时间：2023-09-05 16:58:49
关键词：政府投融资 平台公司 规范发展 风险管控
地方投融资平台是我国地方政府投融资的一个主要工具，是地方政府与民间、社会资本合作的主要方式。2008年爆发的世界金融和经济危机，对我国经济产生了巨大冲击，同时为我国地方建设举债融资的发展提供了契机。中国政府通过各种措施应对经济危机，特别是以危机为机遇，积极推动和引导了地方建设举债融资，成功地把这种潜在可能转变成为现实需求，并初步形成了以地方政府债券和地方融资平台为主的两大地方建设举债融资支架。作为我国中部振兴的主要力量，HN省在投融资平台建设、运行和发展方面既积累了有益经验，也面临规范发展与风险管控的需要。因此，选择HN省政府投融资平台的建设与风险管理为研究内容，对政府尽快出台并完善相关的规定与措施，规范和加强地方政府投融资平台建设，具有重大现实意义。
一、我国地方政府投融资平台理论分析与发展现状
地方政府投融资是现代公共财政制度体系中重要的政策工具之一，对于一个国家更加有效地提供公共服务、改进代际均等和地方治理等有积极意义。地方政府投融资理论基础包括：公共投资领域选择、地方政府融资渠道选择、债务融资模式选择等。地方投融资平台效率分析事关地方融资平台公司与地方政府、资本市场的联系与定位。地方投融资平台风险管控的目标是基于平台公司多元产权契约，形成多元主体制衡机制，提高资金使用效率，兼顾经济和社会效益。
我国地方政府融资平台尽管起步晚，但其近几年的发展迅速。2008年为了应对全球金融危机，在积极的财政政策和适度宽松的货币政策下，地方融资平台出现了超乎寻常的发展。2010年由于全球经济形势的好转，以及意识到地方融资平台债务可能隐含的债务风险，我国政府出台了多项措施对地方融资平台进行整顿管理。
二、我国地方投融资平台模式特征与潜在风险分析
我国地方政府融资平台的显著特征是其融资模式单一，即没有针对不同属性的投资项目采取不同的融资方式，导致对银行信贷的过分依赖，风险过于集中。需要结合财政资金、社会资金及银行资金等各类出资者的特点，优化出资结构及比例，构建资金协调配合的长效机制。
我国地方政府投融资平台发展中的突出问题包括：发展速度与我国财政体制、市场发育相脱离；我国地方融资平台管理缺位等等。地方融资平台风险可以分为内部风险和外部风险。由于融资平台自身的经营管理及其与融资平台建设紧密相关的地方政府和金融机构存在的严重的经营管理问题，使地方融资平台所面临的风险与地方政府、金融机构所面临的风险相互传导甚至出现恶性循环彼此加剧的局面，从而导致地方融资平台的潜在风险难以预测和控制。
地方融资平台的发展是双刃剑。尤其是不良的融资平台发展会将地方融资平台作为载体，吸附各种风险后，通过融资平台转移到地方财政和中央财政，甚至威胁到整个国家的财政安全。同时，地方融资平台所产生的大量借贷，可通过金融机构和证券市场传导到整个金融市场，构成全国范围的金融危机。
三、HN省级政府投融资平台公司的组建与运作
在地方政府投融资平台投资的带动下，地方政府有效缓解了财力不足、建设资金短缺的发展“瓶颈”。作为我国中部振兴的主要力量，HN省在政府投融资平台建设、运行和发展方面积累了一定经验，逐渐形成了“HN特色”的“金融控股模式”。但是，在面向中原经济区建设的背景下，HN省级政府投融资平台建设也存在诸多问题，风险控制问题已经迫在眉睫。
目前HN省级政府投融资公司共有十家，包括交投集团、投资集团、铁司、航司、国控公司、文司、水司、农开公司、担保集团、豫资公司（HN省豫资城乡投资发展有限公司）。从主要省级政府投融资公司的实际运行情况看，虽然这些投融资平台公司某种程度上取得了一定成效，但普遍存在政企不分、政资不分（公共管理、行业管理与出资人监管不分）的问题，注册资本不到位、投融资功能发挥不足、公司治理结构不完善、运营效率欠佳等一些问题和困难，这不仅影响平台公司市场主体地位和投融资主体地位的发挥，制约公司市场化改革发展方向，而且还会影响国有“四资”的统筹运作，降低资源的配置效率。
四、HN省级政府投融资平台风险管控对策
当前HN省正处于中原经济区建设的关键时期，充分发挥各级投融资平台公司的功能作用，对于推进“三化”协调科学发展至关重要。根据省级政府投融资公司运行现状，借鉴兄弟省市的经验做法，提出以下风险管控措施。
（一）优化平台公司服务环境，促使其投融资活动健康发展
HN省级政府投融资公司，大多是近期成立的新企业，处于起步创业阶段，面临各种困难和问题。因此，政府有关部门要积极优化企业环境，提供更多的服务，给予大力的支持。一是金融管理部门充分发挥其社会功能，牵线搭桥，沟通协调，为平台公司提供资金支持，持续降低平台公司融资成本。二是财政部门要按照省政府有关文件要求，积极筹措资金，切实保证财政注入的资本金按期按批次足额到位，为平台公司投融资提供良好的制度支持。三是在政策许可的范围内，给予更多的财政补贴、税收优惠政策，对其进行必要扶持，不断增强平台公司的资金实力，提高风险防范和赢利能力，保障政府投融资体系持续健康发展。
（二）督促注册资本尽快到位，着力盘活存量资产
HN省级投融资平台公司存在注册资本不到位问题，这对公司融资投资活动及其业务发展都将产生不利影响。因此，尽快督促注册资本到位是一个重要问题。一方面，这些投融资平台公司要筛选优质项目，以项目发展前景和良好回报吸引、调动出资者的积极性。另一方面，有关部门要督促投资者以大局为重，按照省政府的批复，积极履行出资人的责任，确保出资尽快到位。同时，要着力盘活现有资产，将现有资产做优做大，进一步增强融资平台的实力，提升其融资能力，充分发挥地方投融资平台的作用。
（三）理顺国有资产管理体制，实现政企分开、政资分开
一是处理好政府主导与市场化运作的关系。既着眼于HN省经济社会发展实际需要，体现政府意图，完成政府投融资任务，又要按照市场规律的内在要求规范投融资行为，加大市场化运作力度，不断拓宽融资渠道，降低融资成本和控制投资风险，提高投融资效益，实现国有“四资”滚动发展。二是处理好资产管理与行业管理的关系。投融资平台公司发展离不开政府部门的支持，同时国有资产监管机构对省级投融资公司国有资产保值增值负有监管责任。建议按照公共管理职能与出资人职能分开的原则，加快推进政企分开、政资分开，进一步理顺资产管理与行业管理的关系，充分调动各方积极性，形成相互支持、相辅相成、分工合作的良好格局，构建有利于投融资公司有效发挥投融资功能的体制机制。
（四）统筹“四资”运作，构建以大国资为导向的资本运营机制
建立国资委、投融资公司、项目三级资本运营架构，在“大国资”的框架下，实现资源、资产、资本、资金的统筹运作，发挥资本的集聚效应，高质量完成政府交办的投融资任务。同时，加大投融资公司的资源整合力度，优化产业结构，盘活存量资产，推进资产资本化、资本证券化，不断做强做优投融资平台公司。
（五）创新融资管理，形成政府主导下的市场化运作新机制
创新投融资手段，加大直接融资力度，通过信贷融资、债券融资、股市融资、信托融资等途径多渠道融资。发挥市场配置资源的基础作用，广泛吸引中央企业、民营企业和外资企业参与投融资项目建设，开展多种形式的合作，通过市场化手段，与其他社会主体合作筹集建设资金，实现互利共赢。
（六）健全和完善法人治理结构，创新经营管理机制
首先，按照《公司法》要求，尽快健全和完善法人治理结构，建立现代企业制度。合理构建内部组织架构体系，利用信息化技术建立扁平化管理结构，强化集团管控和对标管理，推进集约化经营、规模化管理，以提高管理效率和抗风险能力。同时，科学合理的组织架构和制衡机制，也能够保证企业融资和投资等重大决策科学规范有序的进行。其次，要制定和尽快审批公司章程，出台规范性的规章制度，做到有法可依，有章可循，为投融资平台良性运作创造制度性条件。再次，积极深化投融资公司内部三项制度改革，在收入分配、人力资源管理、内控机制建设等方面加大创新力度，不断增强企业内生活力。
参考文献：
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[2]吴东晖.投融资平台融资风险分析及对策[J].金融经济，2012（12）.
