时间：2023-01-16 03:40:22
国有土地归国家所有，也是全民所有，这没有问题。但国有土地的70年使用权却在现实中造成了许多矛盾。我国土地使用权界定为70年，主要是借鉴了香港的做法（99年为上限），而确定年限的过程也相当戏剧化。
据知情人透露，当年，在70年的提法出来之前，一开始是先把土地使用年限界定为50年。理由有三：一是土地出让历史上没有经验可以借鉴，年限短一些比较好调整。二是一个人的工作年限一般为50年。假如从20岁开始，工作50年就70岁了，可够其一辈子经营，而且可以转让、继承和续期。至于拿什么来保证则没有考虑。三是认为房产的使用年限一般为50年，50年后房产就不能再用了。如果按照其价值，使用50年后就基本上没什么价值了。
当时，中央在讨论土地转让问题时，一位主要领导问到可否把土地使用年限延长一些，并表示50年太短，建议再增加几十年。到后来法律出台时就变成了最高使用年限70年（工业用地50年）。
由此可见，当时我国制定70年土地使用权的规定随意性较大，给现在的国有土地制度改革留下了许多麻烦，甚至矛盾不断出现。
看来，要解决由此不断产生的问题和矛盾，国有土地制度的改革只有两种办法可供选择。
一是参照美国的土地制度进行改革，实行私有化。但目前在中国行不通（法不允许）。
二是参照英国的土地制度进行改革，明确国家的土地所有权为终极所有权，也是名义所有权，而土地持有人只拥有土地的使用权，但要把70年使用权改为永久使用权，当然也包括交易权和继承权，用法律的形式予以确定。
其中，我国台湾地区的土地制度，可继续维持现有的所有权与使用权合一的私有化现状，只是要明确终极所有权归国家所有，实行“一国两制”。而香港地区的土地制度是由英国土地制度演变而来，因香港地区已于1997年回归中国，所以土地终极所有权归国家所有天经地义，只是要把租期99年改为长期租用即可。澳门地区的土地制度则参照香港地区施行。这样，中国的土地制度就实现了高度的统一与融合。土地的终极所有权即名义所有权归国家所有，实行土地所有权和使用权的长期分离，国家则可以名正言顺征收土地税。
告别剪不断理还乱
对于集体所有土地的改革则可以依法进行大胆创新，既不需要土地革命，也不必拘泥于目前的土地使用权改革上，因为现在中国农村实行的对农业用地和宅基地确权改革矛盾重重，后患无穷。
我认为，在集体所有土地没有解决土地所有权以前，其任何使用权的流转，包括抵押、入股和转让等做法都是不明智的和欠考虑的，甚至不如一方面继续维持实行“承包制”的做法，一方面加快研究农村集体所有土地制度的改革。
现在的中央文件对于农村集体土地承包曾有过15年再加30年不变的承诺，甚至中央一位主要领导信誓旦旦地承诺30年不变，就是永远不变，但终究无法可依，致使目前农村土地侵权事件频发，处于“剪不断理还乱”的窘境。
所以，中国目前的集体所有，国际上虽没有现成的经验可以借鉴，但具备了天时、地利、人和等各方面的优势，不妨进行一步到位的私有化改革。因为集体所有土地与国家所有土地不一样，其土地所有权本来就是本集体成员共同所有，产权界定十分清楚，完全可以实行产权到人的改革。
如此改革，既在中国现有的法律框架内进行，又有制度创新的红利，所以，现在是到了认真研究其改革方案的时候了。
如何释放改革红利
随着土地制度改革的深入进行，目前，中国社会存在的许多矛盾和问题即可迎刃而解。
国有土地的使用年限延长以后，既不改变国家所有土地的性质，又可以顺理成章地推出房产税（当然，已交70年土地出让金的房产应在满70年后交纳房产税），还可以为下一步推出遗产税做准备。
集体所有土地制度改革以后，农民个人所有的土地可以直接入市，既可通过公平交易转为国有土地，也可通过市场公开交易，实现其应有的价值或自建商品房，所谓的“小产权房”问题也会迎刃而解。“强拆”行为将从中国大地上消失，人民将更加安居乐业。
而且，可以相信，随着土地制度改革的深化，房价绝不会像现在这样非理性暴涨。因为在目前的中国土地制度和“征地”模式下，房地产开发收入的至少50%（北京调查为61.54%；上海调查为42.42%；福布斯调查为75%）以上流向了政府。
面对中国房地产价格不断上涨，近于失控的局面，一些政府智库非但没有深入研究提出土地制度改革的措施，还在把所谓的“开征房产税”列为降低房价的政策建议之一，实在让人匪夷所思。他们难道不明白现在的房地产开发过程中税负已相当高企，而政府屡次调控中屡试不爽的加税政策即是中国房价屡创新高、房租不断暴涨的根源和罪魁吗？但“天下没有免费的午餐”，如果再不进行大刀阔斧的土地制度改革，中国的房地产市场，将会面临两种截然不同的尴尬局面。
一方面，如温州、鄂尔多斯、营口、常州等三、四线城市的大量房子根本卖不出去，危房将不断出现，而且这种现象会逐步向其他三、四线城市蔓延；另一方面，如北京、上海、广州、杭州等一、二线城市的房价将不断飙升，并带动房租进一步暴涨。
路线图
在确权基础上，以土地指标交易带动农村土地综合整治，加大集体土地流转，推动土地资源市场化配置，促进城市化
概括地说，成都的试验展示了一幅土地制度改革的路线图：在农地确权的基础上，以土地指标交易带动农村土地综合整治，加大集体土地流转，推动土地资源的市场化配置，促进城市化。
这场改革实践需要调动各方的积极性：农民及其集体积极开展土地综合整治;城市则把更多的土地收益返回新农村建设;政府则提供城乡全域规划、确权和其他公共服务，形成政府、城市、农民和农村之间良性互动的新局面。
挂钩与转型
扩大增减挂钩半径，可以实现更高的土地级差收益，增大以城补乡的资金量，而为推进这项综合性很强的政策，成都也加快了向服务型政府的转变
成都的做法是在城乡统筹实践中加快向服务型政府的转变。
2008年，成都市专门成立了“成都市委统筹城乡工作委员会”，代表市委、市政府协调整合国土、农业、建设和规划等相关部门的工作。这为政府各部门在城乡统筹实践中明晰分工、确立权责、加强协同服务，提供了保障。
不仅如此，成都还逐步以农户和农民集体取代基层政府和部门作为项目申报和实施的主体，在规划先行的基础上，通过公开招标,引入社会资金进行项目运作，由农民和社会投资方自主协商确定各方权益分配。
政府从挂钩项目的直接组织者，逐步转向监管者和服务者，提供立项审批、工程验收、质量监管以及纠纷协调等服务。这更好地保障了农民和社会资金各方利益，也使政府从财政垫支、项目运作等事务中抽身，专注于提供市场运作所需的配套服务。
成都的经验说明，土地制度的变革并不是单一的经济改革。它涉及政府在城乡统筹中地位和角色的根本性变化，涉及政府从直接控制资源、亲自实施项目的“投资公司式的政府”，转向承担规划、第三方监管等公共功能的服务型政府。
这势必牵动利益的调整、权力的重新分配，以及机构、职能和官员作风的转变，因而不仅仅是经济体制的改革，也具有行政体制和政治体制改革的深刻内涵。
“蛟龙模式”
为集体土地上的工业园区提供地方性的合法承认
成都蛟龙工业港的做法是：在农村集体建设用地的基础上，筹资建造厂房提供给中小企业。这种直接利用集体建设用地的模式，降低了中小企业用地的门槛。截至2008年，总占地5平方公里的蛟龙工业港，已发展为500家中小企业入驻、带动就业10万人、年创造GDP过10亿元、缴税1.5亿元以上的大型民营工业园区。
在“蛟龙模式”中，工业园区与农户和村组的土地关系，与政府征地模式截然不同。第一，保持土地性质不变，不改变农民土地的集体所有制;第二，当地农民可以永久分享工业化带来的土地收益增加，按变动的市场租金提高农民收益。当地农户虽然不再自己使用土地，但有长期分享土地转让收益的保障，等于为当地农民保留了土地发展权。
但是，在集体土地上兴办规模如此巨大的工业园区从无先例，加之现有土地制度对于集体经营性用地权利的承认、规范和保障远不明确，蛟龙工业港也面临政策法规方面的风险。
成都市政府的处理办法是，在现行土地制度和政策的框架内，主动根据实际情况调规，把蛟龙工业港纳入土地、产业和城市建设发展规划，承认其合法地位。这就显著降低了农户、农民集体、园区创办公司与入园中小企业等各方的风险。
由此，成都探索出一条通过集体土地流转发展工业园区、推进工业化和城市化的新路。
首创集体建设
用地“招、拍、挂” 更加直接的集体建设用地流转方式，是在市场上公开出让集体建设用地
2008年10月，成都锦江区用出让国有土地的方式，挂牌出让两宗集体建设用地。这两宗使用期40年的商用土地，以每亩80万元价格，由一家民营公司竞得，并获颁“集体建设用地使用权证”。
这是自1987年中国法律允许国有土地使用权“招、拍、挂”以来，首次经由公开竞价实现的集体建设用地转让。此后，锦江又进行了数次集体建设用地直接出让，价格也从每亩80万元增加到130万元、160万元，直到突破200万元。
锦江区集体建设用地的出让方是“农锦集体资产经营管理有限公司”，该公司由多个拥有土地的集体经济组织合股组成。这样，农民及村组就以农锦公司股东的身份，按公司章程规定，分享土地出让收益。“锦江模式”便于规模化集中建设用地，实现土地级差收益最大化，同时使收益分配相对均衡，更易为农民接受。
成都锦江区公开出让的集体土地，尚不具备抵押融资等权能，其价格仍然低于周围同类国有土地地价的30%-50%。随后，成都市拟定方案，让进入市场的集体建设用地获得抵押功能。
最近，央行和银监会通知，允许农村经营性财产进行抵押的试验。这就向集体土地和国有土地的“同地同权”，又前进了一步。
成都的农户和村组集体经济组织，已逐步成为主动、平等的出让方，而不再被动接受国家征地。这是“锦江模式”最有价值的历史意义。
搭建土地交易平台
为逐步实现集体土地和国有土地在转让权方面的“同地同权”创造条件
为了保障集体建设用地在更大范围内规范流转，成都市搭建了统一的农村产权交易平台。2008年10月13日，成都农村产权交易所依托原成都联合产权交易所成立，成为全国首家农村产权综合性市场平台。
2010年7月7日，成立了成都农村产权交易所(对外挂牌“成都农村产权交易所”)，进一步探索和发展土地指标的市场化交易。
为此，成都农村产权交易所搭建了土地指标交易平台，其思路是：把挂钩涉及的拆旧、建新两阶段分开处理，取消对指标出让方和受让方的事先行政配对，将拆旧产生的用地权利高度抽象为标准的土地指标，通过“招、拍、挂”公开竞价，由市场机制来决定指标价格，以此吸引社会资本参与国土综合整治。
2010年8月12日，成都农村产权交易所还以土地整治项目预计可节约的土地指标为投资标的，举办了“蒲江县农村土地综合整治项目挂牌融资交易会”，为49109.1亩的农村土地整治项目融得投资1.246亿元，所节约的土地指标则用于城市发展所需的建设用地。通过建立规范可靠的交易平台，成都土地资源配置的市场机制正逐步形成。
《决定》指出：建立城乡统一的建设用地市场。这无疑是党中央坚持解放思想、实事求是、与时俱进，一切从实际出发执政理念的高度体现。
自1954年以来的宪法均未否定农村村级集体经营层次及集体土地所有权，但改革开放之后，对于城市规划区外的农村集体土地的建设用地，都必须通过征收转为国有土地再出让，而成为地方政府的重要财政来源。对于农村集体土地建设用地，事实上是法律高于宪法效力，村级集体土地所有权权益被法律给剥夺了。也正因为如此，全国各地存在的大量小产权房问题找不到解决的出路。
在农村集体土地与国有土地建设用地使用权同等法律地位的前提下，原来被征收再出让的集体土地建设用地，其收益将由地方政府转向村级集体经济组织，这无疑将大大增强农村集体经济的实力，地方政府征收集体土地扩充城市面积、增加财政收入的冲动将被极大遏制。在此前提下，除城市（镇）规划区以内的集体土地外，均不能将集体土地建设用地征收为国有土地。
