾斜，举全区之力做靓“四大板块”。
——建设滨江城。即把推进滨江新区开发作为全区最大的项目、最大的责任、最大的难点、最大的考验来对待，全力抓好征地拆迁，推进九条道路建设，为滨江新区全面开发建设创造成熟条件。
——配套大学城。即重点抓好井冈山大学商业服务中心建设，加快新工业园区建设进度，加大井冈山大学周边环境整治力度，为井冈山大学发展壮大提供全面配套。
——连通电力城。即在加快华能二期征地拆迁、协助加快项目建设的同时，尽快按照城市道路标准启动华能大道改造，做好沿路土地开发运作，进一步优化通往全市电力基地的交通动脉。
——拓展商贸城。即壮大吉安贸易广场龙头，积极启动××湖旅游景区开发项目和农民发展预留用地建设，抓紧新生社区至老收费站沿线庐陵风情休闲美食一条街改造，培植与吉安贸易广场相呼应的火车站商城、天立步行街、盛世华庭精品汽车广场、和济春天建材装饰街等专业市场建设，加速聚集人流物流信息流。
今年以来，××区100多个城建、旅游等重点工程项目协调推进，今年也是××建区以来建设项目数量最多、投资最大的一年。
如何在项目建设中彰显庐陵文化特征?东固革命根据地纪念馆、正气广场、文山公园三大工程是××区今年的重点项目，总投资1.16亿元。
东固革命根据地纪念馆位于××区正气路以西，总占地62.22亩，主馆建筑面积4000平方米;正气广场位于××区行政中心前，占地80亩;文山公园位于××区行政中心后面，占地300亩。
起初，正气广场拟命名为市民广场，文山公园拟命名为后山公园。在经过决策者们几番斟酌后，改为了现名。几字之改，意境迥然不同，××区的庐陵文化特征浮现于字眼!建成后的正气广场突出大气、正气和灵气，依山就势而立，体现正气文化主题，尽显山水园林景观，让广大市民在休闲的同时，轻松领略庐陵文化，净化心灵，陶冶情操。东固革命根据地纪念馆、文山公园不求最大，但求内涵和特色，与周边生态环境完美结合，与城市氛围和谐一致。
在彰显文化特征同时，××区高标准推进提升城市功能和产业配套的城市优化工程，将新城区打造为与现代经济发展同步的时尚之都。
在完善功能配套上，××区加快城区污水处理厂、滨江小学、××山中学、区文化馆等项目建设;在发展城市产业上，培植壮大商务广场、步行街、精品汽车广场、建材装饰街等专业市场建设，推进亿通国际酒店、华拓国际大酒店配套 建设。据了解，××区力争到20xx年，使城区面积达到15平方公里，城区人口达到10万人以上。
如今，漫步在××城区街头巷尾，移步都是景，触目皆为春，一座活力四射、魅力无穷的时尚之都崛起于××江之畔。
大改造彰显特色。秉承“链接历史，修复记忆“的理念，开展“三点一线”区域房屋立面改造，还原“青砖黛瓦马头墙，飞檐翘角坡屋顶”的××中民居模式，凸现了城市古典气质
××滨江新城的建设日新月异，但仍有很多建于上世纪八、九十年代的建筑，与城市现代形象及历史文化底蕴均不协调。
或是拆除重建，或是改造升级，二者必选其一。
在投入资金有限的条件下，如何才能不靠拆迁却改变城镇面貌，凸显文化底蕴?××区组织乡镇、街道等相关负责人四进安徽三河古镇，参观学习其立面改造的成功经验， 改造要链接历史。××集庐陵文化之大成，底蕴厚重，史有“吉安先民发祥地”、“文山故里”、“文章节义之邦”、“南禅祖庭”等诸多美誉。全市3个中国历史文化名村，××区就占了2个，为渼陂古村和陂下古村;渼陂古村、××山景区先后被评为国家4a景区、国家3a景区;富田镇和新圩毛家村又被评为江西省历史文化名镇、名村。
××扬优成势，立面改造着眼于“充分融入文化元素，彰显庐陵民居特色”，使文化品牌的自觉性充分发挥。
在“在改造中提升品位、在修复中链接历史”的科学思路引领下，4月份以来，××区在“三点一线”(三点即临江古窑片区、庐陵风情休闲美食一条街、贸易广场中心街;一线即105国道青东公路沿线)强势启动立面改造工程。以“青砖黛瓦马头墙，飞檐翘角坡屋顶”为主要特征的××中民居风格立面改造工程，全面拉开序幕：
所有的房屋建筑融入庐陵文化元素，建造马头墙，墙面粉刷青砖划线漆性涂料，达到青砖黛瓦坡屋顶、飞檐翘角马头墙的总体风格;
店牌店招统一规格大小、统一着色，名称统一由区旅游部门审定把关;
所有改造房屋统一由建设部门提供图纸、工作流程安排、工程技术指导;
……
对重点片区、重要部位，如在城区，对吉安贸易广场、庐陵风情美食街等，作为庐陵文化旅游的龙头工程、庐陵风情休闲的精品工程、庐陵建筑改造的样板工程进行全面升级改造，打造浓郁庐陵文化气息的贸易商街和美食休闲中心;在青东公路沿线乡镇，通过对沿街民居的立面改造，庐陵风情初显魅力。
据了解，预计今年10月份，将基本完成天玉临江古窑片区、庐陵风情休闲美食一条街、贸易广场中心街改造，两年内105国道××段和青东公路沿线临街(路)面房屋建筑改造到位。届时，××区将完整地向世人展现一条个性张扬、品位上乘的“庐陵文化旅游观光长廊”。
立面改造还提升了建筑价值，在庐陵风情休闲美食一条街，立面改造带来更多人气的同时带动房租上涨，让群众得到了实惠。
如今，在贸易广场、在庐陵风情休闲美食一条街，在××的大街小巷，可以看到庐陵风情的景观特色已完全融入其建筑布局，一个洋溢着古典气质的××新城款款而来，让人仿佛走进梦里家园。
大拆迁确保稳定。截至8月底已完成滨江新区、正气广场、华能电厂等项目20万平方米的动迁，没有一户采取强制措施，没有引发一起非正常上访，造就了城市的温婉气质
加快城市建设，征地拆迁是一个绕不开的话题，也是首当其冲必须破解的难题。
在××区，拆迁留给了市民一个个温情的回忆。
今年以年，××区在较短的时间内完成了滨江新区、正气广场和华能二期等重 点推进项目共1200余户的动迁，总拆迁面积20万平方米，创建区以来集中拆迁体量之最。
这么大的拆迁量，却做到没有一户采取强制措施，没有因拆迁引发一起非正常上访!
市里主要领导认为，××区在拆迁工作中“交了一份满意的答卷，在大动迁中实现了大和谐。”
之所以能交出这样一份答卷，在于××区树立“拆得下、稳得住、有出路”的理念，在工作中“注重真情互动，坚持公平正义，关注后续保障”：
——注重真情互动，始终依靠群众。
从区直单位、乡镇街道抽调了140名干部，××区组成28个动迁工作组，进村入户，零距离接触拆迁对象。
动迁干部按照区委、区政府提出的“带着真情访，作为朋友交，当作亲人帮”的要求，一点一滴地做好群众思想工作。
依靠群众才能获得支持，以致拆迁一度出现“未签协议先搬家，未付补偿先拆房”的景象。如正气广场项目建设，就是争取了村小组长签下第一份协议，有效带动了村民从开始的不理解到后来支持拆迁。
——坚持公平正义，始终相信群众。
知情权是群众的基本权利，拆迁干部向拆迁群众讲清拆迁补偿政策和惠民措施、城市发展的美好前景和长远利益、政府解决问题的负责任态度和工作进展。
针对群众对拆迁政策、信息掌握不多的状况，把动迁政策、补贴标准相关资料都发放到动迁的每家每户，相关工作人员的手机号码都上墙公示，方便群众打电话咨询，整个过程做到了阳光操作。
——关注后续保障，始终为了群众。
征地拆迁过程中，致力解决历史遗留问题，为群众切身利益着想。
该区出台失地农民救助办法，为群众解决后顾之忧。出台了失地农民《生活救助办法》、《生活保障优惠办法》等，规定60岁以上失地老人给予每月60-70元生活补助;建设完工了1163套安置房，开发了6个征地村农民发展用地，协调安排了50亩安置地用于解决红光社区水淹区住户建房问题……
同时，开展了千名党员干部进村入户“关爱失地农民，帮扶困难群体”活动，共捐衣捐被3000余件，捐家电300余台，帮扶失地农民550户，向每户联系对象送上帮扶资金300元，仅区里各级干部帮扶拆迁群众的资金就达16.5万元。
就这样，拆迁之于××区城区居民是一幕幕温暖的记忆，一个城市的温婉气质由此而造就。
城市气质是在城市建设及发展过程中逐步形成的。××区以文化的视角推进城市建设，在建起幢幢高楼、座座商厦、条条道路的同时，城市时尚、古典、温婉的气质特征大展风姿。
一、铁路建设工程情况
2014年，铁路段已进入工程收尾阶段。桥梁工程特大桥9座、大桥1座、中桥2座，总计8413m；隧道8座总长7663.955m；路基工程3923.45m，全部完工，境内全线铺轨工程也于8月底全部结束。高压线触网及通信信号设备，配送电，基站建设工程，将于11月底全部结束并达到初验程度。
在脚下线路西侧的站房，建筑面积为3500平方米，站台雨棚建筑面积8100平方米，进站通道294平方米，主体工程全部结束，进入内外装修阶段。
铁路将于2014年12月16日完成静态验收，2015年1月15日开始联调联试，2015年6月开通试运营。
二、完成的主要工作
（一）切实做好路地矛盾化解和维护稳定工作。
铁路段建设已基本完工，各种因素的影响，及沿线群众对施工单位的信任感质疑，导致矛盾纠纷增多和复杂化、多样化，特别是涉及到群众利益的一些问题，解决起来难度很大，往往要做大量的解释、说服和疏导工作。今年到目前为止，县铁办共接待了来访群众118批次，共291人。处理涉铁问题主要包括以下几个方面：
1.临时用地及复垦问题。临时用地在建设初期是根据施工设计需要进行的依规租用，也是沿线群众支持铁路建设工作的一种表现，在我县境内临时用地共860亩，而今年所有两年临时用地期均到期，面临有的续租、有的复垦，有的按计划征用，等不同处理结果，所以现在是沿线群众关心和关注度较高的一项工作，也是今年铁办的一项重点工作。今年共有10批次共32人来铁办反映，表示不愿续租，要求对占用土地进行征收，并且发生了多起群众阻路事件，县铁办工作人员先后20余次深入现场和村民家中进行调处，向他们宣传政策，同时也及时发现和纠正了一些私自和老百姓签订租地手续的事件，要求施工单位办理临时用地报批。为打消沿线群众顾虑，也是为了保证铁路在我县境内正常施工，县铁办于6月11日以旌铁办〔2014〕26号文件，下发了关于铁路建设临时用地问题的通知，其中规定所有租期已满拟准备复垦的临时用地，包括弃土弃渣场，在未落实复垦及移交前，仍需办理临时用地续租手续，支付一年租地费用。并将通知内容在沿线各社区、各村张贴通告，有力地维护了沿线群众的利益。据统计，今年到期的临时用地已全部履行用地手续，续租租金已全部发放到位。
