时间：2022-06-04 17:27:39
摘要：文章对财政本质研究的阶级分析方法提出质疑，认为财政的本质特征为“公共性”，我国应选择相应的公共财政模式。文章还对我国财政学界中的几种财政模式主张进行了分析研究，进一步论证了我国财政模式选择应以单元公共财政模式为取向。文章还对与公共财政模式紧密相关的竞争性国有资产问题作了探讨，指出竞争性国有资产的发展方向必须以公共财政的价值和理念为指导，在确保国有资产保值增值的基础上使其尽快退出市场领域。
关键词：财政模式；财政本质特征；竞争性国有资产
关于财政模式选择，一直是我国财政学界乃至经济学界讨论的热点问题。对这一问题进行研究，不仅具有理论上的价值，而且对我国加快改革开放步伐、迎接入世挑战等实践亦具有重大的现实指导意义，本文从财政的本质特征和几种财政模式理论的比较研究入手进行分析，并试图作出一个粗略的回答。
一、财政的本质特征
关于什么是财政，学界有多种不同的解释，占支配地位的解释应为“国家分配论”，即财政是以国家为主体的分配。作为“国家分配论”的创始者和论证者之一的我国著名财政学家邓子基先生在第一次全国财政理论讨论会上题为《为国家分配论答疑》的发言中指出：社会主义财政的本质必须要与资本主义财政等剥削阶级的财政相对比，国家的性质决定财政的性质。不难看出，此种解释认为财政的本质特征是“阶级性”。
近几年来，越来越多的学者开始质疑上述说法，厦门大学张馨教授认为：“市场型财政具有”政府性“和”公共性“两大基本性质，任何肯定其中一个而否定另一个的观点都是不全面的。”①这种论断将财政的“公共性”放到了与“政府性”平起平坐的地位，而且值得注意的是：此处没有使用阶级色彩明显的“国家性”一词，而是使用了“政府性”一词。而近几年来学界流行的“公共行政”论越来越强调财政的“公共性”，实际上认为财政的本质特征应为“公共性”。可以这么说，几十年来关于财政本质的争论就是“公共性”与“阶级性”之争，大体上没有超出这一对概念的范畴。那么，财政的本质特征究竟是“公共性”还是“阶级性”，抑或两者兼具呢？要回答什么是财政，必须立足于我国当前的政治、经济环境。对财政作一个涵盖各种历史阶段、各种社会类型的定义既无必要，也对我国的现实实践无实际上的意义。根据我国现时情况及改革发展方向，财政应定义为：民主政府为提供公共产品、满足公共需要而提供的公共服务。自然，财政的本质特征就是“公共性”。本文认为，之所以会产生“公共性”与“阶级性”之争，其根本原因在于许多学者在分析任何问题时都习惯采取阶级分析方法，“时刻不忘阶级斗争”的训条仍然阴魂不散。目前，我国民营经济茁壮发展，民营经济在国学报民生产总值中占有越来越大的比重，且大力发展民营经济仍是我国经济改革的方向。民营企业家应属于哪个阶级？是否应继续鼓励其发展？如果沿用阶级分析方法，这些问题是难以回答的。市场经济是法治经济，不确立法治的原则和理念，市场经济永远不能真正建成。而民主是法治先决条件，没有民主就没有真正的法治。我国的社会主义民主是比资本主义更切实的民主，那么将市场经济中的我国政府称之为民主政府当无错误。所谓民主，就是人民做主， 抛开阶级性不谈，就是公众做主，政府只不过是公众服务的工具而已。政府不是生产单位，自身不能创造价值，财政资金只能源于公众支付的税金和公共财产（国有资产）创造的利润。公众选举、组建政府并支付经费，其目的只有一个：享受公共产品、公共需要得到满足。财政的本质恰与此相对应：提供公共产品，满足公共需要。财政是政府的重要组成部分，为公众服务即是其天然的职责，其公共性显而易见。国家对公共资金的分配，仅是财政本质的现象反映而已，并非是财政本质本身。
据上述，“国家分配论”虽对我国财政学的发展作出了很大贡献，但它是阶级分析方法的产物，已不符合时展的需要，应予摒弃。主张财政具有“政府性”和“公共性”两大基本性质的说法亦不准确，因为“政府性”体现的也是“公共性”。此论断尽管与“国家分配论”的结论不同并使用了“政府性”这一阶级色彩较淡的表述方式，但不难看出仍带有“国家分配论”的清晰痕迹。可见，冲破阶级分析方法的樊篱，还财政本质的本来面目，确为我国财政学界的当务之急。综上，我国财政的唯一本质特征是“公共性”，财政模式的选择应与财政的本质特征相适应。即我国财政模式发展的方向和目标应定位为单元的公共财政模式。
二、财政模式的几种不同理论
在我国财政学界，对财政模式的选择有多种不同的主张，其中包括与国有资本管理相分离的单一“公共财政”论、“双元结构财政”论、“复式财政”论等。其中，在学界最有影响力且至今仍占支配地位的论断当属“双元结构财政”论。此种主张的核心观点是：我国政府既是政治权力拥有者又是财产权力拥有者，据此财政应为“公共财政”和“国有资产财政”或“国有资产经营财政”的双元结构。其中，“公共财政”是依据国家政治权力进行的分配，而“国有资产经营财政”是以国家拥有的全民生产资料所有者的财产权力进行的分配。②这种主张有以下缺陷：首先，将“国有资产财政”与“公共财政”等量齐观。财政的本质属性为“公共性”，财政的职能和目的都是为公众服务，国有资产亦不能例外，至少在定位上应是如此。如果说关于国有资产的收支存在特殊性的话，它也只能与税收、行政事业性收费等财政收支活动并列，而不能成为独立于“公共财政”之外的另一种财政类型。其次，将政府权力划分为政治权力和财产权力并据此推出“双元结构财政”。实际上，财产权力是政治权力的属概念，政治权力在财产领域的表现即为财产权力，将两者作等量齐观也是不正确的。再次，未将国有资产区分为竞争性国有资产和非竞争性国有资产。非竞争性国有资产的设立，其目的就是为了满足公共需要，为市场经济的运行提供良好的运行环境，本身即属于公共产品提供的范畴，亦是公共财政的有机组成部分。最后，忽略了竞争性国有资产的发展趋向。竞争性国有资产是我国计划经济时期遗留的特殊问题，随着我国市场经济的愈加成熟，国有资产退出市场竞争性领域乃是大势所趋，关于国有资产的退出问题将于下文讨论。“双元结构财政”论将“国有资产财政”与“公共财政”平行并列，必然对国有资产的发展方向产生误导。
至于“复式财政”论，其与“双元结构财政”论相比并无质的变化，只是认为在“国有资产财政”与“公共财政”之外还存在“功能财政”，“功能财政”不能包含在“公共财政”之中。这种提法并未在学界引起广泛的注意，但为进一步说明公共财政的范围，本文在此仍对其主张的“功能财政”加以简要评述。此种论断认为“社会保障支出作为政府的转移性支出，其受益并不具备公共产品的特征：（1）效用具有可分割性。社会保障基金通过建立个人帐户可在不同的时间以不同的份额分割给不同的社会成员享用。（2）消费具有排他性。同一笔社会保障支出，此人享用，彼人就不能享用。（3）取得方式具有一定程度的竞争性，即多一人享受社会保障支出，就要相应增加其边际成本，因此必须在社会保障的受益与缴费之间实行一定程度的挂钩。（4）并非完全免费提供。社会保障实行国家、集体、个人三方分担的原则，国家必须向集体和个人收取一
关键词：公共财政；私人财务；政府财政；公共财政论；国家分配论
在我国，研究公共财政问题是近年来的事情，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，公共财政体制在我国是否适用，也成为广大财政理论和实际工作者共同关心的问题。笔者拟就公共财政的一些理论问题谈些自己粗浅的认识。
一、对公共财政概念的重新认识
讨论公共财政问题，首先必须弄清公共财政的概念。笔者认为：
（一）公共财政是与私人财务对应的概念，是对政府财政的客观要求
公共财政是与私人财务（财政）对应的概念，它是代表社会公共利益，为满足社会公共需要而进行的收支活动。这里的公共利益和公共需要是指广大民众的利益和需要。公共财政行为目的的社会公共性，是公共财政与私人财务的区别所在。从行为特征上看，公共财政是一种收入和支出活动，这构成公共财政与其他公共行为的本质区别。
显然，我们这里对公共财政概念的定义与传统说法有一定差异。按照传统观点，公共财政就是公共经济，就是政府提供公共产品的行为，由于政府的职能主要是提供公共产品，因此，公共财政几乎成了政府的同义词，这显然是不准确的。在这里，我们将公共财政表述为一种代表社会公共利益，为满足社会公共需要而进行的收支活动，是强调公共财政作为一种收支活动的行为寓意，也是突出公共财政作为政府实现公共利益和公共需求的一种工具和手段与政府本身在概念上的区别。
公共财政存在的基本前提是社会公共利益和这种利益的载体棗公共需要的存在，这是公共财政存在的一个必要条件，它在一定程度上说明公共财政作为公共利益和社会公共需要的实现手段存在的必要性。公共财政作为一种满足社会公共需要的收支活动，其实施主体是一定时期社会公共利益的代表者，在国家和政府存在的条件下，主体的责任自然应该由国家和政府来承担。因此，国家财政必然是公共财政。
国家财政的社会公共性首先是由国家和政府的社会职责和功能决定的。国家及代表国家的政府是社会管理者，当然也是社会公共利益的代表，体现公共利益并使之得到实现，是国家和政府的一项最为重要的职责，因此，国家财政必须是公共财政。不体现和实现公共利益和公共需要的政府财政是不正常的和有缺陷的。从这一意义上说，公共财政是对政府财政的一种客观要求。
（二）公共性是政府财政的一般性质
按照传统观点，公共财政是政府为社会提供公共产品的行为，它的产生和存在是市场机制天然存在的缺陷使然，也就是说，由于市场机制在配置资源方面有一些自身无法弥补的缺陷，因而需要政府出面通过提供公共产品的方式来对市场缺陷加以弥补。显然，这里是将市场经济当作公共财政存在的必要条件，也就是说公共财政是市场经济体制下政府财政的表现形式。对此，笔者有不同的看法。我们认为，公共财政不是市场经济体制下政府财政的特殊性质，而是政府财政的一般性质，因为体现和实现社会公共利益和公共需要是政府财政的共同出发点和归属，不论任何社会形态的政府财政都是如此，在这里所不同的只是由生产力水平差异决定的社会公共利益和公共需要的层次，以及由生产关系决定的公共利益和公共需要的范围。
这里可能会有一个疑问，即我国传统计划经济体制时期的政府财政涉足了大量私人财务的事务，它是否具有公共财政的性质，如有例外，如何解释公共性作为政府财政一般性质的论点。笔者认为，我国传统计划经济体制时期的政府财政仍然是公共财政。在这里，主要的问题是在计划经济体制下，私人的个别需要被控制到了最狭小的范围内，相当部分个别需要被异化为公共需要，或者被采取了公共实现的形式，正是这种私人需要的个别性与其实现形式公共性的不协调，才导致了计划经济体制在提供私人产品，满足个别需要方面的低效率，这种低效率正好从另一角度说明了计划经济体制下政府财政的公共属性。我们不能因为某种机制在操作上的不正常而否认机制本身的存在，同样的道理，我们也不能因为计划经济体制下政府财政代行了许多私人财务的职能而否认政府财政的公共财政性质。
（三）公共财政的意义在于对政府财政职能作了合理定位
之所以要强调政府财政的公共财政性质，是因为公共财政对政府财政作了合理定位，它明确了政府财政的职责范围和主要功能，在现代市场经济条件下，则将政府与市场配置资源的范围及其分工作了合理的划分。公共财政强调纳入政府财政范围的应该是具有公共利益和公共需要的事务，对那些私人利益和个别需要，政府只能为其正常实现提供外部条件，而不必直接参与其实现过程。因为私人利益和个别需要有其自身的实现机制，个人对自身利益的追求使私人利益和个别需要的实现具备了充足的微观动力，因而政府不必直接介入其实现过程；同时，个别需要所体现出的千差万别的个体偏好，使政府不能直接参与其实现过程；此外，个别需要的实现完全可以按照等价交换的原则在个人之间进行，这种等价交换的过程一方面满足了购买者对商品物质形态的个别需要，另一方面则满足了售卖者对商品价值实现的追求。与此不同的是，由于众所周知的原因，社会公共需要的满足很难按照等价交换原则来实现，其实现的责任只能主要由政府承担。可见，社会成员的个别需要的满足和实现不必也不能由政府财政来实现，而社会公共需要则应该主要通过政府渠道得到满足，政府财政实质上是为满足公共需要而存在的公共财政。公共财政界定了政府配置资源的范围，即政府财政直接配置资源的范围应该在公共需要的领域内，其意义在于对政府财政职能作了合理定位，它强调政府财政的社会公共性，并在概念上将政府财政与私人财务区别开来。
二、公共财政论与国家分配论的关系
近年来，随着公共财政理论在我国的传播和发展，公共财政论与在我国有广泛影响的国家分配论之间的分歧也以各种不同的方式表现出来。有些坚持国家分配论的人认为，公共财政否定了财政分配的国家主体性，是对政府财政职能范围的缩小和肢解。坚持公共财政论的人则将国家分配论当作与计划经济体制相适应的一种落后的、过时的理论，认为在市场经济体制下政府财政是公共财政，国家分配论已经不再适应我国的社会主义市场经济体制。
对以上两种观点，笔者都有不同的看法。我们认为，任何理论的产生和发展都有它特定的理论基础和实践背景，社会科学理论的产生和发展更要受特定时期、特定社会条件的制约，因此，我们很难说什么理论是先进的，什么是落后的，只要对社会经济发展有一定理论意义和实践价值，就值得去学习和研究，况且，国家分配论曾经在我国财政理论界有着最为广泛的影响，它对指导我国特定时期的财政实践发挥过积极的作用，尽管它的一些用于指导计划经济体制下财政实践的管理原则和理论已不适应市场经济的要求，但它的核心内涵棗摬普墓抑魈逍詳却仍然反映了财政活动的一般特性，因而并没有过时。这里必须澄清对国家分配论的两种误解：一是将传统理论当作国家分配论的全部；二是将国家分配论误解为由国家统揽一切分配的理论。其实，在传统体制时期产生的国家分配论的理论观点只是其在特定时期，根据特定的实践背景提出的理论，而不是国家分配论的全部，它也可以根据社会主义市场经济体制对国家和政府职能转变的要求，继续研究和提出指导社会主义市场经济条件下的国家分配理论；国家分配论也不是由国家统揽一切分配的理论，它只是强调财政分配中的国家主体性和主导性，在这种主体性和主导性的基础上，国家分配的范围是由一定时期国家职能范围决定的。从这一意义上说，国家分配论也没有过时。
在我们看来，国家分配论和公共财政论两者的主要观点并没有本质的分歧，不同的只是其强调的侧重点，比如国家分配论强调财政行为主体，公共财政论强调财政行为的目的和范围；国家分配论突出财政产生与国家产生的本质联系，公共财政则突出国家作为公共利益的代表与私人财务在活动范围和原则上的区别。在这种外在形式差异的背后，两者的基本立足点却是相近甚至是相同的。表现为，摬普之所以成为公共财政是因为它是一种代表公共利益、实现公共需要的财政活动，在国家存在的条件下，这种财政活动的主体当然只能是国家和政府，因为国家和政府是公共利益的当然代表，公共财政实质上是对政府财政职能的定位，是从另外的角度对国家财政的定义。可见，公共财政论也是以国家主体为基本立足点的，这一立足点构成公共财政论和国家分配论最本质、最关键的共同点。在这一共同的基本点上，公共财政并不会缩小国家财政的范围，也没有肢解政府财政的职能，因为政府财政职能范围的变化是围绕国家职能范围的变化而变化的，在这里，起决定作用的是一定时期的经济体制及由之决定的国家职能的大小，而不是公共财政本身。在市场经济条件下，将计划经济体制下由政府承担的私人需要的实现归位于市场，使社会公共需要和个别需要都有其稳定的、更有效率的实现机制，并建立以弥补市场缺陷，为市场机制正常运作提供外部条件的公共财政运行体制，是经济体制改革对政府职能转化的要求，也是对政府财政职能所作的合理定位，这并没有否定财政的国家主体性，也没有肢解政府财政，而是按照市场经济条件下政府职能范围及由之决定的公共需要的范围调整了传统体制下政府财政职能越位和缺位的状况，将政府财政的职责和功能规范在公共服务领域，使其更加合理和完整。
三、我国建立公共财政理论体系应注意的几个问题
（一）尊重不同社会条件下公共财政的特性
根据上述分析，我们可以得出我国财政应该是一种公共财政的结论，特别是在社会主义市场经济条件下，我们更应该重视政府财政的这种公共特性。对这种公共特性的研究西方发达国家已经有很长的历史，取得了很多科学反映公共财政运行一般规律的研究成果，这些成果是人类的共同财富，因而也是我们在研究公共财政理论时应该尽量去学习和借鉴的。但是，笔者不赞同目前学术界普遍存在的一种倾向，即过分强调不同时期、不同社会条件下公共财政理论的共性而忽视其特殊性的倾向。我们认为，由于生产力水平和经济基础不同，公共财政理论所参照的实践基础也不相同，因而在生产力发展水平不同的国家，以及同一国家的不同时期，受社会经济条件的影响，公共财政理论也会有一些差异。我国是一个正在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转换的发展中国家，生产力水平较低，市场经济的微观基础尚不完善，市场机制也正在发育过程中，政府和市场在资源配置中的互补关系和相应的机制也远未理顺和形成，由此决定了我国的公共财政理论研究应该体现自己的特点。那种过分强调公共财政理论的共性，忽视和否定其不同的实践基础，在理论研究上局限于对西方财政经济理论的简单传播，甚至在表达方式上也模仿西方公共财政学是不可取的，也是十分有害的。这就要求我们在学习和借鉴西方科学的管理理论和方法的同时，本着实事求是、一切从实际出发的科学精神，以我国的基本国情为实践基础，探讨和创立符合我国社会主义市场经济要求的公共财政理论，并以此为我国的公共财政实践提供指导，这才是目前我国财政理论工作者面临的最重要的任务。
（二）重视对转轨时期公共财政制度的研究