[3]文照明.完善地方政府投融资平台建设的思考[J].宏观经济管理，2013（1）.
[4]许发银.地方政府投融资平台可持续发展能力研究[J].交通财会，2012（4）.
关键词：地方政府：投融资平台；风险
中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1007-4392(2010)08-0045-04
地方政府投融资平台是地方政府在分税制导致事权和财权不匹配的情况下，在当前法律制度规定下解决地方基础设施建设资金的一种现实选择。全球金融危机爆发后，地方政府积极配合国家宏观调控政策，通过投融资平台进行大规模基础设施建设，迅速启动内需和扭转经济过快下滑趋势，有力推动了地方经济发展。但在地方政府投融资平台快速发展的同时，当前体制、法律、自身经营和监管等现实制度安排。容易导致地方政府投融资平台出现诸多风险。本文根据当前投融资平台现实情况，探讨投融资平台易发风险，深度剖析地方政府投融资平台易发风险的缘由，并提出若干建议防范和化解融资平台风险。
一、地方政府投融资平台潜在风险
(一)融资平台公司过度依赖间接融资导致风险集中于银行系统
2009年人民银行和银监会联合下发的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》指出政府投融资平台应当以“发行企业债、中期票据等融资工具”为主要融资渠道。但目前投融资平台融资主要依赖以银行信贷为主要渠道的间接融资。直接融资占比极低。截至到2009年末，我国投融资平台达到8000多家。贷款余额约为7.38万亿元，其中向国家开发银行贷款约2万亿元，四大国有商业银行约为2万亿元，股份制银行约0.8万亿元，城市商业银行约为2.2万亿元，农村合作金融机构约为0.21万亿元(党均章和王庆华，2010)。通过直接融资渠道融资规模较小，2008年10月至2009年末，仅有120家城投企业发行债券1830亿元(金融时报，2010)。另外，还有一些地方政府为了降低银行贷款的名义规模，在城建等项目上通过“股权信托”的方式，将银行的贷款通过信托转换成在建项目公司的股权，并通过未来回购的方式归还银行，如果项目未来难以产生收益，风险最终还是由银行承担。投融资平台融资渠道过于集中在银行等金融机构，导致风险无法被多元市场主体分散。不利于金融机构的稳定运营。
(二)信息不对称易引发平台公司道德风险
道德风险是委托理论中问题的一种典型表现形式，是指交易双方在交易协定签订后，其中一方利用多于另一方的信息，有目的地损害另一方的利益而增加自己的利益的行为。地方政府投融资平台实质是受政府部门委托，作为政府的机构融集资金来满足地方资金的需求，但许多地方融资平台财务信息缺乏透明度，银行难以获取地方政府债务和融资平台的全面信息，信息不对称容易引发投融资平台公司产生道德风险。部分平台公司自身并没有达到银行放贷的资质要求，信息不对称使银行难以真实、全面地评估地方政府整体偿债水平，平台公司借助信息不对称以及地方政府和人大出具的不具有法律效应的保证函向金融机构融集资金：部分平台公司借助地方政府背景，不及时或者根本不向商业银行提交财务报表，商业银行等金融机构无法准确了解平台公司融集资金的流向和使用情况。部分平台公司利用信息不对称。没有严格按照信贷协议使用资金，而是将信贷资金完全交由地方政府。导致商业银行信贷管理办法无法有效控制平台公司信贷风险。有些地方政府通过成立多个融资平台的多头举债和融资平台自身不合理的公司治理结构，加大信息不对称问题。另外，商业银行无法及时、全面的获取地方财务收支数据，加之地方债务情况和隐性负债极为复杂，导致商业银行无法准确判断地方政府以及投融资平台的债务风险状况，商业银行在与地方政府的互动中相对处于弱势。信息不对称导致地方政府投融资平台风险难以评估和监测，数据的不可得使得预警指标不能准确反映现实情况，商业银行、政府监管部门无法采取相关措施防范和化解风险，容易引发市场动荡。
(三)财政收入结构可能引发担保风险
当前我国数千家地方融资平台所投资项目中绝大部分项目需要利用土地开发后出售的增值收益偿还，还有部分项目完全是用当地政府的财政补贴来偿还(刘煜辉，2009)。多数地方投融资平台还款来源主要依靠地方财政收入，分税体制下的地方财政收人结构中的税收收入增长与经济发展密切相关，短期内难以快速大幅提高，因此地方财政收入中的土地收入成为偿还投融资平台债务的主要来源。土地出让金收入占地方政府全部财政收入的比重一直保持在40％左右。王利娜(2009)研究发现部分地区的房地产以及相关产业对当地GDP的贡献在60％以上，土地收入已经成为地方政府的一项主要财政收入来源。在土地财政的背景下，投融资平台的偿债违约风险更容易爆发，一方面土地财政会刺激地方政府推高地价，对房地产泡沫起到助推作用，不仅不利于地方产业结构优化升级，而且导致经济缺乏可持续发展的动力源：另一方面，我国房地产近年来还没有经历一个完整的周期，如果房地产市场出现低迷，地方政府收入来源势必受到打击，无法履行担保承诺，再加之政府担保缺乏法律效用，导致商业银行投向地方政府投融资平台的信贷资金出现担保风险。另外，投融资平台公司向商业银行贷款主要依靠地方政府和人大出具的担保函，而这些担保函并不具备法律效应，如果平台公司发生违约难以按时偿还贷款，而地方财政资金紧张，银行将面临信贷资金损失风险。
(四)平台公司盈利能力不佳可能导致违约风险
基础设施建设项目按照盈利性可以划分为盈利性项目和公益性项目，但由于地方政府投融资平台公司的特殊定位，仅是作为政府的投融资工具，自身无法选择项目类型，导致部分平台公司融资全部用于公益性项目。无法实现“自主经营，自负盈亏”的要求。有关部门对3800多家政府融资平台公司的调研显示，截至2009年5月底，融资平台平均资产利润率不到1.3％，依靠企业自身盈利和投资项目收益偿还的比例仅为10.8％和15.6％，其余73.6％均是依靠财政预算、政府回购、偿债基金等方式偿还(张晔明，2010)。平台公司获取大量银行信贷主要是借助于地方政府和地方人大出具的还款担保承诺函，更有甚者，投融资平台公司之间相互担保，以此获取商业银行信贷资金。平台公司既不满足现代公司治理结构的要求，而且无权选择投资项目的类型，赢利状况无法把握。由于投融资平台公司的政府背景，商业银行一度将其作为优质资产进行大规模放贷，平台公司自身的还款能力没有成为商业银行关注的重点，如果地方政府财政资金出现紧张，
极易发生地方政府投融资平台公司的违约风险。
二、投融资平台潜在风险产生的原因
(一)现行财税体制和法律制度框架下地方政府融资手段有限
1994年分税制改革导致大部分财政收入集中到中央政府，留在地方的多是一些增收潜力较小和征管难度较大的税种，而且地方各级政府也效仿分税模式，形成了层层向上集中的收入分配格局。但由于大部分公共产品供给被安排到地方，导致地方的财权与事权不匹配，地方政府追求经济增长的目标受到财力的约束，单纯依靠财政收入难以满足发展地方经济、承担基础设施建设和提供公共服务等义务所需要的资金。另外，现行诸多法律也约束了地方政府融资的渠道，首先，1995年实施的《中华人民共和国预算法》第28条规定“地方各级预算按照量人为出、收支平衡的原则编制，不列赤字：除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，这种法律安排决定了地方政府不存在市场化的融资渠道。其次，《贷款通则》又规定地方政府不能向商业银行借款，杜绝了地方政府直接向商业银行贷款的渠道。最后，中央规定地方政府发行债券必须经过中央审批并由中央代为发行，这种制度安排导致地方政府通过这种融资方式的时间成本和摩擦成本较高。在这些制度安排下，通过地方投融资平台公司向银行贷款成为地方政府的现实选择，其既不违反国家法律规定，又可以快速获取资金以供地方政府各项支出所需，
