时间：2023-02-07 06:18:43
第一条为加强市人民政府驻郑办事处、驻京联络处(以下简称驻外办)的建设，规范各项工作制度，提高驻外办综合服务能力和管理水平，根据有关规定，结合我市实际制订本办法。
第二条驻外办要坚持党的基本路线，勇于开拓，团结进取，务实高效，勤政廉洁，为振兴*搞好服务。
第三条驻外办应当充分发挥“窗口”作用，做好宣传工作，发展我市与有关省、地、市间的横向经济联合、技术协作与贸易往来，积极开展对外经济文化合作和交流。
第二章性质和工作职责
第四条驻外办是市政府派出的驻外办事机构，由市政府办公室代管，受市政府委托办理有关事务。
第五条驻外办的主要任务是：
（一）负责我市来京、来郑人员的接待工作。
（二）负责国家部委在京和省直厅局在郑的联络接待工作。
（三）负责各类信息的收集、整理和编发工作。广辟信息渠道，开发信息资源，广泛收集驻地重要的政治、经济、科技、教育、人才等信息，开展专项调研，撰写调查报告，为市委、市政府领导决策提供参考。
（四）搞好外宣外联工作，加强与有关方面的沟通、联系、协调。加强同驻地各有关机构的联系，积极联络各界知名人士和新闻媒体，宣传*市情和发展情况，树立诚信*、魅力*的对外形象。
（五）做好招商引资工作。积极协助有关单位和企业搞好在京、在郑的招商引资工作，为我市的经济和社会发展搭建平台，并完成市委、市政府下达的年度招商引资工作目标。
（六）配合市委、市政府处理好赴省、赴京上访有关事宜。
（七）完成领导交办的其他任务。
第三章管理制度
第一节工作制度
第六条驻外办实行主任负责制，主任进行重大决策时，应注重民主决策、科学决策。
第七条驻外办工作中的重要问题，包括部署工作、人事任免、调动和奖惩、大额资金的使用安排、重要规章制度的订立、群众利益方面的重要问题等，由主任办公会议集体研究决定。重大事项或涉及干部、职工切身利益的问题，应在广泛征求意见的基础上，经过领导集体讨论，作出决策。凡超出驻外办职权范围的或领导集体意见有重大分歧的重要事项，应当及时向市政府办公室报告，市政府办公室应及时研究，认真答复，必要时市政府办公室应向市政府领导请示报告。
第八条驻外办各部门、各岗位要明确职责，建立健全各项规章制度，形成科学有效的执行、反馈、管理、监督机制。
第九条驻外办应根据工作职责和市委、市政府的工作部署，结合驻地实际情况，研究制定年度工作计划，并组织实施。年终要认真组织做好总结。年度工作计划和工作总结应书面报市政府办公室。
第十条驻外办主任要定期向市政府办公室汇报和通报工作。主任或主持工作的副主任因公或因私暂时离开工作岗位的，应事先向市政府办公室书面报告。
第十一条驻外办应当同市政府办公室保持密切联系，规范工作程序，认真搞好内部管理，建立办公会议制度、失职追究制度、信息工作制度、值班制度等。如遇突发重大事件应及时向市政府办公室报告。
第十二条驻外办基建项目应按规定程序进行，立项前应当拟订项目建议书，经市政府办公室审核并报市政府领导批准后，按驻地有关规定办理。
第十三条驻外办实行年度目标管理责任制。由市政府办公室分别与各驻外办签订目标责任书，其招商引资、劳务输出、信息交流、接待服务等工作均纳入考核内容，年终由市政府办公室或市委统一组织的考核组进行考核。
第二节人事及党务管理制度
第十四条驻外办为事业单位，机构设置、人员编制以市编委文件规定为准，不得超编。需要增编的，由驻外办提出申请，经市政府办公室审核同意后，报市编委批准。如需聘用临时人员，须向市政府办公室请示并备案。
第十五条有3名以上党员的驻外办，应当设立党支部，党支部受市政府办公室党组和所在地党委双重领导。
第十六条驻外办要围绕业务抓好党建，确保各项工作任务的完成。要根据《》和《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》的规定，建立健全党建工作责任制等各项制度。认真贯彻党风廉政建设责任制，切实落实党建工作制度。驻外办党建工作应定期向市政府办公室党组报告。
第十七条驻外办正副主任的任免，由市政府根据市委决定意见履行任免手续。驻外办内设机构的中层干部由驻外办聘任，经市政府办公室批准后报市委组织部备案。
第十八条驻外办干部职工的交流、辞退、考核、奖惩、出国(境)、教育培训、在职参加学历教育以及请假等制度根据干部管理权限，按照市委、市政府及市政府办公室的有关规定执行，并结合实际制定具体管理办法。
第三节财务制度
第十九条驻外办主要负责人应树立任期经济责任意识，自觉遵守财经纪律，主动加强财务管理，重视财务工作，建立和健全内控制度。
驻外办应当依法如实编制财务报表，每年按有关规定，及时向市财政局报送年度财务预算、年终决算及规定的其他报表，同时抄送市政府办公室备案。
第二十条驻外办应严格按照《会计法》的规定，配备持有相应资格证书的专职或兼职财务人员。会计与出纳要分别配备，人员要相对稳定。财务人员应坚持原则，忠于职守，认真贯彻执行有关财务会计制度的规定，加强财务监督，严格按各项财务制度和税收、物价政策办事，确保国家资产和资金的安全、完整。
第二十一条驻外办要加强国有资产的管理，对所有资产(包括房屋、土地、车辆)的购买、验收、保管、领发、调拨和报损、报废，应当建立相应的管理制度，并按有关规定定期做好产权登记手续。购买耐用消费品，要按照政府采购制度的有关规定办理。固定资产的处置(含调拨、转让或变卖出售)需经市政府办公室和市财政、国有资产管理等有关部门批准。
第二十二条驻外办要按照厉行节约，量入为出，保证重点，兼顾一般的原则，加强经费支出的管理。各项经费开支，要认真执行市政府规定的开支范围及开支标准，在核准的范围内统筹安排，节约使用。重大支出项目应由集体讨论决定。特殊开支需提出专项申请，报市财政局审批同意后专款专用，不得挪作它用。
第二十三条驻外办要加强对财政预算拨款收入、预算外资金收入以及其他合法收入的管理，所有收入都必须全部纳入单位统一核算，统一管理，严禁私设“小金库”，并自觉接受财政监督和审计监督。
第二十四条驻外办要自觉接受市政府办公室和市财政局、市审计局等有关部门的指导、监督和检查。
第四节所属单位管理制度
第二十五条驻外办不得对外投资、担保借款和抵押，不再新办经济实体。对现有所属或挂靠的公司(企业)、招待所(宾馆)等单位要加强领导，按照市场规律办事，努力提高管理水平和经营能力，确保国有资产保值增值，防止国有资产流失。
第二十六条驻外办所属的招待所(宾馆)可根据驻地的实际情况，按有关规定制订收费标准，报经当地物价主管部门审批后执行。
第四章附则
第二十七条驻外办可参照本办法制定具体实施细则，并报市政府办公室备案。
第二十八条市人民政府设立的其他办事机构，依本办法规定执行。市政府各部门、各县区政府设立的办事机构，可参照执行。
关键词：街道办事处；财务管理；意义；问题；措施
一、街道办事处财务管理的意义
首先，街道办事处财务管理有非常重要的政治意义，它关乎党群关系，关乎政府形象。街道办事处是本级政府的派出机构，它是基本城市化的行政区划，专门管理街道工作，是当地的经济社会管理机构等，街道办事处下辖若干社区居民委员会或者是行政村，和当地居民关系较为紧密。因此，街道办事处的工作会影响到党和政府的形象，它是居民判断党和政府是否廉政、勤政的重要参照，对街道办事处的工作关注度需要提升到战略高度，特别是街道办事处的财务工作。
其次，街道办事处加强财务管理有利于街道办事处自身的发展。目前，街道办事处的财务管理还有很多问题，在建设和谐社会和小康社会的历史机遇中，街道办事处更是要抓好自身的财务管理工作，将其作为街道办事处规范自身工作的切入点和提升点。这样有利于提升街道办存在的现实意义，使街道办可以做好自身服务角色的转变，提升其服务职能和公共职能，使其得到群众的认可。
再次，街道办事处加强财务管理有非常重要的经济意义。街道办事处是政府的基层组织，它的财务管理能够让政府知晓基层经济发展，知晓基层的经济数据，有利于提升社会资源分配的合理性，为政府的决策提供参考依据。另外，在金融危机影响到财政收支的现状下，在建设节约型、和谐社会的历史号召下，街道办事处的财务管理能够让街道办事处的行为更加科学，提升资金使用效率，节约资金支出等，最终也促进和谐社会的建设。
二、街道办事处财务管理现存的主要问题
第一，财务人员素质不高。一般街道办事处的财务会计人员较少，很多街道办事处难以招聘到合适的财务会计人员，从事财务工作的人员很多是随意搭配的，他们的专业水平较差，不能够按照专业的规范进行会计处理，因此造成账务处理很不标准。另外，街道办事处的财会人员调动较为频繁，财务类岗位也没有办法互相协调和监督，工作的交接较差。
第二，财务基础薄弱。目前，街道办事处的财务管理制度仍然比较落后，没有完善的相关制度设计和执行，这造成了财务管理的无序。很多街道办事处没有相应的预算、决算制度和资金管理制度，这就导致了街道办事处的经费支出、办公开支等没有有效的监控，在资金的使用和管理上也没有计划，审批混乱，资金安全性差，运营效率差。
第三，固定资产管理核算不完善。首先，在核算上由于技术素质不够，很多会计人员并没有分清固定资产和低值易耗品、投资性房地产等项目，造成很多不符合固定资产的项目入账，而有些应入账项目却没有入账。其次，在管理上简单粗放，容易产生账实不符的现象。例如，有些固定资产并没有定期盘点，没有及时对调入、报废的固定资产进行记账；有时候街道办事处无偿使用所属社区购置并入账的办公设备等并没有开具调拨单等。
第四，财务核算不真实。很多街道办事处按照其内设部门分别设账，向财政部门提供也不是合并报表，而是行政经费账的报表，这就会导致报表难以全面反映街道办的总体财务，影响了政府部门分配社会资源，也不利于廉政建设。街道办容易出现财务核算不实，决算不准的现象，如街道办将收取的道路改造配合劳务费计入暂存款科目，就导致收支不准确等现象。
第五，重大事项履行不规范。首先，很多街道办在工程管理上不严格，如有些街道办在办公楼装修中并未将该工程单独核算，完工也没有编制竣工财务决算表等，这就缺乏对工程质量、竣工及结算的管理。其次，有些街道办事处的大额支出没有相应的合同，有时有些街道办在做宣传、广告等支出并没有和设计公司及其他供货单位签订合同，结算也没有签字验收等；另外，有些街道办事处并没有通过政府采购系统进行采购，而是自行购买一些设备。
三、街道办事处现存财务问题的主要原因
第一，街道办事处定位不明确、职权不匹配。在我国目前“两级政府，三级管理”的体制下，街道办事处作为同级政府的派出机构，除了有大量的行政管理事务外，还有事业、经济、城管等职能，职能迅速膨胀，大量的行政、执法、街道经济发展等任务压力导致街道办的工作重心容易发生偏离，经济职能压力大，容易导致政企不分，这就会让街道办难以集中精力搞好自身的财务工作。
第二，领导不重视，法制意识不强。街道办领导对财务管理的重视程度不足，很多领导并没有理解到财务管理的重要性，仅仅将财务管理的规范性认
[1] [2] [3]
定为财务人员不贪污、数据准确即可。为了各种目的街道办领导也会大力进行投资等，财经纪律性不足，在财经法律意识的认识上较为薄弱。而有些街道办的领导在接待费等的开支也没有限制，对公款的使用没有严格按照国家的规定，甚至用公款搞个人娱乐，本位主义思想严重，没有处理好国家、集体和个人的利益关系，权力滥用现象严重。
第三，财务管理体制并不健全。目前很多当地政府仍然没有对街道办进行有效的管理，很多市区级政府并没有对街道办、乡镇等进行有效系统的财务监督，没有设立专职的机构，也没有配置专职的人员进行该项工作，主要还是靠财政部门的会计科人员兼任，这就容易导致当地政府无法直接了解到街道办的财务水平和资产分布情况，也没有正确地将这些单位的财务预算纳入正常统一的预算内，街道办财务人员碰上相应的问题也难以向上级专业人员进行咨询等，容易出现问题，无法及时准确地传递单位的经济信息等。
四、街道办事处提升财务管理水平的措施
（一）进一步规范街道办事处职能，集中精力做好社区服务和公共服务
