时间：2023-02-01 18:24:32
一、性质确定:行政复议改革的行政化
行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,依法向该行政机关的上一级行政机关或法律、法规规定的特定行政机关提出复议申请,由受理申请的行政机关对具体行政行为依法进行审查,并作出决定的行政活动。因而其性质可以被认定为:“行政复议属于行政系统内部的审查与裁决,它是行政权进行自我监督的重要方式,属干自律的范畴”。[1](P177)在行政复议的改革中,尤其是呼吁在行政复议司法化改革的大背景下,本文认为应该首先坚持,并且不能够动摇的是行政复议的性质定位的行政化,有些呼吁行政复议司法化的改革的言论,已经出现了对行政复议的本质属性的错误认识。行政复议具有行政行为的基本法律特征。认识和确定行政复议的性质,有助于发展和完善行政复议制度,保障行政复议职能的正确发挥和行政复议活动的正确运行。本文认为,行政复议在形式上是一种具体行政行为;在本质上是一种行政监督法律制度;在方法上是一种行政救济的法律途径;在程序上是一种按行政司法程序运行的程序规则。
(一)行政复议是一种特殊的具体行政行为
行政复议具有行政行为的基本法律特征。行政行为是行政主体依法行使行政权力所实施的具有法律意义、产生法律效果的行为。其基本构成要素是:1.主体要素。行政行为是行政主体的行为。行政主体包括行使行政权力的行政机关和被授权组织。行政复议机关和行政复议机构都是国家行政机关。[2](P67)2.权力要素。行政行为是运用行政权力所为的行政行为,行政权力的存在与运用是行政行为形成的条件。行政复议职能是行政复议机关享有的行政权力的具体表现形式。3.法律要素。行政行为能够形成行政法上的权利和义务。行政复议决定对作出具体行政行为的行政机关和行政相对人都能够产生法律效果。具体行政行为是行政主体针对特定的对象和事项实施的管理活动。行政复议则是行政复议机关以特定的具体行政行为作为审查对象的一种具体行政行为。并且,在行政诉讼中,行政复议作为具体行政行为的一种类型,受到人民法院的司法审查。因此,行政复议在形式上是依附于具体行政行为而存在的,并以此作为最基本的法律属性。[3](P235)
(二)行政复议是一种特殊的行政监督法律制度
行政复议是我国行政法制监督体系中的一个重要环节。权力的运行必须受到法治的监督,行政权力的享有和行使除了受到来自行政机关系统之外的监督外,行政管理的国家性和执行性的特点决定了行使行政权的国家行政机关系统内部必须建立和完善自律性的监督机制,以保障行政管理活动沿着法治的轨道运行。这种自我调控的监督机制在行政法上称为行政监督。在我国行政法制监督体系中,行政机关的内部监督有上下级行政机关的行政监督,和专门行政机关之间实施的行政监督。上下级行政监督是建立在行政隶属关系的基础上,是上级行政机关对所属下级行政机关违法或不当的行政行为行使行政监督权。行政复议的监督就是这种类型的监督,也是行政复议法规定的一种监督机制。专门的行政监督是指国家行政系统中专司行政监督的行政机关在其职权范围内实施的监督,如行政监督法规定的行政监督机关的监督。层级行政监督和专门行政监督构成了行政机关内部监督的动态系统,共同把行政机关的违法或不当的行政行为予以矫正并恢复到合法的状态,从这个意义上讲,行政复议是一种行政监督活动。[4](P334)
行政复议具有行政监督的属性,但不能等同于行政组织法规定的依职权实施的一般行政监督。设定行政复议的监督机制实质上是行政复议法将层级监督中尤其是行政相对人的申诉权行使这种特定形式制度化、专门化、规范化、法律化。依据行政组织法规定的职权建立的各项行政监督制度,其职能具有主动性,其形式具有多样性。尽管一般行政监督权的存在可以为行政复议的存在提供可能和条件,甚至可以为行政复议奠定基础,但是行政复议权力运作和程序的设置有其特殊性,有别于一般行政监督,因此,行政复议的性质是一种特殊的行政监督。
(三)行政复议是一种行政救济的法律途径
行政救济是国家行政机关通过解决行政争议,制止和矫正违法和不当的行政侵权行为,从而使行政相对人的合法权益得到补救的法律制度。行政救济是对行政权力所产生的消极后果的法律补救,是行政相对人受到行政机关不法侵害时享有的保障途径和救济手段。我国行政救济的主要法律制度有行政复议、行政诉讼和行政赔偿。建立行政复议制度不仅要求行政机关通过发挥监督职能纠正违法或不当的行政行为,而且对合法权益受到侵害的行政相对人给予充分有效的补救。依法行政原则要求行政权力的确立和行使必须有宪法和法律的依据,同时,行政权力的运行不得损害公民、法人和其他组织的合法权益。然而在行政管理活动中,由于各种主客观原因,行政主体和行政相对人不对等法律地位,使得行政主体实际存在侵犯行政相对人合法权益的现实可能性。因此,建立行政复议救济制度具体设定排除行政侵权行为的救济途径、方法和手段,用法律的力量约束和控制行政权力,制止和纠正违法或不当的行政行为,恢复和补救被侵害的行政相对人的合法权益,实现“有权力行使就有法律救济”的法治思想。[5](P99-100)
所以,在大谈行政复议的司法化的改革的背景下,应该首先坚持的是行政复议的行政化的性质,这是改革的前提,对于这一点法学界已经展开热烈探讨,有人认为根据WTO规则的规定,行政复议应当是司法性质,其结构应当是英美行政裁判所的形式,甚至有的人主张,在实行行政审判三审制后,干脆取消行政复议制度。笔者认为,这些看法都在一定程度上看到了行政复议制度中存在的问题,但是并不全面,且有点操之过急之嫌。其实在国务院提请全国人大常委会审议行政复议法(草案)的议案中,在立法说明部分用两处文字不厌其烦地表明了行政复议制度的立法意图。该立法说明开宗明义地指出:“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。完善行政复议制度,充分发挥行政复议制度的作用,对于加强行政机关的内部监督,促进行政机关合法、正确地行使职权,维护社会经济秩序,维护公民、法人和其他组织的合法权益,维护社会稳定,具有重要意义”。行政复议法出台后,国务院曾专门下发文件部署该法的贯彻实施事宜,其中又重申“行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度”,事实上将行政复议与现有的行政监察、层级监督和制度相提并论。
二、司法注入:行政复议程序改革的司法化
行政复议程序是指行政复议申请人、被申请人、第三人以及行政复议机关在行政复议的申请、受理、审理、决定等各个环节中所应遵循的制度。行政复议程序在性质上属于行政程序,与司法程序相比,具有简单、灵活的特点,以保证效率。同时,行政复议又是一种行政司法行为,因此程序上具有准司法性的特点,以保证行政复议的公正性和合理性。行政复议程序是行政复议制度的重要内容,是行政复议法内在生命的表现。如前面所述《行政复议法》将行政复议定性为行政机关的内部监督救济措施性质,导致行政复议办案的程序行政化,难以做到公开、公正、公平。如果程序过于简单和随意,会影响复议活动的严肃性。而我国现行的行政复议制度在程序上存在诸多问题,而这些问题的一个共性就是“行政化”,程序上的行政化,往往意味着裁定的武断与缺乏监督。基于此,在行政复议改革中在坚持行政复议的行政化性质的前提下,坚持程序的司法化改革的方向,通过注入更多的司法性因素,使行政复议制度发挥其制度功能。
(一)现行的行政复议制度存在的缺陷
1.行政复议程序整体上存在的问题。行政复议程序存在不透明、不严谨的缺陷,难以操作,也降低了当事人对行政复议的信心。《行政复议法》本身是一部程序法,但是《行政复议法》对行政复议案件的受理、审理、作出决定等应当遵循的程序规定非常简略,难以操作。行政复议程序过于简化。实践中,许多事项缺乏相应的程序规定,一方面造成行政复议机构在处理案件过程中无所适从,另一方面引发行政复议机构与司法机关之间不必要的冲突。我国现行复议法立法时的指导思想是“非司法化”,在复议程序的制度设计上具有较强的行政化色彩,导致了在复议工作实践中逐渐演变为行政机关的内部审批程序。[6](P393)
2.行政复议机构缺乏相对的独立性和权威性,日益被边缘化。根据《行政复议法》的规定,作出具体行政行为的行政机关的上一级行政机关为行政复议机关,在行政复议机关内部负责法制工作的机构为行政复议机构。行政复议机构具体负责查清事实,提出处理意见,报行政复议机关领导批准。实践中行政复议机关主要采取一把手审批或分管领导审批的形式;也有的行政复议机关成立了行政复议委员会,对行政复议机构报送的处理方案集体讨论,决定案件的处理。这种决定形式与行政机关作出普通行政行为的方式相似,保证了行政复议办理方式与行政机关普通行政行为方式的衔接。但是,在实践中这种方式已经不能适应需要,主要原因是:由于部分单位领导怕担责任、怕得罪人或出于部门保护、地方保护思想对行政复议工作态度消极或者不适当地进行干预,具体实施行政管理职能的机构也往往对行政复议机构施加影响,使得行政复议工作不受重视,行政复议机构边缘化,行政复议功能严重萎缩。
3.审查方式的局限。所谓书面审查,是指行政复议机关审查复议案件,不需要开庭审查,也不需要当事人到庭辩论,只需根据行政复议申请人与被申请人提交的复议法律文件与申请复议的具体行为相关的笔录等案件材料进行书面审阅后,作出复议决定的一种审理方式。[7](P393)当然这种审理方式有其合理性,但是实际上,行政复议机关在案件处理时,几乎每个重要、复杂案件都要现场调查,询问证人。因此,行政复议关于书面审理的规定,已经落后于工作实际。由于行政复议法没有规定开庭审理的模式,对于复议机关查清案件事实也造成了一定的困难,特别是对于争议较大的案件,由于没有证据质证程序,其有效性就存在争议。当事人对复议决定不服还可以到人民法院提起行政诉讼,由人民法院对于复议决定进行审查,对于未经质证程序的证据,很难要求人民法院予以采纳。
对于受理以后发现不符合受理条件的案件,也没有驳回和驳回请求的相关规定,使得行政复议机关处于两难境地,继续审理将违反《行政复议法》的规定,驳回申请又没有法律依据。很多行政复议机关只能用终止行政复议的方式来结束案件的审理。后来国务院法制办的也通过答复的形式肯定了这种做法。但是,很多当事人对此不理解并提出异议,认为对于这种情形行政复议机关无权作出终止决定,应当继续审理,有的当事人还为此向人民法院。
(二)行政复议制度的完善
1.应当转变原有的“非司法化”的立法理念,实现行政复议程序司法化
复议程序司法化是指行政复议程序应当具有公开性和公正性,复议程序必须公开进行,并保护参与人的复议申请权、平等参与权、申请回避权、陈述权、质证权和律师权等诸项程序性权利。同时应当提倡复议程序的简便、快捷,在保障公正的前提下,更加注重效率要求。目前,在提倡行政复议程序简约方面,首先需要克服一种极端的倾向,即将程序简约等同于程序越少越好,甚至主张行政复议不讲程序规则。事实证明,如果一概抛弃所有的程序,行政复议将无法为相对人一方和行政机关提供平等、良性互动的规则,从而使行政行为的重新审查丧失必要的基础,而行政复议自身的权力也因而无法得以约束,也会使得行政复议功能的发挥完全系于裁决者个人的良知和品德。这些无疑是法治社会所不能想象的。因此,完善行政复议制度的当务之急,不是大幅削减程序规则,而是补充必要的裁决程序。
2.确立复议机关的独立地位
审查活动的独立性,是行政复议对行政行为产生有效制约效果的基本条件,如果行政复议审查机构完全混同于一般的行政执法机关,或者附属于被审查机关的指挥机关,审查就必然流于形式,制约也必然归于乌有。这点已为国内外的行政审查的历史实践所证明。因此,完善我国行政复议制度,最为迫切的切入点是改变行政复议审查不独立的现实地位。行政复议机构作为裁判者,应该站在公正公平的角度去裁决纠纷。复议机关的独立与否,关乎行政复议的最终效力与权威。这是整个行政复议制度的起点,也是根基,是整个行政复议公正程序开始的保障。所以应该确立行政复议机构的独立裁判的机制,使其在进行行政复议时排除干涉,增加其权威性,同时应加强对行政复议的制度监督。
有学者认为应在现有行政机关之外设立行政复议机关。这种观点本文认为是不切合实际的。处理行政争议的行政救济机构并不需要在负责行政实施职能的行政机关之外单独去建立专门的行政救济系统。在美国,普遍在行政机关内部建立了行政法官,对行政争议通过听证制度来疏导解决。美国的行政法官虽然设置在行政机关内部,却体现了相对独立性,其考核、晋升、工资直接归联邦和州政府的人事部门所管辖,其所在行政机关很难向其施加影响,从而确保了行政法官的中立和公正。我国的行政复议机构可以借鉴这种体制,对于行政复议人员实行职业资格制度,选用高素质的专业人员,一旦任命就要保障其独立行使职权,其人事关系直接隶属于政府人事部门,拒绝行政首长和同事的不适当干预。对于行政复议机构提出的处理方案,如果行政首长不同意,必须说明理由并记录在案。
3.行政复议的申请条件与行政复议受案范围
根据《行政复议法》第三章的规定以及实际运行情况,提起行政复议须具备以下几个条件:(1)复议申请人必须是认为具体行政行为直接侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。(2)必须有明确的被申请人。(3)有具体的复议请求和事实依据。(4)属于受理行政复议机关管辖(5)必须在法定期限内申请复议。以上乃申请人提起行政复议的条件。[8](P180)但是《行政复议法》第二章中又对行政复议范围作了限定,这个限定从某种程度上说剥夺了公民、法人或其他组织的复议权。行政复议受案范围其实也是对《行政复议法》总则中关于立案标准的违背,《行政复议法》第一章总则第二条中明文规定,公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,适用本法。行政复议的申请条件与受案范围之间的冲突,一方面会造成对公民、法人或其他组织利益的侵犯,同时另一方面也会使整个行政复议程序从起步阶段就处于悖论中。
4.实行行政复议开庭审理制度。《行政复议法》确定的书面审查为主的方式,实际上还是受传统行政程序理念的影响,在效率与公正的价值取向上,更多地考虑了效率的因素。这种程序难以满足客观、公正的要求。因此,应当改革行政复议审查程序,允许对重大、复杂案件实行开庭制度。在开庭过程中,要允许旁听,允许双方展开辩论,允许对证据进行质证。开庭审查方式更集中体现了争讼的特点,更具有司法化的特征,更能体现当事人主义的精神,能有效的减少暗箱操作,既有利于维护当事人的合法权益,又有助于提高行政复议的水平。[9](P559-560)
三、结语
关键词：依法治档；档案；行政司法化；档案执法；行政司法
党的十报告中提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新的16字方针，表明我国社会主义法制建设进入了新阶段，开启了依法治国新时代。这新16字方针与“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”共同成为依法治档——档案事业法制化建设应遵循的基本原则。本文着重从依法治档视角探讨档案行政司法化的问题。
1 司法及行政司法化
1.1 司法及其特征。“司法，是指国家司法机关依照法定职权和法定程序，具体应用法律处理案件的专门活动。”[1]司法是实施法律的一种方式，又称法的适用，对实现立法目的、发挥法律的功能具有极其重要的作用。我国的司法分为刑事司法、民事司法和行政司法三类。司法的基本特征：
1.1.1 专属性。司法是以国家名义行使司法权的专门活动，司法权是一种专有权。“这项权力只能由国家司法机关及其司法人员行使，其他任何国家机关、社会组织和个人都不能行使此项权力。”[2]
1.1.2 程序性。司法活动是司法机关严格按照法定程序进行的专门活动，程序性是司法的最重要、最显著的特点之一。诉讼法规定了严格的诉讼程序，以保证司法的公正。
1.1.3 专业性。司法是司法机关运用法律处理案件的专门活动，这种专门的活动需要精准地专业判断。要达到作出精准的专业判断，就要求作出判断的司法人员必须具备精深的法律专业知识和丰富生活与司法经验。
1.1.4 权威性。司法是司法机关以国家强制力作为后盾，并且以国家的名义运用法律来处理案件的活动。因此，“司法机关依照法定职权和法定程序对案件所作出的裁决是具有法律效力的裁决，任何组织和个人都必须执行，不得擅自修改和违抗”。[3]
1.2 行政司法化。虽然从理论上说司法与行政是分立的，彼此之间不应出现“交集”，但随着社会的发展，在现代国家管理与运行实践中，司法与行政越来越多地出现了一定程度的融合，具体表现为行政权的司法化与司法权的行政化，也就是行政司法化和司法行政化，这里只讨论行政司法化。
