时间：2023-08-31 16:07:10
关键词：央企改革；银行不良贷款；金融资产管理公司（AMC）平台
国家正在深化央企改革，新一轮的国资划转整合、孵化盘活将迎来改革高潮。央企做好资产、股权、债务的接续，尤其是处理好银企债务中的历史问题，对改革成败至关重要。央企受历史原因、社会责任等因素制约，要达成改革目标，需核减部分原有的银行债务，轻装上阵，激发活力；银行虽因经济下行、不良率上升增强了压降不良的意愿，但财税监管核销的政策限制、公平信用环境建设、利润压力等因素，制约了银行对存续经营央企减债的能力，导致银企债务处置矛盾多、难度大。如果银企双方为此展开激烈的博弈，势必影响央企改革和金融风险化解的进度。实践证明，坏账银行，即金融资产管理公司（AMC），是缓解银企债务、加快重组盘活、控制金融风险的有效制度设计，银行亦可按政策核销贷款转让时的打折部分。对此，新一轮央企改革整合、孵化盘活、关闭清算可加以借鉴，并发扬光大。新的央企改革配套AMC政策，需转换现有四家商业化AMC追求利润的经营思维模式，突破其作为金融机构财务性处置债务、财务性债转股的局限性，仿照地方政府AMC的政策，尝试在央企自身配套搭建AMC平台，直接打折收购部分处理难度大、关键性的银行不良贷款，按照央企改革战略目标与进度安排，用战略性债务重组、战略性债转股方式，快速缓解、稳步处置央企银行债务，推动央企改革深化，促进实体经济增长。具体可选择一家有不良资产需处置，并拥有产业整合丰富经验和实力的央企试点，赋予其现有的金融机构以AMC职能，将AMC业务分账核算、分类监管，允许AMC业务不良率、对企业投资、房屋土地及固定资产比例超标，允许AMC业务亏损，并给予一定的收购资金支持、税费优惠或返还政策。
一、央企改革重组中减轻银行债务历史包袱的迫切性
（一）央企历史债务包袱问题凸显
国家明确了新一轮深化央企改革的方向。财政部、国资委将通过对现有企事业的国有股权划拨、国有资本经营预算调整等方式，进行整个央企的产业、行业结构调整；成立资本投资运营公司，接受优良资产、主业资产、辅业资产，也包括不良资产、破产资产。这不可避免地会在接受资产的同时承担巨大的负债，包括部分历史包袱。较大规模央企的划转整合、孵化盘活、破产清算已成确定趋势，改革中不良贷款处置和金融风险化解的矛盾局面，必然会表现出来。
（二）央企减债及债务重组的需求
国务院国资委和央企系统，在资产孵化盘活、破产处置领域有丰富的实践，成功经验、失败教训也较多，其中大多数与银行债务处置成败有关。经济结构调整中，国家鼓励央企产业升级、引技、引资、引智等，会产生部分债务包袱，而在整合后成为被划入企业的控股股东的央企，如果以其股本为限承担责任，则无法、更无财力全部承担被划入企业的银行贷款。巨大的偿债难题阻滞了企业改革推进。央企急需银行对存续经营企业也能停息挂账、减债减本，也希望银行采取债转股成为战略投资者等方式，降低企业资产负债率和经营成本。
二、银行对存续经营央企减债的两难困境
（一）商业银行减债的财力有限
当前产能过剩、企业效益下滑，导致国有、非国有商业银行不良率均大幅升高，不良资产面临集中爆发的风险。2015年第三季度末，我国商业银行不良贷款1.2万亿元，不良贷款率1.59%；关注贷款2.8万亿元，关注贷款率近3.77%，总量庞大，比例较高。商业银行是按照商业化和股东回报最大化原则进行经营的，在目前利差逐步缩小、利息回收率低、利润下降的情况下，如果以税后利润核销央企的不良贷款，财力有限，因而为央企减债减本的动力不足。
（二）不良贷款核销政策条件较严
即使银行有压降不良贷款、动用拨备来核销的意愿，实际执行中也会面临财政税收、行业监管等对不良贷款核销的严格政策限制、复杂审批程序且耗时较长的情况。银行核销的先决条件是穷尽一切追偿手段，基本要求是必须严格履行司法追索程序，提供企业无法还钱的证明；同时须追究有关贷款人员的责任，并处理有关贷款人员后，才能核销贷款。而在债务重组谈判中，如果要求银行以债转股方式长期直接投资企业，持有厂房、土地等，因不属于商业银行经营范围，主债权银行也无法实施。这些政策限制和银企各自角色的利益冲突，势必形成银行面对正常存续央企减债的两难困境。银企博弈激烈，必然产生央企改革受阻、孵化盘活艰难的局面。
三、央企改革中自身配套搭建金融资产管理公司平台的必要性
（一）坏账银行的作用
坏账银行即金融资产管理公司（AMC），是缓解银企利益冲突、控制金融风险的一种有效的制度设计。1999年，中国成立了四家AMC，政策性收购、处置国有银行的不良贷款，有效发挥了“金融稳定器”的作用。一方面通过延缓偿债，避免了企业大批停产、破产；另一方面，以时间换空间，剥离了国有银行四成的贷款量（不到两万亿元的不良贷款），优化了其整个贷款质量。十年后，国有银行用增长的贷款量（约二十万亿元）及收益及股改上市收益等来消化这不足总贷款量一成的贷款剥离旧账，控制了金融风险，有效解决了银企债务的困境。
（二）2007年四家AMC商业化后的现实局限性
自2007年始，四家AMC开始商业化，进行股份制转型，大都成为金融控股公司，有的已上市。商业化运作使四家AMC在收购、处置不良贷款方面面临诸多局限：一是作为追求效益利润和股东回报的股份公司、上市公司，其财力有限，商业化打折收购不良贷款后，没有动力将打折利益让渡给企业；二是四家AMC仅有金融背景，没有实业支撑，无法从企业产业战略整合的角度思维、处置收购的资产；三是四家AMC较多采取的财务性现金清收、变卖淘汰、财务性债转股“打包、打折、打官司、转卖资产赚差价”的商业化处置方式，对银行和AMC自身较为有利，但对地方政府发展经济的作用较小，对企业实现重组意图和发展实体经济的作用也很小，很难承担化解金融风险的重任，且因此还出现了一些新的银企债务难题。
（三）地方政府AMC的模式及央企缺陷
对此，财政、银监部门2012年、2013年先后出台文件，明确各省、自治区、直辖市政府原则上可设立或授权一家地方AMC，作为具有特殊政策性的非银行金融机构，从事当地范围内不良贷款的批量收购和处置业务。2015年9月已公布的18家地方AMC，分别制定了逐户逐项、多方利益平衡的“重组盘活为主、处置清收为辅”的方案，旨在通过给因结构调整不力暂时陷入困境的企业打强心针的方式激活一批，通过转型升级做大、做强一批，借助资本市场重组并购、债转股、引入战略投资者等孵化盘活一批。目前，在缓解地方债务困境、帮助企业脱困、维护地方金融安全、促进地方结构调整以及发展实体经济等方面，效果初显。从目前的情况看，上述地方AMC因为受地域和实力的限制，无法更多地支持此轮的央企改革；而已商业化的原四家AMC，也难以适应央企孵化盘活、结构调整的战略需求，对此次央企改革的配合力度和效果亦有限。国务院国资委、央企系统则缺乏AMC这种改革的配套政策。
四、央企自身配套搭建金融资产管理公司平台的优势
央企深化改革迫切需要解决银企债务难题。对此，国资委和央企系统可顺应国家鼓励金融创新、支持实体经济发展的导向，配套搭建自身的AMC平台，打出产融协同的组合拳，处置部分银行不良贷款。这一举措在推进央企改革和化解金融风险方面具有明显的优势。第一，央企及自身配套AMC平台，能清除不良贷款产生的根源，落实“谁的孩子谁抱”的规则，预防不良资产再次滋生蔓延。处置不良贷款，不能像韭菜，割了一茬又一茬。央企自身对不良资产的前因后果了解深入、透彻，央企配套AMC平台也非常熟悉成员企业的情况，因而可以通过专业、高效的“抽丝剥茧”，探寻业务往来各个节点的问题，有效把控不良资产产生的症结，由此进行流程改良，预防再次滋生不良资产。第二，央企及自身配套AMC依托产业背景支撑，优于纯金融背景的四家AMC，能实现不良资产“物尽其用”。不良资产无非是资产摆放位置和定价错位，如正确重置，就能变为好资产。央企及配套AMC打折收购银行不良贷款后，不是一味追求本息回收和处置效益，而是从国有经济、央企健康发展的战略意图出发，对接产业，充当“资源优化器”，灵活、专业、有效地处置不良资产：或按需要将贷款打折利益让渡企业，并进行部分清收；或重新安排债务、孵化盘活企业，避免企业停工、停产出售经营资产偿债；或债转股作为战略性长期投资，引进外部资本，降低被重组央企的资产负债率；或主导破产清算、优胜劣汰，将资产注入优质龙头企业，确保对生产经营起关键作用的抵债资产牢牢把握在国家手中，防止出现商业化AMC的一卖了事的方式，避免成员企业重要资产信息外漏，影响集团整体信息安全。第三，央企AMC利用央企人资分离、安置优势，能比较顺利地处置不良资产。这次央企改革、国资整合，涉及亏损、非持续经营、政企不分、政资不分企业的户数较多，人员规模较大。人员分流、安置是敏感问题，企业稳定是第一要务。企业重组、不良资产处置往往受制于人员问题，需要在资产处置前，筹措大量资金，妥善进行人资分离、人员剥离安置。央企配套的AMC，可协同央企战略，必要时还可先垫付部分资金，用于具体安置、分流人员，以保证职工应有的基本权益，并保持企业稳定，然后再处置资产，或申领国有资本预算资金，偿还债务及垫付的安置资金。有的央企还拥有人力资源平台，专门承担改革重组中的人员安置，更能有效支持央企AMC处置资产。这点，是央企AMC具备而其他AMC无法比拟的特殊优势。
五、对央企改革中自身搭建AMC平台的几点具体建议
一是在银监会、国资委、财政部的指导下，试点以央企现有金融机构为基础，配套搭建AMC平台，收购、处置部分相关企业不良贷款。这是最快捷、有效的方式，具有成本低，风险可控的优势。该金融机构在被赋予AMC特殊职能后，首先应按照央企产业整合战略目标和进度安排，打出组合拳，形成合力，推动央企并购重组、孵化盘活并化解偿债危机；后续则可根据资产多元化状况，逐步扩大业务范围。二是试点的央企金融机构应实行分账核算、分类监管。试点的央企金融机构在行使AMC职能时，对打折收购的与央企划转整合紧密相关的部分银行不良贷款，需要分账核算，分类监管，独立运营。在经营上，要允许金融资产管理业务不良比例超标，允许持有厂房、土地等比例超标，允许债转股直接对企业投资，允许亏损。三是给予试点央企AMC平台以资金、政策支持。应争取央行提供部分再贷款作为收购资金，如央企AMC同步承担央行对不良贷款转让银行的再贷款，抵付折让后的收购款；同时，争取给予金融资产管理业务税费优惠、减免或返还政策，以提高处置收益，充实央企AMC的运营资金。
作者:何仕彬 林玲 单位:四川师范大学
参考文献：
[1]中国银监会官网统计信息，2015-11-12
根据省政府《关于认真做好政府融资平台公司规范管理工作的意见》（政办〔〕211号）和全省加强地方政府融资平台公司管理工作会议精神，为进一步规范政府信用融资平台公司管理，有效防范财政金融风险，推动全州经济持续健康发展，现就认真做好政府融资平台公司规范化管理提出如下意见。
一、统一思想，服务大局，切实做好政府融资平台公司规范化管理工作
近年来，全州各地通过政府融资平台公司在加快基础设施建设、促进社会公益性和民生事业发展，以及贯彻落实州委、州政府各项重大部署决策，认真践行速度等方面发挥了重要作用。从今年起中央为了有效防范财政金融风险，加强对融资平台公司管理，要求各级政府融资平台公司进行清理规范。为此，各地区、各部门要从推动全州经济又好又快发展的大局出发，牢固树立科学发展观和正确政绩观，充分认识加强政府融资平台公司管理工作的重要性和紧迫性，统一思想，明确任务分工，细化工作措施，通过清理核实政府融资平台公司债务，明确管理主体与责任，完善法人治理结构，规范融资担保行为，逐步建立起职责明晰、制度完善、运作规范、监管严格、责权利相统一的政府融资平台公司监督管理体系，为全州“两区”建设以及经济社会持续健康发展提供良好服务。
二、把握重点，落实任务，全面清理规范政府融资平台公司
（一）全面清理核实政府融资平台公司债务
各地区、各有关部门要按照“谁设立、谁清理、谁监管”的原则，对各类政府融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务进行一次全面清理。清理对象主要是指年6月30日前，由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，以及拥有独立企业法人资格的政府融资平台公司。
债务清理核实后按以下原则分类：(1)融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务；(2)融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；(3)融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。
（二）妥善处置政府融资平台公司债务
要按照“分类管理、区别对待”的原则，根据债务性质，对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目，对其后续资金应根据不同情况妥善处理。各地区、各有关部门要严格审核项目投资预算和资金来源，各类资金要集中用于项目续建和收尾，严格控制新开工项目，防止出现“半拉子”工程。经同级人民政府审核后，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律法规另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。对使用债务资金的其他在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、宏观调控政策及信贷审慎管理规定等要求的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对不符合上述要求的项目，各地区、各有关部门要尽快进行清理，妥善处置。
银行业金融机构要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则，对融资平台公司贷款进行全面清理，及时采取补救措施，确保信贷资产安全。
各地区、各有关部门要采取有效措施，落实有关债务人偿债责任。对融资平台公司存量债务，要按照协议约定偿还，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。融资平台公司等要统筹安排资金，制定偿债计划，明确偿债时限，切实承担还本付息责任。
（三）对政府融资平台公司进行清理规范
各地区、各有关部门对年月30日前已经设立的融资平台公司，按以下要求进行清理规范：
1、对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理。
2、对承担公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。
3、对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善股权结构，通过市场化途径实现商业运作。
4、对其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，包括为政府投资项目（含公益性项目）融资而组建，不承担具体项目建设、项目经营管理职能，且与下属子公司仅是股权关系的国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等类型的融资平台公司，应依照以上办法进行清理规范。
各地区今后确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关法律法规办理，足额注入资本金。学校、医院等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。
（四）进一步加强政府融资信贷管理