街道办事处的职能过于膨胀导致其精力分散，无法做好本职工作。政府要规范街道办事处的职能，转变自身的职能，作为基层政府组织的街道办事处，它需要剥离职能中的“非政府”因素，将其职能范围收缩至社区管理和公共服务上，将原本属于社会和市场的职能交由市场和社会来承担，以利于其他组织作用的发挥，并充分发挥企业、市场对街道经济的带动效应。这样街道办事处才能够有精力和时间集中于提升自身社区和公共服务职能，这才能逐步提升其财务管理水平。
这种职能的收缩可以参考上海市的社区建设改革方案，它的方案主要是对社区职能的重新划分。对于综合协调管理的职能要区分工作内容，只有对社区街道内的社会性、公益性、群众性工作内容才是以街道办事处负责牵头进行；对于监督专业管理的职能，如公安、工商、税务等，由专业部门承担，街道办事处则只是起到监督、督促和配合的作用；对于组织公共服务职能的改革，街道办事处也只是承担和当地群众关系密切的服务事项；对社区自治指导工作，街道办事处主要是指导、帮助、服务当地社区内的自治组织和自治制度的建立等。这样的改革能够为街道办事处的职能进行剥离，利于街道办事处自身职能的体现。
（二）领导重视，加强领导干部的任期经济责任审计，完善财务管理和监督制度
当地政府要高度重视街道办事处的工作，将其财务管理、街务公开作为和谐社会建设的一项大事情抓好抓牢，将该工作纳入街道办事处人员考核和责任管理的重要内容，并将其纳入街道办事处领导的年终政绩考核内容。审计部门也要加强对街道办事处领导干部的任期经济责任审计，并抓紧这项工作，可以进行任期事中的审计，加强对这些领导干部的经济监督和审计。
同时，当地市区政府还需要建立专职的部门，配置专职的人员加强对街道办和乡镇政府等的财务管理进行监督和管理，及时对街道办事处等宣传最新的财经法规和政策，并提供相应的咨询和辅导等，市区政府也要通过各种形式的宣传教育加强对街道办事处财务管理人员的培训等服务。街道办事处需要定期向是区政府提供月度、季度、年度的报表，由区政府进行审核以查错防弊，并发现其主要的问题予以有针对性地教育和提升。
（三）建立财务核算中心，完善人员配置，加强内部控制制度和程序
街道办事处要建立财务核算中心，以集中反映街道办和其所属部门的财务收支，全面、及时、准确地反映整个街道办的财务状况，可以在街道办及其所属部门内成为财务核算中心，并配备相应的专业人员，将所属单位的资金和财务活动纳入街道办的财务中心管理，进行统一的资金核算和会计核算。对人员的招聘要加强对人员专业素质的考核和评估，进行公开的招聘，在招聘中对人员的专业素质进行门槛限制，减少关系户的影响；在招聘后要加强岗前培训，实行持证上岗等制度，加强对财会人员的动态考核和提升，通过形式多样的考核和培训等加强财务人员的自我提升和相互提升。
关键词： 街道办事处；管理体制；改革；现状；深圳市宝安区
中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2014）07-0169-02
0 引言
近几年来，深圳作为全国变革的先驱队，各辖区街道办事处一直努力探索适合自身发展的街道管理改革模式。在2010年2月9日公布的《深圳民政事业综合配套改革实施方案》中，就明确指出推进基层管理体制改革是《深圳民政事业综合配套改革实施方案》的重要内容，其中最为重要的改革举措就是减少基层管理层级，整合街道办事处与社区工作站。
1 研究设计
本次研究以深圳市宝安区街道工作人员和辖区居民为对象分别进行内部和外部满意度的调查。由于街道办事处职能和公共服务的复杂性，并与传统的顾客满意度测评涉及的变量应该有所差异，因此本文对公众满意度的美国的ACSI模型进行一定的调整。由此建立共包含有公众期望、感知质量、街道办事处形象及公众满意度四个变量的深圳市宝安区街道管理公众满意度模型，其中前提变量为公众期望、感知质量和街道办事处形象，结果变量为公众满意度。在结合深圳市宝安区街道办事处的实际工作职责与内容的基础上，构建可供直接测量的街道管理公众满意度测评量表。
2 数据收集与信效度检验
2.1 数据收集
本次研究主要以深圳市宝安区街道办事处辖区居民及街道办工作人员为研究对象，采用现场渠道进行问卷的发放，最终居民版问卷共回收181份，有效问卷172份。工作人员版问卷共回收189份，有效问卷181份。
2.2 街道办事处公众满意度量表的信度和效度检验
本研究将采用Cronbach α来评价量表的信度，并通过验证性因子分析来验证量表结构效度。结果显示自编的两类量表的信度基本符合测验编制要求，且总量表具有非常好的信度。两类量表的方差解释率分别为62.971%和57.553%，预试样本显示问卷具有较清晰的结构效度。
3 深圳市宝安区街道办事处管理现状分析
3.1 辖区居民对宝安区街道服务公众满意度的情况分析 对宝安区街道办事处辖区居民进行的公众满意度调查结果，如表1左侧所示。通过数据分析，不难看出，辖区居民对于所在辖区街道办事处的期望都较高，但对于目前街道办事处所做工作并不是特别满意，这两者之间的差距无疑会给广大居民带来落差感，自然也会降低辖区居民的公众满意度。同时，街道办事处形象在四个变量中得分最低，仅为3.11分，因此本研究对街道办形象变量中的五个维度进行了进一步的描述性统计分析。分析结果显示，变量街道办形象下的五个维度得分情况分别如下：公众总体印象得分为3.43分，职能了解程度得分为2.85分，职能机构设置得分为2.70分，办事效率评价得分为3.24分，服务态度评价得分为3.31分。不难看出，职能了解程度和职能机构设置两个维度的得分尤其偏低，辖区居民对于目前街道办事处的职能部属并不清楚，且认为目前街道办事处的职能机构设置并不合理。
3.2 工作人员对宝安区街道服务公众满意度的情况分析 对宝安区街道办事处工作人员进行的公众满意度调查结果如表1右侧所示。通过数据分析，不难发现，工作人员对于所属街道办事处的期望、工作质量感知、街道办形象及公众满意度的总体水平都较高。与辖区居民的评分相比，工作人员在感知质量、街道办形象和公众满意度三个变量上都要高出0.5-0.8分，这样的结果也是合情合理的。首先街道办事处工作人员对其自身开展各方面工作必然非常熟悉，了解工作开展的步骤、进程，乃至是工作开展的各种制约，因此掌握大量相关信息的工作人员在感知质量这一变量上的打分也会偏高。再者街道办工作人员同样对街道办事处的职能部属、机构设置和工作范围等内容都非常了解，因此变量街道办事处形象得分较高也在情理之中。街道办工作人员在公众期望、感知质量和街道办形象三个变量上的满意度较高，自然内部公众满意度得分也高出辖区居民的公众满意度。
3.3 宝安区街道办事处的管理现状分析 与深圳市其他区的街道相比，宝安区的街道却存在“先天缺失”：原特区内的街道是在成立区政府时一并设立的，并不是由镇政府改制得来；而宝安区的除新安、光明街道以外的其他街道均是由镇政府改设的，仅仅是更换了“牌子”，而街道办实际管理的人口数量和管理职责并未发生根本性改变。尽管在成立之初，这种模式使宝安区各街道的财力、人力、物力比原特区的各街道拥有更多的可支配资源，但随着经济和社会的高速发展，这种“撤镇改街”的模式逐步暴露其弊端。如果将原来的镇级政府的行政体制不适应宝安区社会经济发展的新形势称为“老马拉新车”的话，那么简单地以街道办事处代行原来镇政府就是名副其实的“小马拉大车”。通过对宝安区街道办事处进行走访调研，笔者发现工作任务繁重，权责不对等是街道办事处工作中普遍存在且难以解决的一大难题。此类问题之所以难以解决，主要是根源于街道办事处管理体制。
3.3.1 街道办管理规模庞大，居民参与城市管理程度不高 街道办事处管理区域的划分，应根据城市自然条件、居民居住状况，按照便于联系居民和开展工作的原则设立，辖区人口一般以四至六万人为宜①。这样的规模既能够保证街道办事处充分发挥其管理职能，又能够经济有效地运转。但是这种最优状态随着城市的发展和人口规模的不断扩大，早已经差之千里了。以2011年底公布的深圳统计年鉴中的数据为例，管辖范围最为合理的是盐田区，每个街道办事处管辖范围平均约为5.28万人/个，而宝安区整个辖区共有10个街道办事处，每个街道办事处管辖范围已经高达40.61万人/个，其管理规模已经严重超出合理范围之内。与城市街道办事处不堪重负的现状相对，居民的自治观念、参与观念非常淡薄，参与程度不高。究其原因，主要包括以下两个方面：首先，居民思维方式根深蒂固，对社区民间的非正式组织认识普遍不够，认为遇到难处就应该找政府处理。其次，是因为居民对社区中的民间组织还不够信任，而基层政府也尚未探寻到与之和谐相处之道。
3.3.2 街道办事处管理职责超负荷，工作任务繁重
在我国街道办事处设立之初，设立街道办的初衷，主要为了提高社会管理和公共服务精细化程度，而并不是让街道办承担过多的城市建设和经济发展职责。但不难看出，现今城市街道办事处已经完全承担了行政管理、经济管理、社会管理三方面职能，其工作已经近乎于一级政府的职责。目前深圳宝安区实行的是“两级政府，四级管理”基层管理体制，即“市政府—区政府—街道办—社区工作站”的模式。在现行的体制下，管理链条很长，层级之间沟通必然存在诸多障碍，也非常容易导致信息的失真。权力和资源都集中在区一级政府掌握，区政府各部门在街道设置的直属机构也一般只受其所属部门的直接领导和差遣，街道办事处难以协调其中事务。同时，职能部门又将大量的工作任务下放街道，特别是城市建设任务。据不完全统计，一个街道一年的建设任务多达数百个，资金投入可达数亿元（含市投区建），建设内容涉及道路、绿化、路灯、公园、排水管网等，其中部分建设任务被列入市、区政府的年度工作白皮书或者是重点工作，加上各类专项督查和考核项目繁多，给街道办事处带来相当大的工作压力。
3.3.3 居委会和业委会的行政化程度加深，自治色彩弱化 在城市街道办事处管理负担过重而资源又不足的情况之下，街道办事处逐步将居委会和业委会纳入了基层管理网络之中，从而形成了“四级管理”。深圳早在2006年就开始进行社区管理体制的创新，在全市范围内设立社区工作站，承担街道办事处在社区开展各项工作，并且推行“居站分设”，居委会由居民选举产生，依法开展居民自治。据统计，在深圳各区中宝安区的居民委员会的数量最多，已设立236个居民委员会。
但经实际了解，社区工作站与社区居委会基本属于“一套人马两块牌子”的情况，绝大部分社区工作站站长（或副站长）兼任社区居委会主任，由于居委会并未在财力、人力上单独出来，所以居委会需要依靠工作站开展工作。目前社区工作站所承担的职能已经几乎涵盖了社会管理的方方面面，甚至还承担许多的党政事务，如负责辖区流动党员管理、开展党代表工作室制度、推进“城管进社区”工作，可以说其实际功能已经越来越向行政组织靠拢，行政化程度越来越深。在我国现阶段的基层管理过程中，居委会行政化是必然的，但是如果居委会过度行政化，则会使得其对城市基层社会的代表性逐渐下降。居委会过多地承担基层管理职责，必然影响居民的认同感和归属感，产生其自身的认同危机和运转不畅。
4 改革的方向
早在2009年，随着中央国务院批准了深圳市上报的《深圳市综合配套改革总体方案》，“一级政府，三级管理”的街道管理体制就被正式提出。光明新区和坪山新区也先后成为了管理体制改革的试点。因此，要深化宝安区街道管理体制改革，就必须通过走“一级政府，三级管理”的街道管理体制改革之路。通过对过往的改革经验进行总结，笔者认为宝安区的管理体制改革，应该遵循“化整为零，循序渐进”的原则，走好以下三个步：第一步，整合街道办事处和社区工作站；第二步，调整街道办规模，明确街道办职能；第三步，转变区职能部门职责，由直接管理转变为监督指导。成功进行以上三步改革之后，宝安区也就实现了“一级政府，三级管理”，不仅可以有效整合管理资源，提高行政效率，而且可以强化基层社区的公共服务职能，全面提高基层政府的服务质量。
注释：
①《深圳市街道办事处工作规定》，深圳市人民政府令第8号颁布，1993年1月25日.