近年来，我国财政理论界对适应社会主义市场经济的公共财政理论的研究取得了一定成果，但却在一定程度上存在实践起点选择上的误区，即往往将目标体制作为理论研究的实践起点，按照西方公共财政理论的一般原理，设计出完善的市场经济体制下的公共财政管理模式，并试图照搬这种模式去解决特殊体制时期的特殊问题，其结果当然收不到好的效果。我们认为，对目标体制下公共财政管理模式的理论研究是非常必要的，但它远不是当前公共财政理论研究任务的全部。目前我国正处于计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中，这种转轨的实践是中国所特有的，转轨过程中的社会经济矛盾及其表现形式既不同于计划经济体制时期，也不同于目标体制时期，具有很多特殊规律。因此，在旧的运行系统及其管理规则正逐渐失效，新的体系及其规则尚未完全建立起来的特殊历史时期，政府财政应该实行怎样的管理模式，面对经济运行机制的某些特殊矛盾，政府财政应该采取怎样的政策，政府如何应用财政手段来促进经济体制改革的进程，在建立目标体制的过程中政府财政如何发挥积极作用等等，这些实践问题是西方现成的公共财政理论所无法解决的，需要我们在理论上进行开创性的探索和研究，并形成有针对性的、系统的理论，为解决实践问题提供正确的指导。这就要求我们正确选择财政理论研究的实践起点，重视对转轨时期社会经济规律和公共财政规律的研究，使政府财政在建立社会主义市场经济体制的过程中能发挥更好的作用。
（三）重视对我国公共财政应用理论的研究
我国传统财政学研究重点更多地局限在对财政的产生和发展、财政的本质、职能和体系等基础理论问题上，过去形成的一些有较大影响的学术流派也主要侧重于在以上基础理论问题上独树一帜，并没有形成与其基本理论相配套的应用理论体系，使财政学这门应用性极强的学科总带有一些抽象、空洞的色彩，削弱了其为解决实际问题所应有的作用。近年来这种现象有所改观，但远未达到令人满意的程度。目前我们在财政应用理论研究方面存在许多问题：一是财政应用理论的研究仍然是零星分散，不成体系；二是财政应用理论的研究在时间上往往滞后于实践，缺乏必要的超前性，仅仅成为国家政策出台后一种撚皵性诠释；三是财政应用理论的研究往往侧重于对现行制度和体制的剖析，弱化了理论的创造性和客观性；四是财政应用理论的研究往往脱离中国的客观实际，在理论体系和政策措施上侧重于套用西方模式，使财政应用理论的成果缺乏针对性。以上财政应用理论研究中存在的问题直接影响了我国财政理论的正常发展，也成为我国财政改革往往滞后于经济体制改革要求的重要原因。因此，在今后对公共财政理论的研究中必须加强对社会经济实践有直接指导意义的应用理论的研究，使我国财政理论体系更加完善，也使我国财政理论研究能真正发挥推动社会经济发展的应有作用。
（四）实现我国公共财政理论的本土化
经济体制改革以来，由于我国的经济管理模式在向市场经济模式转化，因此，学习和借鉴西方发达国家的市场经济管理理论和经验成为理论研究的一项重要任务，这本身是无可厚非的。问题在于，我们在对西方财政经济理论的学习和借鉴过程中不同程度地存在着一些盲目和盲从的非理性现象，将正常的学习和借鉴引入歧途。这里有两种倾向尤其应该摈弃：一是重传播，轻研究，在自己的理论著述中往往肆无忌惮地抄袭西方理论，这不但对理论研究没有意义，而且败坏了理论研究的风气；二是重形式，轻内容，仅仅将西方财政经济理论作为一种时尚，作为一种标榜自己学识的工具，不论是否有针对性，是否适用，盲目套用西方经济学的行文风格和表达方式，使一些理论著述文字晦涩难懂，甚至文理不通，让人不知所云。要使公共财政理论真正发挥其应有作用，必须强调其本土化问题，这是由公共财政理论作为社会科学理论的特点决定的。我们要广泛学习和吸收西方市场经济理论和公共财政理论，但对这些理论的学习不是盲目的照搬照套，也不是从理论到理论的简单传播，更不是将西方理论当作一种装饰外表的花环。在这里，学习的目的是消化、吸收并为我所用；是与中国的实践结合起来，发展成为具有中国本土特色的公共财政理论。我们强调公共财政理论的本土化，并不是对西方市场经济理论和公共财政理论的简单排斥，而是强调以我国的具体情况为理论研究的出发点，以解决我国的财政经济理论和实践问题为研究的目的，形成能体现市场经济一般规律和我国社会主义市场经济特殊规律的公共财政理论体系和观点。
公共财政理论本土化首先是其实践基础的本土化，这一点在前面已多次强调，也就是说我们进行公共财政理论研究的实践基础不是西方市场经济国家的财政经济实践，而是中国社会主义市场经济及其实现过程。我们的研究必须考虑中国现实的生产力水平及其对公共财政的承受能力；考虑中国的社会经济结构及其发展变化趋势可能对公共财政制度带来的影响；考虑中国长期实行的计划经济体制的惯性及由之决定的公共需求范围与西方国家的差异；考虑我国的政体及其决定的政府机构规模和结构；考虑中国特有的复杂的政企关系及其对公共财政体制形成和完善的影响等等。毫无疑问，实践基础的本土化，是公共财政理论本土化最重要的含义，是我们在公共财政理论研究中最应该重视的问题。
公共财政理论本土化的另一重要含义是行文风格和表达方式的本土化，这是一个容易被人忽视而又十分重要的问题。在前面我们曾经谈到，目前我国经济理论研究中有部分研究者盲目模仿西方经济理论的行文风格和表达方式，使其著述晦涩难懂，甚至文理不通，这不仅影响学习和研究的质量，而且也是一种不健康的文风。我们提倡在理论研究中保持本土化的行文风格和表达方式，也就是要按照汉语言的行文风格和表达方式来传导自己的学术思想和研究成果，写出中国人能看得懂的文章，对西方理论的翻译介绍也应该尽可能地符合汉语言的表达方式。这实际上是对我们的理论研究提出了更高的要求，只有真正弄懂了西方财政经济理论，并对中国国情有充分了解的人，才有可能真正做到用自己民族的语言来准确地表达异国的理论，也才可能在此基础上将西方理论消化吸收为自己的东西，并发展为自己的研究成果。可见，公共财政理论的本土化不但是一个行文风格和表达方式的技术问题，也是提高研究人员素质、端正研究作风、提高研究质量的问题。
【关键词】 行政性公共财产; 网格/团体文化伦理; 管理模式; 交易成本
一、行政性公共财产的含义
行政性公共财产也称行政性国有资产,是指由行政部门占有、使用的,在法律上确立为国家所有的、能以货币计量的各种经济资源的总和,包括国家拨给行政部门的资产、行政部门按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产以及接受馈赠和其他经法律确认为国家所有的资产。也就是说,它指行政机关占用的所有权属于国家所有的资产,法律上强调国家拥有完全产权,而单位和个人不得占为己有、私自处置和收益的公共财产。所谓的行政机关,是行使国家职能、管理国家事务的各种机关的统称。根据实际管理惯例,本文采用广义行政机关的概念,按照其在国家机构中的地位和作用,可以分为权力机构即全国人民代表大会和地方各级人民政府代表大会及其常务委员会;国家行政机构即国务院和地方各级人民政府及其工作机构;司法机构即法院、检察院、警察、监狱等。另外,我国按照一定原则并经过法律手续组织的、列入国家行政编制、在预算管理上视同行政单位管理的党派及社会团体也包括在行政单位之内。
二、公共财产管理模式的争论
公共财产管理思想的差异主要是集中控制、私有化产权和自治管理三个派别,他们分别对公共财产管理模式提出了自己的看法。
(一)以政府集中控制为唯一方案
当稀缺资源是公共所有时,没有人会节约使用一种公共资源,也没有人会将资源的所有制安排给其他人,即人们所熟知的“公地悲剧”。对于公共财产的“公地悲剧”,有学者赞同国家实行集中控制和管理的方案。加利特・哈丁认为:“在一个杂乱的世界上,如果想要避免毁灭,人民就必须对外在于他们个人心灵的强制力,用霍布斯的术语来说就是对‘利维坦’表示臣服”。对公共财产实行集中控制和管理的政策方案已经得到广泛的赞同,在第三世界国家尤为如此。
(二)市场化方法为解决方案
市场化方案提倡者认为,凡是资源属于公共所有的地方,就会导致很大的外部性。德姆塞茨(Demsetz H.)认为,公共财产排除了使用财产就要付费的体制,因此强制实行私有财产制度,才能将由公共财产导致的外部成本内在化。他认为私有化是最优的解决办法。
(三)自治管理的治理方案
美国政治经济学家埃莉诺・奥斯特罗姆在大量实证案例研究的基础上,开发了自主治理公共财产的制度理论,从而在私有化理论和国家控制理论基础上进一步发展了解决公地悲剧的理论。埃莉诺・奥斯特罗姆用博弈论的方法探索了在理论上可能的政府与市场之外的自主治理的可能性,中心思想是一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来,进行自主治理,从而能够在所有人都面对搭便车、逃避责任或其它机会主义行为诱惑的情况下,保持自己努力所形成的剩余。
三、公共财产管理模式与网格/团体文化理论
关于如何进行公共管理的话题,人们总在不断地探索,长期以来关于如何选择管理国家经济的模式问题上一直围绕市场和政府的关系争论不休。网格/团体文化理论(grid-group culture theory)作为一种分析方式,起源于世界著名的人类学家玛丽・道格拉斯(1982)的作品,如今已经被广泛用于社会科学界的制度分析。网格表示我们生活被习俗和规则所限制的程度,其功能是缩小以个人协商为基础的生活范围;团体则表示个人选择受团体选择限制的程度,其结果是将个人整合到集体中。网格和团体在公共管理中是根本性的。过去关于政府本质的争论均集中于在多大程度上依据规则机械的做法与运用智者判断和就事论事的权衡。关于如何进行公共管理,可以把“网格”和“团体”的向度放在一起,组成一个简单的矩阵,界定出一些基于文化伦理的基本的组织框架(见表1)。
文化伦理组织类型的框架促使我们思考公共管理的多样性,而不是非此即彼的两分法那么简单。这里只考虑积极的公共管理模式,即将文化理论的三种积极模式对应于公共财产管理的三种模式和三种管理手段。每一种文化伦理决定的组织类型决定了公共财产管理模式的方向和手段。表2描述了三者之间的关系。
在公共财产的管理问题上,等级主义趋向于政府集中控制管理,对公共财产的管理采取集中所有权、集中控制、集中审批的方式,一般能够达到较高的行政效率,促进令行禁止,雷厉风行;个人主义趋向于取消政府的集中控制管理,采取用经济手段和市场化的方式,将公共财产私有化或者交给私人进行管理;平等主义的文化伦理要求公共财产管理应考虑到直接相对人的利益,这就要求公共财产管理不仅满足政府部门命令上达下传、严格执行的行政效率,也不仅是学习企业部门追求利润、重视成本的经济效率,还要基于罗尔斯所提出的“无知的面纱”下通过个人意愿、民主过程、投票抉择等机制,形成普遍公正、公平、公开的公共财产管理模式。
四、行政性公共财产管理模式选择――基于交易成本的分析
表2列出公共财产管理的文化伦理、公共财产管理模式与手段关系矩阵,在公共财产管理的各个环节到底应该采取哪种模式,至今人们也未取得一致意见。新西兰著名经济学家穆雷・霍恩认为,在实现社会目标的过程中,有效的公共管理应当确保交易费用最小化,这是制度经济学派的分析方式。在此也利用交易成本的方法来分析行政性公共财产管理模式和方法的选择。
(一)选择制度性工具
上文中关于公共财产管理模式已有了三种争论,即等级主义的集中控制式、个人主义的自由市场式、平等主义的自主治理式。究竟用哪种方式来管理行政性公共财产,这三种模式对应了三种制度工具。
1.行政性公共财产管理主体集中控制公共财产的程度。这种控制力量会随着政府主体对部门财产控制能力的大小而变化,令这种控制程度为D,变化范围从“分散管理”到“完全集中控制”,用[0,1]表示。
2.行政性公共财产管理环节可市场化程度的大小。市场化程度的大小随着公共财产的管理环节对于公共财产公共性大小以及政府职能转变而变化,令市场化程度为M,变化范围从“不可采用市场化机制”到“完全可以实现市场化机制”,用[0,1]表示。
3.外部监督主体参与权力的大小反映了行政部门以外的力量对于行政性公共财产管理的参与权力以及监督权力的大小。公共管理过程中有些规定了公众参与执行领域的决策权利,例如必须告知公众即将作出的决策,给予公众作出评议的机会,令这种外部参与程度为P,变化范围从“没有参与权力”到“完全有参与的权力”,用[0,1]表示。
(二)交易成本分析及我国行政性公共财产管理模式的选择
交易成本是指产权从一个经济主体向另一个主体转移过程中所有需要花费的资源的成本,包括一次易(发现交易机会、洽谈交易、监督)的成本和保护制度结构的(如维持司法体系和警察力量)成本。在公共财产管理领域中对于公共部门来说存在四种交易成本,即决策成本(EC)、委托成本(PC)、成本(AC)以及行政管理成本(MC)。下面就用交易成本的分析方法来探索公共财产的管理制度。
令D[0,1],M[0,1],P[0,1],使得TC=EC+PC+AC+MC的值最小
其中:EC=aD+bM+cP;PC=dD+eM+fP;
AC=oD+pM+qP;MC=rD+sM+tP。
四个交易成本等式中的参数意义分析如下:
1.决策成本(EC)。公共财产有可能集中控制在政府手中,有可能分散在各个部门进行管理如事业单位公共财产或公共设施类公共财产,也有可能将管理权力下放到社区中。随着政府对公共财产的控制力度的增强,政府关于公共财产有关管理方面的决策成本降低,因此a是负值。公共财产可市场化程度越高,公共讨论进行决策的成本就越低,因此b是负值。外部力量参与权力越大的话,对于公共管理决策过程的牵制就越大,因此c是正值。
2.委托成本(PC)。不断加强的政府控制力量,使得政府更容易对行政性公共财产的具体管理进行干涉,增加了委托问题,所以d是正的;但公共财产的可市场化程度越高,政府直接干预的可能性就越小,所以e是负的;如果外部力量很难参与公共财产的管理决策或对公共财产管理行为有所影响时,委托问题就相对增加了,所以f是负的。
3.成本(AC)。政府集中管理公共财产的权力和力量越大,代表政府控制力量越大,那么各管理公共财产的公共部门利用公共财产谋取私利的可能性就越小,成本就越低,因此o是负值。公共财产管理的相关业务公共性越强,可市场化的可能性就越小,那么占有使用公共财产的部门侵犯公共财产和公共利益的可能性就越低,成本也就越低,因此p是正的。同理,外部力量参与决策或监督的权力越大,公共部门发生道德风险、侵犯公共利益的可能性就越低,因此q是负的。
4.行政管理成本(MC)。政府集中管理公共财产的权力和力量越大,代表政府控制力量越大,避免了公共财产管理权力分散在占有使用部门,从而可以降低公共部门之间协调管理的行政管理成本,因此r是负值。公共财产管理可市场化的可能性越大,越可以借鉴私营部门的管理方法或者将公共财产部分业务承包给私营部门管理,如此可以引入竞争机制和市场化方法,降低行政管理成本,因此s是负的。同理,外部力量参与决策或监督的权力越大,公共部门发生道德风险、侵犯公共利益的可能性就越低,因此q是负的。
总成本TC=(a+d+o+r)D+(b+e+p+s)M+(c+f+q+t)P
我国公共财产管理体制和模式的选择,从经济学角度来讲,可以根据交易费用的理论来作出抉择。从上文关于文化伦理理念、管理模式以及管理手段的分析矩阵中可以看出,每一种管理理念和管理手段都有其自身的缺点,克服每种管理伦理和手段“阿喀琉斯脚跟”的最好办法是:融合三种管理伦理和管理手段的长处,避免其缺点,尽可能地降低交易费用。
如何融合三种管理伦理和管理手段,提高公共部门管理公共财产的绩效,仍是一个有待深入探索的课题。在这里,笔者就公共管理的文化伦理、管理模式、管理手段,并根据行政部门的实际现状,对应于行政性公共财产管理的不同层次,尝试提出行政性公共财产管理的模式设想“三论”。
一是政府决策和行政主管层面――等级主义的“整体政府论”。
公共财产的重要性和保护的要求在宪法、行政法规上都有体现,但政府各部门或地方违反规定行事的现象却层出不穷,公共财产管理的行政效率目标并没有实现,公共财产管理整体状况不容乐观。
从实际情况来看,职能部门直接掌握经济资源,在政府与部门之间的利益关系中处于平等抗衡的地位,部门或个人占有使用财政资金拨款形成的公共财产,却把公共财产当成部门财产或者个人财产。而实际上,政府与其各个部门之间是行政上的委托―、整体与个体的关系,政府部门占有使用的公共财产是政府委托其职能部门履行职责所必需的物质条件,而非借之以改善部门利益和个人利益的私有财产。在政策和行政主管层面实行政府集中控制公共财产的边际成本a+d+o+r
二是行政性财产管理机构日常管理层面――个人主义的“市场交易论”。
行政性公共财产管理中存在的预算额度最大化、成本偏高、效率低下、管理积极性不高的现象可以通过在日常管理层面引入市场机制,或内部模拟市场来解决。此时,对于公共性不强的行政性公共财产进行市场化管理的边际成本,采用个人主义的管理文化伦理理念、选择市场化控制是理性的。第一,对于单位占有使用的房产、车辆可以借鉴西方发达国家财产管理模式,引入内部市场,要求占有使用部门对公共财产的使用支付租金,租金由财政预算安排,管理机构租金收入须入财政专户。第二,至于房产、车辆、设备等大额资产的维修、保养、清洁等服务性强,但不具备公共品性质的服务项目可以招标承包给私人机构管理,以降低行政机构专门机构专门人员负责管理的成本。第三,设立激励机制,鼓励节约,提高管理单位努力管好行政性公共财产的积极性。众所周知,企业通常采取提成、加薪等激励机制提高员工的积极性,行政性公共财产使用管理方面也可加以效仿。
三是行政性公共财产管理监督层面――平等主义的“高度参与论”。
公共财产来源于公共资金,也就是纳税人的贡献,所有纳税人都是利益相关者,更多公众要求政府公开公共管理的信息知晓权。如果政府在使用公共财产之前更多地重视公众的反应以及引入公众对公共财产的监督,那么就会避免层出不穷的贫困或灾难出现等不协调的公共财产管理事故,公共财产的使用和管理也会更加合规、合情、合理一些。
在现代民主发展的进程中,再也难以将政府部门及其管理封闭起来,政府必须打开门户,在行政性公共财产预算、决策、配置、使用、评估、处置等环节使公众参与进来,听取公众的意见,接受公众的监督。用詹姆斯・布坎南的观点来讲,“在一切关系到制定规则的规则方面应该最大限度地引入超多数投票机制”,使公众高度参与。外部力量参与决策的边际成本c+f+q+t
【主要参考文献】
[1] H. 德姆塞茨,刘守英等,译.关于产权的理论[M].财产权利与制度变迁,上海三联书店出版社,1994年11月新1版,P192.