2.“三改”问题。铁办一向将三改工作作为密切联系群众，改进工作作风的出发点，在去年全面调查铁路沿线存在的“三改”（即改水、改路、改渠）点的基础上，设计用地面积88.68亩，现已完成40处。为葫芦岭隧道、柳山隧道、梅村隧道下方，4个村民组79户240余村民建设生活饮水工程3处，目前3处饮水工程已经完工，并通过水务局工程验收。协调施工单位和道路所在村达成书面道路维修协议2件，分别为柳溪村损毁1.7公里道路修复，争取资金60.4万元，版书乡南关村夹岩岭组道路路面硬化1.67公里，争取资金54万元。另外，对部分无法恢复水田耕作的田地采取水改旱，经沿线乡镇上报，铁办和施工单位现场踏勘，公司现场复核，申报水改旱130亩，争取水改旱补偿资金220余万元。
3.施工单位拖欠工资及材料款。接待农民工16批次65人，反映各施工分部拖欠农民工工资400余万元，接待来访人9批次14人，反映施工单位拖欠本地各行业商业款项1500余万元。10月底，部分物资供应商在中铁六局项目部围堵大门，甚至堵塞开发区至高铁站房的道路，影响我县站前广场及进站道路施工进度。为此，县铁路办专题汇报县政府，并组织施工单位和供应商4次召开协调会，协商寻求解决方法，最终双方达成分期付款的还款计划，并约定优先支付工人工资。目前，总体情况较为平稳。
4.其他矛盾纠纷及日常接访。炮损补偿工作已于今年全部结束，共补偿房屋炮损户280余户，发放炮损补偿资金105万余元，上半年经过协调股的工作人员凭着一股韧劲，不怕踏破鞋，磨破嘴的精神，带着对工作的执着，将版书乡南关村4户村民相对炮损严重户的工作做通，总共补偿款7万元已按协议赔付到位，拆除受炮损影响达到D类危房1栋，面积170余平方米。另外，调处铁路桥梁施工石子掉落砸毁出租车玻璃赔偿1起；调处施工造成人身意外伤害1起，家属获得赔偿金2万元；解决村民饮水问题1起，我办组织协调村民所在社区和施工方与之单独协商通过修建水管方法解决用水；调处北门社区高家旺摔伤赔偿1起，家属获得赔偿金6.8万元；还及时处理县局交办函8件，市政民互动县长信箱转办表1件。
5.征地拆迁及安置工作。
铁路建设至今，我县已永久征地856.2755亩，征地实际补偿金额2920.2449万元。今年完成了我县境内四电房屋、土地征用工作，完善了所有四电房屋用地征地资料，其中新增新桥牵引变电所30.0283亩，发放征地款85.72万元，保证了铁路四电建设的顺利进行。协助中铁六局下属各分部完成部分红线和三改用地的补征工作，其中红线征地15.0856亩，三改用地只补不征64.075亩，共发放征地款215万余元。确保土地征用款打卡发放，准确无误。
拆迁工作，红线内拆迁50户已全部拆迁完毕，红线内拆迁面积达8345.19平方米；敏感区内62户，现已完成52户，今年拆除10户共1495.36平方米，累计实际拆迁面积9967.26平方米；今年完成拆迁实际补偿金额1493.456万元。涉及的3个个案，小牛山萤石矿、南长岭公墓、观志拌合站，补偿款4734.14万元已协议补偿到位。9月份申报了1个探矿权个案(县一带银及多金属矿、萤石矿详查),京福客专公司会审同意列入个案，现已进入评估阶段。
为妥善安置拆迁户，根据县政府要求，严控零星自选地建房，积极向县城市建设与管理工作指挥部汇报沟通，结合拆迁户选择，在县城新东方小区安置拆迁户，现已选取安置房20套。
6.铁路安全保护区树木砍伐工作。根据京福客专公司10月28日铜陵会议要求，县铁路办11月10日启动组织实施对铁路线路安全保护区20米以内，杨树及其他高于桥梁的树木砍伐工作，根据调查沿线共有10处树木需要砍伐，将于11月30日前完成砍伐工作，协调我县林业部门和沿线各乡镇，组织划定安全保护区，公开公告，并对20米安全保护区有关规定和要求沿线做宣传。
（二）铁路建设常规管理工作。
1.继续加强临时用地管理。
今年继续加强临时用地管理，范围增加临时用地的地上构筑物。随着施工的进展，在我县境内现有施工单位3家，7个分部，所以今年的临时用地管理，除了及时核对清查临时用地面积，主要清查施工单位和施工单位之间用地私下转租临时用地不报批的问题，特别是严禁施工单位私自与农户签订用地协议，若经查证私下协议者，将按有关规定予以处罚。
为杜绝私自用地和活动板房转让现象发生，县铁办于5月28日至5月31日，对中铁六局下属各分部的各类临时工棚及活动板房进行了一次全面系统的整治，在此过程中铁办工作人员对沿线各分部的各类临时工棚及活动板房进行了详细登记，并请中铁六局各分部予以确认使用情况，登记造册。同时，要求中铁六局下属各分部临建的工棚、板房等，如不再使用，应由各施工单位自行拆除，不得私下折抵债务或整体出售，并让各分部签订了承诺书。
通过上述管理，保证了县铁办一贯来的临时用地的有序性，也为铁路施工结束后的土地复垦工作打下了坚实的基础。
2.继续加强碎石管理。铁路隧道开挖产生的大量碎石，属于国家矿产资源，只允许用于本县范围内铁路建设工程，严禁任何单位和个人对碎石进行买卖和转运。今年以来，据群众多人多次举报和县铁路办实地调查，中铁六局项目部下属二分部，在笔架山隧道出口、金竹岭隧道出口及梅王尖隧道入口的弃渣碎石加工场，将加工的碎石对我县搅拌站和外地进行出售。县铁路办根据相关规定，要求六局项目部通知二分部停止违规行为，对弃渣场实施停电处理，令二分部做出整改。针对笔架山隧道弃渣场重新接电加工石子事宜，7月22日同蔡家桥镇政府、派出所，对二分部和石子加工方进行了约谈，要求将弃渣场清场，及时拆除临时板房和配电设施。
3.开展安全生产、防汛检查。牵头安监局对铁路施工现场进行安全检查，以隧道周边施工现场、弃土弃碴场防护、大型临时设施、生产生活驻地为重点，对检查中发现的问题和不足，现场指出，要求中铁六局整改到位。特别是汛期来临之际，为有效预防自然灾害和安全事故的发生，确保人民生命财产安全，县铁办牵头县水务局对铁路沿线的河道和弃土弃碴场进行防汛检查，对检查中发现的两处隐患点，蔡家桥镇汤村大溪河特大桥桥墩占据河道，和柳山弃碴场堵塞梅村河河道，对河道采取清淤疏浚，对弃碴场挡土墙加固增高。通过检查，使施工单位提高了认识，增强了安全意识，通过对施工单位的督促整改，确保了铁路沿线群众安全度汛。
（三）开展临时用地复垦。铁路建设临时用地，是铁路施工单位因铁路建设需要，临时用于材料、机械堆放场地，搅拌站、制梁场、钢筋加工场、临时工棚、弃土弃渣用地、施工便道用地、生活驻地等，在县国土部门办理了临时用地手续，并向农户支付租地费用的临时使用的土地，按照规定，临时用地租期一般不超过2年，国家和省重点建设项目工期较长确实需要延长期限的，须按有关规定程序办理延期用地手续。我县涉及铁路建设的临时用地共860亩，随着铁路建设的完工，施工单位将按照规定承担土地复垦责任。为协调推进临时用地复垦工作，县铁路办经请示汇报县分管领导，于6月25日召开了铁路沿线弃渣场复垦座谈会，形成了复垦工作初步方案。7月29日上县政府常务会议讨论，同意了县铁路办提出的一点一册、一事一议、分类处理的复垦工作方案，并确定县铁路办具体负责笔架山、梅王尖和金竹岭隧道弃渣场现场弃土弃渣处置工作。县铁路办对上述共158.675亩弃渣场涉及的分户面积进行了核对确认，同物价局对弃渣初次定价，邀请拍卖公司对弃渣场拍卖制定了详细的工作方案，于10月29日下午进行了公开拍卖，由于一些原因结果流拍，现铁路办正在积极协调，准备二次拍卖工作。另外，在9月12日召开了铁路沿线临时用地复垦工作会议，对沿线村镇明确了复垦工作的原则，正式启动了临时用地复垦工作。
（四）积极做好配合协调工作。
配合做好高铁站前广场和江村大道西延段建设。为保证高铁站前广场等配套工程与站房同步建成，县铁路办积极联系京福客专公司，多次与相关单位对接，通过召开高铁站房和地方配套工程对接会和现场踏勘，对站房和广场配套设计、给排水、站房业务用房位置进行设计对接，确保车站按期开通。
积极牵头组织铁路建设和地方建设范围分界线周围场地交接工作。同时，根据我县站前广场和江村大道西延道路施工进度，组织施工单位对各类板房和临时工棚进行拆除，对建筑垃圾和堆放物品进行清理，剩余的将根据铁路建设进展情况进行处置。
协调省道S217改建工程和S217、S323连接线工程下穿铁路事宜。对我县计划改造的S217工程和S217、S323连接线工程，县铁路办积极与交运局沟通，及时将变更设计后的下穿铁路方案，函送京福客专公司，下一步将召开评审会，办理相关手续，为我县路网建设做好配合工作。
配合上海铁路局高铁客流市场调查分析工作。根据我县经济、企业发展状况，我县及周边旅游资源、年接待游客量，每年外出旅游人数、流向和来我县旅游人数、流向，在外工作人员、学生及外地来我县工作人数、流向等情况，撰写我县高铁客流市场调查分析报告，并根据调查分析工作会议精神，综合参会各部门的意见，形成了三上三下列车停靠的建议方案。
牵头协调地方和铁路建设红线排水衔接。鉴于铁路建设进入尾期，县铁路办对沿线铁路排水进行了调查，针对城区段的排水与我县经济开发区、小西门弃土场的排水衔接，于11月4日召开了专题协调会议，旌阳镇、开发区管委会、住建委及铁路施工单位参加了会议，对城区段的排水衔接进行了讨论，并现场查看了衔接点，下一步县铁路办将综合上述参会单位的意见，专题报告县政府，为政府决策做好参谋助手。
三、县重点工作完成情况
开展铁路沿线环境整治工作。根据省市县统一安排，县铁路办作为铁路沿线的“线长”单位，按照全县“三线四边”环境整治实施方案和京福客专公司有关要求，今年以来，主要是对沿线红线及敏感区内的房屋进行拆除，清理绿化铁路与国省道相交的地方，以及清理河道和部分的乡村道路修复绿化。拆除房屋10户，清理绿化2处，一是版书乡境内高铁南关特大桥与省道S217交汇处，二是蔡家桥境内大溪河大桥与县道蔡大公路交汇处。清理河道3处，乡村道路修复4处。
圆满完成招商选资工作任务。在铁办主要负责人的带领下，铁办工作人员主动出击，加强交流，增强纳税人的信任感，做好纳税人和国税、地税的有效衔接，方便纳税人快捷缴纳税款。今年以来，共完成总部经济项目纳税107.1753万元，完满完成全年工作目标。
四、加强作风建设
按照县委统一部署和要求，积极开展党的群众路线教育实践活动，以解决“”问题为重点，紧密联系工作实际，认真抓住学习教育、听取意见，查摆问题、开展批评，整改落实、建章立制三个环节，活动各项工作任务得到了很好落实，取得了明显成效，达到了理想信念、宗旨意识和群众观点进一步增强，党员干部作风明显转变，党群干群关系进一步融洽的预期目标。