银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。要落实借款人准入条件，按商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源。凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定。严格把握贷款集中度，加强贷款风险控制，坚持授信审批的原则、程序与标准。要按照要求将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保。要认真审查贷款投向，确保贷款符合国家规划和产业发展政策要求。要加强贷后管理，加大监督和检查力度。适当提高融资平台公司贷款的风险权重，按照不同情况严格进行贷款质量分类。
融资平台公司融资和担保要严格执行相关规定。经清理整合后保留的融资平台公司，其融资行为必须规范，向银行业金融机构申请贷款必须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体，并符合有关贷款条件的规定。融资项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求，按照国家和省有关规定履行项目审批、核准或备案手续。要严格按照规定用途使用资金，讲求效益，稳健经营。
（五）坚决制止违规担保承诺行为
各地政府要切实承担起政府债务的监管职能，坚决制止各种违规担保行为。对于融资平台公司的新增债务，各地政府仅以出资额为限承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。如果债务人无法偿还全部债务，债权人也应承担相应责任。要严格执行《中华人民共和国担保法》等有关法律法规规定，除法律和国务院另有规定外，各地政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。
三、加强领导，完善制度，进一步加强政府融资平台公司规范化管理
（一）加强组织领导，抓好工作落实。为切实加强政府融资平台公司规范化管理，根据实际工作需要，我州已成立州融资平台公司清理规范工作领导小组，统一领导全州政府融资平台公司清理规范工作。领导小组组长由州政府主管副州长担任，领导小组副组长由州政府副秘书长、财政局局长担任。成员单位有州财政局、经发委、人行中心支行、银监局、国资委、国土资源局、审计局和监察局等部门组成。领导小组下设办公室，办公室设在州财政局，具体负责日常工作。各县（市、行委）政府也要成立相应的组织领导机构。
这是地方融资平台“泡沫”被关注一年来,中央政府首次正式发文对其规范。此前,中央曾多次以国务院工作会议纪要等方式,表示要加强地方政府和融资平台债务管理,各部委也分头摸底,讨论应对之策。但此番的《通知》,“还是很模糊”。
从实际效果看,《通知》的重点是承认了地方融资平台的积极作用,确立了地方融资平台的合法地位,并对地方融资平台的后续发展进行了清理规范。面对庞大的债务和在建的项目,这注定是一个折中的解决方案。
清理两类公司
地方政府融资平台公司――按照《通知》中的定义――是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。《通知》要求地方各级政府妥善处理它们的债务偿还和在建项目后续融资问题。
对融资平台公司已有的贷款,《通知》要求银行业金融机构坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理,及时采取补救措施,确保信贷资产安全。对融资平台公司存量债务,要按照协议约定偿还,不得单方面改变原有债权债务关系,不得转嫁偿债责任和逃废债务。
监管部门人士表示,现在基本把融资平台的贷款都解包还原、对应到项目了,后期清理可能会剔除有还款来源的项目,将会进行更细口径的统计,以期更好地揭示风险。
此外,《通知》还将融资平台分为三类,并对其中的两类做出清理退出的决定。要求退出的两类融资平台分别是:
一、只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司,今后不得再承担融资任务,相关地方政府要在明确还债责任、落实还款措施后,对公司做出妥善处理。
二、对承担上述公益性项目融资任务,同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司,要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务,不再保留融资平台职能。
一位地方政府人士对《财经》记者表示,这表示那些为了融资而融资,或者是完全靠贴息来运行、没有主营业务的融资平台公司,都面临限制。其中一些不涉及项目建设、运营的公司将面临清退和取缔。
这也是组合拳截断其融资渠道的结果。根据银监会“解包还原”的自查要求,对于不具有商业可持续性、没有足够还款来源、主要依赖地方政府信用的项目和融资平台贷款,银行要及时追加足额抵押物、提高拨备,并不得发放新贷款,对其中风险较大者要逐笔退出。而发改委前段时间也对地方政府和承销商发出口头通知,完全靠财政收入补贴的融资平台,是无法通过发债审批的。
清理完上述融资平台以后,保留下来的融资平台,将是承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务,并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司,以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司。对兼有上述几种不同类型融资功能的融资平台公司,也要按照上述原则进行清理规范。
尚不清楚前述两类待清理的融资平台公司占总体数量的比重,但可以想像,债务可以清理、不合适的项目可以剥离,但最终大多数融资平台公司都将获得保留。
市场化路径
《通知》要求,对获得保留的融资平台公司,要按照《公司法》等有关规定,充实公司资本金,完善治理结构,实现商业运作;要通过引进民间投资等市场化途径,促进投资主体多元化,改善融资平台公司的股权结构。
对于新设融资平台公司,必须严格依照有关法律法规办理,足额注入资本金,学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司。
一言以蔽之,存续的融资平台公司将获得合法的市场地位和合法的融资渠道,成为地方融资长期的制度安排。《通知》还提及,“要研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制,将地方政府债务收支纳入预算管理”,逐步形成“地方政府举债融资机制。”
承认融资平台公司的合法性,实现商业运作,同时允许民间投资进入等多种渠道进行市场化转型,使融资平台公司债务处于合理的水平范围之内,避免地方融资平台债务无节制地膨胀,上述措施将使融资平台公司成为阳光下的公司,有利于化解潜在的债务风险。
作为市场化管理的一部分,《通知》再次明确:地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任,实现融资平台公司债务风险内部化。
在担保方面,“除法律和国务院另有规定,地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位,均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产,或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。”
在信贷方面,融资平台公司向银行业金融机构申请贷款须落实到项目,以项目法人公司作为承贷主体,并符合有关贷款条件的规定。
“凡没有稳定现金流作为还款来源的,不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应项目,并严格执行国家有关项目资本金的规定。严格执行贷款集中度要求,加强贷款风险控制,坚持授信审批的原则、程序与标准。要按照要求将符合抵质押条件的项目资产或项目预期收益等权利作为贷款担保。”
从《通知》强调“商业化原则”“财务能力和还款来源”、并要求“加大监督和检查力度”“适当提高融资平台公司贷款的风险权重”来看,《通知》在着力淡化融资平台公司的政府色彩,强化其公司化本质。
融资“变形记”
“融资平台的问题现在还是一头雾水,现在没有一个专家、部门能够从科学的角度把融资平台的问题深入、弄透,很难清晰地说怎么管好融资平台。”一名大型国有银行高层人士一语道破融资平台管理的尴尬之因。
“我们一直在等中央对融资平台进行统一的界定,说清楚什么是融资平台,才能进行下一步的清理。但《通知》还是给了个宽口径,看了几遍也不得要领。”一名国有大型银行信贷负责人对《财经》记者表示,正在自查摸底的银行和地方政府,对融资平台的范围理解不一,也给债务清查带来不少阻力。
《通知》延续了传统的“大杂烩”,将与地方政府相关的公司都纳入融资平台范畴,要求地方政府对这些公司的显性和隐性债务进行一次全面清理和核实,然后根据商业可持续性分类处理。
一位负责融资平台发债的省级发改委人士评价称,上述口径包括财政、交通、国资、城建、水利等多个部门下属各类资产,地方执行起来并非易事。
需要明确的是,融资平台公司原本就是地方政府为了融资而设立的“壳公司”,其重点在于借壳融资,而非商业可持续运营。也就是说,融资平台从诞生时起就“先天不足”。
设立“壳公司”,负债经营城市的历史由来已久。上个世纪八九十年代,地方政府各级部门自办“投资公司”“信托公司”“市政公司”,大肆融资。最后出现了大量滥借款、滥集资等过度负债问题和道德风险等问题,最终资不抵债,债务由政府财政兜底。
地方政府自办公司被叫停后,“银政合作”与“打捆贷款”登场。
截至2005年,在“银政合作”外衣包裹之下的“打捆贷款”以万亿元计,放大了地方政府固定资产投资冲动,导致地方政府盲目攀比、胡乱建设“形象工程”,最终导致2006年5月发改委、人民银行、银监会等五部委联合发文叫停了“打捆贷款”。此后业界便鲜有“打捆贷款”“银政合作”的消息出现。
2006年前后,以重庆“渝富模式”为代表,地方政府再度展开了地方政府融资平台的创新。而金融海啸加剧了这一进程。
借“4万亿”投资计划之机,地方政府,挑选出原有的城市建设、交通投资等国资公司作为融资平台公司承担融资任务。不过这些传统的公司规模有限,现金流也不足以支撑大额融资。于是地方政府便召集相关部门,将公园、学校、医院等资产充入原有融资平台之中,做大资产规模,同时用政府担保做信用增级,融得大量资金后,投向各式各样的投资项目,甚至部分资金被财政挪作日常用度。
这种“以肥补瘦”的方式,在短时间内最大限度地启动了投资热潮,拉动2009年经济数据回升。但也出现了大量债务还款来源不清晰、风险难以量化的弊病,进而导致对潜在系统性财政风险和金融风险的担忧。至今各部门依旧无法清晰统计出地方融资平台的准确负债,风险大小也无法估量。
既然融资平台公司的首要目的是“融资”,那么无论怎么调整,这些企业都依旧受政府控制,融入资金依旧可以归地方政府调配。
据一名操作多笔融资平台发债的中介人士对《财经》记者透露,由于融资平台风声渐紧,去年大张旗鼓注入资产做大平台规模的浪潮开始转变,一些地区开始将原来合并的大平台拆开,把公用事业等资产转移出来组成新“壳”再去融资。
“这种方式地方政府搞过好几轮了。地方政府把一个 ‘壳’用到极点、再没办法融资后,就把壳里的资产弄出来组一个新壳,重新再做。原来的壳还在,但是部分资产已经转移了。”该人士介绍,“壳公司”注入的资产只是为了看起来“好看”,其注入的公共事业项目自身勉强维持收支平衡,不可能支撑太多的融资安排。“关键问题在于:壳公司原本就是政府为了融这笔钱而搭建的。”
后续难题待解
融资平台公司的不断膨胀为经济发展埋下了隐患,但如果对融资平台公司进行清理,依靠融资平台贷款催大的地方经济规模也会随之缩水。“堵不如疏”已经成为普遍共识。但目前的方案能否解决问题,仍有待时间的考验。
“融资平台过于膨胀,会带来一系列的债务隐患;但融资平台‘卡’太紧了,又担心地方经济硬着陆。”前述政府人士透露,目前融资平台公司处于进退维谷的境地,相应政策也只能在有限的空间内腾挪。
即便按《通知》要求做出调整,也需要时间慢慢消化。一名地方银监局人士表示,现在监管部门担心的是贷款项目不能商业可持续,所以让银行自查风险。如果出现风险隐患,要及时找好抵押物,把拨备提高,如果项目没有合适抵押物、管理也很混乱,就要一笔笔地退出。
做到这一点并不容易。《通知》若严格执行,相当于切断了地方政府对融资平台公司的隐性担保,将全国8000余家融资平台公司置于市场化运行的境地。身背巨额负债的融资平台公司,能否在脱离地方政府的扶持之后,获得独立生存的空间?
根据财政部统计,2009年地方财政收入为6.12万亿元,其中包括中央对地方税收返还和转移支付收入2.86万亿元,占46.8%,而地方财政支出为6.05万亿元。
根据银监会人士介绍,如果将地方政府直属的、下属的、担保的机构贷款都算在地方融资平台贷款之列,2009年地方融资平台的新增贷款为3.05万亿元,余额为7.38万亿元,同比增长70.4%。
［关键词］ 投融资平台；投融资公司；债务风险
2009年3月23日，中国人民银行和中国银监会联合《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此，各级地方政府积极创新发展理念，转变发展方式，依托原有城司，打造出新形势下统一的新型投融资平台。
近年来秦皇岛市投融资体系获得了较好的发展，市政府通过采取成立城司、建立“政、银、企”沟通对接机制、建设完善融资服务体系以及整合全市担保资源等一系列行之有效的措施，缓解了秦皇岛市在城市建设发展中所出现的资金“瓶颈”问题，在为秦皇岛市重大项目建设、产业结构调整和经济社会发展等方面提供了有力的资金支持。但目前的投融资机制与秦皇岛市整体经济发展的实际需要相比，仍还存在直接融资比例低，投融资平台小、渠道窄，政府财政资金杠杆放大作用不明显，已有资源、资金、资产开发利用不够等问题。
一、秦皇岛市投融资总体概况
（一）秦皇岛市投融资体制
2009年11月秦皇岛成立“秦皇岛市投融资管理领导小组”，对全市投融资工作进行统一领导，领导小组组长由市委书记、市长担任，成员为市财政局、发展和改革委员会、国有资产监督管理委员会、城乡建设局、国土资源局、城乡规划局、环境保护局、城市管理局、交通运输局、监察局、审计局、金融办等部门人员，领导小组下设办公室，办公地点设在财政局，市财政局长任办公室主任。秦皇岛市投融资管理领导小组管理各投融资平台，财政部门负责财务监督，审计部门负责审计监督，监察部门负责责任监督。
（二）秦皇岛市投融资平台
目前秦皇岛共有4家投融资公司：一是城市建设投资公司，该公司以城市基础设施建设投融资为主，由城乡建设局牵头组建，市国资委作为出资人依法履行出资人职责，实行国有资产授权经营；二是建设投资公司，该公司以经济社会发展的重大建设项目投融资为主，重点是高速公路、铁路、机场、港口和国家立项的重大基本建设项目，由市发改委牵头组建，市国资委作为出资人依法履行出资人职责，通过国债资金和财政资金注入资本金，获取的经营和资产收益作为资本金再投入，代表政府出资，参与重大建设项目出资入股；三是行政事业国有资产经营公司，该公司以财政投资的公益性项目投融资为主，重点是行政机关和文化、教育、广播、卫生等社会事业的基本建设项目，由财政局牵头组建，将市直行政事业单位资产（教育、卫生系统除外）划拨过户该公司，实现行政事业单位资产统一运营、统一管理；四是土地储备中心，土地储备中心以土地收购储备和一级开发为主，同时为其他投融资平台提供土地资源，实现资源转化，由市国土资源局牵头组建，以政府投入作为资本金，集中使用国有土地收益基金，加强土地前期开发和储备管理，确保土地有效增值。还有3家投融资公司正在建设中：一是旅游开发建设公司，由旅游局牵头，整合旅游资源和资产，搭建旅游设施建设及产业开发项目投融资平台；二是北戴河新区发展有限责任公司，由北戴河新区管委会牵头建立；三是****公司，由城乡建设局牵头，规范其运行管理。同时《秦皇岛市人民政府关于加快政府投融资平台建设规范投融资管理的实施意见》还指出，可根据发展需要，组建新的投融资平台。