参考文献：
[1]李荣娟，朱光喜.将办事处建成一级政府的依据与构想[J].江汉大学学报（人文科学版），2004，6.
[2]孙雪峰.将街道办事处建成一级政府[J].消费导刊，2009，9.
[3]浦兴祖.特大城市城区管理体制的改革走向——兼谈“两级政府、三级管理之提法[J].政治学研究，1998，3.
[4]董娟.过渡与转型：管理哲学视野下的我国城市社区治理模式变迁——以我国街道办事处为考察对象[J].公共管理，2009，5.
关键词：街道办事处；财务管理；意义；措施
随着社会的发展和时代的进步，街道办事处经历了较快的发展，财务管理从无到有，逐步建立起各项规章制度，这在很大程度上加强了街道办事处的财务管理水平。但是街道办事处在实施财务管理工作时，由于职权不匹配、职能定位不准、下属科室过多等问题的制约，致使财务管理工作效率不高。而街道办事处的工作效能与服务效率对国家政策的贯彻落实程度具有直接影响，加强其财务管理工作，有利于落实相关的职能，提高工作效能与效率。
一、街道办事处财务管理的意义
街道办事处财务管理的意义具体表现为以下几点：政治意义突出。街道办事处属于城镇政府的派出机构，是当地的经济社会管理机构，主要负责街道管理工作，与当地居民的关系较为密切，因此街道办事处的财务管理工作关系到政府的形象和党群关系。党和政府是否勤政、廉政的参考依据就是街道办事处的工作，这就需要高度注重街道办事处的工作，尤其是其财务管理工作。经济意义突出。作为政府的基层组织，街道办事处可以通过财务管理工作，使政府对基层经济数据和基层经济发展加以了解与掌握，为政府的决策提供参考指标，确保社会资源的合理配置。同时由于金融危机对财政收支的影响，街道办事处可以利用财务管理工作的开展，保证自身行为的科学性，节省资金支出，提高资金的利用率，加快和谐社会的建设。实现街道办事处的良性发展。当前各个地区的街道办事处在财务管理工作方面暴露出一些问题，如果以财务管理工作为切入点，对各项工作进行规范，不仅可以全面提高街道办事处的公共职能与服务职能，还能加强其存在的意义，实现街道办事处的持续稳定发展。
二、街道办事处财务管理问题分析
当前街道办事处在财务管理工作中逐渐暴露出一些问题，主要体现为以下几个方面：第一，财务基础薄弱。对于我国街道办事处而言，其在财务管理基础工作方面相对薄弱，缺乏科学先进的财务管理制度，相应的预决算制度与资金管理制度不够完善，继而无法有效监控经费支出和办公支出等费用。同时在财务资金的使用和管理等方面缺乏切实可行的计划，资金利用率低；会计核算工作中缺乏决算和预算的监管，导致二者与实际内容相背离，经常出现虚列支出、预算内资金和单位往来资金混用等问题，不能及时清理往来款项，使其长期挂账；对会计核算方法进行人为随意变更，引起负债和资产不实问题。
第二，财务核算不真实。街道办事处在实际工作中，基本是以内设部门为依据，分别设账，向财政部门提供的是行政经费账目报表，而不是合并报表，这样往往不能客观全面地反映出街道办事处的总体财务情况，影响廉政建设和政府部门对社会资源的分配。通常街道办事处在财务管理中易出现资金决算不准确、财务核算不真实等问题，如街道办事处在暂存款科目中纳入收取的道路改造配合劳务费等，极易导致收支不准。
第三，资产管理不规范。在街道办事处核算工作中，由于相关会计人员的技术素质相对较低，不能准确区分投资性房地产、低值易耗品和固定资产等，在固定资产中纳入不达标的项目，致使资产管理不够规范科学。同时管理的形式粗放简单，存在账实不符等情况，如没有定期盘点部分固定资产，难以及时记账报废和调入的固定资产，部分购置及入账的办公设备等没有开具调拨单等。另外，街道办事处和街属企业的部分资产的产权关系不够明确，没有将国有拆迁补偿资金和国有资产等记录在账目中，监管力度不足，并且监控设备、空调、打印机、查询机和办公用房等固定资产未入固定资产账，影响财务管理工作的顺利实施。
三、加强街道办事处财务管理的措施
（一）完善内部制度，加强监管
街道办事处应该严格按照现金结算纪律和管理制度，加强往来账项管理与财务收支审核，按照审核程序管理报账原始拼争，认真执行会计人员、法定代表人、经办人员、财务主管“四方会签”制度，明确票据管理规定，以免出现不合规发票入账的情况。同时街道办事处可以构建往来款项定期清理与核对的制度，由专门人员负责应收款项的催收工作，及时清理调整呆死坏账，严禁利用往来款项对财政收支进行调节。此外，相关审计和财政部门应该积极发挥出自身的职能，加大对街道办事处财务管理的力度，对资金收支和会计核算等工作进行严格把控。首先，审计部门应该积极监管街道办事处财务收支的效益性、真实性、规范性，要求相关领导正确履行自身的职责，组织领导任职期间的经济责任审计，利用查错等方式规范资金的使用，有效遏制违纪违规行为。其次，财政部门应该向街道办事处的财务管理人员宣传相关的政策法律，尤其是最新财经法律法规，为其提供辅导与咨询，定期组织培训教育活动，使其更好地了解工作中的相关要求。当然对于街道办事处财务管理工作，财政部门也要加强决算、执行、预算等环节的审核，一旦发现问题，则要采取科学合理的方法加以解决。
（二）构建财务核算中心
财务核算中心的构建可以对街道办事处及其附属部门的财务收支进行集中反映，及时全面反映整个街道办事处的财务情况，提高财务管理的水平。通常实施财务管理工作时，可以将财务核算中心设置在街道办事处及其所属部门，配备专业的人员进行管理，在财务中心管理中纳入所属单位的财务和资金活动，统一进行会计核算与资金核算。同时街道办事处应该从自身的实际情况出发，建立与之相适应的财务制度，如结合内部控制来设计相关制度，严格按照制定的规章制度执行，保证财务核算有据可依、有章可循，最大限度提高资金的使用效率，实现财务管理的精细化和规范化发展。
（三）加强固定资产管理
首先，街道办事处可以从相关的文件规定出发，积极实施固定资产的清理工作，对办公设备和房屋等固定资产进行定期清理，及时办理报批手续，以便科学核销、处理调拨已经报废的固定资产，做到物、卡、账相符，防止有资产的流失，进一步提高资产的使用效益。其次，街道办事处可以成立资产核算中心，招聘具有丰富经验和专业知识的会计人员进行财务核实工作，从而全面反映财务收支情况，提高会计核算与资金核算的有效性与科学性。最后，街道办事处应该通过动态管理和精细管理的手段，利用信息技术了解闲置资产的详细情况，科学调配使用闲置的资产，达到节省财政资金的目标。同时积极构建数据库，引进网络固定资产系统，对固定资产进行定期盘点，明确资产常态化管理，形成科学系统的规定资产信息系统，有效分析资产的使用状况，更好地解决资产流失与闲置等问题。
综上所述，街道办事处的工作效果关乎着政府形象和党群关系，但是其在财务管理工作中还存在诸多问题，如财务基础薄弱、财务核算不真实、资产管理不规范等，影响财务管理水平的提高，不利于街道办事处的发展。针对上述情况，相关部门必须要加强街道办事处的财务管理工作，完善内部制度，构建财务核算中心，强化固定资产管理，继而提高财务管理工作的质量，实现街道办事处的可持续发展。
参考文献：
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[5]赵玉凤.街道办事处财务管理加强之我见[J].中国管理信息化，2015（17）.
关键词：海外办事处;资金管理;问题
一、海外办事处资金管理中存在的问题
（一）海外办事处资金预算水平低
科学的资金预算对于总部控制海外办事处的日常经营与管理具有非常重要的意义。然而，目前我国海外办事处虽然设置了预算，但是预算的准确性与科学性不足。海外办事处编制的预算数据与实际数据之间存在很大的差距，这样预算根本就不能很好地发挥其职能效用，预算工作的实际意义无法实现。预算水平低给总部管理海外办事处增加了难度，同时也给总部的资金管理带来了很多的不便，增加了总部的资金管理压力。
（二）货币资金安全系数低
海外办事处的资金安全问题比国内更加严峻。首先，海外的政治风险比较高，这就增加了资金安全风险，很多情况下政治风险与社会风险高的地区，经常出现人员抢钱的情况，由于政治不稳定，缺乏法律的约束，资金被抢无法追回，直接造成货币损失。其次，海外办事处一般设置的工作人员相对较少，因此在资金安全方面的投入比较少，资金安全风险系数比较大。在国内可能会有大量的资金投入设备保证资金安全，但是对于海外办事处的资金安全设备的投入比较小，这就增加了海外办事处的资金管理难度。
（三）应收款回款风险大
企业为了进一步扩大海外市场，在海外市场占用更多的竞争优势，对客户设置了比较宽松的信用政策，这就增加了企业应收账款的回款难度，很多产品在卖出去后，根本就收不到回款。不是客户倒闭就是恶意拖欠，增加了海外办事处的资金管理难度。其次，一些海外项目，对于本地文化的融入程度比较低，当地企业恶意排挤海外办事处的发展，会故意不归还应收账款；还有些地区的政府排斥外来企业，对于恶意拖欠的情况不管不顾，海外办事处应收款的情况没有政府部门的保证，清欠工作的开展将困难重重。
（四）外汇及汇率管理不足
海外办事处在开展业务的过程中需要用外币进行业务结算，一旦产生利润需要通过外币形式汇入国内，这样就增加了海外办事处外汇及汇率管理的难度。海外办事处需要对汇率的变动情况进行详细的了解，在进行资金管理的过程中不断地进行汇率之间的换算，这样势必增加资金管理工作量以及工作难度。同时，受汇率变动大的影响，海外办事处要承受很大的汇率变动风险，这对于资金管理水平提出了更高的要求，对海外办事处资金管理水平的提升不利。
二、海外办事处资金管理问题的解决对策
（一）提高海外办事处预算管理水平
企业应该在海外办事处建立健全的预算管理机制，通过制度对预算进行一定的约束，保证海外办事处的工作人员能够积极地按照制度规章制定预算。其次，在海外办事处应该设置监督管理部门，对于预算管理进行监督与管理，保障预算工作的质量与效果，让预算管理水平不断提升，方便企业更好地进行资金管理。再次，企业应该设置明确的职责，建立相互制约的职责权限，一旦海外办事处向总部申请资金，应该逐级上报，经过批准后才能进行资金的拨付。这样就能提升资金管理流程的科学性，对于海外资金管理水平的提升具有重大作用。
（二）加强货币资金安全管理
海外办事处为了提升资金安全，应该尽量用金融工具进行结算，降低现金保管中出现的各种资金风险。其次，办事处应该建立一个现金管理制度，设置一定的现金管理标准，如果现金超过了这一标准，必须及时存入银行，降低现金保管风险。对于特殊情况下没有及时存入银行，应该加强对现金安全的保障，提升安全系数，保证资金安全。再次，企业应该加大对于海外办事处资金管理的硬件的投入，购买安全系数高的保险柜，增强现金安全系数。对于保险柜的管理，应该按照不同的岗位设置不同的权限，防止工作人员监守自盗。最后，海外办事处的工作人员应该每天对资金进行一定的盘查，保证资金管理清晰，发现数据巨大，应该加强安保，保证资金安全。
（三）有效防范应收款回收风险
对于海外项目的应收账款，应通过预防、监控和收账的手段对项目的前期、中期和后期进行全程跟踪管理。在项目投标之前，海外办事处应联合总部相关部门，针对客户情况进行调查，实际评估项目风险。在签订合同时，应对付款期限进行规定，明确超出付款期限的处理方式，诸如期限、利率等。项目结束后，财务人员应及时跟进督促现场人员进行相关款项的收款，并开具发票交于客户。总公司应建立相关风险预警机制，及时对项目应收账款中所存在的风险进行预警。一旦海外办事处的应收账款情况超过了总部的预警标准，总部必须要积极地采取措施对这种情况进行有效的解决，保证企业应收账款能够及时收回，降低企业的资金管理风险。建立相关人员考核机制，定期敦促现场人员完成相关款项回收工作，使应收账款回收风险得到有效控制和避免。
