时间：2022-07-08 08:13:37
农村土地流转不仅关系到农民的切身利益，而且对农业发展和农村稳定都具有重要意义。它属于生产关系调整的范畴，政策性强，涉及面广，且矛盾纠纷多。因此，对农村土地流转要提高认识、明确原则、规范发展。
解放思想，提高认识重点是要正确认识和处理好稳定与发展的关系。农村土地家庭承包责任制需要长期稳定，这是属于“集体所有、两权分离”的农村土地产权关系和经营体制问题；而农民承包地流转，向种田能手和现代农业经营者集中，则是土地市场化，提高土地资源的配置效益和规模问题。农民承包土地流转不是对农业家庭承包责任制的否定，而是在长期稳定家庭承包责任制的基础上，搞活承包地，充分发挥承包地的使用效益和资产效益。它是新形势下农业家庭承包责任制的进一步发展。在农民承包地流转时，原定的几十年土地家庭承包权维持不变，土地使用权和经营权在转让期满之后，可以续订，也可以收回耕作，维护了农民的土地承包权。农民承包土地使用权流动有利于农业增收和农村经济发展，符合广大农民的长远利益和根本利益。只有明确了这一点，才能进一步解放思想，加快推进农村土地的高效流转。
制定方针，明确原则推进农村土地合理流转的基本原则，是正确处理稳定农村土地政策、提高农地资源配置效率、以及保护农民的合法权益之间的关系。其中正确执行党在农村的土地政策是土地合理流转的前提条件，提高土地资源的配置效率是土地流转的中心任务，而保护农民的合法权益则是土地流转的根本目的。这三者其实都离不开“以农民为本”的原则。主要原则应有：（1）有偿、有期限使用原则。农村土地流转是有价值的，要根据土地收益进行土地使用权价格评估，然后进入市场流通，制止那种无偿甚至倒贴的不合理行为。同时，农村土地流转必须有一定的期限，最长不得超过承包期。（2）自愿原则。农村土地流转应在农民自愿的前提下进行流转，要制止那种政府部门或相关组织强迫农民出让承包地的非法行为。（3）效率原则。农村土地流转必须有利于农业规模化经营、先进科技的应用和农业效益的提高，不为流转而流转。（4）合法原则。农村土地流转必须符合相关法律法规；一是要遵循国家现有的土地管理法律法规；二是要与时俱进，抓紧制定一批与农村土地市场化发展相适应的新的法律法规，使农村土地流转纳入法制化轨道。
加强土地流转的规范管理土地流转涉及土地所有者、土地经营者、中介组织等多方面的利益，流转必须按规范的操作程序进行。土地流转关系确立后，流转双方要签订流转合同，明确流转的形式、数量、年限、条件及双方的权利、责任、义务等。合同要经过有关部门的鉴证。要全面建立农村土地流转登记制度，使流转管理工作正常化、规范化。对于土地流转的形式，要坚持多样化，土地流转的时间一般不宜过长，因为随着农村经济的发展和土地市场的发育，土地的远期价值难以准确评估。土地流转时间过长，难以保护农民的长远利益。
建立土地流转中介服务组织建立土地流转中介服务组织，实行土地流转委托管理，是优化土地资源配置，充分发挥土地的资源优势，实现土地有序流转的有效途径。有条件的乡（镇）、村，可以由集体经济组织成立“土地托管中心”、“土地代管站”、“托田所”等机构，从事介绍流转对象、帮助审查接包方资格、提供有关业务咨询等。中介组织要建立农村土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息资料，定期公开对外可开发土地资源的信息，接受土地供求双方的咨询，提高土地流转交易的成功率。在双方协商一致前提下，中介组织帮助办理流转手续；同时为承租者提供信贷、技术、物资等服务；妥善处理土地经营过程中发生的矛盾和问题；切实维护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益，从而使土地流转与农业结构调整实行双赢。
切实维护非农建设征地中农民的合法利益土地是不可再生的稀缺资源。随着市场经济的发展，土地不仅具有生活保障功能，还具有不断增值的资产功能。对非农建设征地，要区别公益性和非公益性的不同性质，采取不同的用地方式。对国家公益性建设用地，可采取征用的办法，但征地补偿款不应层层截留，大部分应归农民。对经营性建设用地，不宜再采取征用和“一次性买断”的做法，使农民获得长期稳定的收益。
建立多层次的农村社会保障体系目前，广大农民仍然把土地作为安身保命的基本生活资料，作为获取收入的主要来源，作为生老病死的保障。没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离土的安全感和适应市场风险的能力，农村土地市场发育的进程也将严重受阻。因而，必须建立多层次的农村社会保障体系，包括农村社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助，以及发展和完善农村合作医疗制度等等，逐步弱化土地的福利和社会保险功能，为土地转出者解决后顾之忧。版权所有
加快土地流转的立法应尽快制定和出台农村土地承包法的实施细则，制定有关农村土地流转的法律、法规，对于农民土地权利的界定，使用权流转的补偿标准及收益分配，土地流转的管理，土地纠纷的处理等基层难以解决的问题，通过调查研究加以规定，使农村土地流转纳入法制化轨道。要以法律形式确保农村基本经营制度的长期稳定，保护农民的土地承包权益和农村土地流转的健康、有序发展。
我国地域辽阔，各地农村的经济发展水平和自然条件差别很大，因此，在土地流转的各种问题处理上不能搞一刀切。实际情况表明农村经济发达地区土地流转发展较快，内地相对较慢。要根据各地实际情况，有计划有步骤地推进，切实防止“一哄而起”、“土地归大堆”的简单化做法。要根据我国农村人多地少、剩余劳动力多、就业问题严峻等特点，随着农业经济结构的战略性调整，农村非农产业的发展，农村城市化的推进，适时适度地推进土地流转的高效流转，推进农业规模经营的发展，推进农业经济效益的不断提高。
近年来，许多省、市把土地流转作为推动农业转型升级的动力之源，不仅连年实现农业增效，土地增值，也有效促进了农民增收。
但由于多种原因，农村要快速发展、农民要稳定增收，土地要持续增值，还面临诸多问题。因此，加快土地流转与土地转型利用，破解土地流转与土地集约节约利用中的难题，让有限的土地产生最大化效益，实现多方共赢，意义重大。现浅谈一下孟州市河阳街道办事处，近年来加快土地流转，推进土地转型利用的经验做法，供参考。
基本情况 河雍街道办事处总面积18.58平方公里，辖行政村14个，2个居委会，农业人口28100人，耕地14600亩，人均耕地0.52亩，人多地少矛盾十分突出。近年来，该街道坚持把发展特色经济作为统筹发展的重要内容和中心任务，制定了“以工兴农，以工带农，农工互动，协调发展”的发展思路。坚持把发展特色经济，增加农民收入作为统筹发展的重要内容和中心任务，立足本地资源，突出河阳特色，以小生产加工、养殖、种植等示范建设为载体，积极探索土地和谐有序流转，扶持大棚蔬菜、生姜种植、果业种植等产业，大力培育“一村一品”专业村，提高了农业生产现代化水平。
二、主要做法
(一）加强领导，提高认识
该街道高度重视土地流转工作，一是成立了由农业、国土、等部门为主的土地流转服务中心，明确一名副科级干部对土地流转组织指导、统筹协调。围绕发展农业经济、工业经济和城市经济，根据《农村土地经营权流转管理办法》规定，认真解决发展与用地的矛盾。二是提高认识，转变观念。作为街道办事处，随着二、三产业不断发展，农村劳动力大量转移，一部分农村劳动力在外创业，迫切要求把原承包的土地转让到愿意经营的农户、经济组织或龙头企业，以实现比自己耕种更为可观的经济收入。办事处因势利导把土地承包经营权的流转作为推进农村城镇化、调整农业结构、加快农业产业化进程的有效途径，并将此作为一项重要任务常抓不懈。三是完善措施，积极推进。首先在政策上予以支持。与村、组层层签订目标责任书，确保完善土地承包合同管理；其次，舆论上大力倡导。利用广播、宣传栏等各种媒介经常开展农村土地流转的集中宣传，宣传土地流转信息；第三，经济上给予扶持。制订“以奖代补”政策鼓励土地流转，设立专项基金，鼓励土地向种植、养殖、加工大户或致富能手集中。第四，服务上紧紧跟上。由土地流转服务中心，帮助流转双方签订流转合同，经管、林业等业务主管部门不定期深入村、组开展服务。
（二）积极引导，合理布局
一是对等互换。第二轮土地延包后，土地承包划分面积较小，这样对部分农户的规模经营、产业化发展带来了诸多不利因素，在农户家庭间自发出现了自愿协商、对等互换承包地的现象，通过调整土地，使其相对集中连片，便于规模经营和生产管理。二是自愿互换。从事二、三产业的农户，一般都是举家外出，他们对承包地的处理主要是通过转包给亲朋好友或田边就近的人家经营。此类以自发为主的土地流转形式双方虽然未遵循一定的程序与履行必备的手续，没有通过流转合同或者契约来规范流转双方的权利义务关系，均以“口头协议”方式进行民间流转，但有较大比例的流转面积。目前该处这种土地流转达2030亩。三是转包出租。农户土地经营权流转到村经济合作社，再由村经济合作社统一发包给经营大户，开发产业经济。例如东田丈村农户委托村经济合作社转包或出租给其他农户常年种植蔬菜，有的以土地入股，形成农户之间或者农户与企业、与外来人员建立股份合作社进行农业生产，使这种形式的土地流转面积达1460亩。
（三）确定流向，集约经营
一是发展集约种植。依据传统优势，因地制宜，集中发展经济作物，先后形成了东葛蔬菜种植，中逯鲜花种植等基地。二是发展规模养殖。现代化的养殖企业必须突破家庭作坊式，建设现代化的养殖企业必须解决土地流转问题。三是流向专业合作社。东田丈合作社员以自己责任田为依托，采取土地入股、租赁、互换等方式连成一片，面积达200余亩，比种植一般农作物增加收益4倍多。目前，全处流向农民专业合作社的土地面积为2200多亩。
（四）齐抓共管，严保“红线”
在土地流转过程中，河雍国土资源所把保护耕地红线作为一项重要工作，通过强化宣传、群防群管、注重引导等措施，使土地的管理工作始终处在孟州市前列。一是国土宣传不间断。每年都要组织开展“依法保护耕地，建设美好家园”等宣传活动。在宣传活动中，国土人员走村入户，深入田间地头，利用板报、横幅、宣传单等多种方式向群众宣传国家关于对土地的政策方针，以及《中国人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》等相关法律法规和政策。让群众了解我国的基本国策，牢固树立珍惜、合理利用每寸土地。二是群防群控强监管。在成立基本农田保护组织、实施行政一把手负总责的同时，聘请14名村级国土协管员，并制定各自职责和义务，签订目标责任状和合同书，明确奖惩制度和监督管辖范围。三是注重调动积极性。近年来，河雍国土所积极和农技部门、劳动部门以及各村两委多方协调，通过邀请专家帮助农民“测土配方施肥、选用农家肥”，对种植主要农作物的农民优先提供致富信息、帮助找工作，对建房、用地农民优先服务上门等多种措施，充分调动农民的种粮积极性，使基本农田的保护率达到87.5%。