但集体土地与国有土地建设用地使用权同等法律地位所面临的相应问题是，迄今为止，对于集体土地所有权的代表者是谁，国家没有立法。这就造成—个疑惑的问题：谁是建设用地出让、租赁、入股的主体？虽然出让、租赁、入股行为可由乡镇政府、土地管理部门加强监管，但在集体土地所有权主体缺位的情况下，很多问题尤其是收益分配使用问题亟待规范，因此期待相应改革能够同步到位。在没有对集体土地所有权代表者立法的情况下，居然有《中华人民共和国农村土地承包法》的立法，也就是说在没有法律上的集体土地发包方的情况下，这部《中华人民共和国农村土地承包法》的立法基础是不存在的。这显然是有悖法理的。
同时，面对农村发展现实，决定高度重视农村土地流转问题。事实上在现行制度下，农村土地流转完全不存在问题，但有两个问题却事关流转的动力和规范。
一是在取消农业税、剥夺集体土地所有权主体收益权的情况下，土地使用权人是无成本使用土地，加之农民的恋士情结，多数农民宁可让土地荒芜，也不愿流转土地。同时，我国各级政府均没有农业产业规划，土地使用权人并不受农业产业规划的约束。这两个方面的因素导致土地流转的动力严重不足。
二是土地流转的技术规范问题。全国土地均应由土地管理部门统一管理，在统一技术标准及规范的前提下，分阶段分步骤地对全国土地实行统一登记，最后向土地使用权人分别颁发农用、林用、牧用、渔用、建设用土地使用权证书，并实行年审制度。现阶段，我国的土地是多部门分割管理。这是深化改革需要高度关注的领域。
目前,《土地管理法》的修改已正式列入十届人大常委会的立法规划，目前确定的修法核心就是改革征地制度。这是该法自1986年6月25日六届人大常委会第十六次会议通过后，历经1988、1998、2004年三次修改后的第四次。由于2004年10月21日国务院曾以国发〔2004〕28号文件的名义了《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中强调：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。从目前中国的立法体制体认，国务院制定的行政法规具有先行性，是为法律的制定和修改铺垫基础。因此，《土地管理法》的修改不可能在国务院行政规定的原则上退步，其底限最低是维持国务院的规定。所以2007年全国人大常委会立法的热点就应该是以农村集体建设用地依法流转为重点的《土地管理法》的修改，由此也表明中共十七大将在农村集体方面有转折性的探索。
那么，通过完善农村集体土地使用权制度和修改补充《物权法》、《土地管理法》等法律，将使中国20～30万亿人民币的村镇住宅和100万亿人民币以上的农村建设用地直接进入中国的市场经济体系保值、增值、交易和继承，由此将重构中国市场经济的整个体系并将此种权益推进全球经济轨道；由此具有中国特色的地权体系不但将能够增加国家的财政收入，而且还能够将中国市场经济规模提高到更高水平。
与此同时，统一城乡地权正以区域改革试点方式全面推进。从全国来看，农地使用权改革出现了几种典型模式：广东的地方立规开道，江浙沪的土地换社保等多元探索，天津的行政授权试点模式，重庆九龙坡区探索“用城市的社会保障换农村的承包地、用城市的住房换农村的宅基地”的办法，北京、山东等积极探索解决小产权房的问题等等。
广东立法推进集体建设用地使用权流转
在全国集体建设用地使用权流转试点单位顺德等地的经验总结基础之上，广东省政府常务会议于2005年5月17日通过了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，次月23日又以广东省人民政府第100号政府令的方式颁布，并确定自2005年10月1日起正式实施。该办法规定：集体建设用地使用权作价入股，与他人合作、联营等形式合办企业，视同集体建设用地使用权转让。此举被业界称作“农地入市”、“第四次土地革命”。
实际上，这个办法还是很保守的，它限制了流转的集体土地从事商品房开发建设和住宅建设，此外对土地的基准地价、农地转市的法定程序和法定权利、农民集体成员权对转让土地的约束、农地转市后的的社保体系等也都规定不足。2007年以来，广东省国土资源厅负责人多次强调：广东省拟再出台允许宅基地转让的《关于加强农村宅基地管理的通知》，由此广东农宅流转再度成为风口浪尖的问题。目前广受社会关注的是：广东农村宅基地改革和农村建设用地入市的法律依据不足，也即广东的农宅改革是合法的，还是非法的？
目前,中国农村宅基地都具有社会保障的性质、土地提供的无偿性、期限的不确定性、地随房走的从属性等特征。为此，任何地方立法都必须解决以上实际问题，这包括三个方面：其一、农民的土地物权如何获得社保，而且对离土以后失去生存能力的农民也要建立居住权保障制度；其二、集体土地的使用权的期限和费用如何缴纳？如果仿若城市房改，其土地使用权是容易解决的。但是由于集体土地含有农民的成员权利益，如何落实这种权利就成为难题，可见，一方面可以试用有限所有权的方式，将宅基地的下级所有权复权给农户，据此农宅可以直接流通；另一方面将农宅转为国有土地使用权，设立土地使用权的使用期限。为此农宅走向市场，仅依靠地方立法难以解决，应该探索由中央立法，包括修改《土地管理法》来解决；其三、目前农宅的转让是地随房走的模式，事实上农宅转让既涉及住宅，也涉及到土地，单纯的“地随房走”或“房随地走”都容易造成市场体系的交易冲突，农宅转让应该有必要的规定。
根据宪法第八十九条和《立法法》第五十六条的规定，国务院有权根据《宪法》和《立法法》制定行政法规。《宪法》第十条确定的土地使用权可以转让的基本规定和《土地管理法》第九条确立的农民集体所有土地可以依法转让给单位或者个人使用的规定，实质性地构造了国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》的法律基础，因此国务院的上述规定是比政策性文件的法律地位要高些的行政法规，应有完整的立法依据。从这个意义而言，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的上位法应该是《土地管理法》。另外，广东省完成的《关于加强农村宅基地管理的通知代拟稿》，是对农民宅基地物权改革的探索，对农民物权的保护具有重要意义。其内文规定对符合法定标准的农宅，实行转让、出租、流转的收益归农户所有的政策，重新调整了发达地区的财产权利，肯定会成为更高一级立法的试点参考。
天津滨海新区农地入市的试点
2007年3月，天津滨海新区已经全面开始布置实施春节前刚获国土资源部原则批准的方案。拟重点探索农村建设用地使用权的流转，其中津南区葛沽镇乡镇转街道的农地改革方案是国土资源部批准的《城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩》示范镇。
天津市已获批准的方案是将农业用地与城镇用地的比例调整为1：1，也即2007年三四月份以后滨海新区将有300多平方公里的农业用地按上述批复转为城镇用地。天津农地改革经验更多地适用新区建设，该方案的要害是：如何安置好农民？即解决好城市化的利益分配；如何解决好二十年后产业结构升级后的土地利用的长期战略。建一个新区容易，难的是建一个具有更高转型能力，符合未来区域经济体系需要的城郊都市区。
重庆土地使用权改革
2007年6月7日，国家发展和改革委员会下发《关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》（发改经体〔2007〕1248号）。此前作为改革先行示范区的重庆九龙坡区探索制定了《城乡统筹发展户籍制度改革试行办法》、《农村土地承包经营权流转管理试行办法》等12个配套制度。九龙坡按照“城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的试点要求，拿出原农村宅基地的20%左右，集中兴建新型农村社区，可以腾出80%左右的农村宅基地指标置换为城市建设用地，用多得的土地出让金等收益来补贴农民购房。
2007年7月2日，重庆市工商局又出台《深入贯彻市第三次党代会精神，服务重庆统筹城乡发展的实施意见》，确定了重庆实施城乡统筹改革的50条具体措施，并从即日起施行。该《意见》特别强调：支持当地探索农村土地流转新模式。在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社；经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作，积极推进土地集约、规模经营，提高农民组织化程度，加快发展现代农业。
重庆的实质就是促使农村建设用地的直接入市,由此确定了以国务院行政性批复和地方改革相结合的促进农村建设用地入市的模式，它反映了十七大前后土地管理法修改的方向和土地利用新的趋势，也构成中国的重要开篇。
国土资源部就农地入市已有所作为
农宅入市从广东的探索到天津滨海新区的授权试点，其中起支撑作用的是2006年3月29日国土资源部的《关于坚持依法依规管理集约用地，支持社会主义新农村建设的通知》（简称52号文），该文明确提出了两个试点：其一稳步推进城镇建设用地的增加和农村建设用地减少相挂钩试点，也即压缩农村建设用地的路向；其二推进非农建设用地使用权流转试点，也即将已有的农村建设用地直接进入市场流通的举措。这也是重庆等地的试点体制基础。
关键词：土地开发权；土地管理权；土地管理法
中图分类号：F301.11 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）02-0008-06
引言
就我国土地管理法律制度的历史来看，1986年制定的《土地管理法》历经1988年修正、1998年修订和2004年修正三个阶段。总体来讲，1998年修订后的《土地管理法》围绕我国土地管理制度建立了一套相对健全的规范体系，形成了当下中国特色的土地管理权制度样态。然而，由于深受计划经济体制的影响，这一独具中国特色的土地管理权法律制度规范体系，无论是制度构造的逻辑抑或机理，都呈现出鲜明的以国家利益为本位的管制色彩，命令和服从的规范表达构成了文本规则的现实表达。然而，由于市场经济的迅速发展，土地上多元化利益主体诉求的渐趋形成，传统以命令和服从为单一管制模式的土地管理权行使模式，难以顺应这一情势变迁，难以得到被管制者的自觉遵守，反映到当下的土地管理实践中，擅自变更农用地用途管制从事农地非农化开发、“小产权房”建设以及其他土地违法现象屡禁不止。可以说，诸多违反土地管理法现象的发生，从一定意义上揭示了我国当下的土地管理步入了失灵困境。至此，为顺应市场经济迅速发展的时代诉求，修改我国现行《土地管理法》，改革我国当下的土地管理权制度，已备受理论和实务界高度重视。
从目前来看，在我国现行《土地管理法》修改已被提上议事日程[1]，如何改革我国的土地规划权、土地用途管制权、土地征收权等不同类型的土地管理权，以适用城镇化快速发展的客观需要，已成学界重点研判的对象[2]，虽然学理上围绕各种不同类型的土地管理权改革献言献策，但反观现有的理论研究，因改革切入口的定位不清，而使得现有的改革方案存在诸如目标定位模糊、缺乏整体性和系统性考量等诸多弊病，并由此而导致所提出的具体应对方案陷入难有作为的改革困境。实际上，在我国土地管理权制度如何进一步推进改革，已成为亟待破解的重大法制课题，尤其是在城镇化急速发展的当下，显得尤为重要。依笔者拙见，我国土地管理权制度改革是一项复杂的系统工程，但改革切入口的准确定位和选择无疑是改革系统工程中最为基础性、最为关键性的工作。一定意义上讲，我国当下土地管理权制度改革方案陷入难有作为的改革困境，与改革切入口选择不清密切相关，是故，准确定位切入口极为关键，尤其在强调改革顶层设计和协同推进的当下，从切入口层面推进这一改革策略的实现，显然，意义重大。鉴于此，本文拟围绕这一主题，作深入阐述，以求教方家。
