时间：2024-02-17 11:40:04
（一）地区政府投融资平台的含义
地方政府投融资平台是指地方政府及其部门和机构等通过财政拨款、土地注入、设立股权等形式进行融资，所成立独立法人资格的经济实体，其运营目的是为了充分发挥政府投资项目融资功能。地区政府投融资平台的种类很多其中包括建设开发公司、城建投资公司、城建资产经营公司等许多不同类型的公司。虽然地方政府投融资平台公司的类型很多，但是资金融入后的重点都是进行市政建设、公用事业等项目。
（二）地区政府投融资平台的运营特点
一是独立性。我国政府在相关规章制度中都已经明确指出地区政府投融资平台公司成立必须具备一般独立法人的资格。由于政府投融资平台所代表的利益主体是地方政府，与一般企业法人相比所代表的利益主体有着本质上的区别，平台的独立性在很大程度上能够促进政府所出台的政策顺利实施。
二是一贯性。地区政府投融资平台在日常运营过程中在资金的使用范围上与商业银行信贷有着一定的区别，其并不对资金使用范围进行限制，也不会存在利率低的情况。而是根据资金来源情况谨遵一贯性原则，进行资金使用性质的确定对有偿资金有偿使用，对无偿资金无偿使用。
三是公益性。地区政府投融资平台的经营管理目标与其他房地产企业有着本质的区别，一般房地产企业都是以实现自身效益最大化为经营管理目标，而地区政府投融资平台则是以城市基础设施建设和公共事业发展为经营目的，属于政府行为，具有一定的公益性。
四是服务性。地区政府投融资平台公司是在政府的大力扶持下所建立起来的，地区政府投融资平台的计划与当地经济发展息息相关，与财政预算和商业银行一样被视为是地区资金的重要来源，地区政府融资平台的顺利发展在一定程度上能够促进我国财政政策顺利实施，推动我国国民经济的顺利发展。
二、我国某市政府投融资平台资金活动情况
随着各个地区投融资平台的不断发展，一些地区出现了投融资平台经营管理不规范的现象。对此，中央政府出台了一系列规定以加强对地方政府投融资平台公司管理。为了能够更好地规范投融资平台公司管理、规避风险，本文对我国某市15个区、县（市）融资平台公司进行了专题调研，以全面反映该市区、县（市）国有投融资平台公司的现状。截止2011年底，该市15个区、县（市）共有政府投融资平台公司61家。总资产金额高达1495.6亿元，总负债为848.6亿元。筹资总额为465.4亿元，银行贷款占筹资总额的89.2%，共计415.2亿元，债券占筹资总额的8.8%，共计41.1亿元。本节从利润、主营业务收入、担保、筹资几个方面进行讨论。
一是利润情况。该市这61家公司中利润总额达5亿元的占公司总数的4.9%。1―5亿的占公司总数的9.8%；1000万―1亿元占平台公司总数的14.8%；利润0―1000万元占公司总数的34.5%；0元以下的公司占总数的36%。由此可见，该市政府投融资平台公司运营情况总体上良好，盈利企业达到了半数以上。而且公司利润金额非常可观，妥善经营在很大程度上会拉动当地经济的快速发展。
二是主营业务收入情况。该市这61家公司中，年主营业务收入达到10亿元的占平台公司总数的4.9%；5亿元―10亿元的占平台公司总数的1.7%；1亿元―5亿元占平台公司总数的9.8%；5000万元―1亿元的占平台公司总数的11.5%；0元―5000万元的占平台公司总数的63.9%；无主营业务收入的占平台公司总数的8.2%。由此可见，该市政府投融资平台总体收入情况良好，间接地反映出该地区城市基础设施建设和公共事业发展稳定。
三是融资情况。截止至2011年底，该市61家政府投融资平台公司融资总额高达4653682万元，融资渠道主要包括银行贷款、债券发行、理财产品以及其他。其中银行贷款总额为4179872万元，占筹资总额的90%；发行债券为356800万元，占筹资总额的8%；银信政理财产品62300万元，占融资总额的1%；其它占筹资总额的1%。由此可见，该市政府投融资平台公司资金最重要来源为银行贷款。同时以上数据也反映出了一个重要问题，那就是资金来源较为单一，这样一来公司就存在着巨大的财务风险，一旦银行资金链断裂公司日常运营就会受阻。
四是担保情况。该市61家投融资平台公司提供担保总金额为3612479万元，其中以财政收入担保占担保总额的4%，约160000万元，保证担保占担保总额的75%，约为2694979万；土地质押担保占担保总额的14%，约为513400万元；其它担保占担保总额的7%，约为244100万元。从以上数据中可以看出公司的主要担保形式为保证担保。由于保证担保主要是通过保证人与贷款人约定的形式进行担保的，当借款人违约或无力归还贷款时保证人承担责任。这就存在着一个问题一旦投融资平台公司出现财务危机，责任就会落到当地政府的头上，直接会造成政府财政压力加大的情况发生。
三、我国该市政府投融资平台财务风险分析
（一）投资风险
以该市综保公司为例，该公司自2008年成立以来累计完成投资财务发生额291605.94万元，按工程项目分，列表如表1：
从表1中可以看出该市综保公司的资金主要是应用于包括道桥建设、广场建设、公园、景点、游乐场建设等丰富人民生活的公共基础设施，旧城区改造、新城区开发、城市水电热气供应等公共事业等方面。虽然公司诸如安置房工程等经营性项目可以通过项目投产后自身经营运行所产生的现金流形成“自偿性”，但是这一部分资金并不足以满足公司运营需要。而所占比重较大的公益性项目完全没有直接收入，政府只能利用其它筹资手段偿还借款，使得公司运营压力增大。同时，我国政府还没有出台有关于政府投资内容以及资金运作的相关规定，也没用建立一个透明而公允的投资资金运营披露平台，这样一来资金流向就存在着很多漏洞，导致一些不法分子为了一己之利徇私舞弊，最终造成国有资产流失现象的发生。
（二）融资风险
该市政府投融资平台公司融资渠道主要包括银行贷款、债券发行、理财产品以及其他。其中银行贷款是最主要的融资方式，而债券发行也成为了银行贷款之后的主要融资方式之一。本节从银行贷款和债券发行两方面进行融资风险的讨论。
一是银行贷款融资风险。以该市综保公司为例，从公司2013年资产负债表（表2）中可以了解到，截止至2013年年末，公司负责合计2241725769.18元，较年初有所增长，主要是长期借款的增多直接导致负债的增加。长期借款中大部分都是银行贷款，银行贷款增多在一定程度上不利于公司资金链的正常运转。因为随着银行贷款管理机制的日益完善以及国家出台一系列政策对平台项目的限制，在一定程度上加大了地区政府投融资平台公司获得贷款资金的难度。同时，一些平台项目还款期的迫近也会造成地方政府投融资平台融资风险的发生。银行贷款融资风险主要包括以下两点：首先，政府和平台公司的委托-代理关系所产生的风险。投融资平台公司可以被视为是政府的经理人，资金投入项目的实际受益方为政府而不是平台公司，而政府还没有建立健全平台绩效考核体系，这样一来就会出现一些不法分子徇私舞弊滥用银行贷款致使平台公司资金外流；其次，信息差异性风险。平台公司在向银行申请贷款过程中，银行对其进行信用评级与平台公司的实际还款能力关系不大，更多的时候与当地政府的财政实力关系密切。很多地区商业银行在对贷款评估过程中无论是在能力上还是在信息上都不占优势无法监控政府投融资平台跨银行的资金流向，使得银行在对其进行贷款时金额数具有一定局限性，难以弥补公司资金缺口从而引发公司财务风险的发生。
二是发行债券融资风险。债券发行融资方面，该市投融资平台公司严格按照国家规定公开发行企业债、中期票据及短期融资券，以筹集基础设施建设或公益性项目资金。但是从目前该市财政支出与收入总体情况来看，二者之间的缺口正逐年增大，而地方政府有权同时设立一个或者多个投融资平台，在地方政府投融资平台存续期内，该市地方政府很有可能会改变对平台公司的信用偏好，一旦出现投融资平台债券到期时无法还本付息的情况，政府不会对城投融资平台债券本息清偿付法律责任，这样就会引发公司财务风险的发生。
三、对于该市政府融资平台资金运用的一些完善措施
（一）实现融资方式多样化
单一的融资方式容易加大公司对商业贷款和财政拨款的依赖性，不利于地方政府投融资平台的顺利发展，所以该市政府融资平台公司应当积极探索融资渠道进一步实现融资方式多样化。首先，平台公司应当加大对发行债券的重视程度，不仅要重视与国内企业和个人的合作，还可以与国外一些企业进行合作，制定合理的本息发放方式，吸引社会上以及国外的企业和个人资金的投入，尽可能地降低对商业贷款以及财政拨款的依赖性；其次，该市政府投融资平台公司还应当关注证券市场，通过上市的形式通过证券市场进行融资，这种形式不仅可以进行重复融资而且还不用支付利息，促进公司的资金链稳健运转。
（二）完善公司内部控制管理制度
一套完善的平台公司内部控制管理制度在很大程度上能够控制和防范公司财务风险的发生。首先，平台公司应当加强各个部门岗位设置管理，明确各个部门的权责，尤其是财务部门一定要进行不相容岗位的分离，避免一人兼多职现象的发生，实现定期对账。一旦发现问题能够落实到个人，控制和防范一些不法分子为了一己之利徇私舞弊现象的发生；其次，公司应当建立现代化信息资源管理系统，进一步实现信息资源共享，以便加强各个部门的沟通交流；最后，平台公司应当进一步促进财务部门工作人员综合素质的提高，主管人员应当积极向部门成员传递国家最新法律政策，并组织公司会计人员进行继续教育培训，优化会计人员知识结构，使得公司会计人员在务管理工作时更加得心应手，提高工作效率，避免错误的发生。
（三）明确责任主体
该市政府投融平台公司不应当过于依赖地方政府，地方政府可以给予公司一定的管理权力，使公司由政府控制其运营管理向实现自主管理形式的转变，杜绝政府部门工作人员兼职公司管理工作闲暇的发生，应当另外选聘一些综合素质突出的人员担任相应职务，明确责任主体，避免由于平台公司债务过重转化为政府的债务，致使地区财政负担加重现象的发生。
2014年底，国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（简称“43号文”），主要目标是清理地方债务。当时新政一出，不少官员和学者都认为这将会是一则改变中国的重要政策，它将会对包括招商引资、地方债务、地方领导职权、地方财政体制等多个方面产生影响。
然而，近两年时间过去了，地方融资平台并未顺利转型，由于稳增长需求和地方建设压力以及地方融资平台自身利益诉求等原因，地方平台公司陷入“转型之困”。
借道“政府购买服务”
作为政府重要融资渠道，融资平台的转型之路似乎并不容易，从新业务探索到资产证券化，以及对PPP模式的渗透，在这些尝试中，融资平台的功能并未发生质的变化。然而，按照43号文，要剥离融资平台公司的政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务，未来政府和融资平台的关系要逐渐剥离清楚，以防止政府债务规模的持续增大。
目前一些政府融资平台开始以政府购买服务的方式，本着万变不离其宗的原则，继续为政府提供融资服务。融资平台和政府关系的再次交叉，或将为未来政府债务的增加带来隐患。目前这类项目主要集中在基础设施领域，融资平台承接项目后，政府以购买公共服务的方式进行赎回。对平台而言，名义上这些项目是公开招标，脱离了政府融资功能，但实际上却是政府指定平台来做，政府和平台之间的关系再次发生交叉。
政府购买服务的原则是“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”，是一种新型的政府提供公共服务方式。值得注意的是，随着服务型政府的加快建设和公共财政体系的不断健全，政府购买公共服务将成为政府提供公共服务的重要方式。
以PPP为例，随着其在市政项目中的广泛推广，地方政府融资平台的角色也发生了变化。
财政部的《PPP操作指南》中明确规定，社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其控股国有企业。
中央政府本轮推行PPP模式的目的之一，是充分发挥社会资本的积极性，并形成对地方政府的约束，地方政府和社会资本是平等的契约关系，而本级政府的融资平台则起不到这样的作用。但是，如果政府和平台公司之间不能划清界限，也就意味着与地方政府签订的协议基本等于自己跟自己签协议。以左手换右手的方式来实现融资平台的转型并不可行。国务院出台政策推进政府向社会力量购买公共服务，其目的就是要大力鼓励非政府组织存在，政府通过购买服务的方式，帮助社会机构解决生存危机。社会机构之所以存在，是因为它能提供政府所不能提供的公共服务。如果这些公共服务，需要得到政府的支持才能实现，那么其存在就会出现问题。
借力稳增长“加杠杆”
43号文印发后，地方融资平台的各种渠道融资都很难。但去年以来，由于实体经济困难，金融机构难以找到好的项目，又转向平台公司，各类金融机构都蜂拥而至希望放款。
由此，融资平台的融资功能并未剥离甚至有所强化。融资平台目前不仅能通过银行贷款、企业债、信托等传统渠道融资，一些银监会名单外的平台还试图通过新兴的公司债等方式融资，但融资成本较此前已有所下降。稳增长压力下城司扩大融资，其债务有可能再度膨胀。
按照43号文的规定，融资平台新增融资只能认定为企业债务。但是融资平台承担政府性投资的职能，其在过渡期内依然享有政府信用背书，这有可能加剧地方政府隐性负债风险。
实际上，相关部门已经放开城司的融资，城司的融资紧张得到缓解。
以浙江某经济发达县为例，上半年融资形势还是比较吃紧，但置换债券发行后融资难等问题有所减缓，地方还是出于稳增长的需要。从7、8月份开始，证券公司、信托机构找到当地城司希望做业务，开出的成本已经由以前的10%以上下降到7%左右。银行贷款主要从国家开发银行、农业发展银行获取。
更高行政级别的平台融资成本控制得更低。华东地区某省级平台公司此前尚需要借新还旧，自从地方债置换之后，很大一部分资金通过置换债券去偿还。公司融资成本由此降下来，去年整体成本略高于7%，预计今年全年的资金成本将在5%。省级平台还能从银行融资甚至能享受利率下浮的优惠。
实际上，上述案例并非孤例，诸多地方已出现这一情况。对于融资平台而言，传统的融资渠道均在使用，新兴的融资渠道如融资租赁、公司债等方式也在尝试。
在置换债券并未改变融资平台债务余额的情况下，融资平台出于基建稳增长的需要大幅融资，其债务余额势必有所增长，财务杠杆必将上升。因为城司承担政府性投资，在融资平台尚未完成市场化改制的前提下，融资平台的扩张使得地方政府背负隐性负债的风险。
地方融资
“二次突围”路在何方
2008年以来，我国的财政政策从稳健转向积极。在这几年，迅速扩张的是地方城投融资平台。但由于政府融资平台自身造血功能不强，特别是在43号文出台后，后期融资及还款压力较大。鉴于地方政府债券置换平台贷款存在较大缺口，融资平台贷款潜在风险不容忽视。
基础设施投资快速增长，在“稳投资、稳增长”中发挥了关键作用。但是基础设施投资的主体是地方政府，资金来源除少量预算资金，主要靠政府融资平台融资。因此，平台公司在市政建设中承担了“第二财政”的角色。目前，地方政府要完成基建投资的任务，首先要解决的就是政府融资平台投融资能力下降的问题。
由于43号文剥离了平台公司的政府融资职能，且平台公司存量债务越滚越多，资金链紧张，投资能力也会下降。不少平台公司今年和未来一段时间公益性项目投资主要是已开工和续建项目，只有少数平台还将新增少量公益性项目，并且未来将逐步退出公益性项目投融资活动。
此前地方政府运作模式中存在的问题，未来会更多地暴露出来。以存量项目为例，目前地方政府的通常做法是先将项目包装，再拿去融资，而融到钱后，首先要去偿还上一个项目的债务，剩余部分才拿来启动新项目。这种运作模式造成的结果就是，实际上资金下去了，支出却根本没有到位，而有些地方甚至连可融资的项目都没有。
未来剥离政府和融资平台的关系，将成为化解地方政府债务的一个途径。43号文要求，地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。
2016年4月20日，财政部、住建部《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》，对于需要由政府主导运作的2016年新开工棚户区改造项目，要按照规定实施政府购买服务，一律不得通过融资平台公司等企业举借政府债务，落实棚户区改造贷款贴息政策，引导社会资本参与棚户区改造。
关键词：地方政府融资平台；运营；风险管理；济南
中图分类号： 文献标识码：A