二、秦皇岛市投融资平台问题分析
（一）投融资公司规模小，经营效益普遍较差
目前成立的4个投融资平台资产规模都很小，注册资金少，政府基本上以资产注入，资金投入很少，运作主体分散，难以承接大型项目的投资建造，所发挥的投融资能力和经营实力都有限。从目前的经营管理情况看，现有的投融资公司资产运营能力低，经营效益普遍较差。
（二）条块分割严重
目前现有的4家投融资公司及正在建设中的3家投融资公司分属不同的部门管理，投资项目按所属部门的管辖范围进行条块分割。从秦皇岛市投融资管理领导小组成员组成亦可以看出，投融资平台涉及不同部门利益，投资公司在选项目、做决策时很容易从本部门利益出发，在实践中难免出现争项目、争利益的现象，造成资源使用效率低下和存量资产闲置。
（三）资产负债率偏高，财务风险大
各投融资公司资产负债率普遍超过了70％，这种高资产负债率一方面使企业承担了较高的财务费用，另一方面投融资平台绝大部分项目为基础设施建设，投资金额大，回收期长，投资收益率低，当投资收益不能偿还到期债务时，投融资平台不得不采取借新债还旧债的办法，导致风险进一步扩大，一旦地方财政出现偿还困难时，将有可能导致财务危机。
（四）融资渠道单一，后续融资压力大
秦皇岛4家投融资公司建设资金融资主要来源于国内银行贷款、上级投资补助等，在发行债券、包装上市、设立产业投资基金等方面仍是空白，虽然政府近年来也开始关注并着力支持该类融资途径，但受政府投融资管理体制和资本市场等方面的约束，该类融资比重在一定时期内难以有较大提高。
未来秦皇岛市将加大基础设施投入，大规模基础建设引致巨大的资金需求，远远超过了政府的承受能力，融资压力可想而知。对秦皇岛市来说，如果在投融资机制上未能有所突破和创新，要完成如此巨大的融资任务难度很大。
三、构建高效的秦皇岛投融资平台
（一）借鉴成功经验，搭建投融资大平台
根据其他省市的成功经验和我市具体情况，整合现有资源，建立实力雄厚的投融资运作平台。如河南省整合政府资源，搭建投融资大平台，成立河南省投资集团，该集团是经河南省人民政府批准，经营省政府授权范围内国有资产的国有独资公司，是省政府的投融资主体，公司注册资本120亿元，集团本部总资产220亿元，合并报表总资产504亿元，集团作为大型投融资平台和有实力的市场主体，有效壮大了政府的投融资能力和对经济的影响力。
秦皇岛应整合现有4家和正在建设的3家投融资公司，成立秦皇岛市投资集团有限公司，具体组建方式可采取控股合并，保持政府投融资平台公司资产、债权债务不变，以各平台公司全部资产组建成立秦皇岛投资集团，原平台公司成为集团子公司，投融资职能作适当调整，避免处理债权债务的繁杂手续和由于利益重新分割带来的改革阻力。集团负责开展城市、工业园区等基础设施建设，隶属市政府直接管理，明确各方的责权利关系，实行专业化、市场化管理，解决资源分散、条块分割的问题，更为重要的是能够降低融资成本。
（二）拓宽投融资来源渠道和方式，实现投融资主体的多元化
鉴于目前秦皇岛市各投融资公司存在的融资方式单一，融资缺乏可持续性等问题，笔者建议秦皇岛市建立初期投融资平台时，可以利用市场化运作方式，吸引社会资金入股，即采用一种ppp（政府—私人—合作）模式，这种模式是基于地方政府掌控的大量公共资源基础，与市场力量有效结合的一种方式。现有的bt（建设—转让）、bot（建设—运营—转让）、tot （转让—运营—转让）、blt（建设—租赁—移交）模式应继续发扬光大，发挥其应有的作用。待投融资平台做大做强之后，再通过上市进行直接融资，从而进一步降低融资成本，提高融资的可持续性。另外，在条件允许的情况下可以选择发行企业债券、中期票据和短期融资券，发起设立产业投资基金等方式进行融资。目前北京国管中心已经成功发行150亿元企业债券和两期共200亿元中期票据，融资期限分为3年、5年、7年和10年不等，融资成本低于同期银行贷款2个百分点左右，为后续北京市各区的投融资平台有效融资探索出良好的途径。
（三） 完善出资人制度，明确产权关系
目前各投融资公司还没有完全脱离政府部门，条块分割严重，难以形成完整的出资人制度，难以真正成为自主经营、自负盈亏、自我改造、自我发展的经济实体。因此，在构建多元化投融资体制过程中，完善出资人制度，明确产权关系就显得更加重要。通过完善出资人制度，出资人代表行使所有者职能，按出资额享有资产收益、重大决策和选择经营管理者等权利，对公司的债务承担有限责任，使得资本层面摆脱条块分割，真正实现行政与资本分离。
（四）完善投融资风险管理机制，防范债务风险
从全国情况来看，地方投融资平台的融资状况不透明，地方政府往往通过多个融资平台从多家银行获得贷款，债务管理也分布于不同的部门，造成地方政府不清楚不同层次政府的投融资平台的负债和担保状况，极易形成政府债务风险。秦皇岛市亦是如此，各投融资公司归属于不同的部门，债务游离于财政预算系统之外，且各投融资公司负债比例很高，债务风险不言而喻。政府应出台相关措施，完善投融资风险管理机制。
首先，政府应建立一套风险控制模型。根据秦皇岛市经济增长目标、可支配财力，按照负债率和债务率风险区间测算政府可承担的融资额度，对本市政府债务实行预警机制，在加大融资力度的同时，根据政府债务余额的多少，实行动态管理，保证政府债务总额控制在可承受风险以内。
其次，建立投融资偿债保障机制。为强化投融资主体的偿债责任，确保债务的到期归还，应建立投融资偿债保障机制。各投融资公司将财政资金、土地出让收益、资产转让收益和其他经营开发性收益的一定比例上交财政作为偿债基金，财政及相关部门做好监管，专款专用，确保借得来、还得起，促使投融资公司步入良性发展轨道。
在全国投融资平台快速发展的大背景下，秦皇岛市政府应抓住机遇，严控风险，理顺投融资管理体制，为秦皇岛市经济发展再上一个新台阶创造条件。
主要参考文献
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关键词：河南省；地方政府投融资平台；风险；转型发展
中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）26-0033-03
在过去的“十二五”期间，河南省加快推进新型城镇化，常住人口城镇化率由38.8%上升至46.6%，但离全国56.1%的平均水平仍有差距。城市基础设施的建设是城镇化的基础，随着河南省城镇化发展进程的加速，需要更多的资金来进行城市基础设施的建设。
一、河南省地方政府投融资平台面临的风险
地方投融资平台为政府拓宽了融资渠道，让地方政府能够综合运用各方面的资源，大大提升其整合资源的能力，为城市基础建设提供比较专业化、市场化的途径，也为银行贷款创设一个重要的平台。但由于自身的运作不够规范，因此也隐藏着一定的风险。
（一）还款风险
一是把经济效益特别是GDP增速作为衡量政府官员的工作业绩标准，极大地激发了各个地区发展地方经济的热情。二是随着城镇化的逐步深入，需要大量的基础设施建设资金，从而各个省份债务规模不断扩大。河南省地方政府债务规模也同样在急速扩张。在经济逐渐回升的形势下，社会资金需求量比较大。据万得资讯2016年9月份的数据显示，截至2016年9月底，地方政府融资平台的净债券发行额为1.07万亿元人民币（合1 600亿美元），远远高于2015年全年发行的9 460亿元人民币。
第一，平台公司融资混乱导致资金来源和资金担保不够清晰，导致多头贷款、多头担保，导致还款难。地方投融资平台的融资渠道比较多，在不同时期，地方政府经常由不同的责任人通过多个融资平台从多家银行获得贷款，债务管理也分布于不同层次、不同类型的部门，造成地方政府不清楚不同层次政府的投融资平台的负债和担保状况，甚至商业银行对于地方政府的债务都不能全面摸清楚，极易形成政府债务风险。政府投融资平台承担的项目所需的资金规模普遍比较大、使用资金的周期比较长，应付利息比较高，会导致更大的资产负债率。河南省现有的投融资平台同样是从多家不同的银行获取信贷资金，放在同一个现金池中来满足项目的巨额支出。该行为不仅直接降低了各平台再融资时的信誉度，而且从不同银行举债导致地方政府债务总额过大，加重财务负担，增加商业银行风险和政府财政风险。甚至有些地方政府，为了偿还各银行的到期债务，采用拆东墙补西墙的方式，来暂时缓解财政危机。这种短期行为方式如果长期循环，必将给政府带来严重的危机，也会给政府带来财务上的潜在风险。某些商业银行在银行授信放贷环节比较不规范，一些商业银行在投融资平台进行贷款申请时，只要看到有政府担保就盲目授信，甚至不对所予贷款的资金用途进行分析和考量，更谈不上对后续资金使用的监督，隐藏着授信失败的风险。另外，银行在信贷资金的投向上也存在问题，民生性的信贷融资较少，却对其他生产性经营企业与投融资平台后管理放款比较宽松，脱离投融资平台设立的初衷，存在潜在风险。
第二，由于平台公司的盈利能力较低导致的还款难。地方政府融资平台的资产利润率不足1.3%，县级平台则更是几乎没有盈利。政府投融资平台自身的使命也决定了其开发建设的项目具有一定的社会公益性，这就造成其在经营过程别是在投入营运的初期经营业绩不够理想，盈利能力较低。从平台公司的资产构成来看，纯公益性的道路、桥梁、泵站、水库的在建工程是平台公司的主要存货，几乎占到平台公司资产中流动资产的100%。待这些存货工程完工并验收后，并不会给公司带来现金流，因为这些存货完工后要移交给城管局，以后产生的广告位收入、公用事业收入也不会给公司带来现金流入。所以，这类“存贷”虽然属于公司的资产，但是却虚增了企业经营利润。从收入的构成来看，平台公司的营业收入构成中绝大部分是营业外收入或补贴收入来实现资金的持续运转，尤其是县级投融资平台尤为严重，几乎达到100%。如果政府补贴决定了平台资金链的安全，这充分说明平台的营业利润比较小，甚至为负。
第三，是由于平台公司没有还款保障机制，导致还款难。地方政府融资平台的贷款和债券往往享有隐性政府担保，地方政府为了维持融资平台的偿债能力，经常提供现金补贴或资a注入。
（二）投资风险
平台公司治理结构不够完善带来的投资风险。治理结构影响的是企业的整体运行框架，好的治理机构就是建立一套委托关系明确、权责明晰，能够相互制衡、相互协调的系统的一套制度。河南投融资平台公司多为政府直接出资设立的国有独资公司，正是由于这种政府背景，使得公司的治理结构委托关系不够明确，治理结构有待进一步完善。
河南省现有的投融资平台治理结构倾向于政府导向，表现为三个方面。第一，客观上说，投资平台公司有些是企业法人，有些是事业单位法人，行政导向的机构设置比较混乱，给管理设置了无形的障碍；投融资平台的管理过程又缺乏完善的管理机制，经营决策往往也主要依赖于政府的政策导向，进一步加重了管理的不科学。第二，除了平台自身的缺陷外，从主观上说，投融资平台的很多管理人员是从各级政府部门选拔，本质上还是政府人员，由政府指派，不管是对企业管理还是对金融市场都缺乏专业知识和经验，并且没有足够的风险意识，这些都会造成决策上的重大失误。第三，由于成立和决策都倾向于政府导向，缺失应有的市场导向，因此，在投融资平台的监督制约机制上也不能按照企业来进行政府、自身及独立的第三方监督。由于监管缺失，有些地方政府投融资平台中存在着资本金不实、抽逃资本、向平台注入不实资产进行“滥芋充数”等现象，对于其经营过程更是缺乏有效监督和审计。从长期来看，市政建设和交通运输仍是河南省主要的资金投向，资金使用期限较长，债务期限与资金使用期限错位，如果河南省经济不能保持较快的发展速度，土地收益不能实现，地方政府也没有足够的财力来为其提供支持时，投融资平台的资金链就会面临断裂的风险。
（三）融资渠道单一带来的融资风险
目前，投融资平台的融资现状是间接融资有余，直接融资不足。在全省融资结构中，直接融资在债务性资金中所占比例大约为12%，而间接融资占比88%。直接融资因其没有中间环节，具有融资成本低、周期长、使用灵活便捷等特点。面对大量基础设施建设的资金缺口和政绩的需求，地方政府主要依赖融资平台大量举债。从债务融资期限和融资结构来看，融资平台项目的银行贷款占全部融资80%以上，且基本为长期贷款。地方政府在筹集基础设施建设资金方面面临着融资渠道单一等问题，风险集中度高。目前来看，通过出让土地收入、出具政府抵押担保承诺等已经成为一些地方融资平台公司的主要融资模式，大量贷款集中发放给地方融资平台，不仅导致商业银行因客户集中而产生新的风险，而且也因行业集中而产生风险。商业银行放款对象和行业的集中将导致风险不断累计、放大，也给商业银行的经营以及银行业监管带来巨大压力。
二、河南省投融资平台转型发展的对策建议
（一）增强平台的投融资能力
由于各个投融资平台发展的成熟度不同、管理的模式不同、规模不同，地方政府的投融资平台要结合自身的具体情况，充分激发内在的活动，以降低融资成本为原则，积极探索多元化的融资渠道。同时，各级政府也要对所属的平台公司进行整合和宏观指导，给平台准确定位，提升本级平台公司的整体竞争力。此外，要强化和规范平台公司投融资行为的信息披露，规范其会计核算，让平台公司透明化、让地方政府债务显性化。进一步拓宽平台公司的融资渠道，包括发行债券，尝试资产证券化融资，积极采取BOT、TOT、PPP等项目融资模式等。推进省级政府投融资公司在加快转型发展中建立基金大平台运作机制，继续在由省政府层面出资成立引导基金的前提下来吸引金融机构资金，由政府和银行合作共同成立城镇化建设母基金，然后再选择市（县）建立城镇化引导子基金。
国家开发银行河南分行主承的漯河市城市建设投资有限公司2015年度第一期中期票据日前在银行间市场成功发行，开创了河南省非省会城市融资平台发行中期票据的先河。对于市、县级政府投融资公司而言，目前要侧重吸引民间资本。市、县级投融资公司可以通过与社会资本合作、发展村镇银行及小额贷款公司等，为本地中小微企业开展融资服务。要积极引导市、县等融资平台向自主经营、自负盈亏的新型市场化投融资主体转变，拓宽融资渠道，帮助其实现转型发展。
（二）用市场来约束和规范平台的发展
一方面，平台公司必须以市场主体的身份回归到市场，只有以市场化的方式运作，平台才能得以实现良性循环、健康发展。对县级平台而言，要结合县域经济、整合中小企业，将地方政府资源、地方资金通过市场化模式，以“产业合营、区域合作”的思想，以实实在在的产业为基础，从以政府为依托的投融资主体，投融资平台向市场化的、区域性的产业发展运营平台转变。
另一方面，根据43号文规定，要剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务，政府要逐步放开地方投融资平台公司，让投融资平台的运作机制实现公开化，让决策管理过程透明化。用现代企业管理制度来引导投融资平台公司的内部治理结构改革，加速完善以董事会为核心的法人治理结构，进一步规范董事会建设。加快内部经营机制改革，避免过多干预导致投融资决策失误，赋予政府投融资平台公司决策自。
（三）加强对政府投融资平台的监管
地方投融资平台为城镇化进程及城市基础设施建设大发展提供了良好的资金支持和保障，但由于缺乏对平台公司进行强制有效的监管，一些平台公司背上了过多的债务包袱，甚至一些平台公司难以维持。
河南省地方政府可以从国外较完善的监控体系中得到启示与借鉴。为保证地方政府披露财务信息的真实性，美国（市场经济体制较为完善）建立了较为完善的地方政府审计制度，此外还建立了专业监管机构、社会舆论两位一体的监管体系来监督地方政府债务的规模及其风险。为保证地方政府债务资金的来源可靠、使用科学合理，日本（中央集权特色）建立了由国家会计检查院（日本的最高审计机关，不受政府干涉）和地方检查委员会二位一体的监管体系对地方政府债务资金的往来进行全程监督；法国专门委托具有监管资质和技术能力的银行等专业的金融机构，由其来对政府债务的资金往来进行监控；澳大利亚则通过建立完善的政府债务预算管理体系，在对借款融资进行分类管理的基础上，借鉴金融市场的信用评级制度，对地方政府债务进行科学的评级并建立地方政府债务报告制度，进而实施对政府债务的监督；巴西则是直接由中央政府来管理地方政府的债务。