（四）外汇管制规避和汇率风险防范
在项目开始前，公司应对所在国家的外汇相关政策进行了解，及时制订公司相关应对政策，使项目利润得到保证，公司利益不受损害。在所在国政策允许时，将总公司的主账户列为收款账户，尽可能多得使用离岸银行进行项目款项的收取。在项目合同的签订前，应对外汇市场的行情进行分析，考虑各类影响汇率变化的因素，在合同签订时应针对此类因素做出相关规定，应对合同款项和付款进度向公司有利方向进行争取。在付款币种方面应选取美元等国际货币，避免使用当地货币从而造成因国际外汇市场变化所造成的汇率风险。另外，为了防范外汇管理风险，我国海外办事处还可以针对这种风险购买保险，降低风险发生后可能为企业带来的经济损失，争取更多的风险补偿，把企业的经济损失降到最低。
三、总结
综上所述，企业想要在海外建立办事处，必须要加强资金管理，针对目前我国企业海外办事处资金管理中的问题，秉承一切从实际出发的理念，具体问题具体分析，采取有效的解决措施。相信在不远的将来，海外办事处的资金管理水平一定会取得质的提升。
作者:张华莉 单位:中国电子科技集团公司第三十八研究所
参考文献：
[1]张立．海外工程承包项目资金管理策略研究[J]．时代金融，2016，（17）：305-306．
第二条在县直机关和乡镇机关严格实行以下制度：
（一）办事公开制度。县直机关和乡镇机关及下属各单位可公开的事项必须公开，接受群众监督。要按照各自的职责范围，制定并公示办事程序流程图，公开办事依据、办事程序、办事要求、办事时限、办事纪律及承办部门、承办人员、负责人姓名等内容。
（二）乡镇全程办事服务制度。各乡镇均要设立全程办事服务窗口。属于乡镇政府职能范围办理的所有事项纳入乡镇窗口全程。有条件的乡镇设立村级全程受理点，由驻村干部担任全程办事员，将办理事项交回乡镇窗口办理。需部门办理的事项由乡镇窗口负责交由县行政审批服务中心或部门办事窗口办理。
（三）县直机关“窗口式”集中办理制度。县直机关审批事项应进入县行政审批服务中心，实行“窗口式”集中办理，接受县审批改革办公室监督。凡进“中心”办理的审批事项，各单位不得另行受理；目前进入“中心”办理暂不具备条件的审批事项，应在本单位实行“窗口式”集中办理。各乡镇全程办事服务窗口的送交事项，由“中心”全程，办结后返还乡镇窗口。
（四）首问负责制和一次性告知制度。首位接受询问的工作人员，必须向管理相对人或服务对象告知经办科室、人员或相关联系电话。承办人应一次性向管理相对人或服务对象告知办事程序和需要提交的全部材料。对管理相对人或服务对象所申办的事项，法律、法规和规范性文件不明确，或情况比较特殊的，承办人应在第一时间请示部门领导，并把是否受理的结果告知管理相对人或服务对象。
五AB岗工作制度及乡镇办公无双休日制度。窗口单位办理审批、审核、发证、报名等手续的岗位，应落实A岗、B岗承办人，A岗承办人因故不在岗时，B岗承办人自动顶岗。乡镇在双休日安排人员轮流值班在政务公开栏中公示值班领导及其工作人员名单和相关联系电话。
（六）办事时限制度。凡法律、法规、规章已明确办事时限并可以提前的提前执行；法律、法规、规章没有规定办事时限的，其办事时限由职能部门及乡镇提出，监督部门、上级部门和服务对象代表共同参与确定并予以公布严格执行。对管理相对人或服务对象申办的事项能当场办理的应立即办理；不能当场办理的，应书面告知办事时限；不予办理的，应说明理由。
（七）否决事项报告备案制度。管理相对人或服务对象到机关部门或乡镇机关办理有关事项，承办人员不予受理、核准的事项，应明确告知管理相对人或服务对象，并登记备案。承办人对不予办理的重大事项或疑难问题，应呈报分管领导审批，不得擅自决定不办。
第三条县直机关和乡镇机关及其工作人员对法律、法规、政策和县委县政府的决策部署执行不力、消极抵触或拒不执行；行政越权，擅自增加或变相增加审批、管理事项，擅自提高或降低收费标准，对不符合规定条件的行政审批申请予以批准；行政不作为，对该管理的事项不管理，对该处理的事项不处理，经查实，由主管机关或者纪检监察机关责令改正，对该单位给予通报批评，对负有直接责任的主管人员和其他责任人员依纪依法给予党政纪处分。
第四条县直机关和乡镇机关的工作人员办事效率低下，违反办事时限制度，经查实，一个年度违反一次的，实行通报批评；违反二次的，实行诫勉或离岗培训；违反三次的，当年考核定为不称职。情节严重、影响恶劣的，给予相应处理直至辞退。机关部门和乡镇的工作人员因未能一次性告知管理相对人或服务对象前来办事所需要提交的材料，使其无效往返，被投诉查实的，一律参加离岗培训，视其情节给予相应处理直至辞退。
第五条县直机关和乡镇机关的工作人员在执行公务中接受管理相对人或服务对象的宴请，实行通报批评，给予相应处理；收受管理相对人或服务对象的现金、礼品、礼券、支付凭证，不论金额多少，一律给予党政纪处分；向管理相对人或服务对象索要的，加重处分。
第六条县直机关和乡镇机关的工作人员服务态度冷漠、生硬、蛮横，对管理相对人或服务对象使用禁忌用语，或未能履行首问责任，被投诉查实，一次的予以通报批评，二次的实行离岗培训，并视情节给予相应处理直至辞退。
第七条县直机关和乡镇机关的工作人员工作日午餐饮酒，上班时间玩电脑游戏、上网聊天，一律予以通报批评；违犯二次以上的，实行离岗培训，并视情节给予降级、降职直至辞退。
第八条县直机关和乡镇机关的工作人员违反上述第四条至第七条规定的，科室负责人、单位分管领导和主要领导负连带责任，对本科室、本单位效能低下问题失察、管理不力、整改不到位的，视情节轻重，分别给予科室负责人、单位分管领导、主要领导通报批评、告诫、诫勉、调离、降职、责令辞职、免职等处理。造成恶劣影响和严重后果的，部门主要领导应引咎辞职。触犯党政纪的，追究党政纪责任。县委、县政府分管领导对分管的机关部门的效能建设负有领导责任，若分管的单位 出现严重效能问题，县委、县政府分管领导要向县委、县政府作出深刻检查。
第九条县委、县政府建立县行政效能监察中心，负责受理县直机关和乡镇机关效能问题的投诉，开展监督检查。县行政效能监察中心与县经济发展环境投诉中心合署办公。县行政效能监察中心应按照“分级负责、归口管理”和“有诉必理、有理必果”的原则，对效能投诉及时组织调查核实，对查实的问题，要及时依照有关规定提出处理意见，并按干部管理权限予以处理。
第二条铁道部所属各铁路局加挂“××铁路安全监督管理办公室”牌子，依照《铁路运输安全保护条例》和《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》规定的管理权限和程序，履行铁路安全监督管理职能，具体负责本区域内的运输安全监督检查、行政许可、事故应急救援、事故调查处理和相关行政处罚工作。安全监管办具体管辖范围由铁道部确定并另行公布。
第三条安全监管办主任由各铁路局局长担任。安全监管办副主任由分管安全、应急管理、运输、客运、货运、机务、车辆、工务、电务和法律事务工作的铁路局领导班子成员担任。根据铁路局领导班子成员分工调整或职务任免，安全监管办主任、副主任相应进行调整，不履行任免手续。
第四条安全监管办主任负责安全监管办的全面工作。具体职责是：（一）组织贯彻执行国家安全监管法律法规和铁道部的有关规定，研究制定本区域内的安全监督管理办法和措施，建立健全各项工作制度，并督促检查有关安全管理制度的落实。（二）组织研究部署本区域内的运输安全监督检查、行政许可、事故应急救援、事故调查处理和相关行政处罚工作，落实行政执法责任制。（三）签发安全监管办重要法律文书和重要文件。（四）国家法律法规及铁道部规定的其他职责。安全监管办副主任协助主任工作，负责与其分管业务有关的安全监督管理工作，并对分管的工作直接负责。
第五条安全监管办的安全监察部门负责管理本安全监管办的日常事务。具体职责是：（一）协调各有关职能部门工作关系，统一管理安全监管办文件、安全监管办印章以及行政处罚专用印章。（二）负责运输安全执法人员管理，具体包括执法人员资格的初步审查、考核和日常培训，执法证件的发放、管理以及对其执法行为的监督检查。（三）协调指导相关职能部门的行政处罚工作，建立健全行政处罚工作管理制度，统一受理行政处罚案件，对不当行政处罚行为提出纠正建议。（四）建立健全有关事故调查处理工作的管理制度，参与事故调查，草拟事故认定书；负责事故统计、分析和报告；负责对参与事故调查人员的教育培训及监督检查。（五）安全监管办规定的其他事务。安全监管办派驻各地的安全监察机构承担安全监管办指定的运输安全监督检查和事故调查处理工作。
第六条安全监管办的运输、客运、货运、机务、车辆、工务、电务、土地管理等专业管理部门按照职责分工，依法履行各专业领域的运输安全监督检查、行政许可审查及监督检查和相关行政处罚职责。安全监管办各专业管理部门应当积极参与、配合事故应急救援和调查处理工作，提出事故处理意见或建议，督促事故责任单位和有关人员认真吸取事故教训，落实防范和整改措施。
第七条安全监管办的应急管理部门负责应急值守、信息汇总和综合协调工作，及时掌握和报告事故相关情况，保证与铁道部、地方政府及相关部门、基层单位信息畅通，协调铁路有关部门、单位与地方政府有关部门在处置事故时的具体工作。应急救援指挥部门负责组织制定相关应急预案和救援工作规则，组织开展事故应急救援培训和演练，督促落实有关应急救援保障体系的各项要求。发生事故后，应当及时启动相应的应急预案，并负责现场组织、救援指挥工作。
第八条安全监管办的法律事务部门负责管理与安全监管行政行为相关的法律事务。具体职责是：(一)统一受理行政许可申请，送达行政许可决定，对涉及或可能涉及行政许可的文件及法律文书进行合法性审核。负责行政许可工作统计、分析和报告，管理行政许可专用印章。(二)对安全监管办履行法定监管职责中涉及的法律问题提供咨询意见，组织研究处理有关行政争议案件，对安全监管办工作人员执行法律法规的情况进行监督检查。（三）安全监管办规定的其他法律事务。
第九条安全监管办有关安全监督管理行政事项的文件和法律文书，应当使用“××铁路安全监督管理办公室”名称和专用印章。办理行政许可事项、制作行政许可文书，应当使用“××铁路安全监督管理办公室行政许可专用章”。制作行政处罚决定书应当加盖“××铁路安全监督管理办公室行政处罚专用章”。安全监管办人员行使相关行政管理职能时，应当使用“××铁路安全监督管理办公室工作证”。行使相关行政处罚职责时，还应当出示铁道部统一制发的“中华人民共和国铁路运输安全执法证”。安全监管办履行行政处罚职能的人员应当具备铁道部统一规定的执法资格。实施行政处罚时，使用统一的法律文书和专用罚款票据。法律文书格式由铁道部统一规定，专用罚款票据由铁道部统一向财政部领取。罚款收入严格执行“收支两条线”管理。
第十条安全监管办履行法定安全监督管理职责所需经费应当纳入预算，对其工作条件应当予以保障。
第十一条安全监管办应当建立健全运输安全监督检查制度、行政许可配套制度、事故应急救援和调查处理工作制度和相关行政处罚工作规则，加强对安全监督管理人员的教育培训，加强对行政执法行为的监督检查，落实行政执法责任制，确保安全监督管理人员严格在法律法规授权范围内履行职责，依据法定程序开展工作。重大行政管理事项应当经安全监管办领导集体研究决定。