一、价值认知：学术观点及评价
我国土地管理权主要是由土地规划权、用途管制权、开发许可权、征收权、登记权、税收权、监督权等构成的一组权力束结构体系。从这一权力束结构体系来看，立足于中国法语境，又可具体分为内核性权力和配套性权力，前者是以实现土地资源属性上承载的公益目标而对土地资源进行管制的权力，主要包括土地规划权、土地用途管制权、土地开发许可权和土地征收权等权力；而后者是以保障土地管理权能够有效运行而设置的，主要由土地登记权、土地税收权和土地监督权构成。显然，在这一权力束结构体系中，最能体现权力束结构本质内涵的是内核性权力，其揭示了我国现行土地管理权有别于其他行政管理权的根本差异所在。本文在此所探讨的土地管理权仅指土地规划权、土地用途管制权、土地开发许可权和土地征收权几项内核性权力。
（一）我国土地管理权制度改革的传统方案
对我国土地管理权制度改革切入口的准确选择离不开对传统改革方案的总结和评价，概括起来，我国土地管理权制度改革的传统方案主要体现在两个层面：一是对我国现行土地管理权基本格局的颠覆式改革；二是在坚持我国现行土地管理权基本格局的基础上，予以局部性的完善和改进，以实现制度的内在结构性升级和调整。
其一，关于我国土地管理权基本格局的颠覆式改革，即颠覆型方案。目前，学理上，以张千帆为代表，主张打破我国现行土地管理权的基本格局，即，“在不损害国家利益的前提下，农民完全通过自己的劳动或者市场交换行为逐步建设城镇，城市居民或开发商也有自由和农民或者村组织自愿达成互惠交易，而用不着政府主导城市化进程”[3]。“目前的土地管理政策以耕地保护为名，一律禁止在农地上进行非农建设和开发，实际上已构成没有补偿的‘管制征收’，剥夺了农民和农村自由发展的权利”[3]。曲相霏亦持类似的看法，即，“《宪法》第10条成为农民享有土地开发权的障碍，修改这一条款，保障农民在集体土地上进行城市建设的权利，是最好的选择”[4]。“保障农民在集体土地上进行城市建设的权利就是使农民拥有了在原集体土地上进行城镇建设的权利，并且把土地配置权交给了市场而不是由政府垄断，土地利用效率会得到提高”[4]，另外有些学者从集体土地资本化和城市化模式层面论证改革我国现行土地管理权基本格局的正当性[5]，有人指出：“在符合土地规划的前提下，土地用途是由土地权利人自己决定，并由市场加以调节”[6]。目前，持这种观点的学者不在少数。显然，上述诸多变革意见，与我国当下以宪法、民法以及土地管理法所确立的土地管理权基本格局难以兼容，是对实证法上所确立的土地管理秩序的颠覆性改革。
其二，关于在坚持我国现行土地管理权基本格局的基础上，予以局部性的完善和改进，以实现制度的内在结构性升级和调整，即完善型方案。就这类方案而言，总体上看，都一致认为我国现行宪法、民法以及土地管理法等法律规范体系所确立的土地管理制度，在大体方向层面具有其相对合理性，是我国当下现实国情的产物，尽管某些制度的设计和规范的配置亦暴露出不同程度的缺陷，但不至于达到从根本上推倒重来的地步。因此，有针对性地就制度内在结构之不合理的因素予以完善而非彻底性的变革，应是较为理性和妥当的选择[7]。譬如，以我国宅基地管理制度为例，现有制度在实现社会财富公平分配、公共资源有效管理和农民权利保护等方面基本有效，下一步改革只需做局部调整而无需全盘重建[8]。
（二）对已有学术观点的评析
客观而言，围绕我国现行土地管理权制度改革的上述两种方案，无论是颠覆还是完善我国现行土地管理权基本格局，都会对我国现行土地管理权制度改革的推进提供理论帮助，但都存在明显的问题是忽视对改革切入口的清晰定位，致使其所提出的改革方案目标模糊，缺乏从整体性和系统性视角推动改革的实质性展开。
具体而言，就颠覆型方案来讲，针对我国现行土地管理权基本格局践行国家垄断建设用地一级市场而带来的不公，主张变革这一格局，实现地权配置的公平目标，乃是较为理想的选择，但这一方案存在诸多缺陷：一是过于宏观，宣示意义大于实践意义；二是与我国现行《宪法》确立的土地管理秩序相冲突，在宪法不宜频繁修改的法理要求下，这一方案难有作为；三是在当下的社会转型时期，在遵循改革渐进性路线的当下，颠覆式的改革不具有可行性。而对于完善性方案而言，一是强调在遵循现行土地管理权基本格局的基础上，对目前的土地管理制度存在的缺陷予以完善和改进，遵循了改革渐进式路线，可避免宪法的频繁修改而带来的高风险等弊病。二是这一方案亦较为具体，避免了宣示意义大于实践意义的弊病，但在具体的改革层面，往往局限于具体权力的内部改进和完善上，而忽视将各项具体土地管理权置于一个整体的平台上予以协同推进。三是对于这一弊端，就其根源在于没有认识到我国土地管理权的本质，并进而在此基础上提出有效的改革切入口。
二、我国土地管理权制度改革的路向转换：以土地开发权为切入口
实际上，我国现行土地管理权改革能否在实践中有效开展，离不开对改革切入口的准确定位，而对改革切入口的准确定位，离不开对这一权利本质的准确把握。综合考量各种因素，以笔者之拙见，跳出我国当下土地管理权改革的颠覆型方案和完善型方案，将改革的切入口定位于土地开发权层面，并围绕土地开发权法律制度展开系统性的制度建设。
（一）原因何在
以土地开发权作为我国土地管理权制度改革的切入口，主要是由土地管理权的本质以及土地管理权与土地开发权之间关系等多种因素所决定的。
具体而言，在我国现行法上，虽然土地开发权并没有作为一项独立的财产权利，被现行的实证法所明定，但我国现行《土地管理法》《城乡规划法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《物权法》以及《房地产法》等法律法规的诸多制度设计，却是土地开发权规范配置的本质显现。透视这些制度背后的逻辑和机理，不难发现，由国家独占土地开发权已成为政府配置土地资源，实施土地管理的主要手段[9]，具言之，作为决定国土空间利益分配的土地规划权，其行使的过程，本质上讲，是决定土地开发权如何分配的体现；以限制农用地转为建设用地的土地用途管制，其本质是对农用地开发权的限制或者剥夺；现行的集体土地征收，为建设用地一级市场上的单位或者个人取得土地开发权提供了制度推动功能[10]；城市的房屋征收，其本质是国有土地使用权征收，并进而推动了土地开发权的变动或者重新配置[11]；现行法上的不同类型的国有土地使用权收回[12]，其本质上亦是土地开发权变动或者重新配置的过程。诸如此类，不一而足。
由此不难看出，政府行使土地管理权的过程，其本质上是土地开发权如何分配的过程。借助于土地开发权的配置或变动，来实现国土空间资源优化配置的目标，是政府土地管理手段和内容的集中体现。实际上，土地开发权属于一项独立的土地财产权，虽然土地管理权与土地财产权属于两类异质规范体系并构成了土地法规范体系的组成部分，但二者具有明显的内在关联性，即，保障土地财产权目标的实现需要对土地管理权的限制方可达到。因此，以土地开发权作为土地管理权改革的切入口，不仅是对土地管理权本质的准确揭示，而且亦是协调土地开发权与土地管理权之间关系的内在需要。
此外，从土地财产权结构体系来看，“土地开发权的动态权利属性，使得这一权利成为土地财产权中最为活跃的财产权”[13]，尤其是在土地要素不断市场化的背景下，土地开发权更符合这一趋势。
（二）如何实施
我国现行土地管理权须做出何种调整或者变革，方可实现以土地开发权为切入口的制度改革。
其一，关于土地规划权。土地规划权作为行政规划权的重要组成部分，在理论上主要分为土地利用总体规划、土地利用控制性详细规划以及土地专项规划等类型。2008年我国《城乡规划法》的出台标志着城乡规划的一体化，但受各种因素的影响，土地规划法律制度建设的滞后性并没有得以重视。土地规划权行使主体的混乱、权力配置的不合理以及权力行使缺乏制约和监督等现象并没有得到实质性改观[14]。因土地规划权行使而受侵害的行政相对人和利害关系人的权益时常受到侵害的现象亦较为常见和普遍[15]。在这一背景下，改革我国现行土地规划权，已成当下无法回避的重大法制课题。有学者提出了相应的改革方案，譬如：“今后要调整土地规划理念，树立以人为本的新的土地规划理念，探索“消极规划”技术模式，并通过深化土地规划管理体制以及其他配套制度，解决其存在的问题，促进我国土地利用规划管理的民主化、法治化和科学化”[16]。然而，在笔者看来，上述建议虽然具有理念上的指导意义，但过于宏观，并没有立足于土地规划权的本质层面。
改革我国现行土地规划权应以土地开发权为切入口或突破口。在国土资源空间分配正当性诉求备受关注的当下[17]，能否合理实现土地开发权分配，决定了土地规划权行使的正当性，而这显然是其民主化、法治化和科学化的内在要求和保证。因此，围绕土地规划权制度的实体配置和程序设置，应以保障土地开发权为制度重塑的理念和逻辑。譬如，以城市规制性详细规划变更为例，政府基于公共利益之需要，须变更控规设定好的土地用途和开发强度，其本质是对土地权利人开发权的变更，因而，如何保障相对人的合法权益，其本质是对相对人土地开发权的保护，有针对性的保护相对人土地开发权实乃把握到问题的实质和关键。因此，围绕土地开发权进行制度平台的系统性建设，对实现土地开发权与土地规划权二者间关系的平衡具有重要意义。
另外，根据十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》的精神，建立城乡统一的建设用地市场是未来的发展趋势。城乡统一建设用地市场的建立牵涉到诸多的利益调整，但鉴于土地规划权的龙头地位，做好土地规划权法治化建设乃是所有工作中最为基础性的工作。可以说，土地规划权能否科学配置以及有效运行，直接关系到城乡统一建设用地市场能否顺利开展。鉴于土地利用规划的重要地位以及基础，立足于土地规划权主体配置、程序运行安排以及救济等方面系统性的制定专门性法律来调整，应是未来的发展趋势[18]。当然，专门性立法中处理好土地开发权与土地规划权二者关系，亦同样不容忽视。
其二，关于土地用途管制权。1998年我国《土地管理法》的修订确立了土地用途管制法律制度，这一制度的确立标志着我国对土地的管制从城乡二元分割的基础走向了以用途分类为基础的管理模式。从这一制度的历史和现实来看，虽然在保护国家的耕地资源、维护粮食安全方面发挥了重大的作用，但由于深受计划经济影响，建立在单一的命令和服从基础上的土地用途管制权行使模式，由于制度缺乏内在的激励机制，难以回应和满足当下多元化市场主体的利益诉求，致使其在实践的运行中步入了失灵的困境[19]。
具体来讲，虽然我国现行土地用途管制法律制度存在的正当性基础当无异议，但这一制度是建立在对农用地权利人之开发权限制或者剥夺的基础上，换句话说，以牺牲农用地权利人所享有的土地开发权为前提来实现对耕地资源的保护的土地用途管制法律制度，其内在的公平性殊值检讨。因此，在土地财产权益多元化的背景下，当下的土地用途管制难以获得被管制者遵守，制度的运行步入了失灵的困境，实乃制度运行之必然结果。
以财产权准征收原理观之，将现行土地用途管制对农用地开发权之限制，视为对农用地开发权的准征收[20]。在此基础上，建立市场化的农用地开发权转移或者开发权征购，以对受损的农用地开发权进行公平补偿。这一做法不仅是平衡管制者与被管制者之间利益的需要，而且亦是增强现行土地用途管制法律制度内在的激励，以提升其适用性品格和回应性特质的需要[21]。