河南省是全国较早明确提出尝试建立三级地方投融资平台的省份，但省级以下的地方政府投融资平台管理体制比较混乱，需要综合治理投融资平台才能化解其面临的风险。第一，要做到政府监控和金融机构监控双管齐下。从河南省的省情来讲，由于城镇化进程的持续推进需要大规模的资金支持，因此，地方政府的债务要受中央财政的集中管理和约束，避免地方政府债务的过度膨胀。政府主要是对资金的需求进行管控和监督，金融机构主要侧重与对资金的来源进行管控和监督。从需求资金的一方和供给资金的一方同时对借贷款行为及规模进行栏窨刂坪桶压兀从源头来控制风险。第二，明确要求地方政府各级投融资平台层层披露其债务信息，保证投融资平台债务信息和财务信息的透明化，建立地方政府债务信息管理系统，利用大数据平台对地方政府融资平台进行有效监管。第三，需要建立及时应对风险的措施，对于监管中发现的问题要能够及时解决。因此，需要设置科学的地方债务预警体系，通过某些指标量化地方政府投融资平台的风险，及时对各级地方财政是否良好运行及面临的风险做出判断，从而有效防范局部性的债务风险。第四，加强地方政府债务的责任制度的建设。实行预算约束，明确偿债人的身份及所承担、应该承担的各种责任。各级地方政府债务要有明确的责任机构及负责人，要建立相应的责任追究制度，保证政府投融资平台的各项资金有制度约束、有人员负责、有机构监管。
在目前城镇化持续推进下，在现有的财税体制和新的经济形势下，政府财力依然在一定时期内无法独立支撑公共基础设施和公益设施建设，更是无法完成绿色城镇化进程中的生态建设，政府投融资平台还必须承担为城镇化发展基础项目筹资的任务，但也应注意防范和化解各种债务及经营风险，为城镇化的持续推进提供强有力的资金保障。
参考文献：
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【关键词】 地方政府融资平台 贷款风险 治理政策
一、地方政府融资平台的发展历程与现状
1、我国地方政府融资平台的发展历程
（1）起步阶段（20世纪80年代末—1998年）。上世纪80年代末，我国经济体制改革进入新的阶段，一方面是城市现代化快速发展需求，另一方面是农村城镇化开始起步。为缓解市政建设的巨额资金需求与政府财力相对不足的矛盾，部分区域的地方政府开始开办了一些“市政公司”、“城司”或“交通公司”等经济实体，承担起为市政建设投融资功能，成为了最初意义上的地方政府融资平台。
（2）发展阶段（1999年—2009年）。亚洲金融危机之后，为了拉动地方经济增长，地方政府融资平台范围进一步扩大，多数二线城市甚至部分县级政府都开始设立类似交通公司、城司、国资经营公司、开发投资公司之类的平台公司，借助地方政府信用，间接向银行贷款进行基础设施建设。典型的做法就是利用“银政合作”框架下的“打捆贷款”，将分散的建设项目，由单一借款人统一整合，统一履行借款和还款的责任。
（3）整治阶段（2010年—至今）。随着次贷危机快速探底，全球经济陷入持续低迷，中国政府为救市而进行的巨量投入引发的问题也开始暴露，政府融资平台短期集中大量借款导致财政支付能力不足的问题开始凸现，引起了中央政府与监管部门的高度关注，监管部门开始对政府融资平台贷款组织清理，清理整治政府融资平台成为银行业重要的工作内容之一。
2、我国地方政府融资平台的现状
（1）我国地方政府融资平台的债务状况。2012年底，地方融资平台债务总规模达到11万亿元，增速为11%。2012年底中国银行业的地方政府融资平台贷款余额9.2万亿元人民币，占银行业贷款余额的13.8%，同时，2012—2014年三年内有35%的平台贷款将要集中到期，地方政府平台仍处于偿债高峰期。
（2）我国地方政府融资平台的融资方式。首先，地方政府融资平台总负债的90%来自银行借贷，其中，来自工行、中行、建行的贷款余额约占三成，其他商业银行约占15%～18%，国家开发银行占六成左右。其次，城投债自2005年启动以来发行规模不断扩大，2012年，银行间债券市场发行的城投类债券累计已达6367.9亿元，较上年增加3805.9亿元，同比增长148%。
（3）地方政府融资平台资金的主要投向。地方融资平台资金投向城市基础设施建设的比重较高，主要包括城市路桥、轨道交通、城区开发、土地储备、开发区、工业园区等基础设施建设，以及公共卫生、新农村建设、保障性安居工程等民生工程。这些项目大多是无收益项目或低收益项目，致使整体盈利率低下。
（4）地方政府融资平台贷款的还款来源。融资平台贷款的还款来源包括项目和企业经营活动、资产转让（含土地转让）、投资收益等所产生的资金，以及根据其他约定所获得的资金，如政府回购、直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息、税收优惠、政策性亏损补贴、划拨经营性资产等；主要通过自有资产、项目收益权、回购协议项目下收益、收费权、资产转让收益等向银行提供质押担保。
二、地方政府融资平台贷款的风险分析
1、地方政府融资平台贷款的风险基本可控
（1）从债务规模看。至2012年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率为52%。如果按地方政府负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算，债务率为70%。
（2）从债务结构看。我国政府性债务以内债为主，2012年末地方政府性债务的债权人主要以国内机构和个人为主，而且地方政府性债务是通过多年累积而形成的。改革开放30多年来，我国地方政府通过自身经济发展和财力增长，偿债能力不断提高，偿债条件不断改善，逾期违约率一直处于较低水平。
（3）从偿债能力看。除财政收入外，我国地方政府拥有的固定资产、土地、自然资源等可变现资产比较多，可通过变现资产增强偿债能力。此外，我国经济正处于高速增长阶段，基础设施建设给地方经济和政府收入创造了增长空间，有利于其偿债条件不断改善。
2、地方政府融资平台贷款的潜在风险不容忽视
（1）治理结构不健全，平台贷款面临较大的合规风险。地方政府融资平台基本上属于国有独资公司，人事管理、具体业务都受到地方政府实际控制。在实际融资过程中，项目往往存在较大的政策风险。另外，多数融资平台没有建立和执行严格的风险管控制度，不按贷款用途使用贷款或随意改变贷款投向、以其他项目贷款作为建设项目的资本金、因为项目规划不当造成信贷资金闲置等损失浪费和违反建设项目管理规定等问题时有发生。
（2）过量举债，平台贷款面临期限不匹配性的违约风险。一方面，融资平台对外融资多以银行的中长期商业贷款方式进行，利用资本市场直接融资比例过低，缺乏持续融资的顺畅通道。另一方面，由于地方政府的发展冲动与融资平台对资金量的盲目追求，导致部分平台超额融资。一旦还款来源得不到保障，融资平台资金链就可能断裂，从而将财政危机引入金融体系。
（3）信息不对称程度高，平台贷款风险评估困难。地方政府融资平台资金被纳入预算外管理，游离于公共监督体系之外，使得财务信息缺乏透明度。银行针对具体融资平台法人或项目放贷，难以了解辖区融资平台总体融资情况和偿还安排，而政府融资项目往往与多家银行分别签订协议，银行间没有共同的信息平台，只能凭借不完整资料进行评价，难以监测资金流向。
（4）政府承诺缺乏法律保障，平台风险缓释不充分。为了保证贷款安全，银行一般要求融资平台借款有政府财政担保，承诺将还本付息支出作为预算支出，但政府举债仍是制度外融资，没有相关法律和制度予以保障。根据我国《担保法》规定，地方政府出具的还款承诺函、担保函不具备担保效力。同时，政府进行投融资操作往往缺乏中长期规划，财政监督不到位，财政风险预警和防范机制不健全，进一步加大了贷款潜在的风险性。
三、地方政府融资平台的治理策略
1、短期策略：兼顾各方利益，确保平台债务不违约
（1）妥善处理存量平台债务。对地方政府融资平台公司债务，应区分不同情况分别进行清理核实。当务之急在于扎实推进存量平台贷款整改，将平台贷款整改为一般公司类贷款。确保项目手续齐全、合规合法，贷款期限和还款方式满足监管要求，抵押担保足值合规，不得接受地方政府及其部门、机构以直接或间接形式担保，不得接受公益性资产作为抵质押物。
（2）强化平台贷款监管。在推进存量平台贷款整改的同时，监管部门要继续强化对新增平台贷款的管控，要求商业银行采取以下措施控制新增平台贷款风险：一是严格落实借款人准入条件，按照商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源；二是严格规范对融资平台公司放贷管理，切实加强还本付息现金流缺失等各种风险识别和风险管理；三是健全和完善平台客户的名单制管理，严格平台客户准入管理，严控新增授信。
2、中期策略：统筹规划，健全完善平台融资体制
（1）规范平台公司的管理。一是对现有平台公司实行分类管理。对运营状况较好的融资平台公司，通过将经营性资源、国有资产注入融资平台公司的方式完善公司的资本结构。对还款资金主要来源于财政性资金的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后，剥离融资业务，不再保留融资职能。二是对新设平台公司实施严格准入。加强融资平台公司土地登记与管理的合规性，注入公司的土地必须经过合法划拨或“招、拍、挂”程序，地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。
（2）拓宽平台公司的融资渠道。地方政府应合理预测可支配财政收入，大力发展多元化的平台公司融资市场，改变平台公司融资渠道主要来自于银行贷款的局面。地方政府可充分利用我国日益完善的金融市场和日益丰富的融资产品，鼓励平台公司通过资本市场改善融资结构，寻求直接发行企业债券、股票、产业投资基金、信托计划、资产证券化等多种直接融资手段，合理发展BOT等项目融资方式，大力吸引社会资本参与平台项目，降低银行系统风险的积聚。
3、长期策略：标本兼治，构建科学的地方政府债务管理体制
（1）发行债券，改变地方政府融资模式。从长期来看，我们应在考虑财政支付能力的前提下，通过不断扩大地方政府债券发行量，达到政府债券逐步替代银行贷款。有现金流的公司，按商业原则，由银行提供贷款，甚至直接上市融资，变成普通商业机构；对公益性无现金流的公司，应通过发行地方政府债券偿还其存量贷款，解决其新增资金需求，银行逐步从完全意义的平台公司融资业务合作中退出。
（2）明确责任，建立地方政府债务监管体系。一是加大地方债务集中统一管理的力度。今后，需要强化中央政府对地方政府债务集中统一管理的力度，有效制止地方政府随意融资。二是建立有效的风险预警系统。应当尽快建立有效的债务风险预警系统，通过设置完善的评估指标和科学的评价标准，及时对地方财政的运行情况及债务风险状况作出判断。三是构建地方政府信用评级体系。中央政府选择具有公信力的第三方评级公司，从地方财政状况、地方政府债务和地方政府治理三个方面，对地方政府信用进行评级，确保地方信用状况的公开透明。
（3）深化改革，建立合理的财税体制。一是适时重检和改革分税制，改变地方财政积弱状况。适时启动新一轮分税制改革，要按照财力与事权相匹配的原则，做到合理分账，并赋予地方一定的税收管理权，做强、做大地方的支柱财源。二是改革“土地财政”的增量收益方式。应借鉴国际经验，从两个方面改革土地财政的收益方式：一方面，改土地批租制为年租制，把一次性收取70年全部土地出让金的“批租制”改为按年度分期征收土地出让金的年租制，把土地出让金分为存量土地资源（绝对地租）和增量土地资源（级差地租）两部分，按年度征收；另一方面，征收土地财产税，包括土地使用税、物业税、房产税三个税种，特别是要尽快开征物业税，将由土地增值所形成的那部分级差地租并入物业税征收。
【参考文献】
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[2] 莫兰琼：我国地方政府债务问题分析[J].上海经济研究，2012（8）.
一、区县级地方政府融资平台风险及其传导机制
（一）政府融资平台公司层面的风险
1.财务风险。地方政府融资平台发展中最典型的特征是财务风险，而资金流短缺和较高的负债率是我国地方政府融资平台财务风险的最主要表现。融资平台自有资本不足，负债率高，导致财务风险偏高，融资途径过于单一和地方政府信息揭露及信用评估机制不健全造成了地方政府融资平台的高风险。地方融资平台公司类型多，以某市A区为例，融资平台公司有直属政府的，有行业性质的，也有园区的，但是通过实际调研发现，这些平台公司的管理较为松散、投资责任主体与融资决策主体不清晰、投融资活动效率、效果以及信息透明度不够，进而在筹资举债时，会对融资规模缺乏有效的规划与筹谋，出现平台公司信贷资金调度难且混乱、政府监管漏洞多等现象，最终导致融资平台公司的资产负债率居高不下，均高于80%。融资平台存在注册环节抽逃资本的行为，自有资本不足，负债率偏高成为平台公司的重要特征，是财务风险的根源。2013年，审计署在对我国7 170个融资平台公司的审计过程中发现，有15%的融资平台公司存在较大的财务风险，共涉及金额总数为2 441.5亿元，主要包括注册资本未到位、违规注资、虚假出资、抽逃资本等重大问题。
2.行业性风险。一般来说，地方融资平台公司的贷款主要用于土地储备开发、城市公路交通建设、城市基础设施的改造与整治、各园区项目等行业，而其偿还的主要后盾是土地的增值与出让。也就是说，融资平台的债务偿还不是依靠项目的现金流的收益，而是取决于土地经营的收益。由此可以推断，地方财力受制于土地财政的影响，当土地价格上升时，地方财力会得到较大的提升；相反，如果遇到经济不景气时，土地价格下降，地方财力会大大的削弱，甚至会引发系统性、行业性风险。因此，地方融资平台公司仅仅依靠土地收入来偿还本息资金并不是长久之计，因为地方的土地数量毕竟有限，价格也受到市场的影响，不确定性较大，尤其是在土地市场不景气时，平台公司的偿债能力将大大降低，区县级融资平台表现更甚，一是区县土地价值不高；二是区县在土地出让收益中分成比例较低，对平台债务偿还贡献小，A区的现状就是土地出让金收益的分成尚不够补偿拆迁成本。
根据审计署对我国4省17个城市的偿债审计的对比结果发现，这些省市2012年的可支配土地出让收入与2010年相比有所降低，比率为8.82%，以土地出让收入为偿债来源的债务偿还本息总额为当年可支配土地出让收入的1.25倍。A区的政府融资平台大部分是没有实际运营业务的空壳公司，仅仅作为融资的工具，融到的资金全部交付政府使用，债务的偿还当然只能依赖政府以土地出让收入注入的财政补贴收入。
3.时滞性风险。地方政府债务的主要来源是地方融资平台公司贷款，其中，中、长期债务占比较高，这就导致一些项目工程出现靠贷款还本付息的现象，进而掩盖了其真实的项目资产质量，存在今后还款时间相对密集、还款压力相对较大、风险暴露时间滞后甚至难以规避的问题，存量债务也会使得人们错误估计地方政府的债务风险。目前，一些地方融资平台公司需要通过举借新债偿还旧债的贷款资金已占总贷款资金的20%。国家发展和改革委员会表示，近几年是我国前些年发行债券的偿债高峰，预计将有1 000亿元城投债券到期兑付，国家发改委正在进行企业债券风险的摸底排查，要求投融资平台公司按照约定落实偿债资金来源，切实防范投融资平台公司违约风险、财政风险和金融风险。
4.债务后摊风险。地方债务隐患不仅源于偿债能力不足，还存在债务后摊风险。鉴于借债利率较低的因素，融资平台一般会将土地经营收益先充入资本金后再投资，并不会急于还债，甚至会出现借债政府任期和债务期限不匹配的问题，即：借债政府卖光了项目周边所有土地、还债政府却没有土地可卖，这就极易出现债务后摊的风险。以一家县级城投公司为例，该融资平台的绝大部分债务主要依靠政策性银行，其利率较低、借贷周期一般有6―10年，但是其偿债率却远远不足4%，因而出现了由现任政府举债并享有土地增值收益，但却要由五年之后的继任政府承担现任政府债务的现象。