所谓行政司法化，就是行政行为司法化，或是司法形式的行政行为，“是指行政权的运行采用司法的构造方式”，[4]“将司法的程序导入了行政领域，通过争议双方的司法化程序寻求纠纷解决的最佳途径，以求行政权运行的公平、公正”。[5]行政司法化“反映了行政权和司法权在某些领域方面出现了融合的趋势”。[6]产生行政司法化趋势的原因主要来自行政理念与现实需求两个方面：一是因为“正当程序保障的宪法原则在行政领域的广泛适用”，[7]这是行政理念上的原因。二是因为“传统司法程序规则无法应对日益加剧的案件负担，若所有纠纷都按复杂的诉讼程序解决，国家及当事人皆无法承受其沉重代价”，[8]这是来自社会实践中的现实压力与需求。而行政司法化趋势更深层所表达的是“将行政运作程序视为司法程序一样，目的在于确保个人合法权益不受侵犯”[9]的行政理念。这种行政理念从其实质上讲就是依法行政的理念。行政司法化涉及行政执法司法化、行政司法、行政执法与刑事司法衔接等。
2 档案行政司法化
在行政司法化的大趋势下，作为国家行政组成部分之一的档案行政，其司法化进程亦是一种必然。档案行政司法化包括档案行政执法的司法化、档案行政司法、档案行政执法与刑事司法的衔接三方面内容。
2.1 档案行政执法的司法化。档案行政执法司法化是指按照司法模式严格档案执法程序，以及档案执法纠纷通过司法途径解决。包括档案执法案件调查材料的司法化、档案行政执法程序的司法化、档案行政执法机关内部运行司法化、档案行政执法听证司法化等内容。
档案执法案件调查材料是档案执法行为的重要书面材料，档案执法案件调查材料的司法化就是以司法文书的要求来形成档案执法案件调查材料。这样做的本意在于能够更为理性地实施档案行政处罚，保障档案行政执法行为的客观公正。司法化的档案执法案件调查材料可以客观真实地记录整个档案执法的过程，要求档案执法人员必须具备扎实的法律知识功底、严谨的逻辑思维能力和高超的法律运用技术水平。档案执法案件调查材料司法化，客观上使案件调查材料更加严谨、更加接近于司法文书。这样的文书材料不仅使档案行政执法的当事人比较容易接受档案行政处罚，而且在行政复议或行政处罚听证中易于得到裁决机关和听证代表的认同。这样做，提高了档案工作依法行政效率，也提高了依法治档水平。
档案行政执法程序的司法化就是将档案行政执法的程序按照司法的程序加以规范。在我国，长期以来深受“重实体，轻程序”传统思想的影响，在结果与过程之间，往往偏重对结果的关注。“对于行政权的运行，人们同样过于注重结果的合法与否，注重行政执法的效率而忽视了公正、忽视了行政权的运行过程。建立严谨的、完善的行政程序制度，以法定程序规范行政执法行为，对于行政程序意识普遍缺乏的中国来说，尤为重要。”[10]档案行政执法程序司法化，涉及告知、调查、检查、取证、文件审核、处罚、决定送达、处理等全部档案执法程序。只有建立司法化的档案行政执法程序，才能从程序上保证档案行政执法的公正性、权威性，并提高档案行政执法的执行力。随着档案行政权运行的法制化进程，档案行政执法行为程序的严谨规制将越来越明显，档案行政执法将越来越注重程序和关注过程，这是依法治档理念下档案行政执法方式在新时期的变化。“司法程序设计的严密是司法权追求公平、公正的有效保障，为此，为达成行政执法公正的价值目标，行政执法司法化也成为行政执法方式的必然变化趋势。”[11]也可以说档案行政执法司法化是档案行政执法程序化的必然结果。
在所有档案执法行为中，档案行政执法听证的司法化倾向最为明显。档案行政执法听证要求档案行政机关在正式公布有关利害人的执法决定之前，要接受档案行政执法当事人口头提供的证据，允许档案行政执法双方当事人就档案行政执法听证所涉及的某一方面的问题进行辩论，为档案行政执法当事人提供申辩的权利和机会。
档案行政执法机关内部运行司法化是指档案行政机关在处理与档案行政执法相关的事务时，应当改变传统的内部行政运行模式。档案执法案件调查材料的司法化、档案行政执法程序的司法化、档案行政执法听证司法化不仅仅是具体行政行为的司法化，而是行政理念的司法化。这就要求档案行政执法机构在内部运行机制上也要司法化，只有这样，才能保证档案行政执法从内容到形式上都更加严谨、公开、公平。
这些内容涉及档案行政行为中的文件起草、办事程序、当事人陈述申辩及档案行政机关内部运行模式等多个方面，这对于习惯于传统行政机关工作模式的档案行政管理人员来讲，是一个全新的课题。需要通过学习，确立正确的行政执法观念，改变旧有的内部运行机制，掌握正确的行政程序与方式，适应档案行政执法司法化要求与变化。
2.2 档案行政司法。档案行政司法行为是一种特殊的具体档案行政行为，它是指档案行政机关根据相关法律，按照准司法程序来审理和裁处有关档案或档案事务的争议或纠纷，从而对当事人之间的权利、义务关系产生影响，并具有法律效力的行为。档案行政司法行为包括档案行政调解行为、档案行政裁决行为、档案行政复议行为、档案行政仲裁行为。档案行政司法具有如下特点：
档案行政司法行为是种“准司法”行政行为，是依法裁处档案事务纠纷的档案行政司法行为。其行为应遵循程序司法化原则。
档案行政司法行为的主体为特定主体。这一主体只能是各级档案行政机关，档案行政机关同时也是档案行政复议机关、档案行政裁决机关及档案调解机关。
档案行政司法行为的对象是由法律特别规定的。一般是由于当事人不服档案行政机关的决定，或双方当事人不履行义务，或档案行政机关、其他当事人侵害相对方合法权益而产生的，是权利和义务发生利害关系的争议或纠纷。
档案行政司法行为对纠纷的解决不具有终局性，是可诉的。当事人如果不服档案行政机关的档案行政司法决定的，可以向同级人民法院。
档案行政司法在档案行政司法化进程中，具有特别重要意义。这是因为档案行政调解行为、档案行政裁决行为、档案行政复议行为、档案行政仲裁行为是最为常用的档案行政行为。将这些常用的档案行政行为划入档案行政司法的范畴，对于档案行政管理工作是一个全新的内容，不仅需要从理论上进行论证，而且需要在实践中探索如何做，探索上述每一种具体档案行政司法行为的方式、方法。这种实践上的探索不能等上级档案行政机关的安排，也不能靠其他同级档案行政机关提供经验，更不能依赖司法机关的帮助与指导，而需要我们在档案行政管理工作中，主动地在审理和裁处有关档案或档案事务的争议或纠纷时，根据相关法律，按照准司法程序来办理，在实践中不断地积累经验。
2.3 档案行政执法与刑事司法的衔接。《档案法》与《刑法》的相关条款，为档案行政执法与刑事司法的衔接提供了法律依据，奠定了法律基础。但档案行政执法如何与刑事司法相衔接却缺少可供参考与借鉴的实例与文献。这也是档案界普遍认为《档案法》是软法的症结之一。在我国现行的档案法律体制下，对于《档案法》所规定的危害后果比较轻微的违法、但尚未构成犯罪的行为，刑法并不会主动介入，主要通过档案行政执法的处罚与制裁方式实现其档案行政管理的目的。如果档案行政执法机关发现某种档案行政违法行为已经超出《档案法》规定的处罚限度，仅靠单纯的档案行政制裁不能达到档案行政管理的目的，且根据刑法与档案相关的规定，该行为已经属于情节严重或者后果比较严重等情形而构成犯罪时，需要将其移送刑事司法机关，由司法机关依照司法程序进行处置。
行政执法与刑事司法衔接工作是近年来行政执法部门、司法机关和社会各界共同关注的一项工作。2011年2月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了国务院法制办等八个部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，进一步明确了行政执法机关、公安机关、监察机关和人民检察院在行政执法与刑事司法衔接工作中的职责和工作程序，对完善衔接工作机制、加强组织领导和监督制约等提出了具体要求。2013年1月1日起实施的新修订的《刑事诉讼法》则在“立法层面上首次对行政执法证据司法化予以肯定”。[12]然而，档案界对档案行政执法与刑事司法衔接的研究还非常之少，实践中也少有案例，档案行政执法人员更是少有这方面的理念与观念。笔者认为，档案行政执法与刑事司法的衔接主要包括证据衔接、程序衔接两个方面：
2.3.1 证据衔接。“行政证据是指行政执法主体依法定程序收集的、用来证明案件真实情况的一切事实；刑事诉讼证据是指司法机关依法定程序收集的、用来证明案件真实情况的一切事实。”[13]按照《行政处罚法》和国务院2001年7月颁布施行的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》要求，行政执法机关在行政执法过程中应当将涉嫌犯罪案件移送公安机关，公安机关必须受理。但在当时《刑事诉讼法》和《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》都没有规定当案件进入刑事诉讼程序后，原行政执法机关所收集的材料能否作为刑事侦查、和审判的证据使用。2013年新修订的《刑事诉讼法》规定：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”该条款允许行政执法证据可以在刑事诉讼中使用，为行政执法证据与刑事司法证据的衔接提供了法律依据，也为档案行政执法与刑事司法的证据衔接提供了法律依据。
2.3.2 程序衔接。即档案行政执法机关如何将涉嫌档案犯罪的案件进行移送、刑事司法机关如何受理并对案件进行处理。虽然对于案件移送在《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中已有较为详细的规定，但“行政执法与刑事司法相衔接的核心是程序问题”[14]对档案行政执法与刑事司法的衔接程序进行研究，有助于推动档案行政执法机关将处在档案行政执法环节构成档案犯罪的案件依法移送给刑事司法机关处置，从而实现档案行政执法与刑事司法的有效衔接，进而避免出现以档案行政处罚代替刑事处置，导致有罪不究现象的发生。行政执法程序与刑事司法程序衔接包括：档案行政执法机关移送的程序，司法机关对档案执法机关移送档案案件的受理及处理程序，档案行政执法与刑事司法衔接程序中的证据收集与转化三个方面的内容。“尽管案件的移送、受理及处理是行政执法与刑事司法相衔接的关键程序问题，但是，这些程序性的设计还必须有合适的配套制度来加以有效的保障。”[15]
3 结语
司法是法制建设的重要环节，亦是依法治档的重要内容，档案行政司法化是依法治档进程中的一种必然。从理论与实践两个层面关注档案行政执法的司法化、档案行政司法、档案行政执法与刑事司法的衔接，在注重理论研究的同时，应更多地进行实践探索，更加有效地推进档案工作法制化的进程。
注：本文为国家社科基金项目《依法治档研究》（项目编号：13BTQ068）阶段性成果。
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一、法治环境影响投资存在的问题
经调研,我区普法依法治理工作取得了明显成效,依法行政的总体情况是好的，但从法治环境来讲,还远远不能适应市场经济发展的需要,不能满足投资者的要求。
(一)市民法治素养方面的问题。表现在遇到矛盾纠纷运用法律手段解决和运用法律保护自身合法权益的意识尚未在市民生活中普遍确立；“人民是国家权力的主体”意识尚未形成社会共识;少数公务人员对法治的内涵知之不多,且法律知识匮乏,如签订合同不依法,导致在纠纷引发诉讼时败诉。
(二)行政执法方面的问题。个别领导认识不到位,认为“管理就是收费，执法就是处罚”的现象仍然存在，在管理活动中重行政手段,轻法制手段,习惯用老办法、旧经验办事;行政执法人员在实施行政处罚时,往往注重处罚，忽视处罚过程的取证,由此出现违反法定程序而带来的行政诉讼的败诉的现象;在实际工作中“多头执法”现象较为突出,执法行为受部门利益的影响,形成越权或消极行政;个别执法人员素质较差,缺乏用法律手段处理工作中出现矛盾的能力;少数单位缺乏用法律保护本部门的权益,待矛盾闹大后才找法律；管理体制不顺、执法力量不足,造成执法推诿、无人管理等,利益倾向影响执法的公正性；普法、依法治理宣传力度不够,普法经费严重不足。
(三)基层社会治安治理方面的问题。企业改革的进一步深化和城市征地拆迁力度加大引发社会矛盾纠纷日益增多,大量下岗、失业人员等弱势群体的增加，“两劳”回归人员的安置不足问题也影响社会稳定。
(四)行政执法主体的权力和责任缺乏有机结合,监督机制的责任意识薄弱。监督工作不到位,对反映的问题缺乏专题调查、处理等硬性监督形式,程序性监督多,实质性监督少,例行公事的监督多,解决问题的监督少等。
(五)司法公正方面的问题。传统的司法体制亟待改革;重实体、轻程序现象仍较为突出;独立司法审判制度尚未完全健全。
二、探索有效对策，努力推进司法行政工作为改善投资环境服务
为使秦淮成为开放、守法，诚信、安全的一方投资热土，以促进经济发展，在加强法制环境建设方面，作为区委、区政府领导下的依法治区机构和履行司法行政职能的执法部门，我们将根据自身职能，在改善投资环境方面切实抓好以下工作：
（一）、解放思想，立足本职，充分认识投资环境的重要性
市场经济在一定意义上讲也是法治经济。法律是市场交易的准则，是投资安全的保障，是政府行为的依据。良好的法治环境能够给投资者明确的利益预期，从而增强投资的信心，是引进资金、技术和人才的信用保证。有利于从制度上保障招商引资的实施，实现可持续发展，培育自我发展的良性机制。法治环境本身就是重要的投资环境，创造好的法治环境是依法治区的重要组成部分。“人人都是投资环境，个个代表投资形象”，“政法部门也出生产力”“法制环境是重要的投资环境”的理念，是对司法行政部门大力打造投资环境的总要求。因此，我们要认真履行好法制宣传、人民调解、法律服务和援助职能，为之努力创造一个良好的社会和法治环境。
司法行政部门履行依法治区中的法制宣传职能，可加强政府部门，尤其是行政执法部门、领导干部法治化的理念，提高依法行政的自觉性和执法水平；其致力于法律与政策渗透、融合的工作性质；同时，司法行政部门有着广泛的工作涉及面，在直接面向基层群众化解矛盾、调解纠纷，维护稳定工作中发挥着第一官方责任人的作用；在维护弱势群体合法权益提供法律援助过程中，给弱者送温暖，树立起政府的良好形象，促进司法公正；司法行政部门又是政府的执法单位，在建立社会诚信体系、规范市场经济条件下的法律服务市场等，无不与投资环境紧密相连。所以，司法行政与其他行政执法部门共同构筑政府完善的服务体系，并有力地促进社会法治化进程，其职能的履行，对营造良好投资环境起着直接的推动作用。
（二）、严格执法，依法行政，为投资创造良好的经营环境
创造良好的经营投资法治环境，关键在于依法行政。区工商、税务、劳动监察、环保、物价、市容、卫生等行政执法部门依法行政的能力和水平，直接影响招商引资的法治化水平和招商引资进程。因此，要增强依法行政的自觉性，不断提高各行政执法部门依法行政的能力和水平。
规范政府政策体系。政府在制订新的政策时，要按照法律、法规的要求，广泛听取各方面的意见，由法制部门审核把关，确保文件的合法性，并原本公之于众，使投资者和广大群众知道政府具体的政策规定，哪些能做、哪些不能做，提高政策、法规的透明度。
推行行政执法责任。各行政执法部门要规范执法主体的执法行为，签订责任状，落实责任制。同时，制定保证行政执法责任制具体实施的配套措施，执法部门和每个岗位的执法内容、程序、标准、时限、结果等向社会公示。建立行政执法部门的服务公示，承诺制度。
完善执法监督措施。要营造良好的法治环境，必须大力强化依法行政、司法公正的全程监督。权力机关在做好审议、述职评议等“程序监督”的基础上，要积极推进事后监督与事前、事中监督相结合的“全程监督”。政府法制部门发挥监督职能，加大对所属部门依法行政的层级监督力度。实行“源头监督”和具体监督并举，不断改进监督方式，把侧重于事后监督的“被动监督”转变为强化事前、事中监督的“主动监督”；要切实将行政执法的管理活动置于群众监督之下，认真解决群众反映的问题，在培育市民知情权和监督权的同时，促进依法行政；要充分发挥派、人民团体和新闻媒介的作用，努力提高对行政执法监督的广泛性。
（三）、钝化矛盾，扶弱助贫，为投资营造良好的社会环境
社会环境的优劣，直接影响投资者能否安心经营，良好投资环境的一个最基本保障就是社会治安的稳定。社会稳，则民心安。当前矛盾纠纷多样化、复杂化，使社会稳定存在严重隐患。仅2002年，全区发生各类矛盾纠纷就达1262起，其中重大纠纷6起，造成群体上访17起，数百人次。引发群体矛盾的因素主要是：少数群众对政策不理解、执法不透明，认为政府有意制定一些政策满足自身需要，不考虑群众利益；有的群众有侥幸、从众心理作祟，受个别“领头人”鼓动，跟着起哄闹事；少数基层干部形象不好，群众借机发泄不满。这些矛盾解决不好或不及时，都有可能激化干群矛盾，或错过遏制的好时机，助长更多问题和矛盾的产生，直接影响社会稳定。今年将是我区经济快速发展、集中开发建设的高峰期，征地拆迁、企业改制、安置保养、劳动就业等多种问题交织，任务重、压力大，繁杂的矛盾和群体性纠纷将会更多、更复杂。要求司法行政工作必须注意加强内部的职能整合，为维护社会稳定，保障经济发展服务。