地方融资平台在解决地方政府城市建设资金不足、促进地方经济发展方面起到了巨大的推动作用。金融危机爆发以来，在以政府投资为主的扩内需、保增长的投资计划的刺激和带动下，各地方政府融资平台迅速建立，融资总量激增。随着社会经济持续快速发展和国务院清理规范地方融资有关政策措施的不断出台，现有的政府投融资管理体制存在的问题和不足逐渐显现出来，融资平台风险防范问题也提上了日程。在加快转变经济发展方式的前提下，如何缓解地方融资平台风险，保持地方融资平台的健康运行，就显得尤为重要。
1、济南市各融资平台运营状况与运作机制
本世纪初，随着济南市经济的快速发展，市委、市政府确立了“东拓、西进、南控、北跨、中疏”的城市规划建设布局和“新区开发、老城提升、两翼开展、整体推进”的城市建设发展思路，拉开了大规模城市建设的序幕，迫切需要大量的资金投入做保障。济南市通过建设各大融资平台和实施政府投融资体制改革，运用多种方式多渠道筹措城市建设资金，破解了多年来制约城市建设发展的资金难题，极大地改善了城市发展环境。
1.1 济南市投融资平台设立概况
2005年，为加强政府投融资管理，提高资金使用效益，防范财政金融风险，济南市委、市政府决定改革政府投融资管理体制，了《济南市人民政府关于政府投融资体制改革的意见》，成立了济南市政府投融资管理领导小组。同年8月，济南市政府投融资管理中心成立，同时组建济南市国有资产运营有限公司，与投融资管理中心一套机构、两个牌子，作为政府唯一的投融资平台，行使代表政府统一对外融资、统一管理政府项目投资、统一归还以及国有资产授权管理等职能。之后又根据具体项目，相继成立了济南市城市投融资管理中心（济南市城市建设投资有限公司），济南市西区投融资管理中心（济南市西区建设投资有限公司），济南市旧城改造投融资管理中心（济南市旧城改造投资运营有限公司），济南市小清河投融资管理中心（济南市小清河改造投资有限公司）4个市直融资平台，搭建起运转灵活高效的融资平台体系。各县（市）区也相继成立了本级政府的平台公司。截至目前，全市共有5家市级政府平台公司、10家县区级平台公司。从组织形式看，这些融资平台都是“中心”与“公司”两个牌子一套机构，直接隶属政府管理，承担着政府授权范围内的规划、建设、投资和融资职责，其中市级5家平台公司全部为正局级全额事业单位。从融资形式看，除市城市建设投融资管理中心发行的企业债券由政府提供承诺担保书外，主要是政府信用贷款，并利用政府土地预期收益作为还款主要来源。这项改革为济南市政府全面完成省市重点工程项目，促进省城现代化建设提供了制度和资金保障。
1.2 济南市投融资平台市场化改革情况
为积极应对融资环境变化，全面整合提升济南市平台的融资能力和自求平衡能力，不断提高投融资管理水平，根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）和财政部、发改委、人民银行、银监会等四部委《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）文件精神，济南市委、市政府开始对五家投融资平台公司进行市场化改革。2011年9月5日，制定下发了《济南市投融资平台公司改革实施方案》，将原五大平台公司整合组建为四大集团公司，使其成为自主经营、自负盈亏、独立承担民事责任的市场主体。至此，济南市新一轮政府投融资体制改革框架基本建立。一是对五大平台进行公司制改革。此次改革，主要是改变城投、西区、旧投、小清河四家平台现有一套机构两个牌子的现状，暂时保留其事业牌子，将平台由全额拨款的事业单位改革成具有独立法人资格的国有独资公司，由市国资委代表政府行使国有资本的出资人职责。市政府明确公司主营业务，充实公司资本金，注入经营性优质资产，优化资本结构，深化产权改革，完善公司法人治理结构和激励约束机制，不断做大、做实、做强公司。保留市政府投融资管理中心的牌子，其人员、资产、业务和债务随市国有资产运营公司整建制划归城司，并对统借统还存量债务进行清理、移交和管理。二是加强人员管理。冻结改制公司现有事业编制人员及身份，实行老人老办法，新人新办法，现有在编人员保留事业身份，由改制后公司承接现有全部人员，依法签订《劳动合同》，建立企业化的用工和分配制度，工资待遇在现有基础上适当提高，也可以根据公司效益情况实行年薪制，在达到退休年龄后享受事业单位退休待遇。为调动大家改革的积极性，事业身份人员财政可继续统发工资三年。新进员工一律对外公开招聘，实行聘任制，新聘人员作为国有独资公司员工，按照企业化方式管理，工资待遇由公司根据经营状况确定。三是合理界定改制公司业务范围。在现有城市建设格局相对不变的情况下，改制公司主要业务范围包括：受政府委托具体实施集体土地征收，国有土地收购和熟化等相关工作；承担政府公益性项目建设；进行资产运营；从事房地产经营开发。四是完善公司法人治理结构和激励约束机制。改革后，改制公司实行国有独资公司管理体制。按照新《公司法》的要求，规范公司章程，建立程序规范、决策高效、运营有力、监督到位的公司法人治理结构和激励约束机制。
1.3 政府投融资平台监督管理状况
为加强对投融资平台的监管，近几年济南市政府主要采取了以下措施：在融资决策方面，市县两级政府都建立了政府主要领导任组长、政府相关部门负责人参加的政府投融资管理领导小组，加强对政府投融资工作的领导。在制度建设方面，相继制定了《济南市政府投融资计划管理办法》、《济南市政府投融资建设项目审计监督办法》、《济南市政府投融资资产管理办法》、《济南市利用国家开发银行贷款资金管理办法》、《济南市政府投融资监督办法》、《济南市政府投融资财务监察工作规程》等规章制度，保障了政府投融资平台科学规范运营。在规范资金使用和会计核算方面，通过建立政府投融资统一会计核算体系，规范了融资和资金使用流程，明确了全市政府投融资会计核算主体，统一了核算口径，满足了各平台日常核算的需要，达到市有关部门实施监控资金和控制风险的要求。在项目建设资金管理方面，监察、财政、审计等部门成立联合审计办公室对项目建设全过程跟踪审计，市财政局派两名副局级干部担任市级平台公司的财务监察专员。各县（市）区及济南高新区也根据本地实际，通过强化预算执行管理，实行全方位、全过程监督，有效控制成本，减少资金浪费，防止违法违规行为，杜绝不合理开支。全市基本建立了“决策科学、操作规范、监管有力”的政府融资运营监管体系。
1.4 济南市政府融资平台运作机制
自2005年济南市投融资管理体制改革以来，市委、市政府高度重视投融资工作，不断创新体制机制，建立了“决策、执行、监督”三权分离的管理体制和“自求平衡、良性循环、滚动发展”的运行机制。
一是建立城市资产与资源注入机制。首先，建立存量资产注入制度。审计部门对改制公司进行清产核资，在整合现有平台存量资产的基础上，将目前分散的政府性存量经营资产，根据改制公司开发建设需要和各自的经营情况注入公司，并在今后形成定期的新增资产注入制度。改制公司各自负责这些资产的建设、运营、管理，并依托这些资产开展公司的主营业务，不断扩大公司资产规模，提高资产质量和运营能力。其次，健全土地出让金收益分配机制。将土地出让收入作为改制公司的主营业务收入之一，形成公司稳定的经营性现金流。不断完善土地出让成本返还和收益分配办法，对公司承担的公益性项目，在返还土地成本的基础上，按照一事一议原则，单独记账、单独核算，并根据项目的工程建设成本据实结算，确保土地出让收入能够合理、合法、合规注入改制公司。再次，完善政府资金注入制度。根据改制公司承担政府公益性项目投资、建设和运营的情况，将政府城市建设资金划拨公司使用，并按照规定给予相关规费、税收的政策优惠，将政府资金通过合理、合规、合法的渠道注入公司，夯实公司的经营性现金流。
二是探索政府融资市场化机制。通过对市级各平台债务规模、结构与其储备土地存量匹配情况进行对比分析、梳理、评估，针对全市城建债务总体情况和风险现状，引导平台公司积极探索建立融资市场化机制。首先，鼓励改制公司运用市场化方式经营基础设施建设项目，灵活运用企业债券、股权融资、信托计划等融资渠道，创新直接融资方式，扩大直接融资规模。鼓励公司通过兼并、重组、收购等方式壮大自身实力。其次，进一步强化公司的土地熟化和储备功能，通过土地捆绑、合资合作等多种方式，引进社会资本参与征收熟化，土地储备、整理和开发工作。再次，积极尝试采用BT（建设-转让）、BOT（建设-运营-转让）、TOT（转让-运营-转让）和PPP（政府项目与民间合作）等多种方式，加快城建项目的融资创新。
三是完善公司贷款融资帮扶制度。不断完善对改制公司的融资帮扶制度，进一步调动公司贷款融资的积极性，为城建项目提供充足的资金保障。财政部门要及时将土地成本和分成的收益划拨到公司贷款时指定的账户，使公司有稳定的现金流入；市金融办要及时与人民银行、银行监管机构及各银行沟通协商，取得银行对公司的贷款主体资格和抵押质押的认可；建委、规划、发改、国土等部门要按照特事特办原则，开辟绿色通道，简化城建贷款融资项目的建设审批手续，提高工作效率，确保在最短的时间内让项目建设单位办理完相关手续，以满足贷款需要。
四是建立偿债保障机制。每年从财政预算（含土地出让收益）中安排一定资金，设立城建项目偿债准备金，在公司支付政府公益性项目贷款资金发生困难时，动用偿债准备金支付。为贯彻落实好中央政策，加强组织实施，各级政府成立了“清理规范政府融资平台公司工作领导小组”，积极开展清理规范工作。按照上级要求，各级财政部门协调人民银行、银监局等部门确定纳入清理规范平台公司名单，制定《政府融资平台公司清理规范工作方案》和《政府融资平台公司自查工作提纲》，明确清理规范工作各个阶段范围、内容、要求和目的。建立定期例会调度制度、工作联系人制度和巡视督察制度，及时掌握进展情况，扎实推进全市清理规范工作。为防范债务风险，市财政部门采取有效措施，建立了借、用、还一体的债务良性循环机制。按照“谁负债谁偿还”的原则，落实债务还款责任和还款来源，严把项目投入产出平衡关，将贷款与土地挂钩，还款来源都落实到具体地块，并建立偿债准备金制度，提高政府防范债务风险的调控能力。同时，不断调整贷款结构，中长期贷款比例超过80%，缓解短期还款压力；努力控制财务费用，提高资金使用效率。
2、济南市政府融资平台运营中存在的问题
2.1 融资平台公司运营体制不尽合理
第一，济南市五大平台公司开始运营时都是“中心（全额拨款的正局级事业单位）”+“公司”模式，有8个融资平台公司挂靠财政部门，对政府财政的依存度高，到目前公司运营体制刚刚起步，离“产权清晰、权责明确、自主经营、自负盈亏”的公司运营体制还有一定距离，还不能有效发挥融资功能，更不利于平台做大做强走向市场。第二，现行体制和分配机制未能充分体现按劳分配原则，没有形成制度化的、激励与约束并存的用人机制、分配机制，在一定程度上制约了融资平台公司干部职工积极性的发挥，也束缚了融资平台公司的进一步发展。
2.2 融资平台公司信用结构失衡
首先，平台还款来源单一，缺乏可持续经营能力和盈利能力。融资平台公司主营业务单一，现金流不稳定。目前，济南市各融资平台公司主要承担城建项目融资和土地熟化的功能，在适时扩大土地二级市场开发、建设、运营等延伸自主经营项目等方面涉足少，单靠土地成本收益返还收入，难以形成稳定的现金流入。由于对土地熟化的依存度高，资产负债率高，弱化了融资功能。其次，平台贷款项目“借、用、还”脱节。其主要问题： 一是部分项目抵（ 质） 押专户及偿债资金账户管理执行不到位；二是部分平台现金流来源不通畅。未能形成制度化的政府回购资金以及土地出让资金注入机制，平台公司无法形成较稳定的现金流，待还本付息前期临时筹集资金，各方衔接不畅。三是融资、使用与偿债职能分离，资金的责任主体模糊。由于大多数平台公司对项目建设和资金使用不实施管理，贷款使用人往往是建设单位，影响了投资资金使用效率和还款能力。“重视投资、轻视经营、忽视偿债”的情况在融资平台比较普遍。
2.3 融资平台公司融资渠道单一
目前，济南市融资平台公司融资主要依靠政府信用向银行贷款、发行债券等方式，融资渠道和融资方式较为单一。由于没有掌握充分的优良资产，缺少多元化的融资手段，一定程度上制约了政府融资功能的发挥。特别是贷款新规出台后，政府信用方式受到限制，而土地收入只是作为未来的现金流入，各融资平台公司缺少有效实物作为抵押，不能得到银行贷款支持，已经呈现出政府融资困难，重点工程及民生项目资金难以保障的现实问题。
2.4 融资规模扩张导致风险加大
由于地方政府贷款建设的项目，大都不直接产生经济效益，无法用项目本身产生的效益来归还银行贷款，要用当地本级政府未来的财政收入来归还。巨大的还款压力对一些财力较弱的地方政府而言，是个很大的负担。由于目前对地方政府性融资平台的融资规模和融资期限缺乏有效的约束机制。一些地方政府不仅扩大融资量，而且尽可能延长融资偿还的期限，把还贷负担转给了后几届政府。加之，在融资平台投资上存在政绩趋利因素，“前人借债，后人还钱”、“新官不理旧账”，不少地方政府难以抑制投资冲动和建设冲动，不顾当地实际情况，盲目上项目，这些都可能催生基础建设的泡沫，导致重复建设。按照一般融资平台的运作流程：项目建设―环境改善―收储土地―熟化土地―土地升值――溢价分成，“土地财政”都是一个无法回避的问题。许多地方政府主要依靠土地收入等来偿还融资平台的负债，因此在客观上有强烈的动机来推高土地价格，从而对房地产泡沫形成推动作用。特别是2009年初，面对国际金融危机的冲击，从国家到各级地方政府都加大了投资力度，使房地产业成为投融资链条上的关键一环。而一旦房地产业出现大的波动，整个链条便有断裂的危险。
2.5 平台公司偿债对土地依赖过大
平台融资过程中，虽然地方政府会想方设法提供变相担保或承诺，但由于多数地方政府自身的隐性债务水平已经很高，再加上一些地方政府的平台公司数目过多，地方政府的这些担保或承诺往往是“一女多嫁”，重复运用，许多担保、承诺实际上有名无实，一旦平台还债发生困难，地方政府实际上无能力还债。一方面，一些投融资平台中存在着资本金不足或资本金不实以及抽逃资本金的现象，甚至采取各种变通手法向平台注入不实资产“滥竽充数”。另一方面，投融资平台的总体负债水平都相当高，负债率普遍超过80%。由于城市基础设施建设项目一般所需资金规模较大，投融资平台往往需要从多家银行分别借款，然后将借来的资金放入一个“资金池”里，根据工程进度需要随时提取。这样做虽然方便了平台的资金使用，但却给贷款银行带来很大风险，使其无法对贷款资金的使用进行有效监控，更无法防范信贷资金被违规挪用的风险。地方政府大量通过银行融资，加剧了低成本资金市场的竞争，并可能增加未来货币政策调整的难度。以地方政府投融资平台为载体的政府信用扩张，实际上形成了地方政府的隐性举债。地方政府在举债时考虑更多的是政绩，较少考虑债务成本问题，风险意识淡薄，举债投资存在一定的冲动性。调查发现，在偿还银行信贷资金来源方面，项目经营收入、政府财政拨款、政府设立的偿债基金、土地出让收入和其他来源分别占偿债来源的25%、35%、10%、15%和15%，还款来源中，财政补贴和土地出让收入占比高达50%，表明还款来源受制于宏观经济政策和财政收入的波动。
2.6 地方政府融资平台存在偿付风险
一是还款来源难以保证。由于融资平台的主要作用是为政府融资，平台公司往往缺少突出的主营业务。即便是公用收益项目，其项目的收费一般都在地方财政部门设有归集专户，项目收益直接归地方财政收入，纳入政府财政预算，并实行收支两条线管理。二是项目还款资金难以掌控。如果依靠土地和税收的地方政府财政收入出现大幅下滑，则会直接威胁地方财政偿付能力，导致融资平台难以履行其偿债的义务，政府承诺用于还款的财政资金，银行难以对其形成有效的约束和监管，还款担保往往落不到实处。三是质押权存在法律障碍。在城建项目贷款中，目前常用的质押方式是收费权质押，虽然这些收费权都按贷款银行的要求，在有关上级主管部门作了抵押登记，但目前这些项目收费权大部分都由政府垄断，在现实市场中是难以转让的，项目收费权质押不具备变现性，质押实际上也是悬空的。
3、加强地方融资平台风险管理的对策建议
3.1 完善公司法人治理结构，形成评价考核机制