5.法律风险。随着融资平台公司债务规模的扩展，信贷融资难度加大，各地出现了一些变通做法，如以私人名义新注册公司进行信贷融资、一笔财政资金来回注册，当做几个公司的注册资金或者项目的资本金，或通过其他公司借壳融资，债务法律关系复杂化，法律风险上升；此外，国家虽然明确规定地方财政部门不能对外担保，且2006年佛山中院也曾经对此做出了政府承诺函无效的判决，但是在实际操作过程中，很多政府还是会采取信用担保方式，主要是地方人大或政府财政部门出具的承诺函。因此，对风险的控制主要通过完善?c地方政府融资相关的法律、建立和完善地方偿债机制及问责机制、推动地方政府融资法定化和平台融资市场化等方面进行。融资平台的担保可能导致的风险也不容小觑，如A区的工业园区下属的融资平台为园区内企业担保的现象较多，同时政府下属融资平台之间的互保现象严重，随意、混乱的担保关系在偿债风险的推动下极有可能导致法律风险。
（二）融资平台公司层面风险引发的地方政府财政风险
从理论上讲，融资平台公司属于独立法人，其融资借款均有政府财政承诺函或人大承诺函的方式提供担保，融资平台债务实质上是地方政府债务，因此，公司的单体风险已逐步变为地方政府的财政风险。根据2013年审计署发布的32号公告可知，截至2013 年6 月底，全国政府性债务规模达到30. 27 万亿元，其中，地方政府债务占比达到59.10%，与2010 年末和2012 年末相比，债务规模分别增长了66. 93% 和12. 62%，比2012年地方政府财政收入远远高出了9万亿元。债务依靠项目自身现金流不能偿还全部贷款，需要政府财政进行偿还。以A区为例，该区已经出现了乡镇和园区融资平台无力还款，由区财政设法偿还，财政背负极大的资金压力，容易诱发财政风险。区县政府客观上对土地财政依赖过度，财力有限，鲜有考虑还款资金来源计划；主观上还款意愿不强，向上级财政转移风险的倾向较强，使得平台的融资风险向上级转移、扩展，最终演变为系统性财政风险。
（三）财政风险衍生出可能的金融风险与经济风险
虽然政府和学界的研究都声称融资平台风险可控，但由财政风险演化为局部性金融风险的可能性还是存在的，这是由于融资平台公司的债务绝大部分来自于银行等金融机构，当平台公司的债务无法偿还时，将连带导致到金融系统风险的产生，甚至爆发局部的经济社会风险。具体来说，当地方投融资平台无法偿还个别银行债务时，一般会先考虑从其他银行再贷款，用新账还旧账；或者通过其他渠道将风险转嫁给非银行金融机构，这样恶性循环会将潜在的信贷违约风险迅速波及到整个金融系统。近年来，随着金融机构监管的强化，在银行贷款渠道受控后我国地方政府融资平台通过银行表外项目继续负债，融资风险进一步集聚。地方融资平台在受到融资约束时，不断地拓展融资渠道，如短期融资券、中期融资票据、企业债、信托融资等，然而，值得注意的是，倘若地方经济出现衰退，地方财政入不敷出，会导致土地贬值，此时投融资平台公司的还债能力便大打折扣，进而祸及到整个金融系统，从而发生系统性的金融风险。
我国地方政府融资平台的信息披露不健全，缺乏外部约束（白钦先、董亮，2013）。地方政府债务信息不健全进一步强化了债务风险程度，使得政府和社会对地方政府债务的风险评估不够，应对不足。
总之，政府融资平台的风险传导机制即由单体风险、财政风险、金融风险和经济风险方向进行扩散传染。
二、区县级地方政府对融资平台风险监管政策的解析
在财政管理体制和政绩考核重大改革之前，地方政府融资平台的风险将持续存在，尤其在房地产市场低迷、经济形势较为复杂的条件下，风险进一步突显，各地政府逐步认识到风险管控的重要性，纷纷出台相应的政府债务管理办法，笔者主要收集和研究了一些区县级别的政府融资管理办法，具体包括南京六合区、长沙开福区、株洲荷塘区等，通过比较分析发现，我国地方政府对融资平台的风险管理的着力点主要体现在对资金融通和使用过程的控制，采取的主要举措如下：
（一）梳理政府融资平台，明确各平台融资任务
以某市H区为例，梳理出6个区级平台：（1）H区国有资产经营（控股）有限公司：承担区委、区政府交办的重大基础设施和公益事业建设项目的融资任务；（2）H区金江交通工程投资有限公司：承担区委、区政府交办的城乡交通建设项目的融资任务；（3）H区城市建设投资有限公司：承担区委、区政府交办的市政基础设施、区域供水等建设项目的融资任务；（4）H区××现代农业投资发展有限公司：承担区委、区政府交办的土地整理和开发、新农村建设等建设项目的融资任务；（5）H区土地储备中心：承担区委、区政府交办的土地收储与开发项目的融资任务。（6）园区融资平台：分别承担H区经济开发区等所在园区与基础设施建设有关的融资任务。通过政府规范，清晰界定各个平台公司的融资任务，有利于融资计划编制、资金使用监管等工作的开展，为政府有针对性地管控平?_风险创造有利条件。
（二）建立健全管理组织体系，规范融资程序
地方政府投融资管理的主要目标在于合理选择投资方向和投资项目并控制风险，建立地方政府投融资管理体系，能够有效地降低成本，缓解地方政府财政赤字。一般来说，地方政府会成立投融资管理领导小组统一对本级政府投融资进行管理，财政、发展改革委、金融办、国有资产管理、人民银行、审计、银监等部门为成员单位。通常，领导小组办公室设在财政局，主要负责本级融资计划编制、政府性债务扎口审核、数据统计、监督管理和其他日常工作事项。监察、审计部门主要负责对融资平台的监督，审计必须每年进行一次审计，监察必须每半年进行一次专项效能监察；金融主管部门负责融资资金的风险控制，对融资资金运行情况建立动态监控和预警系统，定期向人大、政府等报送融资资金情况和风险分析报告，及时掌握融资资金运行情况。成员单位要在政府性债务项目的立项、论证、预算、实施、竣工决算等环节各负其责，并协助监察局、审计局及时做好相关项目的财务审计工作。
各地政府还强化了融资程序的规范，基本程序通常包括：由财政局汇总各单位上报的融资计划，经审核后，报投融资管理领导小组研究，再由政府常务会议小组经审议批准后再执行；融资计划经政府常务会议批准后一个月内，由财政局将融资计划下达给各有关单位；各单位根据下达的年度融资计划，在融资前编制融资计划审批表报财政局审批，凭财政局出具的政府性融资核准通知书，向银行办理融资业务。融资合同签订10日内，应当将合同副本报财政局备案。
（三）建立健全报告制度，增强债务透明度
财政部门要求平台公司每季度将资金情况向财政局报告，财政局向政府报告融资资金使用情况。有的区县制订了更具体的报告制度，如所有政府性融资资金必须实行半年报告制度，由各平台公司每半年向党委、人大、政府、政协报告资金使用情况和项目推进落实情况。应建立完善的地方债务报告系统，这样一方面可监督融资平台资金使用情况，另一方面可以让社会对该地财政实力有更加清楚的认识。
（四）建立偿债风险准备金，降低偿债风险
政府可建立与地方政府投融资平台规模相适应的偿债基金，确保政府的偿债及可持续发展能力。由财政提供担保兜底的融资项目的偿债风险准备金，财政局根据相关规定负责提取，并设立专门账户进行管理，统筹安排，用于政府独资企业注册资本金储备、融资平台续贷办理等短期拆借，以及非收益性项目的偿债贴补。各融资平台依据自身的融资规模设立自身的还款准备金，中长期贷款还款准备金不得低于年度内应偿还贷款本息总额；一年一贷的短期融资项目，其还款准备金不得低于年度内续贷单笔资金的最高额。
（五）规范资金使用，建立问责追究制度
对不按规定使用政府性融资资金，以及因工作失职造成资金损失浪费的，要依据相关法律、法规追究相关责任人的责任。
三、加强地方政府融资平台风险管控的具体举措
（一）强化融资平台公司的治理结构和经营机制
地方政府融资平台公司作为独立法人在现实中却只是政府的融资工具，缺乏有利于公司良性发展的治理结构和机制，自然也没有风险控制意识和机制，客观上助推了融资平台的负债风险。鉴于融资平台的政府背景，应客观科学地划分地方政府的的监管职责和融资平台的经营职责。因此，从融资平台良性发展的角度出发，政府应避免将平台公司仅仅作为融资的壳资源，而应尽量注入具体的经营业务，实体化运作，从而做实做强融资平台。地方政府要支持市场化，参与城镇建设项目，积极采取资产证券化、发行地方政府债券等融资手段，充分挖掘变现能力强的资产项目，实现融资平台公司质的飞跃。当然，从我国目前现状来看，还需要进行分类管理，提高管理效率。融资平台公司按其业务性质共分为三大类，分别为经营性业务、半经营类业务和非经营性业务。其中，经营性业务以获取利润为目的，应大力鼓励平台公司运用市场化运作模式来经营更多的项目，争取做大做强；半经营类是指经营收益一定，但却难以支撑其可持续发展需要的产业或公司，例如城市公共交通行业，对于这类行业或企业应尽可能地提升其盈利能力，降低非营利业务的比例；而非经营性则是指公司不直接参与到社会生产经营中去，而是以社会公共福利和效益为主旨，切实为公众服务类的业务，这类项目完全依赖于财政，风险传递效应较强，原则上要严加控制。
（二）调整资本结构，规范融资和担保行为
地方投融资平台筹资渠道单一，银行信贷是主渠道，资金来源少、风险系数高、风险隐患大等往往成为地方投融资平台的通病。为克服此类问题，可采取以下几项措施：一是筹集资金的方式上要通过资本市场综合运用股权融资、债务融资及项目融资等方式，尤其需要强化股权融资，实现自有资本稳步增长，资产负债率有序降低的局面；二是风险防范能力提高上可以综合采用合资合作、整改资产管理公司等方式。为此可尝试引入市政债、股权投资基金、产业投资基金、集中推介招商、BOT、PPP等新型融资方式。
我国目前政府融资平台的债务主要来源于银行，融资成本较高，同时也积聚了较大金融风险，试行地方直接发债成为缓解金融风险和地方债务风险的一个举措，目前包含江苏在内的10个地区的政府具有自行发债的权利。我国财政部国库司有关领导负责人曾表示，2014年在我国的4 000亿元地方债发行规模中，上海等十个地区试点地方政府债券实行自发自还的方式，其债券总规模达到1 092亿元，其中江苏占15.9%、广东占13.6%、江西占13.1%、山东占12.5%、浙江占12.5%、上海占11.5%、北京占9.6%、宁夏占5%、深圳占3.8%、青岛占2.3%。地方政府应充分利用政策直接发债融资，降低融资平台公司的债务压力，以债务期限的结构性转变促融资成本的降低。
为减控地方政府投资平台的风险，其规模应当以平台公司的经济实力、地方政府的财政实力为基础，包括其发行债券的期限和政府任期相一致，此举同时也可增强投资人对融资平台偿债能力的信任度。同时，地方政府应当依法进行与融资平台相关的承诺和担保，建立严格的投融资责任制度，在地方政府严重资不抵债、无法清偿债务的情况下，要追究主要领导人的责任。积极完善投融资平台的法人治理结构以及各项规范与约束机制，进一步将制度建设向深度和广度推进，例如，实行专家评议制度、项目公示制度、投资监管制度等等，进而保证从程序上规范平台公司的融资和担保行为，提高行为的合规程度，降低平台公司潜在的法律风险。
（三）完善地方债务风险预警制度
我国部分省份在地方政府融资平台管理办法中设置了预警指标体系。《江苏省政府性债务管理暂行办法》要求，各级人民政府应根据各地区的地方财政实力、GDP水平、债务风险等情况综合测定债务率、负债率、偿债率等指标并进行债务规模的控制。债务率等于年末政府性债务余额与当年地方政府综合财力之比；负债率等于年末政府性债务余额与当年地方地区生产总值之比；偿债率等于当年政府性债务还本付息额与当年地方政府综合财力之比。
债务风险预警指标应进一步细化到两个层面：一是平台公司层面的，利用公司的偿债能力、盈利能力、营运能力、发展能力等指标体系建立公司层级的预警指标体系；二是政府层面的，利用负债率、债务率、偿债率、逾期债务率、借新还旧率等指标建立政府级的债务风险预警指标。在此基础上，利用层次模糊评价方法综合分析评价平台融资风险，设定预警值，并进行对应的债务管理决策。
（四）政府加强对融资平台风险的监管
财政部门根据融资平台公司债务报告制度，实时掌握融资平台债务余额、来源、用途、结构及其变化情况等，实现对融资平台债务状况的动态管控；进一步规范债务审批程序，实行“审批卡”制度，确保举债依据充分、程序完备；规范融资平台债务资金投向，确保债务资金全部投入到公益性项目建设，严禁随意改变债务资金用途，保证债务资金安全并充分发挥效益；限定融资成本，督促融资平台审慎选择融资方式，严禁举借成本过高的债务；在融资过程中，所有融资平台企业都应该提供真实、规范、符合银行相关要求的财务报表。严禁政府对融资的不当担保和承诺等。
【关键词】互联网金融 资产管理公司 机遇 挑战 风险管理
随着互联网的发展，它不断改变着世界的商业模式和人们的生活习惯，而互联网与金融的“牵手”，将互联网“开放、平等、协作、共享”的精神与传统金融的相互渗透、结合，通过网络平台、软件终端以及移动互联网，利用云计算、大数据、搜索引擎、社交网络、物联网、智能设备及定位功能等科技手段，有效地连接资金供需双方，实现资金融通、支付和信息中介功能，形成了互联网金融这一新兴业态。目前，我国互联网金融的主要业态包括：互联网支付、网络借贷、股权众筹融资、互联网基金销售、互联网保险、互联网信托和互联网消费金融等。
我国四大资产管理公司近年来陆续进行了商业化转型，成为涵盖不良资产经营管理、银行、证券、保险等业务的综合性金融集团。作为金融体系重要组成部分，互联网金融给传统金融机构造成的影响，也间接、类似地影响着资产管理公司。同时，互联网金融也给资产管理公司带来了各种机遇和挑战。
一、互联网金融下资产管理公司的机遇
在互联网金融行业中寻找发展机遇，资产管理公司需引入互联网思维，运用互联网技术，整合多元金融功能，创新运营模式，实现业务运作“网络化”。
（一）借助互联网资产处置平台开展资产处置业务
对于不良资产，资产管理公司的主要处置方式是拍卖债权、抵押物或抵债物，借助互联网资产处置平台将大大提升处置效率。首先，可以借助互联网信息渠道。互联网资产处置平台以独立第三方的角度，公正披露处置资产的瑕疵、类似市场成交价格，有益于消除信息不对称；同时，处置平台向全社会的潜在投资者开放，可以吸引众多金融、非金融机构，吸引社会资金。这有助于培育成熟稳定的不良资产社会投资者，活跃投资与交易气氛，培育不良资产转让的二级市场。其次，可以借助互联网金融资金支持。对于拍卖处置的不良资产，银行现阶段不能提供按揭等金融支持。而银行系的或地产企业背景的P2P平台有推出为不良资产抵押物处置提供抵押融资的金融创新产品，有了金融支持，拍卖处置的效率和价格都将得到改善。目前，资产管理公司已与淘宝资产处置平台开展了网络拍卖等合作，并取得较好效果。
（二）拓宽融资渠道
目前资产管理公司的融资以银行授信为主，而互联网金融产品对银行存款的分流，一方面使银行变得“惜贷”，另一方面也给资产管理公司提示了新的融资渠道。
资产管理公司可发挥品牌优势、争取网络理财平台的低成本资金。资产管理公司可积极与网络理财平系、沟通，加强对自身身份地位、业务类型、资金运用等方面的宣传，突出在提升网络理财资金收益、降低网络理财资金风险方面的独特优势，争取融到网络理财平台的低成本资金，运用于资管业务（作为资管基金的优先级）等。长远来看，互联网金融弱化了传统金融机构的中介作用，资产管理公司可考虑借助互联网金融，增强直接融资能力、调整融资结构。
（三）开发客户资源
发挥综合金融服务优势、争取网贷平台上的优质中小企业客户。资产管理公司可以通过在线注册、行业推荐等方式介入网贷平台、获取网贷平台上积聚的中小企业信息，并依据网贷平台自身的综合评估结果挑选优质企业。同时，资产管理公司可以通过网贷平_为其中小企业金融服务系列产品进行宣传，展示在助力解决中小企业融资问题、助推中小企业快速发展方面的成功经验，为广大中小企业了解公司产品、寻求合作提供渠道。
（四）利用大数据进行客户管理
在互联网金融领域，大数据通过搜索引擎，为互联网金融提供信息基础。资产管理公司可以通过合作等方式引入电商和网络合作伙伴，利用互联网企业掌握的客户信息和交易信息等大数据资源，建立科学全面的客户信息库和动态违约概率评价系统，加强对客户的信用风险管理。
（五）建立互联网金融网络平台
互联网金融已促使传统金融机构在大数据、移动支付、电子商务平台、远程客户服务等方面做出转变。比如，各大银行都改进了网上银行、手机银行等移动支付工具，主要银行建立了电子商务平台（如建行的“善融商务”、交行的“交博汇”）等。