初步成效
（一）搭建了一个平台，疏通了一个渠道，确保了农村稳定
政府作为土地流转的中介，以政府的诚信力、法律合同的约束力给群众吃上了定心丸。避免了以往土地流转合同不规范、违约率高、后遗症多等问题，解决了群众的后顾之忧，避免了不必要的担心和纠纷。搭建了一个公平交易的平台，疏通了消除群众疑虑的一个渠道，从而维护了农村的稳定。
（二）提高了农业的规模化经营和产业化发展
通过土地流转，使更多的土地向种植能手集中，有利于农业的集约化经营。东田丈村通过农民合理土地流转，两年建设了82座蔬菜大棚，实现效益翻番。
（三）促进了农村劳动力资源的有序流动
通过土地流转，使土地流转有序、安全、放心，使更多的农民放下土地包袱，从事工业、建筑业、服务业等非农产业，拓展了就业渠道，开辟了新的收入来源，减少了从事农业生产的人口，加快了农村城市化进程，壮大了城镇规模，促进了二、三产业的发展。
（四）找到了一条打破城乡结构、促进城乡一体化的有效途径
要打破城乡二元结构，缩小城乡差别，就必须改变当前农民靠人均0.5亩土地为主要收入的现状。要实现这个目的，一方面必须转移一部分农民，从事二三产业；另一方面，要使靠土地收益的农民有更多的土地，实行规模经营，提高土地的产出效益，靠土地实现富裕。该街道土地的有效流转，实现了上述两个目的，达到了减少农民、富裕农民的目标，大大缩小了城乡收入的差距，使农村人也有了城市人一样的收入、生活，为实现城乡一体化探索了有效途径。
四、存在问题
（一）观念仍需转变
农民对土地流转的心态比较复杂，随意、多变。以农业生产为主要经济来源的农户，习惯于靠种地养活自己，担心流转土地后会失去生活的依靠。
（二）机制还待规范
首先是缺乏土地流转服务机构和流转平台，土地流转的供求信息不能及时有效沟通，转出方找不到转入方，土地流转供给需求脱节。有不少农民不知道应该怎样进行流转；其次是土地流转的形式简单，反租倒包、入股、抵押等新的流转形式没有出现；再次是土地流转的程序简单，由于多数流转为自发形成,流转双方没有遵循一定的程序和履行必要的手续,土地流转处于缺乏规范的无序状态。主要表现在口头协议多，没有通过书面合同来规范双方的权利义务关系。
五、对策建议
（一）强化宣传，提高认识
提高乡、村干部对土地流转重要性的认识。要正确理解中央“土地承包再延长30年不变”的政策内涵，辩证地认识和处理“稳制”和“活田”的关系。强化党在农村各项政策的宣传，加强对农民进行土地流转政策的宣传，消除模糊认识，稳定思想情绪。同时做好农民就业流向引导，鼓励有条件的农民进城就业。 （二）坚持原则，加强指导
坚持依法、自愿、有偿流转原则。由承包农户自主、自愿决定流转方式，流转收益归承包农户所有，流转行为合法合规。坚持稳粮优先、注重效益。鼓励种粮大户、粮食生产经营组织优先受让农户流出的土地，应用先进适用技术发展粮食生产；引导现代农业主体发展高效生态农业，不断提高流转土地产出率。
（三）健全机构，加强服务
许多农民因为缺乏信息中介，土地流转没能完全展开，从而影响土地资源的合理配置。市、乡、村三级要成立土地流转服务中心，负责受理需转让土地农民的申请和需承包土地投资人的申请，采用多种形式为供需双方牵线搭桥。（四）完善政策，促进流转
出台相关的激励政策，调动农户转出土地经营权的积极性，鼓励农户把闲置的承包土地流转出来。市财政要设立专项资金，对流出户进行适当的补贴；对连片成块流转和规模经营的农用地，制定激励措施，在资金、技术、税收等方面提供优惠政策，从而推行土地产业化、规模化、集约化经营。同时要制订防止耕地抛荒的政策，采取有效措施，促进抛荒耕地流转。
（五）夯实基础，提高效益
加大流转土地农业公共基础设施建设力度。对已形成规模经营的流转土地，在符合立项条件的前提下优先安排土地整理、标准农田质量提升、特色农产品基地、农业综合开发等相关农业基础设施建设项目，为发展规模经营奠定基础。只有农田基础设施改善后，才有利于采用农业机械化种植和农产品运输，提高规模经营水平，从而提高土地的流转价值。
*镇*社区共35个村民小组、1200户、3015人，耕地面积2037亩，农民人均纯收入5686元。该社区认真开展土地流转工作，大力发展高效农业。至今年3月份，社区以租赁方式流转耕地350多亩，签订土地流转合同70多份，参与土地流转农户达77户，形成了以无公害蔬菜、花卉为主导产业的规模经营。流转土地每年创产值600多万元，为社区居民人均增收1400多元，该基地已被中央财政部、国家科协评为“全国科普惠农示范基地”。该社区的主要作法是：
1.创新服务机制，促进土地流转
一是以社区服务推动土地流转。社区成立了土地流转工作领导小组，选调组织协调能力强、有蔬菜经营技术的社区干部专门主抓土地流转工作，同时，严明职责，积极开展土地流转政策宣传，先后以层层召开会议，发放宣传资料等形式展开宣传。营造了浓厚的政策氛围。社区通过干部带头，联组包户、走访群众、鼓励居民流转土地。并积极建立健全工作制度，确保土地流转工作有序开展；二是以产业协会指导流转土地经营。在社区的指导下，成立了蔬菜专业协会，吸收协会成员100多余人，协会定期组织成员开展技术交流和帮贫扶困活动，收到了良好的效果，居民纷纷自愿加入协会，协会成员数量不断壮大。协会的指导作用为流转土地规模经营提供了支持。三是以经济大户带动流转土地经营。社区对土地统一租赁，对社会公开广泛招标经营人才，涌现出了宋文华、郑安军等10多个经济大户，成功创建了具有一定规模的草霉、花卉、礼品西瓜基地。经济大户宋文华通过草莓与礼品西瓜轮作，亩平年收入达3万多元，在社区起到良好的示范作用，社区积极发挥土地流转大户的典型示范作用，以大户带动促发展，吸引居民自觉开展土地流转与规模经营。
2.创新服务措施，促进土地流转
一是强化基础设施投入。首先是搞好硬件设施。该社区以新农村建设为契机，先后向市县上级部门积极争取资金400多万元，为蔬菜基地新修硬化公路3.5公里。修建完善了蔬菜基地灌溉、大棚等系列设施；其次，积极提供技术服务，社区聘请技术专家，在群众中免费培训指导，免费为居民提供良种育苗等措施，另外，积极联系信用部门，为居民提供资金支持，为有创业志向、有经营技术的大户解决资金困难。二是加强农村劳动力转移。社区鼓励居民依托城区优势，向物流配送、家政服务、餐饮服务转移，积极开拓创新服务行业，社区共转移劳动力700多人，每年劳务经济收入达1500多万元。社区通过转移劳动力，增加土地流转面积达500多亩。三是加大农村社会保障力度。社区认真开展工商业者养老保险和贫困人口的低保、医保工作，确保劳动力转移群体安心创业。对社区60岁以上且失去劳动能力的老人，认真为他们算好账，搞好土地流转，并积极采取社会保障措施，让他们没有后顾之忧，放心流转土地。
3.提高服务水平，促进土地流转
一是加强矛盾纠纷调处。社区设立土地流转矛盾调处台帐，对土地流转中存在的纠纷，发现一起，处理一起，社区为土地流转共处理纠纷10多起，社区流转土地形成了和谐经营、平安经营的良好局面。二是建立土地流转信息平台。社区积极探索土地流转长效机制，并建立土地流转信息库，设立土地流转信息卡，认真开展土地流转供求登记、信息、土地评估、政策咨询等服务工作，搞好流转资料备案，为土地流转提供平台。三是规范土地流转程序。社区建立了土地流转登记备案制度，土地流转户100％签订了流转合同，明确流转的形式、数量、年限、条件及双方的权利、责任、义务等。促使社区土地流转工作向正常化、规范化方向稳步发展。
*镇*社区组织党员干部带头负责、积极发挥协会的指导作用和大户的示范作用，以创新服务、优质服务推动土地流转与规模经营，是我镇土地流转和规模经营中的一个典范。
一、土地流转的缺陷
由于土地流转政策性强，加之土地流转的相关法律制度还不健全，操作起来难度较大。目前流转还处于自发阶段，其表现：
1、自发流转。由于农民打工者较多，又不能使土地撂荒，就私下协商，以口头协议转包出租，规范性差。
2、零星流转。农村土地流转以转包为主，大多是流向亲戚朋友和关系好的农户，流转分散，并没有向种植大户集中，集约化程度低。
3、短期流转。流转的随意性大，没有固定期限，因农民打工的不稳定性，春“让”（地）秋收（地），土地投入短期行为，不利于地力培养。
4、无偿流转。原来转包土地只是为了不上交农特两税，现在种地无税，反而给补贴，土地增值空间加大，要求收回耕地者居多，增加了利益冲突，土地矛盾纠纷呈上升趋势。
二、坚持土地流转原则
土地是最基本的生产资料，是农民的命根子，农民若失去了土地，也就失去了生活依靠。所以，在二、三产业不发达的山区农村，对土地流转的速度、规模都要慎之又慎，切不可盲目流转。要正确处理土地流转与缩小贫富差距的关系、与农业产业化的关系、与确保粮食安全的关系、与保护土地国策的关系、与城乡协调发展的关系。让“耕者有其田”，稳定家庭经营承包责任制，是农民社会保障的基础，土地流转不能偏离这个基本的“农情”，否则，会影响到农村经济社会的协调发展。
1、坚持土地流转的基本原则。党的*届三中全会对土地流转的规定是“三个不得”：一是不得改变土地集体所有制性质；二是不得改变土地用途；三是不得损害农民土地承包权益。“三个不得”是指导农村土地流转的基本方针，这个原则动摇不得，反之就会出乱子。要坚持在稳定和完善土地承包关系的前提下推进土地流转，确保农民将土地稳经营权转让后没有后顾之忧。
2、坚持农民的主体地位。土地流转必须坚持依法、自愿、有偿转让的原则，不能违背农民意愿而强迫命令。要明确土地流转的主体是农民而不是干部。土地流转依法是根本，自愿是前提，有偿是保障。因为农民的个体差异、劳动技能、谋生手段、资本积累等等都不尽相同，就现阶段来说农民从工经商者仍然占少数，而绝大多数农民仍以耕地维生，不能脱离这个实际。
3、坚持市场流转机制。土地流转的机制是市场而不是政府。特别是招商引资的工业用地、房地产开发、大型农产品种植、加工基地等等，应按照市场法则进行市场运作，企业要赚钱，无可厚非，但农民的损失不能完全由政府承担，企业也要承担社会责任，给农民以足额补偿。作为政府要引导而不干预，服务而不包办，放活而不放任。在保证土地增值的基础上，统筹兼顾各方利益。
三、加强对土地流转的管理和服务
土地流转是农民利益的焦点所在，它关系到农民生活保障，农村发展和稳定的重大问题，必须持积极而慎重的态度，采取正确的策略和稳妥的方式处理农村土地流转问题，以保持农村经济健康稳步地发展。
1、建立土地流转服务组织。引导服务土地流转，减少土地流转矛盾。市级政府应成立农村土地承包纠纷仲裁委员会，以法对土地流转纠纷进行裁决，增强约束力，保证农民权益不受侵害。乡（镇）村应建立土地流转服务中心，加强对土地流转的服务协调，全面开展信息沟通、土地评估、法律咨询等工作，充分发挥村民自治作用，强力防控因土地流转失去公允而刺激不稳定因素的增长，让农民在土地流转中获得更大的收益。