突出重点，强化教育，进一步提高全民法律素质。抓住重点，整体推进。突出抓好各类人员的普法教育，通过以点带面，推进普法教育的顺利实施。创新形式，更新载体。从群众需要、关心和思考问题入手，利用现代媒体等途径推行立体化普法。再次普治并举，注重实效。坚持普治结合，通过群众投诉、对部门专业法实施情况进行专项检查，不断发现法律实施过程中的问题，依法解决社会、经济生活中的热点、难点问题。
依法治理多发性“上访”问题。随着城市化建设进程的加快和体制改革的不断深化，在征地补偿、企业拆迁、人员就业安置等一系列问题上，一些涉及人员往往“集体上访”给社会稳定造成了隐患。对此，要引导市民运用法律来解决自身的问题，减少和避免矛盾的冲突，把“找政府”转为“找法律”，通过诉讼、仲裁等法律手段解决问题。要加大关于违法“上访”造成严重后果，承担刑事责任的相关法律法规的宣传力度。发现群体性上访苗头，及时介入排查，坚决制止集体上访越级上访，积极引导当事人按照有关法律程序反映情况，依法维权。
加强对流动人员的管理。我区的外来流动暂住人员一直存在人数多，成份杂、文化低、法制观点淡薄的状况，给地区的社会治安，环境卫生、计划生育等工作带来较多问题，也严重影响社会安定。有关部门要制定该类人员在本地区居住、教育、就业等方面的规章制度，重点强化租赁、雇佣、从业治安管理，实行统一登记；在外来人员聚居地，开展通俗易懂、贴近实际的系列法制教育。组织政法宣传队，就发生在外来人员中的典型犯罪案例进行宣讲剖析，采取现身说法，用事实，教育听众自警自省，自觉遵纪守法；就惩治打架斗殴、、无照经营、偷税漏税、制作贩卖假冒伪劣产品、私搭滥建房屋等违法犯罪行为运用法律条款制作图片展板，进行巡回展；定期举办知识竞赛，增强参与者学法用法的兴趣，使他们在遇到歧视或受到不公正待遇时，知道如何用法律手段维护自身权益。
加大对“两劳”回归人员的管理和禁毒治理力度。“两劳”回归人员和吸、贩毒人员多，是我区较其它城区的一个特点，仅2002年全区“两劳”回归人员就有261人；吸、贩毒人员83人，这些无疑加深危及社会稳定。要不断从制度上完善对“两劳”回归人员的帮教安置工作，多渠道解决就业，防止重新犯罪；做好“两劳”回归人员的接茬管理，继续做好联合帮教工作；政府设立“回归”基金，帮助解决年老体弱、多病或无亲属投靠人员的生活出路。回归基金的来源可采取“政府出一点，社会捐一点，单位出一点”的办法解决。江宁区政府采取由财政按每人0.1元拨付的做法，对我们是很好的启示。继续开展创建“无毒社区”活动，采取“禁毒图片展”、“禁毒”宣誓等方式，进行禁毒宣传和预防教育，加大对的查处力度。动员各方力量，形成“政法机关，社区，家庭”三位一体的防范网络，
（四）、周到热情，当好顾问，为投资提供优质服务环境
服务环境是吸引资本流入、形成集聚效应、提升城市形象和竞争实力的基础条件，优化执法环境和服务环境是营造环境比较优势、增强综合竞争力的一项重要措施，“服务也会出效益”。我区所属两个律师事务所的12名注册律师、七个法律服务所44名法律工作者，公证处所属4名公证人员，将全力为我区的经济建设提供优质、高效的服务。
关 键 词：文化；司法行政文化；作用；建设
文化是人类在社会历史发展过程中所创造的物质财富和精神财富的总和，本文特指精神财富。文化对于促进人类的发展和社会的进步具有重要意义和作用。无论哪一个社会组织和群体，都在其发展过程中形成了自己的文化，并以其作为引领自己存在和发展的灵魂。
我国司法行政事业在其存在和发展过程中，经过长期的积淀正在形成具有中国特色的社会主义司法行政文化体系，并随着司法行政事业的发展而不断繁荣。本文以司法行政文化的内涵及发展为切入点，对其作用及相关问题进行简要分析，以期对司法行政文化的发展有所裨益。
司法行政文化的内涵中国特色社会主义司法行政文化产生于社会主义经济政治制度基础之上，为社会主义司法行政制度服务，是司法行政机关公务员、监狱劳教人民警察和法律服务工作者在司法行政工作实践中创造的精神成果和物质成果的集中体现，是司法行政精神文化、制度文化、行为文化、物态文化的总和，其核心是司法行政精神文化。
司法行政文化内涵所蕴含的基本要素表明，司法行政文化的根本性质是中国特色社会主义司法行政文化，司法行政文化产生的政治社会基础是社会主义经济政治制度，司法行政文化的作用是为社会主义司法行政制度服务，司法行政文化的主体是司法行政机关公务员、监狱劳教人民警察和法律服务工作者，司法行政文化的创造途径是司法行政实践，司法行政文化的核心内涵是司法行政系统的精神成果和物质成果，司法行政文化的内容体系是司法行政精神文化、制度文化、行为文化、物态文化，司法行政文化的核心内容是司法行政精神文化。
本质属性是指事物本身所固有的，决定事物性质、面貌和发展的根本属性。司法行政文化的本质属性是由司法行政制度所决定的、反映司法行政文化政治性质的根本属性。
司法行政文化是在社会主义经济政治制度和法律制度下产生的，反映的是社会主义司法行政工作的本质要求，符合社会主义法治理念，为社会主义民主法治和经济社会发展服务的先进文化，是社会主义意识形态的组成部分。
司法行政文化体现了司法行政工作所具有的社会主义政法工作的基本属性，体现了司法行政事业的基本特征和内在需求，属于中国特色社会主义司法行政系统文化。由司法行政文化的本质属性和作用所决定，司法行政文化必然是社会主义法律文化、法治文化的组成部分。
司法行政文化作为一种社会文化不是孤立存在的，它存在于整个社会文化系统之中，与其它相关的社会文化相互影响、相互依存、相互作用，构成社会文化体系。司法行政文化与其他文化的关系主要包括以下内容。司法行政文化与社会主义先进文化的关系：
当前，随着经济社会的发展和科学发展观的深入人心，文化作为地区和行业发展的软实力，越来越受到社会各界的关注和重视。司法行政机关作为政法系统和政府部门的重要组成部分，如何在职能作用日益凸显、工作任务日加繁重的新形势下不断加强机关文化建设，为司法行政事业提供强大的思想保证、精神动力和智力支持，是摆在各级司法行政工作者面前的重要课题。本文从司法行政文化建设的意义、内涵和功能出发，重点剖析加强司法行政文化建设的工作原则和路径选择，为推进我县司法行政文化建设提供一些参考。
一.司法行政文化建设的意义和功能
当今时代，文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉，越来越成为综合国力竞争的重要因素，丰富精神文化生活越来越成为人民的热切愿望。为体现中央要求、反应群众愿望，省委省政府作出了相关会议精神，大力推进文化强省建设的决定，加快推动我省从文化大省向文化强省迈进。县委县政府顺应时势，从实际出发，提出在五年内开展省级（国家）生态县、国家卫生县城、省级美丽乡村先进县、省级示范文明县城、国家文化先进县、国家园林县城等“三县三城联创”活动，加快推进城乡统筹的全岛新型城市化建设，把优化发展环境、提升城市品位、提高文明素质摆在了工作的突出位置，对文化工作提出了新的更高的要求。
在这样的时代背景下，加快我县司法行政文化建设，不仅是认真贯彻上级决策部署、服务经济社会科学发展的必然要求，也对司法行政自身发展具有重要意义、重大利好。
作为中国特色社会主义先进文化和政法文化的重要组成部分，司法行政文化是司法行政系统在长期工作实践过程中形成的思想观念、心理意识、行为规范、行为习惯、价值取向以及物质载体的总和，是司法行政事业发展的“软实力”，塑造的是一种积极向上、和谐文明、风清气正、生动活泼的人文环境，在潜移默化、润物无声中提升人的思想、规范人的行为，使司法行政队伍形成强大的凝聚力和战斗力，推动司法行政事业全面健康发展。一是有助于精神文明的培育。古人云：“文以明道”，先进的司法行政文化，有益于广大司法行政工作者坚定理想信念、提升思想品格、强化宗旨意识、端正价值取向，培养科学的世界观和人生观，牢固树立和认真践行社会主义核心价值体系。二是有助于业务能力的提升。先进文化是警力，是战斗力，也是先进的生产力。随着科技进步和知识经济迅猛发展，各种科学知识和技术更加广泛地渗透到社会政治、文化、经济等各个领域，司法行政只有在先进文化的推动下，才能掌握工作所必须的知识技术，才能优质高效地从事管理、宣传、服务等各种职能任务。三是有助于队伍活力的激发。“活力”和“创造力”是文化活动的基本特性。广大干警开展丰富的文体生活，一方面启迪心灵，陶冶情操，培养积极健康的个人情趣，一方面激发了创造力，形成了凝聚力，打造朝气蓬勃、开拓创新、积极进取、团结协作的健康风尚。四是有助于良好形象的树立。司法行政文化倡导广大干部职工遵守行为规范、坚守职业操守，“内强素质”、“外树形象”，明礼、懂礼、守纪，打造公正廉洁、文明高效的司法行政队伍。
二.司法行政文化建设的工作原则
近年来，我县司法行政系统以履行三项职能为抓手、积极培育法治文化，以打造党建品牌为抓手、大力培育党建文化，以开展文体活动为抓手、努力培育团队文化，文化建设取得了一定成效，但司法行政文化建设基础相对薄弱，对文化工作认识不深、保障力度不够、文化人才欠缺等问题仍十分突出。有鉴于此，推进司法行政文化建设，应根据实际，紧密结合司法行政工作特点，着重把握好以下三项原则
一是坚持以人为本，全员参与。司法行政文化建设的核心思想就是以人为本，即通过加强文化建设，满足人的精神需求、促进人的全面发展，充分发挥文化提高人、造就人的功效。加强司法行政系统文化建设理应坚持这一原则，贯彻人本理念，营造人文关怀，充分发挥广大司法行政工作者的主体作用，精心搭建人人参与的载体和平台，鼓舞和塑造全体干部职工和法律服务人员成为先进文化的实践者和推动者，不断增强系统文化的融合力和感染力。
二是坚持兼容并蓄，与时俱进。司法行政文化建设是一个动态发展的过程，不可能一蹴而就，必须将其置于社会主义文化大繁荣大发展的时代背景下，与社会先进文化相融合相协调。一方面要开放吸收、兼收并蓄，不断借鉴古今中外的优秀文化成果，吸收政法系统其他部门的文化精华，吸纳法律服务行业的文化亮点，来丰富和提升司法行政系统文化的水平;另一方面要坚持与时俱进，吐故纳新，既要继承传统文化精髓，又要赋予新的时代内涵，体现新的人文精神，打造独具地域和行业特色的司法行政文化品牌。
三是坚持整体推进，务求实效。文化是工作的“加速器”，司法行政文化建设的成效，最终要体现在司法行政人的全面发展、司法行政工作的科学推进中。必须坚持把文化建设和职能工作紧密结合起来，统分结合，均衡发展，整体推进，着力在规范、和谐、快乐、高效的工作环境上下功夫，内强素质、外塑形象、促进业务工作，提升机关效能，实现司法行政事业的科学发展、跨越发展。
三.加强司法行政文化建设的途径
在把握上述原则的基础上，加强司法行政文化建设，要紧紧围绕精神文化、物质文化、行为文化、制度文化四个方面的内容，积极开展文化建设的理论研究，不断丰富文化建设的实践活动，不断加强文化建设的组织领导和后勤保障。今年要围绕突出深化党建品牌创建，传播先进的党建文化，不断提高党组织的凝聚力和影响力，进一步提高干部职工的内在动力、创新能力和工作能力，更好地为司法行政事业发展和广大人民群众服务。
（一）以构建司法行政系统核心价值体系为载体，建设健康向上、生动活泼的精神文化
1、凝炼司法行政精神。深入开展“忠诚、为民、公正、廉洁”核心价值观教育
实践活动，引领司法行政干警始终坚持“三个至上”，切实做到“四个在心中”。总结提炼司法行政事业发展所需的精神文化，形成普遍认可、共同遵循的道德规范和价值取向。通过专题学习、主题讨论、作风整治等专项活动，讨论、提炼、普及、践行政法干警核心价值观，推动核心价值观和司法行政精神落地生根，使行业文化精神内化于心、外化于行，成为全体干部共同遵守、共同努力、共同奋斗的目标，进一步激发广大干部的工作激情、服务热情和为民感情。
2、深入开展“学习型”机关创建。根据全局学习制度和学习计划，广泛开展各类学习活动和读书活动，做到“人员、时间、内容、效果”四个落实。每年开展优秀读书心得、调研文章、学习标兵评选，择优奖励。引导干部职工不仅把学习作为个人的生活方式、精神追求，更自觉地视学习为一种政治责任、岗位要求，营造学习工作化、工作学习化的良好氛围，全面提升业务素质和服务水平。
3、组织系列文化健身活动。经常性地组织开展健康活泼、形式多样的文化活动，营造生动和谐、团结友爱、朝气蓬勃的人文氛围。组织演讲会、书法、摄影、绘画等竞赛活动，培养干部职工健康向上的生活情趣，使文化活动成为形成合力、鼓足士气、活跃氛围的有力武器。倡导并推行广播体操、跳绳、羽毛球、乒乓球、爬山等普及性较高的体育健身运动并适时组织比赛，提倡干部职工积极参加并坚持日常锻炼，热爱生命、关爱健康。
4、创作文艺作品。密切与宣传、文化工作部门的联系合作，结合“六五”普法宣传和庆祝党的十召开，适时组织作品征集等主题活动，引导、扶持、创作一批紧贴司法行政工作、反映干警风采、群众喜闻乐见的文艺作品，形象生动地表现司法行政系统建设社会主义法治社会的丰富实践和重要成果，彰显司法行政三支队伍的精神风貌，提高司法行政系统的知名度、公信度和美誉度，推动全县法治文化建设。
（二）以营造整洁舒适的办公环境为重心，建设独具特色的物质文化
1、实施环境清洁工程。落实卫生责任，定期在司法行政系统内组织开展卫生大扫除，确保门窗、墙面、地面干净，桌椅、橱柜、电脑清洁无尘，室内无卫生死角，办公台面整洁，用具摆放整齐有序，打造窗明几净、舒适便利的办公环境。
2、实施环境美化工程。积极抓好绿化建设，着力打造绿色办公区。在机关办公楼走廊、会议室墙体悬挂、张贴美观大方的字帖书画，内容包括道德规范、廉政教育、名人名句等，使干部职工在潜移默化中受教育、得激励。各直属司法所要以省级规范化司法所创建为契机，统一形象标识，工作理念、工作职责、办事制度统一上墙，凸显司法行政一心为民、规范服务的良好形象。
3、文体活动室建设。建立文体活动室，适当增加资金投入，购置象棋、跳棋、乒乓球、羽毛球等文体器材，订阅报刊杂志、设立图书角，为广大干部职工提供文体活动场所，丰富干部职工的业余文化生活。
（三）以全面提升整体形象为切入点，建设积极向上的行为文化。
1、倡导文明的行为规范。全面查找司法行政队伍在依法行政、文明服务、道德规范、言谈举止、文明礼仪等行为方面存在的问题，剖析原因、落实整改。要求全体干部职工和法律服务人员重视待人接物、仪容仪表、警容风纪等行为养成，在平时的工作和生活中说文明话，做文明事，当文明人，从小事做起，注重行为举止，坚决告别低级庸俗的言语和乱扔垃圾、随地吐痰等不文明行为, 自觉学习、宣传、践行社会礼仪、生活礼仪和职业礼仪。
2、加强司法行政窗口建设。通过设立人员公示栏、工作指示牌、个人名牌等，公开广大干部职工姓名、岗位、职务等信息，把服务形象摆在窗口、亮在一线。把法律服务中心打造成司法行政为民服务的第一窗口，公开办事流程，设立便利服务平台，摆放展板、便民服务手册和联系服务卡片，为群众提供“窗口化”、“一站式”法律服务。大力开展优秀律师、公证员、法律服务工作者评比活动，积极组织参加创先争优“闪光言行”展示评选，通过先进典型的示范引领作用，引导广大法律服务人员比实绩、比贡献，形成比学赶超的良好氛围。
（四）以优化制度体系、提升管理水平为目标，建设科学精细的制度文化
1、完善规章制度。根据司法行政工作实际和发展要求，修改、整合、完善原有的规章制度，在此基础上出台《__县司法局工作规则》，做到人手一册，构建规范业务、规范思想、规范行为并举并重的管理制度体系，实现文化管理和制度管理相融洽，强化执行与以人为本相结合，实用与效率相统一的管理机制。
行政复议制度面临的主要问题
刻意回避“司法化”，将行政复议制度定位为行政机关的内部监督制度的弊端，随着行政复议法实施几年来的实践，逐步表现得越来越明显，主要表现在：
第一、由于行政复议机构缺乏应有的独立性，使行政复议的作用难以得到充分发挥。实施行政复议法之后，行政复议案件曾经有过短暂的上升，到2001年全国行政复议案件突破了8万件大关，达到历史最高点，但自此之后就一路走低，一些地方和部门出现了受案数量的负增长。
第二、行政复议法的规定过于简单，操作性不强，使复议工作在实践中面临各种问题无法得到解决。例如，对于行政复议的范围、合法性与合理性全面审查的标准、规范性文件的审查标准、证据规则等，行政复议法均规定得非常原则，实践中缺乏可操作性，影响了复议工作的开展。
第三、由于行政复议机制失灵，导致诸如信访、申诉、街头抗争之类的非规范性争议解决机制急剧膨胀，反过来又进一步冲击行政复议制度，形成制度渠道虚置、非制度渠道膨胀的恶性循环。同时，由于行政复议机制失灵，使许多本应由行政复议制度解决的问题被后推至行政诉讼阶段，导致司法机关发生角色错位，承担了不应该由它承担的责任，并由此产生连锁反应，无法形成科学的争议解决体系。