其三，关于土地开发许可权。从土地法学理论来看，土地开发许可权是对地方政府变更土地用途管制从事农地非农化开发建设进行程序控制的制度安排，现行法上的农用地转用审批程序是土地开发许可程序的体现。在法权逻辑层面，将土地用途变更许可行为归结为土地开发许可法律制度的范畴。以土地开发许可权的法律属性来定性农用地转用审批行为，可避免农用地转用审批这一事实行为游离于法律思维之外，而处于文本层面的灰色地带。从本质上讲，土地开发许可权属于中央政府对地方政府土地开发宏观调控的基本工具。目前，土地开发许可权实行的是，用地指标的“总量控制、统一分配、层层分解和指令性配额管理”的运行模式，这集中体现了土地开发许可权践行的是命令―服从的单一公法方式，显然，在市场经济背景下，基于多元化市场主体利益诉求的现实，这一权力行使方式在功能上具有明显的负效应。为此，面朝市场化方向改革是克服其负效应的应然选择，这一点已为学界所肯认。然而，究竟如何改革，至今尚无明确的方案。
在笔者看来，土地开发许可权的市场化改革，其实质是借助于市场机制来解决土地开发权配置的改革。因而，这仍然牵涉到现行土地开发权制度建设的范畴。实践中，重庆的“地票”交易模式，可视为中国语境下土地开发权交易的体现。当然，这亦在一定程度上为我国当下的土地开发许可权市场化改革提供了有益的参考样本。具体来讲，在“两分两换”（宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，宅基地换住房，承包地换社保）和“城乡建设用地增减挂钩”（如等量农村集体建设用地减少，可增加等量城市建设用地）基础上产生的“地票”交易模式[22]，尽管在实践运行中，面临着难以从长远角度保护农民权益，难以充分的保障耕地的质量以及公权力滥用等诸多风险，但毋庸置疑的是，这一措施在解决城市新增建设用地供应不足，偏远农村宅基地和集体建设用地闲置的矛盾方面具有十分重要的意义。有学者指出：“这一地方土地政策是在中央以耕地保护为核心的土地严控管理框架内，为开辟新的土地来源而所做的一项创新[23]。
此外，尚需进一步指出的是，围绕地票交易的法律性质，尽管尚存“指标交易说”[24]“土地发展权交易说”[25]以及“地役权说”[26]等说法，但在笔者看来，这些不同的观点都没有对我国当下地票交易的法律性质予以准确地揭示。从我国特有的地权结构形态和土地管理体制出发，参考域外经验，在考察地票交易生成逻辑的基础上，应将地票交易的法律性质界定为土地开发权交易。
当下的“地票”交易，其本质上乃是土地开发权的交易，加强地票交易的法制化建设，有助于推动土地开发许可权市场化改革。
其四，关于土地征收权。目前，学界对土地征收法律制度的研究，主要聚集于补偿和程序两个层面。客观上讲，现行的征地补偿和程序的法律制度安排，弊病较为突出，亟需改革。以这两方面为改革切入口，对推动制度理性建设具有重要意义。但在笔者来看，在高速城镇化的当下，鉴于土地开发权在土地管理制度改革中的重要性，亦同样不能忽视征地改革的第三维度――以土地开发权为改革的切入口。
以土地开发权作为我国现行土地征收制度改革的切入口，主要体现在确立被征收人土地开发权优先购买权法律制度。具体来讲，我国《土地管理法》第43条确立的“先征后用”原则，使得农用地只有转为国有土地方可从事开发建设（法定的几种情形除外），被视为国家垄断城市建设用地一级市场的鲜明标志。实践中，国家行使土地征收权，将农用地转为国有土地，然后通过“三通一平”或者“五通一平”等措施，将生地转为熟地，然后投放到城市建设用地一级市场上，按照招拍挂程序进行出让，受让人可据此取得该幅地块的建设用地使用权。前文已述，受让人取得特定用途、特定期限和特定开发强度的建设用地，其实质是取得该幅地块的土地开发权。也正是土地开发权的巨大财产权价值，使得现行的土地征收制度在实践运行中走向了异化，被学界视为地方政府与房地产开发商分享土地增值收益的一场盛宴[27]。
在笔者看来，解决这一难题的有力措施是，赋予被征收人享有土地开发权的优先权。即在建设用地使用权一级市场上，在同等的条件下，相对于其他符合条件的单位或者个人，被征地人应该享有优先竞买该幅建设用地使用权从事开发建设的权利，相对于单纯的一次性货币补偿而言，这一措施不仅能更好地保障被征地人分享城市化所带来的土地增值收益，体现了土地收益公平分享的基本理念，而且更有助于从长远角度保护被征地人的合法权益。
三、深层次思考
做实我国现行土地产权或者明晰土地产权、进一步推进土地生产要素市场化以及变更现行政府土地管理体系，成为我国当下土地制度改革的三大主题[16]。
土地产权的明晰和土地要素的市场化早已迈出了改革的步伐，并取得了较为显著的成绩。在土地财产权制度改革形成的倒逼机制和亟待走出土地管理失灵困境的背景下，改革我国现行土地管理权制度已成理论和实务界之共识，虽然理论上亦为此提出了诸多的改革方案，但令人遗憾的是，改革并没有取得预期的效果。究其原因而言，或许存在多种可能性，但忽视对改革切入口的准确定位和选择，无疑是影响改革路向模糊不清、改革方案难有作为以及改革效果难有突破的重要原因。
还须清醒地看到，我国土地管理权制度改革是一项复杂的系统性的工程，不可一蹴而就，改革切入口的选择仅仅是改革的第一步，在具体的改革实践中，仍然存在诸多尚未完成的作业，譬如，如何协调好不同类型的土地开发权与土地管理权之间的关系？在中国法语境下又如何展开不同类型土地开发权规制？改革的配套制度如何建设？诸多问题，不一而足。
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《决定》的公布着实令热切期望土地制度改革的人们兴奋了一阵，然而经过几番“解读”，的热忱又沉寂了，说明在土地制度改革的细节上落实《决定》尚有许多障碍。 落实土地制度改革障碍
中国的土地制度改革目前还存在着很多观念、体制、机制上的障碍，阻碍了进一步推进土地制度改革向《决定》的方向迈进。
中国大陆的土地市场是用益物权的交易市场。农民没有法定的建设用地使用权和可处分的宅基地使用权，拿什么来入市，又怎样能建成城乡统一、平等竞争的建设用地市场呢？
《决定》说：要“建设统一开放、竞争有序的市场体系”，“建立城乡统一的建设用地市场”。然而三中全会后，国土部、住建部立即启动了封杀“小产权房”的行动，等于宣告：即便是集体经营性建设用地也不准进入房地产市场。只允许不到集体建设用地10%的合法批准的乡镇企业用地入市，还不能进入房地产市场，又怎么能建成开放、竞争的建设用地市场，打破政府对土地市场（包括房地产市场）的垄断，发挥市场配置资源的决定性作用呢？
除了上述两种障碍之外，集体经营性建设用地入市还有前提条件：“符合规划和用途管制前提下”才允许入市，而不谈规划和用途管制制度的改革。
由规划决定土地利用的资源配置制度已经存在、运行了十多年。1998年版《土地管理法》规定的土地用途管制制度就是这样的制度。为了特殊保护耕地、严格控制建设用地，法律规定：取消集体土地的建设用地使用权，禁止集体土地入市，由政府垄断建设用地的供应；扩大征地范围，以原用途价格征收集体土地，作为建设用地增量的唯一途径；然后编制规划、计划，确定耕地保护和建设用地的指令性指标，下达基层，按规划指标确定每块土地的用途。
这套土地用途管制制度行之十有余年，固然为工业化提供了约200万公顷廉价土地和约8万亿元土地出让金收益，支撑了高速工业化、城镇化和GDP的高速增长，但其弊端也日益彰显。
取消集体土地的建设用地使用权，封杀农村业已普遍萌生的土地市场和所谓“小产权房”，造成集体与国有二元土地产权制度的不平等；取消农村宅基地使用权的收益、处分权能，禁止宅基地使用权流动，致使大量宅基地闲置，形成“空心村”；集体土地没有建设用地使用权，按原用途价格征地，拿走了全部集体土地增值收益；土地补偿低，安置不到位，造成数千万“三无”农民等问题。可见，当今土地上出现的种种问题，其源皆出于这套名为用途管制、实为计划配置的制度。 建设土地市场的建议
要使市场在土地资源配置中起决定性作用，首先要转变政府职能：政府不要再充当土地资源基本配置者的角色，要让位给市场。政府不要垄断土地供应，不要用指令性计划指标来配置土地、决定土地用途，公共用地以外的各类用地应由市场来配置。政府不要直接经营土地，要取消政府的圈地权、定价权，土地价格由市场来决定。
国有土地的经营交给国资委或与政府脱钩的土地储备中心、土地银行去办，政府也不要直接经营。集约用地是企业经营中的要素组合问题，政府不要规定投资强度、产出标准、用地标准等直接干预，应由企业自主决策。
建设开放竞争、城乡统一而有序的土地市场是土地制度改革的首要任务，但要做好以下五项工作：
完善集体土地产权制度，做好确权登记工作。赋予农村集体经济组织与国有土地平等的设定和处分，建设用地使用权的权利，赋予农村宅基地使用权的收益、处分权能。
整顿农村集体经济组织，明确集体土地入市的市场主体。
撤除一切不合理、不必要的集体土地市场准入门槛，建设开放、竞争的建设用地市场。
唯一的市场准入门槛是：无论国有或集体所有土地的用益物权入市，都不能损害社会公共利益和他人利益，以消除土地利用的负外部性，并发挥土地的社会效益、生态效益。这要在土地分区管制制度中作出具体规定。
制定《城乡土地市场管理法》，取代现行的《城市房地产管理法》。
制定《城乡土地市场管理法》，规定建立产权交易市场作为交易平台，制定市场交易规则，并大力发展不动产估价、交易、法律救济等中介服务机构，使国有土地和集体土地的各种用益物权有序入市、平等交易。
在城乡统一的建设用地市场上，集体土地所有权人、用益物权人投入建设用地使用权或宅基地使用权，取得这两权的地租或对价，包括地租的增值，完全符合市场经济的分配规则。各级政府没有任何正当理由在交易环节截留集体土地产权人的地租收益。
如果集体土地所有人、用益物权人获得的土地增值收益过多，可以在二次分配中通过征收与国有土地同样的税收加以调节。政府为公共利益修建的基础设施、公共设施所需资金应在以税收为基础的公共财政中支出或用公私合作（PPP）方式筹措，不应由卖地农民单方面负担。
改革财税制度，使地方政府摆脱对土地出让金的依赖。
土地制度改革必须同步或超前一步进行财税制度改革，即实行《决定》提出的各项财税体制改革措施：一是制定《预算法》，实施全面规范、公开透明的预算制度，以约束政府的投资冲动；二是完善分税制，理顺中央与地方事权和支出责任关系，建立财力与事权相匹配的地税体系；三是构建地方债务管理制度，规范举债融资机制。实施这三项改革，使地方政府摆脱对土地出让金的依赖，才能推行各项土地制度改革，建成开放竞争、统一有序的土地市场。 构建适应市场配置的
土地用途管制制度
建立开放竞争、统一有序的土地市场，发挥市场配置资源的决定性作用，不是不要用途管制，而是要划清政府与市场的界线，把土地用途管制限定在纠正市场缺陷、弥补市场失灵的范围，而不是用途管制取代市场配置，管制到市场机制不能发挥作用的地步。
为此，需要对现行实为计划配置的土地用途管制制度进行以下五个方面的改革：
1）改指标控制式规划为公众参与式规划。
规划与计划是一种重要调控手段，在市场配置制度下仍然需要，但其功能不再是土地资源的基本配置者，而是土地市场配置的指导者、调节者。规划编制方法要改变：它不再是中央决策、地方执行，而是由中央提出指导原则，由地方公众参与、共同决策，在规划编制阶段就把规划相关者的利益协调好，使规划得到社会认可。
2）在市县乡镇正确实施土地利用分区管制。
现行《土地管理法》已有按中央下达的用地指标划分土地利用区、严格按照分区确定的用途使用土地的规定。在中央计划配置的分区管制制度下，根本没有市场配置的空间。所以要改市场经济国家通行的分区制，即根据规划，将行政辖区内的土地划分成若干土地使用类型区，规定每个类型区内禁止的和受限制的土地用途、利用方式和建筑方式，即提出一张土地用途和利用方式的负面清单，而不规定每块土地的具体用途。
这种分区规划也要由社区公众参与来制订，以取得社会认可，而不是由政府单方面制订。
3）建立能促进节约用地、优化配置、公平分配土地收益的涉地财税制度。