(二)制度安排缺陷，导致平台公司过度依赖间接融资
当前地方政府投融资平台存在“自己主办、自己监管”的制度缺陷，抗风险能力弱。投融资平台公司虽然名义上是按照《公司法》成立的组织，但是并没有按照现代公司制度构建。资本来源以土地注入或存量公共资产组合注入为主，同时由政府部门对平台公司的投融资工作进行管理，平台公司董事会、监事会成员和总经理等管理人员都由政府任命，平台公司作为地方政府融资的工具仅仅是以市场化经济主体的名义行使政府融资功能，平台公司无法构建合理的现代公司治理结构。地方政府对其定位仅是规避现行法律制度，借助公司这种“壳”资源，通过直接或间接融资方式融通资金满足地方政府资金需求。另外，地方政府承担对投融资平台的监管。这种自己经营、自己监管的模式难以确保平台公司的市场化运作，抗风险能力存在制度隐患。
直接融资对于融资主体的资质具有较为严格的要求。除对融资主体的资本、盈利能力、项目的盈利能力等具有明确严格要求外，还要求全社会范围内的信息披露。地方投融资平台公司普遍存在资本金到位不足、公司治理结构不完善、融资和投资职能相分离的特点，公司的董事会、监事会等公司治理结构形同虚设，未来收益状况存在极大不确定性。平台公司的发展现状无法满足直接融资的诸多要求，只有在政府信用的强大背景下通过商业银行融资，而商业银行也将其作为优质资产给予积极信贷支持，使得投融资平台负债主要集中在银行系统。
(三)项目类型没有区分。各地平台公司未来收益差异较大
政府基础设施项目通常可以分为两大类，未来有持续收益的可赢利项目和没有持续收益的公益性项目。平台公司融资投向不同会导致偿债资金来源不同，如果资金投向公益性项目，平台公司的未来还款能力势必受到影响，偿债资金来源只能依靠地方财政收入：如果资金投向可赢利项目，未来的还款会有一定的保证。部分平台公司承担的投资业务由政府指定，没有根据项目的类型进行区分和分工。按照公司自主经营、自负盈亏的要求。投融资平台公司应该选择盈利性项目进行融资和投资，通过项目管理和资产组合，使项目未来的收益偿还贷款本息和营运支出，而公益性项目则应有政府通过发债等方式筹集资金。但由于平台公司的政府背景和功能定位。平台公司无权选择项目类型，导致各地平台公司盈利能力差异较大，应对偿债风险的能力各异。另外，部分投融资平台公司融资和项目投资的职能存在分离。平台公司只发挥融资职能，大多数平台公司对项目建设和资金使用都不实施管理，融资上交政府管理使用，项目的最终受益也不属于平台公司，贷款资金实际上完全脱离借款人监控，如果出现偿还问题。商业银行实际上难以进行顺利的追偿。
(四)缺乏统一监管部门，商业银行存在信贷软约束
纵观我国地方政府融资体系发展情况，中央政府对地方政府融资一直持较为宽松的态度，没有对地方政府融资行为采取过有效的措施，对地方政府的违规融资行为也没有采取过严厉惩罚，这种管理格局导致地方政府融资没有强制约束。地方政府出于独立的经济利益要求，加之当前以GDP作为考核地方官员在职期间工作业绩的标准，导致每一届地方政府都有强烈的投资冲动。由于基础设施建设的政府垄断性，民间私人资本难以进入，地方政府组建投融资平台公司又不存在任何阻碍，导致地方政府投融资平台在2009年中央经济刺激政策的大背景下快速发展。
在当前没有对地方政府进行信用评级的情况下，加之地方财政收支情况没有及时、全面公开，商业银行无法获取准确的信息。另外，我国在处理地方政府债务风险方面缺少完善的法律制度，地方政府产生的问题都可以通过“一事一议”的行政化方式处理，中央政府实质上成为地方政府的最后“财政安全网”。鉴于这种无形的制度安排，而且我国没有关于政府破产的法律规定和先例，地方政府作为贷款主体不会违约的观念导致商业银行敢于大规模向政府投融资平台发放贷款，造成平台公司高负债率的现状。
三、防范和化解投融资平台风险的政策建议
(一)建立地方信用评级制度，控制地方负债冲动
当前我国地方债务构成复杂，各类隐性债务与或有债务大量存在，难以对地方政府的信用状况做出准确判断。建立地方信用评级制度。发展地方政府信用评级机构可以间接抑制政府的过度融资行为。信用评级机构对地方潜在可承受债务规模、财政收入的可持续性、财政负担等情况进行量化，对地方财政情况进行客观公正的评级，可以为资金供给方提供有价值的参考，进而决定对地方政府的信贷政策、债券购买规模和票据融资规模。另外。地方政府的融资行为必须受到合理约束，防止过度投资导致的过度融资，地方政府应该根据地区的特点和自身财政收支的具体情况，合理安排融资规模和融资方式。在缺少外部管理的情况下，地方政府之间难免出现竟相扩大融资规模，盲目建设新项目的攀比局面，因此中央政府可以借鉴各地信用评级结果，设定各地债务总规模。
(二)拓宽财政收入来源。鼓励地方直接融资
分税制是导致当前地方政府事权和财权不匹配的原因之一，通过投融资平台公司融资是地方政府在财政收入不足以满足基础设施建设支出需要情况下的一种现实选择。除了对投融资平台公司自身进行改革外，还需要改革现行税收体制，按照财力与事权相匹配
的原则，做到合理分账，赋予地方政府一定的税收管理权，做强地方的支柱财源。从而减少政府对投融资平台公司融资的依赖，同时也可以增加偿债资金来源。
在当前地方财政资金融资制度安排下，拓展融资平台融资渠道，改革现行法律规定，改变过度依靠银行信贷的融资模式。通过债券、资产证券化、票据融资等多种融资方式，鼓励地方政府采用直接融资的方式。地方政府采用直接融资渠道一方面可以解决地方政府基础设施建设资金需要，另一方面发行债券要求信息公开，要求地方政府不断提高信用水平，通过债券市场的刚性约束和监督机制，可以有效避免地方政府隐性负债的非理性扩张。有助于隐性债务显性化，防止无法准确掌握地方政府债务规模而无法规避风险，也有利于防止风险过度集中。
(三)建立地方信息披露制度。搭建信息共享平台
信息不对称是导致商业银行无法控制投融资平台风险的原因之一。建立信息披露制度，定期披露投融资平台公司的财务运营状况、资金流向等信息。同时，建立投融资平台信息共享系统。使商业银行、投资者等主体可以适时登录获取投融资平台关联企业基本信息、财务信息、信贷信息和企业风险预警等信息，便于商业银行适时掌握情况，避免对投融资平台的过度融资。另外。加强地方财政收支情况的披露制度建设。及时公布各级财政收支信息、政府负债与担保信息、市政府及其有关部门相关政策等情况。细化地方财政收支科目，扩大信息受众范围，使投资者能够方便获取关于地方财政的相关信息。通过建设信息披露制度和信息共享系统，也可以促使地方债务显性化。
(四)探索投资主体多元化，强化投融资平台公司治理机制