2、规范土地交易程序。依法实行土地交易，搞好土地收益评估，确保公开、公正、公平流转。更重要的是制作规范性的合同文本，对流转土地的期限用途、双方权利义务、支付方式等内容作出详细约定，建立规范的土地流转合同，备案归档，以保证双方利益不受损害。
3、加强组织领导。市、乡（镇）、村都要有专人负责农村土地流转工作，并建立一套完善的工作机制。经管、财政、监察、国土、农业、等部门要积极配合，自觉服从农村改革的大局利益，严格执行《农村土地承包法》，从组织上保证农村土地流转工作的健康运行。
关键词：土地流转
1 明确产权主体积极稳妥推进农村土地流转
我国现行集体土地所有权“一权三体”形式及上下级隶属关系，导致各腐朽思想都有所有权和支配权，产权主体不明确。集体土地使用权个体分散性不能充分调动个体的积极性。要确立乡镇在宏观层面上的集体土地所有权调控地位，村社集体土地所有权的主体地位，形成乡镇村社权属明晰，主体明确的集体土地所有权结构体系。在试点基础上，逐步扩大农民土地使用权的范围，赋予农户对土地使用、收益和处分权等部分权利，保证农村土地使用权的长期化市场化，体现出市场对土地资源的优化配置作用。
2 建立完善农村土地流转相关机制，保障农村土地流转有序进行
2.1 建立健全农村土地流转法律体系，为农村土地流转提供法律保障。按照规范政策，积极引导，因地制宜，切实可行的原则，自上而下逐步建立健全有关农村土地流转的政策法规，形成由现行的《宪法》、《土地管理法》、《农业法》等法律为支撑，农村土地流转办法等专项法规为配套的农村土地法律体系。重点对农村土地流转的实施主体，流转程序，流转监管等方面加以规范，从法律上逐步实现集体土地国家土地在所有权地位上的平等性。在相关立法中清晰界定农户所具有的承包经营权、使用权、抵押权、股权和转让权等多种权利；同时，立法保障农户的土地使用权不受侵犯，集体经济组织对农民使用的土地不得随意收回，为农户对土地的使用权具有长期性提供保障。
2.2 完善相关土地管理制度，为农村土地流转提供良好的保障。
一是改革土地征收征用制度，规范土地征收征用行为，保障农民的合法权益。对现行的土地征收征用制度，要明确界定公共利益的内涵和外延，科学界定土地征收征用后的土地使用性质，在土地征收征用中坚决杜绝少征多用，征而不用等行为的发生，保证土地征收征用地规模适度，从根本上杜绝侵犯农民财产权的非公共利益目的的征地行为。
二是贯彻落实好土地用途管制制度，重点保护耕地和基本农田。逐步建立健全耕地特别是基本农田保护机制，在保证耕地特别是基本农田保护总量不减少质量不降低的前提下，对市场条件成熟的区域，贯彻耕地，特别是基本农田保护措施，保证土地用途管制制度的贯彻落实。
三是确保农村建设用地依法审批，完善农村建设用地的审批制度。当前，我国农村集体土地的审批主要在乡镇企业用地，农村居民住宅用地等方面。在农村土地流转过程中，不可避免的存在生产管理用房占地审批问题。无论是转包、转让、租赁、入股和互换等方式实行农村土地流转，农村土地规模经营所必须的生产管理用房的审批，可以通过利用现有农村宅基地、废弃地复垦转换来解决，也可以通过申请临时建设用地的方式来解决。但必须建立在不改变集体土地所有权，符合土地利用总体规划，按规定缴纳土地复垦保证金的前提下，按农村土地流转管理办法规范确定的权限逐级审核报批，既要实现耕地占补平衡，又要依法审批。
3 逐步培育完善农村土地流转市场体系，使得农村土地资源资产双重性得以实现
搞好农村土地流转，要大力培养土地流转市场，建立符合社会主义市场经济体制要求的土地流转市场机制。首先，要充分发挥市场对资源的基础性配置作用，充分实现农村土地的资源性。在不改变土地耕作条件和用途的情况下，发展多种经营，探寻多种模式，加在农业结构调整力度，谋划好农村土地流转的整体局面，实现农村土地的资源性。其次，实施农村土地使用权有偿有期限使用机制，确保土地保值增值。在建立完善农村土地使用权有偿有期限使用相关法律法规的前提下，在市场条件成熟的情况下，对需流转的合法农村土地实行招、拍、挂，促使农村土地使用的规模化、集约化，体现农村集体土地的资产性。其三，要根据市场运行机制合理的农村土地流转市场体系，培育发展完善与农村土地流转密切相关的土地流转中介服务组织，扩大土地流转市场范畴。
4 建立和完善农村土地流转运行机制，保证农村土地流转的规范性和有序性
4.1 农村土地流转包括农用地，集体建设用地流转两个层面，要区别对待，分类实施，有机结合，共同发展。首先，对农用地流转要在符合土地利用总体规划，不改变土地用途的前提下，走适度规模经营的路子。在市场操作层面上要体现公平、公正合理的一面，还要体现市场对资源的配置作用。其次，对农村集体建设用地流转要在保护耕地，基本农田的前提下，通过土地开发整理，农村宅基地，废弃地复垦等方式新增耕地来补充新占用的土地（主要是耕地）；同时对农村土地流转范围内的闲置、空闲地加以利用。在具体实施过程中做到“四统一”（统一规划，统一布局，统一实施，统一建设），保障农村土地流转基础设施用地的要求，节约利用。
4.2 对农用地、集体建设用地综合流转，既要保障农用地的农业用途不改变来解决吃饭问题，又要保障乡镇企业和农村发展的建设问题，关键还要保障“三农”问题的解决，保障土地可持续发展，实现二者的有机统一。实现规模化经营模式，建立健全产业带动机制，无论哪种模式的土地流转，根本都要实现农村信纸规模化经营，产生规模效益，带动周边区域农村经济发展，既要保持农用地的用途，可探求“城市观光农业”发展模式，也要根据实际需要适度进行城市化发展。
截至目前，安阳县累计发展土地流转面积2.36万hm2，占总耕地面积的36%，居全市之首；流转土地经营权的农户达4.3万户，占全县农户总数的20％。其中耕地流转面积1.72万hm2，占流转总面积的72.8%；四荒、林地等流转面积0.64万hm2，占流转总面积的27.1%。
（一）土地流转形式灵活多样目前，安阳县土地流转有转包、出租、互换、招标、拍卖、整村流转等流转形式。其中转包土地面积1.811万hm2，占流转总面积的76.7%；出租土地面积0.28万hm2，占流转总面积的11.8%；互换土地面积0.0227万hm2，占流转总面积的1%；入股、招标、拍卖等形式流转土地面积0.247万hm2，占流转总面积的10.5%。
（二）土地流转秩序逐步规范安阳县成立了县级农村土地流转服务中心，建成吕村、辛村、永和等13个乡级标准化土地流转服务大厅，为农民办理流转手续提供一条龙服务。
（三）土地流转规模不断扩大土地流转的规模化促进了新型农业经营主体和高效农业的迅猛发展，通过土地流转涌现出了洪河屯乡李兴威、辛村镇崔高利村王海旺、瓦店乡西路村赵文献等6.667hm2以上的种粮大户250余户，其中规模经营面积在66.667hm2以上的有7户，辛村镇康伟、王海旺、洪河屯乡李兴威、永和镇李文秀先后荣获“全国种粮售粮大户”称号。
（四）土地流转主体趋向多元化随着农村土地流转的快速稳定发展，一些农业产业化龙头企业、农民专业化合作组织、社会工商企业、家庭农场及返乡老板个人等纷纷参与到农村土地流转当中，带头开展土地规模经营，规模种植粮食或创办高效农业示范园区，创造了种养结合、立体经营等多种现代农业经营模式，进一步提升了全县土地流转的层次和水平。
（五）流转范围不断扩大目前，农民对土地流转的认识逐步提高，参与土地流转的积极性日渐高涨，土地流转由最初的撂荒地扩展到林地和“四荒”地，由原来的村内进行,逐渐向村外、乡外、县外延伸。
二、土地流转过程中存在的问题
（一）农民意愿不尽统一，增加了流转难度由于就业不充分、非农收入不稳定、社会保障缺失，一些农民对土地是“守着不甘心，丢下不放心”，怕丢掉承包权，失去生活保障，担心承包者破坏土地，不能兑付租金；有的不顾实际，在流转中漫天要价。特别是一些年龄较大的农民恋土情结较重，视土地为保命田，虽无力种地，也不肯流转。流转中往往因为一户或几户不能谈妥，难以形成规模，影响了土地流转。
（二）配套政策缺失，影响了流转活力《农村土地承包经营权流转管理办法》只是从宏观和原则上对土地流转作出了一些规定，不具体、不细致，还存在很多盲点。比如在农业大户用水、基础设施占地、农民实物抵押、合同终止设施产权归属和补偿等问题上，没有明确的说法和规定，使基层在处理土地流转中的矛盾和问题时无据可依。
（三）融资困难，制约了业主发展土地流转规模经营大户在前期投资、基础建设、提前支付承包费用等方面资金需求较大，而农村信用社贷款门槛过高，农民手中的房产、土地、农机具不能作为抵押物，担保又必须是国家公职人员，一人担保贷款额度有限，多个担保人难找，资金缺乏制约了规模经营大户的进一步发展。
（四）投资主体不足，影响了流转进程近年来，国家取消了农业税，对农民实行了种粮补贴、农机具补贴、良种补贴等优惠政策，农民的种粮效益较过去有明显提高。但与二、三产业相比，还是弱质低效产业，业主对投资农业开发极为慎重，有实力的民营企业多选择二、三产业，参与土地流转的较少，土地流转市场支撑不强，后劲不足。
（五）缺乏农业保险，土地流转风险性不容忽视农业生产投入高，见效慢，面临着市场和自然的双重风险，农户从事土地流转也是见效慢、收益少，一旦遇到特殊的大灾害天气，就会面临严重减产，对土地流转大户造成损失。
三、对策与建议
（一）政策引导扶持，鼓励土地流转农业具有高风险特点，为激发企业、城镇业主租赁土地从事农业开发的积极性，财政在安排农业专项资金时，对土地流转扶持资金实行单列，并制定相应的扶持政策。金融部门本着支持新农村建设和城乡统筹为出发点，通过科学论证，对有效益的农业开发项目，允许业主用租赁的土地上的附属物作为抵押，向银行申请贷款，使流转的土地能够真正成为流动的资本，从而增强农村经济实力，促进土地流转。
（二）拓宽就业渠道，完善社会保障结合安阳县城镇化、工业化发展，结合新农村社区建设，以转移农民、减少种地农民来促进农村土地流转。大力发展新兴服务业、家庭加工业和劳动密集型产业，吸纳更多的农村劳动力转移就业。认真落实全民创业计划，培养造就更多的农民企业家和个体工商户，使更多的农民进入城市，带动土地流转。
（三）加强宣传引导，培育需求主体通过典型引导和加大宣传，鼓励、支持农村种田能手、养殖大户和专业户开展土地规模经营，建设农业科技示范园，发展特色农业、高效农业，提高土地的产出率，提升农业现代化的水平，活跃农村土地流转市场。支持集体经济组织和农村合作经济组织，开展土地规模经营，使更多的土地纳入农业集约经营、规模经营基地，不断扩大流转面积。同时创造条件，加大招商引资力度，引导域外资本和各类工商企业参与农村土地流转。