资产管理公司也可以此为鉴，提升网络化经营的能力，通过独自设立或与互联网金融公司、电商合作的方式，建立互联网金融网络平台。一是可以建立面向客户、以产品为主的类似于“金融超市”的网络平台，开发多种以金融资产交易为核心的互联网金融产品，实现金融产品的在线推广和销售。二是可以建立直接对接中小企业提供综合金融服务业务的平台。三是可以建立面向客户的时时交互平台和数据分析系统，及时处理客户信息、充分挖掘客户需求、全面分析客户资信、大力提升客户服务能力。
（六）发展互联网供应链金融
目前，供应链金融是金融机构的一项蓝海业务，供应链上的相关企业――材料供应商、产品制造商、分销商、电商平台、物流企业和最终消费者已逐步由线下扩展到线上。供应链金融的关键在于把握供应链中实力强、信用好、上下游企业对其依赖性强的核心企业。资产管理公司可梳理资产收购处置过程中积累的或电商平台中发掘的优质客户作为供应链的核心企业，分析供应链中各企业对金融服务的需求，发掘业务机会，通过互联网平台对有融资需求的企业提供一揽子金融服务。
（七）发展子公司的互联网业务
资产管理公司集团旗下的证券、保险、信托、基金、资管等子公司，在各自行业中大部分处于中下游地位，他们可充分利用互联网引发的金融行业变革机会，从不同维度利用互联网社交方式拓展业务，推进互联网相关业务的快速发展。此外，资产管理公司可以借助大数据分析客户的偏好、需求，对其旗下子公司的各项金融产品进行整合，为客户提供的定制化的金融服务。
（八）帮助消化互联网金融体系产生的不良资产
对于互联网金融发展中形成的不良资产，资产管理公司可以发挥主业优势、适时收购。资产管理公司可以密切关注网贷平台中出现的“瑕疵资产”，充分利用网络平台收集和整理的业务信息，结合自身在不良贷款收购、处置上形成的专业优势，借鉴美国P2P平台在不良贷款处置上与资产管理公司合作的经验，挑选出符合条件的单体或者整体资产适时进行收购、处置。
二、互联网金融下资产管理公司的挑战
互联网金融在快速发展中也面临着来自各方面的风险。对于资产管理公司，开展互联网金融业务的风险主要来自于：
（一）信用风险
一是国内信用体系不完善。目前互联网公司尚未介入央行征信系统，相互之间也没有建立信用信息共享机制，互联网公司信用风险审核主要依托其网络平台，信用风险识别手段有限、难度较大。
二是交易主体的合规性没有有效的验证方式，加大了信用风险。互联网金融的交易信息、资金流通都在虚拟的网络中进行，对于交易主体身份识别（比如银行卡、手机卡与持卡人身份不匹配率较高）、交易资金合法性（是否涉及洗钱）、信用违约记录、交易目的核查等信用风险评价要素没有有效的验证方式，将加大互联网金融交易的信用风险。
三是面对互联网的海量信息，传统的信用风险分析工具、方法的效率降低，难以作出有效的分析、判断和评估。
（二）法律合规风险
互联网金融企业多为跨界经营，涵盖支付、信贷、担保、保险、基金理财等多个领域，各业务间存在大量关联，而目前对这些业务的O管主体处于多头监管和部分监管真空状态。
（三）技术风险
互联网金融面对的是开放的网络通讯系统、不健全的网络监管、不可知的电脑病毒和黑客以及不成熟的机密技术，这些使得互联网金融存在着巨大的技术上的安全隐患，若发生系统故障或受到攻击，可能会导致交易系统的报错、瘫痪、金融资料和交易记录泄露丢失等。
（四）操作风险
互联网金融基于大数据的应用，如果数据的真实性和数据的处理能力有问题，依靠大数据做出的客户身份识别、评级判断就可能出现问题，进而交易就有可能出现风险。此外，交易主体交易过程中的操作失误，也会降低交易的安全性，给交易带来不同程度的风险。
三、资产管理公司对互联网金融业务的风险管理
资产管理公司的互联网金融业务刚刚起步，有风险并不可怕，关键是能及早预见、提示、披露风险，建立系统的风险管理制度，设计风险的熔断、控制机制，采取有效的风险管理措施。
（一）对信用风险的管理
信用风险识别方面，目前资产管理公司已逐步接入央行征信系统，这为其开展互联网金融业务或与互联网金融公司合作提供了很大的优势。同时，需积极探索对交易主体合规性的有效验证方式，以降低对交易主体信用识别的风险。
信用风险评估方面，要建立面向互联网金融市场的信用风险分析和评估方法。以互联网金融数据库为基础，通过大数据、云计算等数据挖掘和分析工具甄选有价值信息，与传统信用风险评估模型结合，开发综合性信用分析方法，通过对数据库信息的整合、深入分析和加工，建立互联网金融市场评分机制和信用审核机制。
信用风险控制方面，资产管理公司可以采取引入保险公司或担保公司、建立风险基金、与通过平台融资的小贷公司或借款人签订回购协议等措施，达到降低或转移信用风险的目的。
信用风险处置方面，当某项互联网金融业务因交易对手逾期、违约形成不良后，资产管理公司可以采取多种处置手段，进行处置回收。资产管理公司主业是不良资产处置，处理不良资产的方法、手段和经验丰富，在全国有分支机构，且能在集团内各业务板块整体协同，因此在信用风险处置方面具有天然优势。
（二）对法律合规风险的管理
2010年至今，与互联网金融有关的法律法规、规章、司法解释及监管政策有几十项，资产管理公司在开展互联网金融业务前需认真梳理、遵守。对于缺少直接对应的法律法规而带来的法律合规风险，资产管理公司需注意两条基本防线：
一是把握监管政策的红线。首先，中国人民银行等十部委在2015年7月18日联合的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，相当于我国互联网金融的“基本法”，资产管理公司在开展互联网金融业务时要以该指导意见为准则方向。其次，资产管理公司在开展互联网金融业务时，不能在互联网金融经营过程中影响社会稳定，不能因互联网金融机构侵犯投资者利益而引起、影响社会稳定，不能因互联网金融机构引起系统性风险，干扰金融秩序。始终坚守不碰监管底线，合法经营，监管部门明确说不能做的绝不做，监管部门没有明确说不能做的，可以很谨慎尝试，但是尝试过程中需跟监管部门保持很好的沟通，主动接受监管，在监管部门提出异议时，及时做出调整。
二是不能触犯非法集资、集资诈骗的法律红线。首先，要注意集资的人数及资金金额的上限不能超过法律规定。其次，严守自己是只提供信息交流的第三方平台的职责，坚持不吸储、不放贷、不担保、不经手借贷双方资金或投资资金的原则，与客户资金划清界限，由银行或第三方支付平台进行账户托管和监管、资金划转。
此外，资产管理公司需随时研究与互联网金融相关的政策导向和监管要求，比如，国务院办公厅2016年10月13日了《互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知》，需及时了解监管动态。
（三）对技术风险的管理
构建健全完善的互联网金融安全体系，降低技术风险，提高互联网金融业务运行的安全性。一方面，应当对计算机系统的防火墙、密钥等安全防护功能进行强化，改善互联网金融整体的网络运行环境。另一方面，依据互联网金融业务的需要和《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》的规定，制定合理有效的技术标准规范，加强对数据安全性、有效性的管理。
（四）对操作风险的管理
资产管理公司可以借鉴银行等传统金融机构及国外金融机构的经验，制定完善的互联网金融风险防范制度、内部管控制度和业务操作流程等，有效的控制互联网金融业务中的操作风险，促使互联网金融业务有序、规范、合理的实施。
四、结语
互联网金融是富有活力和创造力的新型业态，有着广阔的发展潜力和前景，也给资产管理公司带来了许多机遇和挑战。因此，资产管理公司需适应新形势，在互联网金融领域把握机遇、迎接挑战，做好各项风险管控，在其中发掘出业务的新蓝海，借此提升自身金融服务能力。
参考文献：
[1]罗明雄，唐颖，刘勇.互联网金融[M].中国财政经济出版社，2014.
[2]黄震，邓建鹏.互联网金融法律与风险控制[M].机械工业出版社，2014.
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关键词：信用评价；指标体系；地方政府；融资平台；集团化
文章编号：1003-4625(2012)02-0034-04 中图分类号：F831.0 文献标志码：A
一、“地方政府融资大平台”含义诠释
2009年下半年开始，市场流传消息称，国家发改委将只允许一个城市只能有一个平台发债，每次发行不能超过20亿元，大部分都在5亿元到10多亿元之间，每年只能发行一次；主体信用评级不低于AA－等。这个被认为是城投债噩梦的传言最终没有成为现实，却为地方政府融资平台公司的信用评级提供了非常好的思路。银行大可转换程序，效仿以地方政府为单位，无论地方政府搭建了多少融资平台公司，一律将其归口到地方政府名下，将其定义为地方政府这个“母公司”的“子公司”，即一个地方政府一个融资平台公司。至此，融资平台公司的数量便从原先的8000多个缩减到与地方政府数量相同的314个，其中省级32个(港澳台除外)，地市级282个。融资平台公司作为企业法人并没有太大的争议，而将地方定性为“母公司”的依据来源于公司法中对纯粹型控股公司的认定。控制其他公司的股份并对被控制的公司进行业务指导与协调、推荐或委派董事参与决策和经营管理，自身不再进行具体商业活动的是纯粹型控股公司，如我国国务院专门批准设立的国有资产经营管理公司，又如美国百事可乐集团公司在中国上海设立的百事(中国)投资有限公司等。
所谓地方政府融资平台(下称“融资平台”)实际上广泛包括地方政府组建的不同类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等不同类型的公司，这些公司通过划拨土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。地方政府作为各融资平台公司的发起人和实际拥有者，对融资平台公司拥有百分之百的控股权，全面主导其运作方式、组织任命和发展规划等。所以，从某种意义上来说，融资平台可以被看做是融资平台公司的有机集合体，其资金盈亏作为地方政府财政收支的补充，为地方政府发行债券提供了有力的担保。
本文在充分考虑地方政府在融资平台建立和发展过程中的地位和作用后，提出了“地方政府融资大平台”(下称“融资大平台”)的概念：以地方政府为首，由地方政府和其名下所有融资平台公司组成的融资平台。融资大平台集合了地方政府旗下融资平台所有的属性，在某种程度上可以代表地方政府除财政收支以外的经济实力。
二、融资大平台运营模式分析
从上述含义可以看出，融资大平台是由地方政府和各融资平台公司所组成。但是，由于地方基础设施的类别繁杂，且归属不同的行业和部门，融资平台公司的种类也千差万别。所以，以地方政府为首的融资大平台的运营模式具有比较明显的国有集团公司的倾向，具体表现在以下几个方面：
从组织体系上看，融资大平台采用一种与集团公司相似的母子关系的垂直结构，即被视作母公司的地方政府处于核心地位，垂直向下控制旗下的处于子公司地位的各平台公司。融资平台公司作为由地方政府一手创建的子公司，其人员任命、组织结构和运作方向完全听从地方政府的行政命令，所以二者存在天然的血缘关系，联系密切，组织结构稳固。
从组织职能上看，对比地方组织法和中国证监会2006年修订的《上市公司章程指引》的相关条款可以看出，融资大平台与集团公司各机构在体系运转过程中拥有着类似的组织职能。例如：集团公司的股东大会和地方人民代表大会均作为各自体系中的“主脑”而存在的，对各自体系的发展拥有绝对控制权：二者有权决定各自体系的方针政策，并监督其政策、决定的执行；有权决定所辖单位和下级单位的主要人事任免，对财务的使用具有决定权；有权听取、审批所辖重要部门的工作报告；有权变更、撤销所辖部门所做出的决定。所以，这也决定了两个体系的管理层都要受它们监督，对它们负责，是二者的最高权力机构。
从产权关系上看，融资平台公司基本上是地方政府主要通过以财政为担保，从金融机构借贷融资而组建的政府独资的城司或类型的公司平台经营。所以这样认为：与集团公司对合资子公司的产权关系一样，地方政府对融资平台公司和融资平台拥有全部产权，即有对融资大平台的所有权、占有权、使用权、支配权、收益权和处置权等。与之相对应的，地方政府与融资大平台的关系还表现在领导与被领导、监督与被监督的关系。
通过上面的分析不难发现，融资大平台在运作模式上与企业集团公司存在诸多相似点，虽然这些相似点还存在许多理论不足和众多争议，但不可否认二者确实具有一定的可比性。从这个角度来说，融资大平台的整体运作模式非常接近多元化的国有集团公司，这为从整体上评价融资平台的信用评价思路提供了理论依据。
三、融资大平台信用指标体系的构建
本文从集团公司化运作的角度出发，绘制了地方政府、融资平台和融资大平台三者的结构关系图。
如图l所示，地方政府和融资平台共同组成融资大平台，融资大平台的经济表现形式便是地方国有集团公司，而地方国有集团公司在行政上表现为融资大平台，二者实质上是等同的关系。基于上述分析，本文认为融资大平台的信用主要来源于三个方面：一是作为集团核心的地方政府的信用，二是融资平台的信用，三是融资大平台集团公司化的信用。本文将分别构建三大方面的指标体系，最后通过整合，以达到构建融资大平台的信用评价指标体系的目的。
(一)地方政府信用评价指标
融资大平台的信用评价的首要评价对象当属地方政府。正如董辅初所言：政府信用问题对整个社会信用具有引导作用，信用制度和信用体系建设应当从政府做起。国际上对地方政府的信用评价实践比较丰富，以比较成熟的美国发行市政债券为例，美国专业评级机构对一般责任债券进行评级时，主要考虑发行人即发债地方政府的以下四点：1.发行人总的债务结构；2.发行人坚持稳健预算政府的能力和行政纪律；3.发行人的税收收入与其他收入的构成以及有关税收的征得率和地方预算对特定收入的依赖程度；4.发行人所处的整体社会经济环境。
总结美国的经验，前三点主要涉及地方政府的财政实力和行政能力，第四点则是地方政府所处的社会经济环境。本文大致赞同这种评价思路，但是根据文章需要将社会经济环境置入融资大平台的评价对象内。所以，本文将地方政府信用的一级指标定为行政职能和财政实力，并据此构建了地方政府信用评价的三级指标体系(表1)。
1.行政职能。
行政职能是国家职能的具体执行和体现，行政职能的行使受立法机关的监督，以司法机关等国家
强制力为后盾；反之，行政职能发挥的程度又制约和影响着其他国家职能的实现程度。在这里，行政职能主要包括行政效能、社会管理和市场监管三个方面。行政效能是指地方政府在履行政府职能时，以最少的行政资源投入实现行政目标，达成资源最优配置的能力。社会管理是指由地方政府对不属于政治、经济和文化管理范畴的公共事务进行的专门管理。它的主要任务是为公众创造一个安全、稳定、公正、和谐的社会环境，保障公民的生活，增强公众对社会的信任感和归属感。市场监管是指政府规范市场行为，维护市场秩序，保护公民、法人和其他经济组织的合法权益，保证市场经济的良性发展的能力。
2.财政实力。
对地方政府财政实力的分析主要是因为地方政府和融资大平台的特殊关系，地方财政状况的好坏直接影响到各融资平台公司的债务偿还，以及那些以政府支持为主要收入来源的融资平台公司的经营状况，进而影响到它们如期还款的能力。
国内外的相关理论研究成果和主要实践普遍将地方政府的经济实力看做信用评级的主要因素，其中国家发改委投资研究所的杨萍研究员则认为主要因素应包括：地方政府税收的稳定性和其他收入来源；地方政府履行财务的承诺，特别是不利环境下的履约记录；当地居民的经济和社会特征；地方政府的债务构成和财务运行状况(包括收入来源、支出需求、可用的有保证的现金量)。本文赞同杨萍的观点，考虑到相关指标在本文中的分布情况，本文认为政府财政实力主要应包括以下两个方面：财政收支水平和政府债务水平。财政收支水平代表地方政府的经济实力，是评价地方政府资信状况最重要的指标。财政收支的健康状况的好坏直接影响地方财政在未来的支出水平，包括对社会民生和基础设施的投入，也包括对地方融资平台直接或间接的资金支持。对地方政府债务水平分析的价值主要体现在，当地方政府债务集中暴发时，政府债务水平会直接冲击地方财政的健康状况，进而影响当地的经济发展。另一方面，根据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》，试行资本金制度的经营性投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。再加上社会保障基金所拥有的优先偿付权，迫使地方政府必须无条件地优先解决这些债务问题。