要按照政企分开、经营管理与监督约束相制衡的原则，建立平台公司“借、用、管、还”一体化的法人治理结构和经营约束机制。建立程序规范、决策高效、运用有力、监督到位的公司法人治理结构和激励约束机制，并建立对应的薪酬激励制度、企业内部管理制度体系和议事规则。按照企业集团构架，以资本为纽带，逐步构建公司内部母子公司体系，加强集团内部专业化分工、业绩考核和薪酬激励，提高公司员工的积极性、创造性。采取“政府引导、社会参与、市场运作”的方式，推动财政、规划、国土和银行等机构与投融资平动，指导平台公司建立起“自我管理、自我经营、自我约束、自我发展“的运转机制，促进平台公司的高效规范运行和可持续性发展。在规范法人治理机构的基础上，建立由地方政府牵头，财政、人行、银监等部门共同参与的融资平台贷款评价、监测、考核机制，成立专门委员会，动态监测，定期评价和考核融资平台贷款运行情况，定期向金融机构通报。
3.2 建立科学的债务管理模式，依法规范整顿存量债务
要将政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等计划采取分类管理，区别对待，建立政府偿债基金和债务风险预警、监控、评估机制。一是按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整顿保全”的原则，督促融资平台公司落实债务抵押物，进一步落实有关债务人偿债责任，严格按照融资平台公司存量债务协议约定偿还，严格防止转嫁偿债责任和逃废债务，切实防范政府债务风险。二是政府有关部门应积极帮助平台公司对建设项目进行梳理，及时完善建设项目计划、规划、用地、环保、施工许可证等手续。财政部门采用资产划拨、预算资金拨付、非税收入返还等方式，充实融资平台公司资本和项目资本金，提高市场竞争力和融资能力。三是充分利用土地熟化职能，放大土地效应。明确和规范国有储备用地登记工作，为融资平台公司落实存量债务抵押物，申请增量融资资金创造条件。四是建立和完善政府债务定期统计和公司会计报表定期报告制度。通过对会计报表的审查、分析，及时掌握各平台的资产和债务总量结构变化、资金使用等情况，为加强债务管理奠定基础。五是健全城建公益性融资项目机制，加强公益性项目贷款资金使用的监督。严格区分公益性项目和经营性项目，明确项目资金来源和项目主体，督促各融资平台公司对政府安排的公益性项目按照投资计划单独记账、独立核算建设成本，经审计后由政府财政部门足额拨付建设资金，推进融资项目科学化规范化管理。
3.3 拓展平台公司主营业务，突出城建主渠道作用
第一，按照政企分开、政事分开、管建分开的原则，可尝试将分散在政府部门的投资、融资、建设、运营职能以及城建资产和其他政府性资产、权益统一由融资平台公司运营管理。融资平台公司作为城市建设投融资主体经授权依法享有出资人权利，承担国有资产保值增值任务。对政府下达的城市建设项目计划，依法进行融资、建设、管理以及部分市场化项目的运营。第二，在确保融资平台公司完成政府公益性项目建设任务的情况下，着力推动各融资平台公司拓展业务领域，加快向房地产开发、城市资源市场化运营等领域延伸步伐，通过拓展新业务以及整合现有资产资源，形成多种主营业务，以公司充足的现金流和稳定收益，建立有效的企业信用关系，为依法、合规融资奠定基础。同时，将融资平台公司受益纳入国有资产经营预算，作为城建基础设施重要的资金来源渠道。2010年，济南市西区建设投资有限公司已与山东高速建设股份有限公司、恒大地产等展开战略合作，共同开发组建公司，承担拆迁、建设、开发等业务。小清河开发建设投资有限公司也积极与鲁能集团等展开合作，共同打造滨河新区。西区及小清河两个融资平台的有益尝试应成为济南市政府投融资体制机制改革调整的开端，必将起到十分重要的示范效应。
3.4 健全城建项目决策机制，推进项目建设规范化
强化政府城建项目的统一规划审批管理，所有城市建设项目必须由“济南市城市建设项目审批领导小组”审批。建立健全政府城市建设项目立项、城建和资金安排、筹措使用的统一决策机制，对全市城市建设项目和投融资实行统一规划、统一审批、统一建设、统一管理。严格区分公益性项目和经营性项目，明确项目资金来源和项目主体，并将年度城市建设计划下达到各融资平台公司负责承建。各融资平台公司对政府安排的公益性项目按照投资计划单独记账、独立核算建设成本，经审计后由政府财政部门足额拨付建设资金。对经营性城市建设项目，有融资平台公司按市场化方式建设运营，政府给予适当支持。
3.5 建立政府支持保障机制，有效化解债务风险
第一，建立城市资产与资源注入机制。将现有的城市建设资金统一整合划归融资平台公司使用，逐年加大财政资金注入力度。对新完工的可经营性城市资产要及时划入投融资主体。按照融资平台公司承担城市公益性基础设施项目投资、建设和运营的情况给予相关规费、税收的政策优惠。通过财政资金补充、城建资产注入、土地增值受益返还等形式，建立持续的城建资产与资源注入机制，通过外部注入、内部积累，不断扩大融资平台公司的资产规模，提高资产质量和运营能力。第二，建立融资平台公司偿债保障机制。每年从财政预算中以及土地出让收益和其他经营开发性收入中拿出一定比例，设立城建项目偿债准备金，委托融资平台公司管理和使用，逐步形成以盈利性项目为载体，以城建项目偿债准备金及经营收益为主要还款来源的，与城市建设相适应的城建项目筹资、建设、偿债的良性运营保障机制。第三，发改、财政、国资、建委、规划、国土等部门加大对融资平台公司的支持保障力度，为城市建设提供相对宽松的政府内部环境，全力以赴支持融资平台公司发展壮大，为济南市城市建设服务。
3.6 积极拓宽融资渠道，构建多元化的融资格局
第一，深化地方政府投融资体制改革，放眼国际国内资本市场，大胆尝试各种现代融资方式，拓宽融资领域。发行企业债券、信托计划、理财产品、城建基金、民间融资、利用外资，支持城市基础设施建设。债券融资相比股票融资具有投资风险小的优点，国内实践证明，只要将债券利率贴补到比同期贷款利率低1至2个百分点，就可极大地增强企业债券融资的吸引力。第二，对融资平台注入优质资产、城市经营性资源等，使其真正成为拥有雄厚实力的投融资平台。在继续给予财政补贴支持的同时，将路桥收费权给予融资平台，增加现金流；将部分特许经营权赋予融资平台；将有收益的国有资产注入融资平台。第三，充分发挥土地储备中心的作用。土地是城市的最大资产，盘活存量资产应以建立和健全土地储备制度为突破口，大力推行土地招、拍、挂制度的改革，完善土地信息公开制度，提高土地的融资收益。第四，尽快研究出台引进民间资金、社会资金投资城市基础设施的奖励政策。鼓励个体私营单位参与基础设施建设，放开个体私营单位对城市基础设施投资的限制；鼓励个体私营单位参与投资高新技术产业，特别是高技术产业化的项目。推进社会资本采取参股、受让资产经营权、BOT（建设 - 经营 - 转让）、TOT（移交 - 经营 - 转让）、国有股减持、股权转让出售、出租等方式投资城市基础设施和社会事业领域。尝试鼓励企业、个人和外商等民间资本不以回报为目的的公益性投资。第五，充分发挥融资平台公司的职能，整合城市国有资产，最大限度地实现城市公共资源效用最大化。加大出租车经营权、公交候车亭广告经营权转让力度；加大广告经营权拍卖力度，规范广告经营市场，采用广告补偿的方式补充筹集建设资金。
参考文献：
[1] 王修华，刘 灿：地方融资平台治理的关键与对策研究[J]，现代经济探讨，2010，（8）：73-77.
[2] 秦德安，田靖宇：我国地方融资平台运行风险及控制研究，扬州大学税务学院学报[J]，2010，（6）：72-76.
[3] 济南市投融资平台改革领导小组：济南市投融资平台改革的实施方案[N]，济南政报，2011-8-18.
[4] 毛 蓉：地方融资平台的信贷风险管理[J]，中国集体经济，2011，（1）（下）：98-99.
[5] 高自强：关于地方融资平台贷款风险的认识与思考[J]，中国金融，2010，（16）：21-22.
根据银监会的定义，地方政府投融资平台是指地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企（事）业法人机构。地方政府投融资平台具有以下四个特征：一是政府主导或绝对控制；二是主要业务是融入资金；三是融资行为全部或部分由地方财政直接或间接承担偿债责任或提供担保；四是所筹资金主要用于基础设施建设或准公益性投资项目。
一般来讲，地方政府基于为城市基础设施投资融资的目的，所组建的城市建设投资公司、城建资产经营公司等都属于地方政府投融资平台的范畴。这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。地方政府投融资平台包括公益性投融资平台和经营性（准公益性）投融资平台，如综合开发、城建投资、土地储备、公共交通等。
金融危机后，各级政府大力推动地方投融资平台建立，截至2011年9月末，全国共有地方政府投融资平台10468家，较2008年末增长30%以上，其中县区级平台约占70%。另根据华泰证券的报告，华泰主要是从债务来源的角度，测算了2010年以后的地方政府债务组成情况，主要有平台贷款、城投债、中央地方债、信托公司的政信合作余额、保险资金基础设施债权投资、券商资管和私募合作的BT代建债务融资、上级财政借款、其他借款等。结果发现，地方政府债务金额2011年为13.2万亿元，2012年达到15.3万亿元，2013年预计在16.3万亿元。招商证券亦在近期指出，据初步估计，2012年末地方政府债务余额约15万亿，较2010年末增长38%。地方政府投融资平台的产生和发展有其一定的客观必然性，也是投融资体制创新的一种尝试，对推动城市公共基础设施建设发挥了不可替代的历史作用。比如，它以强大的融资能力弥补了公共财政的不足，为大型生产项目和基础设施建设保驾护航，也通过政信合作的方式推动了金融创新。同时，地方投融资平台的数量和融资规模的急剧扩张，带来了一系列的问题与潜在的风险，如：公司管理运作不规范、市场化程度较低；资产负债率过高、主营业务利润率偏低；融资渠道狭窄、对银行信贷依赖性过高；地方政府违规担保，潜在债务风险偏高等。鉴于地方投融资平台的风险累积日益加剧，国务院和中国银监会加强了地方债务的监管治理法律政策措施，制定了清查整顿的总目标：解包还原，重新立据；风险分类，保全有力；加强协作，整体评估。财政部宣布地方政府和地方人大的担保函无效。银监会亦要求对今年新增贷款严格控制，对于无资本金仅靠财政担保的项目停止授信；要求商业银行坚决执行贷款三查，贷款前调查、贷中审查、贷后检查，以确保地方政府投融资活动的依法稳健运行。
二、投融资平台金控化的分析
随着金融业并购活动的加速和金融资本与实业资本相互渗透的加强，金融控股公司正在成为分业管理体制下的金融集团化组织架构模式这一模式的选择既可绕过政策壁垒，也能较好地防范和隔离风险，同时也是目前金融业核心竞争力不强 风险控制水平不高背景下比较稳妥的选择。鉴于更多地方政府投融资平台公司投入到金融控股公司的运作中来，有必要对这种趋势作进一步探讨，应该重点分析地方政府投融资平台金控化的利弊进行分析。
（一）地方政府投融资平台公司金控化的优点
金融控股公司作为一种特殊的多元化经营企业，不仅具有一般企业多元化经营的基础，而且由于金融业本身的一些特性，比如各种业务、资源之间强烈的相关性。从而使得金融业能够以更低的成本获得协同效应，获得比一般企业多元化经营更多的收益。金融控股公司可以在销售渠道、信息资源、产品创新、人才资本、交易平台等方面实现共享，并能分散、降低金融业结构风险，节约管理成本，更充分地发挥品牌效应，增强金融产业总体创新能力和竞争优势，争取更多更大的综合产品定价权等。
（1）控股公司模式有利于形成协同效应。地方投融资平台公司拥有相对完整的产业链和规模庞大的利益相关者，各产业环节的生产经营活动存在巨大的金融服务需求，包括融资需求、财险和寿险需求、企业年金等专项基金的资金管理需求、产业兼并收购中的顾问式需求等。通过内外协同战略可以将一部分“体外循环”的资金变成“体内循环“，将外部金融机构获得的利润转移至平台公司内部，从而增加平台公司整体的内部利润。
（2）有利于实现平台公司整体资源的充分利用，降低融资成本，提高利润。通过内外协同战略，可以充分利用平台公司的市场声誉，提升金融产业的信用级别，从而达到降低融资成本的目的。此外，利用平台公司丰富的产业经验、稳定而巨大的外部利益相关者市场等优势资源，大力发展相关金融业务，也是提高产业集团整体收入的重要途径。
（3）有利于降低平台公司整体风险。控股公司模式有利于降低管理风险。控股公司只行使股权投资的职能，不同业务子公司的管理互相独立，可以保证较高的业务管理能力，避免单一金融机构同时管理其他金融业务的巨大压力；有利于降低市场风险。在控股公司模式下，银行与其他业务间的交叉销售等商业活动处于市场的监督之下，透明度更高，风险更低；有助于提高风险承受能力。各项金融业务分别在独立的子公司里进行，一家子公司无需为其他业务的风险承担损失；即使一家子公司出现经营危机，其他子公司还可照常经营，无需以自身的资金去承担责任，从而有利于保障其自身的资金安全。
（4）有利于平台公司的资本运作。从募集资金用途来看，控股公司在资金调配上拥有更大的灵活性。例如，当银行因资本金过剩要降低资本金水平时，需要得到有关监管当局的认可，这一过程可能会耗时较长，而控股公司则没有上述限制，有利于提高资本金的使用效率。 同时，控股公司模式在后续融资上更便利。例如按香港的有关规定，向控股公司注入其他资产，只需遵守《香港上市条例》及《收购合并守则》，不需要香港金管局的批准；而任何资产注入上市银行时，都要接受证券监管机构和金管局的双重监管。
（5）金控化对于平台公司多元化收入来源具有重要意义。
由于国家对金融领域的进入采取严格的审批，造成金融牌照的稀缺以及由此带来的高收益。根据 2011 年上市公司年报统计，金融服务业的毛利率达50% 以上，净资产收益率超过 19% ，远高于其他行业。因此产融结合的目的也在于分享由金融牌照稀缺带来的高收益，多元化业务收入来源，平滑集团整体财务波动。
（二）地方政府投融资平台公司金控化的风险分析
由于目前对金融控股公司的监管还处于无法可依的探索阶段，加之金控公司内部结构的复杂性、经营管理体制的不完善、公司治理结构的缺陷，使得地方政府型金融控股公司存在着较大的风险。归纳起来，地方政府投融资平台公司金融控股化带来的风险主要有以下几类：
（1）内部关联交易风险。客观的看，内部关联交易是投融资平台公司实现集团一体化、发挥协同效应所必需的，然而由于不正当的内部关联交易而产生的风险也是金融控股集团最大的问题。金融控股公司的各子公司之间、平台公司内其他公司与金控公司直接进行关联交易，使得集团内各子公司的经营状况相互影响，这就增大了金融控股公司的内幕交易和利益冲突的风险。由于集团内子公司的利益相互影响，所以就可能出现子公司之间进行内幕交易、损害公共利益的现象。
（2）财务风险。由于金融控股公司的股权结构十分复杂，母公司往往通过直接控股、间接控股甚至是通过安排高层管理人员的方式来控制子公司、孙公司，资本金在集团公司和下属公司的资产负债表中同时反映，造成资本金的重复计算问题。对实业资本型金融控股公司而言，这一问题带来的风险更为严重。因为集团内部有不受金融监管当局监管的工商企业，投融资平台公司金融控股公司可以通过资金的运转、调拨来逃避资本金监管的限制，从而造成整个集团的财务杠杆比率过高，影响整个集团公司的财务安全。
（3）系统性风险。金融控股公司是一个涉及多种金融领域的金融混合体，风险会随着各公司的内部交易相互传递。 如果公司治理结构不合理、内部控制不完善、信息不对称，那么就可能因一个或几个子公司发生的局部风险而形成连锁反应，导致整个集团公司处于风险之中。 风险传递的最终后果可能是集团公司总体偿付能力稳定性和声誉的下降， 系统风险对金融业乃至整体经济的影响极大，产生“多米诺骨牌”效应
（4）不同监管部门共同监管形成的监管真空风险。金融控股公司下属各公司业务涉及多个行业，尤其是投融资平台公司更是涉及更多的行业与领域，但我国目前金融监管机构基本上属于分业监管模式，因此对金融控股公司的监管涉及多个行业监管当局，由于这些监管机构的监管目的方法和重点各不相同，不利于监管当局互相理解各自的监管方法，也难以统一协调行动甚至由于监管的标准和范围不同，使得母公司或非金融子公司不在金融监管当局的监管之下。而且尽管每个监管当局能够有效控制各自监管对象的风险，但由于缺乏有效的信息交换机制，很难掌握集团整体的风险状况，容易出现监管真空。
三、地方政府投融资平台金控化发展及规范