吸引私人资本、国外资本进入基础设施项目投资领域，可以有效提高项目运营效率，减轻财政负担，缓解政府独立承担基础设施建设的资金和管理压力。PPP和PFI都是被理论和国外实践证明的有效模式，通过这些新的模式组建投融资平台公司，以此提高公司的运营效率。另外，投融资平台公司是按照《公司法》成立的企业，应该按照《公司法》的规定建立产权关系明晰、法人治理结构明晰的现代企业。建立完善的法人治理结构，有利于强化责任和风险意识。在制度上监管公司的运营。在公司内部治理结构方面，要按照《公司法》的要求，完善董事会、股东大会、经营管理层和监督层的设置，公司合并、分立、解散、增减资本和发行公司债券等须由股东大会决定。贯彻独立董事制度要求，从公司系统、学术界、金融界、法律界等领域选取知名人士担任独立董事，间接监督公司运营。经营管理实行总经理负责制。总经理由董事会推荐并由股东大会任命，其余经营管理层成员由总经理提名并经过董事会和股东大会批准，公司应着眼于资本运营的可行性，在政府给与必要的补贴的情况下，实现资产与负债的匹配、收入与成本的匹配。
(五)加强风险预警系统，规避信贷风险
构建地方投融资平台风险预警系统，科学合理设定预警指标，综合分析地方偿债能力、负债能力以及平台公司的营运能力和偿债能力等因素，使预警系统能够及时发现和预报地方投融资平台潜在风险。金融机构、投融资平台、政府相关部门应及时、完整、准确地向系统报送数据。商业银行应密切关注国家宏观调控政策、土地政策变化对土地市场的影响，加强对政府土地出让年度计划执行情况、土地出让价格和出让量的监控，跟踪监测土地出让收益变化对项目还款能力的影响，建立风险预警机制；及时跟踪项目建设进度、资本金到位情况、贷款资金使用和偿债资金专户管理情况，及时反馈加强贷款资金管理防范信贷风险的意见。
参考文献：
[1]党均章王庆华，2010，《地方政府融资平台贷款风险分析与思考》，《银行家》，2010年第4期。
[2]张晔明，2010，《对现行地方政府融资平台的几点思考》，《银行家》，2010年第4期。
关键词：地方投融资平台公司；风险；防范
中图分类号：F407.9 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）23-0200-02
地方投融资平台是指以地方政府信用为基础，利用财政资金、国有土地、股权等资产投资设立的，直接或间接的有偿筹集资金的一种融资模式，其目的是为解决政府投资项目资金短缺问题。总体来看，地方投融资平台为地方经济的发展提供了资金动力，但由于约束机制不健全，目前这种融资平台也积累了较大的风险，亟须采取积极的举措予以化解。
一、地方投融资平台公司发展环境
为解决地方政府建设资金短缺问题，规范地方投融资行为，国家出台了相关的政策，并采取有效举措推动投融资平台公司的发展，取得了较好的成效。
（一）方投融资平台公司发展政策
1994年分税制改革后，地方政府投融资平台公司开始发展，国家也相继出台了相应的支持政策，如《关于投资体制改革的决定》、《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》、《2012年地方政府自行发债试点办法》，支持地方政府投融资。随着投融资平台公司的快速发展，国家意识到其潜在风险，开始强调并积极采取措施化解和防范财务风险，如银监会在“名单制”管理的基础上，2012年提出对全口径融资平台（包含退出类平台）实行分类管理的原则，并明确分为支持类、维持类、压缩类三种类型。这些举措的采取，为有效化解了地方投融资平台潜在风险，为实现风险总体可控奠定了基础，也为地方投融资平台公司的长远发展提供了保障。
（二）地方投融资平台公司发展现状
总体来看，我国地方投融资平台公司发展迅速。统计显示，1997年后，投融资平台的增长率基本都保持在20%以上，其中2009年更是高达61.92%。这主要是由于金融危机后，我国积极推行“四万亿”经济刺激方案，在很大程度上带动了地方投资热情。但地方财政资金有限，必须通过各种渠道筹集发展资金，从而推动了地方投融资平台的发展。中国人民银行的统计数据显示，截至2010年年末，我国地方政府融资平台达到1万余家，县级（含县级市）平台约占70%。这些平台公司不仅可以采取传统的渠道进行融资，还可以通过发行企业债券进行融资。
表1 我国地方性政府债券余额增长情况
资料来源：根据新浪网资料整理而来
二、地方投融资平台发展的意义
地方投融资平台的发展，既是地方经济持续快速发展的需要，也是其本身具有较强融资能力的现实反映，因而对于地方政府而言意义重大。
（一）有利于推动地方经济社会快速发展
目前，我国城镇化步伐加快，这不仅导致道路交通、水、气、电等基础设施需求大幅度增加，而且也使教育、医疗等需求加大，这就必然要求有庞大的资金投入。相对于社会需求而言，地方政府的财政实力存在较大的不足，从地方一般预算收入与地方固定资产投资（国有单位）来看，两者之差为正数的仅北京、上海、江苏、山东、广东等少数经济发达的省市，由此可见，地方财政实力相对于社会需求来说还较弱。这就需要拓宽融资渠道，增加资金来源，而地方投融资平台公司是具有法人资格的主体，能够合法的向社会筹集资金，从而可以按照地方政府的要求，在履行必定的手续后公开筹集资金，保障社会投入。
（二）地方投融资平台公司筹资渠道的多元性保障了资金来源
地方投融资平台公司要获得长远的发展，就必须有强大的筹资能力。从近年来地方政府投融资资金来源来看，银行贷款、单位和个人借款、发行地方债券、上级财政支持分别占据了79%、10%、7%、4%的份额。这种多元化的来源渠道使得投融资平台公司可以利用企业完善的公司治理结构、相对规范的资金管理模式获得更多的资金支持，从而能够保障地方建设需要。
三、地方投融资平台公司的风险及其成因
虽然我国地方投融资平台公司总体风险可控，但仍然面临较大的风险，表现在偿债压力过大、投融资平台公司本身管理不规范等方面。
（一）负债规模庞大带来的风险
总体来看，我国地方投融资平台负债规模庞大。审计署审计结果显示，2011年底全国地方性政府债务总额约为10.7万亿元，这种负债虽然占地区生产总值的比重要低于欧洲国家，也低于日本等国家政府性债券占地区生产总值的比重，但其中蕴含的风险值得警惕，因为我国地方政府收入中，土地税收等占据了较大的比重，工业类企业税收占比并不高，这容易导致税收收入增长乏力，特别是，当前分税制模式下，地方政府有相当部分财政收入要上缴国库，地方财政占总财政收入的比重一般都低于50%，这就进一步加大了偿债的压力，从而可能导致无钱还债的风险。
（二）负债比例过高带来的风险
当前，我国地方政府负债比例过大。审计署审计结果显示，在所审计的18个省本级及省会城市本级中，2011年，负偿还责任的债务率超过100%的省会城市本级达到9个，其中最高的达到189%。这种过高的负债比例不仅可能导致地方政府无法还债，甚至在一定的时间段内可能会出现“举新债还旧债”、债务越来越多的问题，这在公路建设等行业中表现明显，一旦到期无法获取足够的资金偿还债务，则可能给经济社会发展带来不良的后果，影响社会和谐稳定。
（三）地方投融资平台本身管理不规范带来的风险
地方投融资平台公司采取企业模式运作，要达到企业级别的风险控制水平，就必须建立配套的公司治理模式，并有效控制政府部门违规干预。但目前这些目标尚难以实现。首先，地方投融资平台公司治理结构不完善，内部控制制度不健全，风险管理难以落到实处。如在融资规模的确定方面，公司往往缺乏科学的可行性论证，而是更多的采纳政府的意见，这就容易导致过度举债。其次，地方投融资平台公司发展环境有待改善，表现在部分地方政府违规提供担保、或者将筹集的资金挪作他用。导致这类问题的重要原因之一在于地方政府是企业的投资人，在人事任免等方面具有重要影响力，从而会影响到企业的决策。
四、地方投融资平台公司风险防范策略
化解地方投融资平台公司风险，不仅需要从公司层面完善风险分类及其相关的制度，在政府层面建立风险预警体系，还要从不同的利益主体出发建立联合监督管理机构，通过三层监督有效的控制和防范风险。