第十二条铁道部应当加强对安全监管办工作的指导和监督检查。铁道部有关职能部门按照职责分工，具体负责督促安全监管办落实依法行政的各项要求和工作部署。发现安全监管办有违法或不当行政行为的，应当及时予以纠正。
政府应急管理行政体制存在的问题
1.指挥部与同级的应急办之间的职责没有划清、关系没有理顺
议事协调机构同办事机构职责重叠，关系不顺的问题在危机处置和常态工作中都有发生。以全国防控高致病性禽流感指挥部（以下简称“防控指挥部”）和国务院办公厅应急办（国务院应急办）为例：
一是在危机处置过程中，按照中编办的批复，国务院应急办“协助国务院领导处置特别重大突发公共事件，协调指导特别重大和重大突发公共事件的预防预警、应急演练、应急处置、调查评估、信息、应急保障和国际救援等工作。”可见国务院应急办的职责是明确界定的，即：值守应急，信息汇总和综合协调。其处置权利有限定，须协助国务院领导处置。而防控指挥部的主要任务有“统一领导、指挥和协调全国高致病性禽流感的防治工作。”危机关头履行着临场指挥处置的职责。防控指挥部的总指挥是国务院副总理，防控指挥部等10个议事协调机构实际上也履行着“协助国务院领导处置特别重大突发公共事件”的职责。
二是在常态工作中，国务院应急办的职责包括“负责协调和督促检查各省（区、市）人民政府、国务院各部门应急管理工作”。防控指挥部的任务也包括“对各地防治工作进行指导、检查和督促。”随着应急办在应急管理中发挥的作用日益显著，这种职责上的冲突可能会日渐显露。
2．议事协调机构和联席会议的权威性不足
一是常态协调的权威性不足。在危机发生期间，各部门高度重视、积极配合议事协调机构的工作，议事协调机构（特别是指挥部）的协调能力是强的。但是“指挥部”不是常设机构，只是在危机发生的时候才被启动，无法有效组织各部门开展危机前的预防、演练、储备等工作。一些相关研究表明，在没有严重灾情的平常年份，某自然灾害专项指挥部一年只开一两次会议，日常业务由设在某部委的办公室负责。
二是同级协调的权威性不足。现行的政府应急体制有在指挥部之外再组建部际联席会议制度的情况。例如，国务院抗震救灾指挥部和国务院防震减灾工作联席会议制度（都设在地震局）并存，联席会议及其办公室的组成人员与指挥部及其办公室组成人员相同。两块牌子，各有用处。即便如此，由一个部门出面协调同级别的其他部门还是有很大难度。有些部门，例如发改委，出现在每一个议事协调机构中；财政部、公安部、卫生部和农业部也出现在绝大部分议事协调机构中。同级部门协调这些政府强势部门存在相当难度。即使副总理担任专项应急管理领导机构的负责人，协调该副总理分管之外的部门也有难度。现有应急机构主要是针对某一领域的突发事件设立的，机构之间沟通相对不足，预警信息后难以形成统一应对合力。
3．一些领导小组和委员会与应急管理关联度低，部际联席会议的职责区别较大
有一些领导小组、委员会承担的是政府常态工作。例如国家减灾委员会、国务院安全生产委员会、国务院防治艾滋病工作委员会、国务院血吸虫病防治工作领导小组。绝大部分部际联席会议的任务是政府常态工作的一部分。例如煤矿整顿关闭工作部际联席会议的工作职责是“在国务院领导下研究煤矿关闭整顿的政策措施；制订工作计划和阶段性任务并组织落实；协调煤矿整顿关闭工作中的重大事项；组织开展联合执法活动；研究煤矿安全生产标本兼治的措施；协调解决有关问题。”按照国务院的批复，联席会议由牵头部门召集，不刻制印章，也不正式行文。其工作规则是定期（大多为每年或者每半年一次，个别为每季度）或者不定期召开会议，讨论和协调解决指定的有关问题。以会议纪要形式记录议定事项，经与会单位同意后印发有关方面并抄报国务院。各成员单位按照部门职能分别落实。对难以协调一致的问题，由牵头部门报上级决定。但个别部际联席会议的职能却类似于指挥部。例如境外中国公民的机构安全保护工作部际联席会议。按照《中国公民出境旅游突发事件应急预案》规定：“在中国公民出境旅游重大和较大突发事件发生后，根据需要启动境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议，统一组织、协调、指挥应急处置工作。”
领导小组、委员会和部际联席会议制度的分类不清、职能不统一，因此不能仅从机构的名称推断其职能。政府应急管理行政体制的范围变得越来越大，边界不清晰，增加应急办协调的难度，也容易使应急办与办公厅等政府协调机构产生工作矛盾和职能冲突。
4．各地政府应急办机构设置不一，职责规定不同，影响协调、枢纽职能的发挥
从目前现状来看在30个省（区、市）级应急办中，有正厅级机构7个，副厅级13个，正处级10个。在20个正、副厅级应急办中，13个应急办的负责人由省政府秘书长、副秘书长或办公厅主任、副主任兼任，另外7个应急办主任为专职。10个正处级机构的应急办主任全部为专职。除应急办的级别各不相同外，编制员额差距更大。多者45人，少的不到10人。各地应急办的编制、级别不同仍然是表面现象，更大的区别是在机构设置和职能确定上。应急办的机构设置和职能划分大致有如下三种情况：
一是依托于政府日常工作协调机构。多数省（区、市）政府应急办的机构和职能设置与国务院应急办基本保持一致：应急办设在办公厅内；在应急办（或办设处室）上加挂值班室的牌子；应急办承担应急管理的日常工作和总值班工作，“履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。”有的让政府办公厅加挂应急办牌子，应急管理工作仍由厅内相关处室承担。有的应急办承担了与应急相关而且力所能及的其他职能。承担这些日常职责有利于接近政府领导同志工作，掌握信息，占有应急资源，强化应急办的协调能力。
二是应急办的职责与日常业务脱离。例如浙江、四川两省的应急办没有值班职能，值班工作分别由省委办公厅和政府办公厅办公室承担。深圳市应急办完全脱离了办公厅业务工作，与办公厅享有平级的待遇，但对于全面掌握市政府领导工作的情况、信息和动态打了折扣，干部交流和提升也是问题。其工作的难度大，其权威性受影响。
三是应急办的职责过宽，影响应急办履行其基本职责。例如北京市应急办将协调和指挥、调度权集于一身，削弱了议事协调机构原有的指挥、调度和处置职能，应急办却忙得不可开交。
综上所述，应急办各项工作在短期能迅速走上正轨是值得肯定的，其职能的确定还需进一步摸索和调整。但由于上述问题的存在，协调、枢纽职能的定位出现差距。首先，纵向上存在着信息报告上不够及时、准确和全面，迟报、漏报和瞒报问题仍然存在，不利于国务院及相关主管部门及时掌握情况，部署开展相关处置工作，对各地区、各部门信息报告情况的通报和责任追究制度也难以建立。其次，横向上，应急办限于人手少等原因，往往应付于信息接报、上传下达，与有关部门、应急机构之间的协调联动不够，影响了综合协调能力的发挥。有时政府领导也会将政策上没人管的、部门管不了的应急工作统统交给应急办，使应急办工作往往处于超负荷的溢出状态。
完善应急管理行政体制的基本思路
为了实现应急管理行政体制提高行政效率、降低行政成本、最大限度地减小各类突发事件和危机事件带来的冲击和损失的目标，我们在分析现行体制问题、借鉴国际经验的基础上，提出进一步完善应急管理行政体制的思路。完善应急管理行政体制应该坚持这样的基本原则：预防为主、预防与应急相结合；注重效率；有利协调；循序渐进。基本思路是加强和完善一个应急办协调若干个议事协调机构和联席会议的综合应急行政体制。这种模块化的行政管理体制有充分的弹性，有利于应急管理行政体制的逐步完善和及时调整（增减）。这也是从其他国家应急体制建设中取得的经验。
1．政府应急办与议事协调机构在职能划分上要各有侧重，避免交叉，分工明确协调互补
以议事协调机构为主体、依托专业部门的应急管理反应机制已经比较成熟。这是当前我国政府职能分工的实际。充分发挥议事协调机构的作用，有助于实现行政成本最小化和行政效率最大化目标。要加强和巩固议事协调机构在危机中的统一指挥和应急处置职能，要在政府层面上解决议事协调机构在事前的协调能力不足问题，以确保议事协调机构的权威性和指挥权。但是议事协调机构没有涵盖所有的危机，在危机处置中的职责参差不齐，在危机预防和善后处理方面缺少权威性，设立应急办是必要的。应急办尤其应该致力于发挥自己在危机预防和善后处理中的权威性，还应该致力于管理目前没有机构负责的危机，必要时可以协助国务院领导直接处置。应急办的设立不能替代议事协调机构，不能另起炉灶，不能重复建设。中央编办关于设立国务院应急办的批复中对应急办的职能规定是恰如其分的。国务院应急办综合协调和信息枢纽的功能应该明确和完善。要以中编办的批复精神为依据，进一步调整和划分各议事协调机构的职能。在常态由应急办综合协调多个议事协调机构实施应急管理；在危机时刻由指挥部行使指挥和处置权，或者按照预案处置危机。
2．各级政府应急管理办公室（应急办）应当逐步完善和加强
随着我国政府职能转变的深化，应急行政管理的重要性日益增强，行政资源需要及时重新分配并适当向应急行政体制倾斜。把应急管理机构作为事业单位、让其承担日常性意外事件处置指挥中心的做法，可能会矮化应急管理职能，削弱政府应对重大突发性事件的能力。由于各地区的经济社会发展程度和潜在危机不一样，各地的应急行政管理体制也可以有所不同，对编制、级别等行政资源的分配也不宜做出硬性规定，而应该让各地各级政府自行决定。但各级政府应急办人员编制要充实、落实，级别应该明确。为了提高应急管理机构的权威性和协调能力，国际上常见的做法是将应急管理机构的级别作适当的提升。这一做法值得我国借鉴。我国正处在经济高速发展、政府管理体制深刻转型时期，很多灾害是跨地区、跨部门甚至跨国界的，也是难以预测和控制的。专业处置机构的职责不可能涵盖所有潜在的危机。国务院应急办成立后，一些部门没人管、政策管不了的应急工作有向应急办集中的趋势，应急办协助国务院领导直接处置危机的工作量增加，各议事协调机构之间的协调工作加大，保证国务院应急办的编制充足和协调权威就显得更为重要。因此，在中央层面建立一个级别较高的办事机构是必要的。
3．应急办的设置应依托于该级政府的办公厅
我国应急管理行政体制的生命线在于其协调能力，而目前各级政府都以办公厅作为其协调枢纽，依托办公厅设置应急办有利于保证协调的权威性、低成本，同时由于贴近危机发生时作为决策中枢行使指挥权的行政首脑，有利于提高应急工作的效率。中央编办明确规定，国务院应急办“负责协调和督促检查各省（区、市）人民政府、国务院各部门应急管理工作”，“协助国务院领导处置特别重大突发公共事件”。这些职能的履行和发挥与其机构设在政府办公厅是紧密相关的。另外，与办公厅的日常职能结合有利于应急办随时对危机源、应急资源有准确的把握，增强与相关部门的沟通和联系，提高协调的效率和权威性。假如政府应急办与该级政府办公厅分设，那么即便给予应急办较高的级别、配备较强的干部和较多的人员，由于实际上形成了两个贴近政府首脑的枢纽，日常工作的交叉和冲突难以避免。应急办平时工作的权威性会打折扣，进而影响常态管理与应急管理的有效切换。
关键词：民办高校；学生管理；制度建设