(二)地方政府融资平台运营能力信用评价指标
融资平台作为地方政府除财政收入外最重要的资金来源，它的财务状况关乎地方基础设施建设和社会公益服务，关乎地方政府发债的资金保障，而它的财务状况取决于它的运营能力。因此，本文将融资平台的信用评价限定为它作为企业的运营能力。运营能力是企业绩效评价的一个重要内容，同样的条件下，资产的运营速度越快，一定时期内最终产生的总收益就会越大，考核企业的资产运营能力，可以对企业总体经营活动效率有比较全面的认识。
参照国内相关实践，融资平台的运营能力主要体现在其作为企业的财务比率。它可以从一个侧面和在一定程度上反映企业的财务状况，但财务状况是企业经营策略、内部外部条件等多种因素决定的，因此不能孤立地、绝对化地使用某一财务比率。一般情况下，财务比率的指标可分为盈利能力、偿债能力和营运能力三个方面，本文据此构建了地方政府融资平台运营能力信用评价的三级指标体系(表2)。盈利能力是指企业赚取利润的能力，通常表现为一定时期内企业收益的大小和收益水平的高低。通过对盈利能力的分析，可以发现企业在经营管理环节出现的问题，保障企业的健康运营。偿债能力是指企业偿还其短期债务和长期债务的能力。企业的偿债能力是其健康发展的关键，是企业财务状况和经营能力的重要标志。营运能力是指企业资产的营运效率，它反映了企业对经济资源管理、运用的效率高低。企业资金周转越快，流动性越高，企业的偿债能力越强，资产获取利润的速度就越快。
(三)地方政府融资大平台集团公司化信用评价指标
由地方政府和融资平台所组成的整体性架构拥有集团公司化的运作方式，这也就为它的集团公司化的评价思路提供了理论依据。本文据此构建了以区域经济环境和集团化经营为一级指标的地方融资平台集团公司化的三级指标体系(表3)。
1.区域经济环境
区域经济环境的好坏直接影响地方政府的财政收入水平和融资大平台的收入水平，间接影响对融资大平台的信用评价。对区域经济环境的评价指标主要包括经济基础和经济发展水平。经济基础是融资平台集团化的运作所强烈依赖的根本，丰富的资源禀赋和完善的基础设施可以为融资平台的发展带来成本优势和后续动力。经济发展水平主要是指本地区的经济问题和经济活跃程度，它以数据真实反映本地区的经济发展现状，尤其是为公众提供当前社会经济健康度的数字版图，为政府制定政策法规提供依据，也是对外来投资商最直接的参考。
2.集团化运营
融资大平台集团化的运作模式突出了地方政府和融资平台结成多元化的国有集团公司性质的整体后所具备的竞争优势，它主要是从整体的角度考察融资大平台的市场竞争力，包括核心竞争力和集团管控力。核心竞争力是指地方政府融资平台集团化运作模式赖以生存和发展的关键要素，它的特殊性还在于社会上其他企业所无法模仿或难以匹敌的竞争优势。集团管控力是指地方政府对融资平台的管理控制能力，它的重点在于促进融资大平台内部协同效应发挥的内部资源整合，以及作为保障协同效应实现的规范治理和有效管控。
(四)地方政府融资大平台信用评价的四级指标体系
有关地方政府信用、地方政府融资平台运营信用和地方政府融资平台集团公司化的信用评价指标体系已完成构建。在构建指标体系时，本文已经考虑各指标存在的重合和对抗的可能性，初步排除了相关的干扰因素，并以此为基础构建了关于地方政府融资大平台信用评价的四级指标体系(表4)。
关键词：政府投融资平台；资金来源；偿债能力
中图分类号：F12 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）06-0071-03
地方政府投融资平台（以下简称“融资平台”）是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。地方政府投融资平台债务资金的使用不仅具有经济效应，还有社会效应和生态效应，对推动当地经济社会发展、提升经济发展潜力具有重要意义。为了解徐州市政府投融资平台债务情况，近期，人民银行徐州中心支行采用重点调查形式，对8家市级政府投融资平台的债务情况进行了专题调查。调查显示，目前徐州市政府投融资平台债务以银行贷款为主，无不良贷款，但也面临一些问题：土地出让金收入下降影响融资平台还款、平台企业因自身现金流不足偿债压力较大、还款来源受土地市场制约较大、银行贷款等融资渠道受阻制约平台企业后续融资需求。对此，政府应引导平台公司规范发展，增强债务偿还能力；监管部门应完善相应的风险防范机制；银行应强化平台贷款管理，确保还款来源稳定有效。
一、徐州市政府投融资平台债务现状
2008年，在政府4万亿投资应对国际金融危机的背景下，徐州市政府投融资平台快速发展。2010年6月，国务院了《国务院关于加强地方政府投融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）要求地方政府对融资平台债务进行一次全面清理。随后，各金融机构按照银监局的要求，加大对融资平台贷款风险的管理力度，对平台贷款进行逐笔“解包还原”和全面梳理，严格执行贷款总额和贷款占比的“双限”管理，部分平台公司转为一般性公司，退出了平台目录。截至2012年9月末，徐州市共有43家政府投融资平台，其中地市级16家，县级27家，按平台类型来看，各类开发区融资平台7家，国有资产管理公司5家，土地储备类平台5家，城市投资建设公司13家，交通运输类平台6家，其他类型平台7家。
目前，徐州市融资平台采用以银行贷款为主，辅之公司债等多渠道融资模式。截至2012年9月末，徐州市政府投融资平台债务余额为188.82亿元，其中银行贷款（含异地贷款61.18亿元）140.32亿元，公司债48.5亿元。
（一）银行贷款
1.银行贷款总量下降，但占比仍较高。截至2012年9月末，徐州市融资平台银行贷款（含异地贷款）余额140.32亿元，较2011年末减少35.96亿元，占债务总额的74.31%。调查显示，76%的样本平台银行贷款余额占债务总额的比重达50%以上。
2.贷款质量较好，无不良贷款。从贷款质量五级分类看，2012年9月末，徐州市融资平台不良贷款余额为0万元，较2011年末减少0.2亿元；全市融资平台关注类贷款余额为4.34亿元，较2011年末减少3.89亿元，关注类贷款占全部银行贷款（未包含异地贷款）的5.48%，较2011年末下降2.51个百分点。
3.银行贷款以项目贷款为主，主要投向基础设施和土地收储。融资平台银行贷款由流动资金贷款和项目贷款两部分组成。剔除异地银行贷款，2012年9月末，徐州市融资平台项目贷款余额78.1亿元，占其银行贷款的比例高达98.69%。银行项目贷款具有以下特点：一是所有项目贷款均为中长期贷款。其中，三年以上项目贷款余额为64.02亿元，占项目贷款的81.97%。二是以地市级平台贷款为主。地市级平台贷款余额62.46亿元，占项目贷款的79.97%。三是主要投向基础设施和土地收储。据统计，投向拆迁、旧城改造和保障房等市政基础设施贷款余额共计48.8亿元，占项目贷款的62.48%；投向土地收储贷款余额13.94亿元，占项目贷款的17.85%。
4.贷款以土地抵押为主，还款来源于土地出让金。截至2012年9月末，抵押贷款余额为71.47亿元，占银行贷款（未包含异地贷款）的90.31%，其中土地抵押贷款余额64.37亿元，占抵押贷款的90.07%。还款来源主要土地出让收入和其他财政补贴资金为主，调查显示，75%的样本平台还款来源主要是土地出让收入。
（二）公司债及其他
除银行贷款外，融资平台还通过证券公司发行公司债，改善债务结构。公司债券募集资金成本低、期限长，只需要每年付息，到期还本，适合轨道交通等城市基础项目融资。自2010年10月，作为徐州市首家发行公司债的融资平台——徐州市新城区国有资产经营有限责任公司发行了总额10亿元，年息5.75%的公司债券。截至2012年10月末，全市有4家融资平台发行公司债券，共募集资金48.5亿元。
此外，融资平台还可以通过商业银行发行中期票据和短期融资券，拓宽融资渠道。据调查，目前全市共有徐州经济开发区国有资产经营有限责任公司、徐州市新城区国有资产经营有限责任公司等4家融资平台正处于申报阶段，共涉及中期票据67.4亿元和短期融资券40亿元。
不论是银行贷款和发行公司债，还是短期融资债券和中期票据，都需要资产规模支持。为提高平台公司融资负债能力，徐州市平台公司通过多种方式提高资产规模：一是公司合并重组。如徐州市国有资产投资经营集团有限公司在原徐州市国有资产投资经营总公司、徐州市投资总公司、徐州市城市建设投资总公司基础上合并重组。二是通过市场化方式资产注入。如注入土地，增强公司经营能力。三是多元化投资，做大经营性资产。融资平台坚持市场化、专业化的运作模式，加强公司资产管理水平，提升资产的市场价值。
二、徐州政府投融资平台债务情况存在的问题
（一）土地出让金收入下降影响融资平台还款
目前融资平台债务偿还来源主要有：一是财政资金。对承建的公益性项目主要依靠财政性资金偿债。二是土地收益。以徐州经济开发区为例，目前商业用地市场价260万元/亩，较2005年增加200万元，每年度土地收入中可用于贷款的资金不低于5亿元。三是公司经营和投资收益。
调查显示，由于融资平台的资产多为道路、管网、景观等公益性资产，除自身经营收益外，土地出让金收入是大部分平台企业偿债的重要来源。在国家对房地产市场调控不动摇的背景下，土地出让金收入受土地市场制约较大：一是房地产市场持续低迷，土地出让形势严峻。2012年前10月，全市市本级土地出让金收入52.93亿元，同比少增26.43亿元。从明后年起，各融资平台将进入还款高峰期，还本付息压力较大。二是部分平台公司土地出让金不到位。新城区规划建设以来，累计挂牌成交土地进展顺利，但存在部分土地出让金逾期欠缴现象，影响了平台公司的正常运作。三是土地指标紧张。未来较长时间内，房地产仍是宏观调控的重点，随着保障住房的逐步入市，房地产价格出现上涨的可能性较大，因此预计，土地市场在较短时间内全面复苏的可能性不大，土地市场的成交萎缩将对政府财力产生较大影响，将影响融资平台债务的偿还。
（二）平台自身现金流不足，短期偿债压力较大
平台企业现金流不足主要表现在总量和期限结构两个方面：一是现金流总量覆盖不足，进入还款高峰期，项目还款压力大。以徐州市棚户区改造项目投融资主体的某公司为例，随着土地出让金形势严峻，加之棚户区改造后地块规划用于公益项目较多（拆迁成本近10.5亿元的回龙窝、云龙山东坡等棚户区被规划为文化街区），造成土地出让金明显减少，项目当期收入难以覆盖贷款本息。据调查，该公司自2013年将进入还款高峰期，偿还额23.32亿元，2012年高达29.92亿元，棚户区项目还款压力较大。二是贷款与投资项目现金流错配，导致存在“借壳融资，短贷长投”现象。目前平台贷款多为项目贷款，主要投向基础设施项目，由于大部分基建项目具有建设周期长、收益回收分散的特点，而平台贷款期限相对较短，从而给平台公司带来投融资期限错配的风险，存在“借壳融资，短贷长投”问题。据调查，徐州市某平台公司的融资渠道是以该公司所属子公司为贷款主体向银行借款，借款后转给该公司使用。目前该公司短期借款占借款余额的比例达62.7%，融资成本高、偿债压力大。
（三）银行贷款等融资渠道受阻制约平台企业后续融资需求
据调查，政府融资平台在建和新建项目较多，需要大量后续资金保障项目顺利实施，目前银行贷款等融资渠道受阻，无法满足平台企业后续融资需求，在建项目若无法按时完成交付，将影响融资平台债务偿还。融资渠道受阻主要表现为：一是平台公司银行贷款难度加大。2010年下半年以来，银监部门要求融资平台公司贷款“只减不增，降旧控新”，即贷款余额总量要压缩，新增贷款严格控制。在此政策背景下，各家金融机构授信条件不断提高。同时，各金融机构授信时需提供全额的土地、房屋等资产抵押，并要求在项目申报时必须明确抵押物及其价值。调查的样本融资平台均表示银行贷款难度加大成为共性问题，不仅贷款总量下降，而且贷款条件严格。二是资产总量仍相对较小，直接融资规模受限。按照规定，企业债、中期票据等直接融资，在审批时按照净资产40%的比例进行总量限制。以作为徐州城司典型代表的某平台公司为例，该平台公司总资产在195.44亿元，净资产80.11亿元，但与常州、镇江等地的城司相比（一般资产总量为500亿元，净资产300亿元），该平台公司资产总量明显偏小，直接融资空间受限。此外，较严的审批条件和较高的融资门槛也限制了平台企业通过发行企业债、中期票据、理财产品进行融资。
三、提高徐州市投融资平台债务偿还能力的相关建议
（一）政府应引导平台公司规范发展，增强债务偿还能力
一要引导平台公司合理设定举债规模，建立科学偿债机制。在国家宏观调控形势下，积极应对土地市场下行的风险，提高偿债准备金提取比例，扩大偿债准备金规模，扩充偿债资金来源，有效应对债务高峰期的到来，避免债务风险。二要适当拓宽平台企业的融资渠道，推进融资行为市场化。政府应通过财政扶持、资产注入、相关收益投入等渠道，规范有序地增加融资平台的注册资金规模和资产规模，满足企业债、中期票据等直接融资的合理要求，适度利用信托、债券、资产证券化、项目融资等渠道融资，通过引进会计师、律师、信用评级机构以及投资银行等市场约束，增加平台公司投融资行为的约束机制和透明度，逐步摆脱对财政投资和银行贷款的过度依赖，优化资金来源结构。
（二）监管部门应完善相应的风险防范机制
首先，应加强对平台贷款的总体风险情况进行全面监管分析，并充分发挥窗口指导的作用，及时传导和解读监管政策，指导各商业银行提高防范平台授信风险的能力。其次，要建立和完善商业银行间信息的交流和共享体系。相关监管部门应牵头建立政府投融资平台信息共享机制，能定期对当地各级政府的融资规模、还贷情况、资产质量等信息进行汇总，对风险进行提示，以便商业银行及时、全面掌握平台企业情况。第三，要强化与政府部门的沟通。相关监管部门应牵头建立与政府相关部门定期沟通制度，加强各银行之间和银行与地方政府相关职能部门之间的协调。
地方政府融资平台的风险隐患
地方政府融资平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。特别是2008年以来,在中央政府为了应对国际金融危机而提出的一系列投资政策的刺激下,地方政府融资平台获得了井喷式发展。截至2010年6月,全国各级政府融资平台有8000多家,贷款余额达7.66万亿元。
虽然地方政府融资平台通过大规模投融资推动了我国基础设施建设,有力的促进了我国国民经济平稳较快发展,为我国应对国际金融危机和扩大内需发挥了重要的作用。但是融资平台债务规模总量过大,增长过快,贷款抵押资产资质较差,放贷银行贷款风险过于集中等风险隐患开始集中显现。
地方政府融资管理缺乏有效约束
目前,我国地方政府融资机制中缺少相应的决策责任机制,融资平台公司的法人代表或管理人员大部分由地方政府官员兼任,形成了政企不分的治理结构。在这种情况下,一方面地方政府在融资举债时往往依据主观意愿代为决策,容易导致融资总量缺乏有效规划,项目可行性缺乏有效论证,投资效益低下。另一方面政府决策主体与真正的投资主体之间权责不明,导致地方政府融资管理分散,融资决策主体、偿还主体及投资失误责任主体不明晰。这种决策责任机制的缺失使法律禁止地方财政负债的明规则,被事实上的普遍负债这一潜规则替代,甚至催生了许多地方领导干部扭曲的负债观。
地方政府投融资风险防范体系有待完善
首先,政府融资规模缺乏有效约束,一些地方政府出于短期政绩的考量,极力扩大融资规模。为了支持大额融资,一些地方政府将银行贷款挪用作资本金,或者用政府担保做信用增级,甚至将政府部门的办公楼、公园、医院、学校等城市公共设施注入融资平台来充当资本金。以这种方式设立的平台公司往往资质状况较差,潜在风险较高.