（一）完善风险管理及其相关的制度
首先，要健全投融资平台公司投资管理制度，要规定公司投资的一般流程，如投资前的可行性分析、投资最终决策之前的责任人、部门负责人、公司负责人审批等，通过规范流程明确责任，促进投资管理规范化。其次，要健全投融资平台公司筹资管理制度，在向外融资时，除明确偿债主体等因素外，公司还要根据自身的资本结构等内容，制定融资规模、融资渠道和方式等管理制度，真正推动融资管理科学化、规范化。再次，要健全投融资平台公司利润分配管理制度，在利润分配中，可以借鉴国外的成功经验，如在法律许可的范围内承诺给予投资人保底利润，以吸引更多的投资者。
（二）建立投融资平台公司风险预警体系
首先，要建立地方投融资平台债务控制指标体系。可以借鉴发达国家的经验，建立包括偿债率、债务负担率等在内的监督指标体系，这些指标既要便于数据的收集，又要能够确实反映债务风险。其次，要建立风险预警管理体系。要指定专门的部门和人员负责指标数值的收集、整理与监督，如省一级政府可以规定辖区内投融资平台公司在有任何业务时都需要及时的将信息上报，而风险管理机构则要对数据进行更新，并存档，以此提高信息的透明度。再次，要要充分利用信息化手段，建立智能化的风险预警系统，地方政府可以开发出相应的风险管理系统，在这一系统中设立各种指标值，通过计算机软件程序自动计算预警指标的值，一旦发现指标变化异常或者超过临界值，就要立即启动相关的程序进行响应，保障风险可控。
（三）构建多元化的联合监督管理体系
首先，要创新联合监管模式。要建立包括地方政府、投融资平台公司、融资对象（包括银行等金融机构、个人或者企业投资者等）、金融监管部门等在内的联合监管体系，特别是，要建立各主体信息互换机制，如投融资公司开户行资金发生较大额度的变动时，各监管主体就能够获得相应的信息，从而判断这种资金变动是否会带来风险。其次，要创新性的建立监督管理机构，如成立投资决策委员会、联合监管协调委员会等，通过这些专门的机构开展监督活动，避免监管漏洞。
参考文献：
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近年来，地方债的飙升及债务风险的蔓延，使得地方政府投融资平台成为社会各界关注的焦点。现阶段，地方政府投融资平台在多个方面存在漏洞，急需规范化管理，以规避破坏力强大的财政和金融风险。近期，政坛反腐案例中个别政府官员利用政府投融资平台在城市土地转让项目中谋取不正当利益，从另一个角度爆出了地方政府投融资平台的弊病。当前，地方政府投融资平台的规范化管理势在必行。
一、国内地方政府投融资平台的演变历程
地方政府投融资平台公司，是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括：城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等。
1987年，上海久事公司成立，开启了国内政府投融资平台的先河。短短几十年，历经了探索、推广和快速发展阶段。2008年，为了应对金融危机，中央提出了“4万亿元投资”和“9.6万亿元银行天量信贷”，催生了大批地方政府投融资平台。2009年3月23日，中国人民银行和中国银监会联合《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，更是明确提出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。与此同时，地方债也火速膨胀，隐含的财政危机、政府信用危机、金融风险和社会稳定引起了人们的关注和担忧。2013年召开的十八届三中全会报告中，明确提出建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，进一步推动地方政府投融资平台规范化管理进程。
地方政府投融资平台源于我国现行的分税制，是迫于我国“预算法”的限制，地方政府投资需求与地方财政实力严重不匹配的实际应运而生；是地方政府与市场力量有效结合的一种新型方式。实践中，地方政府投融资平台确实在弥补公共财政不足、促进地方公共基础设施建设和经济发展中发挥了较大作用。但是，由于国内融资平台公司大多存在法人治理结构不完善，内部管理级次多、链条长，资本金到位率低等问题；再加上，国内地方官员政绩考核方式主要是自上而下的考察，片面强调经济目标，致使风险倍增。目前，债务总规模过大、融资渠道单一，主要投资于公益性项目和一些关系国计民生的行业，资本回收期长、整体投资收益率低，急需清理和规范。
二、国内地方政府投融资平台的规范化趋势
2010年以来，从中央到地方，对地方政府投融资平台应规范化发展达成共识。2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，国务院总理提出了：“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”，标志着中央大力推进地方政府投融资平台的规范化。2010年6月10日，国务院正式下发《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，随后《进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》出台进一步传递着规范化发展地方政府投融资平台公司的政策方向。2010年6月18 日，财政部2010年首批地方政府债券，包括新疆、青海等9个省在内共计划发行438亿元（其中3年期286亿元，5年期152亿元）开始招标，标志2010年财政部计划发行2000亿元的地方政府债券正式启动。2012年3月，银监会召开了“地方政府融资平台贷款风险监管工作会议”，推进了地方融资平台运营模式的规范化，规避其过度膨胀。
据审计署最新数据，2012年底36个地方政府本级的223家融资平台公司的注册资本总额比2010年增长10.95%，资产负债率比2010年下降4.16个百分点，收入总额和利润总额分别比2010年增长53.04%和13.74%。融资平台公司仍是主要的举借主体，2012年底债务余额中，占45.67%，比2010年增加3 227.34亿元，增长比率为22.50%。
三、存在问题
目前，国内融资平台公司发展不规范，存在着公司治理、风险控制和法制监管等多方面的问题需要起足够的重视加以解决。
（一）偿还和担保责任的法律失效问题
现阶段的地方政府投融资平台法制建设不健全，信贷责任主体不清晰，没有明确的法律法规做出界定。《担保法》和《关于规范地方财政担保行为的通知》中明确规定：“除经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的以外，国家机关不得为保证人”。但是，地方政府投融资平台往往由地方官员出任法人，融资行为均获得了地方政府显性或隐性担保，与《担保法》明显相悖，通过政府或人大出具承诺函、财政协议偿还、回购等方式为融资平台贷款提供直接或变相担保。实际上，并不具有真正的法律效力，一旦投融资平台公司无法将贷款偿还给银行，银行对政府所担保的还款责任将不能得到法律的保护。
（二）内部管理和外部监管不规范