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（沈阳大学经济学院，辽宁 沈阳 110041）
摘 要：按照西方经济学对公共财政学专业及课程的研究，财政学作为经济学的二级学科，需要站在经济学的视角、运用经济理论和经济方法开展研究分析工作。财政学专业建设应以对政府行为及活动的研究为中心，兼顾对学生理论及实践能力的培养。
关键词 ：公共财政；财政学专业；国外理论与文献
中图分类号：F810.4 文献标志码：A 文章编号：1000-8772-（2015）05-0178-02
收稿日期：2015-01-10
基金项目：2014年辽宁省普通高等教育本科教学改革研究一般项目“地方高校课堂教学向社会延伸的方案设计与实施”（编号：686）阶段性成果；2014年度沈阳市“十二五”教育科学规划立项课题“沈阳高校服务地方经济社会发展问题研究”（编号：2014-282）阶段性成果。
作者简介：李忠华（1965-），男，吉林九台人，教授，硕士生导师。研究方向：高校教学理论研究。
一、公共财政理论研究
经济学的主要范畴有两个：资源的运用和收入分配。亚当.斯密(Adam Smith)被人们称作“经济学之父”，他在1776年出版的《国富论》中创立了一个比较完整的政治经济学理论体系，使政治经济学成为一门独立的科学。人们称他为经济学的创始人。《国富论》在政治经济学史上占有重要的地位，对后世资产阶级经济学的发展有深远影响，对欧美各国的经济也有深远影响。他在《国富论》中有许多关于财政问题的讨论，如小政府的观点，轻税的观点，税收公平的观点，等等。直到今天仍被许多人奉为经典，也对后来的财政学教学和课程建设产生了深远的影响。1892年，另一位财政学重要人物巴斯塔布尔（Bastable.C.F.）出版了《公共财政学》，全面的阐述了他的财政理论和财政思想，被视为现代财政学学科的雏形，内容非常全面，现代的政府支出理论、税收理论、公债理论、国家预算理论等都可以在书中找到痕迹。另一位财政领域的巨星，现代宏观经济学创造人约翰.梅纳德.凯恩斯（John Maynard Keynes）在1936年出版的一本书，名字叫做《就业、利息和货币通论》，这本书是经济学历史上的一座里程碑。凯恩斯说，那只“看不见的手”解决不了经济危机问题，经济萧条，股市低迷，失业严重，解决的办法要通过“看得见的手”，就是国家干预经济。但到了二十世纪六、七十年代，许多经济学家开始猛烈砰击凯恩斯。当国家大量投资时，经济没有刺激起来，物价反而上涨迅猛。西方国家的经济出现了经济停滞、通货膨胀的怪象，人称“滞胀”。在经历半个多世纪的争论后，1959年马斯格雷夫（Musgrave.R.A）出版了《公共财政学理论：公共经济研究》一书，“公共财政学”与经济学融合发展为公共经济学。许多杰出的经济学家在这方面的研究成果，大大促进了财政学科的独立与成熟，如李嘉图（Ricardo，1817）的公债效应分析；古诺（Cournot，1838）的不完全竞争市场下的税收归宿分析；埃奇沃斯（Edgeworth，1925）的关于税收对生产企业的效应分析；拉姆齐（Ramsey，1927）的最优商品课税理论；莫里斯（Mirrlees，1971）的最优所得课税理论等等。道尔顿在《公共财政学原理》一书中提供了更有别于其他人的观占，认为财政学是界于经济学与政治学之间的一门学科。1960年布坎南（Buchanan.J.M）出版了《公共财政学：教科书导论》一书，随之而来的是公共选择理论的兴起，标志着以经济学为基础的财政学与政治学建立了更密切的联系。
二、财政学本质研究
财政学从来都是同治理国家的问题联系在一起的，从宏观层面上说，财政学是与政府主管下的经济建设、文教卫生、科技进步、社会保障、财政补贴、税收、公债、国家预算、宏观调控等联系在一起的。从微观的层面上来说财政收支与个人、企业的活动规模、活动方式紧密相联，以种种形式影响着个人和企业的决策。按照帕累托的观点，经济学意义上的效率是指资源配置达到这样一种状态，即在不使一些人境况变坏的情况下，没有可能会使另一些人的处境变好。政府的目标是以各种手段重新配置资源，使资源效率增大。从这样的角度考察财政学，主要在于发现财政活动的规律性；按照“新公共管理”理论所谓“政府应向私人学习”的解释，政府部门也是一个产业部门，只不过其具有特殊性。
三、财政学专业及课程研究
从世界范围来看,近半个世纪以来高校的课程建设和经济社会、科学技术、信息技术的高速发展是联系在一起的，面对新的财政学科，新的课程建设理念和方法不断被创造出来。一般认为，半个多世纪以来西方发达国家高校课程出现过三次改革浪潮，上个世纪50、60年代为第一次改革，70、80年代为第二次改革，90年代以后为第三次改革。总体来说改革具有三大特征。第一次改革称为“作为学科知识的科学”时期，目标是培养科学家，课程设置的导向是为新的科学发现奠定基础，课程改革的焦点是学科知识的现代化、结构化。第二次改革称为“作为相关知识的科学”时期，目的是将科学作为改善个人和社会生活的工具，课程改革的焦点是理解理论知识与社会之间的关系。第三次改革称为“作为不完善知识的科学”时期，目的是缩小计划课程与实际实施课程之间的差距，其焦点是个人、社会和文化对科学知识形成产生的影响。”
古希腊文献记载：有人问斯巴达国王男孩子应该学习什么时，国王说：“他们应当学习他们成丁之后所要做的事情！”说明西方国家应用型教育的理念渊远流长。日本京都大学校长Kazuo OIKE在谈及课程建设目标时表示希望“能为整个社会做出贡献”。卡内基梅隆大学也认为，对优质高等教育资源的需求在急速增加。让优质的资源拥有者采取措施来满足这种日益增长的需求。为此，卡内基梅隆自2002年就启动了“开放学习项目”（OLI，Open Learning Initiative），通过建设一个共享的平台改造传统的课程。
四、总结
财政学作为经济学的二级学科，需要站在经济学的视角、运用经济理论和经济方法开展研究分析工作。由于财政学科经历的这种漫长的演变，使财政学科研究工作进入了一全新的时期。按传统经济理论，财政学产生原因的是政府为筹集到提供公共产品和公共服务的收入。财政学是研究政府（公共）如何取和如何予的问题，在这个过程中，关注资源的配置、充分就业、保护环境和稳定发展等经济和社会问题。
财政学从来都是同治理国家的问题联系在一起的，从宏观的层面上说财政学是与政府主管下的经济建设、文教卫生、科技进步、社会保障、财政补贴、税收、公债、国家预算、宏观调控等联系在一起的。从微观的层面上来说财政收支与个人、企业的活动规模、活动方式紧密相联，以种种形式影响着个人和企业的决策。
财政学课程建设问题的研究是资源运用的范畴。从学生角度来看，就是如何用好学校和社会资源，在有限的时间内获取更多的知识和能力。从教师的角度来看，就是如何利用好大学这个平台发挥自已能动性和创造性，更好的为社会服务。
参考文献：
[1]向松祚.张五常经济学[M].北京:朝华出版社,2005.
一、有无“公共财政”的问题
是否存在“公共财政”,是我国构建自己的公共财政论所首先要回答的问题。这是由我国与西方所处的经济体制背景的差异决定的。
西方的公共财政论,是在市场因素已经历了数百年发展,市场经济体制已经建立,而公共财政模式也已经形成了的背景下提出的。因此,此时西方理论界要解决的,就不是公共财政的“有”和“无”的问题,而只需要对现存的公共财政现象进行理论分析,把握其运行机理和特性,以更好地指导现实的公共财政活动,就足够了。正因如此,作为公共财政论创立者的亚当·斯密,尽管分析的是政府如何为履行职能而收支,但却是从市场失效和“社会一般利益”等角度去把握和认识财政问题的,从而极为自然地以“公共性”(Public)一词去概括财政活动。对此,西方经济学界不仅丝毫没有提出质疑和反对,反而在其后的200余年间,“公共性”一直是定义财政现象的不可替代的用词。
我国的公共财政论,则是在改革开放还不到20年的背景下提出的。此时尽管政府已经明确了建立市场经济的改革目标模式,但并未提出建立公共财政的问题。此外,至今为止,公共财政模式都还没有建立起来。这些,都决定了我国财政理论界首先要解决的,是有无公共财政的问题。
公共财政是与市场经济相适应的财政模式,在明确了建立市场经济的改革目标模式之后,按理说是不应该发生有无公共财政之争的。然而,我国财政理论界对此的争论却是激烈的。其原因在于,一是几十年来我国财政界一直在反对、否定乃至批判公共财政,一是人们对市场经济的狐疑和否定态度在财政理论上的具体化。
为此,要建立我国的公共财政论,在有无公共财政的问题上,就必须创造性地回答以下的主要问题:
1.什么是公共财政?200余年来,西方财政学大体上都是将公共财政作为已知之物来介绍的。为此,它以“公共性”(Public)加诸于“融资”(Finance)或“经济”(Economy)之前,就给出了财政的定义,同时辅之以简单介绍各种财政现象,就回答了这一问题。而我国则必须进行详细的分析和说明并加以证明,为什么市场经济上的财政是“公共”财政,公共财政类型与以往的家计财政类型和国家财政类型有什么根本的区别,等等,从而得出了“公共财政是为市场提供公共服务的政府分配(经济)行为,是与市场经济相适应的财政类型”等结论。
2.公共财政有哪些基本内涵?西方的公共财政学有着鲜明的市场性,诸如政府及其财政不能侵犯市场,只能活动于市场失效领域,只能着眼于共同消费性质的活动,只能提供公共服务等分析,就是其集中体现。由于西方社会在数百年发展中早已自动做到了这点,其公共财政论只是对这些现象作简单的说明,而无需大量详细分析与阐述,更谈不上为此而争论。我国则不同。至今为止,不仅在实践上,就是在理论上,也远谈不上已解决了政府与市场关系、财政与市场关系。人们不得木大量探讨公共财政的基本内涵,详细分析了以下主要问题:什么是市场失效?为什么公共财政只能活动于市场失效领域?为什么公共财政必须对所有的经济成份一视同仁?为什么公共财政只能进行非盈利性活动?为什么公共财政必须是法治化的财政?等等。
3.公共财政有哪些基本的运行机理和活动方式?这是西方公共财政学关注的主要问题和重心,并构成了其最丰富的内容。诸如对各个税种和政府支出从效率与公平角度进行了详细分析,就是其最典型的表现。这部份内容是我国目前的公共财政论所缺乏的,有的也只是对西方分析的生搬硬套,因而是其薄弱之处。这是与目前市场经济和公共财政尚未建立健全,理论缺乏实践基础直接相关的。在明确了公共财政的改革目标模式之后,人们应当从“有无公共财政”的无谓争论中脱身出来,相信是能够在这方面取得长足进展的。
二、姓“社”姓“资”的问题
姓“社”姓“资”的问题,是我国改革中必须解决的重大理论和实践问题。这一问题在我国的财政学界争论是异常激烈的,它具体表现为关于“公共”与“阶级”、“剥削”关系的争论。
建国后几十年来,我国财政界一直对“公共”财政及其相关理论进行了强烈批判,认为它否定着财政的阶级性,是一种反马克思主义的财政观。这样,改革开放中对于我国公共财政论的构建,曾经遭受的典型非议,仍然是这种理论不讲阶级不讲剥削。应该说,如同市场经济姓“社”姓“资”问题一样,这也是加诸于公共财政头上的一道紧箍咒。不解决这一问题,公共财政是无法在我国立足的。
在改革开放中,人们逐步达成了市场经济不姓“社”也不姓“资”的共识。这就为公共财政姓“社”姓“资”问题的解决,提供了根本条件。公共财政是与市场经济相适应的财政类型。在市场经济下,公共财政服务于市场的平等交换和既定的产权关系,对于市场机制的充分发挥作用和资本的保值增值,对于市场经济的正常存在和运转,都提供着必不可少的外部条件。既然市场经济不存在姓“社”姓“资”问题,那么对公共财政来说当然也不存在这一问题。
公共财政姓“社”姓“资”的争论,并不仅仅是理论问题,而且有着很大的实践意义。它具体表现为我国财政制度逐步从原有的服务于国营经济和压抑私有经济,转到了对所有的经济成份一视同仁上来,从而极大地促进了我国经济的市场化进程。否则的话,如果这些年来我国政府继续通过财政手段在各个经济成份之间筑起一道人为的鸿沟,继续实行优待国有经济和公有经济,歧视私有经济和个体经济的政策,则市场化改革就是一句空话。
三、价值理论与国家学说的问题
财政是政府的分配活动或经济活动,因而任何一种财政理论,都直接间接地涉及到经济学的价值理论问题,涉及到国家学说问题,都必须建立在某一价值理论与国家学说基础之上。