（四）完善配套政策，注入发展活力应尽快出台土地流转细则，有效规范流转行为，使乡镇基层在推进土地流转时有法可依、有章可循。进一步完善土地流转政策体系，通过对流出土地实行直接补贴，或建立专项资金鼓励实施土地股份合作、支持村级集体组织实施“反租倒包”等方式，增强农户土地流转的意愿和自觉性。
（五）实施产业带动，在流转之后多下功夫在当前我们的经济尚不发达、农民生活尚不富裕、就业尚未得到保障的情况下，土地依然是很多农民赖以生存的根本，是老百姓踏实生活的基本保障。安阳县近年来推进土地流转发展高效农业的经验告诉我们，发展现代农业必须走企业化带动、产业化经营的道路，支持龙头企业通过兼并、重组、收购、控股等方式组建大型企业集团，走产业化发展之路。
【关键词】土地流转 存在问题 解决对策
土地是人们赖以生存的物质条件,是农业生产的基础。从古至今,我国进行了多次,每一次都提高了土地生产效益,加快了农业生产的发展。特别是党的十一届三中全会以来,农村实行了家庭联产承包责任制,极大地调动了广大农民的生产积极性,农民对土地的依赖性更强。特别是农村实行费税改革后,那些不愿种地的农户又开始重视土地,上访告状讨要土地,由此带来的有关土地经营权的案件越来越多,这些问题如果解决不好,不仅会影响农业生产的发展,也会影响农村的稳定。因此,合理引导土地经营权流转工作就越来越重要。
1.现阶段农村土地流转存在的问题
1.1 缺乏政府部门的有效指导和监管
现在双辽市农村土地经营权的流转还处在初级阶段,大多是农户之间自发进行的。流转行为不规范,多数是口头约定,没有书面合同。即使有书面合同,从内容到形式也过于简单,双方的权力义务约定不明确,没有农经部门的鉴定,很容易发生纠纷。而且一旦发生纠纷,缺乏解决的依据,很难裁定,致使近几年因土地问题的纠纷上访不断,影响了农业生产和农村的安定环境。
1.2 集体土地发包不公开、不公平、不合理
村集体经济组织预留的机动地、荒山、荒坡及林地在发包过程中,存在不公开、不公平、不合理的现象,以很低的价格发包很长的时间,减少了村集体经济组织的收入;给有些干部为政不廉开了方便之门,造成了干群关系紧张,群众上访告状不断发生。
1.3 集体土地发包存在盲目性
村集体土地在流转中,往往只顾眼前利益不顾长远的社会效益和生态效益。擅自改变土地用途,乱垦乱伐,导致了土壤沙化、退化,影响整个生态环境。
1.4 土地流转机制不健全
1.4.1土地流转信息不畅通现阶段农村土地流转多数是在本社与本村农户之间自发进行的,要想扩大土地经营规模,形成大量流转必须具备及时有效的供求信息。而现在的情况是出包方不能及时找到承包时只好请人代耕或低价转包,而那些种田大户又找不到愿意流转的土地,无形中阻碍了土地经营权的流转速度。
1.4.2 没有相对准确的价格评判标准农户往往根据上一年土地经营的收入来确定流转的价格。如果上一年收益好,就会出现流转难,转让方竟相抬高价格方,反之,就会竞相压价。损害农民的利益,损伤农民对土地流转的积极性。
1.4.3 政府部门对土地流转工作缺乏有效的引导监管 没有建立依法有序的流转渠道,没有合乎规范的合同文本。
2.解决的对策
2.1 提高广大干部群众对土地流转工作的认识
要从农村安定的大局出发,严格按照《农村土地承包法》和科学实践发展观的要求,认真做好农村土地使用权的流转工作。农村土地使用权的流转要有利于农业生产要素的合理配置和优化;要有利于农业生产结构的调整和布局;要有利于农业机械化的使用和发展;要有利于提高农民的经济收入。要科学、合理、有序依法进行。
2.2 发挥乡(镇)村级农经部门的作用
建立监管机制,村级组织是我国农村最基层的村民自治组织,是执行党的各项农村政策的最基层部门。要由他们做好政策宣传、业务指导和监督;农户在转让土地经营权时村级要有登记、备案,乡镇农经部门要有审批鉴证合同;要建立内容详细、责任明确,条款完备的土地流转台帐。这样发生纠纷时才能有据可裁。
2.3 要建立土地流转信息库,把土地流转工作纳入市场调节
随着社会的发展,城乡的一体化,将会有越来越多的农村剩余劳动力转移到城镇就业,从事农业的人口将越来越少,这些转移出来的人口所承包的土地就需要流转出去,因此土地流转工作将是一次长期的动态工作。为此要建立土地流转的信息资料,包括土地的位置、等级、价格等信息;要培植土地流转市场,通过市场的调节机制发挥作用,加快土地及时有效地流转。
2.4 要发挥县级农经部门仲裁机构的作用
农村土地流转一旦发生纠纷,仲裁机关要本着依法、公平、公正、公开、合理的原则进行调节和仲裁。维护当事双方的合法权益,把土地纠纷解决在基层。
2.5 土地流转要本着农民依法、自愿、有偿的原则进行
不能违背国家的土地承包政策,不能擅自改变农业土地的用途。集体的荒山、荒坡、林地等土地可以采取公开招标、拍卖、公开协商的方式进行承包。
随着我国农村现代化改革进程的迅速推进，大量的农业用地被征用。从目前全国各地的实际情况看，土地流转虽然取得了一定的成效，但由于集体土地产权及制度的缺陷，农民没有享受到改革的社会成果，部分征用土地没有合理利用，导致流转过程中出现了一些不容忽视的问题。我们应该深刻剖析问题，同时找到解决问题的办法，从而使集体土地流转市场健康良好地发展。
关键词：
土地流转；农村金融；规范经营
中图分类号：
F2
文献标识码：A
文章编号：1672-3198（2014）04-0029-02
1 农村土地流转中存在的问题
1.1 传统观念根深蒂固，宣传政策不到位
长期以来，由于小农经济思想根深蒂固，农民把土地看成是赖以生存的最基本的生产资料，因此，便把拥有土地承包经营权看得格外重要。农民主要是担心转让土地之后就失去了收入的来源，养老没有保障，因此，大部分农民选择在外出打工时托亲戚朋友照看土地，即使没有人手，农民也会选择搁置土地，也不愿意转让。另外，农民法律知识少，对《农村土地承包法》了解不多，不肯轻易将土地经营权转让，怕一旦转让出去就很难再收回。
同时，各级组织对推进农村土地流转的政策宣传和引导不到位，对土地流转的政策法规、方式方法、矛盾问题等研究不深、宣传不够，导致部分农民对流转政策的精神实质了解不透彻，部分农民怕丧失土地经营权，失去生活最低保障，部分业主怕政策不稳，市场前景不佳，不敢大规模承包开发，大胆投入，导致土地流转实行困难。
1.2 土地流转行为缺乏规范
在土地流转过程中，很多农民没有想到或采用法律手段、走法律的程序，致使已经实现流转的土地程序不规范，手续不健全，很多是以口头方式来进行转让与托付，没有书面的协议或合同。即使有一些签署了有关的协议和合同，也缺乏必要的公证等手续，很不规范，这都是产生土地承包纠纷的缘由。部分乡镇涉农机构违规操作，在未经农民允许的情况下，自行将集体土地转让给企业经营或者放任经营者改变土地农用性质而不去追究，土地流转经费不完全透明。部分土地经营者钻合同的漏洞，在经营不善时违约逃避责任，给农民造成重大损失。同时，过去由于很多地区土地流转处在摸索和尝试阶段，配套政策措施尚未出台，没有具体的操作办法，土地流转费不好界定，土地流转无章可循，导致在土地流转过程中容易出现竞相压低租金，损害农户利益，阻碍土地流转的行为。
1.3 土地流转市场功能不健全
在土地流转过程中，由于信息传递平台或手段相对落后，土地供求信息不能高效准确的在农户和业主之间传递，更多的依靠自发进行和政府推动，但是分散经营的农户不可能为了出租或转让几亩土地而主动寻找大规模需求土地的业主，而投资规模较大的业主对土地的需求数量通常比较大，也不可能主动与每个农户进行谈判。造成这种现象的原因主要还是信息不对称，农民和业主之间的沟通没有有效的中介机构进行衔接，大部分的信息往往都是通过邻居或是周边村民散发出去的，传递过程中也会造成信息失真，从而导致双方需求信息不能很好地传递，而某些地区虽然已经配置了中介机构，但是因为缺少相应的服务手段和调控能力，缺乏必要的经济利益刺激机制，导致有部分农户有转出土地意向却无法找到合适的业主立即转出，而业主有土地的需求但却无法找到合适的卖家同时存在。同时，由于农村信贷管理比较严格，涉农机构在审核贷款时，为避免风险，往往要求贷款者有足够价值且容易变现的有效抵押物，削弱了及neon机构对土地流转的支持力度，这些都制约了土地流转的推进。
1.4 农村社会保障制度不够完善
以往的土地流转有一部分原因是为了避免交纳土地税费而进行的。随着农村税费改革，农民持有土地成本降为零，这种流转情况将逐步减少。但是，从经济角度讲，农民普遍存在土地增值的预期，同时将土地看做是养老的唯一保障而拒绝土地流转，因此在完善的农村养老保险和医疗保险有效建立起来之前，农民情愿自己持有土地作为坚实的就业保障和社会保障，因此，农民对土地流转的态度是比较谨慎的。另外，少数地方涉农机构为了提高政绩和形象工程，干涉或者强迫农民土地流转，将流转资金进行截留或者挪用，用于增加单位的福利，从而造成农民土地流转的损失；而业主因为经营不善或者其他客观原因，导致投资失败，造成租金不能及时到位，影响农民预期受益。
2 对农村土地流转发展的政策建议
2.1 以乡镇政府为中介，扩大农村土地流转范围
土地流转涉及到一国经济的发展，应该规范有序，周密详尽，既要保障农民的合法权益和既得利益，又要安全可靠，避免产生社会问题。这就需要建立起一个以政府为主导的土地流转中介机构。这样的机构一般以建立在乡镇一级为宜，自乡镇以下逐级设立土地流转服务中心，集中登记土地流转的供求信息并及时，定期到村镇走访，了解农民即时的流转需求，同时设立电话咨询系统，随时接受供求双方关于流转的咨询。完善申报、登记、招租、审查、鉴证、监督，使农村土地流转进入规范有序的轨道；乡镇涉农机构首先要提高自身素质，认真负责地对待供求双方提出的问题，对于常规问题，要耐心解答并予以解决；对待特殊问题要认真研究并加以指导，制定一整套的流转管理办法和工作制度；同时要加强管理，明确流转的范围、方式、原则等，严格按照法律程序流程操作，对违规行为的处罚要落实到纸面，使之具有说服力，健全和完善合同条款内容，邀请专家或者法律顾问商讨合同中出现的漏洞或者潜在风险，本着对农民和业主负责的态度为农业经济服务。要严格处理流转过程中的违规行为，对于出现的纠纷采取有效手段合理解决，推动土地流转健康发展。
2.2 加快农村社会保障体制改革，保障农民合法权益
由于长期以来的传统观念，土地在农民心中具有非常重要的低位，他们将土地看作是目前生活以及日后养老的基本保障。要想转变农民根深蒂固的观念，只有逐步地将土地同它所代表的保障功能剥离，让农民将保障的目标从土地转移到社会和制度，这样农民才能逐步放开思想，将土地作为真正的生产要素流转起来。因此，推动农村社会保障制度改革是十分必要的。这其中包括建立和健全城乡现有的医疗和社会养老保险制度，将新型养老保障体系的覆盖范围扩大到每个乡镇农村，使每个村民都意识到即使土地流转了，他们也依然时候保障的，才能从根本上消除他们的后顾之忧。同时要对农民进行相应的再就业培训，鼓励农民向其他产业转移。