五、2015年工作安排
2015年，县铁路办将着力完成以下几个方面的工作：
（一）继续做好铁路建设服务工作，重点做好高铁开通前的各项准备工作，如运行红线设置，安全保护区的设置，敏感区房屋的清理，建设过程中遗留问题解决。
（二）继续督促铁路建设单位做好复垦（复绿）工作。督促施工单位按照审批的土地复垦方案，对制梁场、拌合站、钢筋加工场、取弃土（碴）场、铺轨基地、材料堆放场、施工便道、生活营区等临时用地实施复垦（复绿），开展铁路沿线环境综合治理，完成县委县政府关于三线四边环境整治的目标。
（三）开展铁路护路联防，做好矛盾纠纷的处置工作，维护地方稳定。
（四）继续做好铁路建设和地方配套工程的衔接协调工作，并尽力争取京福客专公司的项目支持。
一、2019年上半年城市建设主要工作成效及县委、政府大事实事的重点城建工程实施情况
(一)城市规划编制及管理
1、总规审批
聘请天津市规划设计院编制了《xxx县215―22年县城总体规划》，规划城区建设用地24平方公里，人口18万;路网结构以凤凰路和千童大街为十字型主干道，四条内环路、四条外环路为骨架;功能分区以旧城区为商贸区，城南为工业区，东南角为商业居住区，西南角为行政办公区。规划已经市规划局审定，土地利用专项规划正在市国土部门审批。
2、详规编制文书
聘请浙江东华设计院编制的行政办公区、生活居住区修建性详细规划概念规划设计初步完成。千童大街、凤凰路的道路规划已初步完成。西环路凤池环岛至三里庄路口段控制性详细规划初步完成，修建性详细规划正在进行二稿编制。盐山中学修建性详细规划和工程初步设计已经完成，正在进行施工图设计。编制完成了《xxx县村庄空间布局总体规划》和城区主要路口的控制性详细规划。
3、规划管理
为维护城区规划建设的科学性和严肃性，狠抓总规和详规的落实，严格工程的规划审批和批后监管，全面提高城市规划管理水平。半年来，对盐山一中新校区、马村工业区等区域进行了规划测量，工程放线测量面积1公顷。审批建设项目56项，办理各类建设工程施工手续18份，“一书两证”执行率1，工程放线率1。
(二)基础设施建设
1、千童大街、凤凰路和海泊路三路拆迁建设工作准备就绪
该工程拆迁道路总长648米，拆迁涉及214户(农业户111户，非农业户88户，单位15个)，房屋拆迁面积31879平方米，宅基地87.81亩，企业占地59.33亩，道路新征地112.43亩，沿街门店51米，共需拆迁资金4281.88万元，基础设施建设资金3783.82万元。其中：
千童大街全长23m，北至北环路、南至南环路，规划道路红线宽4m;拆迁涉及144户，房屋拆迁面积19318m2，共需拆迁资金288.57万元，基础设施建设资金1225.36万元。
凤凰路全长315m，东至东环路，西至西环路，规划道路红线宽6m，路幅宽32m。房屋拆迁面积1857平方米，拆迁涉及57户，共需拆迁资金1287.18万元，基础设施建设资金28.2万元。
海泊路西段长13米，东至沧庆路、西至西环路，规划道路红线宽35米，油面宽2米，两侧各7.5米人行便道。拆迁涉及13户，房屋拆迁面积188m2，共需拆迁资金189.13万元，基础设施建设资金498.26万元。
2、城区绿化和市政设施维修建设工作实现新突破
城区绿化。城区绿化面积2.2万m2。一是行道树种植。在东、西、北大街和北环路种植龙爪槐、白蜡等树木6余株，周边铺设草皮花砖5余块。二是北环路绿化带补种。补种冬青3株，各路口设置安装绿化带护栏4延长米。三是绿化小品建设。28国道与南环路交口处、三通加油站旁三角地带建成绿化小品一处，共种植冬青3万余株、龙爪槐49株，铺设草皮花砖4余块。四是沧乐线与北环路交口处凤池环岛绿化包装。种植小国槐树4余株。
市政设施建设。城区便道维修、硬化及改造面积2.9万平方米。一是东、西、北大街路沿石放坡和便道硬化维修。放坡路沿石38延长米，新铺设水泥花砖、彩砖34块，铺设面积2125平方米;翻修水泥花砖28块，铺设面积175平方米。二是对实验中学门前、电信局路口、西三里红绿灯处、西关红绿灯处、东大街牌坊等路口实施了便道维修和硬化建设。新铺设路沿石36延长米，新铺设水泥花砖、彩砖72块，铺设面积45平方米。翻修水泥花砖47块，铺设面积3平方米，平整面积68平方米。城区11个路口的便道硬化改造工作已基本完成。三是人大老年娱乐广场维
上半年城市建设的调查报告修建设。新铺设水泥花砖、彩砖148块，铺设面积88平方米，平整面积9平方米。
3、城区供水功能进一步完善
一是城区供水工程进入招投标阶段。目前供水项目土建工程施工图纸已设计完成，并通过市审图公司审核，即将进入招投标程序。二是城区供水功能有所提高，共铺设供水主管道11米。其中：对东大街东扩段、职教中心家属楼等6处8户进行了入户安装，铺设供水管网5米;对东门外等4处供水管网进行了改造，铺设供水管网85米;对城区4眼供水井进行了全面检修保养，加强了水质检测，使设备完好率和安全率达1。并建立了科学合理的供水调度方案，确保了安全供水和夏季高峰期用水。
4、城区排水工程步伐加快
一是对曾杨干沟进行了整体清淤。清淤标准为上口8米、下口3米、深1.5米，清淤长度5米，投资3万元。二是对东北角排水出口李肖干沟进行了整体清淤。清淤长度35米，修建桥涵21座，投资12万元。三是南环至宣惠河排水工程正在实施中。工程总长386米，预计投资251万元，该工程完成后，可有效解决西部排水问题。上游南环至小李庄西侧新开挖明沟8米、需动用土方量3319m3;下游小李庄西至宣惠河清淤长度28米，需动用土方量47663m3。四是新修了沧庆路农机公司至南环加油站长22米的排水暗沟。五是清淤实验小学南侧排水沟渠3米。六是对城区三个排水泵站进行了全面检修。目前，城区主排水沟渠排水基本畅通，可达到城区日降雨量16毫米无大面积积水，同时为汛期低洼区域实施机械强排打下了基础。
5、住宅小区建设进展顺利
2019年实施了龙凤福园、凤凰花园、海棠名人、金三角、丽景花园、吉祥花园、文苑、广场、恩际、天泰、宏润和建设小区13个住宅小区建设工程，总建筑面积3万平方米，投资金额2.8亿元。其中规模较大的有：
龙凤福园住宅小区。位于县城东南角商业居住区，由沧州千万间房地产开发有限公司开发建设，总投资4万元、占地53亩、建筑面积5万平方米，建筑设计标准高、布局合理、风格新颖别致。
凤凰花园住宅小区。位于县城东南角商业居住区，由天津盛星房地产开发有限公司开发建设，总投资1.2亿元、占地18亩、建筑面积1万平方米。
6、千童购物中心又为xxx增添新亮点
千童购物中心属建设局招商引资项目，位于文化路和北大街交口处，工程投资2万元、占地面积16亩、建筑面积22平方米，设计为具有现代气息的五层大楼，楼内设施齐全，配有中央空调、电梯、扶梯等，楼外设有占地7亩的停车广场。千童购物中心预计今年1月份竣工，该中心可解决1多人就业，解决超市网点分散的现状，加快盐山以商兴县的步伐。目前该工程正在进行第四层主体施工。
7、旧城改造稳步推进
一是师范、贸易办北、xxx广场西三个低洼住宅区进行了旧房改造，分别实施了文苑小区、吉祥小区和广场小区住宅楼的工程建设，总建筑面积2.5万平方米，造价148万元。二是向阳院、人大北家属院、农业局家属院、老二中家属院等低洼住宅小区完成了实地勘测、调查摸底和入户座谈，制定了旧区改造方案，共需拆迁219户，拆迁占地43.85亩，拆迁面积16平方米，需拆迁资金145万元。
(三)城区环境综合治理
2019年3月23日至5月23日，在县委、县政府的正确领导下，按照xxx县城区环境综合治理动员大会精神和城镇建设领导小组的总体工作部署，由建设、工商、公安、土地、交通、盐山镇等12个部门143名队员组成突击队，在城区范围内开展了大规模的环境综合治理活动，环境综合治理共投入资金17万元，在交通秩序、违章建筑、商品占道、环境卫生等方面取得了显著成效。另外在长达两个月的突击治理过程中，未出现一例上访事件;无一起违法行政事件和不良行为;无任何伤亡事故发生。西隅村村民、老干部等纷纷赠送锦旗、邮送感谢信件、拨打感谢电话对治理工作给予了充分肯定。
x月24日，城区环境治理工作建立长效机制，进入长效治理阶段。专门成立了由建设局、公安局、土地局、工商局和盐山镇组成的46人的盐山县城市环境综合执法大队，队长由建设局副局长邢建民同志担任，办公地点设在建设局。工作任务是巩固突击治理成果，圆满实现城区环境治理目标，进一步理顺管理机制，使城区环境综合治理工作步入法制化、规范化轨道。
城区环境综治工作成效主要体现在以下几个方面：
1、违章建筑和违规占地治理
按照“法律文书齐全、法律事实准确、运用法律恰当”的工作原则，依法拆除城区内违章建筑164处，建筑面积93多平方米，收回违法占地2多平方米;其中强硬拆除7处，建筑面积23多平方米。依法强制违章施工建筑工地停工15处。既维护了法律的严肃性，又为按照《盐山县215―22年县城总体规)划》进行规划建设奠定了良好基础。
2、退店经营、流动摊点和建材占道治理
一是退店经营、流动摊点和经营性建材占道治理。依法治理城区沿街门店退店经营3多户次，依法强制执行4户次，治理流动摊点15多处，收缴占道物品3多件。清理经营性占道建材3余处，砂石料等6余方，瓷砖、瓦材4万块。东、南大街商品占道、沧庆路经营装饰装修材料占道、沧乐线城区段经营性建材占道、东大街牌坊处水产市场占道等1余年未解决的顽疾得到了有效治理。二是沿街建筑工地治理。按照建筑工地必须实行围场作业，施工建材不得占用主干道的要求，依法治理不按规定围场作业和建材占道工地15处，清理砂石料82多方，土方1余方，依法强制清理没收砂石料13余方，实心砖16余块。门店、商贩和施工单位的城市环境意识有所提高。
3、广告牌匾治理
按照依法取缔沿街立式、落地广告牌匾，规范平面广告牌匾的治理原则，对沿街立式、落地、突出墙面和落地广告灯箱等不规范广告牌匾进行了彻底清理，审批、设计和安装平面广告牌匾工作已步入规范化、法制化轨道。依法拆除沿街不规范广告牌匾和广告灯箱55多块，拆除主要路口户外大型落地广告牌匾8处，强硬拆除和收缴广告牌匾11块。审批安装平面广告牌匾3多块。
4、环境卫生治理