我国行政复议制度的非司法化特征，正好与当代各国争议解决机制的发展方向背道而驰。同时，行政复议制度的缺陷直接影响到行政复议与行政诉讼的良性互动，使两者之间的关系出现扭曲，造成司法权的错位，并导致整个争议解决系统的失灵和非规范的争议解决方式的膨胀。改革行政复议制度，必须从司法化这一根本着手，充分体现行政复议制度的独立性和公正性。
行政复议制度司法化的含义及可能模式
从比较法的角度看，行政复议制度的司法化，应该包含两层含义。首先，它是指行政复议程序、行政复议组织应该具有的准司法化，由此保证复议过程的公正性，使复议机关能够独立地作出复议决定；其次，它也是指行政复议决定应该具有的准司法效力，进入诉讼程序以后，司法机关应该对行政复议决定给予相当程度的尊重。如果复议程序、复议组织没有独立性和公正性，很难保证复议结果的公正性，甚至整个复议程序的合法性都会成为问题。同样，如果复议决定进入司法程序以后得不到应有的尊重，行政复议组织与程序的司法化也就是一种资源的浪费，失去了存在的意义。
关于行政复议制度司法化的模式，大致可以进行如下三种不同的模式的初步探讨：
1.行政法院模式
行政法院模式是对现行行政复议制度最为彻底的改革，它需要合并行政复议制度与行政诉讼制度，废止普通法院的司法审查权，以政府法制机构为基础建立独立的行政法院。独立的行政法院实际上是将争议解决的行政程序与司法程序合二为一，既可以保证行政审判的专业性，又可以实现公正司法。在我国采用行政法院模式，有许多好处：
第一、符合我国大陆法的传统。比较观察可以发现，凡是大陆法系国家（日本因为二战的特殊原因而例外），均普遍采用行政法院体制。
第二、符合我国宪法所确立的政权组织形式。设立行政法院（以及相应的宪法法院或者宪法委员会），可以构造科学合理的权力结构，真实地反映我国宪法所确立的政权组织形式。
第三、有利于减少普通法院权力过大所导致的专横和腐败，并且，可以摆脱普通法院四级二审体制设置的限制，在一个城市或地区设立一个行政法院，加强行政案件审判的权威性和有效性，避免法院普遍设立行政庭所导致的资源浪费。
2.双轨制
双轨制是对现行行政复议制度改动最小的模式，它是在基本维持现行行政复议体制不变的前提下，在少数特定的领域（如税务、知识产权等）率先引入独立的复议机构或独立裁判所，与现行的行政复议制度并行发展。
第一、既可以逐步推动行政复议制度的改革，又兼顾到了改革的复杂性，使过渡更为平稳，各种方案之间更容易比较，也可以减少剧烈变动所造成的冲击。
第二、可以根据不同领域的特点，选择一些领域进行试点，积累了经验以后再向其他领域推广，由此可以减少改革的阻力。
第三、可以根据不同领域的特点，进行不同形式的试验，探索多样性的制度安排，避免一刀切式的制度安排所固有的各种缺陷。在这种模式之下，最后形成的很有可能是多种形式的复议制度，而不是一个模式适用于所有的领域。
3.司法化模式
司法化模式处于上述两种模式之间，既不是全盘激进的改革，又不是漫长的单个领域的逐步演变，而是以复议制度的司法化为目标，对现行的复议制度与行政诉讼制度进行比较系统的联动改革。这种模式的好处在于：
第一、与行政法院模式比较，司法化模式基本维持了司法权与行政权关系的现行格局，只是在复议制度的独立性以及复议制度与诉讼制度的衔接上做些必要的充实或调整，实现行政诉讼与行政复议的合理分工。
第二、与双轨制比较，司法化模式的改革目标更为明确，进程更容易掌握，由此可以避免走不必要的弯路，尽快实现行政复议制度的转型。
一、以深化“十百千万”人民调解示范活动为支撑，带动安置帮教和社区矫正工作全面发展，奋力创造更加和谐稳定的社会环境
1、深入排查化解矛盾纠纷。制定出台规范化调委会建设的意见，明确提出人员组成、工作设施、规章制度、经费保障、队伍素质、工作成效等方面的标准，使各级调委会更好发挥在维护社会稳定中的“第一道防线”作用。4月前召开全市人民调解工作现场会。年内，完成100％的人民调解示范候选单位和个人的创建、考评、验收和命名工作，92％以上调委会实现规范化建设。要建立完善矛盾纠纷预警、排查、调处机制，切实提高对热点、敏感问题的预知、判断和预防能力，防止个体矛盾演化成群体冲突，一般利益诉求演变成为政治“维权”。认真落实矛盾纠纷排查调处“十项机制”，及时了解掌握矛盾纠纷的苗头倾向、趋势动态和新特点，积极为各级党政、成员单位和企事业单位提出预防、化解矛盾纠纷的建议，切实从源头上防止因决策失误、措施不当而引发矛盾纠纷。重点要在抓好经常性矛盾纠纷排查调处的基础上，于春节、国庆节和“两会”组织开展全市性矛盾纠纷排查调处活动，并把排查出未调处的纠纷及时归类、分流、督促有关部门调处，切实做到对纠纷早发现、早化解、早处置。积极主动排查、调解因经济形势变化引发的企业经营纠纷、劳动关系、劳动报酬纠纷等经济领域不稳定不确定因素，广泛参与医患医疗、城市物业管理和农村土地承包、土地流转等矛盾纠纷的调解，推进人民调解与行政调解、司法调解、行政仲裁的衔接配合，提高人民调解的质量和效果，有效防止矛盾积累影响社会稳定。依靠处置涉法涉诉工作联席会议和律师参与涉法涉诉工作三级网络等渠道，进一步化解群体性、重大、疑难等矛盾纠纷和涉法涉诉案件，最大限度地把问题化解在基层，解决在萌芽状态。年内全市对排查出来的民间纠纷调解率要达到100％、调解成功率达95％以上，全市实现“四无”的村居、社区达70％以上。
2、着力抓好社区矫正工作。要认真贯彻全省社区矫正试点工作暨扩大试点现场会精神，要在总结巩固第一批和第二批试点工作成果的基础上，适时推开第三批试点工作，确保矫正对象不漏管、不脱管，重新犯罪率控制在1％以内。要建立健全社区矫正保障体系，通过考录、调剂等形式，配齐配强试点地区司法所工作人员；鼓励试点地区采取政府购买服务的方式，招聘社工协助司法所开展社区矫正工作；积极争取财政部门的支持，力争将各级社区矫正工作经费列入同级财政预算。协调监狱劳教单位参与社区矫正试点工作，按照一个试点司法所有一名民警协助的要求，落实定期走访、业务培训、教育指导等任务。组建专业工作者和社会志愿者队伍，健全落实工作制度，规范和统一矫正对象档案、工作台帐、文书材料的制度、管理、上报和使用，确保工作严格规范运行。适时适度抓好社区矫正工作经验成效的宣传，让各级领导和社会各界更加了解、熟悉、参与社区矫正试点工作。
3、完善安置帮教工作机制。逐步规范安置帮教工作管理软件运作，加强与监狱、劳教所、看守所的衔接配合，做好下落不明刑释解教人员查找登记帮教工作。在县一级建立未衔接人员数据库，进一步摸清底数，特别是要摸清严重暴力犯罪刑释人员等重点对象的去向，防止脱管漏管。各地要把思想帮教、职业技能培训和落实扶助措施结合起来，继续开展多种形式的职业技能培训，继续办好安置基地和实体；主动与民政部门协调，切实落实社会保障政策，实现符合低保条件的刑释解教人员应保尽保；主动与劳动和社会保障部门密切配合，及时帮助刚回归社会的刑释解教人员办理就业或失业登记，加强就业指导服务，引导其通过灵活多样的形式实现就业或创业。要充分动员社会力量共同做好帮教安置工作，努力减少重新违法犯罪。第三季度召开全市刑释解教人员安置帮教工作现场会。年内，各县（市、区）至少要建立1－2个安置帮教经济实体（基地），巩固现有过渡性安置帮教经济实体（基地），继续培植一些新的过渡性安置实体，拓宽就业渠道。各县（市、区）重点解决“三无”（无家可归、无亲可投、无业可就）刑释解教人员的过渡性安置问题。刑释解教人员安置率要达到95％以上，重新犯罪率要控制在2％以下。
4、深化“平安单位”创建活动。加强平安创建长效机制建设，进一步健全完善平安创建责任制度、例会制度、督查反馈制度、考评验收制度。开展处置突发性安全事件预案的演练，提高应对突发性事件的能力。加强安全检查，特别是在重大节假日和重要敏感时期，要认真开展防火、防盗、防事故、防机要与信息网络失泄密等安全防范教育、检查活动，加强对重点部位、区域、环节的检查防范，及时消除不安全隐患。要妥善处置系统内涉法上访问题，建立健全工作机制，确保不发生越级上访和群体性上访事件。
二、以深化“法律六进”为支撑，带动普法依法治市工作全面发展，奋力营造更加规范有序的法治环境
1、坚持以抓好领导干部、公务员学法用法来带动重点对象学法用法。要认真贯彻落实中组部、、司法部、人力资源社会保障部、全国普法办联合下发的《关于加强公务员学法用法工作的意见》精神，会同有关部门，研究制定我市实施意见，力争推动领导干部任前法律资格考试、公务员通用法律知识统一考试等制度建设。要制定出台泉州市普法讲师团工作职责及相关工作制度，会同市委宣传部、市法学会开展“弘扬法治精神、服务科学发展”为主题的领导干部法制报告会。继续抓好青少年、企业经营管理人员、农民等重点对象的法制宣传教育。
2、坚持以抓好“法律六进”来推进全社会普法。在认真总结前三年开展“法律六进”活动情况的基础上，按照“法律六进”有关创建标准，切实在广度、深度、力度上下功夫，使其成为深化全社会普法的有效载体。同时，要通过报刊、广播、电视、网络、电子显示屏、手机短信、法制卫星远程教育宣传标牌、普法广场和法制图片展、播放法制录像、踩街、法制文艺演出等渠道形式，通过大力推广组建普法讲师团、农民法制宣传教育中心户、公交移动电视法制栏目、开展“普法百村行”活动等新经验新做法，不断推进全社会的法制宣传教育工作。真正把法制宣传落实到基层、把法律送到群众手中，进一步扩大普法覆盖面、增强普法实效性。年内召开“法律进学校”和“法律进企业”两个现场会，推广典型经验，推进工作开展。
3、坚持以抓好“法治城市、法治县（市、区）“建设来推进依法治理进程。要认真总结依法治市十年的经验成效，认真落实依法治市新一轮规划。按照上级部署要求，结合平安建设、和谐建设，围绕解决人民群众关注的热点、难点问题，以开展各层面的法治示范创建活动来推进依法治理“三大工程”建设。在基层要深入开展“民主法治村”、“民主法治社区”的创建活动，在地方要扎实开展法治城市、法治县（市、区）创建活动，在部门和行业要积极开展依法行政、依法执业示范单位创建活动。特别是要认真贯彻中央、省里《关于开展法治城市、法治县（市区）创建活动的意见》，紧密围绕当地法治建设的大局和重点工作，找准创建工作的切入点，循序渐进地推进创建工作。我市作为司法部普法依法治理工作联系点，要在法治城市建设方面先行先试，为全省探索积累经验。
4、继续按照“四严”、“四最”和“五个百分百”的要求，认真做好2009年国家司法考试工作，进一步规范工作程序，健全各项制度，确保考试安全有序，确保考试公平公正。
三、以加强法律服务规范管理为支撑，带动律师、公证、法律援助、司法鉴定和基层法律服务工作全面发展，奋力创造更加公平正义的社会环境
1、继续推进律师工作规范发展。贯彻落实司法部即将出台的《律师事务所执业年度考核办法》和省厅实施意见，迅速启动律师事务所执业年度考核工作。通过日常监督检查、年度考核、负责人谈话提醒等制度，抓好律师事务所规章制度的落实和律师事务所主任、合伙人管理责任的落实，进一步推动律师事务所内部规范建设。按照《律师法》的要求，抓紧做好现行律师事务管理规定、管理办法的立、改、废工作。继续加大公职、公司律师试点工作力度，开展个人律师事务所试点，抓好合作律师事务所规范改制工作。特别是要引导律师坚持围绕中心，服务大局、贴近经济、贴近实际、贴近基层、贴近群众，做到经济社会发展到哪里，法律服务就延伸到哪里，主动介入经济建设主战场，通过当好政府和企业法律顾问，积极为重大工程项目、企业依法经营管理、招商引资、参与国际合作与竞争提供法律服务。要引导律师积极维护社会和谐稳定，切实加强对律师敏感案件和上的指导协调，引导广大律师讲政治、顾大局，努力在办案上做到法律效果、社会效果与政治效果的统一。并通过提高刑事案件辩护率和辩护质量、参与处置重大矛盾纠纷与涉法涉诉案件、担任人民调解组织法律顾问、驻调委会接访、在律师事务所设立调解接待日等方式，努力维护群众合法权益和社会公平正义。
2、继续推进公证工作改革发展。要按照《公证法》要求，稳妥推进公证机构层级设置调整、公证处规范名称和落实公证员地方事业编制等工作，上半年完成更名工作，力争成熟一个批准一个。稳妥做好公证体制改革工作，市级和所辖区力争在2009年底前基本完成，各县（市）在2010年底前基本完成，实现公证资源依法、合理配置。积极推进公证信息管理平台建设。建立全市公证工作信息数据库、公证工作收费查询、诚信档案管理等系统，加快公证管理信息化建设步伐。组织开展公证质量检查，健全公证质量管理制度，加大公证质量评查力度，强化公证处主任作为第一责任人的责任。认真落实《福建省公证员年度考核暂行办法》，指导各县（市、区）开展公证机构和公证员的年度考核工作。全面加强行业规范建设，以规范促发展，以发展促规范，力争做到“制度规范、业务规范、管理规范”，进一步增强公证公信力，打造公证诚信品牌。引导各公证处围绕当地党委、政府中心工作、围绕“三农”和海峡西岸经济区现代化工贸港口城市建设，围绕民主和对外交流开展公证工作。
3、继续推进法律援助工作拓展延伸。要把维护好人民群众利益、改善民生作为工作的出发点和落脚点，继续深入开展法律服务“三进”和“三比”活动，兑现“三必”承诺，简化法律援助申请、受理和审批程序，方便困难群众特别是农民工、残疾人、农村留守流动儿童等及时获得法律援助，进一步扩大法律援助覆盖面，力争2009年全市办理法律援助案件数量比增5％。按照“5＋1”模式（组织机构正规化、法援队伍专业化、业务工作制度化、中心管理制度化、基础设施标准化、加强协调沟通形成有效机制），继续抓好“人员、机构、经费”三条保障线为内容的法律援助机构规范化建设，全市县级以上法律援助机构业务经费100％列入财政预算，60％以上的县（市、区）法律援助机构经费达到省定的最低保障标准。完善县、乡、村三级农村法律援助服务网络，全市100％的村委会设立联络员制度。积极协调有关部门力争成为法律援助工作处。在每个县（市、区）选择1－2个条件较好的乡镇（街道）法律援助工作站设立示范服务接待窗口，配备具有法律知识的工作人员、相关设施及资料。加强对各级法律援助中心的分类指导和法律援助工作站的规范化建设，建立健全困难证明操作规程、异地办案协作机制、与相关部门工作协调机制，进一步提高工作质量和办案质量。年内，市局将继续对法律援助办案质量和法律援助专款使用、办案补贴兑现等情况进行专项检查。
4、继续推进司法鉴定工作规范运作。严格执行司法鉴定机构、司法鉴定人准入管理制度，摸清各鉴定机构执业资格资质情况，对鉴定机构执业资格资质进行全面清理，分门别类进行处理。要把不符合执业资质的人清出鉴定人队伍，对兼职司法鉴定人进行全面清理，对不能正常兼职的予以清理，对违法违规的鉴定人要依法严格进行处罚，直至撤销登记。指导司法鉴定机构建立健全内部各项规章制度，进一步促进司法鉴定人和司法鉴定机构规范执业，提高司法鉴定办案质量。择时召开全市司法鉴定工作会议。
5、继续规范基层法律服务执业行为。加强对全市基层法律服务市场的规范化管理，进一步规范基层法律服务执业行为，进一步拓展基层法律服务业务。提高互联网基层法律服务年检注册质量，完善基层法律服务工作电子档案。逐步建好基层法律服务信用管理体系，健全基层法律服务的信用档案，对全市基层法律服务所和所属的基层法律服务工作者的信用信息在互联网上向社会公开。基层法律服务所担任乡镇（街道）政府常年法律顾问达到80％以上；协助司法所调解的矛盾纠纷达到20件以上；为农民购销合同把关有效率达到100％以上；在外来务工人员较多的地方，每个基层法律服务所要及时办理涉及外来务工人员的案件。
6、继续提高“12348”法律服务质量。保证通畅，来电、来信、来访记录率达100％，解答群众法律咨询准确率达95％。继续开展不定期电话抽查工作，对各地“12348”值班情况进行检查、督促，并做好检查通报工作。继续坚持“12348”工作情况月通报制度。
四、以司法所规范化建设为支撑，带动司法行政体制机制改革创新，奋力打造更加牢固的支撑体系
1、建设高效运作的基层司法行政组织。按照“班子好、队伍好、保障好、工作好、形象好”的“五好”标准要求，开展县级司法局规范化建设，全面提升县级司法局的地位、作用和形象。按照“队伍建设正规化、科技管理信息化、硬件设施标准化、经费保障制度化、业务建设规范化、服务大局优质化”的“六化”标准，进一步抓好基层司法所规范化建设，确保其在基层更好地履行普法、法律服务、人民调解、安置帮教、社区矫正等职责任务。要协调地方财政部门尽快落实县级司法局和基层司法所公用经费保障标准。要把加快司法所办公用房建设作为司法所规范化建设的重点，进一步解决制约司法行政工作科学发展的瓶颈问题。加大与有关部门协调力度，通过争取中央支持一部分、省里配套一部分、市县解决一部分、系统内部帮扶一部分的办法，积极筹措资金，按照统一设计、统一标识、统一建设的要求，力争用2－3年时间，基本完成全市163个乡镇司法所办公用房建设，每个司法所办公用房基本达到150－250平方米以上。年内，争取有1/3完成建设任务。通过争取地方人员编制等途径，进一步充实基层司法所。力争年底实现每个司法所有3名以上工作人员的工作目标。要继续落实好副科级司法所所长的配备工作，力争年内基本配齐副科级所长。要大力加强业务建设，特别是县（市、区）司法局要加强对司法所的业务指导和培训，各律师事务所、公证处要与司法所开展结对帮扶活动，从而进一步发挥好司法所承担的普法依法治理、人民调解、社区矫正、安置帮教、法律援助、法律咨询等职能作用。第一季度，市局召开一次全市司法所建设工作现场会。