2.3 加强宣传引导，增强农民土地流转认识
党的十八届三中全会对农村土地流转作了深刻阐述，农村土地流转对推动农村改革发展具有重大意义。各级政府要高度重视农村土地流转工作，通过广播、电视、宣传栏、培训班、群众大会、政策讲座等多种形式，教育和引导广大干部群众正确认识土地流转的重要性和必要性，从思想上消除农民的疑虑和抵触，教育和影响周边的农民，使他们真实感受到土地流传带来的好处，从而转变思想观念，投身非农产业，加快土地流转。
同时，要充分尊重农民的意愿，本着自愿的原则，在遵循土地流转规章制度的基础上，由农民自主决定是否进行流转以及流转的方式，任何乡镇涉农机构或组织不得干涉或误导农民的意愿，结合本地区农村经济发展的方向和区域规划，指定流转土地的用途范围，不得擅自挪作他用，对于违规的涉农机构要给予严厉的处罚，切实改变农民的基本权益。
2.4 加快农村金融改革，促进土地流转健康发展
以农业部为主导，各级主管部门要加大科技培训力度，提供技术服务；加强农田基本建设，引进科学农业化生产，提高农业产量。同时鼓励农民创业，对于全部转出土地的农户给予一定政策和资金上的补助；鼓励农业产业化龙头企业通过租赁和入股等多种形式参与土地流转，建立生产基地，对于规模经营的业主要从扶持资金、税收政策、技术指导等方面给予优惠；涉农金融机构要加大信贷服务创新力度，积极开发农村土地经营权抵押贷款方式，满足土地流转双方的合理资金需求。
研究和创新农村土地流转的新方法，积极引导和鼓励农民将土地以入股方式集中，统一对外出租和转让，所得收益按照入股比例划分，多转多得，提高农民流转的积极性。同时要促进农村土地集中到规模经营或发展潜力大的业主手里，保证流转的土地发挥其最大的价值，推进农业产业化发展。
农村土地流转工作涉及范围广，工作量大，牵扯职能部门多，直接关系到广大农民及乡镇集体的切身利益，关系到农村改革发展的大局，关系到整个社会经济发展的稳定。因此，在维护农村土地承包政策的前提下，及时发现问题，解决问题，加大土地流转力度，推进农业产业规模化经营，保障农村经济乃至国民经济健康稳定的发展。
参考文献
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关键词:流转形式;问题及制约因素;对策和措施
中图分类号:F301 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)07-0054-05
土地流转是工业经济发展、城镇化建设推进和高效农业兴起、农业富余劳动力转移及农民经济观念转变等诸多因素引发的一种农村经济发展的创新实践,是现代规模农业发展的客观要求。实践表明,因地制宜地推进土地流转,对于克服目前一家一户分散经营、产加销脱节的农业经营体制的弊端,走专业化、规模化、集约化、现代化的农业发展之路,把农业富余劳动力从有限的土地上解放出来,促进农民向非农产业转移及推进城市化、工业化进程等具有重要意义。
一、土地流转的几种主要形式
目前农户土地流转形式呈现多样性态势,但基本为农户与农户之间,农户与企业之间或农户与社区等经济组织之间发生关系,主要形式有:农户间自发流转、转包、转让、入股、互换、租赁(包括反租倒包)、合作社等。
农户间自发流转。即农户之间以书面或口头协议等方式,直接转包全部或部分土地使用权。这种流转形式的特点是,土地流转规模可大可小,农户转授之间完全按照自愿原则,不受任何外在因素强迫或影响,且流转期限长短不一,但流转形式有的不太规范。
转包,即委托转包,这种形式最为常见,外出打工、从事非农经营又不愿放弃土地的农民一般采用这种方式。他们将自己的承包地交由村集体牵线搭桥,代为寻找有较强经营管理能力的专业农户,如种养能手、专业大户或其它农业经营组织,由其开展集约经营。村集体在这种形式的流转中起中介桥梁作用,尽可能将土地集中连片转包,且往往事先对接包方进行资格审查,然后才签订规范的转包合同或协议,转包后原土地承包关系不变,原承包方继续履行土地承包合同规定的权利和义务。
转让,指承包农户同意将承包期内全部土地或部分土地让渡给第三方经营,由第三方履行土地承包合同的权利和义务,转让后,原承包关系终止。
入股,即土地使用权入股,农户以自己承包田的使用权折价为股份,与其他农户或企业、事业单位的土地、资金、技术设备、劳动力等生产要素相结合,联合组成股份合作制实体,从事生态农业种植、休闲农庄建设等,其收益按股分红。这种形式能促使生产要素的优化组合,土地规模流转的效应比较明显,且往往能就地转移富余劳动力,使农民实现土地与务工的双倍收入,流转形式亦比较规范,一般有合同或章程,股东的权利和义务明确。
互换,即承包农户之间和社区之间为便于耕作一类的需要相互交换耕地,解决土地细碎化和经营分散问题。
租赁,即农户把土地交给村集体,由村集体出面把土地使用权以租赁的方式流转,每亩的租金返还给农户,也有部分农户之间的租赁流转。租赁期间维持原承包农户的权利和义务,承租者只交纳租金。租赁与转包的区别在于,在转包中村集体主要起中介作用,而在租赁中村集体则直接处理相关事宜,如向土地流转受让者收取租金,提留后再分配给农户等。
合作社,即土地专业合作社,农民以自发形式创立以土地收益为目的的合作社,由农民自筹资金向村集体租用土地后投资兴建标准厂房、公寓、商铺等出租获取收益。
还有代耕式、承包式等。
二、存在问题及制约因素
我国土地流转市场已在成长发育,部分地区已具有一定规模。但从总体上看,不少地方土地流转存在一些问题,诸多因素制约着土地稀缺资源的合理流动和优化配置。
1.农民思想观念上的障碍
一是坚决持有型。这类农民小农意识比较严重,存在深厚的恋土情结,抱定“土地就是命根子”,是“衣食之源,生存之本”,满足于在自家的土地上精耕细作、守土经营,基本上没有土地流转的意愿。还有的农民投资兴业怕担风险,务工经商怕丢地权,同时对什么是土地流转没有搞清楚,担心土地流转变成土地流失,还担心土地流转后合同不能兑现,甚至还不愿看到别人做大,因而不愿流转土地。还有的农民因国家取消农业税及各种惠农政策的不断出台,觉得种地有利可图、而且前景会越来越好,相比较外出打工就业困难的严峻现实,持有土地的决心也很坚定。
加之,农村社会保障机制尚未健全,还未能在短期内覆盖经济欠发达地区的所有农民,而土地本身所具有的承载功能、养育功能和资源功能,能立刻转化为农民的就业、生活福利和伤病养老的保障,也使一部份农民更坚定了“家中有粮,心里不慌”的理念,仍把土地视为“活命田”、“保险田”,土地成了他们永不言弃的宝物,甚至不惜暂时抛荒,也不愿轻易转让或放弃土地。
二是观望徘徊型。这类农户有一定的土地流转意愿,但意愿与他们的实际选择之间有一定的距离,一直在“流”与“不流”之间徘徊,这类农户占较大比重。影响他们徘徊观望的因素主要有:一为期待土地升值。近年国家不断出台惠农政策,土地升值的潜力在逐年增大,导致一部分农民对土地升值的预期过高,产生惜地心理,因而持观望等待态度。二为规避非农风险。主要担心到城市打工就业困难,难以获得稳定的就业机会,因而采取“兼业经营”的方式(打工的同时也在农村种地),将手中的土地作为最后的生活保障和“底线”,使自己在城乡之间有回旋的余地。三为觉得流转收益不高。目前流转出去的土地每亩收益一般仅为500-700元左右,农民靠这点收入根本无法提高生活水平,感到流转的好处不多,不如另辟门路,而不转让土地,采取“兼业经营”,即使土地不升值,也能得到国家落实到地的各种补贴(地荒着也有补贴,且不需要交税,这些对自己都有利无害),因而对流转土地持观望态度。在经济相对发达地区,这种“兼业经营”普遍存在,当地农民普遍已有比较稳定的非农职业或产业,主业已非农业,种田收入在他们的总收入中只占很小的比重,因而仅仅视种田为一种保险或福利手段,有的不过是为了能吃上新鲜的绿色环保口粮而保留土地,甚至作为一项打发业余时光的活动,他们中大多数即使已具备了流转土地的条件也仍不愿放弃土地。这种现象对土地流转非常不利,如果听任下去,势必会使原来重要的农业成为他们手中的副业,非常不利于农业的进一步发展。四为现有制度的约束。我国现行土地管理的有关规定对土地的受让主体有较严格的限制,使有受让意愿的非农村集体组织成员较难获得土地(如禁止城市企业和城镇居民随意到农村租赁和经营农户的承包地,必须与农村发展有关的项目方可);同时,在按现行土地制度分户承包时,考虑到公平原则,基本采取田块好坏搭配的办法,使得农户土地零碎和分散,加之每户承包的土地也都很少,使集中连片的难度及交易成本增大,这些制度约束无形中也对土地流转有所影响(有的地方规模流转的土地往往不是农户的,而主要是些村集体掌握的保留地,多为复垦或农户不愿耕种而交还给村集体的土地)。
2.工作方式及目的上的偏差
土地流转程序上的偏差。即在程序上颠倒了主仆关系。一些地方采取的“反租倒包”、“股份合作”等形式,没有尊重农民的意愿,或多或少存在着强迫性,一旦乡村决定集中土地,原来的承包农户就得服从,自愿的原则得不到体现;有的是先有合作者,回头再做农民的工作,这其实否定了农户的市场经济主体地位,使土地家庭经营变成了集体和政府经营。有的干部还把不愿流转的农户视为“钉子户”,采取强制手段。这样,带来了很多纠纷,导致农村不稳定,土地流转也不会巩固有效。
土地流转手段上的偏差。一些地方主要以行政手段推动土地流转,办事方式行政化,没有用市场手段运作,颠倒了市场机制与政府职能的关系。土地流转不是因为农民先有较为固定的职业、农民有要求和流转有市场而推行,而是行政干预,计划指令在推动。这种行为的认识根源主要在于,对当地土地流转的条件是否成熟判断不准。有的同志没有认识到,当地农民向非农产业的转移只不过还处于自发、无序和不稳定的初始阶段,此时的土地流转存在着随机性、应急性和暂时性,还不适宜大范围、大规模地推开;只有在二三产业比较发达,非农收入比较稳定的地区,大面积推进土地流转才能收到好的效果;而行政手段强制性的不良后果是违背了当地经济发展的客观规律,也伤害了党群、干群关系。
土地流转目的上的偏差。即在流转的目的上颠倒了本末关系。有的搞土地流转是为了增强集体财政,并非为提高农民收入;有的土地流转后,农民没有就业出路,从事非农产业非常困难,受让经营体(如外商、种养大户等)所作的照顾农民务工的承诺如一纸空文;在租金问题上,多数是将租金与农民现在的种粮效益比较,认为能高于现在种粮的就是可行的,而对农民收入增长的预期空间及受让经营体可能出现的支付危机估计不足。至于租期,不少地方都长达30年以上,一定程度上等于收走了农民的承包地,农民丧失的不光是土地的经营权,还有土地的承包权,这样的“土地流转”对农民来说,是祸不是福。
3.外部环境上的障碍