要在土地交易环节，按正税清费原则，清理税费重复征收现象，以降低地价房价；保留耕地占用税、土地闲置税、城市维护建设税等行为税，用以调节土地利用行为，保护耕地和保证城市市政建设资金来源；征收土地增值税，以调节土地增值收益分配；在土地房屋保有环节，开征房地产税等财产税，以抑制囤地、囤房和投资、投机房的需求，促进节约用地，增加财政税入。
正确使用公共财政投资，应主要用于城镇化所需的基础设施、公共设施建设和改进公共服务，以吸引企业落地、人口落户。正确使用政府财政补贴，主要用于补贴农业生产、土地整治、保障性住房建设等民生工程。
4）改革现行征地制度。
一是随着集体土地入市进程，逐步缩小征地范围，将征地权的行使完全限定在《宪法》规定的“公共利益的需要”的范围内。二是逐步提高现行的征地区片价；随着集体土地入市、竞争性土地市场和正常土地价格的形成，最终实现遵循市场经济等价交换原则，以征收当地当时正常的市场价格作为土地补偿标准。三是做好安置补助工作，对因丧失劳动权、生活权造成的损失合理补偿；四是制定合理的征地程序，保证政府和被征地人利益不受损失，实现和谐征地。
5）改革行政审批制度，简政放权。
从研究角度讲，对于这一问题有很多争论的声音，有这么大的分歧，是好事，更能激发我们进行更理性、全面的思考和更客观的分析。
我最近一直在思考的一个问题是，对土地问题的求解，需要认真清理一下十一届三中全会以来的策略和路径，也就是要反思，中国土地制度的改革逻辑是什么？这套逻辑现在碰到了什么问题，是否还行得通？
我的一个看法是，这些年来，改革推进一直在寻找折中办法，现在可能已经触碰到根本问题。如果不在这根子上面下功夫，不在更深层问题上找到突破口的话，土地制度改革可能很难有大的进展。 一、选择与变迁的两大约束
中国土地制度改革一直受到两大约束：一个是制度制约，另一个是目标制约。这两个约束决定着整个土地制度的选择与变迁。
一是制度制约。中国土地制度是国家基本制度，农村土地集体所有制和城市土地国有制是公有制的主要实现形式。从改革决策角度看，土地制度如何改革、改到哪里去，备选制度安排对公有制到底产生怎样的影响，是最在意的。
制度制约主要表现为三个方面。
第一，执政的合法性。因为执政党是以消灭私有制为执政基础的，所以，坚持公有制决定了执政的合法性。农民的土地又是共产党领着农民从地主手上分来的，是取得政权的法宝，土地公有制也是执政合法性的基础。
第二，中国特色社会主义。“特色”具体体现为中国共产党领导和坚持公有制。土地公有制是中国“特色”里面最“特”的制度安排。第三，基本经济制度。“基本”体现为公有制主导、多种经济成分并存，土地制度是基本经济制度里面最基本的制度。
有了上面的这几条制度制约，基本上就决定了土地制度改革中，哪些是可选择的，哪些是不可选择的。
二是目标制约。七届二中全会主席提出把中国从农业国变成工业国。1949年以后的中国共产党一直就在为这个目标而努力。农业国变工业国的核心是实现经济的现代化。
无论是在计划经济时期还是在改革时期，不管有多大争议，面临多大困难和挫折，经济现代化一直是执政党达成的一个基本共识和目标。十八届三中全会提出被有些人所称的“第五个现代化”――国家治理体系和治理能力的现代化，实际上是制度现代化。
要实现农业国向工业国的转变，在前苏联范式下，只能是国家工业化和剥夺农民。由此发展模式决定的基本利益格局就是农业为工业服务，农村为城市服务。土地制度安排就是服务于这一目标的主要工具，土地制度变革也不能与这一目标导向相冲突。
因此，中国土地制度选择与变革实际上一直受到两个制约：土地制度是公有制的最主要实现形式；土地利益分配要服务于农业国变工业国的目标。这两大约束也就决定了中国土地制度改革的基本逻辑：
第一，所有制是锁定的。土地制度公有制是被锁定的，其他制度形式是被排斥在外的。公有制的主要表现形式是：城市土地国有制和农村土地集体所有制。这是不可被修改的。改革所能做的是探索土地公有制的实现形式。
第二，土地制度改革的基本主线是在所有权和使用权分离上做文章。土地制度结构的第一层次是所有制，第二层次是权利构成。由于第一层次是锁定的，改革只能在第二个层面寻求突破，即通过两权分离，扩大使用权的权能，发挥产权的激励和稳定预期的功能，调动土地使用者的积极性，以提高土地利用效率。
第三，土地成为发展的工具。从经济学上来讲，土地是派生性需求，它应该是引致性的，也就是经济发展需要土地扮演什么角色，土地才扮演什么角色。但是，从计划经济到改革时期再到现在，我们是倒过来的。在整个发展中，土地实际上起的是发动机的角色，成为谋发展的工具。为了将中国从农业国转型为工业国，为了实现经济现代化的目标，土地充当发动机的角色跑在最前面，然后来拉动马车往前走。
土地制度改革实际上看三块地：一是分给农民的承包地，二是农民盖房子的宅基地，三是农地转用，即农用地变成非农用地。这三块地在制度变革上基本就是在所有制锁定下，从“两权分离”的逻辑出发来推动整个改革进程，但是权利功能是级级弱化的。
怎么讲？对农地即承包地，现行的逻辑是维持集体所有权，强化农户使用权。也就是强化产权，两权分离以后把产权做强，然后把所有制变成一个法律上的、名义上的所有权。虽然是“两权分离”，但是做强后者。这是农地的改革逻辑。
宅基地不是这样。对宅基地虽然也是将集体所有权和使用权分离，但宅基地制度演化的结果是强化了前者，模糊了后者。在构建宅基地制度时，集体所有权是越做越强，农户使用权的保障在制度构架里面是缺乏的，农民宅基地的产权功能基本丧失。
农地转用这一块就更差了。农地转用基本上就是剥夺农民集体所有权和使用权。在转用上，它启动了城市国有和农村集体所有的架构，结果是“两权分离”实际上变成了两种所有制的分治，这种分治导致集体所有权和使用权基本上被取消。 二、农地制度选择与变迁 （一）农地制度变革的努力一直未停息过
农地领域的制度选择与变迁是被关注最多的。上世纪80年代农地改革之前制度选择的结果用四句话来概括就是：
一是以农民所有制废除地主私有制。“”基本上是用农民的所有制废除地主的私有制，但继续保留着私有制。
二是用合作制来取代农民所有制，即：初级社。初级社的时候还是私有的，但是用合作制取代了农民的所有制。
三是以集体所有制取代合作制。就是到了高级社、的时候是用集体所有制来取代合作制。
四是“三级所有、队为基础”的体制。“三级所有”，就是所有权的一级在生产队，但事实上其他几个所有权也在继续发挥作用，不过是以生产队为基础。
对于集体制度下农地制度安排缺陷的研究，已有定论，由于行政权替代产权功能，对生产者激励低下，努力与报酬不对应，导致生产绩效很差，因而在底层事先发动，地方与中央改革者的支持与互动，推动包产到户改革在全国普遍化，然后以法律形式制度化。
现在很多人批评农村改革在上世纪80年代中期以后就停滞了。在我看来，批评得不是很恰当。其实问题不是没有改革，改革一直在做，80年代中期以来一直在努力。关键是在制度选择上做了框定，因此就只能做到这样，即：不动所有制，强化使用权。怎么做的呢？
一是从承包期上着手。从产权来讲，最主要的是农民的预期要稳定，也就是把承包期不断延长，一直延长到农民与土地的关系稳定。
从1984年明确15年承包期，到第二轮承包时延长到30年（在此期间又提出“增人不增地、减人不减地”，将贵州湄潭的试验上升成全国的政策和法律），一直到2008年提出“长久不变”。这套制度安排就是为了稳定预期。
对“增人不增地，减人不减地”，一直争议很大。这是1987年原中央农研室在贵州湄潭进行试点基础上形成的制度安排。当时就面临改革进行不下去了，杜润生老先生提出建立改革试验区。土地制度方面有三个，其中就有贵州湄潭县的“增人不增地，减人不减地”，实际上是对整个集体所有制的一个根本改革。
集体所有制一个最重要的制度安排就是作为集体经济组织成员，人人有份。既然是人人有份，那增加的人也应该分一份，减少的人就应该拿出来，所以这套以成员权为基础的制度安排的结果是增人就得调地，减人也得调地。导致的结果就是影响农民的行为预期，再就是土地的细碎化。
湄潭试点意味着未来农民跟土地的关系就固定了，增也不再调，减也不再调。从那个时间开始，地在谁手上就不再动了。
到了2008年，提出“长久不变”。“长久不变”作为一种制度安排，是将“增人不增地，减人不减地”变成一个基础性的制度安排。“长久不变”是什么意思？用中央文件的原话是：在稳定承包关系基础上实行长久不变。这意味着人跟土地完全对应上了。
2008年提“长久不变”时，改革的方案有几个：一种是从30年再延长一倍，延长到跟国有一样的70年。当时反对的意见是，30年变成70年还是一个有期限的土地制度。另外一种观点是实行“永佃制”。当时也有人反对说这是一个哲学概念，没有永久的东西，所以后来就叫“长久不变”。
“长久不变”的制度安排，实际上意味着从有期限的土地制度变成没有期限的土地制度，就是现在的地在谁手上，以后就由谁长期种。但是，这不意味着这个地就属于谁，否则就等于第一个底线被突破了。只能说这个地的承包经营权就是谁的。
第二，完善产权权能。产权权能就是使用、收益和转让权。实际上农地改革在这方面做了很多努力，比如：首先是改革初取消统购统销，把收益权给农民，完善收益权。2004年以后又取消农业税，农民对土地的收益完全归己。其次是不断地强调农户的主体地位，将产权交与家庭、农户。农户是产权的主体，这一点从上世纪80年代以来一直强调的，到90年代以后又不断重申，因为很多人觉得农户做主体规模太小，农户没知识、不懂市场。为了保住农户主体地位，甚至将家庭承包经营制度确定为基本经营制度，将“统分结合的家庭承包制度”，写入法律。
另外，从1984年开始，就允许农户土地流转，自那以后，不断完善土地流转规则，确立“依法、自愿、有偿”原则。
第三，法律化，把《土地承包法》和《物权法》规定的承包经营权作为一个财产权，使原来的发包和承包关系即一种合约关系，变成农民对承包地的物权。 （二）“两权分离”改革逻辑的结果
很显然，按照所有权和使用权分离的逻辑，搞制度设计的人已经煞费苦心了。如果这套改革路径能够走下去，就继续走。现在看来，问题越来越多。“两权分离”改革逻辑的结果是什么？
第一是“集体”时不时就冒出来。改革初期的初衷是，把使用权做实，让产权发挥作用，让农民好好种地，给你集体留着法律所有权，但你别跑出来生事。但是，事后证明，“集体”却时不时出现。因为集体所有制还是作为一级主体存在。有时是政府让它冒出来。我们在基层调研时，发现“集体”没有安分过。它冒出来时也没辙，因为在法律上“集体”也是一级。
第二，依附于“集体”所长出来的“东西”说不清、道不明。这是现在农村治理里非常大的一件事。现在“集体”实力强的地方，主要靠先下手为强，集体强人自己把农地变成建设用地。华西村、北京周边的村都是这样。现在这些在“集体”上长出的东西，由于先天没有明晰的产权安排，后患无穷。现在集体上长出的东西，都离不开两个制度基因：一个是依托于集体的土地，另外一个是依托于集体成员权。
但是，在“集体”的土地上长出来的算谁的呢？在一个说不清、道不明的母体上长出来的“东西”越大，大家就越去搅和这件事。这就在农村的治理问题上不断地出事。比如“乌坎事件”，它不是个例，带有制度层面的因素。
第三，集体跟农户之间的发包、承包关系与农民土地财产权赋权的矛盾。农民现在手上的土地是在集体所有权不变的情况下，由集体经济组织发包到农民手上的。按法律上的这种安排，它是一种合约关系，也就是债权关系。但是，《物权法》赋予农民土地财产权。从债权变成财产权，集体所有权下的承包发包关系如何去实现？
第四，成员权观念被强化，妨碍产权排他的行使。在集体所有制不变的情况下，改革的结果是变成成员权所有制。中央政策意图切断这种纽带，但现在面临的问题是，成员权被内部化了。