地方政府投融资平台金控化为平台公司的发展提供了较为广阔的发展空间，有助于平台公司更加积极主动地运用金融手段实现筹资、投资与资产管理等活动，从而更好地为公共设施建设、地方经济社会发展提供更好的资产保障。但不可避免地，金控化也会带来一定的风险，包括经营、运作、财务以及监管等各类型风险也应当在金控工作运作过程中加以警醒，科学合理地规范地方政府金控公司的发展。
（一）完善金融立法，为金融控股公司设立和地方政府投融资平台金控化提供良好的法律条件
从发达国家的实践看金融控股公司的稳健发展是以相关法规的不断健全和完善作保证的。目前在我国依据现行相关法律法规尽管可以对金融控股公司的各子公司业务单位进行相应的监管，但是规范约束金融控股公司的法律法规却一直没有产生这种状况必然导致金融集团模式的选择缺乏法律依据并制约其发展。因此，必须确定规范金融控股公司的相关法律法规，明确金融控股公司的法律地位，明确其职责，明确其内部相关规范制度从而促进其发展。并使我国金融监管当局可以依法对其进行监管有效防范金融风险保证我国金融业的平稳运行。在对地方政府投融资平台的进一步规范中，明确地方政府投融资平台公司作为金控公司的条件、职责、运作等。
（二）完善投融资平台公司成立金融控股公司的治理结构，健全内部控制
在一定意义上可以说企业之间的竞争也是治理结构的一种竞争。投融资平台公司应建立完善的公司治理结构才能得以在与国际性现代公司的竞争中赢得主动。平台公司设立金融控股后公司的治理结构涉及三个层次一是平台公司集团的治理结构，二是金控公司和其他子公司的治理结构，三是金控公司的经营性子公司的治理结构。治理的重点在于优化董事会的结构，保障子公司的独立性，因此新成立的金融控股公司需要不断完善其治理结构建立良好的内控系统，克服由于关联交易而产生的风险，从而降低平台公司总体的风险。
关键词：地方政府融资平台 财政风险 金融风险 规范 创新
中图分类号：F830.33 文献标识码：A 文章编号：1006-1770(2010)012-042-04
为应对全球金融危机的冲击，我国政府实施了积极的财政政策，推出了4万亿元经济刺激计划，地方政府也随之组建了大量的融资平台，为保增长、扩内需、促稳定提供了有力的保证。地方政府通过数量众多的融资平台，获得了大规模的银行贷款，实施了大量基础设施项目，推动了地方城市化建设的进程。同时，地方政府融资平台运行中存在的财政风险和金融风险也引起了中央决策层的高度关注。2010年以来相关监管部门的一系列文件和行动表明，原有的地方政府融资平台运作模式正面临巨大的挑战，地方政府融资平台运作模式的规范和创新成为当前迫切需要解决的课题之一。
一、规范和创新地方政府融资平台运作模式的迫切性
地方政府融资平台作为政府部门为筹集建设资金而设立的一种特殊企业组织，在资本金构成、负债来源和担保形式、资金用途和偿债资金来源等方面都具有政府色彩，其实质就是各级地方政府的信用融资（张理平，2010）。随着政府融资平台的超常规发展，地方政府负债水平迅速上升，现有地方政府融资平台运作模式固有的缺陷，很可能引发潜在的财政风险和金融风险。
（一）规范和创新是化解地方政府融资平台蕴含的财政风险的迫切需要
现有地方政府融资平台蕴含的财政风险和地方政府融资平台运作模式密切相关。目前融资平台投资的项目通常是公共设施或准公共设施，自身偿债能力不强。由于融资平台通常由地方财政或政府信用变相担保等原因，融资平台的贷款构成了地方政府的隐形负债和或有负债，直接增加了地方政府的财政风险。现有地方政府融资平台运行中主要存在以下两个方面问题：1.现有地方政府融资平台偿还贷款本息的能力较弱。目前地方政府融资平台资金投向较为单一，大多为公益项目（主要是城市基础设施建设和公共事业等非经营性或准经营性项目），项目自身产生的现金流有限，缺乏足够的自偿性。央行的调研结果也显示，地方政府融资平台平均资产利润率不到1.3%，特别是县级融资平台几乎没有盈利。地方政府融资平台无法偿还的贷款，最终将成为地方财政的巨大债务负担，有可能引发政府的财政风险。2.现有地方政府融资平台存在平台管理不规范，法人治理结构存在先天性缺陷，融资平台缺乏持续运营的制度保障。首先，地方政府融资平台在组织结构上以资金管理部门为主体，在具体的项目运作中，实际控制主体和融资主体不一致，利益主体和责任主体不吻合。其次，地方政府融资平台的财务收支和债务安排受地方政府干预过多，缺乏独立性和自主性。第三，融资平台法定负责人和主要经营管理人员往往由政府有关部门人员兼职或指派，大大增加了项目经营的风险，极有可能在政策或地方政府人员变动过程中导致平台公司政策性破产。
（二）规范和创新是化解地方政府融资平台蕴含的金融风险的迫切需要
由于地方政府融资平台资本金缺位、多边贷款、过度授信、担保虚置等原因，现有融资平台运作模式隐含了较大的金融风险，金融体系的安全与稳定面临新的挑战。具体表现在以下几个方面：
1.贷款偿还来源不确定性高，贷款偿还风险大。由于地方政府融资平台筹集资金大多投资于非经营性、准经营性项目，项目自身缺乏良好的经济效益和持续稳定的收益来源，导致第一还款来源严重不足，还贷只能依赖各级政府财政统筹安排。袁亚敏等（2010）对浙江某地区政府融资平台的调查显示，被调查银行政府融资平台贷款中，以土地出让收益作为第一还款来源的占35.11%，以财政收入作为第一还款来源的占22.40%，以经营收入作为第一还款来源的仅占13.87%。一旦出现土地收入和税收大幅下滑的情景，地方财政偿付能力就会受到很大的影响，融资平台就可能无法偿还其银行贷款，最终造成银行不良资产的增加。
2.贷款担保难以落实，银行缺乏有效的风险防控措施。地方政府融资平台向银行贷款的操作方式一般有三种：不动产抵押、政府相关部门出具还款承诺函为贷款提供担保及国有资产运营公司、国有资产投资公司等提供第三方连带责任担保。采用不动产抵押的政府融资平台贷款由于抵押资产变现能力差，而且融资平台通常是以所拥有的土地向银行申请质押贷款，贷款更加类似于信用贷款。在信息严重不对称的情况下，银行无法准确评估政府的真实财力和融资平台的贷款总量，银行的贷款风险大大增加。由政府相关部门出具的还款承诺函的政府融资平台贷款，依据我国《担保法》和2009年财政部的《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》的有关规定，此类还款承诺函不具备担保效力，在法律上属无效担保，无法起到防范信贷风险的作用。由国有资产运营公司、国有资产投资公司提供第三方连带责任保证的政府融资平台贷款，由于此类提供担保的公司资产多存在资产虚拟化、重复抵押和互相担保等多种内在缺陷，因此，此类公司提供的第三方连带责任担保也无法真正起到贷款担保所应具有的“风险释缓”作用。
3.贷款后管理难度大，政策性风险突出。首先，地方政府融资平台的特点和功能决定了融资平台借款人与贷款使用人相分离的现状，形成了贷款人和实际使用人在权利、责任和利益上的不平衡，使得政府融资平台和银行对贷款使用缺乏有效的监管和有力的制约。其次，地方政府融资平台同时运作多个数量的项目，贷款来源复杂，资金在不同平台和项目之间频繁进出，大大增加了银行对项目贷款监控的难度。第三，地方政府部门的意志指挥贷款资金的流向，银行缺乏有效的监控手段，容易导致信贷资金用于非指定用途项目，致使项目资金失衡，无法偿还借款，最终形成银行的不良贷款。第四，现有的政府融资平台贷款通常为期限较长的长期贷款，在贷款期限内，国家的宏观调控政策、产业政策、环保政策，地方政府的区域经济发展和行业发展政策的调整、变动都可能对政府融资平台的融资和经营产生较大影响，也会影响到政府融资平台贷款的如期偿还。
二、规范地方政府融资平台运作模式的途径
2010年6月10日,国务院下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号），财政部等四部委也于8月19日了地方政府融资平台清理的实施细则。中央政府对地方政府融资平台的清理和整顿为我们规范其运行提供了契合的时机和条件。
（一）加强和完善对地方政府融资平台的管理
1.完善平台公司的法人治理结构和风险管理模式，推动平台公司融资行为的市场化，降低平台公司对地方财政的依赖性。通过综合运用法律法规对各级地方政府融资总量及融资期限设置约束，加大对地方政府融资行为的监督力度和增强地方政府债务管理透明度，大力加强对地方政府的融资约束力度，严格规范地方政府担保授信行为。
2.严格依照有关法律法规，采取有针对性的监管措施，对地方政府融资平台实施分类管理，区别对待。采取严格的监管措施，限制融资平台新项目的投资，压缩融资平台的贷款规模。尽快摸清各级地方政府融资平台的数量和规模，甄别其真实的运转状况。对有一定自我清偿能力的，现金流量良好的地方政府融资平台，采取有效措施增强其自行偿还贷款的能力和动力。对以公益项目为主、现金流不足的地方政府融资平台需要落实和加强第二还款来源，必要时可允许银行提前进行贷款重组。
3.建立和完善地方政府融资平台评级和地方政府债务风险预警体系，为地方政府融资平台规范发展提供有力保证。在较长的一段时间内，地方政府对融资的需求冲动不会发生根本改变，伴随地方政府融资平台的各种风险也会始终存在。因此，从长远角度看，有必要通过对地方政府财政状况、地区金融状况和地方政府债务的投融资方式、管理方法、风险等综合评估，形成动态的、全方位的监测跟踪指标，建立地方政府融资平台评级体系和地方政府债务风险的评估预警指标体系，为监管部门和金融机构提供决策支持。
4.建立健全各级政府的责任制度和债务偿还保障机制。对于负债经营的地方政府融资平台，其债务规模与还本付息情况都应进行预算控制。应当要求地方政府的债务规模必须与财力相匹配，期限必须尽可能与政府任期相一致，严格管理地方政府担保行为。根据债务还本付息情况建立健全与地方政府可支配财力相适应的偿债机制，如在每年的预算支出中安排一定比例的偿债基金等。在地方政府严重资不抵债、不能有效清偿债务的情况下，积极探索实施地方政府财政破产制度并追究主要领导人的责任。
（二）金融机构应规范对地方政府融资平台贷款的审查和监督
1.严格对现有地方政府融资平台贷款进行检查和清理。当前地方政府正在国家有关部门的要求下对自身债务进行清理，银行也应对原有政府融资平台贷款严格检查清理，重新开展项目贷款的评审和风险评估，严格按照报批手续齐全、项目资本金到位及担保来源确定等要求，确保地方政府融资平台所抵（质）押土地及固定资产的完整性，确保贷款承诺的有效性。通过落实土地抵押、收费权质押、应收款项质押、地方国有企业担保以及地方提供专项政策或安排偿债基金等，加强对地方政府融资平台贷款偿还的约束，预防融资平台出现项目经营不利，无法偿还贷款的风险。同时，要全面做好地方政府项目融资贷款的资金流向监测工作，加强相关资金账户和资金使用的管理，对融资平台贷款使用的流向严格监督，将不按规定使用贷款资金的风险降到最低。
2.规范地方政府融资平台贷款项目管理。一是银行贷款时应优先选择有自偿能力的贷款项目。融资平台资产的性质决定了其多数不具备很强的盈利能力和自偿能力，银行应优先选择具备自身偿债能力的贷款项目开展授信，避免纯政府信用的贷款项目。二是强化对信贷资金用途的管控。严格按照项目进度发放贷款并监督使用，切实加强对信贷资金用途的监管，严防挪用信贷资金，大额资金支付使用必须提供真实交易背景资料。三是对于大型项目融资，采取银团贷款方式，分散风险，避免同业无序竞争，引导企业设立偿债基金并规范运作，最大程度地实现市场化运作；四是加强贷款的期限管理，从短期贷款为主转向中长期贷款甚至超长期贷款为主，切合市政设施项目收益期较长的特点，避免地方政府流动性风险。
三、创新地方政府融资平台运作模式的途径
目前我国地方政府融资平台通过银行贷款的运作模式主要有以下三类：商业银行贷款、国内银团贷款和BOT项目融资。这种模式普遍存在项目资本金不足或来源不规范、融资渠道集中于银行和平台债务风险无法和政府及银行有效隔离等问题。如何既能满足不断增长的地方政府融资需求，同时又能解决现存的主要问题，需要我们采取多种手段，创新地方政府融资平台的运作模式。
（一）创新地方政府融资平台运作模式，拓宽资本金来源
1.发行地方长期建设国债作为资本金。具体做法是，通过发行长期建设国债，作为专项资金分配给地方政府，由地方政府选择（或组建）合格的企业法人实体作为项目资本金投入，以该法人实体获得银行贷款等方式筹集资金。地方政府负责监督企业完成与国债专项资金相关的基础设施建设，企业法人承担长期国债的还本付息。目前地方政府融资平台普遍存在项目资本金不到位或来源不规范的问题，集中表现为项目的资本金往往不能达到规定比例，或者从一家银行贷款转入另一家银行作为项目资本金，屡屡存在抽逃项目资本金现象（黄，2010）。通过使用国债资金形成或增加地方政府融资平台公司的资本金，能够合规进行项目贷款或者是发行债券融资，有利于建立规范的融资机制，使项目获得长期可持续的融资条件。同时便于财政部门和国资管理部门及时对所获得国债资金的地方融资平台企业使用资金的状况进行审查、监督，有效防止企业的内部人控制和国债资金还本付息等问题（贾康等，2009）。
2.发行基础设施项目资产支持证券作为资本金。资产支持证券（也称资产证券化）是以某种资产组合为基础发行的证券。具体做法是，地方政府融资平台将缺乏流动性、但又可以产生稳定可预见现金收入的资产（如公路桥梁收费权等）或资产组合, 通过一定的结构安排，对资产中风险与收益要素进行分离与重组，进而转化成由未来现金流作为担保的可自由流通的证券在金融市场进行销售。目前地方政府融资平台建设的项目普遍面临资本金短缺问题，地方政府基础设施建设主要是依靠政府财政、银行贷款和企业自筹，债券融资占基础设施投资比重很低。研究表明，如果禁止债务融资，此类工程就很难开工，公共基础设施投资的数额就会低于社会最优水平(Peletier，Durand Swank，1997)。通过发行基础设施项目资产支持证券, 可将不具备流动性的基础设施存量资产转变为信用等级较高、收益较稳定的可流通证券，从而使地方政府融资平台项目获得可用的资本金。
（二）创新地方政府融资平台运作模式，设立基础设施贷款公司
当前地方政府融资平台主要表现形式为地方城市建设投资公司。地方政府通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，将一些政府背景的企业进行整合，成立一个资本金和资产等可达到融资标准的城司，代表政府进行城市建设相关资金的投融资，建设和管理城建相关项目和资产。这种运行模式无法有效隔离地方城市建设投资公司、地方政府及金融机构之间的风险。设立基础设施贷款公司的主要意义在于将政府基础设施项目、地方财政资源、外部资金有效集中，形成一种有效的市场信用安排，既能为地方基础设施项目实现市场化融资，同时也可以有效防止贷款风险的扩散。
1.设立基础设施贷款公司的制度环境。对中国银行业监督管理委员会颁发的《贷款公司管理暂行规定》的部分条款（主要是第二条和第二十一条）进行适当修改，就可以突破现有贷款公司“专门为县域农民、农业和农村经济发展提供贷款服务”的规定，设立“专门为城市基础设施建设提供贷款服务”的“基础设施贷款公司”。“基础设施贷款公司”作为提供贷款的非银行金融机构能够对城市基础设施项目进行贷款。同时可以参照国际经验（如印度的泰米尔纳德邦城市发展基金），通过财政截留、部分信用担保、账户质押等增信方式控制信贷风险（徐丽梅等，2009）。
2.基础设施贷款公司的运作机制。基础设施贷款公司发起人为地方政府融资平台企业和商业银行，基础设施贷款公司的营运资金来源于企业和商业银行出资或借款，基础设施贷款公司也可以通过向国际金融机构借款，或者通过定向发行金融债券，为基础设施建设筹集资金，基础设施贷款公司通过“再贷款”的形式向地方基础设施项目提供贷款（需要对《贷款公司管理暂行规定》第二条和二十一条进行修改）。地方政府可以通过增信方式为基础设施项目贷款提供“部分信用担保”：即建立一个特殊账户，政府的财政收入可以流进这个账户，基础设施贷款公司在城市基础设施贷款期限内，对账户里的收入有截留和扣押权，从而保障基础设施贷款公司在收不回资金的情况下，有权从财政收入中截留自己的贷款。此外，还可以通过“账户质押”确保贷款的偿付，即将基础设施项目的收益和现金流汇入第三方代管帐户，由第三方代管帐户将本金和利率付给基础设施贷款公司。当对项目公司的贷款难以收回时，基础设施贷款公司可以从账户中扣除自己的借贷资金。