这主要表现为农业富余劳动力转移缓慢。目前我国正处在经济结构的调整时期,经济发展还不平衡,而且,随着买方市场的到来和市场竞争日趋激烈,企业经营环境不佳,城市工业和其它产业吸纳农业富余劳动力的能力有限,兼业农民的非农产业收入不稳定,使他们难以彻底离开土地,真正到城镇长期就业。他们仍然视土地为“避风港”、“保命田”,一旦经济波动、非农收入下降或消失,他们便回流家乡,在没有寻找到稳定、可靠的就业途径之前,他们决不可能轻易放弃土地。非农就业无法得到保障,土地流转也就不可能出现新的跨越。
4.中介组织匮乏
土地交易与普通商品交易有很大的区别,其运作程序相对复杂,涉及到多个产权主体(所有者、经营者和使用者等)的经济利益,这就要求有完善的中介服务机构为之服务,如资产评估机构、委托机构、法律咨询机构、土地投资机构、土地融资机构和土地保险机构等。当前我国许多地方尚未设立农地流转的中介服务机构,这类服务工作大都由集体经济组织包办,其既当“裁判员”,又当“运动员”,既是所有权主体,又是中介服务组织,免不了干涉交易主体的使用权、处置权和收益分配权,不利于土地市场的发育和交易主体的双向选择。这种单一的中介组织结构对土地市场健康发育的制约,主要表现为:农村集体经济组织的社会活动范围小,覆盖面有限,掌握的流转供需信息有限,故而土地交易只能局限在比较小的范围,成交量小,成交效率低;交易不规范,程序运作不到位;许多交易主体很难得到咨询服务;土地大规模转让或大规模经营需要大量资金,当前金融机构对风险大、回收期长、回报率低的土地贷款不感兴趣,而没有金融支持的土地使用权转让是没有活力的;土地经营的保险体制不健全。
5.土地流转管理滞后
一些乡镇还没有按照规定建立农业承包合同仲裁机构,对合同纠纷不能及时调解;一些地方由于缺乏经验,在转包合同的签订中存在条款不全、内容含混,有的甚至还与有关法律、法规和政策相抵触,而且农户之间的小面积流转多为口头协议,没有正式合同,出现纠纷和问题,集体经济组织也无法解决。监督管理功能的弱化使土地承包主体和土地受让主体的利益难以得到保障,影响了土地流转的进程。
制约我国土地流转的因素很多,除上述外,还有庞大的农业劳动力数量、低下的农业劳动力质量、严重的城市就业压力及畸形的产业结构等。
三、促进土地流转的对策
1.大力发展农村经济,为土地流转创造条件
从现实情况看,大量转移农业劳动力是促进农村土地产权制度创新,最终实现农业规模经营的基本条件,没有大量农业劳动力的转移,土地制度的任何调整与变革都无法改变中国人地比例严重紧张的状况,都无法在农业适度规模经营上取得任何实质性进展。我国许多中等发达和不发达地区土地流转和集中之所以进展缓慢,其主要原因在于缺乏大量的非农产业就业机会,工资性及经营性收入不能成为农民收入的主要来源,他们对土地的依赖度较高,难以减少在土地上的经营劳作时间。只有增加农民的非农就业机会和非农收入,才能使农民自觉自愿地把承包经营的土地有偿流转给他人或其它经济组织。为此,可在这几方面着手:
一是大力发展非农产业,特别是工业经济的发展可以吸纳当地大批劳动力,使农业富余劳力有新的就业渠道和收入来源,从而为他们离开土地创造条件。二是大力发展高效农业,高效农业或项目农业主要以产业化龙头企业为主体,龙头企业经济实力强,对土地的需求和用工需求也高;同时,这种龙头企业或高效农业能够提高整个农业产业链条的规模效益,使农业产业的各个部分都能分享到整个链条的平均利润,确保了农民利益,也通过农业产业链各个部分的延伸,拓展了农业劳动力转移的空间和渠道。因此,要重视高效农业或产业化龙头企业的发展,这对加速当地土地流转和农业产业化经营非常有利。三是积极发展各类农民专业合作社,专业合作社从事各种种养殖和加工,可以延伸农业产业链,市场化和规模化程度高,既可以增强抵御市场风险的能力,也可以吸纳农民入股、参股,有利于把农民从自家土地上解放出来。四是鼓励、扶持农民创业,也就是通过开发民智、培植民力、启动民资,进行全民各种创业活动,开辟新的就业门路和生产空间,如养殖、种植、开办经济实体等,从而提高农民的经营性收入,这也有利于土地流转。五是扩大农民就业途径,也就是把农民的非农化作为百姓致富的重要途径,在经济欠发达地区,目前主要通过将农业劳动力向建筑业和服务业等产业转移,来增加群众的工资性收入,这也有利于推进土地流转。
2.尊重农民意愿、维护农民利益
农民在土地流转过程中基本上是弱者,他们缺乏必要的合同法知识,对土地升值的预见性较弱,对土地的增值效应也判断不准,甚至缺少话语权。举例来说,在经济发达的一些地方,有农民与企业签订了土地承包经营权流转合同,按当时的土地产出效益为基数确立了补偿标准。但随着土地不断增值,农民却分享不到土地的增值收益,往往引发纠纷,甚至发生严重的冲突。因此,相关部门应当维护农民的利益,尊重农民的意愿和话语权;同时,要合理评估土地价值,完善土地流转制度,提供多种流转方式供农民选择,增强合同的科学性、预见性、严肃性,既保证农民能够分享土地增值的收益,又能保证土地转让期间的稳定,发挥土地规模经营的效果。
3.积极推进小城镇建设
随着经济的发展,农业人口向城市大规模转移是一种世界性趋势。中国的城市化水平还较低,提高城市化水平势在必行。应以适当控制大城市、积极发展中等城市和小城镇作为城市化发展的现实方针。大城市虽有其优点,但随着城市规模的扩大,会产生诸如住房、用地、交通紧张、环境污染、犯罪率高等一系列问题;同时,由于中国农业富余劳动力转移基数大,不可能全部进入现有的大中城市;而从农业劳动力转移的规律看,其本身也有一个由低层次向高层次发展的过程,欠发达地区农业劳动力转移受多重因素影响,转移层次较低,因此,应将农村小城镇建设作为欠发达地区农业劳动力转移的主要途径。可以结合乡镇机关驻地的改造,大力推进小城镇建设,使驻地人气兴旺、商气浓厚,为农民,尤其是青年农民进镇居住、就业、创业、经商提供良好的硬件条件,使他们及其后代减轻对土地的依赖,以此促进土地流转。
4.大力推进农村社会保障体系建设
土地在现阶段对农民来说,具有明显的社会保障功能,而建立健全农村社会保障体系,使农民在养老、医疗、社会保险等方面像城镇居民一样得到保障,使他们在这方面无后顾之忧,尤其是解决好外出打工困难、从事非农产业能力弱的老人和妇女的生活保障,才能较大程度地降低或消除农民对土地的依恋,使他们逐步脱离土地,为土地流转创造条件。
5.建立和完善土地流转的市场服务体系
集体经济组织已不宜继续承担农地流转的中介服务工作,应当建立独立于集体和土地使用者之外的相应的市场服务体系,为农地流转提供公平交易的平台,如,建立土地流转市场信息、政策咨询、信用担保、市场预测、资产评估、物资交易、委托(受不愿种地或经营能力弱的农户的委托,代为出租、转租或让给那些经营能力强的业主,促进农地的流动和集中)及土地交易、土地融资等中介机构,帮助、协调办理流转手续,使服务专业化、社会化。完善的市场服务体系能够有效地降低土地流转的交易费用、提高配置效率,促进农业人口转移、土地集中和产业集约化。
6.发挥政府的管理和调控作用
我国农地市场发育尚不成熟,单纯依靠市场手段还不能达到土地资源的优化配置,也不能兼顾好效率与公平。各地的情况表明,土地的数量有限和农业成本高的特点决定了农地流转不能单靠市场调节;同时,没有健全的政府监管机制作保证,一旦承包者不按合同兑现租金或承包金,农民利益也无法得到保障,必然会影响土地的进一步流转。因此,政府有必要对土地流转及其市场化加以适当的管理和调控,以弥补市场机制在配置土地资源上的局限性,保护好受让经营体特别是农民的利益。
在管理方面,乡镇一级要建立农地经营权流转合同管理机构,建立涉及乡镇、村两级组织和土地、农业、林业等多个部门的土地流转行政指导管理体系,指导、协调、监督、管理土地流转的有关事宜,做好土地承包合同、流转合同的签订、变更、注销等登记管理工作。
在宏观调控方面,一是认真落实《农村土地承包法》,稳定土地承包关系。稳定的土地承包关系是土地流转的前提和基础,这个问题解决不好,土地流转就难以规范、有序地进行。二是因地制宜制定本地《农村土地流转促进方案》,探索一条适合本地的农地流转之路,培育有效率的专业市场,促进当地农业的规模经营,使本地土地流转尽早走上市场化、规范化、法制化的轨道。三是加强对流转土地用途的管理。建立土地用途登记管理制度,严格界定农用地与非农用地,尤其在农业用途向非农业用途流转上控制好土地的需求,防止以土地流转为名,擅自改变土地农业用途。不改变土地所有权性质,是为了维护农民的合法利益,不改变土地用途,是为了守住耕地红线,确保国家粮食安全。
按照依法、自愿、有偿的原则，开展土地承包经营权流转工作，建立土地流转机构，明确权益，自愿有偿，控制土地流向，引导土地多种形式流向农业优势主导产业、经营能手大户、规模高效项目。
一是对等互换形式。第二轮土地延包后，土地承包划分面积较小，这样对部分农户规模经营，产业化发展带来了诸多的不利因素，在农户家庭间自发出现了自愿协商、对等互换承包地的现象，通过调整土地，使其相对集中连片，便于规模经营和生产管理。
二是农民自愿互换形式。从事二、三产业的农户，一般都是举家外出，他们对承包地的处理主要是通过转包给亲朋好友或田边就近的人家经营。目前全镇这种土地流转6000户，达1.3万余亩。此类以自发为主的土地流转形式双方往往不遵循一定的程序与履行必备的手续，有较大比例的流转面积，没有通过流转合同或者契约来规范流转双方的权利义务关系，均以“口头协议”方式进行民间流转，造成土地承包关系混乱，履行应尽义务、发生纠纷时容易出现相互推诿。
三是出租形式。农户土地经营权流转到村经济合作社，再由村经济合作社统一发包给经营大户，开发产业经济。全镇这种形式的土地流转面积已达6300亩。
四是转包形式。今年我镇有近2200亩农田委托村经济合作社转包或出租形式给一些外地客商开发大棚西瓜及常年种植蔬菜，有的以土地入股，形成农户之间或者农户与企业、与外来人员建立股份合作社进行农业生产。
在流转方向上，我们积极引导，按照集约化、效益化模式，确定了土地流转流向，经营权流向了以下几个方面：
一是发展现代农业，走集约化种植的路子。依据我们的传统优势，我们选择了集中发展经济作物路子，先后形成了旺沟、白马鲜桃基地，讲理流域的生姜基地，张庄的土豆基地，东阳店子的蔬菜大棚基地。
二是发展规模养殖。现代化的养殖企业必须突破家庭作坊式，建设现代化的养殖企业必须解决土地流转问题。如晗哺村的合同鸭养殖场，大东阳的万头养猪场，都是在解决土地流转问题后才创办起来。
三是流向专业合作社。全镇流向农民专业合作社的面积为1万多亩，土地占流转总面积的43%。张庄土豆种植合作社由128户种植大户组成，合作社员以自己责任田为依托，采取土地入股、租赁、互换等方式连成一片，面积达3万余亩，年产量达7000万公斤，年产值近6000万元，比种植农作物增加收益4倍多。又如白马村在稳定农村家庭经营制度和不改变土地农业用途的前提下，引导160多户农户以土地经营权入股成立了鲜桃专业合作社，面积达3000多亩，其中，租用本村耕地面积2000多亩，占全村耕地面积的80%。