依照由表及里，由街道向住宅小区、机关单位、城中村和小街小巷延伸的治理原则，对城区范围内环境卫生进行了彻底清理。一是重点对外环路两侧、实验小学、阜德医院后、老电力局处、工商路等4余处垃圾死角进行了清理清运。清理生活、建筑垃圾35余方，清运25余方，平整地面37多平方米。二是清理城区沿街建筑物上的“牛皮癣”。清除小广告53多条。三是规范生活垃圾点。在东西大街及扩展段安置了19个玻璃钢垃圾箱，缓解了乱倒垃圾现象。四是增强沿街门店和单位的责任意识。发放并签定“门前三包”责任书5多份。五是加大垃圾日产日清工作力度。城区范围内垃圾清扫清运工作进入日常化、经常化、规范化轨道。
5、交通治理
一是针对城区交通秩序混乱现象，加大了规范车辆停放的治理力度。东、西、南三条大街划定停车线58米;县城十字街、西关红绿灯和东大街东牌坊等路口划定停车警戒线，5米范围内禁止停车;城区街道和路口安置停车标志牌，其中安置交通警示牌44块，公交车停车标志牌1块。二是加大城区主次干道和主要路口车辆乱停乱放清理疏导和处罚治理力度。共清理疏导违规车辆13多辆次，取缔违法三轮车2多辆，处罚非法营运车14多辆。三是完成了城区主次干道破损路面的摸底工作，需修补面积7725平方米，适时由交通部门对破损路面进行修补。
6、电力维修
城区共清理废弃电杆132根，维修坏损线路4余处，清理废弃线路2多米，新铺设电缆9多米。东、西、南、北大街，北环路、文化路等处路灯基本达到亮化要求。
7、专业市场和便民市场安置
一是东大街东扩段专业市场清理安置。依法拆除违章建筑6处，清理柴草、垃圾等杂物26方，清理占道建材1余方，平整专业市场87平方米，设置了苗木花卉、旧货、水产、粮食交易、宠物和实心砖6个专业市场。专业市场的安置既收回了违法占地，解决了东大街东扩段脏乱差问题;又规范了专业市场，带动了县城东部区域经济的发展。二是便民市场安置。在商贸城、东城路商业街、劝业场、工商路、农行路、西关小桥南路、老南大街电力局段共安置了7个便民市场，从源头上缓解了流商乱摆摊点问题，使城区范围内市场管理进一步得到规范。
8、城区国省道出入路口形象包装和美化建设再现城市新亮点
为提升县城出入口形象，对城区国省道六个出入路口(沧庆路与北环路交口、西环路与西大街交口、南环路与沧乐线交口、南环路与沧庆路交口、南环路与28国道交口、北环路与28国道交口)进行了形象包装和美化建设。一是完成了六个路口的道路硬化维修建设工作。二是沧庆路与北环路交口的凤池环岛和南环路与28国道交口绿化小品的绿化包装工作全部完成。三是六个路口设置安装大型广告牌匾。大型公益、招商广告的设置方案已制定完成，通过招投标，由惠风广告公司负责设计安装。目前，设置安装工作正在进行中。四是完成了28国道、沧乐线和武港线城区段出入口六个城建界牌的设置安装工作。
二、影响城建工程进展的主要原因及解决措施
(一)三路拆迁工作
存在问题：一是拆迁安置和土地征用问题。变更土地性质手续烦琐，需省、市土地部门逐级审批。集体无存量土地，宅基地需从拆迁所涉及村庄的村民手中征用。二是资金筹集问题。
解决措施：一是抓紧办理相关手续，加快土地征用步伐，积极做好相关村民的思想工作，由盐山镇政府及相关村委会收回土地经营权，再按照积极稳妥、公开实施和先安置后拆迁的原则，严格依法、按程序进行拆迁和补偿。二是统筹考虑农民土地补偿纠纷问题，既考虑全县整体利益，又要考虑老百姓的个人利益，采取综合地价、医疗保险、农民就业等方式，解决纠纷问题。三是统筹谋划，资金渠道多元化，确保拆迁建设资金如期到位。
(二)城区排水工作文书
存在问题：一是街道排水管渠老化、破损和毁坏，部分或全部丧失排水能力，主要有：北环路全段淤积严重，排水功能基本丧失;北大街排水不畅，特别是文化路口，下雨积水严重;28国道两侧排水沟严重淤积，高达三分之二;海泊路全段有沟无渠，完全丧失排水能力。二是旧城区部分低洼单位和小区存在积水问题，排水不畅。主要有二中、人大、人行、水利局、实验小学、老房产家属院和南环路南侧老工业区等25处险区险段，远远达不到排水要求，老百姓意见很大。
解决措施：针对排水设施问题，由于排水工程投资大，建议在统筹安排的基础上，根据轻重缓急，对现有老区所有排水沟渠分阶段分步骤重新维修，彻底解决城区排水问题。针对低洼小区积水问题，为确保居民安全度汛，可暂时用机械强排方式解决，建议有针对性的修建改造低洼小区周边区域排水设施。从长远来看，加快旧区改造步伐，对低洼小区逐步进行改造，从根本上解决积水问题。
(三)城市管理工作
存在问题：一是城区居民、门店户、机关单位保护城市环境的意识差，乱仍乱倒、乱贴乱画、破坏市政设施等不良现象仍然存在。二是部分机关团体、企事业单位对城区环境综合治理的重要性认识不足，对治理工作不予配合甚至增加阻力，致使有些工作不到位。三是虽然县委县政府今年春季进行了城区环境综合整治，收到了良好的效果，并成立了盐山县城区环境综合执法大队，但是联合执法还处在初级阶段，工作制度、工作措施等还不完善。四是由于城区内环卫设施严重不足，无垃圾中转站，无封闭的垃圾运输工具，大部分居民小区内无垃圾池，垃圾乱倒现象未能根本解决。环卫工人严重不足，根据国家卫生清扫标准人均清扫面积为5m2，而我县城区清扫面积为72m2，仅有清扫工人53名，人均清扫面积近14m2。
解决措施：建议一是进一步加大宣传力度，营造良好的高压态势，防止治理工作反弹。在电视台开辟长期专题宣传栏目，抓好典型报道;结合“八荣八耻”活动，开展社会公德教育活动，提高居民素质和城建意识、环境保护意识、社会公德意识，确保综合治理成果长效巩固。二是县委、县政府出台相关督查制度，将城建工作作为考核各单位实绩的一项重要内容，提高各单位的创建意识，使全县上下形成抓城市建设的良好氛围。三是完善城市建设管理的有关制度和相关标准。建立健全城市管理综合执法各项规章制度，加大依法行政处罚管理力度，不断提高环境综治队员的整体素质，将城市管理工作早日步入经常化、规范化、法制化轨道。四是增设环卫设施和设备，增加环卫工人。投资95万元在居民小区和外环路修建29个垃圾中转站，在东西南北大街设置垃圾筒157个、果皮箱164个;新增封闭式垃圾运输车2辆、挂式运输车1辆。环卫清扫工人由目前的53名增加到1名，人员工资纳入县财政预算。
三、2019年列入县委、政府大事实事的重点工程年内预计完成情况
(一)规划编制
《盐山县215―22年县城总体规划》在完成市规划局审定的基础上，年内重点搞好土地规划的审批，通过市政府批准。
“两区两路”(即行政办公区、生活居住区和千童大街、凤凰路)修建性详细规划待领导审定后，年内报人大立法通过，把城市建设纳入法制化轨道。
(二)千童大街、凤凰路和海泊路西段拆建工程
年内完成三条道路的整体拆迁和路基工程。
(三)城区供水工程
年内完成投资257万元的一期城区供水工程建设。
(四)排水工程
下半年完成长386米的南环至宣惠河排水工程;对原有出水口进一步清淤疏通;对旧城区低洼小区进行机械强排;对旧城积水区加大改造力度，确保城区居民安全度汛。
(五)住宅小区建设
年内完成龙凤福园、海棠名人、恩际小区、天泰小区、宏润小区、金三角小区、丽景花园、吉祥小区、实验小区、广场西住宅小区建设工程;凤凰花园住宅小区完成建筑面积5万平方米的一期主体工程建设。文苑小区完成主体工程，建设小区完成全部工程量的8。
(六)公用设施建设
1、千童购物中心建设工程。今年1月份竣工投入使用。
2、一中迁建工程。年内实施一期工程建设。
3、县医院门诊楼建设工程。投资2万元、建筑面积22平方米。年内完成工程建设。
(七)城市管理
在城区环境突击治理的基础上，进一步巩固治理效果，盐山县城区环境综合执法大队完成建章立制，加强队伍规范化建设，巩固治理成果，加大城市环境综合治理工作力度，将城市管理工作步入法制化、规范化轨道。
四、城市建设对增加地方税收的贡献情况
2019年以来，盐山县城市建设步伐不断加快。上半年城市建设地方税收收入较2019年同期有所增加。其中：
(一)房地产业税收收入
上半年我县经营性房地产开发项目13项，建筑面积3万平方米，投资金额2.8亿元。按销售收入的9.57计算，可为我县带来税收收入3732万元。经调查，上半年共实现房地产业税收收入124万元，其中营业税34万元、企业所得税88万元、其它小税种2万元。2019年同期无房地产业税收收入。
关键词：国土部门；土地储备；贷款；监管
中图分类号：F061.6 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）07-0-02
一、引言
近年来随着城市建设的快速发展，土地储备整理所需资金不断增加，阜新市面临土地储备资金不足、资金来源面较窄、融资方式不够丰富等问题，市土地储备交易中心不断探索适合自身实际的融资模式，逐渐形成了以土地为中心的贷款模式。通过这一模式筹集到大量资金，为城市建设发挥巨大作用。但在贷款资金使用监管过程中存在许多问题，影响了资金的使用效力。本文将对其进行简要分析，旨在发现问题，研究对策，以期高效安全的利用贷款资金，在城市建设中发挥最大作用。
二、土地储备资金使用状况及存在问题
土地储备贷款资金是银行向土地储备机构发放的用于收购、整治土地，提升土地出让价值的短期周转贷款。其主要用途包括支付征地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、场地平整费、缴纳土地出让金等。向借款人发放的用于土地收购及土地前期开发、整理的贷款。
现阶段土地储备交易中心作为承贷主体，负责银行贷款资金的借入、使用和偿还，各区政府作为项目实施主体，负责项目区拆迁改造工作实施。由于项目涉及的资金额度大、环节多、链条长，在资金使用、监管过程中暴露出若干问题。
1.资金使用方面的问题
土地储备交易中心作为承贷主体，负责银行贷款资金的借入、使用和偿还，在项目实施过程中根据各用款单位申请额度及银行放款进度，申请并拨付资金。项目用款单位为区政府，负责项目范围内的征地拆迁及补偿款发放工作。
由于拨款单位及项目实施单位不统一，市土地储备交易中心负责拨款，只能通过报表形式了解项目进展基本情况，不能及时准确掌握项目实施单位的用款情况、银行余款情况，更不了解资金的使用效益。用款单位的资金使用范围广、额度大，如办公人员补助等费用没有明确限定。在资金紧缺的情况下，现有资金管理方式不利于高效利用资金，很难适应大规模征地拆迁补偿费管理需要。