对此,公共财政论也不例外。这恰好又成为我国建立公共财政论必须突破的基本难点之一,因为西方的公共财政论是建立在边际效用价值论和社会契约论,而不是劳动价值论和阶级国家观的基础之上的。后者是马克思所持的基本观点,而前者则不是。这样价值理论与国家学说问题,就似乎成为两道横亘于我国公共财政论之别的不可逾越的鸿沟。其实不然。这些问题,是可以随着我国改革实践的进展而逐步解决的。
从价值理论来看。边际效用分析深入到西方财政理论的每一领域和具体方面,成为其论证分析、建立数学模型和开展计量分析的理论基础。可以这么说,没有边际效用价值论,就没有现代西方公共财政学。这就对我国公共财政论提出了是否也接受该价值理论的尖锐问题。
应指出的是,公共财政论并不天然与劳动价值论相对立,因为亚当·斯密就是以劳动价值论,而不是以边际效用价值论来构建其公共财政论的。这就表明,至少我国也可以在劳动价值论的基础上来构建自己的公共财政论。
当然,问题到此并没有结束,这里还需要回答若干问题:一是如何看待西方的公共财政论最终都转到了边际效用价值论基础上来的问题;二是如何看待边际效用价值论与西方公共财政论高度吻合并发挥了巨大作用的问题;三是如何看待以边际效用价值论为基础的公共产品论与公共财政论的关系问题;四是我国财政学如何与
国际通行的财政理论体系接轨的问题,等等。所有这些,其症结还是边际效用价值论问题,因而我国的公共财政论仍然难以回避这一问题。
然而,这并不仅仅是财政理论,而是整个经济理论都面临的问题,是改革开放实践对整个经济理论提出的尖锐挑战。其典型的例子,是国民经济核算指标体系问题。改革中,我国从原有的工农业总产值等指标体系,改为采用国内生产总值(GDP)、国民生产总值(GNP)等指标体系。但这立即就涉及到价值理论的问题,因为前者是以劳动价值论,而后者则是以边际效用价值论为基础的。对此,我国理论界是试图通过创立社会劳动价值论来摆脱窘境,但至今尚未达成共识,因而问题仍远未解决。尽管如此,它丝毫也没有影响我国对于GDP和GNP等指标的采用。
由此可以得到的启发是,对于我国公共财政论的价值基础问题,是暂时可以存而不论的,而先重点解决构建公共财政模式这一实践问题。至于理论上的最终解决,则将依托于整个经济理论的发展,它不应当也无能力由财政理论来单独完成的。
从国家学说来看。西方的公共财政论显然是以社会契约论为基础的,尤其是其关于公共性的分析更是如此。当着人们从市场经济角度分析我国的公共财政问题时,它实际上是不成其为问题的,因为社会契约论实质上是与市场经济相适应的一种国家学说。众所周知,市场经济中人们的相互关系是契约关系,这是以契约关系来描述社会公众与国家关系的“社会契约论”的客观基础。在社会主义市场经济条件下,这种从社会契约角度来考察全体人民与政府关系的理论,就很难说是错误的。所以,就如“公共性”与“阶级性”是兼容的一样,“契约国家”学说与“阶级国家”学说也应是兼容的。这就是从市场经济的角度看,它是契约国家,而从生产关系的角度看,则它是阶级国家。
这一认识对于我国的市场化改革也将是具有重大作用的。这是因为,20余年的改革过程,也就晕我国从传统社会向现代社会转型的过程,是一个从“身份社会”向“契约社会”变化的过程。在这一过程中,企业从政府的行政附属物、个人从企业的行政附属物状态解脱出来,成为独立的市场主体。这是市场经济关系得以在我国形成和发展的根本条件之一。此时强调财政的公共性,承认社会契约论是一种从契约角度对政府与市场关系的理论归纳和概括,就是必要的了。
四、新旧财政理论的关系问题
作为改革开放中形成的一种新型财政理论,我国的公共财政论不仅需要解决如何借鉴和吸收西方理论的问题,而且还存在着如何对待我国原有的理论,吸收其合理成份的问题。这其中的焦点,则是公共财政论与国家分配论的关系问题。
我们认为,在这一问题上有两种截然相反的倾向都是不正确的。
一是将公共财政论说成是国家分配论的坚持和发展,即仍然将公共财政论说成是国家分配论的组成部份,而实质否定公共财政论。不管人们是否能够从公共财政论中找到与国家分配论的共通之处,也不管人们作出怎么样的努力以公共观去补充、发展和完善国家分配论,都无法改变这一事实,即国家分配论毕竟是国家分配论,而不是公共财政论。这点,几乎所有的人,其中包括作出这些努力的人们,也都是心知肚明的。否则的话,人们就不必一再强调要坚持和发展国家分配论,就不必作出巨大的努力,试图将公共财政论说成是国家分配论的组成部份了。
国家分配论和公共财政论产生于不同的时代,要解决的是木同的问题,有着不同的立论基础与经济体制背景,显然是两个不同的财政论。它们一个是立足于计划型的“国家财政”类型,而另一个则是针对市场型的“公共财政”类型而形成的,即一个是与计划经济相适应的财政论,另一个是与市场经济相适应的财政论。因此,两者显然是不同的财政理论。
一是将国家分配论与公共财政论视为是截然对立的两种理论,认为公共财政论的提出就是对国家分配论的根本否定,甚至得出国家分配论原本就是错误的结论。
其实,对于任何一种理论来说,其正确与否,从来都不是绝对的,其正确性从来都只能是依据特定的历史背景来判断的。因此,随着市场化改革的推进和发展,迫使人们重新认识我国的财政问题,得出了只有公共财政才是与市场经济相适应的财政类型的结论,从而形成了我国自己的公共财政论,但这并不等于说国家分配论就是错误的,并不等于就是对国家分配论的否定。
应当指出,国家分配论从“国家”的角度,详细地阐发与论证了在计划经济条件下财政的运作方式及其机理,对于当时的国家以计划形式全面配置社会资源,对于我国财政理论和实践的发展,对于我国经济建设的成就等,都发挥了不可替代的作用,而有着巨大的历史意义。然而,随着市场经济体制在我国的逐步形成,继续从“国家”的角度来认识和开展财政活动,就日益与市场化的实践相抵触了。为此,顺应着市场经济对财政理论提出的新要求,从“公共”的角度来把握和从事财政活动,来总结与归纳财政理论,是势所必然的。这就是公共财政论在我国出现的历史背景。
然而,如果由此而采取的态度,完全否定和无视国家分配论的合理内核,也是不对的。在几十年的时间内,我国财政理论界对财政本质问题进行了大量的探讨,其中国家分配论关于财政本质的结论是正确的,因为现实中的财政就表现为是政府的分配活动。所以,公共财政就是公共性质的政府分配活动。不过,此时的“国家”或“政府”是不能随心所欲行事的,它必须服从于服务于市场,它从事的只能是公共性质的活动。
五、如何构建公共财政的问题
这是目前我国财政界应着重解决的,它涉及到两个方面的问题。
一是如何构建的问题。20余年的市场化改革,已使我国财政发生了巨大变化。税收、政府支出、公债、财政政策、财政体制和财政管理等所有方面,都明显地向国际通行的形式、做法与制度靠拢了。就这个意义可以说,我国公共财政的基本框架已大致形成了,即改革实践实际上已部分解答了这一问题。然而,基本框架的建成并不等于实质内容已经具备,因而至今为止还不能说公共财政模式在我国已经建成了。那么,什么是公共财政的实质性内容呢?
我们认为,只有真正的政府预算制度建成之日,才是公共财政实质上建成之时。西方的历史进程表明,公共财政模式是与政府预算制度相伴随而形成和发展的,正是政府预算制度为该模式的形成和存在提供了基本形式。政府预算制度的灵魂是法治化,而我国传统的国家预算制度恰好缺乏法治化的实质,因而它不是真正的政府预算制度。目前我国的财政改革重心已转到政府预算制度的构建上来,它意味着我国构建公共财政模式的改革开始进入实质性阶段。政府预算制度的改革,是我国财政公共化改革的关键步骤与核心内容,沿着目前的政府预算制度改革道路走下去,最终即可完成公共财政模式的构建任务。
二是如何对待我国财政的盈利性内容的问题。西方的公共财政是与私有制相伴随而形成的,从一开始 就没有涉及盈利性领域。尽管几百年来国有经济所占比重大为扩大,但国有经济只不过是政府执行其公共政策,为市场提供公共服务的手段,而不是政府自己直接参与市场竞争,争夺市场盈利的手段,西方的国有企业基本上是非盈利性的。这种性质的国有经济无论其相对规模有多大,都不否定财政的公共性。
我国的国有经济则不同。我国是在国营经济占绝大部分比重的背景下进行市场化改革的,时至今日我国的国有经济仍由盈利性和非盈利性两大部分所组成,其中盈利性部分则是其主要的构成部分。这样,是否具有盈利性,就成为区分我国与西方国有企业的根本标志,并由此而导致了我国与西方社会经济的种种差异。
我国国有经济的这种状况,决定了我国财政直到目前为止,都包含着公共性和盈利性两大组成部分,从而导致了对公共财政问题的认识困难和混乱。由于公共财政具有非盈利性,盈利性财政活动是不属于公共财政范畴的,这就产生了我国财政的改革目标究竟是单一的公共财政模式,还是双元财政模式,即我国财政是公共财政和国有资本财政统一体的争论。
近年来,我国提出了政府应当退出一般经营性和竞争性领域的改革目标,这将使得我国财政基本上不包括盈利性内容,从而国有资本财政也将不存在了。基于此,我们认为,公共财政是我国财政改革的最终目标模式。然而,政府退出一般经营性和竞争性领域的过程是复杂的,需要解决种种的矛盾和困难而旷时费日。在目前还没有退出的情况下,承认双重性质财政的现实存在,将财政的公共性部分与国有资本性部份区分开来,形成公共财政与国有资本财政并存的格局,是解决我国目前财政困难,根除财政混乱状态的根本步骤之一。这是因为,双重性质的财政活动混于一体,使得我国经济的市场性与非市场性两大部分通过财政直接混淆在一起,这是政府至今仍然插手和干预市场,市场经济体制仍然难以真正建立的根本原因之一。因此,双元财政是我国财政改革的过渡模式,只有经过它的中介,才能加快并最终实现财政的公共化。
六、名词之争的问题
名词和概念的分歧,还深深地卷入到关于公共财政论的争议之中,并对之产生很大的影响,有时还严重地混淆人们视听而导致困惑与迷惘。这在某种意义上也可以说是我国公共财政论所具有的特色之—。
这类问题首先是由财政本质之争引起的,是半个世纪来我国财政学界这一问题争论的继续。我国是在财政本质争论中,形成了自己独特的财政理论和观点,提出了诸如“国家分配论”。“剩余产品决定论”、“社会共同需要论”、“再生产决定论”等,产生了我国财政学中最深奥、理论性最强的内容和组成部份。但这一探讨有时也走向极端,出现了言必称财政本质的倾向,即只要一涉及财政基本理论问题,就不管对方是否探讨财政本质问题,都一概视为财政本质之争,都认为是对自己的财政本质观的否定。
至今回首过去的争论,可以感到许多观点并不探讨财政本质问题。典型的如“剩余产品决定论”和“再生产决定论”就如此,因为它们探讨的只是财政存在的决定性因素,其名称“决定论”就充分说明了这点,但却被当作财政本质问题争啊批啊地热闹了许多年。这点对于公共财政论来说也如此。公共财政论涉及的只是市场经济下的财政问题,而财政本质论要解决的则是“什么是财政”的问题,它涵盖多种经济体制,因而两者是不同层次的问题。为此,对问题的考察必须集中在和局限于市场经济这一背景,才能获得正确的答案,否则除了加剧理论混乱之外,是不会有什么结果的。
其次是由Public Finance一词引起的问题。“财政”一词是从Public Finance翻译而来的,由于其中Public的中文涵义是“公共的”,因而人们认为,“财政”一词本身就包含了“公共的”涵义,如果将Public Finance译为“公共财政”,则实质上是“公共的‘公共财政”’,是一种同义反复。由此得出的结论是,“财政”就是“公共财政”,“公共财政”也就是“财政”,两者是一而二、二而一的,也就没有必要使用“公共财政”一词了。“名木正则言不顺”,如果“公共财政”连名称都是错误的,哪里还有什么公共财政及其模式!既然财政从来就是公共财政,几千年来包括计划经济时期公共财政部已存在了,哪里还需要进行建立公共财政的改革!公共财政论又焉能是正确的!
理论来源于实践,服务于实践,受实践的检验以决定其正误。改革开放前,我国形成了一整套与计划经济高度吻合的财政模式,当时财政活动都是围绕着如何满足国家直接安排和控制整个经济活动的财力需要来进行的。这种“国家”财政模式不能不被市场化改革所改变和否定,而转到与市场经济相适应的财政模式上来,由此而发生的种种财化,从总的看都可以用“公共性”来概括,从而昭示着我国向“公共”财政模式转化的必然趋势。可见,公共财政的改革目标模式,是根源于和产生于我国财政改革实践的。因此,从根本上看,我国的公共财政论是立足于我国财政改革实践而提出的。
既然如此,“财政就是公共财政”,“Public Finance只能译为‘财政’,而不能译为‘公共财政’”等提法,就不正确了。那么,为什么会出现这种错误呢?