其次,融资平台运作不够规范,责任主体的缺失难以保证平台公司的投融资活动公开公平高效透明。债务结构透明度差、贷款缺乏合法抵押物、融资期限过长等问题普遍存在。此外,一些平台公司缺少突出的主营业务和充足的固定资产,缺乏经营性收入,不具备商业可持续性,仅靠财政补贴作为还款来源,一旦地方财政收入大幅下滑,平台公司爆发偿付风险在所难免。
最后,地方政府融资平台主要依赖银行贷款,银行信贷风险较为集中。贷款银行往往难以了解掌握地方政府财政收支的一些重要信息,无法监控政府融资平台跨银行的资金流向,出现了大量债务还款来源不清晰、风险难以量化的弊病。各商业银行“积极放贷”的背后,是政府隐形干预银行内部治理的体现。在当前政府主导资源配置的体制环境下,商业银行难以从根本上防御地方政府通过各种方式对信贷配置施加的行政影响,客观上无法对地方政府投融资风险起到有效约束。
完善地方政府融资管理体制
地方政府融资平台问题集中反映了我国地方政府融资体系不健全,政府投融资管理体系有待完善的现状。去年,中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议中指出,要“明确界定政府投资范围,加强和规范地方政府融资平台管理,防范投资风险”。
分类清理规范地方政府已设立的融资平台公司,划清职能,规范运作
地方政府已设立的融资平台公司,并不是全部存在运作不规范,负债规模过高等问题。要逐步化解现有的融资平台风险,不能简单地进行“一刀切”,要对其做好清理分类、区别对待。对那些为了融资而融资,或者是完全靠贴息来运行、没有主营业务的融资平台公司,要予以清退和取缔;而对于具有稳定经营收性入,并且主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司,可以予以保留。根据国务院相关规定,只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的地方融资平台将不得再从事融资业务。对承担上述公益性项目融资任务,同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司,要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务,不再保留融资平台职能。而对于符合规定予以保留的融资平台或新设的融资平台,要按照《公司法》等有关规定,实行严格的资本金要求,足额注入资本金,不得将学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入地方融资平台,从源头上限制地方融资平台资产规模,截断其融资渠道。此外,规定不允许地方财政担保融资,将有效降低地方融资平台融资能力,有利于控制未来债务的无度扩张。 存续的融资平台进行多渠道市场化转型,淡化政府色彩,强化公司本质
经过全面的清理规范,存续的融资平台公司可获得合法的市场地位和合法的融资渠道,要通过多方面的市场化转型成为地方融资的长期制度安排。
首先,融资平台要完善公司治理结构,淡化政府色彩。地方政府融资平台自然是独立法人,应该健全各项内部管理制度,其负责人的党团关系要与原工作单位脱钩。工作人员要实行企业化管理,不得保留双重身份,逐步使融资平台由事业法人向公司制法人转型,增强平台公司独立承担民事经济和经营能力的责任。
其次,融资平台要全面实现商业化运作,强化其公司本质。融资平台的运作在政府主导的同时,允许民间投资、海外资本多渠道进入,通过拉动社会资本投入,鼓励居民参与地方投资建设。要积极拓宽融资渠道,努力完善BOT、TOT、PPP等创新的项目融资方式,并研究开展融资平台贷款的证券化工作,利用债券市场来识别、分散和防范投融资平台贷款的信用风险,降低贷款的集中度。此外,平台公司在运作过程中要强调财务能力和还款来源,监管部门要加大监督和检查力度,可适当提高融资平台公司贷款的风险权重。
加强地方政府融资管理,逐步形成地方政府举债融资机制当前,我国法律规定地方政府每年要做到收支平衡,不得列支赤字。但是实际上地方政府负债现象广泛存在。融资平台问题的凸显正是源于地方政府通过操纵平台公司而“间接负债”。为此,必须从全局上加强地方政府融资管理,逐步形成地方政府举债融资机制。
首先,应制定相关的法律法规,逐步允许地方政府负债。要在制度明确、风险可控的前提下,运用市场机制解决地方政府负债需求。抓紧研究论证和拟订地方政府债券管理办法,借鉴国内外债券市场的实践来规范和约束地方政府负债行为,提高政府债券和财务信息的透明度,强化市场对地方政府信用的监督和约束。
其次,加强地方政府融资的法制化管理,对地方政府融资的来源,资金的使用和管理,特别是投资决策失误责任和偿还责任以法律形式作出明确规定。杜绝行政领导随意拍板决定项目取合的不科学的做法,规范融资主体的行为,提高资金的使用效益,使地方政府融资向法制化、规范化方向迈进。
再次,要加强对地方政府融资过程的考核与财务监管。对投融资政策运行的各个环节应该加强监督,建立相关的考核体系;充分发挥内部审计的作用,拓宽稽查范围,对重要业务及岗位进行经常性稽核,重点、难点问题进行专项检查与审计,同时应将外部审计与内部审计相结合,从而加强对投资项目的财务监管,堵塞财务管理上的漏洞。
加强对资金提供者的银行业金融机构的放贷管理
关键词： 政府融资平台;市政债券;风险管理
中图分类号：812.5 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2015）02-0056-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2015.02.13
2014年5月，财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》（财库〔2014〕57号），批准10省市试点发行地方政府债券，这是我国以地方政府为主体发行债券的首次尝试。2014年9月，国务院先后印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）和《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），均提出要赋予地方政府依法适度举债权限，对地方政府债务实行规模控制和分类管理，妥善处理存量债务，建立风险预警及化解机制。以上措施的出台意在缓解地方政府融资平台债务风险，以政府债置换平台公司债务，降低融资成本、优化债务结构，规范化、透明化管理政府性债务，杜绝隐性政府债，防范地方政府融资平台风险。
一、我国政府融资平台债务基本情况――以天津为例
目前我国地方政府开展基建及公用事业建设的融资渠道主要有三种：一是依托财政部的中央发行债券;二是地方政府自主发债;三是地方政府成立融资平台公司，依托平台公司发行债券和银行贷款。2008年以来，地方政府融资平台公司数量及其债务呈井喷式增长，随着对平台公司和地方负债管控的加强，平台公司债务增速虽有所下滑，但债务总量仍处于较高水平。
（一）平台公司直接融资情况
截至2014年6月末，天津市平台公司发行债券总量约占全部融资额的24%，比2012年末增加11个百分点，发行债券总量比上年同期增长44.32%。其中发行的企业债比上年同期增长16.96%，中期票据同比增长28.32%，短期融资券同比增长150.61%，非公开定向债务融资工具比上年同期增长91.7%①。
（二）平台公司银行贷款
截至2014年6月末，天津市平台公司贷款余额约占全市各项贷款的30%，贷款余额比上年同期增长0.2%，比上年同期增速较上年同期大幅下滑，2014年上半年累计投放额比上年同期减少31%。
在贷款中，平台公司信托贷款大幅回落，比上年同期下降20.16%，比上年同期增速较上年同期减少206.64个百分点; 国开行平台贷款增加最多，比上年同期增长7.86%，贷款余额占全市平台贷款的24%，占比最高。平台贷款主要投向公共设施管理业、房地产业、商务服务业、道路运输业、城市公共交通业，占全市平台贷款的比重分别为53.43%、14.44%、10.21%、7.62%、6.11%。中短期贷款有所回落，长期贷款占比高，平台公司短期、中期贷款比上年同期分别下降15.44%和1.69%，长期贷款占全市平台贷款的75.22%，余额比上年同期增长1.33%。基准利率和利率上浮贷款占比高，上半年累计投放的平台公司贷款中，执行利率上浮的贷款占39.62%，执行基准利率的贷款占44.37%。从长期来看，政府融资平台公司贷款本息偿还压力较大。
二、现阶段政府融资平台债务的风险点
政府融资平台在助推地方经济发展、推动公用事业项目建设方面发挥了积极作用，但地方政府融资平台的快速发展、平台债务的大幅扩张，不同等级、不同规模的平台公司不断出现，对地方财政收支的调控和管理造成巨大的压力，尽管近年来对平台公司的监管逐渐增强收紧，但平台公司债务仍然缓慢增长，借新还旧、账期延长导致未来还本付息压力巨大，表外业务、银信合作导致对资金流向和风险传导的监管越来越难。
首先，平台公司透明度低。融资平台公司是政府出资设立的企业，是独立的经济法人，其人员管理、经营管理、投融资运作受政府和企业管理需要双重影响，且其关联企业关系复杂，资金往来难以监管，运营的不透明性易滋生腐败和犯罪，进一步导致平台公司与银行间资金往来的潜在信用风险，而所有债务最终还要由地方政府和中央政府兜底，若产生风险，将对地方经济发展、甚至国家的经济发展产生负面影响。
其次，平台公司债务基数大，未来偿债压力大。政府信用风险已经延伸至一个相当危险的水平，且地方经济的发展需求会进一步放大平台负债。从当前的相关数据看，平台债务已远超地方财政的承受能力。
最后，财政调控管理难，易产生失衡风险。通过将有限的地方财力撬动更多的金融资本，将金融资本投入地方经济发展，导致财政资金和金融资产的扩张失衡，增加了财政调控的难度;此外，政府对平台公司的补贴、税收减免、贴息、项目优先权等优惠政策，易引发成本转嫁导致更多的财政负担[1]。
通过上面的分析可以看到，平台公司投资状况不透明、责任主体不清晰、资金使用的缺位管理等风险隐患易导致政府融资平台债务危机。因此，应尽快推动出台新型的政府融资模式，引入民间资本，合理高效置换平台公司债务，规范化、透明化管理，设计可持续的融资模式，推动地方经济发展。
三、发行市政债的国际经验
市政债也叫地方政府债券，是以有财政收入的地方政府为发债主体，承担还本付息责任，进行筹集资金并出具债务凭证，筹集的资金主要用于地方基础设施建设及公用事业项目;与国债相近，市政债是以地方政府的税收、辅以准经营项目和经营性项目的收益作为还本付息的来源，一般认为市政债的信用等级较高;在国外，投资者购买市政债获得的利息收入，一般都免缴所得税，对投资者有较强的吸引力。
市政债对地方经济发展有着至关重要的作用，由当前的地方政府融资平台债务对地方经济发展产生的作用可见一斑，一是弥补地方财政资金紧缺，为地方经济发展提供资金支持;二是为市政基础设施建设及公用事业项目筹措资金，或增大相关项目的投资规模，确保地方涉及民生的重点扶持项目快速完成并投入运营;三是辅助地方政府适当调控经济发展节奏，在有关经济部门或市政项目之间合理配置优质资源，统筹规划、协调发展。
（一）美国市政债
美国市政债是起源最早的地方政府债券，有近两百年的历史，美国市政债是美国金融体系中非常重要的组成部分，运作方式和监管模式相对规范。美国市政债是以政府的信用作为担保，由州政府及其授权机构和特别行政区所发行的证券，主要用于长期资本项目投资，弥补地方财政预算赤字[2]。美国市政债最突出的特点就是购买人可以享受联邦政府或者地方政府的减免税费优惠政策。由于联邦政府和地方政府的高信用等级，因此美国市政债信用等级较高、利率相对较低、流动性强、易变现。
根据债券期限，发行期限在一年以内的为短期市政债，主要用于弥补地方政府因为收支不同步而产生的赤字，发行期限超过一年的为长期市政债。根据还本付息的来源不同，美国市政债也可分为一般责任债券和收益债券两类。一般责任债券以政府的全部责任和信用为担保，以地方税收为偿债基础;收益债券专门对应某一基础设施建设或公用事业项目，专为该项目筹集资金，并以该项目的收益和附加税偿还债务本息，收益债券的风险相对较高，但利率水平也更高。
为了确保市政债的高信用并降低其投资风险，美国政府制定了相关法律法规，对市政债的发行权和发行规模进行了严格的限制。在举债规模方面，地方政府必须确保年度税收和项目收益能够覆盖债务本息，发债行为要与税收水平相匹配。1975年纽约市政票据违约后，美国国会为了完善对市政债的监管，根据《1975年证券补充法》组建了市政债券规则制定委员会，委员会由5个证券公司代表、5个银行代表、5个公众代表组成，负责提出监管方案，全面监管市政债券市场，落实信息披露制度，防止操纵市场、内幕交易等行为[3]。此外，美国政府还广泛发动社会各界的监督力量，对市政债进行有效监督，防范市政债的信用风险。
（二）日本地方公债
日本地方政府债券也称做公社债，是对所有发行者发行的各类债券的总称，包括由国家政府、地方政府、地方公共团体发行的公共债券和由民间的公司（株式会社）发行的公司债券[4]。日本市政债在日本经济萧条时期，对弥补日本政府财政缺口、刺激经济复苏、扩大公用事业建设规模等方面发挥了积极作用。
日本市政债包括地方公共债券和地方公营企业债券两种类型。地方公共债券的发行主体为地方政府，主要用于地方基础设施建设及公用事业项目，对地方经济发展极为重要，是日本市政债的主要部分。地方公营企业债券是由地方政府提供信用担保，由地方政府组建的公营企业（类似我国的政府融资平台公司）发行的债券，主要投向特定的市政及交通运输项目，是地方经济发展的有益补充。
日本中央政府对地方市政债的发行、投向、使用都实行严格的管理。对地方市政债的发行实行统筹管理，严格限定发行总额、用途、发行方式，各地区需要将本地的项目投融资规划报中央政府审批，日本中央政府会根据各地的经济发展状况、近年的资金使用效率、税收收入支出情况，并结合全国经济发展规划的需要，统筹编制全国市政债发债计划，实行计划管理;每个债项的资金用途、利率水平、发债规模、发行方式、偿债方式等都要经过中央政府审批，严格限制财政赤字的地方政府和赤字公营企业发债。此外，日本对市政债的监管也是非常严格的，通过建立完善的风险预警机制对市政债进行全面的监督管理和实时监控，并规范财政预算制度，对于不按时偿还债务本息、资金使用不当、隐瞒相关事实发债的进行严肃处理。
四、国外市政债对我国政府融资平台债务风险防范的启示
目前来看，通过赋予地方政府自主发债权，发行市政债是解决政府融资平台债务风险的重要途径，市政债作为缓解地方政府资金缺口的融资工具，受到世界绝大多数国家和地区的认可。通过政府直接发行市政债，逐步置换、降低政府融资平台债务，将隐性债务转为显性债务，进行阳光化管理，让大部分平台公司逐步退出历史舞台，只保留少数大型的综合城投型平台公司承担重要的城市基础设施建设和公用事业项目，是未来地方经济发展的主要路径。
（一）完善地方政府债券法律体系
逐步深化我国的公共财政体制改革，规范中央和地方政府间财政关系，制定完善的法律框架和专门法规，对地方政府债券的发行、交易、偿还、监管等进行严格的规定。从美日发行市政债的经验来看，完善的法律制度是地方债券发行和流通最基本的依据，是地方政府债得以顺利发行的基石，也是投资者基本权益的有力保障[5]。
（二）严格审批地方政府债券
在实施地方政府自主行债券之初，应采用严格的审批制度，适当调高地方政府自主发债的准入门槛，如对地方经济发展情况、税收水平、基建项目的质量及规划是否合理等内容进行评定审核，从发行人资格、债券的期限和利率、交易方式、投资主体的设定、债券信用评级等方面进行全面的管控。
（三）制定合理的税收待遇
从国际经验来看，地方政府市政债用于市政基建和公用事业项目的债券，利息收入予以优惠或减免， 从而吸引投资者，鼓励社会资本投资市政债。
（四）加强地方政府债券的监督管理
从发达国家经验来看，提高主体信息和债务信息的透明度、建立评级制度和征信体系，适时公开资金使用情况、项目建设情况、财政收支情况等信息，可以有效防范债券信用风险[6];同时应加强中央政府对地方发债行为的监管力度，建立完整的地方发债行为监测预警体系，设计完善的发行规模控制、风险预警和危机化解方式，对地方政府的发债行为进行全面监管，必要时可取消或限制某些地方政府的发债资格。
五、政策建议
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（一）加强融资平台风险管理
在实现地方政府自主发债步入正轨之前，应继续加强对政府融资平台公司运行情况及融资情况的监测分析，定期监控平台负债规模、资金使用及归还情况。加强对平台公司资金运用、项目进展和融资缺口情况的监管，既要保证必要的在建续建项目顺利开展，又要防范突发性平台公司债务风险。
（二）尽快推动发行市政债，调整地方政府债务结构 目前地方政府的主要负债为融资平台公司债务，大量用于长周期的基建项目，其中银行贷款和信托类债务占比过高，而这类债务融资成本较高，尤其是信托类债务的融资成本一般高达9～12%。因此，应调整政府负债结构，推动发行市政债，融资平台公司可发行企业债、短融券、中票等债券，充分利用直接融资渠道，推进阳光化融资，降低融资成本。
（三）防范政府道德风险
在制定地方政府自主发债的相关法律法规中，应充分考虑资源配置效率和经济合理性，防范政府道德风险。改善地方政府官员政绩考核机制，将地方政府债务的发放和偿还纳入官员政绩考核管理，完善上届政府举债、下一届政府偿还的追责机制，预防地方政府将债务转嫁中央财政的风险。■
参考文献：
[1]巴曙松.中国地方政府债务的宏观考察[J].经济，2011（2）：16-17.
[2]何德旭，高伟凯等.中国债券市场：创新路径与发展策略[M].中国财政经济出版社，2007：76-77.
[3]祁志伟，阮峥.美国市政债券相关制度介绍及对我国的启示[J].债券，2014（2）：64-70.
[4]宋立.地方公共机构债务融资制度的国际比较急启示――以美国市政债券与日本地方债券为例[J].经济社会体制比较，2005（3）：76-83.