在农民观念里，集体所有制就是人人有份。“人人有份”后，与前面提及的两套制度――“增人不增地、减人不减地”和“长久不变”产生非常大的冲突。农民会说：“不是集体所有制吗？那我增加的人凭什么不给地？减少的人为什么不给拿掉？”还有“集体资产长大后为什么不给我分股份”？
这些事的根源在哪儿呢？根源在整个成员权观念被强化成农民根深蒂固的东西。农民现在认可的集体所有制就是份子权，但是承认份子权最后的结果就是产权要排他就很难。
比如南海一直在探索集体股份制改革，最后就非常困难。最初，农地变成集体建设用地时，集体说：“你的地就不种了，把它做成股份，以后大家就按股分红，土地集中起来经营。”这实际上是成员权继续延伸到非农用地上，农民说：“可以。”
但是，往下走就面临着很大的问题即股权福利化，只要是集体成员就不断地要有钱分，这样“集体”上面长出来的资产就没法长大。因为长的话，农民不放心。后来尝试固化股权，即：现在集体组织的成员按成员权分红，增加的人就按资购股。但增加的人不干，这个最后就被，现在变成以家庭为单位来固化股权，就是不在集体内部不断地分隔而是在家庭内部之间分化。
第五个问题是“承包权与经营权”合一保护，两者都觉得没保护。《土地承包法》和《物权法》保护的是农民土地承包经营权。在承包者跟经营者合一的时候，“承包经营权”作为一种权利保护是没有问题的。
在改革初期，农民基本上就是自耕农。但是，后来承包者有可能不是经营者。比如现在2.6亿人离开农村，离开后还是会有承包权，但是已经不种那块地了，就是说，承包权跟经营权两者是分离的。合一保护的结果，就是拥有承包权者不再耕种这块土地时，就把经营权转出去，但农民又担心把经营权转出去以后回不来。二轮承包时就有这个问题。
另外，集体经济组织有时为了做强经营权，可能要削弱农户承包权。所以，承包权与经营权事实上分离，这两者之间在制度运行上现在会面临很大的问题。
最后是承包经营权赋权也存在很大问题。承包经营权现在有占有、使用、收益和流转权能，但不能抵押、担保和继承。抵押、担保权在赋权时争议非常大，大家担心万一承包权抵押出现风险的时候，会导致承包权的丧失。所以，十八届三中全会把承包权与经营权分离，给经营权设抵押权，承包权不设抵押权。但是，这件事解决了没有？事实上没有。另外一个问题就是没有继承权，现在农村第一轮包地的农户中，有的已经老两口都没了，这些地是按承包发包关系交回集体，还是按财产权自动给下一代？即便给下一代，是继续走家内均分，还是像日本、欧洲一样走长子继承制？都没有制度安排。 三、宅基地制度选择与变迁
宅基地制度构建更为复杂。改革前，宅基地制度跟承包地的逻辑是不大一致的。
第一，宅基地的私权一直保留到了高级社。这跟农地不一样，因为那时候主要是农地要为工业化服务。
第二，“三权分离”：宅基地集体所有权与农户使用权相分离，宅基地使用权与房屋私有权相分离。就是所有权是集体，使用权给农户，再就是房屋是私权。即便在“”时，文件里对这一条都是非常强调的：房屋那块绝对不能动。“三权分离”的体制实际上是在改革前形成的。
这一套制度形成以后，改革以来在宅基地的构建上有如下特点：
第一，无偿取得宅基地的制度。这是在改革以后确定的，但是，当地分给农户以后，农户盖房怎么办？
第二，强化成员身份在后续改革中无法实现。改革之前，对出去的军人、教师、华侨等，当时有很多文件规定，这些人一旦回来还是分配宅基地。但是，改革以后对成员身份在强化，只有集体经济组织成员才能获得宅基地。总之，身份权的强化是在改革后，无偿取得的制度设立也是在改革以后。
第三，将宅基地作为建设用地的一类是在改革以后。因为《土地管理法》是在1987年以后才有的，之前也没有“建设用地”一说。但是，宅基地有什么权？《土地管理法》从来没说。划为建设用地后，宅基地受指标管制强化了，农民盖房要有建设用地指标。但事实上农民盖房基本上拿不到建设用地指标，指标到了县一级作为建设开发的指标，怎么可能给农民盖房呢？所以宅基地划为建设用地在权利上没有体现，只是管制被加强，农民用就被查违法。
第四，政府规制增强。宅基地是一种特别的用益物权。一般用益物权有占有权、使用权和收益权，可宅基地只有占用权和使用权，没有收益权。所以，宅基地制度变成一个集体经济组织以成员权身份无偿获得的居住权。
宅基地制度“三权分离”改革逻辑的后果是什么呢？
第一，宅基地的集体边界被锁定是弊大于利。宅基地的一个基本边界是只有集体经济组织成员才能获得宅基地，这个边界被锁定后，非集体经济组织成员不能进到宅基地的使用里面去。但是，这个锁定有效吗？现在虽然法律上的边界被锁定，但事实上宅基地的集体边界在不断地被突破。尤其是在沿海地区、城市近郊地区，其集体的边界以成员身份来界定宅基地的法律和现实之间的分歧越来越大。
第二，跟承包地相比，宅基地的集体所有权被实化，使用权被弱化，这是未来宅基地制度改革面临的非常大的一个问题。到底朝哪个方向改？是把集体所有权做得更实，还是把使用权做得跟承包地一样，把它做得更强？现在分歧非常大：有一类人说要把前者做强，另一类人说要把后者做强。
现行土地制度对城镇化的贡献
支配城镇化要素流动的制度有三个：一个是财税制度，一个是户籍制度，一个是土地制度。
规定现行的土地制度有两部法律：《土地管理法》和《城市房地产管理法》。《土地管理法》是在什么情况下形成的呢？
1985年和1992至1993年我国曾两度出现耕地面积的大幅减少，这反映了城镇化与农业的矛盾。
于是中央下了一个文件：要用世界上最严格的土地管理制度保护耕地，严格控制建设用地。怎样保护、怎样控制？结果就采用计划配置的办法。在这种思路下就形成了1998年版的《土地管理法》。
这部法律的内容可以概括为三点：
一是禁止农村宅基地流动，禁止集体土地进入建设用地市场，扩大征地范围，以国家征地作为新增建设用地的唯一途径，由政府垄断整个建设用地的供给。
二是由中央决定耕地和建设用地配置的指令性控制指标。通过总体规划和年度计划，把这些指标层层分解下达到基层，根据这些指标划定土地利用区和确定每块土地的用途、单位和个人必须按规划确定的用途使用土地。
三是为保证规划计划指标的实现，又规定了一套高度集权的、复杂的行政审批制度，大凡土地用途转用、权属转变都要经过上级主管部门审批。
现在我们这个世界上最严格的计划配置的土地制度对城镇化有什么贡献？
第一，政府通过低价征地，在2003―2012年10年间共征得374万公顷的土地。3万、4万块钱一亩就可以把地拿过来。
第二，农民工不能市民化，这样就维持了2.5亿的廉价劳动力。
第三，通过低价征收、高价出让，10年内政府就吸收了15.2万亿的出让金。这笔出让金刨掉征地成本、一级开发成本后，政府差不多能拿到5.5万亿的净收益。这其中约六成的净收益被用于城市建设。此外，政府拿到地后，还可以将土地抵押贷款。通过这些方式，政府大约可筹到11万亿低成本的资金。
依靠这样廉价的三大生产要素，中国城镇化的进展非常迅速。1981―2010年城镇化率从20%一下提高到50%，花30年时间走了国外50年、100年要走的道路。
现行土地制度的弊端
但这个土地制度造成了六大弊端：
第一，禁止农村宅基地流转，农村宅基地不能卖、不能转让，禁止集体土地进入建设市场，特别是进入房地产市场，这样就造成集体所有制、国家所有制产权的不平等。
第二，扩大征地范围，把征地作为新增建设用地的唯一途径，并且低价征地，造成失地农民贫困化。2007年以来强制拆迁的恶性事件不断，原因就是征地价格太低，剥夺了农民的财产。
第三，通过低价征地、高价出让，构建了5万多亿元的“卖地财政”，刺激地方政府多圈地、征地、卖地。现在各地都在大办开发区、大造新城。开发区多了，地方政府的钱也就多了，结果是富了开发商，肥了贪官污吏，扩大了贫富差距。
第四，政府垄断建设用地供给，通过指令性规划计划配置土地资源。有的地方土地资源多，项目却很少，造成土地资源浪费；有的地方土地指标不够，又申请不到指标，于是造成大量违法用地。
第五，建设用地指标下去后，1/3的指标无偿供给划拨用地，政府办公大楼、大学城、城市里的大马路、大广场都是划拨用地，不用交出让金，结果每个城市都有豪华的政府大楼，禁而不绝。划拨使用造成土地粗放利用，降低了城市土地的利用效率。
第六，尽管2/3的建设用地指标通过市场出让给开发商，但现在的土地市场是一个行政控制的伪市场。下达的指标，地方政府首先给开发区用，给市政府拉来的项目用。为了争夺投资项目，政府又用行政手段把地价压得很低。因土地便宜，开发商和企业拿到地以后就粗放利用。
结论是：现行计划配置式的土地制度虽然促进了高速度的城镇化和经济增长，但是土地配置的效率很低，而且扩大了城乡差距、贫富差距，造成许多社会矛盾。这样大规模的低价征地模式、粗放型的建设用地模式不可持续，以“卖地财政”为支撑的城镇化也不可持续，所以要实现新型城镇化就必须深化土地制度改革。
必须由市场来配置土地
土地制度怎么改？我认为现行计划配置式的土地管理制度不可持续，必须改为市场配置。只有利用市场配置土地资源才能提高资源配置效率、土地利用效率、均衡各方面的利益，保证城乡区域协调发展，实现新型城镇化。所以我认为土地制度改革的核心就是改计划配置为市场配置。
我认为要搞市场配置第一件工作是要建立一个开放、竞争、城乡统一而有序的土地市场。第二则是建立适应市场配置的宏观调控体系。
如何建立开放、竞争、城乡统一而有序的土地市场，我认为要做四项工作：
首先要转变政府职能，要划清政府与市场的界限，哪些是政府办、哪些是市场办，这样才能改变现在政府主导的城镇化为市场主导的城镇化。
第二项工作是要完善土地产权制度，平等保护集体土地产权。
第三项工作是建立城乡统一的土地市场。
第四项工作是改革征地制度。这又包括三个方面的工作：一、要缩小征地范围，缩小到公共利益需要的范围之内，不要为开发商、为企业去征地；二、要给被征地人公平的补偿，土地、房子值多少钱就补偿多少钱，使被征地人的利益不受损害。三、要规定并严格执行合意加公示的征地程序。
征地程序包括三个阶段：政府征这块地先发公告，开听证会，让被征的人发表意见，征这块地是否符合公共利益，是不是必须征这块地，最后大家同意了就征。
下一步就进入调查、制定征地补偿方案。补偿方案不是政府来定，要和被征地人平等协商定下补偿价格和补偿方式。达不成协议，交法院仲裁、判决。
达成协议，定下双方合意的补偿方案后，进入下一道程序，先补偿后交地，登记换证。这样才能使征地变成和谐征地。
第二件工作是要建立适应市场配置的国家宏观调控体系。
政府有四种调控手段：第一，要有公众参与式的规划和计划。第二，正确实施土地用途分区。第三，建立能促进节约用地、优化配置、公平分配土地收益的财税制度；要使税收、投资、补贴成为国家调控土地的主要手段。第四，改革行政审批制度，简政放权。
最后，土地制度改革要以财税制度改革为突破口，首先要完善分税制和转移支付制度，让地方政府有与其事权相匹配的财税收入，摆脱对土地出让金的依赖。这样，土地制度改革才能一项一项地推动。所以，我说土地制度改革要以财税制度改革为突破口，随着财税制度改革的进度，渐进地、协调地推进各项土地制度改革。
[关键词]农村土地 产权制度 改革路径
[中图分类号] P2 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2015）-7-482-1
1农村土地产权制度的历史演进
在新中国刚刚成立之后，我国农村土地继承了成立之前的传统地主所有的租佃制度，这一制度的特征和缺陷在于土地所有权和使用权相互分离，完全不需要付出劳动的地主有权利用土地的使用权，将其租给农民来收取极高的地租。
在这种制度环境之下，因为土地归于私人所有，所以农村土地交易流转非常频繁，土地资源集中于一小部分地主手里，导致土地资源利用效率无法提高，农业生产也得不到有效发展。
所以党和国家政府1953年颁布实施了《关于发展农业合作的决议》，希望借助于农业生产合作来促进农业经济发展，把农村土地所有权集中到合作社手里。