我们认为,这是由于将 Public Finance作为分析的起点,并机械地绝对地理解之所造成的。
就“财政”而言,它是人们用以概括国家或政府分配活动的名词。就如同一个小孩出生了,父母给其命名,不管名字文雅还是粗俗都不改变问题的实质一样,人们给政府分配活动按上什么名词,也是不改变问题的实质的。简单地机械地从一个外文名词出发去定义财政范畴,并由此得出我国不存在“公共财政”的结论,显然是本末倒置,是分析方法和思维逻辑的错误,由此导致木正确的结论,就没什么好奇怪的了。
对于西方财政学界来说,从亚当·斯密于1776年以Public去界定各种政府收支,和巴斯塔布尔于 1892年以 Public Finance去概括整体政府收支,一直到今天,他们所面对的都只是市场经济体制和公共财政类型,其使用的术语都只是针对客观存在的公共财政得出的,而不是先给出一个名词,然而再去分析和探讨它应当具有什么“本质”。这样,他们就没有给出涵盖不同的经济体制和财政类型的财政术语,因而严格地说,Public Finance也只能译为“公共财政”。
我国则不同。财政范畴在我国已存在了数千年,其中经历了多种经济体制形态,尤其是目前的改革,更是鲜明地表现出经济体制对财政类型的决定作用。这就很自然地要求我国理论界不仅从市场经济,而且还要从总体上对财政概念予以关注,从而产生了“公共财政”与“财政”的区分,这也是我国公共财政论的特色之一。
最后是关于“公共经济”[Public Economy(-ics)]的问题。这也是由西方理论所引起的,使人们陷入严重混乱之中的问题。极端者甚至认为只有“公共经济”,而没有“公共财政”,这样连“财政”也没有了,自我混乱达到了极点。
应当说,我国财政理论界从来是反对单纯的财政观点的。在市场化改革中,人们愈益认识到必须从经济角度去把握和分析财政问题,但这并不等于可以简单地以“公共经济”一词去替代“财政”。这是因为,从立足于、服务于和促进经济发展的角度去把握和分析财政问题,与财政本身就是“经济”,显然是两个不同的问题,是不能等同而论的。
西方国家之所以使用了“公共经济”一词,是有其理论根源和条件。而我国至今为止,都还不具有这一条件。
英语的Public Economy一词,来源于德语的 Staatswirthschaft即“国家经济”一词。这是一个组合词,其中staat就是“国家’,而wirthschaft则是“经济”,并且是经济学完整意义上的“经济”概念。德国的尤斯蒂比《国富论》早10年出版的财政学专着,其书名就是staatswirthschaft。在英国,稍迟的亚当·斯密则没以“经济”概念去界定财政活动,而使用的只是“收入”和“支出”等概念,即只是将财政说成是一种分配活动,而百余年后巴斯塔布尔使用的则是“融资”即Finance一词。
之所以形成这种“经济”与“分配”的分歧,是由他们各自所持之价值论决定的。德国学者在效用价值论基础上,认为国家活动是生产性的,从而国家收支活动被认为是一个完整的经济活动过程,因而尤斯蒂可以而且必须使用“经济”一词去概括财政活动。斯密所持的劳动价值论,使得他认为国家是非生产性的,财政只能是一种分配活动,这当然就不能使用“经济”一词了。至于巴斯塔布尔的财政定义未使用“经济”一词,则是英国财政学界直至19世纪末为止,仍未将已被经济学界广泛接受的边际效用价值论应用到财政学 上来的集中反映。
此后一直到1936年,“公共经济”(Public Economy)一词才在马尔科的《公共财政学基本原理》的英文译着中出现。值得注意的是,译者在这里不是将Staatswirthschaft译为“国家经济(State Economy),而是译为“公共经济”。到了50年代,“公共经济”一词开始为英语学术界广泛接受,这是英语财政学界此时已完全转到边际效用价值论上来的必然结果。
摘 要：基于以往经典文献的重要研究结论，总结出政府在财政支出配置过程中必须符合的三个基本原则：效率性、公共性和平等性。通过对三个基本原则的深入分析，发现三者之间并不是相互独立的，在本质上效率性、公共性和平等性是相辅相成、辩证统一的。首先，效率性是财政支出配置的前提条件，因为政府的财政资源是非常稀缺的，如果在配置公共资源的过程中没有符合经济效率，那是对公民税收的恣意挥霍。其次，公共性是财政支出配置的政治基础，由于政府机构的行政低效和官僚的腐败猖獗，所以必须通过一种能够反映公民意志的政治程序才能约束政府的利维坦行为。最后，平等性成为财政支出配置的道德保障，它将让任何一个弱势群体享受到公共财政带来的普惠。
关键词：财政支出配置；效率性；公共性；平等性
中图分类号： F810.45 ［文献标识码］ A 文章编号： 1673-0461（2012）04-0074-07
一、引 言
为了满足公共需要和弥补市场失灵，政府手中掌握着大量的财政资源，即通过强制性税收所获得的财政收入。而财政资源配置的具体实施就是政府通过财政支出的分配活动向纳税人提供公共物品和服务。然而，对于政府来说，财政支出的具体配置是一件非常具有挑战性的工作。一些文献已经证明：相对于生财、聚财来说，政府的用财效率往往很低，也就是说，通常情况下，政府不知道该如何花钱？因此，政府的财政支出配置就显得尤为重要。一方面，如果财政支出配置不当，那么整个社会的资源配置就会处于低效率，这将对整个宏观经济的运行造成不良影响；另一方面，如果财政支出配置出现问题，那么公民将无法获得充足的公共产品，最终制约社会的长期发展。从大量的研究文献中，我们可以看到经济学、社会学、政治学和伦理学各个领域的著名学者从不同角度去剖析作为拥有合法性权威的政府部门在配置公共资源时应该遵循哪些普世性原则。本文正是基于以往经典文献的重要研究结论的前提下，总结出政府在财政支出配置过程中必须符合三个基本原则：效率性、公共性和平等性。
二、财政支出配置的效率性原则
（一）市场效率原则也适用于公共经济
经济学的基本原理告诉我们，市场机制能够在大多数范围内发挥极为重要的和基础性的资源配置作用，却并不等于在任何场合和领域它都能有效地发挥这种作用，一旦市场运行无法获得充分竞争这一条件，市场机制对于社会资源的配置将是无效或低效的，此时就会产生“市场失灵”。公共物品正是由于其非排他性和非竞争性而无法通过市场机制获得有效配置，最终的解决办法是依靠政府的力量介入和干预来直接配置社会资源。因此，政府财政活动的首要任务就是确保由于自身的介入而引起的社会资源配置的效率性，或者说必须克服“市场失灵”从而确保社会资源的配置处于帕累托有效状态。现代财政学之父马斯格雷夫（1959）在他的经典著作《财政学原理》中对政府如何配置资源和满足各种社会需求进行了深入的分析。过去英美的经济学家大多喜欢研究价格行为、供给和需求的互动关系等，他们认为政府发挥的是次要作用，只是当市场失灵时才需要政府来弥补缺口。而马斯格雷夫认为政府有重要的经济作用，他研究出来了一种新的收支理论，认为许多商品和服务最好由政府提供，并提出了财政的三大职能：资源配置、收入分配和宏观经济稳定。[1]从某种意义说，正是由于西方经济学出现的“边际革命”改变了人们对政府的理解及其提供相应公共服务的传统看法，并逐渐为以后形成现代公共财政奠定了理论基础。边际效用价值论从经济学的核心原理上解释和论证了：①政府以自己的活动向社会与公众提供的无形服务，是一种公共产品，它与私人产品一样具有价值。②尽管它不是经由市场交换，而是通过税款缴纳索取其价格的，但从根本上看，还是信守和遵循了“等价交换”这一市场经济的基本准则的，这如同两个私人在市场交换中双方的相互关系和地位一样。③尽管它是一种政府通过自身的政治程序所安排的活动，但它从根本上看，仍然是从个人主义出发，公共服务的提供以私人需要为立足点。④尽管公共经济是以非市场的方式进行活动的，但公共产品供应上的资源配置仍然是要从根本上遵循市场效率原则的。[2]
因此，边际效用价值论被运用于公共财政分析之后，就使得有效配置资源的私人经济原则，也开始运用与公共经济活动了。这样，整个社会的资源配置，从根本上看也都应该遵循统一的市场效率准则去进行，使得政府财政支出从根本上也以市场效率准则来决定。尽管公共财政与私人经济有着不同的运行方式、活动主体与对象、活动范围与特征等，但是由于两者在价值、私人需要与效率原则上的根本一致性，因而两者构成了统一的有机经济整体。
（二）财政支出效率的具体涵义
公共财政制度是我国财政改革的长远目标，对于怎样恰当地对公共财政进行定位，理论界在某些方面还存在不同的意见，甚至不愿意使用“公共财政”这个名称。但是，无论从政府的财政规划方面，还是诸多财政杂志来看，“公共财政”这一称谓事实上已经越来越普遍化，被越来越多的人认可。因此，对于公共财政的界定，需要形成一个明确的意见，以适应现实的需要。
一、公共财政的一般界定
从本质上来看，公共财政与财政、国家财政并没有差别，都是特指国家进行的分配活动，都涉及财政收支、财政平衡、财政管理等内容。它们在中文名称上的不同，主要是翻译的问题，英文中的财政概念用“public finance”来表示，如果对其直译就成了“公共财政”。然而“finance”一词具有多种意思，可翻译为“财政”、“财务”、“金融”等，只有在其前面加一个“public”进行限定，才能明确地表示“财政”这一概念。可见，“公共财政”和“财政”都对应于“public finance”，二者并无本质区别。财政是国家进行的分配活动，本来就是公共性的，因此，在“财政”一词加上“公共”二字似乎有同义反复之嫌。
虽然从本质上看，公共财政与财政具有共性，但是，由于历史上认识偏差的原因，使二者出现了一定的差异。在改革开放很长一段时间，“人们习惯上把资本主义社会的财政称为‘公共财政’，而把社会主义财政称为国家财政，是生产建设性财政。这样一来，约定成俗，公共财政就成为资本主义财政的代名词，自然两者之间就有了根本的区别。”①另外，从相关的理论研究来看，公共财政的讨论多是西方财政学上的一些内容，由此可见，我国的公共财政研究在若干方面是与西方财政理论紧密联系在一起的。笔者认为，公共财政是“市场经济条件下的一种财政模式”。其主要原因可以从现实经济和财政理论两方面来认识。
政府的财政活动属于经济范畴，资本主义国家的基础经济制度是市场经济制度，按照马克思主义的观点来看，经济决定财政，因此有必要对西方国家的财政进行重新认识，不能把公共财政等同于资本主义财政。在我国建立社会主义市场经济体制的过程中，政府和理论界都认同了要构建适应我国特色的公共财政制度，那么，公共财政也就不可能是独立于国家财政之外的财政，而只能是国家财政的一种；是与我国原计划经济体制下所实行的财政模式不同，与市场经济体制相联系的财政模式。
之所以认为公共财政是国家财政在市场经济条件下的一种财政模式，还因为公共财政理论中的市场失灵论。无论从古典的自由主义理论，还是近代的政府干预主义，政府财政活动的主要目的都是为了弥补市场失灵。古典经济学的财政思想，来源于亚当。斯密在1776年出版的《国民财富的性质和原因的研究》一书中。其学派反对国家干预主义，主张实行“廉价政府”，一般都认为国家的财政支出不具有生产性，应该尽量控制，而让市场这只“看不见的手”来实现资源的优化配置，认为市场机制可以实现经济发展的各种目标。因而财政支出的范围仅限于市场机制无法作用到的国防、司法、公共工程、公共机关等方面。这一观点在西方持续了一百多年，财政一直也都限制在特定的范围内。
但是，20世纪初资本主义国家在自由市场经济条件下发生的多次经济危机，导致了严重的社会萧条和动荡。许多经济学家开始认识到古典的自由市场经济并不能自动实现资源的优化配置、经济稳定发展、充分就业等宏观经济目标。经济发展中存在许多市场自身不能解决的问题，即所谓的“市场失灵”。为了弥补市场经济的不足，英国经济学家凯恩斯建立了全新的政府干预主义理论。主张通过政府的财政支出来影响社会总需求，从而保障经济的平稳运行和发展。在20世纪中期，资本主义进入了一个“滞胀”时期，一些经济学派如供给主义、货币主义等派别又开始重视自由市场主义，他们认为政府的大量干预并没有带来比市场更多的效率，从而反对过多的政府干预，让市场自身去解决问题。
纵观西方市场经济国家的财政，其基本要点有：第一、政府财政的支出范围主要着眼于社会公共需要方面，不去干涉市场经济能够处理好的私人需要方面，不直接介入社会生产性领域，把社会资源配置的主要任务都交由市场去完成；第二、财政支出十分注重效益的提高，并采取各种数量方法如成本效益法、最低成本法等来进行财政支出决策，只有具有较大效益的项目财政才会介入；第三、预算管理制度化，市场经济条件下社会经济生活逐渐复杂化，财政本质上作为一种利益分配的关系，必须建立相应的法治制度，才可能保障财政分配达到预期目的；第四、在财政体制上坚持分权制下的制衡，社会公共需要是有区域性的，政府提供的公共产品也具有地域性，地方政府在处理地方事务上比较有效率，所以，适当的分权有利于经济效率的提高，但是，各地之间又有很大差别，财力也各不相同，所以，权力也不能下放过多，还要保持一定的制衡力量；第五、坚持税收负担的最小化来设计税制，在设计税制的过程中充分考虑公平与效率的关系，尽量做到“税收中性”，在征税的过程中努力降低征管成本和纳税人的奉行成本。
二、公共财政（public finance）的内涵与特征辨析
关于财政（public finance）的定义，早期的西方学者认为，财政是政府收入和支出的管理，或者称之为政府资金的征收、使用和管理。我国传统财政学关于财政的定义，尽管表述各异，大体上还是概括为国家的收入和支出活动，甚或将收支活动等同于分配活动。在现代市场经济条件下的public finance，日本岸田俊辅在1978年的《图说日本财政》将其定义为“政府所进行的经济活动”②，美国马斯格雷夫在其1973年初版的《财政学理论与实践》一书中的序言中说：“财政这一名词，传统地应用于包含税收和支出措施的那套政策问题。这不是一个好名词，因为根本问题不是资金方面的，而是涉及资源利用、收入分配和就业水平的，不过这个名词已为人们所熟知，而且称之为公共部门经济所引起的误解将不会更少些。”他在该书1980年第三版中说：“本书论述公共部门经济，不仅包括其资金，而且包括它对资源利用的水平和配置，以及它在消费者之间的收入分配的全部关系。虽然我们的主题是归属于财政学的，但它涉及到问题的资金方面，也涉及到实物方面。而且，它不单纯是个公共经济问题。因为公基部门是在和私有部门相互作用之中运行的，所以两个部门都进入分析，不仅支出和税收政策的效果有赖于私人部门的反应，而且对财政措施的需要也取决于财政措施不存在时私人部门如何行动。”③而中国前财政部长项怀诚主编的《领导干部财政知识读本》一书认为，财政，也叫“国家财政”，是以国家为主体；通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动④。厦门大学张馨教授在《公共财政论纲》中的定义是：公共财政（public finance）指的是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式⑤。
总之，中外传统财政学基于时代的背景和条件，把财政定义为收入和支出，如以现代市场经济的观点考察，实在是太偏狭了，有的学" 者将收支活动等同于分配活动更不足取。将财政定义为“政府所进行的经济活动”，表明public finance在现代市场经济条件下，已不限于财政收支及其管理，更不能限于货币资金管理，而要从政府与市场的相互作用，结合到资源的配置、收入的分配、经济的稳定，从宏观和微观的角度分析，强调财政是经济的一个范畴，甚至于用中文的“公共财政”来替代“财政”。但是，将财政定义为“政府所进行的经济活动”又失之过宽，因为无论中外，除政府的财税部门之外，央行、计经委、通产省、商务部等之类的政府所属机构，其经济活动断然不属财政。反观项怀诚和张馨的public finance定义，将财政定义为政府所进行的某种（类）经济活动，则有其合理之处。所以，公共财政是市场经济条件下的财政，已为大家所公认，尽管理论界的描述尚不尽统一，问题的关键在于对分配活动或经济活动的进一步界定，它既是对财政活动的高度概括，又涉及财政活动的范围，关系到以公共财政为基点的公共经济及其财务管理等诸项活动的范围、目标与方式。
笔者认为，public finance是国家为了实现其职能，凭借国家的权力，参与一部分社会产品或国民收入分配所进行的一系列经济活动。
1.public finance的理财主体是国家，具体包括各级政府及其理财专职机关，其理财主体具有层级性。这里的各级政府包括中央政府和地方各级政府，政府又设置具体的理财机关，专司相应的理财职能，如中国目前的财政、海关、国家税务局和地方税务局系统等。
2.public finance活动的目的是实现国家的职能，过去理论界对国家职能的概括一般指政治职能和经济职能，这没有错，目前理论界关于公共财政的核心演化为满足社会公共需要，是有其道理的。如果说前者的关系链为：国家或政府的职能——社会公共需要——财政的职能——……；后者的关系链是：社会公共需要——国家或政府的职能——财政的职能——……。