3.设立基础设施贷款公司的好处。首先是拓宽了政府融资平台的资金来源，为基础设施建设提供多元化资金。比如，基础设施贷款公司可以接受世界银行等国际金融机构和商业银行的贷款，也可以向社保基金和企业年金定向发行金融债券等。这样可以扭转目前融资模式中过多依靠银行贷款所引发的金融风险积聚问题。其次是基础设施贷款公司可以防止基础设施项目风险向财政风险和金融风险扩散，实现基础设施项目的融资和信贷功能，使转贷合法化。再次是由于基础设施贷款公司作为统一的基础设施项目运作平台，可以综合平衡不同项目之间的收益和风险，有效降低了单个项目贷款回收的风险，同时也可以解决无收益公共基础设施项目融资难的问题。第四是由于基础设施贷款公司资金来源的多元化，有利于形成产权明晰、权责平衡、管理规范的公司管理和运作机制，有利于建立有效的项目贷款风险管理机制。
（三）创新地方政府融资平台运作模式，为引进民间资本提供合适途径
1.引进民间资本的好处。目前地方政府融资平台的资金来源主要是银行贷款，民间资本尚无法为地方政府融资平台直接提供资金。从解决地方政府资金需求及引导和扩大民间投资的角度而言,为我国民间资本进入城市基础设施建设提供合适路径具有双重意义：一方面由于激励机制不同，民间资本比地方政府更重视在项目建设过程中的成本控制，在公司治理结构上也更加符合市场机制的要求，不仅可以给民间资本带来一定的投资回报，也有利于地方项目费用的节约。另一方面可以扩大地方项目建设的资金来源，解决地方政府融资平台资金来源渠道单一，过度依赖地方财政的问题。进而在改善信贷质量的情况下，有效降低政府面临的财政风险和银行面临的金融风险。
2.引进民间资本的具体方式。对于政府融资平台中已有的市政企业，可考虑转让部分或全部股权；在新建的项目公司中，可考虑引进民间资本入股；对于一些具有竞争性和盈利性的经营性项目，应该推行公司制改革，允许民间资金以控股方式进入；准经营性项目则允许以相对控股方式进入；关系国计民生等重大项目应允许民间资金以参股方式进入。
作者简介：
关键词：政府投融资 平台公司 规范发展 风险管控
地方投融资平台是我国地方政府投融资的一个主要工具，是地方政府与民间、社会资本合作的主要方式。2008年爆发的世界金融和经济危机，对我国经济产生了巨大冲击，同时为我国地方建设举债融资的发展提供了契机。中国政府通过各种措施应对经济危机，特别是以危机为机遇，积极推动和引导了地方建设举债融资，成功地把这种潜在可能转变成为现实需求，并初步形成了以地方政府债券和地方融资平台为主的两大地方建设举债融资支架。作为我国中部振兴的主要力量，HN省在投融资平台建设、运行和发展方面既积累了有益经验，也面临规范发展与风险管控的需要。因此，选择HN省政府投融资平台的建设与风险管理为研究内容，对政府尽快出台并完善相关的规定与措施，规范和加强地方政府投融资平台建设，具有重大现实意义。
一、我国地方政府投融资平台理论分析与发展现状
地方政府投融资是现代公共财政制度体系中重要的政策工具之一，对于一个国家更加有效地提供公共服务、改进代际均等和地方治理等有积极意义。地方政府投融资理论基础包括：公共投资领域选择、地方政府融资渠道选择、债务融资模式选择等。地方投融资平台效率分析事关地方融资平台公司与地方政府、资本市场的联系与定位。地方投融资平台风险管控的目标是基于平台公司多元产权契约，形成多元主体制衡机制，提高资金使用效率，兼顾经济和社会效益。
我国地方政府融资平台尽管起步晚，但其近几年的发展迅速。2008年为了应对全球金融危机，在积极的财政政策和适度宽松的货币政策下，地方融资平台出现了超乎寻常的发展。2010年由于全球经济形势的好转，以及意识到地方融资平台债务可能隐含的债务风险，我国政府出台了多项措施对地方融资平台进行整顿管理。
二、我国地方投融资平台模式特征与潜在风险分析
我国地方政府融资平台的显著特征是其融资模式单一，即没有针对不同属性的投资项目采取不同的融资方式，导致对银行信贷的过分依赖，风险过于集中。需要结合财政资金、社会资金及银行资金等各类出资者的特点，优化出资结构及比例，构建资金协调配合的长效机制。
我国地方政府投融资平台发展中的突出问题包括：发展速度与我国财政体制、市场发育相脱离；我国地方融资平台管理缺位等等。地方融资平台风险可以分为内部风险和外部风险。由于融资平台自身的经营管理及其与融资平台建设紧密相关的地方政府和金融机构存在的严重的经营管理问题，使地方融资平台所面临的风险与地方政府、金融机构所面临的风险相互传导甚至出现恶性循环彼此加剧的局面，从而导致地方融资平台的潜在风险难以预测和控制。
地方融资平台的发展是双刃剑。尤其是不良的融资平台发展会将地方融资平台作为载体，吸附各种风险后，通过融资平台转移到地方财政和中央财政，甚至威胁到整个国家的财政安全。同时，地方融资平台所产生的大量借贷，可通过金融机构和证券市场传导到整个金融市场，构成全国范围的金融危机。
三、HN省级政府投融资平台公司的组建与运作
在地方政府投融资平台投资的带动下，地方政府有效缓解了财力不足、建设资金短缺的发展“瓶颈”。作为我国中部振兴的主要力量，HN省在政府投融资平台建设、运行和发展方面积累了一定经验，逐渐形成了“HN特色”的“金融控股模式”。但是，在面向中原经济区建设的背景下，HN省级政府投融资平台建设也存在诸多问题，风险控制问题已经迫在眉睫。
目前HN省级政府投融资公司共有十家，包括交投集团、投资集团、铁司、航司、国控公司、文司、水司、农开公司、担保集团、豫资公司（HN省豫资城乡投资发展有限公司）。从主要省级政府投融资公司的实际运行情况看，虽然这些投融资平台公司某种程度上取得了一定成效，但普遍存在政企不分、政资不分（公共管理、行业管理与出资人监管不分）的问题，注册资本不到位、投融资功能发挥不足、公司治理结构不完善、运营效率欠佳等一些问题和困难，这不仅影响平台公司市场主体地位和投融资主体地位的发挥，制约公司市场化改革发展方向，而且还会影响国有“四资”的统筹运作，降低资源的配置效率。
四、HN省级政府投融资平台风险管控对策
当前HN省正处于中原经济区建设的关键时期，充分发挥各级投融资平台公司的功能作用，对于推进“三化”协调科学发展至关重要。根据省级政府投融资公司运行现状，借鉴兄弟省市的经验做法，提出以下风险管控措施。
（一）优化平台公司服务环境，促使其投融资活动健康发展
HN省级政府投融资公司，大多是近期成立的新企业，处于起步创业阶段，面临各种困难和问题。因此，政府有关部门要积极优化企业环境，提供更多的服务，给予大力的支持。一是金融管理部门充分发挥其社会功能，牵线搭桥，沟通协调，为平台公司提供资金支持，持续降低平台公司融资成本。二是财政部门要按照省政府有关文件要求，积极筹措资金，切实保证财政注入的资本金按期按批次足额到位，为平台公司投融资提供良好的制度支持。三是在政策许可的范围内，给予更多的财政补贴、税收优惠政策，对其进行必要扶持，不断增强平台公司的资金实力，提高风险防范和赢利能力，保障政府投融资体系持续健康发展。
（二）督促注册资本尽快到位，着力盘活存量资产
HN省级投融资平台公司存在注册资本不到位问题，这对公司融资投资活动及其业务发展都将产生不利影响。因此，尽快督促注册资本到位是一个重要问题。一方面，这些投融资平台公司要筛选优质项目，以项目发展前景和良好回报吸引、调动出资者的积极性。另一方面，有关部门要督促投资者以大局为重，按照省政府的批复，积极履行出资人的责任，确保出资尽快到位。同时，要着力盘活现有资产，将现有资产做优做大，进一步增强融资平台的实力，提升其融资能力，充分发挥地方投融资平台的作用。
（三）理顺国有资产管理体制，实现政企分开、政资分开
一是处理好政府主导与市场化运作的关系。既着眼于HN省经济社会发展实际需要，体现政府意图，完成政府投融资任务，又要按照市场规律的内在要求规范投融资行为，加大市场化运作力度，不断拓宽融资渠道，降低融资成本和控制投资风险，提高投融资效益，实现国有“四资”滚动发展。二是处理好资产管理与行业管理的关系。投融资平台公司发展离不开政府部门的支持，同时国有资产监管机构对省级投融资公司国有资产保值增值负有监管责任。建议按照公共管理职能与出资人职能分开的原则，加快推进政企分开、政资分开，进一步理顺资产管理与行业管理的关系，充分调动各方积极性，形成相互支持、相辅相成、分工合作的良好格局，构建有利于投融资公司有效发挥投融资功能的体制机制。
（四）统筹“四资”运作，构建以大国资为导向的资本运营机制
建立国资委、投融资公司、项目三级资本运营架构，在“大国资”的框架下，实现资源、资产、资本、资金的统筹运作，发挥资本的集聚效应，高质量完成政府交办的投融资任务。同时，加大投融资公司的资源整合力度，优化产业结构，盘活存量资产，推进资产资本化、资本证券化，不断做强做优投融资平台公司。
（五）创新融资管理，形成政府主导下的市场化运作新机制
创新投融资手段，加大直接融资力度，通过信贷融资、债券融资、股市融资、信托融资等途径多渠道融资。发挥市场配置资源的基础作用，广泛吸引中央企业、民营企业和外资企业参与投融资项目建设，开展多种形式的合作，通过市场化手段，与其他社会主体合作筹集建设资金，实现互利共赢。
（六）健全和完善法人治理结构，创新经营管理机制
首先，按照《公司法》要求，尽快健全和完善法人治理结构，建立现代企业制度。合理构建内部组织架构体系，利用信息化技术建立扁平化管理结构，强化集团管控和对标管理，推进集约化经营、规模化管理，以提高管理效率和抗风险能力。同时，科学合理的组织架构和制衡机制，也能够保证企业融资和投资等重大决策科学规范有序的进行。其次，要制定和尽快审批公司章程，出台规范性的规章制度，做到有法可依，有章可循，为投融资平台良性运作创造制度性条件。再次，积极深化投融资公司内部三项制度改革，在收入分配、人力资源管理、内控机制建设等方面加大创新力度，不断增强企业内生活力。
参考文献：
[1]李丽虹.加强地方政府投融资风险管理的建议[J].宏观经济管理，2012（4）.
[2]吴东晖.投融资平台融资风险分析及对策[J].金融经济，2012（12）.
[3]文照明.完善地方政府投融资平台建设的思考[J].宏观经济管理，2013（1）.
[4]许发银.地方政府投融资平台可持续发展能力研究[J].交通财会，2012（4）.
近几年，宁远县坚持以投融资平台为依托，以市场化为方向，着力于资产、资源、项目整合，多种渠道、多种方式筹集资金，有效缓解了地方经济建设、民生投入的财政压力，推动了城乡基础设施、重大产业项目、社会民生以及生态环保等建设更好更快地发展。
从平台构架看，形成了“1+4”模式
宁远县按照“1+4”的模式，筹建了县城市建设投资开发有限公司（即“1+4”中的“1”），并根据全县经济发展战略以及重大产业发展、产业结构调整需要，分别设立了专业性投资公司，即：县农村建设投资开发有限公司、县旅游建设投资有限公司、县产业建设投资有限公司、县灌溪旅游开发建设有限公司（即“1+4”中的“4”）。
5家投资公司以实体公司注册登记，定位为县政府直接管理的国有企业，从事城镇建设、旅游开发、农业农村、新型工业等政府授权范围内项目的投融资业务，承担起了整合优质资源和专项资金、吸引信贷资金、民间资金等投入重大基础设施建设的作用，充分发挥了政府性资金的引导作用和乘数效应。
2016年，5家投融资公司共有资产77.83亿元，其中城建投资产总额达到60多亿元，是2003年成立时的12.3倍。
从平台融资看，建立了“间接+直接”融资方式
通过壮大政府投资平台规模和实力，资信得到提升，融资渠道也更宽。截止2016年底，5家政府性投融资平台共融资43.93亿元。
融资方式主要有两大类。
一类是间接性融资。县政府以应收账款置押、经营性资产、出让土地以及赋予特许经营权等方式进行扶持，代替政府行使投融资职能，成为融资平台和载体，承担政府项目投资、融资和建设任务，国家政策性银行及商业银行对政府投资平台进行大额授信，发放打捆贷款。其中县城建投通过路网建设、城市公用设施、土地储备开发、易地扶贫搬迁等项目获得银行融资29.92亿元；县旅建投通过九嶷山基础设施建设等项目获得银行融资2.1亿元；县农建投通过政策性银行贷款获得融资1.52亿元；县产建投通过政府购买服务等方式获得银行融资5.59亿元；县灌溪公司通过下灌古村旅游片区基础设施建设、储备土地等方式获得银行融资4.8亿元。
另一类是直接性融资。按照多方共赢的制度设计，探索推行“PPP”、“EPC+F”等模式，积极与央企、国企、名企等建立战略合作伙伴关系，由政府的“钱袋子”角色转向政府所属项目的“投资方”。如：引进中科建、湖南建工、中信国安等国企央企名企，构建“三区+投资平台+战略投资者”的合作模式，拟投融资近200亿元。县旅建投与中信国安、北京巅峰智业建立战略合作关系，意向融资100亿元。
从平台运行看，推行“党委政府决策+投融资公司实施”机制
从5家政府性投融资平台运行机制看，均为政府主导型模式运行，控制上普遍采用行政命令推行的方式进行，投融资平台负责实施，层级特征比较明显。信息反馈通过“自下而上”方式传递。
监督方式上主要依靠自体监督，同时接受财政、审计、监察等部门的检查监督。
资金管理上实行投资方与承建方分离，投资方为平台公司，承建方为政府批准的合法建O公司，工程建设依照合同约定按程序验收并拨付资金。
在还款机制上，平台公司监督项目单位按照项目预算使用资金，并保证按期还本付息，实现“借、用、管、还”动态平衡。
从平台效益看，“1+1>2”效应正在显现
近年来，5家投融资平台公司与银行金融机构、与大型建设集团产生协同效应，进一步放大了融资的直接和间接作用。5家平台公司累计融资43.93亿元，完成投资29.13亿元，占全县重大基础设施投资75%以上。
特别是县城建投平台公司筹集建设资金20多亿元，支持全县城区扩容提质、南部生态新城、标准厂房、美丽乡镇、美丽乡村以及交通、水利、教育等136个项目建设，许多项目都已完工并投入使用，有力地促进了城镇化与工业化的良性互动，加快了县域经济的发展。
同时，充分开发和运用资金、资产、资本和资源，积极参与公共设施、旅游、金融等领域的股权投资，县城建投投资4000万元获得县农村商业银行10%的股份、投资440万元获得宁远华润燃气有限公司22%的股份，通过以新增投资收益增加了公司现金流，拓展了资本运作空间，提高自身盈利水平和自我造血功能。
从未来发展看，顺应新常态以转型突破为主攻方向
从经济发展的一般规律看，地方投融资平台的快速发展是特定发展阶段的产物。由于投融资平台自身的内在缺陷，目前宁远政府投融资平台也还存在一系列问题和风险。包括思想认识不到位、规模总量不突出、运行机制不顺畅、投资管理不完善、造血功能不明显等。
要从根本上提高政府投融资平台发展能力，打造县域经济的“发动机”，必须顺应新常态要求，以转型突破为主攻方向，实现政府融资平台市场化、规范化、科学化发展。具体包括以下五个要求：
一要强化压力传导，在转变观念中增强责任感。坚持从“管资产”向“管资本”转变，以年度具体目标传导压力，以精细指标对接精细考核，详细制订年度投融资计划，明确奖惩举措，让政府投融资平台有压力、有动力、更有生命力。
二要理顺体制机制，在优化环境中增强把控力。强化顶层设计，成立政府投融资工作领导小组，改变“九龙治水”、各自为政、盲目推进的现状。整合建立“1+N”集团公司，实现“抱团增信”。
三要拓宽融资渠道，在鼓励创新中增强持续性。建立以直接融资和间接融资相结合、以直接融资为主的融资模式。积极拓展与银行机构的合作领域，围绕“用资产换资金、用存量换增量”，整合政府优质资产资源，加大国有资产归集和划拨力度，提高融资平台资本充足率，扩大融资规模。
四要放大投资效益，在提升效能中增强容积量。注重激活存量，做大“增量蛋糕”，在投资范围上，鼓励政府投融资平台企业通过联合、联营、入股等方式，与民间资本大力发展混合所有制经济，共同开展城镇基础设施、社会福利保障事业、公共服务等各领域的投资与建设。
43号文明确，采取疏堵结合的方式规范地方政府融资机制。一方面“开前门”，赋予地方政府依法适度举债融资的权限;另一方面“关后门”，规定政府债务不得通过企业举措，并剥离融资平台公司政府融资职能。43号文还强调对地方政府债务实行规模控制，中央对地方债务实行不救助原则。
《通知》首先是清理，要求债务举借单位与债权人共同协商确认，根据合同逐笔核对债务明细数据，将债务分类填报。明确政府和企业的责任，“企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担”。然后是甄别，对地方政府负有偿还责任的存量债务分类、甄别、上报。要求省级财政部门于2015年1月5日前上报截至2014年12月31日尚未清偿完毕的债务。 规范过程中的问题