有些地方投融资平台为政府主要领导掌控最终投融资决策权，缺乏董事会、监事会和经营层的治理架构，未建立决策、管理、监督三位一体的法人治理架构和经营决策机制。此类情形尤其以县级以下政府投融资平台为甚，极易沦为行政意志和行政工具的延伸，导致行政意志凌驾于决策程序之上。平台公司游离于公共财政、公共投资的监督体系之外，既缺乏政府权力机关的组织监督，又缺乏公共监督和市场监督。一旦企业监管缺乏统一有效的技术手段，市场又拥有足够的权力寻租空间时，对地方投融资平台的廉政和效率的两手监管在实际操作层面难以执行。此外，资金管理不规范、信息不透明，导致在投资效益、资金使用、项目支出和还款资金等方面缺乏有效监管，成为多头借款、盲目负债、违规挪用等问题滋生的重要原因。
（三）融资渠道单一，投资经营能力欠缺
目前，地方政府投融资平台公司所采取的主要融资方式，都是通过整合现有资产和资源从商业银行融资。然而，在国家调整货币政策、提高银行存款准备金率、规范和调整商业银行贷款的新的经济政策背景下，在现有资源特别是土地资源和资产已被充分整合的基础上，平台公司已无法在商业银行融到更多的资金。公司资金投向单一，投资经营功能低下，公司不需考虑资金使用的效益性，也不需考虑资金本息的偿还，形成融资、投资、偿还三分离。职能的缺失导致公司责、权、利不匹配，严重制约了资金的使用效率和效益。
四、地方政府投融资平台规范化对策
（一） 清理现有的平台公司，控制债务规模
部分融资平台公司资产质量较差，偿债能力不强。据审计署的数据，2012年底，36个地方政府本级的223家融资平台公司中，有94家年末资产中存在不能或不宜变现的资产8975.92亿元，占其总资产的37.60%；部分还存在注册资本未到位，虚增资产等现象。从偿债能力看，有68家资产负债率超过70%；有151家当年收入不足以偿还当年到期债务本息；有37家2012年度出现亏损。在2012年融资平台公司偿还的债务本息中，以财政资金偿还占33.32%，举借新债偿还占20.42%，两项共占53.74%。虽然比2010年下降15.81个百分点，但融资平台公司自身偿债能力仍显不足。清理核实并妥善处理融资平台公司债务，对融资平台公司进行清理规范，加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构等的信贷管理，制止地方政府违规担保承诺行为。
（二）管理机制健全
一是明确地方政府投融资平台的职能定位，建立由政府控股，投资主体多元化，法人治理结构健全的地方融资平台公司。二是建立健全现代企业管理机制、建立科学的投资决策机制、建立地方债务风险预警和责任追究机制、引进先进的人才管理机制。三是建立融资平台公司债务管理信息系统、会计核算和统计报告制度、债务信息定期通报制度，实现对融资平台公司债务的全口径管理和动态监控。只有这样，才能提高信息公开化程度，加快启动相应的责任追究程序，进而加强监管。一旦发现不按规定披露债务信息的情况，就严格依法追查相关人员的责任。
（三）扩宽融资渠道，创新融资方式。
地方政府不仅可以考虑利用信贷市场和资本市场吸纳社会资金，还应积极鼓励发行企业债券。由于债券发行引入了各种市场约束机制（如：投资银行和会计师、律师、评级机构的参与），所以促进了通过发行债券形式筹资建设的项目投融资行为的规范化。推动符合条件的投融资公司进行股份制改造，允许其他所有制经济成分参股地方政府投融资企业，以整体上市或控股、参股企业上市等方式到境内外股票市场融资；通过地方政府投融资企业下属的项目公司上市来融通资金，扩大股权融资规模，逐步提高权益融资的比例；还可以将地方投融资企业新上的项目直接设立为公司，地方投融资企业对二级公司进行资本股权管理；引入和推广 BOT、TOT、PPP、ABS等融资方式，实现多方共赢。经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，地方政府自行发债试点的启动，意味着我国正在探索地方政府发债的新模式，有利于地方政府逐步建立稳定和规范的发债渠道，逐步向自主发债模式过渡。
（四）风险控制
一、引言
20世纪80年代末以来，随着我国经济的快速发展，举办各项事业的巨大资金需求与地方财力之间的矛盾日益突显，而我国《预算法》规定地方政府不具备举债权。基于双方面的压力，地方政府通过成立政府投融资平台来缓解政府投资缺口。地方政府投融资平台的大肆举债始于2008年的国际金融危机，为应对此危机，国家出台了4万亿元的投资计划，积极的财政政策和宽松的货币政策给予了地方投融资平台千载难逢的发展机会。2010年6月，中央政府提出要加强地方政府投融资平台公司管理，清理规范地方已经设立的投融资平台公司，对于融资平台公司贷款，银行业金融机构按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，保证信贷资产安全。2012年3月，中国银监会对平台贷款风险监管提出新要求，银行要按照“保在建、压重建、控新建”的要求，有效防范平台公司贷款风险。
二、地方政府融资平台概况
地方政府投融资平台是指由地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、债券、税费返还等资产，组建一个资产和现金流均可达到融资标准的地方国有企业或企业集团，必要时辅以地方财政的变相担保或由地方政府作出承诺，以实现平台的对外融资，并将资金主要投入市政基础设施建设及公用事业等领域。投融资平台包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等以及行业性投资公司，如交通投资公司等。
我国地方政府融资平台公司的融资来源主要有三种：第一，债务性融资，主要有商业银行贷款、政策性银行贷款、银团贷款、国际金融机构及外国政府贷款、发行企业债券、债权融资计划和中期票据等。第二，权益性融资，主要有股票市场融资、公私合营融资及资产证券化融资。目前由于国内资本市场发展尚不完善，对依靠资本市场进行权益性融资运用得较少。第三，通过设计信托产品、设立产业基金和融资租赁等方式向市场直接融资。
截至2010年底，我国的地方政府债务总额达10.7万亿元，政府融资平台贷款14.376万亿元，在人民币各项贷款中占比不足30%。全国共有地方政府融资平台1万余家，其中县级(含县级市)平台约占70%，部分平台运作机制不健全，可持续发展能力不足，约1734家融资平台公司出现亏损现象。
地方政府融资平台融资至今热度不减。截至2012年3月31日，国内共有399家地方政府融资平台公开发行过企业债，累计融资6712.5亿元，创历史新高。目前各级政府投融资平台流动风险水平各不相同，安全系数最高的是地市级投融资平台，省级投融资平台则整体风险较高，部分平台短期内偿债压力较大。各级地方政府投融资平台的流动比率远远高于速动比率，说明地方政府投融资平台大部分流动资产主要是周转较慢的存货。2012年，国内银行获准对地方政府贷款(或地方政府融资平台贷款)进行滚转，将到期日延后四年，以此来化解当前地方融资平台巨大的还款压力。
三、地方政府融资平台债务风险
地方政府投融资平台对促进地方基础设施建设、改善人居环境及经济增长有着巨大推动作用，但同时也存在负债规模增长过快、融资模式单一、资产经营水平不高、偿债机制及风险控制机制不健全等问题。随着监管部门一年多来的大力整顿，地方融资平台融资规模信贷扩张的势头得到有效遏制，其潜在的风险也在逐渐释放。
首先，平台贷款风险在很大程度上与地方经济发展水平有关。在经济发达的沿海地区，其政府财政实力较强且平台贷款的信贷风险低，对于这些地方平台贷款，只要采取适当管理措施就会规避风险。但是对于偏远或落后不发达地区来说，仅通过信用风险管理则无法化解风险，因为，对于这些地方政府来说，其平台不仅没有能力归还贷款，一些地方在贷款时就不打算归还贷款。