那么，问题的症结之处在于国家职能和社会公共需要的关系。就国家职能而言，“横看成岭侧成峰”，其既可分为政治职能和经济职能，也可分为阶级性方面的职能（对外进行战争或防御、对内维护统治阶级的统治等）和社会性方面的职能（提供公共福利、优化资源配置、公平收入分配、稳定经济并有适度的经济增长等）。再就社会公共需要来看，社会的即公共的，社会的职能亦即社会公共需要的职能，在传统财政学描述的实现国家政治、经济职能中，是包含着社会公共需要的，只不过公共需要在不同的历史发展阶段（如资本主义发展初期和当代资本主义时期、我国计划经济时期和市场经济阶段等），其内容、范围、方式有所差异，并反映着不同的生产关系。以此观，前述关系链诚可为：国家或政府的职能——社会公共需要的职能——财政的职能——……。
3.public finance活动的根据（或依据）是凭借国家的政治权力、财产权力、行政管理权力和信用权力。政治权力即国家作为主权者的权力。马克思指出：“在我们面前有两种权力：一种是财产权力，也就是所有者的权力，另一种是政治权力，即国家的权力”⑥。政治权力为国家所独有，其主体就是国家，所以，政治权力即是国家作为主权者的权力。国家政治权力所涉及的对象范围，从地域的角度看，就是政治权力所能达的全部空间，如领土、领空、领海；从人员的角度看，就是该国所判定的公民或居民。政治权力在经济上实现的形式就是税收。
财产权力就是所有者的权力，所有者的权力不仅包括生产资料（含土地）的所有者权力，而且包括劳动力所有者的权力，其借以在经济上实现自己的形式，进一步分割为产业利润、商业利润、借贷利息、地租及工资等。由此可见，所有者的权力主体具有多样性，不仅包括国家，而且包括企业、单位和个人。就财政而言，这里的所有者权力主体就是国家，国家作为生产资料所有者权力或出资者的权力主体，以上缴利润形式参与国有资本及相关的资本组织形式的利润分配，在我国目前阶段，依国有经济的实现形式即经营形式的不同，进一步界定为直接上缴利润、国有股红息、承包费和租赁费等。（特殊的）行政管理权力，是就政府与市场的关系而言，若把政府也看作市场经济主体的一员，（特殊的）行政管理权力就是特殊的经济主体的权力，之所以特殊，在于其对象范围限于特定的对象、实施特定的管理所收取的规费和特许权使用费，其经济上的实现形式即是政府收费和政府性基金。至于国家的信用权力，不独体现在财政范围，央行行使的也是国家的信用权力。就财政而言，国家的信用权力在经济上实现的形式就是国库券或国债，或财政性贷款。就四种权力来看，政治权力和财产权力是财政依据的一般权力，行政管理权力和信用权力是财政依据的特殊权力。
4.public finance参与“分配”是过程而不是结果。如果把财政的结果归之于分配活动，这是正确的，但需明确的是，这是指社会再生产四个环节即生产、分配、交换、消费中的“分配”，亦即财政分配制约生产，生产又决定财政分配；财政分配与交换、消费相互影响、相互制约；财政分配与其他社会产品分配‘（如工资分配、价格分配、信贷分配、财务分配等）相互影响、相互制约。所以，从社会再生产的角度，立体的、多维的把握财政分配活动，是理解财政是一种分配活动的关键，但如果把财政分配活动仅仅归之于组织收支活动，则是有所偏颇的，是与现实经济情况不相符的。
5.public finance活动的结果是其一系列经济活动，具体包括组织收支活动、调节控制活动和监督管理活动等。这些经济活动的货币表现则为财政资金，具体包括财政收入和财政支出。
三、对公共财政模式的再认识
厦门大学张馨教授认为，公共财政是“与市场经济相适应的财政模式”⑦，中国人民大学安体富教授认为，公共财政实质是市场经济财政⑧，我们认为，只有在市场经济条件下，财政的公共性才真正取得独立、成熟、规范、完全的存在形式——公共财政，亦即市场经济财政⑨。所以，我们主张和赞同公共财政是市场经济条件下的财政模式这一观点，但公共财政这一财政模式和经济条件、国家财政是什么关系，显然有必要进一步研究。
理论界有一种流行观点认为，人类历史所存在的经济体制有三种类型，与此相适应，财政类型或模式也分为三种：自然经济——家计财政、计划经济——国家财政、市场经济——公共财政，应当说，这种分类有一定新意，但我们认为，既然财政就是国家财政、政府财政，公共财政就是国家财政的一种：市场经济条件下的财政，同理，国家财政中尚包括计划经济条件下的财政。
财政=国家财政 计划经济条件下的财政（生产建设财政或统收统支财政）
市场经济条件下的财政（公共财政）
顺便指出，理论界有人认为，国家分配论强调，财政本质也是“国家分配”，因而“财政”就是“国家财政”。还有同志认为，国家分配论是财政本质的理论，公共财政论是财政现象理论或财政模式理论⑩。笔者认为，国家分配论不应仅仅是关于财政本质的理论，国家分配论除本质论外，尚包括运行论、调控论、政策论等，当然，这些理论必然且必须随着条件的变化而发展变化，而发展了的国家分配论与公共财政论并不矛盾，所以，核心是要强化对市场经济这一条件的研究。
既然公共财政是市场经济条件下的财政，那么，与自然经济和计划经济相比，市场经济则拓宽和规范了财政关系涉及的经济主体和分配范围，财政关系的主体涉及到国内外市场的参与者，涉及社会经济生活的各个层面，财政分配范围不仅扩展到社会再生产的各个环节，而且扩展到国内外市场及市场作" 用不到的范围。正因为如此，商品经济乃至市场经济，要求用法制规范财政关系的主体和分配范围，正确划分市场和财政各自作用的范围，凡是由市场能够解决好的，就让市场解决；财政转向市场作用不到或市场失效的领域或产品，凡市场管不好或管不了的，就由财政通过各种手段来管。与自然经济和计划经济相比，市场经济则改变了财政的运行过程，使财政关系的运行过程由经费供给变为经营管理，财政再分配也相应变为市场性的再分配和非市场性再分配相结合。这种变化，使市场经济条件下的财政关系运行不仅与自然经济中的财政关系运行有了原则区别，而且与计划经济中的财政关系运行也有了很大的区别，如果人们仍然用原有的某些理财思想来看待市场经济中的财政关系，必然要产生严重失误，造成财政运行过程的紊乱。所以，按照市场经济发展的要求，把财政关系纳入市场经济体制运行的轨道，是财政体制改革需要妥善解决的问题，诸如国库集中统一收付、部门预算、收支两条线、政府采购等应运而生。与自然经济和计划经济相比，市场经济则拓展了财政的职能，随着商品经济的发展和生产社会化程度的提高，财政的职能有了明显的扩大和调整。在市场经济条件下，市场在资源配置、收入分配和稳定经济发展等方面起着基础性的作用，而财政分配正是立足于这种基础，成为资源配置、收入分配、稳定和发展经济最有效的调节机制，可以加速或抑制经济发展的速度，引导生产经营方向，调整产业结构、产品结构和技术结构，公平分配收入，平衡社会总供给和总需求等。如果没有财政的“第二次”调节，那就只能任凭经济的盲目发展，使社会经济处于波动或混乱状态。所以，市场经济的发展，不仅为财政关系的发展创造了物质条件，而且扩大并强化了财政的职能，使财政关系在现代经济生活中占有举足轻重的重要地位。
①安体富：《论我国公共财政的构建》；高培勇：《公共财政：经济学界如是说》，北京：经济科学出版社2000年版。
②③王国清、程谦：《财政学》，西南财经大学出版社2000年版。
④项怀诚：《领导干部财政知识读本》，经济科学出版社1999年版。
⑤张馨：《公共财政论纲》，经济科学出版社1999年版。
⑦ 张馨：《公共财政论纲》，经济科学出版社1999年版。
⑧安体富：《论我国公共财政的构建》，高培勇：《公共财政：经济学界如是说》，经济科学出版社2000年版。
⑨ 王国清：《公共财政：财政的公共性及其发展》，《经济学家》。1999年第6期。
⑩转引自樊丽明等：《探讨财政改革，完善财政政策》，山东人民出版社2001年版。
主要参考文献：
[1]许廷星。关于财政学的对象问题[M].重庆：重庆人民出版社，1957.
[2]许廷星，谭本源，刘邦驰。财政学原论[M].重庆：重庆大学出版社，1986.
[3]刘邦驰，汪叔九。财政学[M].成都：西南财经大学出版社，1995.
【关键词】财政学；公共经济学；历史演进
财政是一个经济范畴同时又是一个历史范畴。财政活动作为人类社会一种特殊的社会现象，是社会发展到一定阶段的产物，其随着国家的出现而诞生。财政学主要研究政府如何为满足社会公共需要而筹集、使用和管理资金。
一、西方财政学思想发展的萌芽
古希腊的色诺芬是世界上最早使用“经济”一词的思想家。在《论税收》中，色诺芬主要讨论了如何改进雅典的税收制度问题，第一次提出了财政收入和财政支出的概念。进入资本主义阶段之后，财政才作为一门系统的学问被学者们所研究。第一次专门论述财政问题的著作是法国政治思想家波丹所著的《共和国》。波丹认为国家财政应当是为了维持国家利益和公共需要，征收适当的财政收入，国家切不可滥收滥支。英国重商主义者托马斯・霍布斯在《利维坦》等著作中阐述了其赋税思想，率先探讨了国家建立及其人民应当向政府缴纳税收的原因。在柏拉图和亚里士多德的一些著作中，也有关于财产与收益之间以何者为课税标准，以及强制征税的公平原则之类的论述。
二、20世纪西方财政学的早期发展
亚当・斯密（Adam Smith）在《国民财富的性质和原因的研究》中，较为系统、完整地阐述了公共支出、公共收入和公债等问题，确立了财政学体系。亚当・斯密的财政理论和财政思想为后来财政学的发展搭建了基本框架，在学说史的研究中被称为“古典财政理论”。
1890年，马歇尔（Alfred Marshall）出版了《经济学原理》，拓宽了斯密经济学的研究范围，同时他采用局部均衡分析方法研究了税负的转嫁与归宿问题，使财政学研究走上可验证的轨道，这一时期的财政学研究也被称为新古典财政学。马歇尔的学生庇古（Arthur C.Pigou）在局部均衡分析框架下对外部性问题进行了考察，指出政府可以通过征税或给予财政补贴的方法促进边际社会成本和边际收益相等，进而实现对市场缺陷的弥补。此外，庇古还对税收负担在个人间的分配问题进行了探讨，从而将收入分配问题纳入财政学的研究范围。
在边际效用理论的基础上，奥意学者和瑞典学者开始了对公共产品问题的研究。奥意学者指出，除了适用于私人产品之外，边际效用理论同样适用于公共产品。瑞典学者威克塞尔认为，尽管税收是由国家权力机关征收的，但征税时仍应将公共产品为个人带来的收益与个人在公共产品的提供中所作的贡献结合起来。在威克塞尔所做工作的基础上，林达尔建立起一个类似于私人物品竞争市场的公共产品供应模型，进一步研究了公共产品的定价问题。
三、20世纪50年代财政学开始进入繁荣时期
20世纪50年代中期，萨缪尔森（Paul Samuelson）在一般均衡框架下对公共产品的分析吸引了众多理论分析家的目光。萨缪尔森采用数学方法对私人产品和公共产品进行了界定，这也是财政学研究中首次较为严格地给出公共产品的定义。但是，萨缪尔森的研究并未解决威克塞尔所提出的偏好表露问题。针对这一问题，蒂布特（Charles M.Tiebout）在一系列假设前提下，于1956年构建了地方支出和公共产品供应模型。尽管蒂布特只是从理论上对地方支出和公共产品供应做了推理和论证，并未给出实证检验，但他首次提出了财政竞争、分权以及税收资本化等问题，为财政分权理论的形成与发展奠定了基础。
1959年，美国著名财政学家马斯格雷夫出版了经典著作《财政理论：公共经济研究》。马斯格雷夫实现了对两大传统的整合，并提出了三部分模型，即资源配置、收入分配和稳定。这种三分法为制度环境下财政职能的描述提供了一种便利的方法，也有益于财政学课程的设置。马斯格雷夫还首次提出了“公共经济学”的概念，这一概念的提出引起了财政学理论界特别是中国学者对“财政学”与“公共经济学”、“公共部门经济学”等学科关系的探讨与争论。
公共选择理论是20世纪60―70年代以来财政学发展的又一重要领域。1951年，阿罗（Kenneth J.Ar-row）以序数效用论为基础，运用数学工具提出了阿罗不可能定理。布坎南和塔洛克（Gordon Tullock）采用微观分析方法，将个人间的利益交换概念引入政治决策领域。他们在威克塞尔对公共支出和税收之间关系分析的基础上，深刻揭示了隐藏在公共支出和税收水平背后的政治背景，提出公共部门政治决策的基本原则。目前公共选择理论具有自身的体系，该体系跨越政治科学和经济学两个领域。
四、最近财政学的演变趋势
20世纪80―90年代西方财政学仍处于发展之中，发展的主要表现是对一些具体问题，比如公共产品供应问题、财政政策的作用等进行更深入的分析。新凯恩斯主义者仍然主张政府干预经济，但他们更加强调“适度”的国家干预。与原先的凯恩斯主义注重对经济进行“数量”上的调节相比，新凯恩斯主义更关注财政政策调节经济“质量”的好坏。
在财政学研究领域的拓展与深化的进程中，一般均衡分析的思想仍然是财政学研究的理论基石，一般均衡的迭代模型也得到了更为广泛的应用。哈伯格（Arnold C.Harberger）在公司所得税方面的经典研究充分体现了一般均衡模型的重要应用价值。随着经济的发展，人们对公共服务需求逐渐升级，政府支出规模不断扩大，财政学研究会将更多的注意力转移到社会保障、教育、卫生、环境保护等公共领域。
参考文献：
关键词：公共产品 公共产品纯度 财政支出责任
一、公共产品理论及公共产品纯度的提出
（一）公共产品理论回顾
关于公共产品的研究，最早萌芽于亚当・斯密的《国富论》中，尽管他没有明确地提出公共产品的概念，但其通过论证政府的职能，表达出了公共产品的类型与层次、提供方式及其效率、资金筹集的原则等公共产品的思想。林达尔于1919年提出了最早的公共产品理论研究成果即林达尔均衡，对公共产品供给的均衡与效率条件进行了模型化。之后，萨缪尔森首次界定了公共产品的概念，表述了公共产品的两个特征“受益的非排他性”和“消费的非竞争性”，并正式论述了公共产品最优配置的一般均衡条件。1973年，桑得莫发表了“公共产品与消费技术”，着重从消费技术角度研究了准公共产品。至此，公共产品理论趋于成熟。
（二）公共产品纯度的提出
在公共产品特征、分类、供给研究的基础上，很多学者根据非排他性和非竞争性建立了产品谱系的思想，根据产品符合某些特征的程度来表示产品的公共性的强弱，把纯公共产品与私人产品视为谱系上的两个极端。布坎南、阿特金森与斯蒂格利茨、巴泽尔等的分析较有代表性，这是公共产品研究的一个重要方向，为公共产品纯度概念的提出提供了极大的理论启示。国内学者对公共产品的研究起步较晚，并大多是在西方公共产品理论的基础上对我国实际问题的探讨。但是国内学者却借助公共产品的相关理论提出了公共产品的纯度问题。陈国庆，王叙果（2007）在《公共产品纯度：公共产品市场建设的理论基础》一文中提出，公共产品纯度一直隐含在公共产品分类研究之中，有三个重要发现：（1）公共产品纯度是公共产品分类有效的依据，公共产品分类表面上依据非排他性和非竞争性，实质上依据公共产品纯度；（2）公共产品纯度不仅取决于非竞争性和非排他性，还取决于技术上的可分割性、传统的收益性和制度约束性；且制度约束性是一票否决；（3）公共产品的供给和需求的均衡可以通过市场机制来解决。马，尚娟（2012）在《交通建设“两个路网体系”的经济学解释一――基于公共产品纯度理论》一文中以公路为例，从产品维度和时间维度的角度提出了公路这种公共产品公共性的大小，即公共产品的纯度，并分析了不同纯度的公共产品的供给模式。
二、财政支出责任界定在各类产品提供中存在的问题
传统理论根据产品是否满足非竞争性和非排他性，而将其划分为纯公共产品、准公共产品和私人产品。且理论和实践证明，对于纯公共产品或不具备排他性的准公共产品，市场会因“搭便车”问题对其提供不足，因而需由政府提供；对于能够实现排他性的准公共产品，可考虑由市场提供或政府提供。
（一）对纯公共产品的界定较模糊
纯公共产品，指同时具有非排他性和非竞争性的物品和服务，理论上应由政府提供，属于财政支出责任范围。现实中，对纯公共产品界定较为模糊，导致财政支出责任不明确。例如，一项科研活动是属于基础科研还是应用性科研没有特别明确的标准。
（二）对纯公共产品本身缺乏具体细分
纯公共产品包括多项具体内容，应按其内容区别界定财政支出责任，而现实中政府并没有对某些纯公共产品加以区分。例如，北京政府于2013年底对公共安全类中的“护照快递”实行免费速递，快递费用由本地财政负担。然而，“护照快递”并非全体社会成员共同的、无差别的需要，完全可由市场提供，政府免费速递实际上承担了市场事权和额外的支出责任。与此相反，“办理身份证”属于社会公共需要，而现实对此类纯公共产品的提供并非免费，相当于政府未承担应有的支出责任。
（三）对准公共产品提供中政府承担的财政支出责任不明确