首先是，相关工作推进过快，可能引发市场对企业债务风险上升的担忧。
将第二、三类地方政府性债务直接推向市场。新预算法和43号文要求严格控制新增第二、三类地方政府性债务，但对存量债务的化解未提出明确的解决办法。《通知》要求，在财政部门牵头负责的甄别环节，只对第一类地方政府负有偿还责任的债务进行甄别，对第二类地方政府负有担保责任的债务和第三类地方政府可能承担一定救助责任的债务不予甄别。市场担忧，第二、三类的存量债务可能直接推向市场，导致举债单位融资能力下降、在建项目资金不足、信用风险上升，出现“半拉子”工程。
融资平台公司政策变化导致信用风险上升。2010年以来，地方政府在监管部门要求下向融资平台注入了大量的土地使用权和财政资金差额补足协议承诺函等，作为融资平台公司的现金流及还款来源。但新预算法规定土地出让收入和支出必须全部纳入政府性基金预算;43号文要求，政府不得违法为任何单位的债务以任何方式提供担保。目前，规范地方政府性债务管理工作推进较快，市场预期融资平台公司的相关政策可能短期内发生变化，导致原先注入融资平台的合规的现金流及还款来源不能作为融资平台的资产和现金流，增加融资平台公司的信用风险。
其次，地方政府性债务清理甄别工作中，中小银行参与程度有限，信息不对称，利益难以得到公平维护。
在清理甄别工作中，除清理环节要求债务人与债权人对账外，其后的分类、甄别、上报等环节均由地方政府有关部门直接决定，作为债权人的中小银行无法参与。同时，由于地方政府债务系统不对债权人开放、相关审计信息属于国家机密，中小银行也难获得债务清理甄别的相关信息。与大银行相比，中小银行维护其债权人利益存在困难。 宏观经济和金融风险
43号文的出台标志着地方政府性债务管理的制度框架基本形成，有助于抑制地方政府过度借债、降低地方政府性债务风险。但如果相关工作推进过快，短期内彻底关闭融资平台公司等预算外融资渠道，而地方发债政策不做及时调整，可能出现短期财政紧缩，并诱发区域性金融风险。
一、短期财政紧缩
地方政府实际财政支出将大幅下降。地方政府实际财政赤字水平已大幅超过中央政府赤字。根据国家审计署公布的数据，2010年底地方政府性债务余额为10.7万亿元，2013年6月末升至17.9万亿元，相当于年均净增债务2.9万亿元。据此估算，2011年-2013年，地方政府赤字规模约占我国GDP的5.7%，远高于中央政府的财政预算规模（占GDP的2%左右）。
规范地方政府性债务的同时，若不扩大地方政府负债的容忍度，将导致实际财政支出大幅下降，对稳增长不利。根据新预算法和43号文的精神，地方政府债务将纳入全口径预算，实行规模控制。但目前我国债务整体水平较低，地方政府举债空间依然很大，如果不相应给予地方政府充分及时的举债额度，导致“远水不解近渴”，地方政府实际财政支出将在短期内大幅下降，导致财政政策从紧，对稳增长产生较大的负面影响，反而不利于地方债务的长期可持续性。
另外，作为发展中国家，我国基础设施投资需求大，对稳增长和实现经济可持续发展都有重要意义。地方政府成立融资平台的目的之一，是绕过预算的限制，实现政府基础设施投融资的职能。融资平台公司本质上是对政府融资的替代。2008年金融危机期间，地方政府就通过融资平台公司大量投资基础设施建设以促进经济增长，功不可没。
如果用简单的“一刀切”方式剥离融资平台公司政府融资职能，将对地方基础设施投资造成较大负面影响。根据新预算法和43号文的精神，融资平台公司将不得借政府名义举债，也不能借助政府担保融资，其市场融资能力将大幅下降。但如果剥离融资平台公司政府融资，又继续依靠融资平台公司实现基础设施项目的投资职能，不仅难以保证新增基础设施投资的资金来源，融资平台公司承担的在建项目也会因为政府担保取消、信用风险上升而无法继续融资。因此，应稳妥推进剥离融资平台公司政府融资职能工作，避免对基础设施投资造成较大冲击。
二、存量债务风险溢价上升，诱发区域性金融风险
在地方政府性债务清理甄别的实际操作中，地方政府出于“将负债率控制在预警线以下”考虑，会尽量减少纳入预算的债务，将大部分存量债务推向市场，导致债务风险向融资平台公司过度转移。由于融资平台公司未来已不能借政府名义举债，也不能借政府担保融资，债务负担过重、财务状况较差的融资平台公司可能出现债务不可持续和债务违约，相关的金融机构将面临不良资产上升的压力。2015年是还债高峰期，融资平台债务风险的集中爆发甚至可能诱发区域性金融风险。 政策建议
首先，应稳妥推进地方政府性债务的清理甄别工作。这包括：
采取逐步推进的措施，不可急于求成。地方政府性债务形成经历了五年左右的时间，如相关工作操之过急，可能出现短期财政紧缩，基础设施投资大幅下降，并诱发区域性金融风险，对经济增长和金融稳定产生较大负面影响。建议给予地方政府一定的过渡期，谨慎化解地方政府债务风险。
全面考虑存量债务问题。融资平台公司本质上是对政府融资的替代，承担了大量地方基础设施投资的职能，剥离融资平台公司政府融资要坚持客观真实原则，不能简单地“一刀切”。建议根据法律“不咎既往”的原则，明确对第二、三类地方政府性债务实行“老人老办法、新人新办法”，地方政府对43号文下发前已提供担保的债务仍负有责任，并通过资产注入的方式为融资平台公司补充资本金。
既要警惕区域性金融风险，也要避免融资平台公司信贷紧缩。各级监管部门应对融资平台公司相关的金融风险保持关注，防止出现区域性金融风险。同时，也应慎重对待融资平台公司的融资需求，切忌“一刀切”，不应要求或引导金融机构大幅紧缩融资平台公司信贷，使其财务状况进一步恶化，导致债务违约和相关金融风险集中爆发，对经济增长和金融稳定产生较大冲击。
其次，通过市场化机制增强财政资金的稳增长作用。
结合各地实际情况，有区别地解决地方财政支出的资金来源问题。应积极鼓励负债率低、财政状况良好的地方政府发行债券，给予充分的举债额度;对市场融资困难的地方政府增加一般性转移支付，保证积极财政政策落到实处。
部分地方政府依赖短期资金融资长期的基础设施投资，存在期限错配。建议允许地方政府主动调整负债结构，发行长期债券（至少十年以上）置换短期负债，降低期限错配的风险。
推广政府和社会资本合作模式（PPP）。PPP模式是未来基础设施投融资重要发展方向，应加快制定相关法律法规，完善社会资本参与的激励机制和监督机制，进一步完善PPP模式，尤其是提高地方政府法治水平和管理水平。
第三，完善地方融资平台公司融资机制。
大规模允许地方融资平台公司发行债券。部分融资平台公司承担了棚户区改造、基础设施等地方重大项目投融资职能。对于这些投资回收期限较长的项目，债券是更合适的融资方式。应鼓励具备条件的地方融资平台公司举债。
有条件的地方融资平台公司可引入社会资本，实现混合所有制。部分具备条件的融资平台公司还可实现“债转股”，进一步降低杠杆，增强财务实力。实现混合所有制的融资平台公司可通过PPP方式参与基础设施投资，充分发挥财政资金的杠杆作用。
关键词：南宁市开发区政府 投融资平台公司 运作
1、南宁市开发区政府投融资平台公司运作中存在的问题
目前就南宁市三大开发区融资平台公司而言，也存在资产质量较差；经营收入不高；偿债能力不强；债务透明度不高，通过信托、BT（建设-移交）和违规集资融资问题突出、隐蔽性强，融资成本高，蕴含新的风险隐患；公共财政收入不高，债务偿还依赖土地出让收入等问题，具体如下所述：
1.1经营收入不高
当前由于项目建设主体市场化观念不强、项目运作市场化程度不高、职能部门市场化管理不到位，特别是资源市场化进程过慢，政府投融资平台建设发展不快，跟不上发展需要。加上平台主体实力不强，投融资能力明显不足。南宁市现有投融资平台规模不大，资产不实，整体实力不强，导致其实际经营收入不高。
1.2债务透明度不高
2008年5月1日实施的《政府信息公开条例》明确了政府信息应以公开为原则，不公开为例外，要求行政机关应当及时、准确地公开在履职过程中形成的
信息。但就当前南宁市开发区政府投融资平台设立和运行实践看，投融资平台的债务透明度较低，包括财务管理不透明、地方政府债务缺乏公开透明的信息披露。
1.3投融资机制不健全
市场化机制不健全，投融资体制不够完善。南宁市投融资主体有事业单位、企业法人、临时机构，还有常设部门，项目法人公司组建滞后，市场化投融资“借、用、管、还”的责任主体不清晰，项目建设实行分散式管理，难以形成投融资运营合力。
1.4投融资途径单一
当前，南宁市开发区政府投融资平台的投融资方式比较单一，放大效益不够突出。方式单一、产品缺少多样性、过多依赖土地收益是南宁市投融资的突出特点，许多外地已开展的低成本、高额度、灵活多样的企业债券、收费权信托、资产证券化等投融资方式，南宁市涉猎较少。
2、开发区政府投融资平台运作管理
2.1提升南宁市开发区政府投融资平台资质及实力
2.1.1做大做强现有平台
通过将城市基础设施领域内具备经营条件的资产及项目划入，将其打造成一个集融资、投资、资产管理和资本运营为一体的企业集团。对城投集团现有土地实行资产置换，将市供热集团的资产注入，并赋予其土地一级市场开发和市政建设相关的特许经营权。开发区合力公司本着立足开发区服务开发区的原则，将开发区内基础设施存量资产注入，将其规模做大。
2.1.2加大力度培育搭建新平台
利用现有优良国企资源，依托市资产经营管理公司搭建工业资产投融资平台，参与国有及集体资产经营和资本运作。利用南宁市第三产业的优势，配合专项资金使用，搭建第三产业投融资平台。还可以通过利用现有文化资产和具有较高投资回报的文化产业组建文化产业融资平台，为全市文体等社会事业建设筹集资金，有目的指导和扶持条件成熟的区、县（市）建立投融资平台，为地方投资建设筹集资金。
2.1.3加大力度开展非纯公益性投融资项目
以提升城市内部功能、关系老百姓基本生活、有收益的项目为重点，即上马一批城市道路、公共交通、供排水、污水处理、燃气、供热等提升城市内部功能、关系老百姓基本生活的项目，这些项目基本都是有一定收益的非纯公益性项目，大大增强其现金流。另外，还可以通过加强与经济技术开发区和各县区特色园区的合作领域，重点支持县域经济、区街经济，并以平台为依托在新农村建设、中小企业等社会“瓶颈”领域全面展开合作。重点支持县域经济，粮食生产、农村基础设施、农村社会事业、农业资源开发，经济适用房、廉租房，教育和医疗等解决人民基本生活保障问题的项目，使之成为全面支持南宁经济发展的主力军。
2.1.4挖掘潜力，以优惠政策吸引民间资本
为解决财政可支配财力不足的难题，开发区在充分利用好区、市各项补助资金的同时，还通过制定优惠扶持政策引入社会资金参与开发区基础设施建设。2010年至2013年经开区累计利用社会资金20亿多元对开发区的道路、排水、标准厂房、总部基地等进行投入建设，仅2013年社会投资就达到8.5亿元。由此可见，可以通过吸收民间资本，来缓解本级财政的资金压力，促进南宁市城市建设。
2.2实现开发区政府投融资平台债务信息公开
2.2.1加强平台公司信息披露
依据《政府信息公开条例》有关规定，建立和完善地方政府投融资平台的信息披露制度，明确平台公司应当披露的信息范围，包括平台的资本金状况、负债规模、承担建设项目的基本情况、项目贷款情况、项目担保情况以及贷款资金使用情况等。应通过信息披露来强化投资者以及放贷银行对平台的监督，增加地方
投融资平台贷款使用的透明度，完善对地方投融资平台的风险控制机制。
2.2.2加强开发区政府债务管理
推进开发区政府投融资平台公司运作，开发区政府应加强债务管理。首先，全面摸清开发区政府债务的“家底”。债务“家底”不仅仅是账面上的银行贷款数据，还应包括信托、BT（建设-移交）、集资等方式所形成的债务。其次，建立风险预警机制。在摸清“家底”的基础上，对本级政府的公共财政收入、土地出让收入及支出进行分析及评估，对平台公司的收入来源、偿债能力以及平台的运营能力等进行量化分析，合理设定预警目标；及时跟踪平台公司项目建设进度、资本金到位情况、贷款资金使用和偿债资金专户管理情况，及时形成相关风险评估报告，从而形成相应风险预警机制。再次，将由政府作为债务主体的债务收支纳入预算管理，严格控制地方政府新增债务。基础性和公益性项目债务，政府应积极履行债务主体的职责，将债务收入纳入预算管理并严格实施，既能防范风险也从一定程度上控制新增债务。
2.3建立健全的投融资平台管理机制
2.3.1构建政府和投融资平台的风险联动防范机制
投融资平台建设要建立落实政府决策管理、企业独立经营、项目市场运作、财政补贴防范、资产良性循环的经营机制。坚持政企分开，以地铁等重点项目为载体，完善法人治理结构，明确平台在融资、管理、使用方面的责权利，支持其作为投融资的统一主体开展各类融资。建立健全融资平台借用管还、信贷资金管理等一系列制度和办法，加强政府性债务管理，探索建立政府和融资平台有机联动、风险共担的防范机制。
2.3.2合理划分政府与投融资平台的职责
为了进一步推进开发区政府投融资平台公司运作，应合理划分政府与投融资平台的职责，实现市场化与政策性相结合的科学的投融资体系。政府投融资行为具有政策性、非营利性的属性，对于投资期限长、金额大、无收益但社会效益明显的基础性、公益性项目，须明确政府为建设债务主体，以后用公共财政收入来偿还贷款。政府要根据经济发展状况，合理设定投融资规模，防止出现偿债风险；同时，还要探索建立以公共服务、民生、经济增长等因素综合考虑的政绩考核评估体系，完善地方政府基本建设预算和绩效考评制度。对于收益性项目，应以投融资平台为建设债务主体，应尊重平台公司在项目选择上的自，对现有平台应剥离其非营利性项目，将其所承担的公益性项目还贷资金列入年度财政预算，为其真正落实贷款资金，将其推向市场抢项目、抢资金、抢利润，增强公司独立性、竞争性。
2.4促进投融资渠道多元化
2.4.1强化平台建设，提高筹融资协调能力
通过整合国有土地、房屋资金等良性资产、加大资金投入、收购储备国有土地等资源，不断拓展投融资平台的经营业务范围，逐渐形成了一个融资、开发、经营、建设的有机整体，大大提升了筹融资的能力。此外，为了进一步加强筹融资工作的领导，可以成立以开发区党政主要领导为组长，分管工业、建设、融资工作的领导为副组长的筹融资工作领导小组，着力做好项目融资前期工作，根据开发区发展需要及时搜集整理最新的项目资料进行信贷可研制作，对成熟信贷项目进行包装，使筹融资工作得到有力推进。
2.4.2丰富投融资渠道
推进开发区政府投融资平台公司运作，应鼓励平台公司发行企业债券和采用项目融资、信托融资、资产租赁融资等多种方式，实现融资渠道多元化。
基础设施及配套设施项目如市政道路、标准厂房项目，应积极开展企业债券发行工作，以债券资金来保障开发区基础设施建设。企业债券与银行项目贷款相比，具有如下几个优点：期限较长，债券一般年限为7-10年；金额较大，每支债券一般约为10亿元；利率较低；可信用担保，若发行债券主体的信用评级、债务评级达AA，无需落实实物抵押。发行企业债券需考核发行主体三项主要指标：净资产、总收入、净利润。作为开发区政府，应从资产注入、支持平台公司参与投资经营性项目，充实平台公司资产、收入、利润，增强平台公司在市场中的竞争性。商业开发性项目，应鼓励平台公司按照市场开发主体，采用项目贷款、信托融资等方式筹融资，并以项目收益偿还贷款，真正做到自主经营、自负盈亏，增强平台公司的市场竞争力。既是基础设施配套又具有一定经营性的项目如保障房项目，开发区政府可委托平台公司作为建设主体，并给于一定的项目资本金，扶持平台公司将项目启动形成资产及收益后，政府再将当初投入的项目资本金所形成的产权逐步转让给平台公司，这样既保障项目的顺利实施取得社会效益，也让企业得到资产及收入。除此以外，也要鼓励私人资本、社会资本入股平台公司，采用多种有效模式，增加平台公司经营的灵活性，更好地增强平台公司的市场竞争力。
3、结语
综上所言，要想推进南宁市开发区政府投融资平台公司运作，首先必须改变目前政府投融资平台单纯依靠政府财政资金和政府信用融资的局限，逐步拓宽融资渠道，增加直接融资比重，进而打造财务结构稳健，具有充裕资金实力和核心竞争力的政府投融资平台，推进南宁市城市建设工作的开展。
参考文献：
[1]黄良杰.当前地方政府融资存在的问题及其治理[J].改革与战略，2011，（06）：20-21.
[2]卢捷.地方政府平台贷款业务风险状况调查[J].扬州金融调研，2011，（54）：145-147.