2、建立富有活力的司法行政管理体制。重点是完善法律服务行业行政管理与行业管理“两结合”体制、上级司法行政机关对下级司法行政机关领导班子协管工作机制。进一步健全司法行政机关与律师协会之间决策会商、信息互通、资源共享、程序互相衔接的良性互动机制。全面推进全市法律援助机构的各项建设。积极筹建司法鉴定人行业协会，研究建立司法鉴定“两结合”管理体制，促进司法鉴定的健康发展。
3、建立执行力强的司法行政责任机制。重点建立健全领导干部抓落实的责任评价、考核机制和责任追究制度，做好规范行政自由裁量权工作，强化领导责任，实行目标管理。进一步完善绩效管理和绩效考评工作，将电子政务列入绩效考评范围，并作为提高绩效的主要抓手。要深入推进政务公开和政府信息公开工作，能公开的政务和信息要全部公开。减少机关内部不必要的检查、文件、会议，能合并的尽量合并，减轻基层负担。定期开展效能督查，增加督查的次数，并如实公开通报督查情况。
4、发挥科技在司法行政体系中的作用。加强信息化应用系统建设，实现各级司法行政机关的实时信息互通。进一步办好泉州市司法局门户网站，开发、利用信息资源，使之成为沟通司法行政机关与广大群众的桥梁，社会参与监督司法行政各项工作的园地。逐步建立全系统视频会议系统，进一步提高办事效率和工作质量。
5、发挥宣传在司法行政体系中的作用。通过各种新闻媒体，加强对司法行政系统新典型、新经验、新做法的宣传工作，争取经常做到电视有影、广播有声、报纸有文，让各级党政、部门领导和社会各界更加了解、理解、关心、支持司法行政工作。要在《法制日报》、《中国司法》、《法制今报》上登载专稿，在《泉州晚报》、都市类报纸上开设专版或专栏，在泉州电视台制作专题节目，在各级内部刊物上刊登文章。
五、以深入学习实践科学发展观为支撑，带动党风廉政和队伍建设工作全面发展，奋力提供更加坚强的政治保障
1、扎实开展深入学习实践科学发展观活动。市局机关、局直属各单位、洛江区司法局、惠安县司法局要按照第一批学习实践活动的安排，认真完成好整改落实阶段和总结、满意度测评工作，重点是要抓好制定整改落实方案、集中解决突出问题和完善体制机制三个环节工作，确保学习实践科学发展观活动圆满完成。其他县（市、区）司法行政机关及其直属单位、司法所要按照属地管理原则，按照当地党委的统一安排，从2009年3月开始至2009年9月开展好第二批学习实践活动。要通过学习实践科学发展观活动，集中力量解决存在的突出问题，办好实事，并结合围绕司法行政工作中的重大问题，完善司法行政工作体制机制，更好推动我市司法行政事业科学发展。要把学习实践科学发展观活动和“大学习、大讨论”活动紧密结合起来，把学习实践活动与本单位本部门实际紧密结合起来，把学习实践活动与业务工作紧密结合起来，切实做到两结合、两不误、两促进。
2、扎实抓好领导班子建设。强化对领导班子和领导干部日常考察和管理监督工作，确保各级领导班子特别是“一把手”依法、科学、民主决策，掌握好权、用好权。各级班子要加强自身建设，大力弘扬八个方面良好风气，认真贯彻落实民主集中制，健全班子议事规则，加强班子团结协作，不断提高班子的战斗力、凝聚力、向心力。班子成员要继续实行分片挂点联系制度，深入各挂点单位和地区，加强对开展学习实践科学发展观和“大学习、大讨论”活动、党建创建活动、维护安全稳定、司法所建设等工作的督促指导。进一步建立完善上级司法行政机关对下级司法行政机关领导班子协管工作机制和司法行政机关人事管理和科学考评工作机制。确立正确的用人导向，建立符合科学发展观要求的干部考评体系、监督制约机制、干部轮岗交流机制和兑现奖惩机制。
3、扎实抓好党建创先工作。抓好第六届党建工作先进单位创建工作，深入开展“五好党支部”创建活动，全面加强和改进机关党的思想、组织、作风和制度建设。继续健全落实党建“三级联创”五项制度，进一步开创党建创建工作新局面。着力加强司法所、公证处、律师事务所、基层法律服务所等基层党组织建设，认真做好发展新党员工作，选好配强党支部书记，充分发挥党组织的战斗堡垒作用。认真贯彻落实全国全省律师行业党建工作会议精神，开展党员律师组织关系清理活动，切实加强对党员特别是法律服务队伍中流动党员的管理。要在3月底前向没有中共党员的律师事务所派出党建联络员，实现律师行业党建工作全面覆盖。思考探索司法鉴定行业党建工作，研究新社会组织党建创建工作新模式。同时，要重视工青妇等群团组织的建设，充分发挥其密切党与群众联系的纽带作用。继续推进文明示范单位创建活动，加大精神文明建设力度，努力营造风正气顺、人和业兴的氛围。
4、扎实抓好党风廉政建设和反腐败斗争。继续抓好中央、省委、司法部惩防体系工作规划、实施意见和市委、省厅的实施细则的贯彻落实，全面落实党风廉政建设目标管理责任制，加强廉政制度建设，广泛深入开展反腐倡廉教育，加大政务公开和政府信息公开力度，切实从源头上预防腐败。加强对领导班子和领导干部特别是“一把手”的廉政监督。各级领带干部要带头廉洁自律，自觉遵守不收送“红包”等廉政承诺与规定。要充分发挥纪检监察机关的监察监督作用，加大对单位干部人事、财务工作、建设工程、大宗物资采购和重大执法事项等方面的管理监督力度。要切实加强职业道德建设，引导公务员和法律服务工作者把公正、廉洁作为最基本的职业道德，把维护公平正义作为底线，始终坚持高尚的道德追求，为人民用好权，服务好。要切实履行好对法律服务队伍的管理职责，加强对律师协会、公证协会的监督、指导力度。重点抓好律师队伍的职业道德、职业纪律教育和正反两面典型教育，使其始终做到“四个在心中”，始终坚持“三者统一”、“三个至上”、“三个效果统一”。同时，对违法违纪行为要一查到底，严肃处理，坚决纠正执业活动中的违法违纪现象。要继续重视抓好民主评议政风行风、效能建设、绩效评估工作，促进政风行风进一步向更好方向发展。
一、工作情况及成效
(一)法制宣传效果明显2*9年，是贯彻实施“五五”普法规划的第四年，是最为关键的一年。半年来，我县紧紧围绕“五五”普法规划提出的奋斗目标和工作要求，按照县委、政府年初的工作部署，采取各种有力措施，扎实推进普法依法治理各项工作。一是精心组织“三月综治法制宣传月”活动。县政法委、宣传部、综治委、治县办联合下发了《关于在全县组织开展综治维稳及法制宣传月活动的通知》(西综治维稳电[2*9]1号)，紧紧围绕“弘扬法治精神、平安和谐稳定”这一主题，充分利用车辆、广播、电视、板报、图书、挂图、手册、挂历等宣传工具和资料，开展了形式多样的法制宣传教育活动。同时，抓住六月安全生产月和“6.26”国际禁毒日的有利时机，把法制宣传教育贯穿始终。二是扎实开展“四下乡”和法律进乡村活动。1—4月份，由县委宣传部牵头，县司法局、县委61*办、县民族宗教局等16个部门组成的“四下乡”宣传队伍，深入到各乡镇开展科技、文化、卫生、法律知识宣传教育活动，为群众提供法律法规、禁毒防爱、打工维权、防范打邪等知识。三是全面推进“千村普法百村培训”工程。积极采取法制讲座、法律咨询、以案释法、调解讲法、写作法律文书、法制文艺演出等灵活多样、丰富多彩的法制宣传形式，面对面地向群众讲解法律知识、灌输社会主义法制理念、解决具体法律问题。半年以来，共培训了11*个重点村民小组，开展调解讲法566场次，使农村群众受到了全方位、面对面的法制宣传教育。四是清理各类文件材料，立卷归档，做好“五五”普法迎检准备。今年是实施“五五”普法规划的最后一年，为迎接明年省、州检查验收，从6月中旬开始，依法治县办对全县“五五”普法规划实施以来的工作情况进行了全面的检查，进行查缺补漏，为我县“五五”普法顺利通过检查验收做好充分准备。
(二)矛盾纠纷排查调处力度加大我县司法行政机关始终把矛盾纠纷排查调处作为维护社会稳定的头等大事抓紧抓实。一是加强乡、村、组人民调解组织建设，认真组织调解员参加县、乡、村组织的基层综治维稳和普法骨干培训班，提高调解员法律素质和调解技能。二是积极请示汇报，争取综治维稳经费向人民调解工作经费倾斜，解决人民调解员误工报酬，提高调解工作积极性。三是下发了《*县司法局关于认真开展集中排查化解农村矛盾纠纷工作的通知》(西司发[2*9]11号)，重点对土地征用和承包、矿产资源开发、山林土地争议、水源使用村务管理等方面的农村矛盾纠纷进行排查化解，做到新老问题“底数清、情况明”，确保不落项、不漏人、不留死角盲点。1—6月，全县共受理各种类型矛盾纠纷238件，调解238件，化解成功233件，成功率达98%。其中：人民调解组织调处2*9件，成功化解2*件;司法所调解32件，成功调处32件;社会矛盾调处中心调解29件，调解成功26件。司法调解、行政调解、人民调解相互协调配合的“大调解”工作格局正日趋完善。
(三)社区矫正稳步推进2*9年是全省社区矫正工作的启动年，为深入贯彻全州社区矫正工作会议精神，启动我县社区矫正工作，我们主要采取了以下措施：一是成立机构，并结合实际，制定下发了《*县社区矫正工作实施方案(试行)》;二是召开全县社区矫正工作会议。2月2*日，召开了由乡镇主要领导、政法委书记、综治专干、司法所长、派出所长和县社区矫正工作领导小组成员单位主要领导共*人参加的全县社区矫正工作会议，对全县社区矫正工作进行安排部署;三是加大宣传培训力度，扎实开展社区矫正工作。社区矫正是一项全新而艰巨的工作，要求社区矫正工作者具备渊博的法律知识、良好的职业道德和系统的心里健康知识等综合素质。为此，认真组织全县社区矫正工作者和乡村干部学习宣传两高两部《关于开展社区矫正试点工作的通知》(司发[2*3]12号)、《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》和州、县社区矫正工作会议精神，有效提高了社区矫正工作者业务知识和业务技能，进一步扩大了社区矫正工作的社会认知度，并组织县局社区矫正股及司法所长到马关县参观学习社区矫正先进经验。自启动实施社区矫正工作以来，我县吸取了全州社区矫正试点工作的新做法、新经验，创新地推行“接纳尊重、唤醒自尊、真诚信任、良性互动、维护自决、灌注希望”的矫治模式，效果显著。半年来，全县累计接收社区矫正对象共98人，累计期满解除矫正16人。6月在册矫正对象82人，其中：暂时无法联系28人，下落不明4人，档案健全5*人。特殊病患者(艾滋病)1人。未发生重新违法犯罪现象，有效地维护了全县社会和谐稳定。
(四)安置帮教有效开展加强安置帮教工作、杜绝和减少从新犯罪是司法行政部门的重要职能。县委、县人民政府高度重视安置帮教工作，自2*年以来，每年都组织帮教团到监狱、劳教所开展帮教工作，收到了良好的社会效果。全县各乡镇司法行政干部对刑释人员，采取跟踪帮教、定期召开座谈会的方式，了解发展生产情况及思想动向，积极为刑释解教人员营造平等、无歧视的生产生活环境。2*年以来，全县共接收刑释解教安置帮教对象212人，其中：刑释196人，解教16人。今年1—6月份，全县共接收刑释解教人员28人，现已全部得到妥善安置，没有出现重新违法犯罪的现象，有效维护了社会稳定，促进了社会和谐发展。
(五)法律援助面宽质高为认真贯彻落实省委办公厅、省政府办公厅《关于加强和改进法律援助工作的意见》(云办发[2*]21号)和州委办、州政府办《关于加强和改进法律援助工作的实施意见》(文办发[2*8]19号)文件精神，我们的主要做法是：一是加强对《法律援助条例》、《云南省法律援助办法》学习宣传，努力扩大法律援助的社会影响。二是认真组织分管法律援助工作的领导和法律援助中心负责人参加全州法律援助业务培训和省厅组织的考察学习，进一步提高对法律援助业务水平。三是加强法律援助机构和队伍建设，提高办案质量。在配齐配强法律援助工作人员的同时，在村委会聘请村党总支(支部)书记或主任担任法律援助联系员，负责本辖区的法律援助宣传工作以及法律援助对象贫困状况的调查、审核等工作。四是加强法律援助调查研究，提高法律援助案件补助标准。上半年，我县在对全县法律援助工作认真开展调查研究的基础上，制定符合县情的法律援助措施，把办理法律援助案件标准从原来的2*元/件提高到3*元/件，有效提高了法律援助工作者的工作积极性。半年来，全县共办理法律援助案件52件，其中：刑事1件，民事51件。“12348”解答咨询121人次，接待群众来访198人次，解决民间纠纷16件。为维护社会稳定和弱势群体合法权益做出积极努力。
(六)法律服务能力和水平逐步提格落实各项管理制度，加强执业道德教育，努力促使公证员、律师、法律工作者履行法制宣传、法律咨询、法律援助义务，拓展法律服务领域，不断壮大自我发展能力。2*9年上半年，我们主要做了以下几个方面的工作：一是县司法局和县法院联合下发了《关于进一步规范法律工作者执业行为的通知》，保障和促进了我县法律服务业的健康发展，杜绝违规违纪执业行为的发生。二是严格年检注册，对年检注册考试不合格的，一律不予注册。正确引导基层法律服务工作，力破“请不起律师、打不起官司”等难题。半年来，法律工作者共经济、行政、民事诉讼案件82件，为人民群众避免和挽回经济损失2*余万元，有效地防止了矛盾纠纷的激化和群体性上访事件的发生。二是积极拓展公证业务，提高办证质量。半年来，共办理种各类公证22件，其中民事公证21件，经济1件。三是加强对律师的执业监管，全面提升律师服务能力和服务水平。进一步规范律师在执业中的收案、收费、会见、辩护、等各个业务环节，积极引导律师围绕中心服务大局，鼓励和支持律师积极履行法律援助义务。同时，主动加强与公、检、法的业务联系，保障律师在刑事诉讼活动中的执业权利。半年来，七花律师事务所共诉讼案件11件。其中刑事1件，民事1*件。办理法律援助案件2件，写作法律事务文书15份，接受法律咨询*3人次。
(七)司法行政社会认知度提高半年来，反映司法行政工作的稿件分别被《法制网》、《云南日报》、《*日报》、《*重要信息》等媒体和报刊采用38篇。其中人物通讯《用生命奏响平安和谐歌》荣获全国首届“法治与和谐”优秀法制作品三等奖;《法律援助农民工感受到的温暖之手》荣获全省司法行政系统改革开放三十年征文三等奖。通过广泛宣传司法行政工作，提高了司法行政工作的社会认知度，扩大了社会影响力。
(八)学习实践科学发展观暨“大学习、大讨论”活动扎实推进按照州局党委和县委的要求，扎实开展科学发展观暨“大学习、大讨论”活动，认真撰写读书笔记、心得体会、民主生活会发言提纲、工作信息、调研报告，广泛征求科学发展司法征工作的意见或建议，司法行政队伍特别是党员干部的工作作风、纪律作风有了根本转变，对科学发展的内涵、重大意义有了深刻认识和理解，队伍整体素质有了明显提高。
二、存在问题
(一)普法依法治理工作与《规划》的目标要求还有较大差距。通过对全县普法依治理工作进行认真检查，各所站、村委开展普法治理工作的情况不容乐观，台帐、记录不规范，档案不齐全;(二)各乡镇均无法制宣传交通工具和专业宣传器材，导致农村或边远地区成为法制宣传教育的薄弱环节，外出务工人员和流动人口的法制宣传教育难以到位;(三)人员缺编情况严重，目前，我县司法行政系统仅有在编人员38人，按编办批准的55个编制尚缺员1*人，1人所现有3个，给指导人民调解、开展安置帮教、社区矫正等工作带来很多困难和压力;(四)公证业务难于拓展，近年来，办证业务出现萎缩现象;(五)执业律师少，仅2名律师的律师事务所，一位律师长期病休，只有1位律师办案，律师工作难于正常开展。(六)没有注册的法律工作者仍有以亲属为由诉讼，严重扰乱了法律服务秩序。
一、以化解矛盾纠纷为主线，维护社会和谐稳定
维护社会和谐稳定，认真化解各类矛盾，为我县项目工作、高速路建设、经济发展创造一个良好的社会环境，是司法行政部门义不容辞的职责所在。
（一）、不断加强人民调解工作规范化建设，积极推动人民调解工作的发展和创新。
1、继续深化巩固“666”等比数列工程活动。严格按照市局要求，结合实际情况对第二批“666”等比数列工程活动工作进行了进一步安排布置，在08年的基础上县局要求今年创建1个人民调解示范乡镇，6个人民调解示范村居（社区）调委会，60个示范调解员，通过示范活动，典型引路，进一步推动我县人民调解工作的开展，现我县实现“四无”的村居（社区）已达80﹪以上，规范化调解委员会已达90﹪以上。
2、健全调解机制，提高排查调处实效。为了进一步提高矛盾纠纷排查调处实效，发挥矛盾纠纷排查调处作用，从建立健全人民调解网络、预警机制、运行等几方面入手，不断加强人民调解工作规范化建设。