之后我国又于1958年开始了化运动，构建了社会主义公有制制度，这一制度不注重市场经济的发展规律，反而导致了很多浪费现象。
基于此，农民自发的开始寻找农村土地产权制度的改革路径，即后来沿用至今的家庭联产承包责任制[1]。
2农村土地产权制度改革路径
2.1明确农地产权主体
要让农村土地产权制度得到进一步的改革和完善，首先必须要明确农村土地所有权主体，努力协调好集体和农户、村委以及农村经济组织的关系，处理好村集体和农户之间的关系
村集体是村民集体意志以及需求的直接体现，村民必须是村共同利益的主要维护者，个人利益应当服务和服从于集体利益;要处理好村委和农村经济组织之间的关系，村委是村民进行自我管理的基层组织，而农村集体经济组织或者合作社是农民群众发展农业生产的经济组织，也是农民群众自发组成的组织。
最后必须要处理好政府部门和村集体之间的关系，政府在农村土地产权制度落实过程中必须要当好管理者与调控者，同时对农村土地市场进行有效的监督管理，对村集体进行管控，这是确保本村土地资源有效管理的前提。
2.2保障农民的土地使用权
现阶段，农民群众的土地使用权还有一定程度上的限制，所以必须要在确保村集体土地所有权的基础之上，努力保障农民群众的土地所有权。
其一是要真正做到借助于法律手段确保农民群众的土地使用权，健全相关法律法规，对于法律中不清晰之处必须要尽快完善说明。
其二是必须要站在国家与集体的利益角度出发，农民群众个人利益必须要服从国家与集体利益，构建多方保障制度，确保集体土地所有者对自身所拥有土地的处置权，从而不断健全农村土地使用权制度。
2.3完善农村土地流转
健全农村土地流转机制必须要做到下面几点工作：
首先是要进一步深化土地产权制度的改革和完善，促进农业规模化、集约化发展，促进农村土地确权，处理好现阶段农村土地流转过程中存在的问题，构建土地流转公平交易平台，提供充分的外部环境条件。
其次必须要做好对农村土地市场的监督管理工作，相关职能部门对于征地不合理的情况必须要严格监管，确保土地流转的公平、公正、公开。
最后应当要积极扶持专业大户、乡镇企业以及合作社等农业经营组织，完善相应的配套政策，努力提升组织化程度，充分挖掘出其带动引领作用。
2.4健全相关配套制度
首先要健全农村社会保障机制，我国已经在农村实施了新型农村合作医疗保险，新农合的覆盖率已经超过了95%，但是农村地区依旧缺少失业保险，所以应当进一步建立完善符合农村发展实际的社会保障机制，确保农民群众没有后顾之忧。比如说可以尝试农民土地入股的收益购买商业保险的方法;其次是要健全农村土地征用机制，必须要严格限定公共利益范围，政府部门禁止随意使用法律中的公共利益条款。从而真正的做到农村建设用地与国有土地同地同价。
最后，政府部门必须要进一步规范征地范围，科学的确定征地补偿标准，尽可能的提升补偿额度，从而最大限度的确保失地农民的利益不受损害。比如说在征地过程中可以将土地社会保障价值纳入其中，使用更加规范的流程来开展征地工作[2]。
3结语
总之，我们必须要站在长远的角度来审视农村土地产权制度改革，注重对改革过程中各种经验教训的总结积累，对于土地流转和农村新型合作组织、乡村治理等各方面问题进行更加深入的讨论和研究，尽可能的解决好农村土地产权制度改革过程中所存在的各种利益冲突，提升农村土地产权制度改革工作对于相对滞后地区的引领作用。我们必须要相信，农村土地产权制度改革，只有坚持耕地底线、坚持跨越创新，才能够真正实现反哺农业、农村、农民，真正推进和谐社会的建设发展。
参考文献
[1]晓叶.农村土地产权制度改革难在哪里[J].中国土地.2014（11）：25.
关键词：农村土地；制度改革；试点
中图分类号：F123 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2013）11-0045-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2013.11.10
我国长期执行城乡土地产权不等价的“二元土地结构”制度。2012年，海南省陵水县对大墩村新农村建设项目创新推出土地出让“零收益”新政：对该村连片土地整治节余的农村集体土地先行转为建设用地，由政府相关部门完善手续按市场价依法出让给承建企业，土地变性后出让所得全部留给大墩村用于试点项目建设和村办企业。这个“零收益”新政虽突破了现行土地制度，但止步于措施层面。2011年国土部在海南省三亚市天崖镇力村试点农村土地产权制度改革[1]，试点改革的核心内容是集体建设用地使用权流转，以此来探索一条农村集体土地同城市土地同地、同价、同权之路，为我国农村集体土地产权制度改革提供有益借鉴。
一、试点地区及试点改革建设前的基本情况
（一）试点农村基本情况
力村位于三亚市西北部，天涯镇最北端，毗邻天涯湖和云梦山，是一个只有55户、297人的黎族小村庄。以往力村村民经济收入以种植水稻、槟榔和外出务工为主，2011年人均年收入为5300多元，不足三亚城市人均年收入的三成，是典型的海南山区小村。
（二）试点改革建设单位情况
试点改革建设单位为卓林农业公司，主要从事热带种植业与养殖业生产经营，产品远销海内外，被评为海南省农业产业化重点龙头企业，是农业部热带作物示范基地、海南省生态农业示范基地、海南省重大国事水果供应企业、301医院三亚分院有机蔬菜供给合作单位。2010年受托承担试点改革建设，2012年引进富有实力的战略投资者鼎盛华泰实业有限公司（以下简称鼎盛华泰公司）对公司实行控股性资产重组和内部治理结构调整，投融资开发经营三亚天涯镇力村全国农村土地产权制度试点综合开发项目。
二、试点农村集体土地产权制度设计与创新
关于力村试点集体土地产权制度改革，国土部提出了五条原则性要求[2]：坚持农村土地集体所有制，实行土地用途管制制度；实行集体土地所有权、使用权（包括集体建设用地使用权、农用地使用权、宅基地使用权）、收益权分离，在收益合理分配基础上，赋予农民更加充分的集体土地依法处分权；平等保护土地物权，合理分配土地收益，保证农民生活水平有明显提高，收入持续、稳定、有保障；引导各类投资主体进入农村，依法保护投资者合法产权和合理回报；大胆试点，统筹谋划，整体设计，稳步推进。按照国土部试点要求，三亚市政府于2011年12月出台了《三亚市试点地区集体土地登记发证办法》（以下简称《登记发证办法》）、《三亚市试点地区农用地流转管理办法》（以下简称《农用地流转办法》）、《三亚市试点地区集体建设用地使用权流转管理办法》（以下简称《建设用地流转办法》）等文件[3]，在制度层面对农村集体土地产权制度改革作了顶层设计，并确定天涯镇力村为改革试点。
（一）坚持所有权，建立试点农村集体土地确权颁证制度
《登记发证办法》对试点农村集体土地登记内容、方式和发证均作了明确规定。经登记的集体土地所有权、使用权及他项权（包括宅基地使用权），由市人民政府分别向集体土地所有者（村集体）、使用者（农户或农民）发放《集体土地所有证》、《集体土地使用证》、《集体土地他项权利证》，赋予村集体、农户和村民长久的土地产权。这项制度实现了两个突破：一是试点率先理顺了政府和国土、农业等职能部门间管理体制机制关系，明确了国土部门为农村集体土地的行政管理职能部门，改变了一直以来多头管理、政出多门、责权不清等状况。二是试点首次明确了集体土地不征为国有，确保村民和村集体在城镇化进程中不失地。与以往各地城镇化均以农民失地为代价相比，无疑是开辟了一条新路，具有现实和深远意义。
在上述制度框架下，三亚市国土部门对力村集体建设用地（含宅基地）以及耕地、林地、草地滩涂等各类土地进行统一登记、确权和发证，共核发农村土地所有权、使用权证764宗。其中：颁发集体土地所有权证2宗，面积1012.86亩；集体建设用地使用权证1宗，1.63亩；宅基地使用权证有53宗，面积为12.12亩；颁发集体农用地使用权证708宗，面积约813.8亩。
（二）做实使用权，建立试点农村集体建设用地使用权流转制度
该制度指向的目标是实现农村集体建设用地与城市土地同地、同价、同权，同时《建设用地流转办法》明确了五项规定。一是集体建设用地使用权可依法采取有偿、有限期的出让、转让（含以土地使用权作价出资、入股、联营和交换、赠与、兼并等）、出租、抵押等方式流转，包括初次流转和再次流转。二是对其集体建设用地实行用途管制制度。主要用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性项目或活动；实行企业向工业园区集中、农民住宅向城镇村中心集中；实行集约用地、统一规划、统一开发、统一供地、统一管理；符合土地利用总体规划、土地利用年度计划以及城市、镇村建设规划；符合合理利用土地，保护耕地，有利于生产、生活和保护生态环境等土地使用原则；不得用于商品房地产开发；不得以农村集体建设用地作价出资、入股方式合资、合作开发经营商品房地产；不得以自建房、合作建房等形式利用农村集体建设用地自建住宅出售等。三是集体建设用地使用权初次流转最高年限不得超过同用途国有土地使用权出让最高年限，再次流转年限不得超过初次流转合同约定年限的剩余年限。四是集体建设用地使用权流转是在土地所有权与使用权分离的前提下进行的。其土地使用权流转后，土地所有权仍归村集体经济组织所有。流转时，其地上建筑物及其附着物随之流转；地上建筑物及其附着物流转时，其使用范围内的土地使用权随之流转，这从流转层面夯实了土地使用权的基础。五是集体建设用地地价与城市土地同价，由市国土部门组织评估、核定其基准地价，报经市人民政府确认后定期公布。
（三）扩大处置权，建立试点农村集体农用地使用权流转制度
《农用地流转方法》指出，农民或土地使用权受让方在不改变农业生产用途，不对本地区造成生态环境破坏和水土流失，不违反国家环境保护相关规定的条件下，可完全自主处置其已获得的集体农用地使用权，处置方式与农村集体建设用地完全一样，包括出让、转让、出租、抵押等，特别是“抵押”方式首次出现在制度条款中，极大地扩展了集体土地的处置权。同时规定农用地流转期限最长不得超过30年，但可以根据作物生长周期、生产经营周期，自主选择流转方式和流转期限；流转期满，经双方协商同意可继续流转。
（四）保障收益权，建立试点农民长久生产生活保障制度
《建设用地流转办法》指出，集体建设用地享有与城镇土地使用权同等权益。收益的5%用于村民社会保障；40%缴纳市政府，用于城市综合配套设施建设；30%分配给被征地村民，鼓励村民将分配所得收益以股份方式，投入发展集体经济；15%用于发展集体经济；10%用于集体经济组织公益设施和基础设施建设。《农用地流转办法》规定，集体农用地流转价格由基本地价和效益地价构成，每5年可在15%幅度范围内调整；基本地价由市国土局按照土地类型、区位、土地质量等条件制定；效益地价由镇政府在基本地价基础上以20%幅度调整确定。农用地使用权流转收益归原使用权方所有，任何组织和个人不得以任何形式截留、扣缴。
上述试点改革对农村集体土地使用权流转制度实施了三项突破：一是实行同城市土地同地、同价、同权等农村集体土地产权制度，实行国有、集体土地两种产权市场统一管理，从源头上冲破了城乡“二元土地结构”，为农村集体土地产权资本化奠定了基础；二是强化了农户和村民土地权利的主体地位，主要是实行集体土地所有权、使用权和收益权等三者分离，坚持农村土地集体所有权不变，赋予村民灵活多样、自主决策、体现价值、市场引导的集体土地使用权以及村民或土地使用权受让方自主处置土地使用权所带来的收益；三是推行集体土地使用权以出让、转让、出租、抵押等方式流转，为其农业和非农项目建设经营搭建起项目投融资平台。上述三大突破叠加和互动作用，成就了集体土地产权的资本化，为城市资本、市场资本进军农村和城乡一体化发展铺平了道路，为农民长久生计保障和生活质量提高以生产资料形式积累了原始资本。