其次，平台贷款的风险在很大程度上与当前国内混乱的土地制度有关。因为，地方政府融资平台的核心是国家土地资源的资本化。我国实施的土地国家所有制与集体所有制，前者出于公共利益可征用并可进行交易，后者则只能持有不可交易。地方政府就是利用国家土地可交易性质，把土地全民所有权转化为地方政府的土地所有权。通过土地的资本化则使低成本获得的土地转变为地方政府增加财政收入的工具或政府官员寻租空间。当前土地制度若不进行重大改革，会使无本生利的土地资本化过程继续下去。此外，平台贷款的风险高低在很大程度上取决于当前住房价格的周期性。
四、加强地方政府融资平台风险控制的应对策略
(一)地方政府管理角度，
中央政府应对当前地方政府融资平台贷款进行彻底的清查与归类。并在此基础上，对经济发展程度不同的地方采取不同的政策，通过财政转移支付的方式进行管理。
应对地方政府和投融平台公司的举债行为进行总体规划，科学设计投融资平台公司的举债方式、品种、年限和回报方式。此外，可建立一家大型的政策银行以专门处理地方政府融资平台贷款，将大量地方政府融资平台贷款转移至一家大型政策银行或地方政府融资平台解决机构，使贷款能够得到有效监管。同时，从全口径的角度对地方政府的债务进行界定和分类，加强债务考核与管理，提高平台公司举债的控制能力，促使其适度举债。
(二)平台公司管理角度
要完善企业法人治理结构，建立健全现代企业管理制度，引进市场化的管理人才。同时充实平台公司，将经营性国有资产注入平台公司，充实信用资本，提高平台公司投融资能力。
(三)融资产品角度
一、地方政府投融资平台公司面临的风险分析
1.地方投融资平台公司的投融资行为本身存在违法性和道德风险
地方政府和平台公司存在违法融资和投资现象。譬如，将储备土地、市政道路、公园等公益性资产以资本金形式低值高估违规注入平台公司造成平台公司资本不实，从平台公司抽逃资本，政府机关直接通过BT、向非金融机构和个人借款等举借政府债务，地方政府及其所属事业单位违规担保，平台公司违规发行债券，违规将资金用于修建楼堂馆所，等等。
地方投融资平台公司融资到期要还本付息，地方投融资平台公司和地方政府一旦无力偿债，就出现违约风险，政府还债及担保承诺不兑现就会丧失公信力，违背诺言造成不诚信的道德风险比债务更可怕。
2.地方政府及其投融资平台公司债务高企，面临偿债风险
根据《全国政府性债务审计结果》，全国政府负有偿还责任债务的债务率为105.66%。有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府的债务率高于100%。全国政府还贷高速公路和取消收费政府还贷二级公路债务余额分别为19422.48亿元和4433.86亿元，部分地方和行业债务负担较重，债务偿还压力较大。截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还、担保、救助责任的债务超过30万亿元。根据《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》，2013年我国全国财政收入129142.9亿元。审计署也坦诚，“有的地方也存在一定的风险隐患。”
事实上，有些地方政府及其平台已经陷入了债务泥潭。如鄂尔多斯市政府及其平台公司负债2600亿元以上，而2012年鄂尔多斯全市财政收入只有375亿元，鄂尔多斯市政府及其下属的东胜区政府等不得不向企业借款发放公务员工资。如果我国地方政府债务风波演变为国家债务危机的话，则会陷入如同欧美债务危机一样的困境。要对地方政府及其投融资平台公司面临偿债风险之严重性有充分的认识和举措准备。
3.房地产泡沫破裂带来的风险
不少地方投融资平台公司就是房地产开发公司或投资公司，专司房地产开发。房地产业飞速发展，为国人带来了丰富多彩的房地产产品，许多人实现了居有其屋的幸福生活，可有些房奴居有其屋却按揭还款负担沉重。全社会都热衷于投入房地产带来的超常规发展也累积了许多问题，房地产产品出现了地区性不平衡发展和结构性问题。有些贫困家庭买不起房，只好住棚户区，有些家庭则坐拥数十套房子甚或豪宅。有些地方房地产供应不足，有些地方则出现了过剩。大城市房屋供应依然不能满足人口膨胀而日益增长的住房需求，房价依然上涨，三四线城市的房地产严重供过于求，房价开始下降，有些城市房价出现腰斩甚或三折更低，很多地方的新区或者新城空房林立而人烟稀少成为鬼城。房地产泡沫破裂的城市很多人是债务缠身，许多房地产开发公司濒临倒闭或者已经破产。部分投融资平台公司也深陷房地产泥潭。
4.土地财政衰竭
部分地方的财政收入50%以上来自于非税收入，非税收入主要来自于房地产。近年来地方政府不遗余力鼓励房地产投资，房价上涨给购房者带了巨大负担的同时，给房地产商带了巨大的收益，也让地方政府财政收入年年超越GDP增长率，地方政府财政支出也随着飙涨，年年财政赤字。
从《全国政府性债务审计结果》看，北京、重庆、海南、福建、天津、浙江等省市承诺以土地出让金等土地财政收入偿债在政府负责偿还责任债务中所占比例均在50%以上，四川、湖北、上海、江西四省市占比在40%以上，辽宁、广西、山东、江苏、安徽、黑龙江、湖南七省占比在30%以上，陕西、吉林、甘肃、河北、山西五省占比在20%以上。房地产崩盘，地卖不出去，政府没有了土地出让金，房卖不出去，政府在房地产交易环节收的税费就少了，地方财政收入就下降，土地财政的衰竭将导致政府没有能力偿还地方政府及其投融资平台公司的高额债务。土地财政的衰竭带来的问题绝不仅是地方政府及其投融资平台公司的债务得不到清偿，还有其他诸多的恶劣影响会显现出来。
5.实体企业虚化和财务危机
许多实体企业虽在本行业兢兢业业，利润却不尽理想，辛苦企业获利不多，看到房地产投资者日进斗金，实体企业纷纷将资金从本行业和本企业的其他业务抽出，倾其所有投资房地产。有的企业直接就转行成为房地产开发企业。有的企业想方设法购买土地，自建厂房，圈地建房而后将工业用地转为商业用地，用作房地产开发。也有的企业将资金用于购买商品房或者写字楼或者商铺，有的企业将资金借给房地产开发商取得高额利息。疯狂的房地产业像洪流卷走了各种各样的资金，将房地产泡沫越吹越大。在高利诱惑下，实体企业不做实业，不再投入，则许多行业就出现投入不足，技术创新、制度创新等都缺乏资金支持，不仅实体企业虚化了，很多行业都开始停滞了甚或倒退了。
房地产一枝独秀也导致很多地方产业单一，房地产业一旦出问题，很多地方经济就出现危机。房地产崩盘，实体企业的资金就打了水漂，血本无归，实体企业就出现财务危机，深陷于房地产的部分实体企业破产倒闭为数不少。实体企业不做实业，三心两意，付出的代价是“生命”的终结。即便是存活下来的实体企业也是元气大伤。房地产业一旦出事，不仅会影响与房地产相关的行业，还会给地方经济带来沉重的打击，甚至造成部分地方的经济危机。
6.民间借贷危机
房地产业不断激发着企业和个人的投资激情，企业资金不够就向银行、其他企业和个人借，个人不够就向银行、企业或者个人借，民间借贷市场蓬勃发展，借贷利率节节高，从两分利到三分利，再到四分利五分利，利率无上限，民间借贷逐步成为高利贷。企业与企业之间借贷是违法的，民间借贷超过银行利率四倍也违法，企业向社会个人吸收存款和集资不仅违反金融法，情节严重者将构成非法吸收公众存款、非法集资诈骗罪。政府投融资平台公司直接或者通过其子公司或者其控股控制的公司向民营企业及个人借贷资金。