关键词 地方政府融资平台 问题 措施
文章编号 1008-5807（2011）03-005-01
地方政府融资平台是在我国大力发展城市化、工业化的历史背景下,财政体制、金融体制和投融资体制等多方面制度变迁的共同产物,在很大程度上解决了地方政府财力不足、筹资受限的问题,为地方基础设施建设和地方经济发展做出了贡献。但其发展仍存在一系列的问题。
一、地方政府融资规模迅速膨胀
2009年3月,中国人民银行与银监会联合了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”,由此,地方政府融资举债的热情迅速高涨起来。如此“井喷”式的快速增长,带来的是地方政府较大的偿债压力。
二、融资平台过多，融资规模过大
截至2009年10月，全国有8000家以上的地方政府融资平台，其中70%以上为县区级平台公司。2008年初，全国各级地方政府的融资平台的负债总计为1万多亿元，到2009年，银行贷款余额超过6万亿元。2009年银监会的调研数据显示，在09年新增信贷中，有超过60%投向了各种类型的地方政府融资平台公司。由于融资平台过多，融资额度过大，必然会出现违规担保，管理不规范，存在还款风险。同时，如此大的融资额度也会出现资金没有相对应的项目等问题。
三、地方政府投融资平台的融资来源过度单一
政府投融资平台的融资来源过度集中于银行。融资来源过度依赖于银行会导致资本成本刚性化。银行为承担对企业贷款的主渠道作用,在自身资产负债比例严重失调的情况下,不得不用高成本融通资金,以满足地方经济发展的资金需求。融资渠道单一化导致融资风险最大化。
四、过度负债现象普遍存在
根据上市公司报表推算，全部贷款与政府融资平台直接相关的水利环境以及公共设施贷款规模约为3.8万亿元，部分和政府融资平台相关的交通运输物流、电力燃气水务等公用事业合计为8.8万亿元。这就意味着地方政府在过度负债压力下有可能出现偿债困境和违约现象，一部分贷款最终将有可能成为银行的不良资产。此外还存在偿还风险、违规风险、流动性风险和运作风险。
鉴于上述问题，我们应该从以下几方面进行改进：
（一）根据需要适当压缩融资平台数量
面对目前我国地方政府融资平台过多，融资额度过大，资金用途管理不规范的情况，要根据需要适当压缩融资平台数量。对平台公司贷款“项目包”逐项开包检查，一旦发现贷款资金没有对应相应的项目，原则上也应该收回该笔贷款。要求地方政府融资平台要使其财务状况透明化，以保证每笔融金的来源和去向清晰明了，这样就化解了大规模的融资带来的管理不规范的风险。
（二）加强融资渠道的建设，使融资渠道多样化
为解决地方政府投融资平台的融金来源单一的问题，应该加强融资渠道的建设，使融资渠道多样化。如果地方政府投融资平台下面有上市公司，可以考虑多利用资本市场，进行定向增发或者配股，或以平台下面的公司作为主体，在中央给定范围内发行公司债或企业债，通过评级、承销以及发债的担保，使得若干部门对平台公司同时负起监管责任。另外，地方政府投融资平台还可以通过信托方式、股权融资方式、产权交易方式等多渠道募集资金。
（三）完善地方信用担保体系，提高信息透明度
由专业的担保公司按照市场规则来审核地方政府的投资项目，减少投资风险和降低资源浪费。同时国家应立法来规范以财政收入作为贷款担保的行为，使政府财政对投融资平台的隐形担保转为显性担保。为极大地避免信息不对称，应该在银行和政府之间搭建信息沟通渠道，实现信息共享。建立一套严格的融资管理标准，增强财政收支的透明度，积极推动政府融资平台所形成的隐形负债转变成合规的显性负债，彻底改变当前信息披露严重不透明的状况。
（四）规范地方政府融资平台运作机制
地方政府融资平台运作欠规范,是影响其健康发展的重要问题。规范地方政府融资平台运作机制,应该：第一,规范地方政府的出资行为,确定政府可以注入融资平台公司的资产形式。第二,地方政府融资平台公司不得相互担保。第三,地方政府融资平台必须实行政企分开。第四,明确规定地方政府融资平台的责任主体为企业,地方发行的债券主体是政府,分清责任,以加强风险控制。第五,地方政府融资平台所有抵押资产的价值,都必须经过资产评估公司和银行的共同评估。
综上，地方政府作为区域财政政策的执行和落实者,在国家扩大内需,加大地方基础建设的过程中,通过建立有效的融资平台突破资金短缺问题,推动了我国地方经济的繁荣和发展。但是我们应该看到地方政府融资平台现存的各种问题，把总理在今年“两会” 政府工作报告中提出的“切实加强政府性债务管理，增强内外部约束力，有效防范和化解潜在的财政风险”的工作要求作为地方政府融资平台建设的最高指示，以保证我国地方政府融资平台在以后的经济发展中起到更重要的作用。
中国上市公司股利分配政策现状及优化建议
游檬丝路
（中南财经政法大学新华金融保险学院 湖北•武汉 430073）
摘 要 股利政策作为公司经营行为和经营业绩的反映和折射，会对公司的股票市价和市场形象产生重大的影响。我国关于股利政策的理论研究和实证分析尚未引起人们足够的重视，仍处于相对冷落的状态。随着我国证券市场的迅速发展，股份公司急剧增多，公司的经营决策者面临着越来越多的与股利分配政策有关的财务问题，因此，股份公司迫切需要科学、系统和实用的理论研究成果做指导，以便逐渐克服当前股利政策的制定严重依赖于公司管理当局的经验的弊端。
关键词 股利政策 中国分配现状 优化建议
文章编号 1008-5807（2011）03-006-01
在近十多年的发展过程中，出于众多原因，中国上市公司的管理层很少真正重视股利政策对公司财务的影响，更不要说运用现代股利分配的原则和方法指导和操作公司股利分配实务。因而，我国大部分上市公司的股利政策显得相对混乱，呈现出典型的短期行为特征，缺乏连续性和严肃性，这种状况阻碍了我国上市公司自身的进一步发展，也不利于保护广大投资者的合法权益，更不利于中国股市的稳定、健康、有序地发展。概括说来我国上市公司股利分配有如下特点：
1、股利支付形式呈现多样化，近几年以派现为主。国外成熟资本市场的上市公司在股利政策的选择上通常以派现或股票回购作为股利分配的主要形式，与之相比，我国上市公司的股利分配方案更加复杂和多样化，多数公司创造性地推出多种形式的分配方案，除了现金股利外，主要还有送红股、转增股本以及将派现、送股与转增相结合等方式。派现是近几年来上市公司的主要分配方式，其次是派现和转增相结合的方式，很明显，采取送股进行分配的公司越来越少。
2、不分配比例居高不下。股票是一种风险较高的金融资产，作为对投资者承受高投资风险的补偿，给投资者超过储蓄收益率的投资回报便是上市公司应尽的责任。但是，中国的上市公司却大多缺乏这种应有的责任感，每到公布年报时，一些上市公司漫不经心地用“暂不分配”四个字就把投资者轻易地打发了，使投资者对股利回报的热望成为泡影。
3、股利分配缺乏稳定性和连续性。在我国，由于没有把投资者的利益置于应有的位置，大多数上市公司没有明确的股利政策目标，因而在股利政策的制定和实施上缺乏长远打算，带有很大的盲目性和随意性，这从一个侧面凸现了中外上市公司在谋求可持续发展方面存在的差距。我国上市公司无论是股利支付率，还是股利分配形式均变动频繁，缺乏连续性，不仅没有一个长期的股利分配计划，而且随意地变更股利计划。从证券市场的角度看，不稳定的股利政策加上信息披露的不规范加剧了证券市场的信息不对称，导致了证券市场股价的大幅度波动和较浓的投机氛围，对中国资本市场的长远发展是相当有害的。随着我国证券市场的规范发展以及有意识加强了对上市公司股利分配行为的监管，我国上市公司的股利政策开始呈现出一定的稳定性和连续性，连续三年分配和连续三年派现的上市公司均呈现出显著增加的趋势。但这一比例还不足以改变目前我国证券市场的非理性投资理念。
不规范的股利政策与股价之问被扭曲的关系，对规范运作的公司是一种亵渎和打击，而对不规范的公司在客观上则起了某种刺激和鼓励的作用，它破坏了市场的公信力，使市场无法形成客观公正的公司价值评价机制，并有可能动摇规范公司的分配理念而使其在从众心理的驱使下改变策略，这种传染效应无疑会进一步加剧上市公司股利政策的非理性化，对市场，投资者，上市公司本身都将产生很大的负面影响。理论和实证都已经深刻地说明：一个没有建立起投资者回报机制，只知道向投资者“圈钱”的市场，将注定是一个缺乏生命力的、没有发展前途的市场。因此，必须把股利分配行为的监管作为上市公司监管的一项重要内容，规范深沪上市公司股利分配行为的途径必须从两方面着手：一是完善资本市场，提高资本市场效率，对上市公司股利行为建立强有力的外部约束；加强对上市公司股利行为的外部约束是指上市公司能有一个法治和市场化的环境，并不是单纯指管理层颁布针对上市公司股利行为的政策。上市公司的外部环境的建设，必须以上市公司的产权变革为明确指向，以消除股权分裂和股本泡沫为基础任务，逐步解决上市公司与市场的全流通问题，为从根本上解决中国股市中的种种矛盾和问题创造制度条件。二是优化股权结构，规范公司治理，从上市公司内部规范股利分配行为：(1)优化上市公司股权结构；(2)建立有效公司治理结构。
股利分配政策作为公司三大财务决策之一，在公司经营中起着至关重要的作用，选择合适与否关系到公司融资渠道的通畅与否，融资成本的高低和资本结构的合理性。对于我国上市公司而言，适度股利分配政策可概括为：在目标的资本结构条件下，满足公司盈利性投资需求而能达到融资成本降低，股权结构稳定，进而实现公司价值较大幅度提高的可操作性的股利政策。适度的股利政策有利于公司股权结构的稳定，并在公司面临外部威胁时提供有效的防御屏障，因而有利于公司经营的稳定持续发展。适度的股利政策有利于公司股权结构的稳定和公司经营的持续发展。因此，上市公司应该认真分析影响和制约股利政策的因素，统筹加以考虑，选择符合公司需要的合理的股利政策，以实现各种利益关系的均衡。当然，没有一个股利政策是放之四海而皆准的，公司永远需要股利政策，但没有永远的股利政策。本文所希望的是，上市公司能够提高对股利政策的重视程度，认真分析影响和制约股利政策的主要因素，不断提高股利决策水平。
参考文献：
关键词：地方政府；融资平台；风险；分析
地方政府债务问题近年来是社会关注的焦点之一。作为向银行进行融资的载体，地方政府融资平台公司为地方重点项目及城市基础设施建设作出了积极贡献。但在 2008年金融危机爆发后，国家实行了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，融资平台公司成为地方政府弥补项目投资配套资金缺口的主渠道，地方政府融资平台公司的数量、融资规模开始爆发性增长。据审计署数据显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元，而据央行公布的《2010中国区域金融运行报告》推算到2011年底应在14万亿左右，有的地方已经远远超过了本级财政收入。地方政府融资平台在管理和运作等方面存在的问题及地方政府债务规模和结构的变化，给经济社会科学健康发展带来了潜在的财政风险和金融风险，引起监管部门的高度重视。2010年6月《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》后，财政部等四部门随后联合下文，要求对地方政府融资平台公司债务“逐包打开、逐笔核对、重新评估”。
一、地方政府融资平台公司的含义
地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体，包括城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等。地方政府融资平台公司一般隶属于地方政府或财政部门，政府及其职能部门、机构通过财政拨款或者注入土地、股权等资产设立，公司管理层和治理层基本由政府部门直接委派。审计中还发现，有的管理人员同时还在政府任职。主要是政府融资的工具，仅承担公益性项目融资任务而不承担建设任务，自身并无稳定的收入来源，依靠财政资金和借新还旧方式来偿还债务。由此可见，一旦地方政府出现难以清偿债务的情况，中央财政不可避免成为作为“最后支付人”进行兜底，地方财政风险必然会转移为中央财政风险和金融风险，造成次贷危机或者恶性通货膨胀。
二、地方政府融资平台公司的风险
2012年底，财政部等四部委联合发出《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》的文件，再次强调对地方政府融资行为进行规范。可见，随着2013年地方债务集中偿付期的到来，以及陆续发现的地方政府利用影子银行（即城投债、信托理财产品等）继续扩张融资规模，地方债务危机一旦爆发将引发多米诺效应。近年来，笔者参加了一些财政决算审计和地方政府性债务审计，感觉到目前的财政决算审计和地方政府性债务审计，多数只是程序层面的审计，不触及还款能力、持续经营能力的实质性审计。但是，从降低债务融资风险，规范融资行为的角度，有必要对地方政府融资平台公司的风险进行分析研究，从而找到健康发展之道。
根据审计中发现的债务规模、管理等方面的问题分析，目前地方政府融资平台公司的风险主要有偿债风险、融资运行风险和资金项目管理风险。
1.偿债风险
根据最新文件规定，地方政府融资平台仅在收费公路项目、国务院批准的重大项目、土地储备类和保障性住房建设项目、符合中央政策的农田水利项目以及工程进度达到60%以上且现金流全覆盖的在建项目等五个方面可以继续开展融资。同时，银行对地方融资平台实行动态“名单制”管理，退出名单的融资平台不得再承担公益性项目融资任务。各银行将平台贷款的审批权收归总行，大多数银行暂停了新项目贷款审批工作。2012年银监会对平台贷款“降旧控新”，各银行对平台按照“支持类”、“维持类”，“压缩类”实行信贷分类管理，原则上不得新增融资平台贷款，其中不得以任何形式新发放贷款给“压缩类”的平台。就目前来看，紧缩的平台信贷政策仍在延续。因此“借新还旧”的套路实施难度很大，导致融资平台公司最直接的风险就是到期偿债风险。
（1）债务规模较大，政府债务率高
国际上政府性债务率可控标准是80%-120%，据银监会的统计数据显示，我国地方政府债务率已高达94%。但某些县市政府过度举债已接近极限，债务率已经超过400%。未来三年内将有35%的贷款集中到期，地方政府融资平台将迎来偿债高峰。虽然可以展期，但并不能从根本解决问题，而且利息支出增多。政府性债务风险预警和风险控制机制建立不到位，部分县市区尚未建立偿债准备金制度。
（2）债务偿还渠道相对单一，债务逾期风险较大
融资平台债务融入资金主要用于政府无收入来源的公益基础性设施建设，而用于偿还债务的来源主要是土地出让金收入。据国外研究机构统计，土地拍卖收入一般占二线城市财政收入的35%以上。未来房地产调控还将持续不松懈，势必会制约扩大投资需求刺激经济增长的传统路径，从而对未来地方政府的收入来源形成较大制约，逾期债务风险增加。
（3）债务融资渠道单一，面临较大金融环境影响风险
地方融资平台90%债务资金来源于银行贷款，融资渠道相对单一，抵押物资产多为土地等资产，违规担保和抵押贷款较多。有近50%的平台贷款直接或间接依赖于土地出让收入及相关抵质押变现，但在当前严格的房地产调控政策下，土地成交量价齐跌、贷款抵押物面临贬值等问题尤为突出。
2.融资运行风险
2010年度，全国地方政府性债务审计发现共有违规资金超5308亿元。其中政府违规担保464亿元；融资平台公司违规抵押或质押取得债务资金731.53亿元；1319.80亿元债务资金未及时安排使用；融资平台公司虚假出资、注册资本未到位等2441.5亿元。
（1）缺乏良好的法人治理结构
融资平台公司责任主体不明确，因此在融资运行中行政化色彩严重。政府直接或间接管理融资平台公司人、财、物，政府对基础设施建设资金进行决策和计划筹集、管理、使用，日常经营不可避免的带有浓厚的政府行政色彩，公司只是担当出纳角色，没有形成真正意义上符合风险收益一体化要求的投融资主体。审计中发现在管理中很多公司存在资产状况不实、亏损全资子公司未纳入合并报表、多计收益、少提折旧、费用等问题。
（2）出资风险
这些公司实收资本主要是财政直接拨款、划转股权债权、划拨土地等资产形式组成。成立初期普遍存在设立手续不完善、出资不实的情况，甚至有融资平台公司存在公司设立时以搭桥贷款作为资本金，债务融资后再以各种名义抽回的情况。审计中发现，非货币资产出资存在的问题较多。特别是土地违规操作的担保风险很大。
（3）土地违规操作风险
为加大债务融资力度，地方政府多数会利用土地资产的特殊性，在设立和运行中违规操作。例如在设立阶段，作为注入资本金的土地手续不完善、土地入账评估价值大幅度偏离基准地价等等。在融资运行阶段，也存在违规以协议方式变更国有土地使用权，用于抵押担保。部分地方政府在融资平台未缴纳土地出让金，未办理招拍挂等相关土地审批手续的情况下，自行下发划拨土地的文件，同意以协议方式转让国有土地使用权并改变土地用途和性质。融资平台公司利用违规取得的土地使用证，进行抵押，有的公司账务资料上甚至都没有反映土地价值。还有超越审批权限违规转让农业用地和林业用地使用权的现象。国家规定农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省级人民政府，但审计中发现，有的市、县级人民政府越权批准改变土地权属和用途，给融资平台公司将其用于债务融资。这种现象属无效担保和无效抵押物，形成了担保风险。
3.资金项目管理风险
融资平台公司没有实行完善的法人治理结构，容易形成政企不分，受行政干预影响较大，内部管理普遍存在重融资轻管理，由此引发的资金监管工作不规范，责任主体不明晰、缺乏严格的内部控制制度的问题。
（1）资金管理方面
由于政府同时投资建设的工程项目较多，需要对债务融资资金统一调度。因此，实际操作中为改变资金用途，存在通过多个没有真实业务的项目单位周转挪用资金现象。资金从拨付到转回时间几天到十几天不等，并且资金周转拨出没有严格审批手续及内控办法，资金管理存在一定风险。