用款单位资金使用计划不周密，时效性不强。
2.资金监管方面的问题
该笔贷款资金按照《土地储备资金财务管理暂行办法》的有关规定进行核算，资金管理内控制度基本健全。资金审批过程严密，用款单位向市土地储备交易中心提交申请材料，包括资金用途、金额、事由、支付依据，经市储备中心审核并经相关领导审批后报送银行及局财务科，银行同意用款申请后方可划款，但在资金监管中仍有以下不足。
（1）资金使用单位上报材料不规范
由于项目实施单位为区政府，部门之间缺乏一套可操作的协调、沟通程序，各单位按照自己的方法整理、存档材料，没有统一、规范的存档模式。个别存档资料不完整，部分材料没有电子版，不利于统计数据、汇总资料，影响全面了解整体情况。
（2）土地储备资金综合管理不到位
与土地储备巨额贷款资金相比，监督人员不够、力度不足，监督方式和措施不到位。专项性检查多，日常监督少；事后检查多，事前、事中监督少；对某一事项和具体环节检查多，全方位跟踪监督少。市土地储备交易中心只掌握下拨资金进度，未能及时了解各地块征地拆迁进度及拆迁补偿费发放进度明细，不利于全面掌控征地拆迁补偿的整体情况。
（3）监查工作缺乏法律约束与制度保障
目前没有各部门统一遵循的规章制度及法律法规，使监查工作缺乏法律约束与制度保障，造成管理上只管拨款，部门和单位只管要钱、只管建设、不讲效益。在检查审计过程中，只要求违规单位“下不为例”，而没有作出相应的解决办法和措施，使得监查往往流于形式，缺乏应有的监管力度，直接影响了监查的权威性和有效性，导致资金使用效益低。
三、储备贷款资金还贷风险分析
由于土地储备贷款具有政府垄断强、贷款需求量大、经营风险小、投资收益高的特点，已成为各家商业银行贷款营销的新热点。随着土地资本运营的深入开展，土地储备贷款发展前景十分广阔。但是由于土地收购储备制度是一项新的制度，对于还款风险也是不容忽视的，可能出现的风险因素主要体现在政府因素、房地产市场影响因素、金融政策影响因素等方面，亟待研究解决。
1.政府因素
目前，市政府城市基础设施建设资金匮乏、将土地储备机构当作财政融资渠道，市土地储备交易中心从银行借入资金以收购土地，但是出让土地所取得的收入不及时返回给土地储备交易中心用以还贷，而是将收入挪用搞其他建设项目，使得土地储备交易中心无法按期还本付息。由于出让金进的财政专户，对借款人的约束性不是很强，银行很难监管。
2.储备中心自身因素
土地储备具有运作周期长、资金投入多、受宏观经济环境影响程度明显特点，目前，作为借款主体的土地储备交易中心自有资金较少，资金来源渠道单一，自身抗风险能力差，从而导致其过度依靠银行贷款，这既不利于银行分散信贷风险，也不利于土地储备交易中心自身实力的增强。
土地储备交易中心对还贷来源没有支配权。目前，储备中心实行财政收支两条线管理，对出让土地所得的土地出让金收入没有支配权。现有模式通常是土地储备交易中心投入资金，通过收回、收购、置换和征收等方式取得土地后，直接或间接进行前期开发后出让，但出让收入必须直接上缴财政专户。这就形成了借款人土地储备交易中心对借款资金投入后所取得的资金收入没有支配权，自身不拥有第一还款来源，使得中心在运作初期承担债务的能力较弱，可能会影响借款的及时归还。
3.房地产市场影响因素
土地储备交易中心的运作具有一定的房地产开发企业的经营特征，计划收购储备的土地市场价格走向存在较大的不确定性。土地拍卖和挂牌交易过程中可能存在土地流拍或中标人违约导致土地收入没有实现的风险。在实际运作中有动迁进度慢、净地不净等问题使地块拆迁成本过高，土地出让金上缴缓慢，出现收购土地的成本高于出让收入，导致土地储备交易中心收不抵支，形成还贷的风险。
4.金融政策影响因素
在项目运作过程中，银行的金融政策也在不断调整，由于行业不同，银行对土地储备业务不够了解，导致部分要求难以实现。如银行要求用地指标与放款规模一致，但在国土部门实际工作中只能保障项目范围内用地指标在贷款期限内完成。在用款范围上，要求严格按照项目实施方案执行，对于实属项目范围内地块只是名称不符的没有灵活的解决方案。
四、应对措施
1.增强风险防范意识
土地储备项目的资金额度大、支付种类复杂，如此多的资金，如此复杂的过程，即使是1%的问题，国家就是数亿元的损失。从国土部门到实施单位根据所承担的工作，要全面梳理每一项业务和工作流程，制定个人和部门风险识别、防控一览表和重点工作廉政风险防控管理流程表，防范风险、降低风险。
2.围绕关键环节建章立制
土地储备的过程投资额度大、环节多、链条长，涉及的利益主体方方面面。我们要抓住主要矛盾，让关键环节有法可依。要坚持制度先行，紧紧围绕土地储备资金拨付使用、征地拆迁、农民补偿及还款等关键环节，建立完善的规章制度，为加强土地储备项目监管提供依据和保障。
3.发挥政府职能，加强各部门协调合作
政府要发挥其综合协调作用，加大国土部门的牵头作用。土地储备交易中心应该在政府的特别授权下按照市场化的原则进行规范运作，完成从贷款、用款到还款的整套操作，充分发挥其带头作用。审计部门、财政部门发挥其职能，加强对土地储备交易中心运作情况的监督与合作，相互协商制定出统一的贷款政策和制度，按项目进度定期审计，使风险控制真正得以实现。
4.探索建立多渠道筹资机制，合理分散信贷风险
实现资金的良性循环是土地储备工作可持续发展的重要基础。为了解决土地储备交易中心融资单一、缺乏资本金补充机制的问题，可以借鉴各地的经验，充分发挥土地储备基金的作用。在土地储备基金形成一定规模且经营业务走上良性循环轨道后，还可以开辟新的筹资渠道，如发行企业债券、股票和开发公司入股等。这样可以改变过分依赖银行贷款筹集资金的做法，合理分散银行的信贷风险。也使土地储备交易中心有财力对收购储备的土地进行规划，使得土地的收购、整理、储备、出售“一条龙”完成。
5.加强贷前调查评估，强化贷后监管措施
在贷款前期做好调查评估工作，真实掌握项目预计用款情况。对于项目的经济效益作出合理估计，为到期还款作保障。在土地储备贷款发过后对土地出让金账户实行封闭管理，加强账户监控，严格监控每块土地储备资金的支出、回收、上缴、返还，做到专款专用，达到到期还本付息。还要加强对已发放的存量贷款的管理和监控。
[内容提要] 通过对杭州市城市建设、土地管理等职能部门和城郊5个村庄及部分农民的多次走访，笔者发现，集体土地房屋拆迁的有关当事人各有一本难念的“经”，其根本原因是都希望自身利益最大化，这就注定了农民的弱势。但农民作为经济人，却以自己的方式与政府周旋。拆迁制度供给落伍，不能适应瞬息万变的社会经济和异常复杂的民情民意，最终导致集体房屋拆迁举步维艰。实质上，城郊集体土地“拆迁难”是城市和乡村两种社会制度在拆迁问题上的交汇和碰撞，是城乡“二元”体制瓦解前城市产生的阵痛、农民发出的哭喊。 [关键词] 城市化 农房拆迁 当事人行为 随着城市化进程的加快，越来越多的城郊农村集体土地被征为国有，越来越多的集体土地上的农民房屋被拆迁，据统计，2009年杭州市老城区共拆迁集体土地房屋175万平方米，如果把余杭和萧山两个新城区计算在内，当年共拆迁集体土地房屋340万平方米。在这一过程中，政府制订拆迁条例和补偿标准，委托拆迁评估机构对农民拆迁房屋进行评估，政府或受政府委托的拆迁人分别与村集体和农民谈判，直至与村集体和农民签订拆迁协议。但拆迁工作并非一帆风顺，一般项目的拆迁工程需要耗时2-3年，而这个过程则是一个农民与政府讨价还价的利益博弈过程。 政府方面认为，农民要求过高，甚至刁蛮，使拆迁成为“天下第一难”，以致阻碍城市化进程。农民却清醒看到，在现行土地征用和房屋拆迁法律法规前提下，不可能扭转房屋被拆迁的事实，只可能通过各种努力实现家庭利益最大化。因此，他们通常采取突击搭建、突击装修、改变旧房用途等方式以期增加拆迁补偿，如果达不到目的，则采取集体抗争、群体上访甚至群体械斗。政府行为真的很到位吗？农民真的很刁蛮吗？拆迁为什么成为“天下第一难”？笔者通过对杭州杭州市城市建设、土地管理等职能部门和城郊5个村庄及部分农民的多次访问，试图从政府和农民行为入手，描述城乡结合部集体土地房屋拆迁现状，分析其矛盾焦点，探索其症结原因。 一、拆迁过程中的政府政策与行为 （一） 政府关于集体土地房屋拆迁的政策和程序 1、不断修订和完善有关法律法规。1998年7月，杭州市政府颁布了《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》），1998年8月1日起施行，结束了集体所有土地房屋拆迁无法可依的历史。2009年7月杭州市人民政府印发了《关于拆迁集体所有土地住宅房屋搬家补贴费和临时过渡费标准规定的通知》，规定集体土地住宅搬家补贴600元，临时过渡期内每人每月补贴160元，如逾期不能回迁或安置，临时过渡费提高到每人每月320元，体现了政府兑现拆迁安置的诚信。2009年11月，市政府颁发了《关于杭州市区征地综合补偿标准的批复》，进一步提高了与集体土地房屋拆迁密切相关的征地补偿标准，包括地上附着物的补偿标准。2009年11月，杭州市人民政府办公厅印发了《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法的通知》，规定杭州市国土资源局是杭州市区范围内征用集体所有土地房屋拆迁争议的裁决机关。杭州市征地拆迁办公室受市国土资源局委托，负责杭州市区范围内征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决的具体工作，并明确规定了拆迁人和被拆迁人申请集体房屋争议的要件，指明了拆迁纠纷解决的路径。 2、有序地实施集体土地房屋拆迁。第一步，申领拆迁许可证。建设用地单位向受托于杭州市国土资源局的杭州市征地拆迁办公室凭建设项目固定资产立项计划批文、建设用地规划许可证、用地批准文件、房屋拆迁服务工作委托协议、拆迁方案、建设用地勘测定界资料等申领拆迁许可证。第二步，公告。根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》规定，集体所有土地房屋拆迁许可证一经发放，市土地管理部门应当将拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等予以公告。