民办高校经过近20年的快速发展，目前已具备一定的规模，在我国高等教育事业发展中承担着重要作用。但是面对外部环境劣势和内部机制的短板，面对高等教育事业不断发展的新要求，民办高校的法律法规还不完善，管理的机制体制还不成熟，使民办高校的学生权利更易受到侵害。随着社会的不断发展进步，大学生的维权意识不断增强，民办高校在学生管理中不断受到审视、质疑、甚至对抗，学生与学校之间的法律纠纷呈显著上升趋势。由于民办高校习惯于按照传统做法处理学生管理中的问题,导致在纠纷处理中常常因法律依据不足而处于非常不利的地位，这对民办高校学生管理制度建设提出了新的要求。为适应不断变化的新形势，笔者通过研究并结合实践，就民办高校学生管理制度建设提出如下解决路径。
一、健全和完善高等教育法律法规
“法治须以良法为前提，良法是法治的最低要求。”健全和完善的高等教育法律法规是高等教育法治化的基础。目前我国高等教育立法没有跟上高等教育的发展，特别是民办高等教育立法远远滞后于我国民办高等教育的发展，反映到学生管理领域的立法上更缺乏系统性和针对性。2017年9月新修订实施的《民办教育促进法》第三十三条规定：“民办学校依法保障受教育者的合法权益。民办学校按照国家规定建立学籍管理制度，对受教育者实施奖励和处分。”第三十四条规定：“民办教育受教育者在升学、就业、社会优待以及参加社会先进评选等方面享有与同级同类公办学校受教育者同等权利。”规定仍然过于笼统、原则，不具有较强的针对性。随着我国高等教育事业的发展，民办高等教育也取得了较大的发展，与此同时，民办高等教育的法律法规发展却相对滞后，而且现有的法律法规对于民办高校学生管理的针对性不强，因此首先要加快法律法规的修订，特别是民办高校学生管理制度应出台相关实施细则，使学生管理的法律法规对民办高校的学生管理更加具有针对性。其次要加强对现有高等教育法律法规的梳理，对于不适应当下实际情况的规定该废止的废止，该修订的修订，并将现有的规定汇编成册，以供在民办高等教育实践中使用。
二、健全和完善学生管理规章制度
健全和完善学生管理规章制度是适应高等教育改革发展的需要，是适应我国大力支持和鼓励民办高等教育发展的需要，也是响应国家和社会法治化进程的需要。健全和完善学生管理制度的实质在于规范学校学生的教育管理。健全完善民办高校的学生管理制度，需要做到以下几点。首先，要把“学生本位”管理思想体现在各项管理制度中。管理制度要突出学生的主体地位，突出学生应当享有的各项权利，使管理制度的制定能够符合现代管理理念的要求，具有更强的时代性和科学性。其次，要把握“合法性”这一学生管理制度的基本准则。民办高校在学生管理制度健全和完善的过程中，要准确把握其上位法的基本精神和要求，结合民办高校自身的特性和民办高校受教育者的具体情况健全和完善管理制度，使管理制度切实符合学校管理需要，更合乎国家的教育法律法规规定。再次，要规范民办高校学生管理制度的制定程序。民办高校具有相对灵活的体制优势，更应注重出台事关学生各项权利的管理制度的程序性要求。要明确学校学生管理制度制定的基本程序，规范制度制定流程，并注重制度制定质量审查。最后，要突出制度制定受教育者的参与性。民办高校的学生往往比公办高校的学生更加关注学校对其相关权利实现的保障，因此学校在制定相关管理规定的过程中要建立受教育者的参与机制，要充分“重视被管理者在规范制定过程中的作用，对于可能影响被管理者利益的重要规范，要通过制度保证他们的参与权，允许提出议案、讨论草案，甚至赋予被管理者对相关规范的决定权。”
三、完善民办高校学生管理的正当程序
“高等学校依法治校的核心问题是程序问题。”体现在高等教育学生管理层面也是如此，2017年9月新修订实施的《普通高等学校学生管理规定》进一步细化明确了学生管理工作的程序要求，这是程序正当原则在高校学生管理中的具体体现。学校在实施管理权的过程中，如何确保不侵犯学生的合法权益，必须要将学校管理权的实施进行规范，使其按照规定的程序施行。鉴于民办高校发展的特殊性和学生的具体状况，学生的权利实现更需要其管理的程序化。民办高校学生管理的程序化需要国家层面的法律法规的完善，更需要高校层面的制度完善。注重程序规则的创建。学生是否选择报考民办高校是民办高校发展的一个关键因素，有了学生民办高校才有存在的价值，因此民办高校在学生管理过程中更应该尊重学生的合法的请求权、合理的知情权。比如：在学校管理中决定事关学生权益的事项，事前学校有告知、说明、乃至听证的程序义务，学生有被告知、听取说明、申请听证的程序性权利。这些权利和义务需要通过程序性规定给予明确。管理程序规则的创建是学生合法权益得到保护的基础，因此，在实施学生教育管理过程中，要依照上位法的规定并结合学校的实际，建立合法合理的学生管理程序，为实现民办高校学生管理的程序化奠定基础。突出程序规则的执行。程序规则是学生管理的基础。程序的执行过程中人的因素是关键，而民办高校教师的流动性较大，学校内部机构的变革较为频繁，这就给学生管理程序的执行带来诸多不确定因素，为克服这些不利因素的影响，民办高校更应将学生管理程序的执行放在突出的位置予以重视，要建立学生管理程序的执行机制，确保程序性规则得到有效的落实。建立程序审查机制。学生管理程序是高等学校学生权利实现的基础，更是民办高校规范学生管理、实现学生权益最大化的保障。对于民办高校克服自身缺点，增强自身管理水平具有重要的推动作用。民办高校应建立学校管理程序的审查机制，明确专门部门负责审查，对学生管理程序设立的正当性、程序的遵守情况、违反程序的处理等建立审查监督机制，增强民办高校自身在程序方面的自我完善能力，保障相关规定能够真正发挥管理效能。
四、完善民办高校学生权利救济机制
“有权利必有救济”。“对于高校而言，构建畅通的申诉与诉讼并行的学生权利救济机制，是高等学校学生管理法治化的基本实现途径之一。”相对于公办学校而言，民办高校在学生权利救济机制的建立方面需要进一步的加强。首先，完善校内申诉制度。新修订的《普通高等学校学生管理规定》第六十条规定：“学生对学校的处理或者处分决定有异议的，可以在接到学校处理或者处分决定书之日起10日内，向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉。”申诉的范围仅限于学校的处理和处分。笔者认为，针对民办高校学生权利更易被侵犯的现实，应该进一步扩大校内救济的范围，应该将在教育管理过程中，学生认为任何权利受到侵害或自己被不公正对待的事项都纳入到校内申诉的范围，这样才能充分发挥校内申诉在民办高校学生权利救济中的积极作用。在民办高校校内管理制度的制定过程中，应该进一步明确校内申诉委员会的构成，提升校内申诉委员会的相对独立性，进一步细化委员会的职权设置，让其权能和效力明晰化。同时应该进一步完善校内申诉的配套制度，比如引入听证制度、确立回避和时效制度等，不断完善校内申诉制度在民办高校学生权利保护中的作用，使校内申诉制度成为学生权利救济的主要渠道。其次，完善校外申诉制度。新修订的《普通高等学校学生管理规定》第六十二条规定：“学生对复查决定有异议的，在接到学校复查决定书之日起15日内，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉。”该规定已基本明确校内申诉制度应作为校外申诉制度的前置程序，这样才能确保学生的权益能够在第一时间得到保护，缩小纠纷的不利影响，符合及时方便的法治原则。笔者认为应与校内申诉的范围对接，明确界定校外申诉的范围，虽然民办高校享有充分的办学自，但除学校学术自治特有的范围外，所有管理行为被学生认为侵犯其权利并在校内申诉复查后，经学生申请都应该纳入校外申诉的范围，这样才能确保民办高校学生权利救济全面、高效的开展。
再次，完善司法审查制度。明确界定司法审查的范围，民办高校与学生之间的关系是一种既有行政法律关系、但更多的体现民事法律关系色彩的双重法律关系。民办高校仅在学生学籍管理、学历学位证书授予、奖惩等较小范围内的重要事项上具有行政诉讼被告资格，对民办高校学生管理领域审查应控制在合法合理的限度内。即民办高校学生管理中如做出开除、退学等侵犯到学生受教育权等基本权利，在穷尽校内外其他救济措施的情况下，学生有权提起行政诉讼，获得权利救济的最后保障。最后，发挥民事诉讼制度在民办高校学生权利救济中的作用。民办高校“就其与学生的关系而言，正面临学校与学生行政管理关系的式微，一般权利关系及学校与学生的契约关系增强的趋势。”
为进一步规范局机关行为，提高行政效率，转变工作作风，根据市委、市政府关于开展机关效能建设、争创人民满意单位的要求，依据《中华人民共和国行政许可法》、《国家公务员暂行条例》以及市委办公厅、市政府办公厅《关于建立和完善机关效能建设八项制度的意见》的有关规定，经局党委研究，制定本意见。
一、指导思想
坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，围绕建设“廉洁、勤政、务实、高效”机关的目标，按照创新改革、转变职能、从严管理的要求，以强化监督管理为手段，以优化服务为宗旨，促进机关管理明显改善，机关作风明显好转，机关工作人员的办事效率和工作能力明显提高，党和政府的方针政策得到更好的贯彻，党风廉政建设得到进一步加强，努力再次争创人民满意单位。
二、制度建设内容
根据市效能建设领导小组的要求，建立健全岗位责任、服务承诺、限时办结、首问责任、AB岗工作、失职追究、否定报备、窗口部门一次性告知等八项制度。
（一）岗位责任制。机关各处室要在定编、定员的前提下，根据“精简、高效、统一”的原则，对本处室每个工作岗位应承担的工作内容、数量和质量以及完成工作的程序、标准和时限，应有的权力和应负的责任等作出明确规定。要合理设置工作岗位，明确分工，分解目标，落实责任，严格考核，做到职责分明，制度健全，责任到人，杜绝推诿扯皮现象。
（二）服务承诺制。机关各处室，特别是直接对外提供服务的“窗口”处室和单位要实行承诺服务，在遵守法律、法规和有关规定的基础上，将服务事项、内容、程序、标准、依据以及监督办法等内容向社会公开，并作出服务承诺。各项服务承诺制度通过民政局网站、局行政服务中心办事大厅上墙或向办事群众免费发放便民服务手册等形式公布。
（三）限时办结制。机关各处室要依据法律、法规和有关规章的规定，对本部门职能范围内的管理服务事项在规定时限内予以办结。凡法律、法规、规章未明确办理时限的，要根据具体情况，合理确定时限，向社会公开，自觉接受群众监督。对上级机关和领导交办的事项，也要及时办理，限时办结。
（四）首问责任制。接待群众来访或办理有关事务时，第一位接待当事人的工作人员为首问责任人。首问责任人对群众提出的问题或要求，属于自身职责范围内的，要认真负责地进行处理、答复，并一次性告知相关的办事程序及要求，能办的及时办理；条件不符合或手续不全的，应耐心做好解释工作。不属于本职范围内的，应耐心细致地告知当事人承办该事务的具体部门及所处位置，不得相互推诿，必要时要做好联络、协调工作。
（五）AB岗工作制。机关各处室要在合理设置岗位、明确工作职责的基础上，实行两个岗位之间顶岗或互为备岗的AB岗工作制度。即当A角出差或因其他原因不能承担该项工作时，由B角接替完成该项工作，并切实负起责任。A、B岗人员应相对固定，不得空岗、缺位。凡面向社会、基层的窗口单位和局行政服务中心，其办理审批、审核、发证等事项的相关岗位必须实行AB岗工作制。机关各处室的AB岗设置情况要在8月21日前报局效能办（组织处），由局效能办统一汇总后向社会公布。