（2）项目管理方面
当前地方融资平台主要职责是为项目建设提供资金支持，并不直接参与项目的建设管理，因此存在部分项目重建设轻管理的现象，建设项目缺乏绩效评估。审计署数据显示有351亿元债务资金被投向资本市场、房地产和“两高一剩”（高能耗、高污染、产能过剩）项目。
（3）内部控制管理方面
很多融资平台公司管理人员不具备很强的管理能力和风险意识，致使公司内部控制制度不健全、岗位职责不明确、会计核算不规范，融资费用支出等方面存在制度漏洞。
当前地方政府融资平台规模大、债务率高，已经给经济社会带来了潜在的财政风险和金融风险。相当一部分地方融资平台资金链已高度紧绷。例如2011年云南公路开发投资有限公司和上海申虹投资发展有限公司，由于短期资金链出现问题就导致了债务展期出现困难，在社会上引起高度注意。地方政府应建立政府债务风险预警系统，建立健全偿债储备金制度，增加风险防范意识。同时，对融资平台公司进行战略调整，拓展融资渠道和方式，并做实融资平台产业，营造一个有利于各级健康可持续发展的外部环境，使各级平台能够具备一定的自我造血功能，在不改变当前各级政府事权的基础上，建议从进一步优化财政投融资体制入手，有效缓解各级各平台资金压力，化解债务风险。
参考文献：
一、区县级地方政府融资平台风险及其传导机制
（一）政府融资平台公司层面的风险
1.财务风险。地方政府融资平台发展中最典型的特征是财务风险，而资金流短缺和较高的负债率是我国地方政府融资平台财务风险的最主要表现。融资平台自有资本不足，负债率高，导致财务风险偏高，融资途径过于单一和地方政府信息揭露及信用评估机制不健全造成了地方政府融资平台的高风险。地方融资平台公司类型多，以某市A区为例，融资平台公司有直属政府的，有行业性质的，也有园区的，但是通过实际调研发现，这些平台公司的管理较为松散、投资责任主体与融资决策主体不清晰、投融资活动效率、效果以及信息透明度不够，进而在筹资举债时，会对融资规模缺乏有效的规划与筹谋，出现平台公司信贷资金调度难且混乱、政府监管漏洞多等现象，最终导致融资平台公司的资产负债率居高不下，均高于80%。融资平台存在注册环节抽逃资本的行为，自有资本不足，负债率偏高成为平台公司的重要特征，是财务风险的根源。2013年，审计署在对我国7 170个融资平台公司的审计过程中发现，有15%的融资平台公司存在较大的财务风险，共涉及金额总数为2 441.5亿元，主要包括注册资本未到位、违规注资、虚假出资、抽逃资本等重大问题。
2.行业性风险。一般来说，地方融资平台公司的贷款主要用于土地储备开发、城市公路交通建设、城市基础设施的改造与整治、各园区项目等行业，而其偿还的主要后盾是土地的增值与出让。也就是说，融资平台的债务偿还不是依靠项目的现金流的收益，而是取决于土地经营的收益。由此可以推断，地方财力受制于土地财政的影响，当土地价格上升时，地方财力会得到较大的提升；相反，如果遇到经济不景气时，土地价格下降，地方财力会大大的削弱，甚至会引发系统性、行业性风险。因此，地方融资平台公司仅仅依靠土地收入来偿还本息资金并不是长久之计，因为地方的土地数量毕竟有限，价格也受到市场的影响，不确定性较大，尤其是在土地市场不景气时，平台公司的偿债能力将大大降低，区县级融资平台表现更甚，一是区县土地价值不高；二是区县在土地出让收益中分成比例较低，对平台债务偿还贡献小，A区的现状就是土地出让金收益的分成尚不够补偿拆迁成本。
根据审计署对我国4省17个城市的偿债审计的对比结果发现，这些省市2012年的可支配土地出让收入与2010年相比有所降低，比率为8.82%，以土地出让收入为偿债来源的债务偿还本息总额为当年可支配土地出让收入的1.25倍。A区的政府融资平台大部分是没有实际运营业务的空壳公司，仅仅作为融资的工具，融到的资金全部交付政府使用，债务的偿还当然只能依赖政府以土地出让收入注入的财政补贴收入。
3.时滞性风险。地方政府债务的主要来源是地方融资平台公司贷款，其中，中、长期债务占比较高，这就导致一些项目工程出现靠贷款还本付息的现象，进而掩盖了其真实的项目资产质量，存在今后还款时间相对密集、还款压力相对较大、风险暴露时间滞后甚至难以规避的问题，存量债务也会使得人们错误估计地方政府的债务风险。目前，一些地方融资平台公司需要通过举借新债偿还旧债的贷款资金已占总贷款资金的20%。国家发展和改革委员会表示，近几年是我国前些年发行债券的偿债高峰，预计将有1 000亿元城投债券到期兑付，国家发改委正在进行企业债券风险的摸底排查，要求投融资平台公司按照约定落实偿债资金来源，切实防范投融资平台公司违约风险、财政风险和金融风险。
4.债务后摊风险。地方债务隐患不仅源于偿债能力不足，还存在债务后摊风险。鉴于借债利率较低的因素，融资平台一般会将土地经营收益先充入资本金后再投资，并不会急于还债，甚至会出现借债政府任期和债务期限不匹配的问题，即：借债政府卖光了项目周边所有土地、还债政府却没有土地可卖，这就极易出现债务后摊的风险。以一家县级城投公司为例，该融资平台的绝大部分债务主要依靠政策性银行，其利率较低、借贷周期一般有6―10年，但是其偿债率却远远不足4%，因而出现了由现任政府举债并享有土地增值收益，但却要由五年之后的继任政府承担现任政府债务的现象。
5.法律风险。随着融资平台公司债务规模的扩展，信贷融资难度加大，各地出现了一些变通做法，如以私人名义新注册公司进行信贷融资、一笔财政资金来回注册，当做几个公司的注册资金或者项目的资本金，或通过其他公司借壳融资，债务法律关系复杂化，法律风险上升；此外，国家虽然明确规定地方财政部门不能对外担保，且2006年佛山中院也曾经对此做出了政府承诺函无效的判决，但是在实际操作过程中，很多政府还是会采取信用担保方式，主要是地方人大或政府财政部门出具的承诺函。因此，对风险的控制主要通过完善?c地方政府融资相关的法律、建立和完善地方偿债机制及问责机制、推动地方政府融资法定化和平台融资市场化等方面进行。融资平台的担保可能导致的风险也不容小觑，如A区的工业园区下属的融资平台为园区内企业担保的现象较多，同时政府下属融资平台之间的互保现象严重，随意、混乱的担保关系在偿债风险的推动下极有可能导致法律风险。
（二）融资平台公司层面风险引发的地方政府财政风险
从理论上讲，融资平台公司属于独立法人，其融资借款均有政府财政承诺函或人大承诺函的方式提供担保，融资平台债务实质上是地方政府债务，因此，公司的单体风险已逐步变为地方政府的财政风险。根据2013年审计署发布的32号公告可知，截至2013 年6 月底，全国政府性债务规模达到30. 27 万亿元，其中，地方政府债务占比达到59.10%，与2010 年末和2012 年末相比，债务规模分别增长了66. 93% 和12. 62%，比2012年地方政府财政收入远远高出了9万亿元。债务依靠项目自身现金流不能偿还全部贷款，需要政府财政进行偿还。以A区为例，该区已经出现了乡镇和园区融资平台无力还款，由区财政设法偿还，财政背负极大的资金压力，容易诱发财政风险。区县政府客观上对土地财政依赖过度，财力有限，鲜有考虑还款资金来源计划；主观上还款意愿不强，向上级财政转移风险的倾向较强，使得平台的融资风险向上级转移、扩展，最终演变为系统性财政风险。
（三）财政风险衍生出可能的金融风险与经济风险
虽然政府和学界的研究都声称融资平台风险可控，但由财政风险演化为局部性金融风险的可能性还是存在的，这是由于融资平台公司的债务绝大部分来自于银行等金融机构，当平台公司的债务无法偿还时，将连带导致到金融系统风险的产生，甚至爆发局部的经济社会风险。具体来说，当地方投融资平台无法偿还个别银行债务时，一般会先考虑从其他银行再贷款，用新账还旧账；或者通过其他渠道将风险转嫁给非银行金融机构，这样恶性循环会将潜在的信贷违约风险迅速波及到整个金融系统。近年来，随着金融机构监管的强化，在银行贷款渠道受控后我国地方政府融资平台通过银行表外项目继续负债，融资风险进一步集聚。地方融资平台在受到融资约束时，不断地拓展融资渠道，如短期融资券、中期融资票据、企业债、信托融资等，然而，值得注意的是，倘若地方经济出现衰退，地方财政入不敷出，会导致土地贬值，此时投融资平台公司的还债能力便大打折扣，进而祸及到整个金融系统，从而发生系统性的金融风险。
我国地方政府融资平台的信息披露不健全，缺乏外部约束（白钦先、董亮，2013）。地方政府债务信息不健全进一步强化了债务风险程度，使得政府和社会对地方政府债务的风险评估不够，应对不足。
总之，政府融资平台的风险传导机制即由单体风险、财政风险、金融风险和经济风险方向进行扩散传染。
二、区县级地方政府对融资平台风险监管政策的解析
在财政管理体制和政绩考核重大改革之前，地方政府融资平台的风险将持续存在，尤其在房地产市场低迷、经济形势较为复杂的条件下，风险进一步突显，各地政府逐步认识到风险管控的重要性，纷纷出台相应的政府债务管理办法，笔者主要收集和研究了一些区县级别的政府融资管理办法，具体包括南京六合区、长沙开福区、株洲荷塘区等，通过比较分析发现，我国地方政府对融资平台的风险管理的着力点主要体现在对资金融通和使用过程的控制，采取的主要举措如下：
（一）梳理政府融资平台，明确各平台融资任务
以某市H区为例，梳理出6个区级平台：（1）H区国有资产经营（控股）有限公司：承担区委、区政府交办的重大基础设施和公益事业建设项目的融资任务；（2）H区金江交通工程投资有限公司：承担区委、区政府交办的城乡交通建设项目的融资任务；（3）H区城市建设投资有限公司：承担区委、区政府交办的市政基础设施、区域供水等建设项目的融资任务；（4）H区××现代农业投资发展有限公司：承担区委、区政府交办的土地整理和开发、新农村建设等建设项目的融资任务；（5）H区土地储备中心：承担区委、区政府交办的土地收储与开发项目的融资任务。（6）园区融资平台：分别承担H区经济开发区等所在园区与基础设施建设有关的融资任务。通过政府规范，清晰界定各个平台公司的融资任务，有利于融资计划编制、资金使用监管等工作的开展，为政府有针对性地管控平?_风险创造有利条件。
（二）建立健全管理组织体系，规范融资程序
地方政府投融资管理的主要目标在于合理选择投资方向和投资项目并控制风险，建立地方政府投融资管理体系，能够有效地降低成本，缓解地方政府财政赤字。一般来说，地方政府会成立投融资管理领导小组统一对本级政府投融资进行管理，财政、发展改革委、金融办、国有资产管理、人民银行、审计、银监等部门为成员单位。通常，领导小组办公室设在财政局，主要负责本级融资计划编制、政府性债务扎口审核、数据统计、监督管理和其他日常工作事项。监察、审计部门主要负责对融资平台的监督，审计必须每年进行一次审计，监察必须每半年进行一次专项效能监察；金融主管部门负责融资资金的风险控制，对融资资金运行情况建立动态监控和预警系统，定期向人大、政府等报送融资资金情况和风险分析报告，及时掌握融资资金运行情况。成员单位要在政府性债务项目的立项、论证、预算、实施、竣工决算等环节各负其责，并协助监察局、审计局及时做好相关项目的财务审计工作。
各地政府还强化了融资程序的规范，基本程序通常包括：由财政局汇总各单位上报的融资计划，经审核后，报投融资管理领导小组研究，再由政府常务会议小组经审议批准后再执行；融资计划经政府常务会议批准后一个月内，由财政局将融资计划下达给各有关单位；各单位根据下达的年度融资计划，在融资前编制融资计划审批表报财政局审批，凭财政局出具的政府性融资核准通知书，向银行办理融资业务。融资合同签订10日内，应当将合同副本报财政局备案。
（三）建立健全报告制度，增强债务透明度
财政部门要求平台公司每季度将资金情况向财政局报告，财政局向政府报告融资资金使用情况。有的区县制订了更具体的报告制度，如所有政府性融资资金必须实行半年报告制度，由各平台公司每半年向党委、人大、政府、政协报告资金使用情况和项目推进落实情况。应建立完善的地方债务报告系统，这样一方面可监督融资平台资金使用情况，另一方面可以让社会对该地财政实力有更加清楚的认识。
（四）建立偿债风险准备金，降低偿债风险
政府可建立与地方政府投融资平台规模相适应的偿债基金，确保政府的偿债及可持续发展能力。由财政提供担保兜底的融资项目的偿债风险准备金，财政局根据相关规定负责提取，并设立专门账户进行管理，统筹安排，用于政府独资企业注册资本金储备、融资平台续贷办理等短期拆借，以及非收益性项目的偿债贴补。各融资平台依据自身的融资规模设立自身的还款准备金，中长期贷款还款准备金不得低于年度内应偿还贷款本息总额；一年一贷的短期融资项目，其还款准备金不得低于年度内续贷单笔资金的最高额。
（五）规范资金使用，建立问责追究制度
对不按规定使用政府性融资资金，以及因工作失职造成资金损失浪费的，要依据相关法律、法规追究相关责任人的责任。
三、加强地方政府融资平台风险管控的具体举措
（一）强化融资平台公司的治理结构和经营机制
地方政府融资平台公司作为独立法人在现实中却只是政府的融资工具，缺乏有利于公司良性发展的治理结构和机制，自然也没有风险控制意识和机制，客观上助推了融资平台的负债风险。鉴于融资平台的政府背景，应客观科学地划分地方政府的的监管职责和融资平台的经营职责。因此，从融资平台良性发展的角度出发，政府应避免将平台公司仅仅作为融资的壳资源，而应尽量注入具体的经营业务，实体化运作，从而做实做强融资平台。地方政府要支持市场化，参与城镇建设项目，积极采取资产证券化、发行地方政府债券等融资手段，充分挖掘变现能力强的资产项目，实现融资平台公司质的飞跃。当然，从我国目前现状来看，还需要进行分类管理，提高管理效率。融资平台公司按其业务性质共分为三大类，分别为经营性业务、半经营类业务和非经营性业务。其中，经营性业务以获取利润为目的，应大力鼓励平台公司运用市场化运作模式来经营更多的项目，争取做大做强；半经营类是指经营收益一定，但却难以支撑其可持续发展需要的产业或公司，例如城市公共交通行业，对于这类行业或企业应尽可能地提升其盈利能力，降低非营利业务的比例；而非经营性则是指公司不直接参与到社会生产经营中去，而是以社会公共福利和效益为主旨，切实为公众服务类的业务，这类项目完全依赖于财政，风险传递效应较强，原则上要严加控制。
（二）调整资本结构，规范融资和担保行为
地方投融资平台筹资渠道单一，银行信贷是主渠道，资金来源少、风险系数高、风险隐患大等往往成为地方投融资平台的通病。为克服此类问题，可采取以下几项措施：一是筹集资金的方式上要通过资本市场综合运用股权融资、债务融资及项目融资等方式，尤其需要强化股权融资，实现自有资本稳步增长，资产负债率有序降低的局面；二是风险防范能力提高上可以综合采用合资合作、整改资产管理公司等方式。为此可尝试引入市政债、股权投资基金、产业投资基金、集中推介招商、BOT、PPP等新型融资方式。
我国目前政府融资平台的债务主要来源于银行，融资成本较高，同时也积聚了较大金融风险，试行地方直接发债成为缓解金融风险和地方债务风险的一个举措，目前包含江苏在内的10个地区的政府具有自行发债的权利。我国财政部国库司有关领导负责人曾表示，2014年在我国的4 000亿元地方债发行规模中，上海等十个地区试点地方政府债券实行自发自还的方式，其债券总规模达到1 092亿元，其中江苏占15.9%、广东占13.6%、江西占13.1%、山东占12.5%、浙江占12.5%、上海占11.5%、北京占9.6%、宁夏占5%、深圳占3.8%、青岛占2.3%。地方政府应充分利用政策直接发债融资，降低融资平台公司的债务压力，以债务期限的结构性转变促融资成本的降低。
为减控地方政府投资平台的风险，其规模应当以平台公司的经济实力、地方政府的财政实力为基础，包括其发行债券的期限和政府任期相一致，此举同时也可增强投资人对融资平台偿债能力的信任度。同时，地方政府应当依法进行与融资平台相关的承诺和担保，建立严格的投融资责任制度，在地方政府严重资不抵债、无法清偿债务的情况下，要追究主要领导人的责任。积极完善投融资平台的法人治理结构以及各项规范与约束机制，进一步将制度建设向深度和广度推进，例如，实行专家评议制度、项目公示制度、投资监管制度等等，进而保证从程序上规范平台公司的融资和担保行为，提高行为的合规程度，降低平台公司潜在的法律风险。
（三）完善地方债务风险预警制度
我国部分省份在地方政府融资平台管理办法中设置了预警指标体系。《江苏省政府性债务管理暂行办法》要求，各级人民政府应根据各地区的地方财政实力、GDP水平、债务风险等情况综合测定债务率、负债率、偿债率等指标并进行债务规模的控制。债务率等于年末政府性债务余额与当年地方政府综合财力之比；负债率等于年末政府性债务余额与当年地方地区生产总值之比；偿债率等于当年政府性债务还本付息额与当年地方政府综合财力之比。
债务风险预警指标应进一步细化到两个层面：一是平台公司层面的，利用公司的偿债能力、盈利能力、营运能力、发展能力等指标体系建立公司层级的预警指标体系；二是政府层面的，利用负债率、债务率、偿债率、逾期债务率、借新还旧率等指标建立政府级的债务风险预警指标。在此基础上，利用层次模糊评价方法综合分析评价平台融资风险，设定预警值，并进行对应的债务管理决策。
（四）政府加强对融资平台风险的监管
财政部门根据融资平台公司债务报告制度，实时掌握融资平台债务余额、来源、用途、结构及其变化情况等，实现对融资平台债务状况的动态管控；进一步规范债务审批程序，实行“审批卡”制度，确保举债依据充分、程序完备；规范融资平台债务资金投向，确保债务资金全部投入到公益性项目建设，严禁随意改变债务资金用途，保证债务资金安全并充分发挥效益；限定融资成本，督促融资平台审慎选择融资方式，严禁举借成本过高的债务；在融资过程中，所有融资平台企业都应该提供真实、规范、符合银行相关要求的财务报表。严禁政府对融资的不当担保和承诺等。