抓网络，构建“大调解”格局。一是县局专门制定并下发了《关于进一步加强调解衔接工作的实施意见》，建立以乡镇调委会为龙头，以村、社区调委会和纠纷调解员、综治信息员、平安中心户长为基础，在每个村、社区都设立了矛盾纠纷调解室，明确一名调解工作人员，形成上下贯通、左右衔接的基层矛盾纠纷排查调处工作网络体系。二是强化制度，严格督办，建立了受理、分流、调处、督办、报结、回访的调处机制,一级抓一级，一级对一级负责,保证了每起纠纷有人问、有人管、有处理、有结果。
抓预防，建立健全预警机制。一是坚持信息预防，从抓早、抓小、抓快着手，及时掌握信息，解决问题，消灭隐患，防止形成矛盾纠纷。二是坚持普遍预防，采取普法宣传，举案说法等多种形式，增强广大群众守法意识和明辨是非能力，从源头上减少纠纷的发生。县局在6月17日为庆祝《人民调解委员会组织条例》施行二十周年，组织相关科室、翠江、城郊所等10余工作人员上街咨询、宣传《人民调解宣传资料》、《人民调解委员会组织条例》、《五五普法读本》等，共咨询40余人次，发放宣传材料300多份，各乡镇司法所采取多种形式利用圩天上街咨询、宣传，全县共咨询500余人次，发放宣传材料2000份。三是制定应急预案，制定对发生的应急预案和对重点人员稳控工作的应急预案，有效控制和化解突发事件。
3、深入开展排查化解矛盾纠纷。我局认真贯彻“调解优先”的原则，认真落实省、市、县关于“三排查一促进”专项活动的要求，加强人民调解、司法调解、行政调解“三大调解”的协作配合，会同综治等部门抓好片会、季度汇报会等工作的落实，积极应对经济形势变化引发矛盾纠纷增多的态势，充分发挥调解职能作用，积极主动排查、调解因经济形势变化引发的企业纠纷，劳动关系、劳动报酬纠纷，广泛参与了医患、高速公路建设土地征迁、农村土地承包和林权改革等矛盾纠纷的调解。在“春节”、“两会”期间开展集中大排查大调处活动，专题下发文件进行安排布置，各乡镇、有关单位对排查出的各种矛盾纠纷问题进行分类，分轻重缓急逐一解决，做好排查记录，建立档案，按规定程序、时间报告，对排查出没有发生问题实行零报告制度。各级调解组织下村到组到户主动对医患、高速公路建设、土地征迁、农村土地承包和林权改革、婚姻家庭、房屋宅基等影响大、难度大、涉及面广、易激化和可能引发械斗、上访等重点纠纷进行排查调处，做到情况早知道、工作早介入、纠纷早调结。公安、法院、司法、林业、农业、土地、卫生、高速办等职能部门密切配合，上下联动，大批难点热点问题得到了妥善处理，重大疑难纠纷得到了化解、久拖不决的积案落实了责任人并限期调处，把矛盾解决在基层，确保了“春节、两会”期间我县的社会稳定。共排查调处矛盾纠纷596件，调处成功584件，（其中人民调解525件，调处率100﹪，调处成功520件，成功率99﹪，行政调解71件，调处率100﹪，调处成功64件，成功率90﹪）；防上民转刑事案件3件，防上非正常死亡2件，防上群体性械斗2件50人，防上群体性上访5件。没有发生民转刑案件。
（二）、完善机制，认真开展安置帮教工作。
我县根据上级的统一部署在全县范围内认真开展刑满释放和解除劳教人员调查摸底专项活动。对今年上半年回归的刑释解教人员进行及时登记，建立档案，做到一人一档，对严重暴力犯罪刑释解教人员进行专门的排查，了解去向并落实管控；对未衔接人员认真进行查找，确保人户分离和外出务工人员安置帮教措施的落实，每月及时接收和上报有关数据，真正做到对象不失控、不漏管；今年来，全县调查排摸出刑释解教人员共40名，其中刑释人员27名。并对全县近五年来的刑释和近三年来的解教人员进行摸排，共摸排出刑释解教人员970人。在核对人员的同时，各司法所工作人员将其基本情况录入电脑，实行微机管理，逐一建立刑释解教人员信息库，真正做到底子清、情况熟，确保我县安置帮教工作有条不紊地进行。此外我县对回归社会的刑释解教人员及时签订帮教协议书，并与劳动和社会保障部门联系及时办理就业和失业登记，落实帮教措施，引导其通过各种灵活多样的形式实现就业和创业，对符合“低保”条件有特殊困难的刑释解教人员，积极协调有关部门为他们落实“低保”待遇，解决生活中的各种困难。重新犯罪率控制在3﹪以下，刑释解教人员安置率达95﹪以上，帮教率达98﹪以上。
二、认真开展普法依法治理工作，推进依法治县工作进程
1、制计划,明任务。年初，县依法治县办专门制定并下发了《**年普法依法治理工作计划》，对全县法制宣传和依法治县工作做出了统一安排部署，进一步明确了各部门职责和任务，各单位、各部门按年初制定的工作计划各施其责，有步骤、有计划地实施。
2、抓学法，提素质。今年以来，一是以“认真开展贯彻落实科学发展观”为中心，借助党委中心组学习、党校“青干班”等平台，开展了领导干部为重点的学法用法法律讲座，全县共举办领导干部培训班10场，参训1400人次，系统学习了《宪法》、《行政法》、《行政许可法》等相关法律法规和“五五普法规划，进一步提高了领导干部依法决策、依法执政的能力和水平。二是认真贯彻落实中组部、、司法部、人力资源社会保障部、全国普法办联合下发的《关于加强公务员学法用法工作的意见》精神，县委组织部、宣传部、司法局、县依法治县领导小组办公室根据我县实际情况专门制定并下发了《学习意见》，利用培训班、政治学习日、党员活动等抓好公务员学法用法活动。三是认真开展“法律九进”活动，推进全社会普法工作，在认真总结去年开展“法律九进”活动情况基础上，以抓“法律进家庭”为侧重点，从广度、深度、力度上下功夫抓好“法律九进”活动，印制《农民法律知识问卷》2万册，组织“法律进家庭”宣传小分队，认真落实“五个一”活动，把“法律进家庭”活动落实到实处，目前已达到45﹪的农户。
3、围绕中心工作，抓好重点内容的法制宣传。今年以来，积极围绕县委、县府中心工作，利用各种有利契机，部门联动开展形式多样的法制宣传。一是主动对接加强对高速路建设开工、征地、拆迁工作的宣传，组织工作组，派出宣传车上街入户进行了为期二个月的法制宣传，营造了良好环境。二是强化森林防火宣传，针对年初连续高温无雨，森林火灾险级高的现象，结合法律进农村活动，采取深入田间地头、面对面的与农户交谈、上山巡查，与农户签订“禁火令”，在林区制作固定宣传标语，全县16个乡镇开展了以《森林法》、《森林防火条例》为主要内容的法制宣传活动，全县以宣传车形式上街宣传22场，张贴标语口号4000余张，发放宣传资料5万多份，有效地预防了我县森林火灾的发生。三是于3月5日至8日开展了围绕以“提高妇女法律素质、建设和谐平安家庭”为主题的法律宣传、法律咨询活动，现场解答有关法律问题，提供法律援助，由司法干警组成女子维权小分队，进村入户开展矛盾纠纷化解工作等妇女维权活动。四是3月5日司法局、工商局、质量技术监督局和消委会等单位联合开展了以“消费与发展”为主题的“3.15”消费权益日法律法规宣传咨询活动。
4、以共建“平安社区”为载体，扎实开展“军警民共建平安街巷”活动。根据县委政法委工作会议精神，年初我局专题召开动员会，认真贯彻县综治委会议精神，进一步明确了共建目标和主要工作任务。参与创建责任人经常下街巷开展工作，认真详细的调查摸底，及时了解掌握情况，建立基本情况台账，做到了“十个清楚”、“六个落实”、“五个减少”、“三无一满意”。在下街巷开展工作中，充分发挥职能作用，把“送法进街巷、排查化解矛盾纠纷、法律援助、法律服务”有机结合起来，及时解决居民关心的热点、难点问题，与群众开展面对面的交流，在互动中学法，在服务中宣传，在宣传中服务，有效地促进了街巷的平安和谐建设。
5、深入开展依法治理，推动依法治县工作的开展。一是按照“全面推开，逐年深化，整体推进”的要求，结合我县新农村建设活动，深入开展“民主法治村（社区）”创建活动，进一步提升了创建质量，全县民主法治村（社区）”达30﹪。二是学法用法示范单位活动不断深入。全县30个示范单位能结合实际扎实工作，抓好典型示范，县依法治县办组织了一次督查检查，并于4月份召开专题会议，进行汇报介绍经验，不断推进全县普法依法治理工作。三是开展专项整治活动。县政府组织交通、城管、交警等部门对城区秩序“乱”的问题，进行为期三个月的整治活动，农业、计生、工商等部门针对行业特点对假农药、假种子、假冒伪劣产品、性别比等问题开展专项治理，取得了较好成效。四是扎实依法行政工作，上半年，县人大常委会分别对我县的普法依法治理工作情况和贯彻实施《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》进行了调研和审议，就“五五”普法工作的开展及依法行政执法情况进行了检查督查审议，有效地促进了我县普法依法治县工作的开展。
三、加强法律服务管理，推进法律服务工作
1、推进律师、公证工作规范发展。一是组织律师和法律工作者认真实施律师行风评议工作，启动“做中国特色社会主义法律工作者”律师主题教育活动，积极参与配合做好县领导每月15日公开接待来访群众工作，为公开接访提供相应的政策法规咨询和其它方面的服务。充分发挥了律师疏导和解决社会矛盾的“调节器”、“减压阀”的作用，上半年，律师所办理刑事案件12件、民事案件92件、行政案件1件、非诉讼案件9件，担任法律顾问111家。二是认真贯彻落实《福建省公证员年度考核办法》，围绕县委、县府中心工作，全面加强公证行业规范化建设，持续开展“公正办事、依法办证”活动，进一步增强了我县公证信力，打造了公证诚信品牌，今年以来共办理公证436件，其中国内300件、涉外136件。:
2、高度重视法律援助工作。一是县法援中心以“法律援助宣传月活动”为契机，开展十周年纪念活动，会同依法治县办、普法办、林业、民政、农业等部门在城区、到乡镇利用各种形式开展法律援助宣传活动，全县共发放法律知识宣传单3000多份，直接为30多位农民提供了法律咨询和法律意见，进一步扩大了法律援助覆盖面。二是为方便农民工朋友寻求法律帮助，县法援中心积极协调相关部门成立“法律援助工作站”，今年5月在县劳动和社会保障局新成立“宁化县农民工法律援助站”使我县法援工作在城区得到了进一步扩大，全县目前已设立25个援助站，县、乡、村三级农村法律援助服务网络得到了进一步的完善，保障了法援工作的顺利开展。三是通过充分发挥各基层法律顾问援助站，密切工青妇、老龄委、人武部、残联等相关部门建立农民工法律援助绿色通道提升办案数量；通过规范服务行为，严格实行政务公开，严格依法受理承办法律援助案件提升办案质量；通过强化内外监督，建立服务对象反评案件质量制度提升公众形象，切实维护了社会弱势群体合法权益。上半年共办理各类法律援助案件71件，其中民事案件60件，刑事案件11件。
3、不断拓展基层法律服务业务。今年以来，进一步规范基层法律服务执业行为，以抓服务质量为侧重点，深化法律服务“三进”活动，紧紧围绕社会主义新农村建设和项目工作，积极提供法律咨询和法律建议等优质便捷的法律服务，全面开展了诉讼、非诉讼，见证和协办公证，法律顾问等活动。1月至6月，基层法律服务所共担法律顾问96家，诉讼事务62件，非诉讼事务18件，，调解纠纷52件，法律文书64件，解答法律咨询272人次。
四、以“深入开展学习实践科学发展观活动”为主题、加强司法行政队伍建设，进一步提高司法行政工作能力和水平
1、精心组织安排开展深入学习实践科学发展观活动。按照县委统一部署，我局从3月中旬开始在司法行政机关开展深入学习实践科学发展观活动，4月初召开了动员大会，结合具体实际情况制定了确实可行实施方案，做到“学习实践活动”有计划有步骤地实施。一是成立了党支书记为组长，局领导为副组长，相关科室负责人为成员的领导小组。二是认真完成规定动作。采取集中学习与个人自学相结合，学习文件与撰写读书笔记相结合，学习讨论与集中交流相结合等多种形式抓好学习调研阶段的各项工作；三是重视调研活动。结合实际工作，开展了以“立足当前，分析现状，如何促进发挥人民调解、律师、公证、法治宣传工作科学健康发展”为主题的专题调研活动，撰写调研。四是积极做好分析检查工作。通过深入开展学习、调研、交流，发放意见征求表，召开座谈会等方式认真查找问题，积极听取各方意见和建议，形成了局领导班子贯彻落实科学发展观分析检查报告。
2、加强司法所规范化建设。按省厅、市局要求，我局认真抓好拟建司法所办公用房的调查摸底工作的落实，县局成立了专门领导小组，组织了4个由局领导带队的工作小组至16个乡镇对司法所办公用房建设进行了调查摸底，做好和乡镇的协调工作，取得了乡镇党委和政府的对司法所办公用房建设的支持，加强了司法所“五个一”建设，公用经费按省厅要求全面落实，下派干部不断充实司法所力量，配齐配强司法所长，上半年解决了3名副科级司法所长配备，目前全县已配副科级7名。
3、认真抓好队伍思想作风建设。以深入贯彻落实科学发展观活动紧密结合起来，深入开展“齐创和谐、齐助发展”活动，集中力量解决存在的突出问题，重点加强了司法所工作人员纪律作风整顿，修定了司法行政系统工作人员考勤管理办法，着力解决了不在岗、脱岗、散漫等问题，树立司法行政工作人员的良好形象。
内容 提要：今日 中国 "依法治国"已成为我国建设 社会 主义 现代 化的基本方略，法制建设取得了巨大的成就。从整体上说，我们的法制是行之有效的。但是，由于诸多的社会、 经济 、 历史 、文化等原因，我国现阶段的法制现状仍然存在令人难以满意的地方，特别是司法不独立性，具有严重的行政化倾向。本文试就多个方面 分析 其原因之所在。 论文关键词： 司法行政化 依法治国 历史缘由 正文： 在今日之中国，"以法治国，建设社会主义法治国家"已成为我国社会主义现代化建设的基本方略。随着社会主义市场经济的进一步 发展 ，我们的法制建设日新月异，取得了巨大的成就。我们的国家欣欣向荣，法制建设为国家经济建设作出了很大贡献，从整体上说，我们的法制是行之有效的。但是，由于诸多的社会、经济、历史、文化等原因，我国现阶段的法制现状仍然存在令人难以满意的地方，特别是司法不独立性，具有严重的行政化倾向。对此，很多学者从历史根源、现行体制、苏联模式、司法制度等方面进行了 研究 ，取得了巨大成绩。但是，毕竟仁者见仁，智者见智，鄙人对中国司法行政化倾向的历史缘由甚感兴趣，因此，不揣浅陋，谈一谈自己的一点看法。 一、中国司法行政化倾向的现状 1 、 法院运行体制行政化。随着法制改革的深入，人们越来越意识到中国的司法独立受到行政的严重 影响 ，从某种意义上讲，司法具有严重的行政化倾向。首先，法官的产生方式行政化。在中国，法官是国家公务员，其产生与行政官员一样。以院长为例，在中国法院院长由同级人大选举产生，受同级人大监督，对同级人大负责，任期与同级人大相同，如果在任期内有失职或其他严重 问题 ，人大可予以罢免。这样的 政治 设计体现了我国社会主义国家人民民主专政的国家性质，即一切权力属于人民，任何国家机关都是为人民服务的公仆，体现了社会主义民主集中制的原则。但是，我们也应看到其负面影响。一是司法缺乏稳定性，每开一届人大，必换一班人马，司法队伍不稳定。二是突出了院长在法官群体中的地位，院长往往从行政官员中选出，形成"院长出自法官之外"的局面，有人说，"十个院长，九个法盲"。对普通法官，《法官法》设立门槛太低，有大量的非专业人员进入，虽然也设立了一些保障措施，但并非是终身安全的，具有不稳定性。这种情况与中国古代行政官员兼任司法官员是很相似的。 其次，法官内部存在众多的级别，酷似行政机关。根据《法官法》的明确规定，法官的级别分为十二级。如此众多的级别划分，形成一个法官的官僚层级系统。在这样的官僚体制下，法官的才能和品德是次要的，而资历则成为最重要的砝码。审判的正确与否不是决定于法官的学识和才能，而是取决于其级别、职位。在某种意义上讲，法官系统也存在着"首长负责制"，即院长负责制。我国法院存在着长官把关的制度。司法的行政化色彩又显露出来了。 2、 司法权定位行政化。我认为，在今日中国是没有独立的司法权。这个问题，我想从三个方面予以阐述。 首先，在中国的政治架构中，司法权没有独立的地位。其主要任务是为行政权提供 法律 保障，也就是说，司法权的设立不是基于司法权本身，而是基于行政权的需要。根据中国的国家和法律理念，法律是统治阶级意志的体现，社会主义法制体现了人民民主专政的国家意志，因此，社会主义司法的目的在于巩固人民民主专政的国家政权，镇压敌对阶级和反动分子的反抗，维护安定团结的政治局面，为社会主义建设服务。在具体的政治制度设计中，全国人大是全权机关并拥有宏观的立法权，行政机关是人大的执行机关，因此，行政权具有大量权力和部分立法权；司法权来源于立法权，当然也受控于它的执行机关了。因此，司法权不独立于行政权和立法权，并由公、检、法三家所分享，分工负责，共同为行政权服务。从某种意义上讲，司法机关是"准行政机关"。 其次，司法