（五）支持试点改革制度落地实施，跟进出台相关配套政策措施
任何一项制度都不可能孤立或独立存在，需要其他制度支持和配合，尤其是土地产权制度改革，大有牵一发而动全身之势。为试点改革制度落地实施，三亚市先后出台了一些政策措施：一是坚持体现农村集体建设用地和城市土地同权原则，制定农村集体土地使用权抵押、担保等制度；二是跟进建立农村集体土地收益分配管理机制。适时出台《集体土地地价评估办法》、《集体土地收益分配管理办法》、《集体土地流转出让管理办法》等，建立健全农村集体经济组织财务管理制度，形成农村稳定、经济持续发展的长效机制；三是跟进完善试点村民社会保障体系，将其纳入三亚市养老和社会保障统筹，让他们与城里人一样享受养老和社会保障等福祉。
三、试点改革建设推进情况
与各地推进城镇化情形一样，力村试点改革同样需要对集体土地整治和农民集中安置、产业发展两个轮子协同推进。肩负试点改革建设使命的卓林农业公司对其实行企业化运作，以《三亚天涯镇力村综合示范项目》申请报批。很快获准立项，之后又被列为海南省2012年重点投资项目。
（一）集体土地整治和农民集中安置
试点以集体建设用地拆迁为主，以现金补偿和产权置换为主要流转方式，坚持“政府主导、农民认可、统筹规划、集中安置、四方共赢”原则，实施力村集体土地整治和农民集中安置。在市政府和有关部门支持下，公司与村民充分协商一致，制定和实施了《力村改造规划建设方案》、《力村改造拆迁安置补偿及权宜分配方案》。至2013年5月，集体建设用地拆迁补偿方案已获得村民高票通过，拆迁补偿已全部完成，村民集中安置房、就业安置工程的乡村旅游驿馆、商铺以及基础设施等也在紧张建设之中，公司投资开发的休闲度假酒店也依有关程序报批。
（二）产业发展
力村主要是凭借当地独特的资源禀赋，发展热带现代农业和热带生态休闲旅游产业，产业发展也已落地为具体开发项目。目前，公司正在全力运作的项目建设内容有：
1.力村村民安置居住区和安置就业区建设。生活安置用地面积19.86亩，建筑面积为11400平米，人均38.4平方米，是村民原房屋建筑面积1.5倍。
2.天涯湖休闲农业观光园项目。利用周围4500亩（含力村农用地244.8亩和园地764.8亩）农用地和依托天涯湖、云梦山生态景观等资源发展热带现代农业以及建设农业生态休闲园区、特色农耕文化和民族风情园区，实现农业景区化和村庄生态化。项目以“公司+农户”模式开发。
上述项目由卓林农业公司统筹建设和统一经营管理，按计划将于各个项目将在2016年前相继完成建设并投入运营。若项目依期建设并投入运营，村民从中可持续获得“四金”收入。一是租金收入。村民将自家的铺面、乡村旅游驿馆交由公司经营管理，从中获得固定性租金收入。二是股金收入。村民是村集体资产（拥有公司休闲度假酒店产权）的股东，还有农用地按年作价入股卓林农业公司，村民从中可获得股权收入。三是薪金收入。作为股东的农户，适龄农民经过培训可就地实现就业，月最低工资在1500元以上。四是养老保障金收入。主要是市政府政策扶持、公司通过项目产生收益办理全村村民的养老、医疗等保险，提供享受城镇职工的同等社会保险待遇。此外，公司还扶持村办企业发展集体经济，随着集体经济发展，村民收入也会随着增加。上述（下转第52页）
（上接第47页）四项收入将使村民户均年收入15万元，人均收入2.8万元，是2011年村民人均收入5倍以上，基本消除了与城里人收入上的差距。加上安置工程投入使用，村民居住条件将得到明显改善。
四、金融支持试点改革建设的几点建议
综上所述，项目集农村土地整治、农民集中建房、农村商旅开发于一体，特别是它使农民在城乡一体化发展进程中不失地，居住条件明显改善，生态得到保护，村民充分就业，又有长远稳定收入和生活保障，支农效益明显。项目以特色农耕文化和民族风情为基础，以有机农业、现代设施农业和高新农业为支撑，依托海南南部旅游产业集群，推进城乡一体化与新农村建设目标有机整合，运用“农+旅”模式，把生态旅游业与热带现代农业两个产业结合起来，开发系列化养生休闲旅游产品，契合了国内外日益增长的休闲消费需求，具有广阔市场前景。鉴于此，金融应予以介入支持。
（一）创新金融服务品种
试行“投资+贷款”、“贷款+地方债券”等金融组合，通过对承贷企业的产权、股权投资，增强企业融资能力。
（二）创新办贷要素和办贷款流程
主要是与试点改革制度要求对接，对农村集体建设用地、农用地使用权流转尤其是抵押流转赋予与城市土地同等产权地位，为项目投融资开辟路径。
（三）完善承建企业新农村建设贷款风险防控机制
借鉴陵水大墩村试点实践，只要承建企业满足资质优良且实力雄厚、项目收益覆盖投资和担保足值等3个基本条件，贷款风险可降至最低。在“借、用、管、还”等4个环节建立起贷款监管机制，同时加强贷款和项目资本金的账户管理，建立起贷款流向其他领域特别是房地产的防火墙。
参考文献：
[1]国土资源部办公厅.关于同意开展完善土地权利制度和促进土地统一登记试点工作的复函（国土资厅函[2012]347号）[R].2012.
一、推进农村土地产权制度改革
农村土地产权制度改革是一项综合性的制度变革，关系到农民的经济利益、民主权益和乡村治理结构等诸多方面。有序推动这项改革首要的是加快土地全面确权工作。我国《土地管理法》中规定“农村土地属于农民集体所有”，然而，现有法律却没有对“集体”作出清晰明确的界定，这就导致所有权缺乏明确的主体代表，所有权被虚置和土地产权关系不明晰在现实中出现权利和利益之争，很多时候是村干部或是地方干部代表集体行使权利，造成农民利益的流失和权利的剥夺。
确权一是要全面开展土地标准化登记，明确集体土地的界线、类别、面积和范围等产权关系。对耕地、草地、林地等各类农用土地、集体经营性建设用地以及宅基地的所有权、使用权及他项权利进行摸底、登记、确权，力争把每一块土地的所有权、使用权等明确到具体的组织和个人，加快发证步伐，扩大发证范围。
二要坚持农地集体所有制长久不变。现行土地制度的不足并不是土地集体所有制导致的，而是制度执行中出现了偏差。从目前农民土地收益和收入结构状况看，坚持农地集体所有制能保证农民的基本收入来源，更好地发挥土地对农民的社会保障作用和失业保险功能。综合各方面因素考虑，众多土地制度改革方案中，完善现行的农村土地制度是成本最小的改革，相比而言，它拥有其他方案不可比拟的先天制度优势，最容易被大众接受，减弱了改革的阻力，能够保证国家对农村土地的可控和降低改革的风险。
三要穩定和充实农村土地家庭承包经营制度，尊重和保护农民对土地的用益物权，赋予长久的土地产权。让农牧民共享土地制度改革释放的红利，有利于推动农村牧区土地由资产向资本的转换，有利于促进和推动土地的流转，可以让农民带着资本进城，有利于农民城镇化的顺利推进。
四是明确集体所有权和农民使用权的权能界限，明确集体和农户在土地产权上的关系及各自拥有的权益。将所有权和使用权严格分离，这样既可以强化国家的宏观调控，也能最大限度保护农民的合法权益。目前，我区确权面临的最大问题恐怕就是许多土地权属不明，城乡土地剥离困难，加大了确权的难度，这就需要加大权属争议和纠纷调处的力度，在现行法律框架下，积极探索土地权属调处工作方式和机制，完善土地权属争议案件应急机制，并配套后续的跟踪上报制度。
二、探索和规范农村土地流转制度
农村土地流转不畅，阻碍和束缚了农村牧区剩余劳动力的转移，使人口城镇化滞后于土地城镇化，进而客观上阻碍了城镇化的进程。世界银行的一份研究成果认为，当人均GDP大于1000美元时，农村土地的市场价值相应会上升，土地所有者愿意有偿转让的比例也会大幅度的增加，土地流转的速度加快。按平均汇率计算，2015年，内蒙古人均生产总值（GDP）达71993元，按年均汇率折算为10974美元，其实很多农民有流转的愿望。只是当农牧民放弃土地承包经营权和宅基地使用权时，由于得不到预期的补偿，而城市的门槛较高，致使土地权利的流转缺少强大的内生推动力。农村土地流通有利于盘活这笔巨大的资产，目前国家层面的顶层设计已有，只是缺乏具体的机制建设。对于农村承包土地经营权，目前我区绝大多数地区流转发生率仍然较低。在城镇化过程中，由于农业比较效益低，大量农村人口尤其是青壮年已经不再从事农业相关劳作，而是进入城市谋生，留在农村从事农业生产的以老人居多，土地撂荒情况普遍存在，土地利用率低。土地的耕种分散化使土地的集约、规模经营难以实现，流转有利于实现农业规模化生产，有利于现代化耕作机械和农业技术的应用和推广，有利于带动农民就业结构的变化，有利于开启城乡一体化的新路径。
党的十八届三中全会提出，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与城市国有土地同等入市、同权同价。我区许多农村在农民进城居住后集体经营性建设用地很多都闲置了，在这种情况下，探索开展农村集体建设用地流转试点，不妨尝试通过其经营收益权的一次性赎买，来盘活集体建设用地。在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，入市范围限定在存量土地，赋予其与城市国有土地使用权一样的出让、转让、出租、抵押和投资的权能，在和林格尔县试点的基础上逐步在全区推广。通过土地市场的媒介，进行综合整治后将闲置的部分置换成价格更高的城市建设用地指标，从而将农村巨大的存量土地转化为现实的发展优势，以满足新型城镇化建设的需要。
城镇化将大量的农村人口转移到城市，农村人口减少，很多农村房屋空置荒废，有的地方甚至出现“空心村”，这部分人口在城市和农村双重占地，而且村庄居住分散，每个村庄的人口很少，造成土地集约节约利用率下降。之所以出现这种“城进村难退”的现象，究其原因关键是缺乏合理的农村宅基地退出形式和机制，如果这部分土地能进行复垦或者进入城镇土地市场，将腾出来大量的土地，优化土地资源配置，可以缓减城市建设用地不足的局面，也可以为农村牧区增加土地。农民卖出宅基地使用权后获得的资金，也是农村住宅社会保障形态的转化，有利于保护已经成为城市居民的那部分农村人口的权益，有利于增加农民的财产性收入，降低了农民进城的门槛。政府可以用经济手段引导和激励闲置宅基地退出，制定可行性强的、合理照顾农牧民利益的宅基地自愿有偿退出方案及转让规划，明确农村宅基地有偿退出与使用的适用范围和标准要求，当然转让应仅限在本集体经济组织内部，防止城里人到农村买房，引发新的社会不平等问题。
三、改进和完善土地征收制度
只有政府才能提供建设用地供给，政府通过土地市场获得的土地增值收益比例过大，这就产生了“土地财政”，刺激地方政府多圈地、征地、卖地，大办开发区、大造新城。而产生的土地增值收益用于农村土地综合整治中的又不多，在土地征收过程中，农民得到的补偿不足以保障其以后的生活，农民享受不到城市土地市场产生的增值收益，同时低价征地与高价出售建设用地的过程极易滋生腐败。另外，政府主导土地征收导致征地范围过宽过滥。各地一方面反映用地计划指标不足，影响城镇建设和发展，另一方面又存在大量“批而未供”土地，土地利用效率不高。在土地征收过程中，政府应该逐步放松管制，成为市场交易环境的维护者和监督者，把土地经营权和管理权二者进行分离。这样能有效避免效率损失和大量寻租行为，抑制地方政府盲目进行城市平面扩张。坚持土地资源市场化配置是我国农村土地制度改革的必然趋势。放开一级土地市场，经过综合整治并符合国家法律法规的农村建设用地，允许其直接进入土地一级市场，这样才能真正实现同地同权同价，让农民合法享有农村土地转换用途后的增值收益，顺利实现从农民到市民的转变，推动人口的城镇化。以农村集体经营性建设用地入市作为起点，让市场供需决定土地价格，使土地利用价格能够充分反映土地价值。通过价格机制调整市场供应，才能实现土地资源配置的合理性。
四、建立保障农民权益的土地收益分配制度