四是流向专业大户。向全镇专业大户流转面积为1800亩，占流转总面积的8%。如我镇农民*租用荒山1200多亩种植油桃、樱桃，发展生态农业山庄，效益非常可观。
二、加强领导，提高认识，积极推进土地流转工作
一是加强领导，明确职责。近年来，镇党委、政府高度重视土地流转工作，成立了领导小组，由镇长任组长，、农业、国土、经管等部门任成员，各部门各负其责，对土地流转组织指导、统筹协调。围绕发展农业经济、工业经济和城镇经济，根据《农村土地经营权流转管理办法》规定，认真解决发展与用地的矛盾。
二是提高认识，转变观念。作为县城驻地镇，随着二、三产业不断发展，规模不断壮大，农村劳动力大量转移，一部分农村劳动力在外创业，迫切要求把原承包的土地转让到愿意经营的农户、经济组织或龙头企业，以实现比自己耕种更为可观的经济收入。党委、政府认识到，土地承包经营权的流转是推进农村城镇化、调整农业结构、加快农业产业化进程有效的途径。为此，我镇把土地流转工作始终作为一项重要任务放在心上，抓在手上。
三是完善措施，积极推进。首先，政策上予以支持。近几年来，我镇每年都要在年初的镇委一号文件中强调鼓励推动农村土地承包经营权流转，完善农村土地承包责任制，同时，镇与村层层签订责任状，确保村、社区完善土地（耕地）承包合同书管理，农村土地（耕地）承包经营权证书的发放工作；其次，舆论上大力倡导。我镇利用广播、电视、宣传栏等各种媒介经常开展农村土地流转的集中宣传，在镇办公楼重要位置，设立了电子屏幕，不间断播放土地流转信息；第三，经济上给予扶持。制订“以奖代补”政策鼓励土地流转，镇里设立专项基金，鼓励土地向种植、养殖、加工大户或致富能手集中。开展土地整理，改善生产条件，投资1000多万元先后完成了庞居湖、大井湖的治理，以便于土地流转大户开展生产；第四，服务上紧紧跟上。镇党委、政府成立了土地流转服务中心，积极帮助流转双方签订流转合同，经管、林业等业务主管部门不定期深入村、社区开展服务。
三、规范运作，常抓不懈，土地流转工作取得了明显效果
土地经营权流转符合现代化农业发展需求，坚持了党在农村基本政策的稳定性和延续性，取得了明显效果。
一是优化了农业投资环境。土地经营权的流转有利于吸引企业投资高效农业，为推进农业产业化创造了良好条件。
二是推进了农业结构调整。土地流转机制加速了农业产业结构的调整优化。目前，我镇已初步形成了“平原蔬菜、山区水果”的农业产业格局，畜牧业、粮菜、林特水果互为补充的农业产业优势。
三是增加了集体经济收入。土地经营权通过流转，盘活了集体土地资产，搞活了农户土地经营，走出了一条以地生财的发展村级集体经济新路子。
__地处梓埠镇东南方，东面、北面与__接壤，是进入梓埠镇的东大门。全村辖10个村小组，800户，农业人口4000人。实有耕地面积__亩，山林6000多亩。近年来，该村根据《土地承包法》及有关政策精神，按照“依法、有偿、自愿”的原则，率先在全县实行农村土地经营权的流转，推动农村土地规模经营，加快了农业产业化进程。
一、土地流转的主要特点
__村土地流转始于20__年，在全县属于较早实行土地经营权转包的行政村。经过6年来的不断探索，已形成了比较成熟的操作模式，主要有以下几个特点：
1、土地流转形式以出租和转包为主。在全村土地流转中，以出租形[:请记住我站域名/]式流转1210亩，占流转面积的46%;以转包形式流转1420亩，占流转面积的54% 。
2、土地流转类型多为耕地流转。到目前为止，全村3420亩耕地面积，用于土地流转面积达2630亩，占家庭承包面积的77%；涉及全村719户农户，占家庭承包户的93%。从土地流转的类型上看，主要是耕地流转，占流转总面积的100%；6000多亩林地和“四荒地”流转较少。
3、土地发包以党员“首议制”制度集中发包。该村在土地经营权转让中按照“党员先酝酿、支委定方向、两委拿意见、群众作决定”的党员“首议制”原则集中发包，增加了土地转包过程中的透明度，土地租金逐年提高。2013年，土地转包租金平均达到300元/亩。
4、村集体组织和农民的维权意识较强。流转合同都以书面形式签订，据调查统计，全村所有流转耕地均签订了正式的书面合同，占总流转面积的100%。
二、椒源村土地流转产生的成效
1、促进了规模化经营，实现了农民专业化。农户将土地经营权委托给村小组，由村小组统一发包给经营大户。土地经营权的转变，既解决了土地季节性抛荒的难题，又使土地经营权向大户集聚。随着规模化程度的不断提高，一批新型的专业农民正在形成。
2、促进了村集体事业建设，加快了新农村建设步伐。椒源村在土地流转中实行土地租金归集体所有，国家对土地的补贴归家庭承包户所有，使村集体建设有了经济来源。全村2630亩土地参与流转，每年给全村带来70多万元的财务总收入，村里把这部分钱投入到新农村建设中，全村10个村小组都对道路进行了硬化。几年时间，使乡村道路变通畅了、环境变得优美了。如：椒上村建起了村文化广场、老人活动中心、硬化了近10公里的村内道路；毛公山村建起了村小组办公场所。
3、促进了农村劳动力转移就业，增加了农民收入。土地使用权的流转，使村内劳动力持续稳定地向非农产业转移提供了可能，越来越多的农民转让土地经营权，实现了就业转移，拓宽了农民增收渠道。从土地中解放出来的农民一是外出务工。全村外出务工人员达860多人，每个务工农民一年可增加收入近万元；二是从事养殖业。该村养殖20头母猪以上的家庭有30多户，成立了生猪养殖协会，带动了生猪养殖的发展；三是从事废品收购。在村废品收购协会的帮助下，目前从业人员已达600多人，遍布省、内外十多个城市，已成为椒源村民重要的创收渠道。通过土地流转，村民收入有了大幅度提高，全村农民年人均纯收入由20__年的2700元年增到2013年的4600元。
三、存在的问题
1、缺乏专业技术人才的指导。调查中发现，在所有的承包户中还是依靠较为传统的方式种植，大多没有农业专业技术人员的指导。农民种田、养殖的科技水平还比较低。要建设现代农业和繁荣农村经济，依靠科技进步和提高劳动者的素质是必不可少的。
2、缺乏土地流转中介组织和支持农村土地流转的政策措施。我县目前尚无土地流转中介组织，更未形成统一规范的土地流转市场，流转信息渠道少而不畅。
3、规模经营效益不高。目前，承包户规模还不大，20多家承包户共承包了2630亩耕地，最多的承包了210亩，最少的只有10多亩。承包户不敢大规模搞农业开发，土地规模经营效益不高。
4、种植品种较为单一。据调查，全村转包的土地中种植的农作物大多是水稻，蔬菜、花卉等其它高产值的经济作物种植较少，土地收益率不高。
5、租赁期限较短，投资回报率不高，不敢大胆投入。全村所有出租和转包的土地期限都是一年时间，期限短，承包户不敢加大投入，特别是水利设施得不到有效建设，影 响土地综合利用率和产出率。
四、对策及建议
加快农村土地流转，既是当前我县加快农业结构调整，提高农业规模效应，促进农业产业发展的必然选择，也是当前解决农民收入不高、增长不快的关键所在。不仅有利于促进农业规模经营和产业发展，推动农村土地资源优化配置，提高单位土地产出效益和农业生产比较收益，实现农业增效农民增收，而且有利于促进资本进村、科技和信息进村，农村劳动力出村、农产品出村的“双进双出”，实现农村经济的健康稳定发展。
1、成立土地流转中介组织。依托乡镇农业综合服务站组建土地流转中介组织，及时提供和更新土地流转、技术咨询等方面的消息，确保土地流转供求信息的畅通。
2、加强对土地流转合同的管理，积极引导农民在进行土地流转时签订书面协议，制定切合实际的流转合同样本，并加强对签订合同的指导，明确双方的责、权、利，避免因此造成的纠纷隐患。
关键词：土地流转；农民；制度
重庆三峡库区农村土地(包括耕地、林地、“四荒”地和水面，以下简称农地)流转始于上世纪90年代中期，流转初期是以农户间的代耕形式出现。近年来，随着农村经济不断发展和农村劳动力加快向非农产业转移及中央一系列支农惠农政策出台，进一步促进了西部地区农村土地的流转。为正确把握党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》精神，准确了解农村土地流转的现状，我们成立了来自重庆科技学院、民建涪陵区委、区政协经济委、区农业局、区农办、林业局、水电局、国土局、畜牧局等部门组成的调查组，通过采取调查表、召开座谈会、深入实地调研等多种方式，对重庆三峡库区具有代表性的涪陵区农村土地流转问题进行了专题调研，以期全面掌握农村土地流转过程中存在的问题，并寻找解决的办法。
一、重庆涪陵区农村土地流转现状
(一)农地流转初具规模
截止2007年末，全区累计流转农地面积19.43万亩，占全区农村土地面积的8.18％。其中，耕地流转11.66万亩，占60.0％；林地流转5.41万亩，占27.8％；“四荒”地流转1.71万亩，占8.8％；水域流转0.65万亩，占3.3％。流转土地与同类型土地面积相比，耕地占11.6％，林地占6.85％，“四荒”地占9.3％，水域占7.64％。土地流转涉及承包农户3.4万户，占全区农户总数的13.6％，涉及流转对象2.4万户。其中，本地代耕农户2.1万户，占87.5％；企业及业主828户，占3.45％；本地专业大户2 120户，占8.8％。农地流转规模在5 000亩以上的乡镇有江北、堡子、致韩、南沱、义和、新村、大木、焦石、龙潭、李渡、太和等。在19.43万亩农地流转中，用于种粮的8.3万亩，占42.7％；种植水果1.3万亩，占6.7％；水产养殖1.1万亩，占5.7％；规模养殖生猪0.7万亩，占3.6％；林业花卉5.4万亩，占27.7％；种蔬菜1.5万亩，占7.8％；其他(药材、种草等)1.13万亩，占5.8％。
(二)农地流转形式多样
农地流转形式从初期的代耕发展到目前的代耕、转包、租赁、入股、互换等。在这几种形式中，代耕和转包面积最多，达11.3万亩，占流转面积的58.2％。其次是租赁和入股，流转面积4.24万亩，占流转面积的21.8％。这两种形式属于有偿流转，是目前流转双方均能接受并能较好地保护农民利益，实现农业增效、农民增收的最好形式。第三是互换和转让形式，流转面积3.89万亩，占20％。
(三)流转对象多元化
农地流转已从初期的农户之间流转逐步扩大到农户与城镇业主之间、农户与企业之间、农户与专业大户之间的流转。流转的对象不仅有本地业主，也有外来业主，既有本地企业，又有外来企业。流转对象呈现多元化的趋势。
(四)大宗农地流转期限较长
在农地流转中，以租赁、入股方式进行流转的，单宗流转面积大(一般在50～100亩以上)，流转双方签订了较为规范的书面合同或协议。因此，受法律保护的流转期限都比较长，耕地一般为10～25年，林地和“四荒”地在50～70年之间。由于大宗农地流转的期限长，业主可放心大胆投入资金进行开发，农民也可得到长期稳定的收入。