准公共产品是介于公共产品与私人产品之间的、兼具部分公共产品和部分私人产品性质的某类产品，如基础设施建设、医疗、教育等。对于可解决排他性问题的准公共产品，可考虑由市场提供，但由于准公共产品具有部分公共产品的特征，因而支出责任可根据公共产品的纯度和市场效率来决定政府与市场的承担比例。当前，财政对准公共产品的支出责任主要存在以下几点问题：第一，排他性的准公共产品多为政府提供，未实现多元化提供。对于具有排他性特征的准公共产品，由于解决了非排他问题造成的“搭便车”行为，可以考虑采取私人提供的方式，如高速公路、公交地铁、医疗服务等。现实中，政府对部分准公共产品，如公交地铁承担过多的支出责任。第二，准公共产品的生产未充分引入市场竞争。如北京地区的地铁建设责任基本由政府承担，除地铁4号线和14号线采用PPP模式（政府直接投资占总投资的70%），引进社会资本（港铁）以外，其他交通运输业的投资责任基本都是政府，即使采用了其他的融资手段，但最终形成的债务也都由政府承担。因此，基础设施的投资建设责任基本上就是政府承担。
三、公共产品纯度与财政支出责任界定的关系
（一）公共产品纯度与公共产品属性值的赋予
根据公共产品理论，完全具有非排他性和非竞争性的产品是纯公共产品，完全具有排他性和竞争性的产品是私人产品，但是很多产品的排他性和竞争性又具有不同的程度，这便涉及到公共产品的纯度问题，同时公共产品纯度又受到技术上的可分割性、传统的收益性和制度约束性的影响。财政支出责任是政府承担的运用财政资金履行其事权、满足公共服务需要的财政支出义务，其中事权是指为一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。纯公共产品必须由政府提供，属于财政支出责任；私人产品除由于特殊目的之外，则必须由市场提供；介于纯公共产品和私人产品之间的产品理论上讲应该是既可以由政府提供，又可以由市场提供，现实中是否应该由政府提供以及政府提供的程度则取决于公共产品纯度。我们可以依据公共产品纯度， 快速明确公共产品属性，以确定其是由政府机制解决，还是市场机制解决，改变因公共产品属性不清，影响政府决策的局面，为公共财政的发展，找到相对准确的边界。如果将纯公共产品属性值界定为0，私人产品属性值界定为1.0，其它的产品属性值应该是介于0和1之间。本文将0―1之间的产品属性值细分为0―0.2、 0.2―0.4、 0.4―0.6、 0.6―0.8、0.8―1.0，越接近0，产品属性就越接近纯公共产品的特征，越接近1.0，产品属性就越接近私人产品的特征。
（二）公共产品纯度与财政支出责任的关系
关于“市场”和“政府”，凡是依靠场机制能够带来较高效率和效益，并且不会损害社会公平和正义的，都要交给市场，政府和社会组织都不要干预。在政府和市场的关系方面存在政府越位和缺位现象。政府越位，会在相当程度上影响市场机制对经济活动的调节作用；政府缺位，则弱化了政府这只“有形之手”的作用。完善场化改革，必须强调市场在资源配置中的决定性作用。体现在财政支出责任方面，就是属于政府的职能范围，就应该界定为财政支出责任。而政府职能的确定最终也是归结到政府应该提供什么样的公共产品，而提供的标准则是依据公共产品的纯度。公共产品纯度越低，即公共产品属性值越低，政府提供这种产品的财政支出责任就越大；反之，政府的财政支出责任就越小。公共产品的纯度与政府的财政支出责任呈负相关的关系。
参考文献：
[1]陈国庆，王叙果.公共产品纯度：公共产品市场建设的理论基础[J].财贸经济，2007（10）
[2]马，尚娟.交通建设“两个路网体系”的经济学解释一――基于公共产品纯度理论[J].长安大学学报，2012（1）
[3]陈晓永，张云.环境公共产品的政府责任主体地位和边界辨析[J].河北经贸大学，2015（2）
[关键词]财产税；税收公平；地方财政
从经济学意义上讲，税收公平性问题基本可以归结为对税收归宿的讨论，本质上是税收对相对市场价格的影响。自tiebout提出“用脚投票”的公共品提供模式以来，有关财产税税收归宿的研究一直是经济学家们关注的热点问题之一。基于逻辑基础的差异，关于财产税税收公平的研究文献大体形成了两种相互对立的观点，即“受益论”与“新论”，并分别在实证文献中得到了支持。进入20世纪90年代以后，有关财产税公平性的研究得到了进一步拓展，但大多是上述两种观点的应用。本文综述半个多世纪以来关于财产税公平性研究的理论文献，一方面为国内学者了解这一领域的发展状况与发展方向提供参考，另一方面也可以为国内学者研究国内物业税的下一步改革提供有益的思路。
一、“受益论”与财产税税收公平
自庇古以来，人们对公共品的市场有效提供一直持否定态度，tiebout模型改变了这种局面，为公共品的市场提供勾勒出一个理想的“用脚投票”式的市场运作模式。尽管最初的tiebout模型并不能恰当地反映现实，但其富有开创性的研究成果为财产税“受益论”的形成奠定了坚实的基础。
财产税的“受益论”观点由hamilton、fischel和white率先提出，并由hamilton和fischel进行了更为深入的阐述。这种观点认为财产税是一种几乎能够鼓励当地居民做出正确财政决策的受益税。房屋业主作为地方政府支出的主要承担者，他们通过“用脚投票”等方式，促使地方政府在市政支出、税收和土地使用方面选择最佳方案，以使他们房屋价值最大化，这种选择的结果使财产税成为房屋业主对其所获服务的支出，从而也使财产税成为一个有效税种。
“受益论”观点在局部均衡框架内分析税收归宿，认为对房屋所征的税是累退的，不利于公平收入分配。其基本逻辑是：由于财产税是基于住宅单元价值的比例税率，而低收入家庭在住房支出上的比重较大，所以与高收入家庭相比，低收入家庭承担的财产税义务较重。“受益论”成立需要两个核心理论基石：一是分区制，即要求一个地区能够有效地保证财产税税基不受新居民过多的影响；二是资本化，即要求政府支出的收益能够充分体现到住房价值中。大量关于分区制的理论文献都致力于不存在公共土地控制的情况，模型构建的基础是居民对于地方服务和住房需求存在收入和价格弹性，而收入与价格弹性在居民与不同的地方政府之间存在差异，这为居民对公共服务的分类选择提供了可能。显然，这类研究并不能很好地模拟现实。事实上，对土地利用的控制往往是地方政府的最重要职责之一，miller对加州雷克伍德计划的分析、elllckson对euchd诉ambler案件的分析都试图证明社区居民通过地方政府影响土地控制的情况确实存在。而沿着这一思路最成功的理论则是中位选民定理。中位选民定理由howard bow-en首先完善，其后经济学文献对该法则进行了广泛深入的统计检验。tnman调查了长岛58个学区，结果发现中位选民模型能够很好地预测学校支出之间的差别；在miller对洛杉矶县的详尽研究中，发现普通选民，而不是精英才是地域合并的最终决定者；randau holcombe总结了其他类似研究，发现这些研究很有说服力，并提出可以用中位选民模型作为政府决策的合适基准，就如完全竞争之于私有市场的基准一样。
资本化问题要求房屋购买者比较确切地了解社区之间的财政状况以及公共服务水平的差异。oates首先提出了这一观点并予以统计证明，他研究了美国新泽西州北部城市1960年的数据，认为“如果一个城市提高税率，并用增加的那部分税收收入改善学校系统，那么回归系数表明预算开支增加所带来的收益可以大致抵消高税率对地方财产价值所带来的负面效应”。此外，reimhard等也研究了其他公共事件对地方房屋价值的影响，结果表明，各种地方公共事件的影响都会非常准确地体现在房屋价值上。
二、财产税“新论”与税收公平
与财产税“受益论”相对立的另一种观点是财产税“新论”，这一观点由mieszkowski首先提出，后经george zodrow和mieszkowski进一步完善成为完整的理论体系。mieszkowski通过调整harberger有关税收归宿的一般均衡模型，使其适用于对地方财产税的分析。mieszkowski的模型将整个经济中的行政区域分为两类：高税区域与低税区域，同时假定整个国家的资本供给完全没有弹性，研究表明，资本所有者作为一个整体负担了全国财产税的平均税负，mieszkowski把财产税的这一特征称为财产税归宿的利润成分。同时，由于高收入家庭的资产多，他们承担的税赋也多，所以财产税属于累进税制，是有利于公平收入分配的。显然，“新论”的这一结论与传统“受益论”观点截然相反。
另外，在zodrow-mieszki完善的“新论”模型中，资本的竞争性回报也得到了考虑。在税率较高的行政区域中，财产税使资本流出该地区，从而降低了当地生产要素的生产率以及对这些要素的竞争性回报，最终提高了房屋价格；同时，由于资本被吸引到税率相对较低的地区，从而使流入地的土地与工资价格上升，并使房屋与商品价格下降，这一结果被称为财产税的消费税效应。然而，就经济总体而言，财产税“新论”认为相对于利润税成分，消费税效应只起到次要作用，因此，对税收归宿起主要作用的是利润税成分。
财产税“新论”同样也依托两个核心假设：一是资本可以因为不同地区间税率的差异而自由流动；二是在全国范围内资本总量保持不变。并且，即使在一般均衡模型中加入tiebout类型的特征，这两个基本的假设仍能保证“新论”结论的成立，因此，对“新论”的实证研究也主要集中在对其两个假设的经验验证方面。
三、税收竞争与地方公共服务均等化
税收竞争对地方公共服务水平的影响实际上是财产税“新论”在地方公共产品供给上的一种应用，也可以说是对“新论”的一种经验验证。最早注意到这个问题的学者是break和oates，他们认为，由于税收竞争的存在，地方政府不愿对流动资本征税的心态，可能会导致他们将支出控制在没有效率的水平上，即导致地方公共服务的供给不足。
zodrow和mieszkowski、wilson首先对这一观点进行了系统研究，他们建立了一个存在许多相同 行政区的模型，这些行政区内的土地是固定的，资本则可以自由流动；每个地方政府选择其提供公共服务的数量，以使他的代表性居民的福利最大化。其结论是：如果人头税可行，则用人头税资助的公共服务是有效的，此时财产税税率为零。如果人头税的使用存在限制，则财产税融资的结果表明地方政府选择的公共服务会低于有效水平，原因是地方政府怕资本外流而采取税收竞争策略，从而减少了对资本税的使用。
brueckner对这种简单的税收竞争模型做了进一步延伸，在其中加入了劳动力要素，且允许这一要素根据其对不同公共服务的偏好而分属不同的行政区域，进而在模型中融入了劳动力要素在不同行政区域间流动的影响，结果表明仍然会出现税率和公共服务水平低于有效水平的特点。一般来说，wilson证明，即使在比基本模型更复杂的考虑生产结构的模型中，只要征收财产税降低了地方资本存量，那么公共服务提供水平低下的结果就会产生。不过，如果行政区域面积可变时，公共服务数量不足的问题会有所减轻。而当大的行政区域与小的行政区域共存时，大的行政区域比小的行政区域提供的边际服务水平更接近于有效水平。当然，小的行政区域也可能会提供过高的公共服务水平，因为在小行政区域相对低税率会使小行政区域获得巨大的资本存量。
关于税收竞争导致公共服务低水平提供的传统理论都遵循了一些相当严格的假设，诸如地方公共服务不会出现人口规模经济效应、地方公共服务的提供完全由选民意愿决定等。而事实上，公共产品的基本特征决定了其人口规模效应存在的必然性，出于政治或其他方面的考量，地方政府对公共品的提供也可能存在市场势力。因此，关于财产税税收竞争的最新理论也在这些方面进行了一些尝试。wilson证明，当地方公共服务具备规模经济效应时，税收竞争模型不一定会产生公共服务水平低下的结果。luc noi-set将税收输出分析融入到标准的税收竞争模型中，放弃了传统税收竞争模型中一个经济体只生产一种产品的假定，并进一步假设这个经济体中某个地区对某个特定产品具有专业化优势，即在这个产业上具有市场势力。结果表明，面对家庭与企业的利益权衡，政府可以通过对可流动的资本征税获得垄断租金，从而通过税收输出或租金收益给本地居民以直接的福利增加，并且，这种福利的增加完全可能超出由于税收竞争引致的资本流出而导致的福利损失。toshihiro ihori与c.c.yang在税收竞争模型中植入了行政区域内政策制定与实施的政治竞争模型。他们构建了一个有n个相同地区(n表示竞争强度)、n个居民、资本与劳动两种生产要素的模型，并假定一个地区中位选民拥有的资产数量小于这一地区平均的资产数量。于是政治家为选举获胜而对税收政策的选择可以导致地区间的一个最优竞争强度，而这个竞争强度刚好可以保证公共服务的有效供给；并且如果税收竞争低于最优竞争强度，则加强税收竞争有利于社会净收益的增加。
四、财产税改革、限制措施与税收公平
美国财产税改革的主要原因是纳税人的公平要求，也与财产税的特点密不可分。arthur o'sullivant以时间为轴线，介绍了美国财产税的改革历史。20世纪初，美国实施了最古老的税收限制形式，即对特别类型(级别)的地方政府的财产税率进行限制；大萧条时期，由于公民不愿意为地方政府公共设施建设而承担纳税义务，第一次财产税革命发生了，在1932年和1933年，美国共有16个州通过税收限制，其中大部分的措施都全面地对地方财产税税收设定了一个最高上限；加利福尼亚第13号提案的通过标志着现代财产税税收革命的开始，在1960年代以后，大部分现代财产税限制直接或间接地涉及到对财产税收入增长率的限制，此外，把对财产税税率的限制与对评估价值增长率的限制结合使用的措施也开始在一些地方政府使用。进而arthuro'sullivan给出了地方政府进行税收限制的主要原因：一是居民财产税在其支出中所占比重的增加；二是为了抵消政府间转移支付的增加而引致的减少财产税的要求；三是从财产税过渡到对使用者收费的要求。
对于现代财产税限制的影响。preston和ichniowski调查了1976—1986年间在市政府层次上的财产税限制对财政收入的影响，结果表明财产税限制减少了财产税税收收入及其在财政收入中的比重，同时，地方政府其他形式的财政收入增加了，政府间的转移支付也同时增加了。figho和sullivant设计了一个用于分析地方政府对税收限制反映的简单模型，模型假定政府使用两种投入：管理投入和服务投入，只生产一种公共产品的情况。假定地方官员有一个支付函数，并在他们的预算限制下使其支付额最大化，如果预算限制是由税法决定的，则支付最大化的投入组合必须满足如下条件：政府官员在管理投入和服务投入间的边际替代率(mrs)必须等于要素价格。显然，如果支付函数与生产函数一样，那么投入组合的选择就是有效的，否则政府的投入组合就缺乏效率，此时，预算消减会导致地方政府改变它的投入组合与产出水平。然而对这一模型的实证检验存在相互矛盾的结论：figlio提供的证据表明税收限制会导致地方政府削减服务投入而不是管理投入；dye和mcguire则给出了相反的结论。这种实证方面的差异或许可以用地方政府操纵选民的能力加以解释，即如果一单位税收削减带来的公共产品的损失越大，那么公民就越有可能同意通过地方政府的越限试图，从而消除税收限制的冲击；反之则反是。
财产税限制的影响也体现在其他方面。人们认为政府雇员工资过高可能是导致税收限制的一个主要原因，figlio研究了在实施限制和不实施限制的州中教师的工资，结论是实施税收限制的州中教师工资更低。o'sullivan、shefffint和sexton分析了基于购置价值税收体系的加利福尼亚的财产税改革，结果发现老年人与低收入私房业主是两类受益人群，很明显，这两类人群的迁移率低于平均值。这说明，只要市场价格的增长快于再评估限制，以购置价值为基准的税收体系就会导致水平方向的不公平，即市场活动越频繁的人需要支付越高的财产税。shires以地方政府是否有权从一项来源中吸纳财政收入作为判断地方政府是否对财政收入具有控制权的标志，其具体分析了加利福尼亚州1978年和1995年受地方政府控制的财政收入的变化，结果表明受地方政府控制的财政收入大幅下降。
关键词：食货；国家分配论；公共财政框架
近年来，公共财政框架的理论倍受财政理论界人士的瞩目。这一理论不同于西式的公共财政理论，也有别于旧中国的公共财政理论，这种理论是在新中国传统的国家分配论的基础上，借鉴了西方公共财政理论，结合我国社会主义市场经济深入发展的具体情况提出的财政理论，所以，可以说这一理论是我国在社会主义市场经济模式下财政理论的重大突破。
一、我国对资本主义财政理论的引进及沿革