（六）失职追究制。机关工作人员不履行或不正确履行自己的工作职责，发生违反机关作风和效能建设有关规定行为的；处室领导对机关作风和效能建设工作不重视，制度不落实，发生作风和效能问题，给国家、单位和人民群众的利益造成损失的，要严格按照《*市机关工作人员服务态度和效能问题惩戒办法（试行）》、《中共*市委、*市人民政府贯彻中共中央、国务院<关于实行党风廉政建设责任制的规定>的实施意见》、《中国共产党纪律处分条例》等有关规定，给予直接责任人、处室有关负责人相应的惩戒、政纪处分或组织处理；涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理。
（七）否定报备制。局机关各处室在行政管理过程中，对其管理和服务对象的要求或申请事项予以否定或不予办理的，经办人员或处室必须在规定的时间内以书面形式及时向分管负责人报送或向上级机关报备。经办人员或部门对申请事项按权限予以否定的，必须明确告知当事人，说明理由并登记备案。对不予办理的重大事项或疑难问题，应报分管负责人审批，不得擅自决定。
（八）窗口部门一次性告知制。要积极发挥局行政服务中心的作用，当事人到局机关办理有关事务或咨询有关事项，因手续、材料不完备等原因需退回补办，或不完全具备条件而暂不予受理的，相关人员应当一次性告知其需要补办的手续、材料及不予受理的理由。一次性告知一般采用口头告知形式，如要求以书面形式告知的，则应给予书面告知。
三、工作要求
（一）统一思想，提高认识。制度建设是机关效能建设的重要组成部分，也是效能建设真正取得实效的基础和有力保障。局机关各处室要高度重视制度建设，把制度建设贯穿于机关效能建设的全过程。通过建立责任制来明确工作职责，建立承诺制来明确服务要求，建立公示制来推行政务公开，建立评议制来强化监督，建立失职追究制来严肃工作纪律，逐步建立起以法立制、以制建章、以章定规、以规办事的机关管理运行机制，实现用制度来管人管事。
这次全区街道办事处机构改革动员大会，是我们在建设大西安现代化新区的新形势下，召开的一次重要会议，标志着我区撤镇设办和街道办事处机构改革工作全面启动，也标志着我们在体制机制上向国际化大都市迈出了具有历史意义的一步。刚才，胜利区长宣读了《区街道办事处机构改革方案》，刘军书记宣读了《区街道办事处机构改革安排意见》，存悌部长宣布了《区街道办事处机构改革中机关事业单位人员定岗和分流工作实施办法》，请大家认真抓好落实。下面，我讲三点意见。
一、统一思想，提高认识，切实增强做好街道办事处机构改革工作的责任感和紧迫感
街道办事处机构改革是政府机构改革的重要组成部分，是深化行政管理体制改革、建设责任型和服务型政府的必然要求。邓小平同志曾经讲，机构改革是一场革命。当然，这不是对人的革命，而是对体制的革命，是随着经济社会的发展，对行政管理体制机制的调整和完善。我区成立以来，为了积极适应不断变化的新形势，按照省市的统一安排部署，先后进行了三次政府机构改革和两次乡镇机构改革，各级政府的机构设置不断优化，职能得到进一步转变，职责关系逐步理顺，体制机制日益完善，行政效能明显提高，有力地推动了经济社会的快速发展。这次全区街道办事处机构改革，与以往有着质的区别，既涉及街道办事处机构改革，也牵扯到撤镇设办，更重要的是职能的转变、职责的理顺，对于我们在新的形势下，进一步完善管理体制机制、建设服务型政府、提高社会管理水平、加快推进大西安现代化新区建设，具有十分重要的意义。
首先，实施街道办事处机构改革是适应国际化大都市建设的迫切需要。省市作出的建设西咸新区和泾渭新区的重大战略决策，使的发展方向和模式发生了历史性巨变，在未来几年乃至十几年，不论是现在的中心城区，还是广阔的农村区域，都将成为生态、宜居、宜业的组团式现代化大都市，一个个村庄将会逐步消失，建设成为大都市社区，农民将逐步转化为大都市居民，与现在的发展模式、管理体制和服务标准完全不同。因此，镇改街道办事处是加快大都市建设进程的必然要求。就城区而言，原有街道办事处的运行机制和管理服务还处于中等城市水平，仍然是传统的、陈旧的管理模式，与国际化大都市的标准和要求相比还有很大差距，已经不能适应当前新形势的需要，街道办事处的管理体制和机制必须改革创新。这次撤镇设办和街道办事处机构改革，就是要顺应时代的要求和发展大势，对行政管理模式进行一次“自我革命”和重大的变革创新，把农村六镇全部改为街道办事处，促进城区四办的社会管理水平得到质的提升，使我们的行政管理模式能够更好地适应国际化大都市发展的需要。
其次，实施街道办事处机构改革是提高工作效能的必然要求。近年来，我们尽管进行了多次的机构改革，但是一些深层次的矛盾特别是行政管理体制的弊端仍未能从根本上得到解决，运行机制还不够完善，管理制度不够健全，权责不够清晰，政出多门、职责交叉、推诿扯皮和效率低下等问题仍然存在，不仅影响了工作效能，甚至造成缺位、错位现象时有发生。这次街道办事处机构改革，将按照“精简、统一、效能”的原则，在各街道办事处均设置3个综合性办事机构、4个事业机构，继续保留财政、司法等双重管理机构，突出了街道办事处的社会管理和公共服务职能，我们根据区情实际，在部分办事处增设了经济发展办公室。目的就是通过改革使各街道办事处的机构设置更加合理，职能定位更加准确，权责关系更加清晰，从根本上解决长期存在的体制机制问题，全面提高街道办事处的工作效率和服务水平，使基层的活力和潜力得到最大程度的释放和迸发，促进全区经济社会科学发展、跨越发展。
第三，实施街道办事处机构改革是培养建设高素质干部队伍的重要途径。街道办事处是区委、区政府直接面对群众的办事机构，干部素质的高低影响到党和政府在群众中的形象。近几年，我们通过一系列作风教育整顿活动，使广大干部的思想境界、能力水平有了明显的提高，但是与新形势、新任务的要求相比，还存在一定的差距。部分镇办干部队伍的知识结构、年龄结构还不尽合理，缺乏工作活力；有的干部思想境界不高，精神状态不佳，创新意识和创新能力不强，仍然凭借原有的经验和传统的方式想问题干工作，缺乏主动性和创造性；有的干部进取意识不强，满足于现状，缺乏创先争优的气魄，工作业绩平平等等，这些都与建设国际化大都市的要求极不适应。这次街道办事处机构改革，就是要通过竞争上岗、优胜劣汰，进一步优化基层干部队伍的知识和年龄结构，改进工作作风，提升能力水平，激发广大干部职工干事创业的积极性和主动性，增强推动发展的战斗力和创造力，在新区建设中不断取得新的业绩。
可以说，这次街道办事处机构改革是形势所迫、大势所趋，事关国际化大都市建设，事关未来的发展。全区上下一定要从讲政治、讲大局的高度出发，充分认识这次改革的重要性和必要性，把街道办事处机构改革作为当前的一项重要政治任务，统一思想认识，坚定改革信心，强化推进措施，狠抓工作落实，确保街道办事处机构改革改出成效、改出动力、改出加快发展的新气象。
二、明确目标，精心组织，积极稳妥地推进街道办事处机构改革
这次街道办事处机构改革力度大，涉及面广，社会各界都比较关注。各镇办、各部门一定要按照方案确定的指导思想、基本原则和任务要求，明确目标，突出重点，抓住关键，精心组织，扎扎实实地推进街道办事处机构改革工作。
一要扭住一个核心。转变职能是这次街道办事处机构改革的核心内容，也是衡量改革能否取得成效的重要标志。不论是机构设置、职能定位、责任界定，还是管理体制、层级分工，都要把转变职能贯穿始终。要加快镇到办的职能转变。这次我们要将六个镇改为街道办事处，其最明显的标志就是职能的变化，必须首先抓住职能转变这个核心，按照一步到位的要求，准确定位撤镇设办后的职能，明确职责权限和管理内容，探索建立符合街道办事处性质的体制机制，确保把镇到办的职能转变到位。新设立的六个街道办事处要全面了解职责权限，尽快转变角色，找准工作的切入点和突破口，逐步把工作的重心转换到服务经济发展、管理社会事务、提供公共服务上来，实现由行政管理型向社会服务型转变。要按照街道办事处的运行模式，创新内部管理体制和机制，建立与之相适应的管理方式和考核制度，促进各镇职能快速向街道办事处职能转变，真正使各自的工作职能完全符合街道办事处的特点，符合新区发展的需要。要优化城区四办的职能。原有的四个街道办事处要按照建设国际化大都市的标准和要求，在总结已有经验的基础上，积极探索提升社会管理和服务水平的新思路和新办法，高标准、高起点推进机构改革工作，细化工作职责，完善管理机制，提升工作效能，切实做到三个“着力”，即着力在城市管理上下功夫，着力在公共服务上下功夫，着力在社区管理上下功夫，真正把各自的职能履行到位，推动各项工作再上新水平。
二要注重理顺两个关系。界定和理顺好街道办事处与部门和村组（社区）两者之间的职责关系，是机构改革的一项重要任务。要按照“三定”规定要求，全面梳理和集中解决街道办事处与各部门、村组（社区）间的突出矛盾和问题，达到转变职能、理顺关系、强化责任的目的。要理顺街道办事处与区直部门之间的关系。街道办事处要自觉接受区直部门的业务指导，提高履行职责的能力和水平，切实把区委、区政府的决策部署落实到位。区直部门要自觉担负起各自的职责，不能随意将自己份内的工作转嫁给街道办事处。对于双重管理机构，要进一步明确街道办事处和区直部门的职责，日常管理重点在街道办事处，业务管理重点在区直部门，坚决消除职责交叉、混淆不清现象，杜绝管理上的漏洞。区直部门要督促派驻机构积极服从服务街道办事处的中心工作，相互协调、密切配合，共同推动街道办事处工作顺利开展。要理顺街道办事处与村组（社区）之间的关系。街道办事处要通过改革理清与村组（社区）间的职、权、责，集中主要精力搞好社会管理和公共服务，避免包揽具体经济事务，把村组（社区）可以承担的职能交给村组（社区），有效发挥村组（社区）的自治管理职能，充分调动他们的积极性和主动性。
三要重点做好三项工作。这次街道办事处机构改革工作能否顺利完成，关键是要做好岗位设置、竞争上岗、分流安置三项工作。要合理设置工作岗位。各相关部门和各街道办事处要按照《机构改革方案》的要求，对街道办事处的职能进行细化分类，严格依照核定的编制数规范设置工作岗位，既要突出街道办事处的工作职能、配齐配强人员力量，又要杜绝职责失配、工作失管现象。在人员编制方面需要强调的是，这次机构改革尽管没有提出具体的人员编制精简指标，但有一个总的要求，就是街道办事处的行政和事业编制总数不能突破市上下达的编制总额。区编办和各街道办事处要加强机构编制管理，堵塞各种管理漏洞，守住机构编制“底线”，严格控制财政供养人员规模。要做好竞争上岗工作。广大干部职工对竞争上岗最敏感、最关注、也最寄予希望。各街道办事处要按照公开、公平、公正的原则，严格标准，规范程序，实行“阳光”操作，公开竞争上岗的全过程，真正把德才兼备、能力突出、群众公认的基层干部选拔到各个工作岗位上来，实现人岗相适，人尽其才。要妥善安排好分流人员。这是这次机构改革的难点。各街道办事处一定要严格按照改革方案的要求，通过鼓励创办经济实体、到村组（社区）任职等灵活多样的方式，不断拓宽人员分流的领域和渠道，在最大程度上稳妥地安排好分流人员，尽量使他们各得其所、各为所长。要切实做好分流人员的思想政治工作，用政策消除顾虑，用真诚解决矛盾，多一分尊重，多一分理解，多一分关怀，尽可能在政策规定范围内帮助干部职工解决现实问题，化解消极情绪，调动积极因素，确保全区社会大局和谐稳定。
三、加强领导，严明纪律，确保街道办事处机构改革任务圆满完成
这次机构改革任务能否圆满完成，关键在领导，重点在落实。各街道办事处、各部门必须高度重视，精心组织，步调一致，扎实推进，确保街道办事处机构改革任务顺利完成。