十八届三中全会报告指出:建设法治中国，必须深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益。要维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。近年来，司法体制改革一直是我国法制现代化的助力工程，随着党的十八届三中全会的召开，促进司法独立的司法体制改革被推上了风口浪尖，司法的去行政化工作也如火如茶地展开。传统观念上对司法去行政化的探索多集中在审判权与审判管理权之间，力求直接对审判管理权进行制约以达到司法独立的效果，而忽视了人民陪审制度对司法改革的作用力。人民陪审制度作为司法审判制度的组成部分，司法的去行政化改革必然促进人民陪审制度的有效实施，同时，人民陪审制度自身的完善亦会促进司法的去行政化。
1实然意义上的司法行政化之于人民陪审制度的负面影响
人民陪审制度作为人民法院行使审判权的一种审判组织制度已经全然确立，但长期的司法行政化而导致的合议庭审理权与判决权的脱离，影响了合议庭职能的发挥，而作为合议庭的组成部分，陪审员的审判权自然也受到削弱。
1.1陪而不审
陪而不审，合而不议现象的普遍存在，是目前人民陪审制度运行中最大的障碍，也使得人民陪审制度自实行以来备受怀疑与争议。人民陪审员被选任之后，在开庭审理过程中积极性不高，发言频率低，很少或几乎不对当事人进行询问;在合议时很少就事实问题或法律问题发表自己的意见，或者即便发表了自己的意见，在法官进行反驳之后而选择服从于法官，不再坚持自己的观点，以至于其在陪审中的作用微乎其微，使陪审制度流于形式。克服实践中存在的陪而不审的问题一直都是人民陪审制度改革的着力点。
陪而不审现象普遍存在的原因众多。首先，从法院的角度来说，法官不重视通过陪审制度、利用人民陪审员以解法院案多人少的燃眉之急由于案件数量的压力与提高诉讼效率的目的，尽量缩短人民陪审员参与案件所消耗的时间。其次，从人民陪审员的角度来说，绝大多数陪审员不了解陪审制度的价值;部分陪审员观念上存在差距，认为自己的法律知识欠缺，因此不愿意与法官进行交流或者对案件进行裁判时简单地听从法官的意见;少部分陪审员缺乏责任意识，参加陪审仅仅是为完成任务。笔者认为法院、法官甚至陪审员之所以不重视陪审制度，一个不可忽视的因素在于审判管理下的司法行政化对于人民陪审制度的负面影响。《刑事诉讼法》第180条规定:合议庭开庭审理并且评议后，应当作出判决。对于疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以作出决定的，由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定，合议庭应当执行。条文明确规定对于疑难、复杂、重大的案件才可以提交审委会，但是实践中，将案件提交审委会却已成常态。此外，审判法官向院长、庭长提交案件进行审批，以及下级法院向上级法院就具体案件进行汇报、请示;上级法院对下级法院发布指示或提意见的现象也普遍存在。
这些问题都制约了人民陪审制度价值的充分发挥。陪审员作为合议庭的一员，在合议庭对案件都无法行使独立判决权的前提下，就不难想象陪审员在司法行政化体制下的尴尬地位。具体而言，法院系统内部的行政化直接作用于合议庭，既然合议庭对于自己审理的案件没有判决权，要依赖于其他非审判主体的决定，那么合议庭的意见乃至于人民陪审员的意见就没有了价值。既然人民陪审员的观点没有价值，对裁判结果毫无影响或影响甚微，那么人民陪审员怎会做口舌之争来行使自己的审判权，何以让陪审员提高参与审判的积极性?可见，案件批示制度、审委会制度等一系列象征着司法行政化的司法活动，弱化了合议庭的职权，进而打击了人民陪审员参与审判的积极性，陪而不审现象的存在也就不足为奇了。
1.2削弱人民陪审制度的价值
1.2.1人民陪审制度的主要价值
首先，人民陪审制度是人民主权理论的逻辑延伸，彰显了司法民主。实行陪审制度，就可以把人民本身，或至少把一部分公民提到法官的地位。这实质上就是陪审制度把领导社会的权力置于人民或这一部分公民之手。人民通过陪审制度直接参与到司法审判活动过程中，行使司法审判权，使得彰显民意的生活经验及社会知识反映到司法审判中，强化司法与民众的对话，促进我国司法审判的民主化。
其次，人民陪审制度有利于实现司法公正。司法公正的首要前提在于案件事实的正确认定。法官职业思维的局限性影响其对于案件事实的正确判断，人民陪审员由于没有受过专门的法律训练，又与案件没有利害关系，在认定案件事实的过程中能够利用自己朴素的智慧和生活经验来进行判断，可以防止法官在司法审判过程中的主观片面和独断专行。同时人民陪审员又可以作为群众监督审判活动，预防司法腐败，促进司法公正。
1.2.2司法行政化对人民陪审制度价值的削弱
人民陪审制作为司法审判制度的一部分，从属于司法审判活动。司法民主的价值虽然作为司法审判中一项独立的价值追求在部分国家和地区得到继承和发扬，但是这种民主价值也无法脱离司法审判权而独立存在，更无法摆脱司法权和行政权双重作用的宿命。
司法行政化简言之即行政干预司法的过程，主要表现在司法管理权对司法审判权的一种干涉。在司法行政化的过程中，人民陪审制度的司法民主价值附属于行政权和司法权的博弈过程中，一方面受到司法权的保护以实现司法独立，另一方面又受到行政权的阻碍而无法有效地实现陪审的价值。因此，司法行政化的过程也必然导致了司法民主价值的消亡。
司法行政化在很大程度上造成了陪而不审现象的普遍存在，人民陪审员本质上没有真正参与到审判活动中，在审判过程中发表自己观点的权利得不到切实保障，自己的立场在裁判中得不到体现，从而使陪审制度流于形式，极大削弱了陪审制度之于司法民主、司法公正的价值。另外，由于司法的行政化，案件的判决不是由合议庭以事实为依据、适用法律直接作出，而是由合议庭向审委会、院领导或上级法院请示的结果，造成审与判的脱离，也可能会使得判决结果很难令民众信服，容易引发舆论质疑，这样会极大地伤害司法公信力，不利于司法权威的树一立与维护。
2应然意义上的司法去行政化需要人 民陪审制度的完善
司法内部独立，简而言之，是指法院内部法官应依法独立行使审判权。一方面，它是指法官通过独任和合议制形式审理案件，只服从法律，而不应当受到法院内部其他不正当的干涉。另一方面，下级法院的法官应依法独立行使审判权，不受来自上级法院的不正当的干预。司法内部独立是司法独立的一个重要组成部分，也是司法体制改革的一个刚性目标和未来指向。而长期的法院内部审判活动首长负责制以及由它延伸出来的院长、庭长审批案件制度，审判委员会制度以及向上级法院的案件请示制度使得司法内部行政化问题极其严重，审理权与判决权的不统一，也造成了实践中审者不判、判者不审这一不合理现象的普遍性。
司法内部的行政化一直是制约我国法治发展的一个瓶颈，践行十八届三中全会的精神，实现审判权的独立，就一定要加快司法去行政化的步伐。司法实践中，司法行政化已然成为阻碍司法内部独立的根源。在司法去行政化过程中，由于司法权存在于行政体制之下，无法发挥司法权本身的权力属性，反而具有主动性的行政权更具有博弈优势，占据了权力对抗中的主导地位，排除行政干预单靠司法权自身所具有的特征是无法完成司法内部独立的价值目标的①。然而司法过程中的审判管理是普遍存在于各国的司法制度之中的，司法审判也无法完全避免行政权的干涉。因此，我国的司法去行政化改革不应走完全排除行政权的路径，而应选择缓进式的隔离、剔除模式，利用程序化的制度限制行政权对司法权的渗透。人民陪审制度作为民意导人司法体系的有效途径，阻隔了行政权对于司法权的直接作用，间接实现了司法去行政化的目的。司法去行政化需要人民陪审制来发挥作用，具体表现为以下几个方面。
2.1司法审判权的分割
2.1.1权力之间的制约
陪审制度将司法审判权横向分割为法官的审判权和陪审员的陪审权，这一分离不仅仅是司法民主的体现，更重要的是它催生了陪审权对于法官的专属审判权的限制和对司法行政权的制约。陪审权作为一种权力，它产生的本质目的是什么?一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。权力的行使离不开权力主体的意志，而意志的最大特征是自由。这种意志的自由决定了权力在内容上、在现实转化上具有不确定性的特征。这种不确定性是权力扩张、滥用、异化等问题的根源，是权力需要制约和监督的根本性理由。纵观陪审制的发展史，陪审团制意义上的陪审权目的就在于公民对法官权力的制约，而大陆法系国家，如德国、法国实行的参审制也是借鉴英国陪审制而创立的，所以两者设立陪审制度的理念在一定程度上是相同的，都是希望用陪审权对法官的审判权进行制约。而对于我国司法行政化的国情，陪审权对于审判管理权的制约也被涵盖在对审判权的制约之中。行政权权力的扩张性需要陪审权的制约，所以，促进司法去行政化需要人民陪审制度。
2.1.2权力行使的结果
陪审权是人为分割审判权的结果，既然它的出现不是天然而存在的，那么它就必然承载了一定的使命，否则，其存在便没有任何意义。既然我国法律明文规定陪审员有审判的权力，就意味着法律对陪审权的承认，那么权力行使的结果必须受到重视。否则，根本不能被称之为人民陪审员与法官一同享有审判权。并且由于陪审权所具有的民主属性，所以，陪审权的存在天然的具备不受行政权干预的力量，可以在一定程度上排斥非审判主体对于审判活动的干涉。
2.2司法审判权与行政权的分隔
陪审权的融人将审判权与司法行政权分隔开来，改变了行政一司法的两造格局。作为非法院系统的陪审员天然地具有了无利害关系的属性，可以有效隔离司法行政权对司法审判权的直接作用，弱化了权力之间的行政管理关系，增加了操纵审判的运作成本，强化了司法审判权的独立行使。利用法院系统外的合理力量来监督、强化审判权，从而实现与司法行政权的抗衡，或许可以作为人民陪审制度改革的一个方向和动力，也作为促进司法去行政化的一种手段和尝试。
2.2.1人民陪审员的属性
陪审权对于审判权与行政权的分隔首先表现为权力行使主体的属性不同。虽然从本质上讲，法官及其他法院内管理人员也是代表了人民，归属于人民，但是更现实地讲，他们又不同于人民，其本质为国家公务人员，归属于行政体制内，受体制内的约束，而人民陪审员是从人民中推荐或选举的，他们更代表人民，并且由于选任陪审员的随机性，所以，陪审员受到的体制内约束相对较弱，那么行政权对于陪审员的干预必定弱于对于法官的干预，所以人民陪审员参与审判行使司法审判权对司法去行政化有一定的促进作用。
2.2.2监督下的两权分隔
陪审权分隔了行政权对于审判权的干预，还表现为陪审权的介人使得合议过程的相对公开化。法律规定，合议秘密进行，是不公开的。而陪审员作为人民利益的代表，参与了审判合议，在一定程度上是对于人民的公开，而人民陪审员的监督就使得行政权与审判权的隔离成为必要。要使人民相信司法的公正性、信赖司法、增强公信力就必须排斥行政权的干预，排斥司法行政化。另外，人民陪审员制度的主要价值就在于司法民主的体现，公众的参与增加了审判的社会效应，一旦行政干预司法的过程暴露在公众的视野下，对判决不公的质疑所引发的社会效应必然使行政权对于司法审判权的干预付出代价。
2.3司法资源的投入对于司法去行政化的刺激
人民陪审制度的正常运行包括了人民陪审员的选任、培训、管理等很多环节，并且还要给予陪审员适当的补贴，所以整个流程的运转无疑增加了司法审判的成本，而对于这些巨大的成本的回报显然是充分利用人民陪审制度达到它所应该具备的价值和作用，而非依赖于非审判主体的决定;并且人民陪审制度增加司法审判程序的复杂性，其目的在于追求司法的民主与公正，而不在于快速结案，追求审判效率。所以，人民陪审制度可以有效地减缓司法审判过程中行政权对效率的追求。鉴于陪审权的介人会增加审判成本和程序的复杂性，行政权对于陪审权的干预明显会少于对法官审判权的干预。
笔者认为，在应然意义上，人民陪审制度所具有的对于司法去行政化的内在价值在以往都是被忽视的，并不是只要人民参与了审判就一定能达到这一制度本身应该具有的价值，认识到价值才是实现价值的前提。所以，重视人民陪审制的这一价值并在实践中通过对人民陪审制的完善实现这一价值是一个制度本身所应当给予的待遇。而人民陪审制在我国的发展至今还备受争议，在实践中还存在许多未被解决的问题，就意味着我们必须重新审视它、完善它、运用它。人民陪审制度与司法内部独立之间存在着一定程度且不可忽视的联系，两者之间的联系通过合议庭这一审判组织形式发挥作用。通过人民陪审制度的改革，改变陪而不审的现象，使人民陪审员真正参与到审判活动中，增强合议庭的力量，使合议庭对于审理的案件享有判决权，实现审判统一，制约司法行政权的干预，发挥其本来应该具有的价值，实现让审理者裁判、让裁判者负责，从而为促进司法的去行政化助一臂之力。
3人民陪审制度的优化之于司法行政化的矫正
司法去行政化不能仅仅局限在司法权与行政权的双边直接对抗中寻求解决方案，而应当利用人民陪审制的优化来改变司法权天然弱化的地位以实现司法内部独立的价值目标。人民陪审制度的优化，会增强人民陪审员的责任意识，提高人民陪审员参与审判的积极性，在合议过程中积极发表自己的观点，集思广益，使人民陪审员的立场在裁判中得以体现，直接目的在于改变陪而不审的现状，更深层次的意义则体现为凸显合议庭的重要地位，实现让审理者裁判，从而促进司法的去行政化。
陪审分为两种，即陪审制和参审制。大陆法系的参审制度与英美法系的陪审制度的区别主要表现在陪审员的人数规模和审判范围不同。我国的人民陪审员制度是参照参审制度建立的。人民陪审员与法官相比较而言，始终处于被动的、受制约、不平衡的位置。而要改变这一现状，完善人民陪审制度，那么首先必须从这两个方面着手，另外辅之以裁判文书的改革。
3.1审判范围的界定
人民陪审员在人民法院执行职务，同审判员有同等的权利，按照民主集中制的原则共同行使审判权。《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》第11条规定:人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定、法律适用独立行使表决权。最高人民法院《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》第7条规定:人民陪审员参加合议庭评议案件时，有权对事实认定、法律适用独立发表意见，并独立行使表决权。人民陪审员评议案件时应当围绕事实认定、法律适用充分发表意见并说明理由。
通过以上规定可以看出，我国的人民陪审员在事实认定、法律适用的过程中与法官具有同等的权力，而不区分事实认定与法律适用也是参审制模式的一个重要特点。关于人民陪审员的审判范围也一直存有争议，主要是因为人民陪审员的权力得不到保障和落实，而依附于法官的审判权，这明显违背了权力的本质属性。那么是遵循参审制模式的固有特点，让人民陪审员与法官享有共同的职权还是选择借鉴陪审制模式，陪审员只负责审查事实问题，让人民陪审员切实行使权力，从而从根本上改变陪而不审的现象?笔者认为，应当以参审制模式为基本出发点，适当借鉴陪审制模式的经验。
在审判活动中，案件争议的存在是合议庭向院长、审委会或上级法院请示、审批的前提，也是司法行政化难以根除的一个原因。在合议过程中，法官和人民陪审员就事实和法律问题共同决议，由于双方来自不同的群体，是专业性和民主性的对碰，所以不可避免地增加了观点的不可调和性，况且人民陪审员并非法律职业人，对法律知识也没有充分的了解，让陪审员就法律适用问题享有同法官相同的权力未免有些强人所难，也在一定程度上导致人民陪审员认识不到、不积极使用自己的权力，陪而不审。所以，在一定程度上的区分事实和法律问题，不但可以排除因两方群体属性的差异而带来的案件争议性，减少外部干预司法审判的可能性。并且可以使陪审员认识到自己作为权力主体的价值，提高陪审员的积极性，使陪审权落到实处，从而起到制约审判管理权的作用。
如何在以参审制模式为基本出发点的前提下，适当借鉴陪审制模式的经验?虽然从表面上看两种模式不可调和，但是笔者认为日本的裁判员制度为我们提供了一种新的思路。根据日本的《裁判员法》第6条第1款、第66条第1款的规定:合议庭组成人员的法官和裁判员有权共同合议决定被告人是否有罪、无罪的事实，适用法律以及量刑。但是，对于庭审过程中涉及的法律解释和程序使用等法律问题时，允许仅仅有法官合议决定。根据这一规定，日本的裁判员制度在裁判员和法官的权限方面是以参审制模式为基本出发点，对一些法律适用问题作出仅仅由法官合议决定的例外规定。而我国目前在合议过程中，一般都是法官就事实和法律问题进行发言，然后再由陪审员发表自己的观点，在这种情况下，陪审员很难有自己独立的见解，多数只是赞同法官的判断，没有独立行使表决权。借鉴日本在某些法律问题上仅由法官决议的思路，结合我国陪而不审，合而不议的现状，在事实问题上可以先由陪审员讨论并各自发表观点，在这个过程中法官只能就法律问题提供咨询意见和指导，而不能表示对事实问题发表观点，在陪审员最终决定一致的情况下，除非法官认为存在法律上的错误，法官一般情况下不能推翻其决定，只有在陪审员意见不一致的情况下，法官才能发表自己的意见，然后再一起进行表决。笔者认为当下的人民陪审员制度虽然是人民陪审员与法官共同行使审判权，但是却要由法官单独对判决负责，如果采用相对区分事实和法律的合议方式，不但可以使让裁判者负责更具有合理性，而且相比较直接采用陪审制将事实认定权与法律使用权的绝对分离，这种方案的可行性可能会更强。