第三步，动迁服务和房屋价格评估。在实施拆迁前，拆迁人或受托拆迁机构向被拆迁人宣传政策、调查登记、安置告示、签订协议、支付补偿。同时，拆迁人在公证机构的监督下摇号产生具有资质的集体土地房屋拆迁评估单位，评估单位分别对被拆迁人的房屋及构筑物进行丈量登记、价格评估、评估告示。拆迁人根据评估价格与被拆迁人签订协议，被拆迁人在协议规定的期限内搬迁。如果被拆迁人有异议，则通过多次谈判或行政诉讼等程序来解决。拆迁的详细程序见图1。 （二） 各级政府在拆迁中的职能 1、市政府是拆迁主体，主要行使管理、委托、监督职能。为 了科学、高效地配置杭州市区极其有限的土地资源，市政府统揽了8个城区区级政府的集体土地的征迁权，也就是说，杭州市集体土地征用和房屋拆迁主体是杭州市政府及其职能机构。并在集体土地房屋拆迁中行使制订、修改政策、委托下级土管部门组织拆迁、协调解决拆迁争议、办理房屋拆迁验收合格、审批拆迁手续等权力，而较少从事具体拆迁工作。事实上，每年拆迁面积上百万平方米之广，单靠市级国土局、城建委的公职人员去完成如此庞大的拆迁任务是可能的。 2、区政府是拆迁过渡政府，主要行使宣传、协调督促职能。根据《土地管理法》第五章第四十六条规定，“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”那么，杭州市城区8个区级政府均有权依法征用集体土地和实施房屋拆迁。但市政府统揽了8个区级政府的集体土地征迁权，也就是说统揽了8个区级政府的集体土地征用后的处置权──巨大的国有土地出让收益权，致使区政府在集体土地征用和房屋拆迁中只有责任而少有利益 ，仅限于行使拆迁工作的宣传、协调、督促等职能。这样，区政府往往把集体土地房屋拆迁视为份外工作，甚至“宣而不传、配而不合、督而不办。” 3、乡镇政府是拆迁实施主体，任务重、压力大。乡镇土管所受市、区土管部门委托和督促，直接进行集体土地房屋拆迁的政策宣传、调查登记、安置告示、产权确认、签订协议、支付补偿等具体工作。这些具体工作涉及到每个农民的切身利益，任何疏漏都不允许发生，否则，农民轻则不签协议，重则殴打拆迁人、围攻乡镇政府、上访区、市、省政府、上诉法院。而且，集体房屋拆迁又是在一个熟人社会里开展，拆迁人的老家或其它乡镇干部的家庭或部分亲朋好友很可能就是被拆迁人，工作压力、熟人关系、自身利益交织在一起，完成拆迁任务的压力和难度便可想而知。虽然乡镇土管所在对农户房屋的合法补偿面积、房屋用途性质、其它构筑物的补偿等方面具有较大的自由裁量权，但对自由裁量权的任何使用不当，又会引发农民的攀比和悔约。 4、村干部承担部分政府拆迁职能。村委非基层政府，村干部也非国家公务员，本与政府拆迁职能无关。但一方面，村委选举是在乡镇指导、协调、监督下进行的，或多或少地带有行政干预的色彩，而且，村支书一般由乡镇推荐或指派，村支书与村长在村中两权势均力敌，有时村长也要顾及党性、组织，乡镇领导等因素调整自己管理村务的立场 。另一方面，村干部尤其是村长是农民民主选举产生，在农民中具有较高威望，不少村干部自然而然地成为农民的“意见领袖”。所以，乡镇政府当然要抓住这一关键人群，充分发挥他们拆迁中的重要作用。因此，尽管村干部也是被拆迁人，他们的房屋利益也可能受到损害，但是，受“上级”颐指，他们不得不硬着头皮执行劝说农民同意拆迁和尽早搬出住房的任务。 （三）政府在拆迁中的行为偏差 为了确保被拆迁人和拆迁人双方的利益，政府不断补充、修订集体土地房屋拆迁条例、办法，逐步规范拆迁行为，是非常值得肯定的。但是，由于拆迁情况纷繁复杂，政府及其受托人在集体土地房屋拆迁过程仍存在着许多非规范的行为。 1、超前颁发拆迁许可证。个别项目拆迁在没有拿到《项目建设用地批文》之前，为了赶工程进度（按某领导批示，在某年某月之前竣工），提前发放《集体所有土地房屋拆迁许可证》，拆迁程序不到位，造成老百姓对政府的不信任。 2、私下给房屋评估机构定盘子。摇号产生有资质的评估机构、科学评估集体土地房屋及建筑物、公正补偿被拆迁农户，是政府拆迁行为规范化的具体体现。但在实际操作中，拆迁人事先给评估机构（人）框定一个补偿总盘子，使拆迁评估成为继定方案下的分项数字游戏。这样的评估只是给政府的拆迁行为披上了一件公正的外衣。 3、擅用自由裁量权，引发农户间补偿不公平。拆迁人必须要与每一位农民签订拆迁协议后，才能实施拆迁。因此，拆迁人为了防止农民夜长梦多（不断增加补偿项目，如装修）、为了确保建设项目的工期、为了获得拆迁进度奖励 ，非常希望尽快与每位农民签订协议。面对每个农民提出的不同要求，只要不超出其底线，拆迁人总是尽量满足，但要求农民个体一定“保密”。这样就造成即使相似结构、相似朝向、相似用途、相似成新度的建筑物或其它装潢物品的补偿价格差异悬殊，这种悬殊更多地出现在相邻村社。实践中，不同区域相邻村社同一相似房屋补偿金额可能相差10万元以上。 4、强行拆迁时有发生。即将进入杭州城郊某高教园区的投资方C，因为其投资项目得到了省、市两级政府的充分肯定和大力支持，从不把村集体和农民放在眼里，以高高在上的姿态与农民谈判，加上补偿经费业已支付给村委，就认为农民应该无条件地搬迁，也不管农民对拆迁补偿是否满意、分配是否合理、过渡房是否找好、迁建问题是否规划好、搬迁是否准备好……自2001年2月到2009年3月，在尚未与被拆迁农民分别签订拆迁协议的情况下，先后7次将推土机开进村，强行推翻农民茶园近百亩，其中一次推翻茶园50亩。在农民的强烈抗争下，投资方不得不以每亩1600亩的代价对此行为负责。 二、 农民在房屋拆迁中的应对行为 1、突击装修。农民一旦得知拆迁的消息，第一件事就是突击装修，因为第一，装修时间比房屋建造时间更难确认；第二，装修不仅可以在室内地面、墙壁，还可以在院内、外墙、房上进行多方位、多层次的装修；第三，2000年前的集体土地房屋拆迁中的装修补偿是依据1995年相关建材价格颁布的房屋重置价格标准，2000年以后依据的是按2000年市场价格调整后房屋重置价格标准，而事实上，自1995年以来，建材价格一路下跌（2009年上半年的情形除外），加上同类建材的档次差别较大，实际上农民只需花20元/平方米的装修就可以获得50元/平方米的补偿，利润率高达250%，何况拆迁时还可以将原装修材料拆走，这样的投资，再没有经济头脑的农民也会不遗余力。据杭州市建委前期办工作人员介绍，在杭州郊区X镇G村，2000年初和2009年先后两次征地拆迁，2000年初被拆迁农民较少突击装修，2003突击装修十分突出，以致2009年对每户农民的装修补偿费平均比2000年高10万元以上，当年该村共200户农民拆迁，仅此一项使政府多耗费2000多万元。 2、制造有利事实。农民一旦得知拆迁消息，便立即着手制造对增加拆迁补偿有利的事实。（1）增加旧房面积。目前，集体土地房屋没有“三证”，也就是说农民房屋的建造时间、层高、面积等产权属性难以确定。所以，几乎所有农民都尽可能地增加房屋层高、在主屋旁边搭建简易房屋，千方百计地增加拆迁房屋面积，以获得最大补偿面积。（2）改变原房屋用途。将原来作居住用的房屋改变成生产、经营性用房，如改建成工场、小店等，拆迁时同样面积可获得更多的补偿。（3）回迁户口。目前，杭州市集体土地房屋拆迁安置主要是按被拆迁农户的常驻人口作为安置基数的，造成许多拆迁农民在得知本地即将拆迁时（事实上从征地调查开始到发出征地冻结通告之间有相当长一段时间，而且按现有有关规定，征地中的有关信息必须公开），将一些亲友的户口迁入拆迁地，造成安置人口增加。 3、拖延时间。自2001年6月国务院颁布《城市房屋拆迁条例》以来，强行拆迁被禁止。农民非常清楚，只要不签协议，拆迁人是不敢强行拆迁的。因此，农民单方认为拆迁人所给的房屋补偿标准太低、面积丈量不合理、装修折扣太高、某些附属设施补偿不足等原因之一就会拖延与拆迁人签订协议的时间。农民知道至少在这一点上，主动权是掌握在自己手里的，并且，农民不怕拖，反正他们有的是时间，更何况与房屋相关的物价还在一天天地往上涨。但拖延对拆迁人非常不利，拆迁往往都实行包干制，拖延拆迁时间本身就意味着拆迁成本的提高，不仅自己拿不到足额的包干奖金，还会影响职位迁升，更不利于投资方项目进程，如果属于商品房开发项目，房屋早已作为期房出售，若不能如期拆迁还会因延长交房时间而赔偿业主。所以，农民的拖延常常迫使拆迁人作出实质性让步，造成“会哭的孩子有奶吃”，而“听话的农民”却“相信村长上了当”，从而加重了其他农民不公道的感觉，也由此引发新的矛盾和纠纷。 4、法律诉求。在拆迁中，农民进行法律诉求主要有两类原因，一是因政府失信而诉求。如，著名的浙江某高校建分校，2001年征用位于杭州西郊W村的1100亩土地、拆迁210户农民，为了尽快拆迁，政府答应农民提出的三个条件，即同意征地的土地补偿费可以分给农民；答应农民拆迁后可以造连体别墅（两个农户一幢楼）；集体可留用征地面积的10%。但等农民交出土地，搬出自家房屋后，政府的三个承诺一个也没有兑现。农民愤怒了，分别6次上访区政府、市政府和省政府，但因为新的政策已出台，城市统一规划等原因，上访没有任何结果。后来农民只能上诉到法院，但因为政府当初的承诺既无合同又无录音，证据不足，农民败诉。这一事件发生后，“相信人民相信党，相信政 府要遭殃”的民谣在当地广为流传。二是为公平而诉求。在农民的公平观念中包含了普遍主义的诉求，他们经常诉诸于普遍主义来表达不满，比如常见的说法就是“为什么某人这样，而我不可以。”反映在房屋拆迁补偿中，农民的公平感是：以前的拆迁补偿应与现在的一样，相似条件 的拆迁补偿应该一样。但实践中，政府为了平息农民的抗争，缓解社会矛盾，拆迁补偿标准在不断提高；政府为了尽快拆迁，既使同一村社“相似条件”的不同农户的补偿金额往往不一样。尽管以“保密”为条件，但农民群体的“直率坦言”往往冲淡农村社会所固有“低流动性”。因此，农民为公平的诉求实质上对政府行为不公的诉求。 三、集体土地房屋拆迁中的矛盾焦点 从总体上讲，集体房屋拆迁中的矛盾焦点是由拆迁当事人双方利益分割不均造成的，在拆迁中，政府既是运动员，又是裁判员，在拆迁利益分割中处于绝对有利地位。农民作为被拆迁人，虽然拆迁必须征得每个农民的同意，农民还可以通过谈判或行政诉讼来维护自己的房屋权益，但由于政府在拆迁中的强势地位和有失规范的拆迁行为，使农民总是处于相对弱势，从拆迁补偿、安置过渡到农居点建设与分配的各环节都受到一定程度的利益损害，这些正是拆迁的矛盾焦点所在。 