一要加强组织领导。为了扎实推进这次机构改革，区上专门成立了街道办事处机构改革领导小组，负责组织指导协调全区的街道办事处机构改革工作。各街道办事处要尽快成立相应的组织机构，明确责任，落实任务，确保机构改革工作迅速启动。街道办事处党政一把手要切实负起责任，加强对机构改革工作的领导，详细了解各自的编制和人员数量，有针对性地制定机构改革实施细则，分阶段、按步骤地扎实推动机构改革工作，真正做到思想认识到位、工作责任到位，任务落实到位。区机构改革领导小组办公室要加强对机构改革工作的指导和组织协调，勇于坚持原则，敢于触及矛盾，善于解决问题，特别是工作中遇到的一些重大问题，要及时向区委、区政府报告，确保在5月中旬全面完成各项改革任务。
二要严明工作纪律。机构改革是一项非常严肃的工作，必须严肃纪律，规范操作。要严守组织纪律。各街道办事处和各相关部门要严格按照政策规定和有关程序推动机构改革工作，决不能搞“上有政策，下有对策”，确保改革方案在实施过程中不走样、不变调。要严守财经纪律。对合并或撤销单位的所有资产要详细清查、登记造册，严禁借机构改革之机，违章调度资金、转移资产、突击花钱，坚决防止国有资产流失。要严守工作纪律。在工作没有交接前，广大干部职工要坚守工作岗位，认真履行原有职责，站好最后一班岗，切实做到思想不散、工作不断、秩序不乱。区纪委、监察局要切实负起责任，加强监督检查，对机构改革中有令不行、有禁不止的违纪违法现象要坚决查处，对情节严重造成恶劣影响的，要追究相关领导和责任人的责任。
【关键词】社区财务；管理模式；发展策略
随着我国社会经济水平的不断发展以及居民生活设施配置不断提高，社区化进程突飞猛进。社区的集体化发展导致居民分区更加明显，也对传统的社区管理模式产生了冲击，由于居民知识文化水平和权力意识的提高，社区财务管理将在社区化管理模式改革中首当其冲。然而，由于各地经济水平及管理理念存在巨大差异，我国社区化管理发展水平参差不齐。因此，需要针对当前社区财务管理模式进行深入探讨，并就我国当前社区财务管理中存在的问题进行改进，使其与我国的社区化发展相适应，并且更加科学、合理、有广泛适用性。
1我国社区财务管理模式
自1978年改革开放以来，我国的居民生活开始进入社区化发展阶段。与发达国家相比，虽然我国的社区化建设较晚，但由于改革开放以来我国经济发展迅速，社区化发展由北京、上海等主要城市逐渐蔓延至全国各地。随着居民生活方式发生变化，以及户籍制度改革政策出台，多元化的社区管理模式应运而生，同时，政府开始出面指导和干预社区建设，为社区管理制定相应的政策，随后逐渐下放管理权力，尝试社区内部事务自治的管理模式。经过数十年的发展和升级，城市管理改革的不断深化，政府对城市的管理重心不断下移，我国的社区财务管理模式已逐渐从街道办事处统一管理的传统模式转换为社区参与、协同管理的方式，根据街道和社区参与度的不同，对我国当前存在的社区财务管理模式进行分类，主要可分为四种模式：街道集权式、街道主导式、街道指导式以及社区自治式。目前，虽然多种社区财务管理并存，但是街道办事处仍然掌握主要财务的收缴、发放的使用，某城市的调查问卷结果显示，街道主导式的社区财务模式比重较大。
2社区财务管理模式优劣势分析
针对各种社区财务管理模式，每种模式本身都存在优劣势：
2.1“街道集权式”财务模式
街道办事处对行政管辖范围内的社区财务进行统一管理，并将各类费用收缴、使用和发放的决策权高度集中于街道办事处，社区仅拥有财务的小部分支配权。由于街道办事处与各社区之间属于上下级行政机构，各社区的财务收入支出都需要经过街道办事处统一办理，并在财务流动过程中高度服从街道办事处的管理办法，严格执行街道办事处相关指令，对于专用款项需经过街道办事处严格审批。这种财务管理模式在我国社区财务管理发展前期应用范围较广，其拥有较多优点：（1）所有财务收支由上级单位统一安排管理，有利于降低行政管理成本；（2）街道办事处与各社区之间的行政和财务管理关系保持同步，有利于发挥其调剂功能，降低财务损失风险；（3）政府资金由街道办事处统一调控，财务计划执行和目标完成可控性较高。同时，街道集权式管理方式同样存在若干缺点：（1）财务管理集中于街道办事处，一方面导致街道办事处人力需求量增加，另一方面也会造成基层管理积极性受到打击；（2）统一管办虽然有利于财务计划实施，但是降低了社区财务管理的灵活性和创造性，不利于管理模式改革；（3）街道办事处统一管理财务可降低财务损失风险，但是并不代表毫无风险，若风险控制不当，一旦出现财产损失，街道办事处将承担全部或主要责任，其造成的损失数量及涉及人数都相对庞大。
2.2“街道主导式”财务模式
相比于“街道集权式”管理模式，“街道主导式”管理模式中，社区参与度增加。根据各类管理工作重心不同，街道办事处对财务管理中的部分权力进行下方，社区拥有部分分支管理权，但是财务管理的主要任务和决策权仍然由街道办事处主导。这种社区财务管理模式是我国当前最为普遍的，但是在实际执行过程中，从管理效果上来看，这种管理模式并未充分发挥作用，由于主要管理事务仍然由街道办事处进行决策，社区通常只拥有事务执行权，因此，经综合分析，其具备如下优点：（1）街道办事处下放管理事务执行权，保留决策权，在人力配备上实现解放；（2）社区可根据居民实际需求，对部分管理方法进行调控，有利于提升居民满意度。但其仍存在如下缺点：（1）与“街道集权式”管理模式相比，社区的财务管理权有所扩张，但仍然受到上级部门的控制，在实际操作中有局限性；（2）由于社区本身不拥有财务管理的决策权，因此会导致各项财务申请的复杂程度增加，延长资金审批及发放周期。
2.3“街道指导式”财务模式与“街道集权式”
和“街道主导式”财务管理模式不同，“街道指导式”管理在一定程度上实现了社区财务自治，在街道办事处指导下分散管理并强调分权下的集权。这种管理模式中，街道办事处扮演“监管者”和“建议者”的角色，各社区有权对本社区经费收支进行管控，同时街道办事处对各社区财务操作进行监管，同时对管理策略进行有效控制，降低社区财务管理风险。从本质上而言，“街道指导式”社区财务管理模式已逐步实现了社区自治，具备以下优点：（1）街道办事处真正意义上完成了权力下放，可有效刺激社区管理的积极性和创造性；（2）各社区之间形成自主财务管控，满足在市场竞争条件下管理模式的灵活性有所提升；（3）经费分散管理，在街道办事处充分发挥监管作用前提下，可降低财务损失风险。然而，根据统计数据，我国当前实施“街道指导式”社区财务管理模式的比例较低，其同时存在如下缺点：（1）管理模式存在惯性，政策落实周期较长，并且在管理模式过渡期间容易出现监管不严、沟通不畅等问题，因而政策改革前期效果预测不佳；（2）对于社区财务管理安全性经验不足，虽然居民参与度增加，但居民群体思维统一具备较大难度，政策难以落实。
2.4“社区自治式”财务模式
此种模式与“街道集权式”基本完全相反，“社区自治式”社区财务管理模式主张社区完全独立管理所有的社区财务，拥有充分的财务决策权。在此模式中，街道办事处将所有财务管理权力下放到社区，不再对社区财务进行直接干涉，仅进行间接的监督。从表面上看，这种完全分权的管理模式与完全集权式管理的优缺点相对立，但是在实际管理过程中，此管理模式同时还存在制度本身之外的问题。“社区自治式”管理模式的优点显而易见：（1）街道办事处将财务管理权力完全下放到社区，可以充分发挥社区管理的积极性，同时使事务办理更加高效快捷；（2）在管理过程中，可根据各社区特点，充分发挥管理策略的创造性，并且在应对突发问题时更加灵活；（3）社区经费完全由社区掌控，有利于提高民众满意度。虽然“社区自治式”管理模式具备较多优点，但是在实际实施过程中仍然受到了不小阻力，当前实施程度也相对较低，原因是该管理模式在推广过程中仍存在不少缺点：（1）财务收支完全由社区自身掌控，容易造成部分社区谋取私利，造成政府利益损失；（2）在缺乏街道办事处统一管理后，各类潜在问题会逐渐萌发，调整政策出台会相对延迟；（3）街道办事处作为上级单位，在实行该管理模式后，对于社区财务管理参与程度不易界定，若完全不参与，则在社区财务遭遇突发问题，社区难以承担相应责任，造成社区财务风险抵御能力降低。
3社区财务管理模式
选择上述四种财务管理模式都具备各自优劣势，由于我国各地区政策差异以及各社区之间的特色化建设策略，不同的社区则需要根据实际情况来确定财务管理模式，因此，在社区财务管理模式选择时，应遵循一定的原则，从而实现管理便捷性和居民满意度的最大化。
3.1因地适宜
从政策服务对象而言，居民满意度是社区财务管理的核心内容，因此首先需要从社区自身的具体情况为出发点，考虑其财务管理模式的选择，在满足社区居民需求前提下，实现财务管理的持续发展。通常不同的社区在发展历史、当前发展状况、居民整体素质等方面存在差异，因此在制定财务管理模式时，应当充分考虑居民对于管理模式的接受程度、自治意愿和社会化理念程度等因素，并在此基础上发挥社区在管理中的积极性，并提升管理效率。简言之，在确定社区财务管理模式之前，要做好充分调研，具体问题具体分析，保证模式选择的科学性。
3.2管理效率
管理效率可以对社区财务的风险抵御能力、策略响应周期等重要因素产生直接影响，同时也是有效评价管理策略是否奏效的直观指标之一。一般情况下，管理效率主要受到社区规模大小、均匀性等因素的影响，需要根据社区实际状况进行人员和设施配置，充分利用人力资源，提升财务收支事务处理能力、风险控制能力以及突发事件响应速度。有必要时，针对不同社区可进行多样化管理，以适应各社区自身需求，使整体管理效率最大化。
3.3公平性
公平性是社区财务管理中最难以把握的部分，尤其对于在管理政策中居民参与度不高的社区，财务收支不均衡容易导致居民满意度下降。因此，在制定财务管理政策时，需要明确统一标准，并坚定不移落实到具体细节中，同时对该政策进行大力宣传，以凸显其在财务管理中的重要性，做到有理可依，使财务管理政策的公平性得到保证。
4社区财务管理模式发展建议
4.1反馈机制
顾名思义，在社区财务管理过程中，蒙眼执政妄不可行，除了做好前期调研之外，对于管理政策实施过程中居民产生的意见和建议，需要进行及时收集，并保证快速响应。因此，在实际操作中，建议在街道办事处建立独立的意见反馈职能，负责完成居民意见的收集和反馈工作，同时对于普遍问题进行上报，以提升社区财务管理的居民满意度。
4.2官办分离
为杜绝社区财务私有化，建议在社区财务管理中介入第三方执行机构，由街道办事处与社区进行分级管理，同时财务核算交付第三方机构办理，以此保证财务核算准确。这种财务管理方式打破了传统管理模式的禁锢，实现官办分离，街道办事处和社区根据实际情况掌握不同的管理权力，同时移交财务收支工作，实现管理政策与财务分离，消除“自我监管”的弊端，提升居民对于管理机构的信任度。另外，实行官办分离有利于削减管理人员配置规模，降低人力成本，进而提高经费使用灵活度。
4.3财务透明
在实现官办分离的基础上，财务收支透明度在一定程度上决定了居民满意度。各地应当建立统一的社区财务收支核算标准，同时定期公布财务收支情况，并尽量落实到细节，经费去向应当清晰明了，且提供发票或同等效力的凭证。财务透明将使纳税人的合法权益得到保证，因此有利于解决社区财务管理政策落实过程中存在的居民满意度问题，提升财务管理模式改革效率。
参考文献
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