(五)农地流转促进了土地的规模化经营
近几年来，随着国家加大对农业的投入和对产业化、规模化经营的政策扶持，不少业主和企业积极投身农村经济建设大潮，大规模的土地流转逐步增加。据统计，目前全区有20亩以上各类规模经营企业及个体业主、专业大户2 287户，经营土地规模7万余亩。农地流转推动了农地的规模经营，在一些乡镇已形成了一批专业化、规模化的现代农业园。如，形成了以李渡水磨滩、蔺市、堡子、惠民、南沱为中心的优质伏淡季水果基地；以李渡两桂村、义和镇松柏村、大木乡武陵村为中心的花卉苗木基地；以致韩镇为中心的养鱼基地；以大木、天台等为中心的蔬菜种植基地。
(六)农地流转使农民获得了稳定的财产性收入
《农村土地承包法》和《物权法》成为农民土地承包经营权的保护伞，农民通过土地承包经营权出租、入股等方式，获得了稳定的财产性收入。以义和镇松柏村2社为例，2007年10月，该社将集体土地80亩、97户村民的承包地310亩租赁给凯尔辛基园林公司，租赁价格按每亩年700斤稻谷当年市场中等售价，农民可获得租金收入21.1万元，户均1 750元，农业社集体收入4.05万元，合同规定5年后年租金上浮5％。
(七)农地流转有效地解决了土地撂荒问题
对外出打工、劳动力外出较多、农民不愿耕种的土地，推行了“中介+农户”的委托流转模式，流转面积7 534亩。通过土地流转，有效地解决了土地撂荒问题。据不完全统计，全区2008年末撂荒耕地面积约8 600亩，比2000年减少了60％以上。
二、现阶段农村土地流转存在的主要问题
(一)流转程序不规范
一是多数农地流转无书面合同。60％以上的农地流转只有口头协议，流转双方很容易发生纠纷。突出的问题主要有：因近年国家实行种粮直补政策，流转双方为得到直补收入而发生纠纷；外出打工农民因年老不能继续在外打工或因工作不好找等原因返乡后，需要收回外出期间由亲戚朋友代耕的承包地。代耕期间用于种粮食、种蔬菜的地收回容易，如果用于种果树、养鱼、修猪场、种花卉等农业经济用途的地收回比较难，双方极易发生纠纷。二是流转的主体不明确。按照农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》规定，农地流转没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定农户的承包地流转。但在实际中，大都是以社为单位造花名册，农户在花名册上签字表示同意流转，以签字代委托，农户容易反悔。特别是在当前农产品价格不断上涨的情况下极易发生纠纷。三是合同不规范。农地流转合同应包括双方当事人姓名、住所；流转土地的名称、坐落、面积、质量等级；流转期限和起止日期；流转后土地用途；双方当事人的权利和义务；流转价格的确定和支付方式；违约责任等内容。但实际签订的流转合同是业主与农业社签订的，多数是按照业主的意图形成，内容不全面、不规范。
(二)农地流转市场化程度低
农地流转本属于市场行为，但土地流转一部分是农户间的自发流转，一部分是通过有关部门或熟人介绍，真正通过市场流转的还比较少。
(三)耕地的规模流转难度大
农地流转中一个最大的特点是林地、“四荒”地流转容易，耕地规模流转困难。规模流转耕地困难的原因主要有：一是有国家基本农田保护政策的限制。二是涉及的农户多，每个农户的想法不一致，协调难度大。三是租金与农民自种收益有差距，特别是专业蔬菜地、沿长江、乌江适宜于种植榨菜、养殖蚕桑的肥沃土地，农民不愿流转。如，美心集团与蔺市镇大桥居委4社商定该社近200亩专业蔬菜地的流转过程中阻力很大，流转方给出的租价是每亩每年1 000斤稻谷当年中等售价，合750元，而菜农自己种菜每亩每年毛收入近5 000余元，扣除投入和劳动力成本，亩平纯收入2 500--3 000元，差距太大，农民不愿流转。
(四)农民利益得不到有效保障
一是少数地方把土地流转作为增加村社集体收入的手段和突出地方政绩的形象工程，用行政手段干预农民的土地流转，损害农民的利益。二是农民应得的流转收益存在较大风险。主要有三种情况：首先，业主因投资失败和市场变化等原因，不能及时兑现农户的租金。其次，少数业主租赁的“四荒”地、林地迟迟不投入、不进行开发，而是想等待时机再流转给他人，获取转让差价，其间不按时支付农民和集体的租赁金。最后，流转土地到期后，如数复耕困难。无论是短期，还是长期流转土地，业主在租赁土地后都要修建一定的基础设施和临时性建筑，并对土地进行整理，这将减少耕地面积和打乱原有农户土地的承包界线，期满后难以如数复耕和原样退还给农户，使农民心存疑虑，长远利益得不到保障。
(五)业主开发资金匮乏
大面积承包土地从事农业开发需要大量的资金投入用于道路、水利等基础设施建设和租金支付。目前，从事农业开发的业主真正有实力的并不多。加之现行金融政策限制用流转的农地、临时建筑及在耕地上新建的厂房作为抵押物向银行融资，致使无法到银行贷款，项目开发受到极大限制。
(六)集体土地租金管理不规范
属于农业社集体土地租赁后，有的地方把租金交由农业社管理，由社长私人在当地信用社开户，资金支取缺乏监督，容易造成集体资金流失。
三、进一步推进农村土地有序流转的建议
(一)统筹规划，分类指导，促进农村土地有序流转
第一，统筹规划农村土地流转。农村土地流转必须因地制宜，积极稳妥，不能盲目进行。国土、农业、林业及相关主管部门，应根据当地土地利用总体规划及农村产业发展规划，制定本区域农地流转总体规划，因地制宜提出土地流转指导意见。各乡镇应根据农地流转总体规划和指导意见，结合本乡镇的实际情况，提出本区域的土地流转方案。第二，加强对流转后土地用途和产业发展的指导。一是强化基本农田保护，加强监管。必须不折不扣地坚持基本农田保护区内的土地流转不得改变种粮用途的原则，积极支持种粮大户的农地流转，以确保粮食安全。二是基本农田保护区外的土地流转应符合本区域农业结构调整和产业布局的要求。三是必须保证流转的土地得到综合利用和有效开发，防止以新农村建设和城乡统筹为名，搞“圈地运动”，造成新的土地闲置和浪费。第三，必须坚持依法、自愿、有偿的原则。一是依法签订农地流转合同。必须严格执行《土地承包法》和农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规和政策规定，在稳定家庭联产承包责任制的基础上，按照明确所有权、稳定承包权、搞活经营权的原则，实行农村土地集体所有权、农户承包权、经营者经营权的合理分离，依法签订农地流转合同。同时，有关职能部门应尽快规范和完善农地流转合同内容及格式，以便指导和规范各农地的流转。二是充分尊重农民的意愿。不论采取哪种流转方式，必须坚持自愿原则，充分尊重农民的意愿，切不可强迫和包办。三是确保农民利益。农地流转要坚持有偿流转。土地流转收益必须归农户所有，村社集体或其他任何组织不得从中截留、扣缴。第四，加强生态环境保护。环境保护及有关职能部门应切实加强对流转土地的环保监管。流转后的土地，无论作何用途，不得污染当地农业生态环境和人居环境。
(二)健全制度，创新机制，促进农村土地规范流转
第一，明确管理机构和职责。农村土地经营权流转是适应新阶段生产力发展要求的局部调整，是对农村基本经营制度的进一步完善。对农地流转的管理是农业承包合同管理工作的延续和发展，是农经管理部门的主要职责。各级农经部门要切实肩负起农地流转管理的责任，及时发现新情况、研究新情况、解决新问题，制定农地流转的管理制度和监督措施。首先要确立土地经营权流转的具体范围、原则，规范流转的形式，明确流转的操作程序，规定对违规行为的处理办法。其次要规范和完善流转合同，建立流转合同的签订、鉴证、仲裁制度。再次要建立农地流转档案，重点对拟出让方的土地情况、基本条件和拟受让方的土地需求情况进行登记造册，促进土地的顺利流转。第二，完善农地流转管理办法。目前，绝大多数农地流转还处在自发阶段，政府应抓紧制定和出台指导农地流转的政策性文件和农地流转管理办法实施细则，使基层在实际操作中有法可依、有章可循，尽可能避免农地流转纠纷的发生。第三，大力培育农村土地市场。一是确定土地流转指导性价格。合理的土地流转价格才能统筹兼顾、科学有效地促进土地流转，进而从总体上发挥土地利用效益。应遵循可持续发展思想，以社会、经济、生态综合效益为标准，在充分考虑土地级差、质差、地区价差的基础上，因地制宜地制定沿江沿河、坪坝上、后山及城镇周边等不同区域的耕地、“四荒”地、林地、水面等不同类型农地流转的指导性价格，使农民从土地流转中得到合理的收益。二是土地流转服务机构可与农业局农经站实行一套班子两块牌子，各乡镇土地流转服务机构与乡镇经发办实行一套班子两块牌子。服务机构的主要职责是为农村土地流转提供政策宣传、法律咨询、信息服务、合同鉴证、开发监督及纠纷调解等。
(三)优化发展环境，加大政策扶持，加速农地流转
第一，加强农村基础设施建设，创造有利于土地流转的硬环境。通畅的交通、充足的水源和充沛的能源，是进行农业种养业开发和农产品加工的基础保障。当前必须加强农田水利基本建设。2009年春节前后华北、华中广大地区发生罕见旱情，赤地千里，也与长期对农田水利建设投入不足有重要关系。因此，各级政府应加强对农村基础设施建设的投入，创造良好的交通、水利、电力等基础条件，激发各方面投资农业的积极性，加速农村土地流转，促进农地的规模经营。第二，强化农村社会保障功能建设，创造有利于土地流转的软环境。一是建立多层次的农村社会保障体系。土地是农民安身立命之本，没有健全的社会保障制度，就不可能从根本上增强农民离开土地的安全感和适应市场风险的能力。因此，必须完善多层次的农村社会保障体系，包括农业保险、社会养老保险、最低生活保障及新型合作医疗制度等，逐步弱化土地的福利和社会保障功能，为土地转出者解除后顾之忧。二是切实解决好土地流转后农民的就业、居住和其他公共服务等问题。第三，制定扶持政策，鼓励农地流转。在认真贯彻落实农村土地流转相关政策、法规的同时，要结合实际，制定相关的扶持政策和措施，推动农村土地流转。一是财政扶持。财政在安排农业专项资金时，对农地流转扶持资金实行单列，并制定相应的扶持政策。二是信贷支持。资金短缺是制约农村土地流转的一大因素，金融部门要以支持新农村建设和城乡统筹发展为出发点，通过科学论证，对确有效益农业开发项目，允许业主用租赁的土地上的附作物作为抵押，向银行申请贷款。三是税收扶持政策，对农业产业化企业在税收上给予减免优惠。
(四)注意解决农地流转中的具体问题
一是加强集体土地租金收支管理，对村社集体资金实行村(社)财乡管，防止集体资金流失。二是应按照文件规定，对多年撂荒不耕种的承包地，收回重新发包复耕或流转。三是明确种粮直补的归属问题。种粮补贴应归代耕农户享受。四是对流转的耕地用于花卉、养殖业等非种粮用途的，不论流转期长短，都应按规定缴纳复耕费，并将此项写进流转合同中，实行按年征收。复耕费由乡镇财政代管，专项存储，不准挪作他用。