1、农民房屋利益没有得到足额补偿。在W村，农民J被拆迁房屋520平方米，2000年建造，当年造价60万元（含装修），拆迁货币补偿57万元，在距原住房2公里以外的农居点购置安居户3套（夫妇俩一套，两个已婚儿子各一套），面积530平方米，支付房款35.5万元，装修费11万元，共计45.5万元。从表面上看，该农民房屋面积非但没有减少，反而还赚进11.5万元。但仔细分析一下，就可以发现拆迁人对他的补偿是不够的。第一，房屋现值没有得到足额补偿。如果按城市国有土地房屋拆迁住宅房屋货币补偿标准，农民J的旧房地处市区七类地段（大杭州概念），同地段城市居民住房拆迁补偿的基准价为2500元/平方米，以此为标准，他可以获得130万元的补偿。如果该房作为商品房出售，当年该地段商品房价格为2600元/平方米，按此价格计算，他可以获得售房收入135.2万元，即使扣除土地使用权出让金500元/平方米（参照市经济适用房出售的相关规定），他仍可获得109.2万元。第二，房屋预期价值没有得到足额补偿。城郊农民住房不仅具有居住价值，还具有增值价值和出租价值。从增殖的角度看，杭州房价每年上涨11.2% ，城郊房价上涨速度更快。从房屋出租价值上看，按2001年W村房屋出租市场价每平方米10元计算，该农民可出租空闲房屋200平方米，每年可收入房租2.4万元，若按城市房屋土地使用权70年计算，即使按当时出租房价水平，该房可获得含税出租收入约150万元（扣除已使用的年份、考虑出租率）。第三，不少应该得到补偿的项目尚未涉及。如，新搬迁的地点更远离城镇，对农民生活、就业、子女上学等带来诸多不便。新的居住环境从建设到成熟，最后形成一个交通、学校、商贸、休闲等配套的良好的人居环境，至少需要5年时间，5年里给被拆迁农民生活带来的诸多不便根本不在拆迁补偿范围内。此外，房屋是农民最值钱的财产，他对他的房屋充满了自豪，爱护、安慰或忧虑的感情，高大漂亮的房屋，主人为之感到自豪；低矮破旧的房屋，主人为之忧虑或羞愧。但不论房屋的好坏，农民都比爱护任何物品而爱护他的房屋，久而久之，房屋成了农民人格整体的一部分，拆迁农民的房屋，尤其是拆迁高大漂亮的房屋，多少金钱都不足以弥补他巨大的失落感。 2、拆迁过渡费用偏低、过渡期偏长、生活水平下降。（1）过渡费标准太低。根据《拆迁条例》，政府补贴过渡期拆迁农民每人每月160元，该标准偏低。仍以郊区的W村为例，当地房屋租赁市场价为小套600元，中套800元。如果一家三口，用480元的过渡费还足以租到一个小套，更不用说生活费补贴 。（2）过渡期太长。不少建设项目被拆迁的农民在外过渡期长达2-4年，农民习惯了单家独院，较长时间地租住别人的小屋，家具、农具无处摆放，娶媳嫁女不气派，丧葬离别不吉利，给农民生活带来诸多不便。（3）农民生活水平下降。一是拆迁过渡实质上就等于农民失去了原来的出租房屋收入。郊区被拆迁的房屋原来大多是作为出租房屋租赁给外来人员，可观的房租收入已成为被拆迁农民的主要经济来源，房屋被拆迁实质上意味着在外过渡期间没有了这部分房屋出租收入，仅靠每人每月160元的过渡补贴，在较大程度上降低了拆迁农民 的生活水平。二是拆迁还加重了农民失业，进一步减少了农民收入。土地征用使部分以农业为生计的农民失业；房屋拆迁又使部分从事工商业的农民失业；拆迁引起的社区内乡镇企业的搬迁又使部分原乡镇企业务工的农民失业。据W村村长介绍，该村土地征用和房屋拆迁后，全村劳动力失业率高达60-70%。 3、农居点建设中政府揩油。在绕城公路范围内，农民房屋拆迁后必须建设多层农居点，并实行统一建设、统一管理。但在农居点建设中，政府以平衡农居点建设收支为由，再次在农居点建设中侵占农民利益。仍以W村为例，第一，政府将农居点建设面积的30%作为经济适用房出售给城市居民，而该房的土地产权是村集体的，村集体并没有得到该类土地的征用补偿；第二，政府单方面提高农居点商铺价格，而这部分商铺是今后村级集体经济收入的重要来源，更是失地农民就业的重要途径。 4、农居点房屋质量较差，分配方式欠合理。W村农居点建筑面积约5500平方米，2009年上半年竣工验收后交付使用，但到2009年初已花去维修费用100多万元。农民J家共分配购买3套房屋，先后发现30处漏水。农居点建设质量不保，进一步伤了老百姓的心，农民们说：建大学城对杭州整体形象提升是好事，对老百姓是伤心事。此外，目前杭州集体房屋拆迁农民的安置标准是按市委[2001]29号文件,人均40 10平方米的政策进行安置的。但实践中，对一些安置人口较少的拆迁户，则会产生安置面积少于拆迁前的合法建筑面积。拆迁补偿面积减少，就意味着今后的租房收入减少，这部分农民的房屋利益因拆迁受到更大损害。 四、结论与讨论 1、集体土地房屋拆迁中各级政府与农民的行为特征暴露出的是赤裸裸的利益博弈。在这场利益博弈中，各级政府是最大的利益获得者。政府既是拆迁政策制订者，又是执行人，兼运动员和裁判员于一身，是拆迁利益（征地后续利益）的最大获得者；尽管区政府的征地权力被市政府统筹，但由于征地拆迁受上级主管部门或投资方的委托，他们或多或少地能从征地拆迁中分割部分利益；虽然乡镇政府的拆迁任务重、工作压力大，但也能从拆迁中或多或少地截留部分利益。如，前文所提及的W村拆迁安置，投资方以每户28万元的价格包干给镇政府，但W村农民实际拿到手的仅每户22万元。在这场博弈中，农民是被孤立、被宰割的弱者。由于信息不对称，权力不对等，农民根本不可能与政府站在同一平台上合理、合法地争取自身利益。房屋何时被拆迁、以什么价格拆迁、搬到哪里去、以后住什么样的房屋等重大房屋权益问题的决策权始终掌握在政府手中，即使农民可以讨价还价，也是有限度的。在农民房屋拆建问题上，政府与开发商结成的坚实的利益同盟，农民则受到歧视。政府不允许世世代代生活在集体土地上的农民在其城市规划区内多盖一平方米的房屋，却允许开发商在原本为农民居住的土地上盖起幢幢别墅，而长期生长于此的农民还不得不搬迁到远离城镇的农居点（尽管身份已转变为市民，但住所仍叫农居点）。面对失地、失业、失房，农民只能以自己的方式与政府博弈。农户作为最基本的生产经营单位，农民作为最典型的经济人，保护家庭财产、争取家庭利益最大化是他们理性的行为，我们不能简单地对被拆迁农民的逐利行为进行道德褒贬，因为在议价中争取更多属于自己的份额是当之无愧的。 2、拆迁政策供给落伍是农民系列拆迁应对行为的“培养基”。拆迁政策落伍主要表现在拆迁政策的严肃性、明确性、规范性、灵活性等方面不能适应瞬息万变的社会经济和异常复杂的民情民意，最终导致集体房屋拆迁举步维艰。在严肃性、明确性方面，突击装修之所以成为普遍的事实，是由政策不明确、不严肃造成的。以1998年版的《拆迁条例》为例，该条例中并没有明确界定何为“突击装修”，因此也就谈不上相应补偿问题。如果政府及早地界定“突击装修”的概念及其“抑恶”规则，或采取按房屋价值的百分比的办法补偿房屋装修，拆迁与建修、城市化与反城市化的行为就不可能在同一幢房子内同时演绎！在规范性方面，尽管《拆迁条例》及相关政策规定了全市按地段的拆迁补偿标准，但各区、各镇都有各自的细化标准，这就不可避免地造成相邻区、镇、村农民互相攀比。苛求补偿标准完全一致在操作中是不现实的，但是如果差距过于悬殊，就很难做到真正取信于民──—能攀比者当然要攀比，能观望者固然要观望。此外，政府一味迁就不同被拆迁个体，尽可能满足他们的各种请求甚至非份要求，导致条件相似房屋拆迁的农民得到的实际补偿数额不一样。而随着传统乡 土社会的蜕变，农民并不一定会承诺拆迁人要求的保守“秘密”，而是以此作为炫耀自己谈判能力的证据，从而诱导更多的被拆迁人去讨价还价，加重拆迁难度。在灵活性方面，突击装修之所以大行其道，是由于拆迁补偿标准修订的不及时，目前的房屋拆迁的补偿标准是以2000年的重置价为依据，当时的建材价格比目前高出许多，但实际上建材市场价格每天都在变，这种“以不变应万变”的指导原则本身已严重背离了市场经济的基本理念。 3、集体土地房屋“拆迁难”实质上是城乡“二元”体制瓦解前的阵痛。集体土地房屋拆迁实质上意味着城郊乡村社会的拆除，意味着乡村社会向城市社会过渡城市社会接纳乡村社会乡村社会融入城市社会乡村城市化的开端。所以，集体土地房屋拆迁从表面上看是拆除了盘桓于城乡间的隔离墙，拉近了农村和城市的距离，实质上是城乡“二元”体制矛盾的大暴露。一方面，城乡“二元”体制的某些历史遗留问题在集体土地房屋拆迁中凸显出来。如由户籍制度引起的“农嫁居”问题。农村女性嫁入城市，上个世纪90年代前难以转为城市户口，90年代以后转为城市户口又失去了原来的经济意义，所以，好多“农嫁居”尽管在城市生活、就业了几十年，但户口包括其孩子的户口仍在农村。集体土地房屋拆迁时，这部分“农嫁居”的房屋安置利益如何解决？享受，老农民有意见，不享受，“农嫁居”上访妇联；享受，是老农民通情达理，不享受，也不无道理！因为一是户口并不意味着对集体经济的贡献，二是法制赋予了农民对重大经济问题民主决策的权力。另一方面，农民并没有因征地、拆迁变成真正享有5大福利保障的市民，而是沦为既非农民又非市民的“边缘”人。但这并不能阻止农民在拆迁中与他们近在咫尺的城里人攀比，在实施拆迁安置时，农民提出：我们已经是居民了，而且是多年的老居民了，为什么不能享受城市居民“拆一还一”的补偿政策？针对政府将30%农居点作为经济适用房卖给居民，农民抗议：我们同样是居民，为什么不能购买建造在自己土地上的经济适用房？……农民援引市民标准为标杆来权衡“市民化”的得失，理性地认识到自己吃了大亏，强烈要求一次性“制度贴现”补偿，千方百计地制造有利的补偿事实，甚至阻扰拆迁进程。总而言之，集体土地房屋拆迁难实质上是城市和乡村两种社会制度在拆迁问题上的交汇和碰撞，是城乡“二元“体制瓦解前城市产生的阵痛、农民发出的哭喊，解决集体土地房屋“拆迁难”的根本对策或许并不在拆迁之本身，而在拆迁之外。 主要 sant Society and theImage of Limited Good,in Jack M.Potter,May N.Diaz,George M.Foster,Peasant Society,Boston:Little,Brown and Company.