在我国封建社会的漫长历史中，对国家以行政手段直接参与或间接干预国民经济、安排百姓生活与生产的活动，通常以“食货”一词来概括，历代史书中，都有“食货志”专篇记述或论述这些活动。“财政”一词是清朝末年从日本舶来的，后来成为概括上述活动的术语。据有关文献记载：日本在“明治维新”前后从法国引进了Finances这个单词，在翻译时，借用了汉字中的“财”和“政”二字，于是形成了“财政”这个概念。而FinanceS这个单词的英文为Financ.，起源于13一15世纪的拉丁语FiniS，汉语的意思是货币支付，后来又发展为Finars，汉语的意思是支付货款、裁定款项等，16世纪末法国政治家布丹在论及财政问题时，将Finars译成法文Finances，到了18世纪，亚当·斯密在《国富论》中论述财政问题时，将FinanceS写成Financ.，并多处使用Financ……[1]直到1892年巴斯塔布尔才用PubliC financ.表述财政这个概念（汉语的意思是公共财政）。这一表述虽然得到西方大多数学者的赞同，但也不乏反对者。例如1898年阿当斯就曾以Scienc of financ.一词来表述，1937年瞻森曾以govemlnent financ.一词来表述，1965年，约翰森则以public economics一词来表述。[2]
我国在鸦片战争以后，特别是在“”前后，越来越多的仁人志士，开眼看世界，希望从发达国家借鉴富国强兵的经验，“财政”一词就是那时从日本引进我国的。但见诸官方文件，大概在光绪年间。光绪10年，“户部统筹财政。[3]光绪24年（1898年），提出：”改革财政，实行国家预算“。[4]光绪29年3月，”命奕?痢Ⅵ暮韬杌?峄Р空?聿普?＃?月）命那桐、与奕?痢Ⅵ暮杌??砘Р坎普??5]此后，经常以财政处的名义，上奏有关事宜，如建铸造银钱总厂、在京办银行等。光绪32年，实行新官制，改户部为度支部，”改户部设省，财政处入之。“中央在度支部下设”清理财政处“，各省设”清理财政正监理官、副监理官“等职官。[6]这里有两点应该加以说明：其一，当时对”财政“一词的理解偏重于货币，所以所设”财政处“的主要职责是负责铸币，包括铜钱、银币、纸币，以及制定各种钱币发行的制度规则等，直到民国（1912年）以后，才逐渐对”财政“一词有了较全面的理解；其二，这时的财政处不过是度支部下属的一个机构名称，并不是理论意义上的财政概念，但这已经证明，最高统治者在革新派人物的影响下开始接受这个新的概念，并运用于实践之中。在财政概念被广泛应用的前后，中国的财政制度也发生了很大的变化，例如在财政收入中出现了具有资本主义性质的国有企业收入，铁路、轮船航运、电讯、邮政、矿业收入等，虽然收入甚微，但已不同于封建制度下的官营企业收入，三次发行国内公债和股票，也是按资本主义方式发行的；在财政支出中也现了资本主义性质的支出项目，如创建新军、训练警察、独立的司法机构支出、教育费、外交费等都属于此类支出；同时也出现了与资本主义性质的财政收支相配套的财政管理制度，如预算制度就是比较典型的具有资本主义性质的财政管理形式，其实，光绪29年设立清理财政处的目的之一，亦是清理地方财政，测算中央和地方的财政收支，为实行西方模式的预算作准备，经过4年的准备，于宣统二年试办宣统三年的预算。这个预算尽管比较粗浅，而且没来得及实施，清朝就被了，但这个没会诸实施的预算，不能说不具有资本主义性质；宣统二年，制定了统一国库章程，这一章程也不同于封建性的国库制度，而是初步具有资本主义性质的国库制度。
从清末舶来资本主义的财政概念以来，到政府的崩溃，在这不到40年的时间里，财政概念得到当时的统治者和经济学人士的普遍认同，并在各类财政文件和财政著述中予以广泛采用，20世纪30一40年代已有多部《财政学》之类的论著问世，政府还第一次编印了《财政年鉴》。然而就其实质而言，与资本主义的财政概念，无论是内涵，抑或外延，都有很大差距，当然，由于真正的资本主义生产方式并没有在中国建立起来，所以也不可能在中国建立起真正的资本主义性质的财政概念，这期间虽然使用的是资本主义的财政名词，但仍然难以掩盖其封建制度遗留的专制性和半殖民地时产生的买办性，以及连年不断地战争所造成的军事性。
二、新中国对资本主义财政理论的革命性改造
从1949年中华人民共和国建立，到1984年中共十二届三中全会，新中国已经建立起了以公有制为基础的相当完善的社会主义计划经济体制下的财政制度，例如统收统支的财政预算管理制度、国有企业财务制度和利润上缴制度、促进国营经济发展的税收制度、促进农业发展的农业税制度等等。这个时期的财政概念虽然仍以“财政”二字加以概括，但对其内容进行了革命性的改造。首先，新中国的财政理论是以马列主义的国家学说和剩余价值论为理论基础的，从而摈弃了资本主义的社会契约论和边际效益论（Financ.或PubliC financ.的理论基础是资本主义的社会契约论和边际效益论）。马列主义的国家学说认为，国家是阶级不可调合的产物，是阶级压迫的工具[7]，赋税（财政中的重要组成部分）是政府机器的经济基础，而不是其他任何东西[8]；其次，新中国财政的实践基础是计划经济体制，而资本主义实行的是市场经济体制。在这样的理论基础与实践基础上，从1951年以来经过许多财政专家、学者的深入探讨，到1982年，基本确立了具有中国特色的社会主义计划经济体制下的财政概念，即“财政是指国家为了实现其职能的需要而对一部分社会产品进行分配或再分配”，这就是所谓的“国家分配论”。这个概念的内涵是：以国家为主体的无偿的具有强制性地分配活动及所体现的分配关系；这个概念的外延是：财政分配是一部分社会总产品，其中包括一部分国民收入，一部分剩余产品或剩余价值（M），一部分是V或C.对财政概念的这种表述，比较科学地概括了计划经济时期的财政活动，因而得到了新中国大多数学者的赞同。与此同时，从财政的本质、职能、范围、作用，到财政政策、制度等方面，建立了一整套相对完整的理论体系，当然，这期间关于财政概念还有其他一些不同的表述，如公共需要论、价值分配论等。
“国家分配论”不仅对我国社会主义财政理论建设有着重要作用，而且对我国社会主义计划经济时期的财政工作实践有着重要的指导意义。我国能够胜利渡过三年困难时期，并实现国民经济的恢复和发展；能够在极度困难的条件下，冲破“”时期的重重阻力，巩固了政权，稳定了经济；能够在“拨乱反正”以后的一段时间里，使国家财政从危机的边缘走向恢复和发展；无不与正确的财政方针、政策有着直接或间接的关系，而这一时期国家财政方针、政策的制定都是以“国家分配论”为依据的。
但由于“国家分配论”是在特定的经济体制下形成的，因而不可避免地具有一定的局限性：虽然这一理论对国家财政内涵—国家财政本质的论述具有普遍真理性，但对国家财政外延的论述却不具有普遍真理性，例如对国家财政的职能、范围的论述，如果说在社会主义计划经济体制下是完全正确的，但在社会主义市场经济体制下，就需要加以修正了；特别是对不同国家财政在不同的政治制度、经济体制下的财政模式或类型未能进行科学地区分，所以当我国由社会主义计划经济向社会主义市场经济转变的过程中，这一理论就遇到了来自实践的严峻挑战。面对这一尴尬局面，“国家分配论”必须突破过去对国家财政这一概念的外延的认识，打造一种新的财政理论，以适应社会主义市场经济体制，指导不断向纵深发展的财政改革实践。在这种情况下，公共财政框架论应运而生了。
三、公共财政框架理论是我国财政理论的发展与创新
1984年10月中共中央十二届三中全会作出的《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确指出：我国社会主义经济是公有制基础上有计划的商品经济。这时，一些先知先觉的人士就根据中国经济体制的变化，提出了“公共财政”的概念，并引发了关于“国家分配论”与“公共财政论”的学术之争。1992年10月中共十四大更加明确地提出：我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济。自此以后，中国的经济体制发生了很大的变化，原来实行的计划经济体制，逐渐向市场经济体制转变。同时，财政制度和财政预算管理体制也发生了巨大的变革，例如在财政预算管理体制方面，已由国家统收统支逐步改变为分级财政预算管理体制；在财政收入方面，原来以国有企业利润为主要来源，改革开放以后，逐步改变为以税代利、以税为主的缴纳方式；在税收制度上，建立了以增殖税为主体、消费税与营业税为补充的新流转税制度，修订和完善了企业所得税和个人所得税制度改革，完善了资源税、财产税制度等；在财政支出方面，改变了原来对国有企业一揽子包下来的做法，而是按照抓大放小、有进有退、有所为有所不为的方针，进行企业改制，将大多数国有企业推向市场，而以有限的财政资金保证公共部门的需要；在财政管理方面，实行复式预算制度，又颁布了预算法、公司法等。由于经济制度、财政制度的改革，原来以国家为主体的分配活动及所体现的分配关系的财政概念，显然无法全面概括财政活动的实践，于是一些有识之士开始冲破各方面的阻力，进一步探讨“公共财政概念”。以“公共财政”来概括现实财政活动的财政概念由此登上了历史舞台。
1997年下半年，中国经济经受了一次严峻的考验，这就是东南亚的金融危机，以及国内由于前期实行的财政与货币的双紧政策的负效应，致使投资严重不足，总需求小于总供给，造成市场萧条，经济萎缩。在这种情况下，中央及时调整财政政策，于1997年底开始实行积极的财政政策和稳健的货币政策，以加大力度，扩大内需，调整结构，拉动经济增长。就是在这种形势下，财政部长项怀诚于1999年初，在《关于1998年中央和地方预算执行情况及1999年中央和地方预算草案的报告》中提出了“转变财政职能，优化支出结构，建立公共财政的基本框架”的思想。《财政》杂志1999年第4期为此配发了《转变财政职能，建立公共财政》的专论。这些论述，充分说明政府部门已经接受并已在实践中开始运用“公共财政”这一概念，随后便在全国范围内掀起了关于“公共财政”概念和“公共财政”理论的讨论热潮。随着“公共财政”概念和理论大讨论的深入开展，中国的财政制度也发生了一系列的重大变化，如财政支出方面的政府采购制度、社会保障制度、转移支付制度，在财政融资方面的发展证券市场、发行品种齐全的国债制度等。目前，财政理论界的许多专家、学者都在深入研究公共财政概念内涵和外延，密切关注公共财政理论的发展。可以预期，随着“公共财政”概念与理论大讨论的深入发展，必将带来财政制度的更大变革。
在社会主义市场经济条件下所建立的“公共财政”理论，继承了“国家分配论”的马列主义传统，摒弃了西方公共产品论中关于否定资本主义国家财政的阶级性和剥削性等糟粕，借鉴了这一理论中关于在市场经济条件下，国家财政弥补市场失灵、为市场提供非排他陛和非对抗等合理内容，创建了新的财政理论。其实，在“公共财政论”提出之前，我国已经出现了一系例类似“公共财政”的改革实践，例如利改税、分税制的实行、国有企业改制、财政的转移支付制度等等，所以这一理论实际上是我国在社会主义市场经济条件下财政改革实践的理论升华。故此，笔者称之为“公共财政框架论”或“新公共财政论”。
“公共财政框架论”或“新公共财政论”既能够深刻阐释我国在社会主义市场经济发展过程中所出现的国家财政改革的新事物，又能化解在国家财政改革中出现的有关矛盾，同时也能指导国家财政改革向纵深发展。特别是在我国加入WTO之后，这一理论必将显示其蓬勃的生机。因而，“公共财政框架论”或“新公共财政论”是我国财政理论的重大发展和创新。因为这一理论为国家财政的改革提供了充分的理论依据。我国自改革开放以来，国家财政率先改革，并取得了很大的成绩，然而在改革过程中，理论滞后的问题一直困绕着改革的步伐。无论是对利改税，还是政府财政行为的转轨，抑或国家预算体制与制度的改革，都需要理论界给予财政理论的指导和诊释，然而传统的国家分配论对此却无能为力。例如国有企业的利改税，传统的国家分配论认为国家是以两种身份从国有企业取得收入的，即一种是以国家的行政权利强制取得的税收，一种是以所有者的身份取得利润，如果将利润改为税收，就等于放弃了国家的所有者身份，所以，在理论上是说不通的，因而在利改税出台很长一段时间后，仍然有人进行理论上的批评；政府财政行为的转轨更是有悖于传统的国家分配论，在计划经济时期，我国的国家财政一向以建设财政、生产财政自喻，为了支持国有企业的发展，国家财政付出高昂的代价，而到了80一90年代，中央已经明确要建立社会主义市场经济体制以后，国有企业的亏损户仍不断增加，亏损额急剧上升，为了弥补巨额亏损，国家不得不再三削减政府必要的开支，更无法兴办基础性事业和公共事业，致使经济建设一度出现“瓶颈”梗阻，在这种情况下，人们仍然按照传统思维，呼吁“放水养鱼”，可鱼儿还是难以生存，当时如若有人换一种方式思考，就会与传统的国家分配论相碰撞。而“公共财政框架论”或“新公共财政论”不仅能够对这些改革给予充分的理论解释，而且还为在社会主义市场经济条件下的财政改革提供了充分的理论依据，从而保证这些改革不断向纵深发展。其次，这一理论更有利于我国与国际接轨。虽然我国实行的是社会主义公共财政，西方国家实行的是资本主义的公共财政，但既然都是公共财政，就必然有许多相通之处，这无疑为各国财政之间进行国际比较，提供了前提，有利于我们吸取国际上各国财政的先进经验（当然，这些经验主要是技术性的），也使我国的数量统计口径与国际上的数量统计口径更加接近，进而拉近了我国与国际社会的距离。此外，这一理论也敦促职能部门更好地运用资本运营规律，改造国有资产，加快国有企业转轨改制的步伐，提高国家财政宏观调控的能力。总之，在市场经济条件下，“公共财政框架论”或“新公共财政论”是对新中国传统的“国家分配论”的发展和创新，国家决策部门选择这一理论，应该说是一种与时俱进的明智的抉择。
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[3]《清史稿》卷124《食货志》5（（茶法》。
[4]光绪24年《明定国是诏书》。
[5]《清史稿》卷24（（本纪德宗记》。
[6]《清史稿》卷ll9（（职官志》6“度支部‘，条和”清理财政处“条。
（一）基本公共服务均等化要求政府由建设型政府向服务型政府转变
基本公共服务均等化的实现首先需要政府职能的转变。所谓调整政府职能结构，就是要将政府的主要职能从原来的过分关注经济建设的建设型政府，调 整为政府职能主要关注基本公共服务的服务型政府。服务型政府是一种全新的政府管理模式，其区别于管制型政府一个最显著的特征，就是以公民为本位的政府。 ［17］
（二）基本公共服务均等化要求各级政府构建坚实的公共财政体系
要实现基本公共服务均等化，必须有四大体制支撑，即公共财政制度、收入分配制度、城乡协调制度和公共服务型政府制度。从财政体制来讲，首先要 向公共财政体制转变，使其符合公共财政的基本特征和基本职能。其次要调整财政支出结构，加大对目前比较薄弱的基本公共服务领域的投入，同时加大财政转移支 付的力度，弥合东西部之间在公共服务上的差距，使其达到公开、公平、公共、民主和法制的要求。从收入分配来讲，必须按照“保低”(保障并提高低收入者收入 水平)，“扩中”(扩大中等收入比重)，“控高”(调控过高收入)，“打非”(打击并取缔非法收入)的八字方针进行收入分配体制改革，使收入差距扩大的趋 势得到根本性扭转，从而减轻政府实施基本公共服务均等化的压力。［18］
（三）加大县级政府的经济自主权是推动基本公共服务均等化的有力保障
有研究认为，中西部地区某些县基本公共服务均等化实施困难，原因在于其县级财政的现状与公共财政的差距。［19］县级的财权与事权不对称，财 政包袱重，“市管县”的管理体制，进一步加重了县级财政的压力财政支出结构不合理，县级财政负担过重，财力偏紧使中西部地区县级政府统筹经济社会发展时有 心无力。由此，近年各省积极实施“强县扩权”制度，目的就是为了加大县级政府在县域经济中的自主权。强县扩权最重要的就是要强化县级政府的经济大权，可以 有效实现政府机构的精简，降低行政运行成本，促使政府职能合理定位，并提升整个社会经济生活的统筹协调水平。［20］
陕西省于2007年起开始实行“强县扩权”试点。2008年一季度，15个扩权县（市）生产总值、工业总产值、社会消费品零售总额比上年同期 平均增长15.9%、28.7%、28.7%。扩权县直接办理的审批、核准、备案类项目大幅增加，发展环境更加宽松。神木抓住机遇，促进了县域经济快速发 展，顺利跨入全国百强县行列，从而改写了陕西省没有全国百强县的历史。
四、总结
西方学者认为公共服务均等化是政府的天然责任，而我国由于经济条件和社会发展水平的制约，只能将范围缩小至基本公共服务。随着理论研究的深入 和各地广泛的实践，基本公共服务均等化理论必将越来越成熟。如何实现民生措施和制度的可持续发展，本文认为只有通过转变政府职能，构建公共财政体系和扩大 县级政府的经济职能，才能实现更大意义上的基本公共服务均等化。
在研究的过程中，本文认为以下问题还应进行继续深入地研究。基本公共服务均等化的效果如何评价，随着理论研究的不断发展和各地基本公共服务均 等化措施的实行，这一领域必然会引起学者的关注。同时，各地政府积极推进基本公共服务均等化，出台了各种各样的政策措施，这些举措应切实贯彻落实，使这些 惠民举措真正为百姓带来福利，而不是出于各级政府一时的“政绩热情”。
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