3.2参审制下的陪审员多数化
民事诉讼法和行政诉讼法没有对人民陪审员的人数作出具体规定，而刑事诉讼法规定，基层人民法院和中级人民法院如果在第一审案件中采用合议庭，人民陪审员最多为2人。高院和最高院的合议庭的陪审员最多为6人。《关于完善人民陪审员制度的决定》第3条规定:人民陪审员和法官组成合议庭审判案件时，合议庭中人民陪审员所占人数比例应当不少于三分之一。实践中，基层法院的合议庭一般由一名法官和两名人民陪审员组成。完善人民陪审制度，促进司法去行政化，应当增加合议庭中人民陪审员的人数，实现由少数人参审到多数人参审的转变。
第一，从陪审权权力属性的角度来说，权力主体的力量决定权力的强度。审判权、行政权的主体是国家这一强大的后盾，而要增强陪审权的权力属性，权力的行使主体的增多不失为一种策略。以美国的审判陪审团为例，由于对于司法机关的不信任致使人们选择陪审团的形式，让陪审团决定事实问题，分离事实认定权、法律适用权，从而制约法官的权力，陪审团的人员数量是在6人以上。在我国，增加陪审员在合议庭中的数量，不但可以增强陪审员在合议过程中拥有的话语权，使陪审员敢于提出并坚持自己的观点，甚至反驳法官的观点，不盲从权威，确实会对干预审判权的主体产生一定的压力，使其不能轻易对合议庭的决议进行推翻，让陪审员的意见得到重视。
第二，合议庭对于审判中存有争议的案件会提交院长、庭长审批，对于重大、疑难、复杂案件提交审委会讨论决定，或者向上级法院请示，那么要消除非审判主体对于审判活动的干预，就必须提高合议庭认定案件事实、适用法律的能力，消除案件的争议性。而减少案件的争议性的一个重要方法就是集思广益。人民陪审员富有朴素的智慧与情感及丰富的生活经验，他们的判断更符合人民的社会价值观和生活习惯。合议庭中人民陪审员的数量越多，经过他们对案件事实、证据的审查，大量观点的交锋与融合，案件的真相就越渐明朗。通过比较法的研究，可论证此观点的科学性。
(1)以陪审制的代表美国为例，《联邦民事诉讼规则》第48条规定，法官应当任命不少于6名不超过12名的陪审员组成陪审团。美国陪审团的重要功能之一在于事实认定功能。陪审团就事实问题作出判断。陪审团之所以拥有强大的生命力就是美国人普遍认为陪审团汇集了具有不同经历、不同观点的人，而这些人的集合在认定案件事实时能够起到一加一大于二的效果。
(2)以参审制的代表法国为例，目前法国的重罪法庭包括3名职业法官，9名代表公众舆论的陪审员。这9名陪审员在一定时间内具有同职业法官合作共同审判重罪案件的权力。在评议时通过投票的方式表决。而9名陪审员的投票也能在很大程度上体现公众的意见。
(3)以陪审制与参审制的混合模式日本的裁判员制度为例。原则上，由3名法官和6名裁判员组成合议庭，由法官担任审判长。若被告人对起诉事实没有异议，也不存在法律解释和诉讼程序的争议，且法院考虑到案件内容和其他情况，认为适当的时候可以组成由1名法官和4名裁判员组成的合议庭进行审理和作出判决。
第三，人民陪审员的多数化会增加人民陪审制度运行的成本，为了使司法资源不被浪费，会刺激法院对于该制度的重视，使人民陪审权充分发挥其主观能动性，积极参与审判，从而间接减少外部对于审判进行干涉的可能性，促进司法去行政化。
3.3人民陪审员的观点写入判决
《关于完善人民陪审员制度的决定》第11条规定:合议庭评议案件时，实行少数服从多数的原则。人民陪审员同合议庭其他组成人员意见分歧的，应当将其意见写人笔录，必要时，人民陪审员可以要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定。《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》第9条:人民陪审员同合议庭其他组成人员意见分歧，要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定的，应当说明理由;人民陪审员提出的要求及理由应当写人评议笔录。第10条规定:人民陪审员应当认真阅读评议笔录，确认无误后签名;发现评议笔录与评议内容不一致的，应当要求更正后签名。人民陪审员应当审核裁判文书文稿并签名。判决中要写上人民陪审员的意见。通过分析上述法律条文的规定，笔者提出以下疑问。
(1)人民陪审员可以要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定，陪审员有要求合议庭将案件提交的权利，并且这一权力并未设置任何限制，可以看出陪审员在案件提交程序中权力的随意性，这无疑降低了审委会接收案件的门槛。这也是与司法去行政化中改革审判委员会的方向相矛盾的，无疑会强化司法的行政化。虽然这一规定或许是为了防止法官在合议中的独断专行，而赋予陪审员的权力，但是不加限制的权力难免会被滥用。
(2)虽然《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》要求判决中要写上人民陪审员的意见，但是笔者认为这一规定并未得到有效落实。目前的裁判文书中多以本院认为进行说理，而非冠以合议庭之名，人民陪审员的意见更是得不到体现。裁判书中只说明本院意见，那么本院的背后到底是谁?合议庭还是院领导抑或审委会?实践中的这种做法为隐藏司法的行政化提供了空间。并且这种裁判文书中以集体名义的做法，更加容易忽视人民陪审员的地位和价值，陪而不审现象的存在就不足为奇了。所以笔者认为，在裁判文书中一定要落实判决中要写上人民陪审员的意见这一规定。
根据上文提出的两点疑问，笔者认为有如下对策。首先，对人民陪审员申请将案件提交审判委员会的权力进行限制，除了提请院长决定、说明理由之外，还可以有更加详细的限制性规定，比如持反对意见的人数达到合议庭的一定比例等等，从而在一定程度上提高人民陪审员申请将案件提交审判委员会的门槛，达到削弱司法行政化的目的。其次，将人民陪审员的观点写人判决。既然增强裁判文书的说理是改革的大势所趋，那么何不借此东风来强化人民陪审员的地位，限制司法行政权。如果案件由人民陪审员参与合议庭审理，那么在制作裁判文书的过程中，应当将人民陪审员的意见也写人判决。这样的举措会带来两方面的效果:其一，人民陪审员的意见得到重视，地位得以提高，这就会激励陪审员在参与审判的过程中发表自己的观点，而不是只作为法官的陪衬。其二，合议庭成员包括人民陪审员的观点需要写人判决，那么也就可以改变以往合议庭审判分离的情况，因为审委会的观点并不能取代合议庭乃至人民陪审员的观点被写人判决，那么，对于司法的去行政化也具有相当的作用。其三，合议庭、人民陪审员的观点写人判决进而公开，体现了不同观点的交织进而形成的最后判决，代表人民的陪审员的观点被考虑，可以减轻社会对于法院判决的舆论压力，提高司法的公信力。
4结语
人民陪审制度面对质疑，如若不改变陪而不审的状况，那么对于陪审制度本该内含的民主价值而言，进行再多的修饰和改观也无济于事。同样，司法的行政化若不能削弱至合理的限度，司法审判若不能排除外部的干涉，那么实现司法内部的独立的誓言也只是空谈。在司法体制改革进行得如火如茶的当下，要重新审视人民陪审制度，认识到它对于司法去行政化的价值，从司法去行政化视角去完善人民陪审制度，进而赢得司法独立的未来。
参考文献
从历史发展的角度来看，在我国特有的政治生态环境下，司法与行政关系的发展与变革具有一定的历史依赖性和现实观照性。
(一)司法与行政关系的演变历程
新中国成立至今，伴随着我国政治体制和经济体制改革，司法与行政的关系大致经历了以下三个阶段：一是从1949 年到1956 年，司法与行政高度合一，各级人民法院与人民检察署皆为同级人民政府的重要组成部分，司法机关与人民政府之间为行政隶属关系。二是从1956 年开始，五四宪法下新型司法体制的改革开启了司法与行政之间有限度分立的历史，各级人民法院与各级人民政府都要向同级人民代表大会负责并报告工作，人民检察院则实行垂直领导体制。不过，伴随着高度集中的政治经济体制的强化以及法律虚无主义思潮的蔓延，这种分立趋势逐渐被打断，进而演化成司法权力基本上让渡于行政权力的无序状态。三是从1978 年至今，伴随着八二宪法的出台及其四次修订，以及随后的人民法院和人民检察院的改革纲要的颁布与实施，至少在宪法层面抑或在理论层面，司法与行政逐渐形成并行之势。
具体表现为：人民法院、人民检察院在组织机构方面获得整体的独立地位，两者向人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作;公安机关的运作模式也日趋规范，侦查中心主义模式得到一定程度的纠正;司法行政机关的职能日渐清晰化，其对人民法院、人民检察院的人事管理职能逐渐被剥离，凸显出了司法一定程度上的去行政化趋势。综上，司法与行政间关系的改革经历了从高度合一到有限分立再到有限度的并行分立的历史过程，权力分立和制衡这一现代意义上的政治法律思想也一直贯穿其中，在很大程度上推动了我国民主政治的发展和法治文明的进步。
(二)司法与行政关系面临的现实困境
新中国成立至今，尽管我们秉承了权力分立和制衡这一现代意义上的政治法律思想，实现了司法与行政的有限分离和制衡，但是伴随着我国经济社会的发展，司法与行政之间的关系又面临新的现实困境：
1.行政权力日渐凸显。伴随着生产力的发展和社会分工的日益细密，日益分化的社会各阶层人员在同一地域和不同地域间的流动性日趋频繁，这势必强化了行政机关在诸如就业、社会保障、治安、户籍等方面的社会管理权力，同时，在我国的政治环境下，市场经济的深入发展还凸显着行政机关在监督、执法等方面的经济管理权力，基于此，行政机关的权力日渐凸显，而且在我国当代法律制度和规则意识尚未完善的特殊政治生态下，国家对社会经济发展的控制方式的法律性因素比较薄弱，以至于这种权力存在着超越司法而独占鳌头的危险。
2.司法公信力受到质疑。伴随着利益阶层的分化、文化观念的多元化以及民众权利意识的增强，由此带来的便是社会矛盾的日渐凸显甚至激化，所以，许多正常的社会里原本应该由群体内部自行解决的矛盾和纠纷因无人处理都被推给了国家，而在法治的背景下这些矛盾和冲突直接或间接地交给了法院，造成诉讼量急速膨胀。但是，在行政权力过分凸显的体制环境下，司法活动的产出效果并不足以满足社会个体或组织尤其是在权力、身份和地位上处于弱势地位的个体的司法需求，而且，个别司法机关甚至会出现偏袒强势群体的不良现象，鉴于此，司法公信力不高，造成了司法受制于行政的法律文化假象。随着行政权力的日渐凸显及司法公信力受到质疑，司法与行政之间的关系再次陷入了失衡状态，而且这种失衡状态又因权力腐败现象的加剧而日趋恶化，进而有可能引发一系列的社会公正危机。
二、司法与行政间的逻辑关系
司法与行政失衡状态的加剧引发了学术界和实务界对司法与行政关系改革这一话题的探讨。司法去行政化的呼声也越来越高。笔者认为，面临司法与行政之间实然层面的失衡状态，必须要在我国的政治生态环境下对司法与行政之间应然层面或者法律层面的逻辑关系作一详细解读，唯有如此，才能彻底理顺司法与行政间复杂但却合乎我国政治逻辑和社会逻辑的关系，为规范两者关系提供理论指导。以司法系统为参照物，司法与行政之间应然层面或者法律层面的逻辑关系主要包括两个层面的关系：一是外部视角下，司法系统与行政系统之间的逻辑关系;二是内部视角下，在司法系统内部，司法业务与行政业务之间的逻辑关系。
(一)外部视角下的司法与行政间的逻辑关系
外部视角下的司法与行政间的逻辑关系主要分为两大类：政治逻辑关系和法律逻辑关系。1.政治逻辑关系。政治逻辑关系主要表现为以下四个方面：第一，司法权力与行政权力对党性和人民性意识形态的依归。列宁指出，国家是阶级矛盾不可调和的产物，公共权力在每一个国家都存在，构成这种权力的，不仅有武装的人，而且还有物质的附属物，如监狱和各种强制机关，常备军和警察是国家政权的主要强力工具。列宁的政治国家理论赋予了包括司法机关、行政机关在内的一切国家机关所具有的阶级性。基于此，在我国，司法机关和行政机关都是中国共产党领导下的人民民主专政政权的重要组成部分，既要服从中国共产党的领导，又要为巩固人民民主专政的国家政权而服务。
两者共同的意识形态基础就是人民性和党性。这种意识形态依归，是司法与行政之间最根本的、带有阶级性的政治逻辑关系。第二，司法权力与行政权力宪法地位的平等性。我国是人民民主专政的社会主义国家，一切权力来源于人民，而人民代表大会则是代表人民行使权力的最高权力机关。根据《宪法》规定，人民法院、人民检察院这两个司法机关与行政机关是在人民代表大会这一权力机关产生下的平行机关，两者在宪法地位上是完全平等的，两者都对它们所产生的权力机关(人民代表大会及其常务委员会)负责并汇报工作。第三，司法权力与行政权力运行的分立。宪法地位的平等性使得司法系统(主要指人民法院与人民检察院)和行政系统在权力运行方面都有着各自独立的权力约束领域、职权、组织、运行原则。对于司法系统而言，它承担的是国家的审判和检察职能，以事实为依据和以法律为准绳是它组织和运行的主要准则，它对社会主体的政治约束力是隐性的，即通过公正、公开、公平的司法过程和效果间接地履行国家对公民社会产生的社会管理约束力。对于行政系统而言，履行政府职能是政府一切活动的逻辑与现实起点，它对社会主体的约束力是显性的，它所从事的一切活动都必须直接地彰显国家对公民社会产生的社会管理与服务的约束力。第四，司法权力与行政权力之间的制衡关系。权力之间的制衡关系虽并非权力设置的根本目的，但却是保证权力正当使用的重要工具，司法权力和行政权力的设置也是如此。司法与行政之间的政治逻辑关系同样暗含着权力之间制衡性特质，集中体现在司法权力与行政权力的组织机构设置和权力分配方面。就司法系统而言，有两个机构较为特殊：一是公安机关，它既是司法机关，又是行政机关;二是司法行政机关，从职权上看，它的设立无疑是对享有独立审判权和检察权的人民法院与人民检察院这两大司法机关的行政制约。对于行政系统而言，司法权力对其最为直接的制约主要是人民法院对行政诉讼案件的裁判权和人民检察院反贪污贿赂的侦查起诉权。与此同时，宪法还赋予了人民法院和人民检察院独立的审判权与检察权，不受任何团体、个人和组织(包括行政机关)的干预。
三、当代司法与行政关系改革之启示
从应然层面抑或法律层面来看，在我国现行政治体制下，司法与行政客观上存在着外部视角和内部视角下的逻辑关系。这一逻辑关系具有很强的历史和现实的依赖性。在这一理论视角下，反观我国当下司法与行政关系的改革，给予了我们许多启示。
(一)司法去行政化的有限性
目前，虽然司法与行政关系面临着与以往不同的现实困境如行政权力的日渐凸显与司法公信力的下降，但是，这种困境并非意味着司法要完全去行政化。原因在于：从外部视角下司法与行政的政治和法律逻辑关系来看，司法与行政分别代表着政治国家行使司法权力和政治权力，两者在宪法地位上是平等关系，所以，在政治和法律框架下，两者必定面临权力的相互合作与制衡，那么，让司法完全脱离行政权力的制约或者合作，无论是在政治层面还是法律层面，皆不可能。从内部视角下司法与行政的逻辑关系来看，即便行政业务带有后勤管理的意味，但是让司法业务完全脱离行政业务也存在着现实的不可能，一方面，为了实现司法职能和司法价值，司法业务需要行政业务的辅助，这是分工合作的表现;另一方面，行政业务所涉及的人事管理、财务管理等都彰显着司法权力运行过程管理的规范化和有序化，这为司法业务的正常运行保驾护航，所以在司法系统内部，司法也不可能完全去行政化。
面对司法与行政之间关系的现实困境，我们必须要在尊重司法与行政之间内部和外部的逻辑关系的前提下，寻找规范两者之间关系的出路。第一，以司法与行政之间政治逻辑和法律逻辑关系为理论导向，实现司法与行政之间法律意义上的平行关系抑或平等关系的回归。第二，以内部视角下的司法与行政关系为理论导向，实现司法业务与行政业务的分离。
(二)明确司法独立与我国政治体制之间的依存关系
提高司法公信力，避免行政权力过于凸显，要求必须完善司法独立制度，不仅要强化人民法院、人民检察院独立的司法权力，而且还要保证检察官和法官的职业独立。无论是从权力制衡的角度，还是从司法持中裁判的地位观察，司法独立都是必要的。笔者认为，司法独立制度的建立必须要依附于我国的政治体制。这是因为，法律实际是，也应该是根据政体来制定的，当然不能叫政体来适应法律，法律作为政治权力意志和政治权利的规范化，与政治相比尽管具有从属的地位，但它一经创制，就成为政治活动的依归。基于此，政治国家法律机构的设置必须要依归于本国的政体，与本国的政体相适应，因而我国司法机构的职权设置也必须要依附于我国的政治体制。此外，按照权力制衡理念，司法独立并非绝对的，而是相对的，因为绝对的权力必然导致腐败，行政权力如此，司法权力也是如此。