水库移民工程为xx河水电梯级开发的第八个梯级，电站位于mx县境内。电站以发电为主，装机容量为340mw，多年平均发电量18.18亿kw· h，年利用小时数4546h，正常蓄水位1235m，相应库容为4.8489亿m3，死水位1205m，相应库容为0.6242亿m3，调节库容为4.2247亿m3,水库干流回水长度约24.27km。
根据《xx河水库移民工程招标设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告（审定本）》（以下简称《实施规划报告》），水库移民工程建设征地移民安置实施规划涉及df州的mx和mt2个县、5个乡（镇）、12个村委会，共74个村民小组（淹没影响区涉及mx县大坪镇、mxl镇和tt镇等3个镇10个村民委66个村民小组，涉及mt县w乡y村民小组）；水库淹没tt镇政府驻地集镇1个共25个机关企事业单位和部分在集镇经商的个体工商户，淹没涉及专业单位8个、小型水电站2座，还有 交通 、广播电视、电信、输变电、水利水电工程设施等项目。建设征地总面积13.52km2，耕地10035.69亩、园地197.48亩、林地6817.68亩、建设用地483.1亩、未利用地2581.9亩；占地范围内2006年底人口2423人，设计水平年农业生产安置人口为4100人（水库淹没影响区3574人，枢纽建设区526人），应搬迁移民人口4853人，其中水库淹没影响区4741人（农业人口3405人，非农人口988人，专业单位人口348人），枢纽工程区112人（农业人口）；涉及房屋面积116794.47m2。移民安置实施规划补偿静态总投资69641.87万元。
根据《实施规划报告》电站工程总体计划进度： 2006年1月开工建设， 2008年11月下闸蓄水，2009年第一季度首台机组发电。但在工程实施过程中wwdf水电开发有限公司结合工程实际情况于2009年2月7日召开“水库移民工程建设协调会”，重新协调拟定了下闸蓄水方案，计划2009年5月1日下闸蓄水， 2009年8月第一台机组发电，2010年4月工程竣工。因受移民阻工事件影响，下闸蓄水时间再次推迟到2009年10月底。
2 移民安置规划设计报告编制情况
移民安置规划设计由h研究院承担，并于2006年10月全面开展实施规划设计工作。
2006年12月底完成埋设水库淹没土地征用和移民搬迁水位线永久界桩。
2006年11月至2007年1月（由h研究院技术指导，mx县移民开发局组织、mx县相关部门、涉及乡（镇）分管领导参加，mt县由mt县移民安置实施机构组织）完成水库淹没实物指标复核分解工作。
2007年4月，mx县人民政府向df州人民政府提出关于水库移民工程移民安置点变更的请示经州政府批准确定为：4个 农村 移民安置点即tt镇的龙山、zz，md乡的rr，mxl镇的老地房；2个集镇迁建点即tt乡czs集镇迁建点、tt镇政府机关迁建点。
2007年5～8月完成移民安置点规划设计。
2007年12月《xx河水库移民工程建设征地移民安置实施规划设计报告》（送审本），由gg省移民开发局委托ggkf中心组织审查，2008年1月经进一步评审讨论，补充修改，完成了《xx河水库移民工程招标设计阶段建设征地移民安置实施规划设计报告》（审定本）编制工作,2008年3月gg省移民开发局审查批复了实施规划报告。
3 下闸蓄水阶段移民安置任务
2009年3月11日ggwwdf水电开发有限公司报请df州委、州人民政府同意（《关于调整水库移民工程下闸蓄水时间等问题的请示》唐文水际〔2009〕21号），确定下闸蓄水时间为2009年10月底，h研究院编写了《水库移民工程下闸蓄水建设征地移民搬迁安置任务要求设计报告》（以下简称《下闸蓄水任务报告》），计划2009年10月底下闸蓄水，同年12月第一台机组发电，2010年4月工程竣工。按照蓄水要求和移民搬迁、库底清理的实际工程量，结合地方政府实施计划，要求在2009年9月30日前完成水库正常蓄水位1235m以下淹没区农村移民、集镇和专业单位搬迁安置和库底清理工作，为下闸蓄水创造条件。
3.1 农村移民安置
根据《实施规划报告》水库移民工程下闸蓄水前应完成水库淹没区农村移民安置主要任务为：完成征用耕地6895.34亩、园地190.48亩、林地5580.8亩、其它农用地145.91亩的补偿兑现，mx县完成淹没区农村居民207户870人的搬迁安置（czs集镇迁建点143户593人，zz安置点5户23人，rr安置点25户111人，后靠17户66人，自主外迁17户77人），mt县完成淹没区1户3人后靠安置。
3.2 集镇迁建
完成库区内被淹没的nwh集镇（tt镇政府机关单位驻地）搬迁。nwh集镇应搬迁安置移民任务为85户1088人，其中机关企事业单位32户846人，街道53户242人（其中农业移民42户208人，个体工商户11户34人）。安置方案：机关企事业单位8户186人、街道53户242人搬迁到czs集镇迁建点；tt镇政府机关、企事业单位24户660人搬迁到tt口岸新址迁建点，恢复原有功能。
3.3 专业单位搬迁补偿
完成水库淹没涉及的10家专业单位搬迁工作，包括等10家单位。
3.4 专项设施改（复）建
完成被淹公路改建工程和广播电视及通讯设施、电力设施等改（复）建项目，除需要改（复）建库周交通四级公路总长61.012km外（被淹没长度为38.3km，mx县），其他以直接补偿方式由相关单位自行恢复。
3.5 库底清理工作
水库移民工程水库库底清理范围表（表3.5－1）
清理内容
清理范围
建筑 物与构筑物清理
移民搬迁线以下（即p=5%回水外包线）。
林木砍伐与林地清理
正常蓄水位（1235m）以下。
卫生防疫清理
移民搬迁线以下（即p=5%回水外包线）。
障航清理（大体积建筑物和构筑物残留体和林地
正常蓄水位（1235m）以下。
根据《实施规划报告》，mx县库底清理工程量为：建筑物112329.9m2，园地及林地清理6142.88亩，居民点卫生清理302户，坟墓376冢，桥梁构筑物3座。清理内容和范围详见（表3.5－1）。
4 移民安置实施情况
4.1 移民搬迁安置
一、mx县：截止2009年10月24日，mx县完成淹没线下全部移民299户1958人搬迁安置。其中，71户154人自主外迁（1户搬迁到czs临时过渡安置），3户14人后靠安置，225户1790人集中搬迁安置（czs集镇迁建点183户1021人，包含机关单位8家197人；zz安置点1户8人；rr安置点17户91人；tt政府机关迁建点24家670人）。对未完成建房的将采取搬迁入住临时板房的方式进行安置过渡。
mx县各安置点移民搬迁安置情况为：
（一）、czs集镇迁建点：截止2009年10月24日，到czs集镇迁建点集中安置的淹没线下175户824人（含49户临时过渡安置）已全部搬迁完毕（1户原自主外迁移民现仍未签订搬迁协议，到czs集镇迁建点集中临时过渡安置）。
（二）、zz移民安置点：截止2009年10月24日，zz安置点完成搬迁安置 农村 移民72户309人，淹没线下1户8人，已搬迁入住9户（已含淹没线下1户），其余在建房屋未搬迁的移民户为淹没线上移民，不影响现阶段下闸蓄水工作计划。
（三）、rr移民安置点：截止2009年10月24日，rr安置点实施安置农村移民17户91人（均为淹没线下）已全部完成搬迁安置，其余在建房屋未搬迁的移民户为淹没线上移民，不影响现阶段下闸蓄水工作计划。
（四）、tt政府机关迁建点：截止2009年10月24日，tt政府机关迁建点实施搬迁安置机关企事业单位24户670人，
tt镇政府机关、农技、司法、财政等共16户487人完成搬迁安置，另外工商所、兽医站、国土所、老君山林场等共8户183人需迁入机关迁建点自行建设的机关站已搬出库区但还在建房，不影响下闸蓄水工作。
二：mt县：完成1户3人后靠搬迁安置，完成征用土地68.49亩耕地和0.4亩灌木林地补偿兑现，完成灌木林地清理，下闸蓄水阶段任务全部完成。
4.2专业单位搬迁补偿及恢复情况
一、专项设施改建:nnw水厂、县矿产公司nwh加油站、##、nwh供电所（含开关站）以及tt中学均已完成补偿并自行恢复重建，满足下闸蓄水要求。广播电视及通讯、电力设施，已完成补偿并由相关单位自行完成恢复。yeb矿泉水厂经mx县有关部门多次协商，最终确定10月26日停产，27至29日拆除机械设备，30日搬迁拆除完毕，补偿后自行恢复重建。
二、库周 交通 改建工程:水库移民工程水库淹没库区四级公路38.3km，规划改（复）建线路总长61.012km，路基宽6.5m，路面宽4.5m，路面为泥结碎路石。截止10月24日，已完成路基开挖44.234km，土石方工程量2828000m3,涵洞混凝土预制盖板920块，支砌挡土墙4100m3。结合当地原有交通条件，涉及保通路段南歪至分水岭22.279km，截至10月24日已实现贯通，基本能满足库周人民群众的出行需要，但路面尚未铺设碎石如果遇到雨天通行仍然存在较大困难。
5库底清理
截止2009年10月24日，1235m淹没线以下移民已全部迁出，林地园地清理工作完成95％以上；建筑物、构建物及附属物除yeb水厂、nnw矿泉水厂等少数专项设施单位建筑物尚未拆除外，基本完成拆除工作；s矿厂及b矿厂固体废渣6万余吨已于8月底全部清理完毕；小发电站两座1800 m2建筑物已完成拆除清理工作；坟墓清理全部完成共376冢；涉及拆除桥梁3座，d桥梁、c吊桥分别计划于10月25日、10月28日启动拆除工作，10月30日前清理完毕。剩余未清理部分林地、河道树、绿化树以及电力设施杆材及线路计划于10月30日清理完毕，yeb水厂、nnw矿泉水厂的拆除工作计划在10月30日完成。卫生消毒防疫工作由mx县疾病控制中心专人配合库底清理工作同时进行。
6 移民资金使用情况
水库移民工程建设征地移民安置补偿静态总投资69641.87万元，其中：水库淹没处理概算投资为62521.08万元，枢纽工程建设区概算总投资为7120.79万元，截止2009年9月30日，已完成投资44440.95万元，其中：库区农村移民补偿费19880.49万元；枢纽建设区农村移民补偿费4805.12万元；rr安置点项目建设费496.03万元；zz安置点项目建设费651.5万元；老地房安置点项目建设费24万元；tt口岸安置点项目建设费3014.93万元；czs安置点项目建设费4312.04万元；专业项目复（改）建费6653.35万元；库底清理220万元。
7 验收情况
根据df州人民政府与业主等单位商定的下闸蓄水时间及工作任务安排，mt县政府于2009年9月25日组织县移民局、国土局、wxian政府对水库移民工程箐角库区移民搬迁生产安置进行了初步验收，提交了初验报告；mx县政府于2009年10月24日组织相关部门进行自验并提交了自验报告。2009年10月24日df州政府成立初验委员会，25日进行了初验，并提交了初验报告。
8 总体评价
在各级人民政府、移民主管部门、业主等单位的大力支持和共同努力下，水库移民工程库区淹没处理和移民补偿、搬迁安置工作克服了重重困难，淹没线下补偿及搬迁安置工作已基本结束；库区复（改）建的库周交通、通信、电力等专业项目恢复建设情况基本满足下闸蓄水要求；专业单位补偿及搬迁基本完成；两个安置点、两个集镇迁建点功能基本恢复；正常蓄水位1235m以下建筑物与构筑物的拆除、林木砍伐、卫生消毒防疫等库底清理工作总体基本满足下闸蓄水的要求。
9 建议
一、加强和规范移民资金使用管理，提高移民资金使用效率，建议州县移民实施机构在征地拆迁移民安置实施过程中，严格按照国家和gg省有关财务管理办法及《gg省大中型水利水电移民资金管理办法》、《gg省人民政府关于贯彻落实国务院大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例的实施意见》的有关规定执行，严格遵循“政府负责、项目管理、专户储存、审计监督”的管理体制进行管理，建立健全并完善移民安置实施工作进度、工程量完成情况以及资金使用的报表制度，对工程量大时间跨度长投资数额较大的项目按照对应项目进度拨付资金，进一步完善资金拨付使用的原则程序，确保移民资金的安全运行、合理有效使用。
二、czs集镇迁建点给排水工程及市政道路工程建设严重滞后，对迁建点内移民、工商户的正常生产生活造成较大影响，建议县级移民实施机构加强对施工单位、移民房建的施工组织管理，要求施工单位严格按合同规定质量、工期履行职责和义务。
三、zz安置点、czs集镇迁建点变更设计报告仍然没有完成，建议有关各方本着实事求是，在遵循国家 法律 法规政策及程序要求的前提下，加强沟通协调，争取及早解决问题，同时应加强完善今后工作沟通协调机制、完善工程项目建设、施工组织程序，严格遵守国家法律法规、规程规范。
四、建议县级移民实施机构以《实施规划报告》为依据进一步加大移民安置工作力度，尽快完成移民安置区生产用地的流转分配到户工作，认真落实移民生产安置措施，对工作中出现的问题（情况），及时报告上级主管部门并通报有关单位，使问题得以及早解决；进一步做好移民思想稳定工作，耐心细致的解释移民提出的有关问题和要求，确保移民安置区社会稳定。同时建议mx县尽快完成对剩余资源的处理方案。