政府投融资平台公司、社会企业、个人的资金过度集中于房地产及其相关行业，房地产崩盘，锁住各种资金尤其是民间资金，则投资于房地产业的政府投融资平台公司、企业和个人无法偿还民间借贷资金，引发民间借贷危机，企业破产倒闭，个人倾家荡产。民间资金的匮乏降低了民间的置地购房需求， 房地产供过于求，又加剧房地产危机。
7.金融危机
企业向银行借款买地建厂房或者直接间接将银行借款投入房地产业或者钢贸、建材、家具、水泥等产业，个人向银行按揭买房或者向银行贷款进行房产投资。政府投融资平台公司及其子公司向银行借贷投资于基础设施、公益项目、房地产业，与政府及政府投融资平台公司合作的社会企业也以合作项目缺资金为由向银行进行借贷。银行与政府进行政银合作贷款，银行与政府投融资平台公司进行政银合作贷款，银行发行各种理财产品贷款政府投融资平台公司，给银行与信托公司银信合作发行信托产品再转贷给政府投融资平台公司，政府投融资平台公司与证券公司合作发行各种债券筹集资金，保险公司也将资金借贷给政府投融资平台公司，银行还以承兑汇票、保函、信用证等方式向政府投融资平台公司提供资金。房地产开发公司、建筑公司、建材供应企业、钢铁企业、水泥企业等都向银行借款。而银行资金通过政府投融资平台公司等各种渠道流向房地产业及其相关产业。
金融产品提供者和接受者还存在短存长贷、短融长投、期间不匹配、违规用款等问题，放大了风险发生的可能性和危害性。房地产业崩盘、民间借贷危机，加上企业虚化、个人缺钱，政府投融资平台公司等客户还不上银行、信托公司、证券公司、保险公司的款项，银行、信托公司、证券公司、保险公司便会坏账丛生，撑不住的就破产，信托公司、证券公司、保险公司、银行的破产形成金融危机，金融危机的危害是有目共睹的。银监会将地方投融资平台风险列为银行三大风险之首。
8.担保风险
民间借贷、金融机构借贷都会有担保。政府及其机关事业单位为地方投融资平台公司提供担保，或者出具政府还款承诺函，违反《物权法》和《担保法》不允许政府机关和事业单位提供担保的规定。地方投融资平台公司及其子公司有时候为多家公司担保形成一人多保，地方投融资平台公司及其子公司还联合起来为某一家企业担保成为联合担保，地方投融资平台公司及其子公司相互之间担保形成互保，我为你保、你为他保、他为我保形成连环担保，甲为乙保、乙为丙保、丙为丁保、丁为戊保、一直继续下去成为接力担保。
一人多保、联合担保、相互担保、连环担保、接力担保不仅存在于政府、地方投融资平台公司及其子公司之间，还存在于政府、地方投融资平台公司及其子公司与社会企业及个人之间，还存在于各类企业与企业之间，还存在于企业与个人之间，社会各类主体之间的密切担保关系形成了难解难分的担保怪象，这种担保现象是一个难以寻求规律的棉花团，剪不断理还乱，令社会各类主体成为命运共同体，其中一个主体出现担保违约，一人被诉大家都被诉，则整个担保圈内的所有主体都陷入相互诉讼而连法院也难以执行的泥潭中。政府、地方投融资平台公司及其子公司如卷入担保漩涡就很难自拔。
9.治理结构缺失
地方投融资平台公司是各级政府为了实现促进经济发展需要投融资而成立的。政府主导着地方投融资平台公司的设立、经营、管理，政府准允投资的机关如国资委等向平台公司注入资本实现独资或者控股，政府不仅控制资本成为所有者，还委派经营者，集所有权与经营权一身，政府集财权与人事权一身，任命官员作为经营者。国有股一股独大，政企不分，官商不分，股东会、董事会、监事会职责不清，董事会与CEO职责不清，治理结构缺失。很多地方投融资平台公司是地方政府的附属机构，自己缺乏决策权，实际执行的是地方政府的决策，体现的是地方政府的意志和意图。地方投融资平台公司缺乏自主性，缺乏自主经营权，并没有成为独立自主、自主经营、自负盈亏的市场主体。很多地方投融资平台公司自主经营能力和自我盈利能力不强，资本虚空率高、资本抽逃率高、资产潜亏率高、资产负债率高、应收账款率高、资产固化率高，自我承担风险能力极低，一旦离开政府，很多都要地方投融资平台公司难以生存。
10.腐败频发
政企不分、官商一体、权钱结合，就容易滋生腐败。地方投融资平台公司的业务与政府机关的职权紧密交集，给实权机关及官员有权利寻租的机会。地方投融资平台公司，背靠各级政府，掌控着财政资金、银行资金、社会资金、土地资源，可谓资源丰富，为官员腐败提供了可能。地方人大、地方政府等对地方投融资平台公司的监督机制并不完善，监管不力给腐败有可乘之机。官员与地方投融资平台公司董事、高管贪污、贿赂、挪用公款、私分国有资产等犯罪案件频发，窝案时有所闻，严重影响地方投融资平台公司的正常经营和发展，导致国有资产流失，给国家和地方投融资平台公司造成巨额损失。
11.投资失败
地方投融资平台公司投资不仅限于房地产，还涉及许多行业，比如光伏、服装、造船、钢铁等行业，这些过剩产业供大于求，导致投资失败。在与其他企业合作中，也会遭遇合作失败。
二、风险应对之策
1.深化经济体制改革
深化经济体制改革，核心是处理好政府和市场的关系。从广度和深度上推进市场化改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用，解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。政府简政放权，实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域，逐步放开城市基础设施、高速公路等领域。大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。
坚决打击腐败的同时，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批。深化投资体制改革，确立企业投资主体地位。企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。调整经济结构，尤其地方不以房地产业为支柱，发展实体企业，多业并举，地方产业多元化，地方形成多个有特色产业，防止地方经济过度倚重于一两个产业。
2.发展混合所有制经济
清理规范地方投融资平台公司，发展国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，退出竞争性领域。
推动国有企业完善现代企业制度。实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化，进一步破除各种形式的行政垄断。健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用。建立长效激励约束机制，强化国有企业经营投资责任追究。完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管。
3.深化财税体制改革，规范和加强政府性债务管理
科学的财税体制是优化资源配置的制度保障。建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。调整财税结构，提高直接税征收比例，扩大消费税征收范围，加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，避免地方财政形成土地财政的畸形结构。按照事权与财权匹配的原则，进一步理顺中央和地方收入划分，逐步增强地方财政实力。建立公开透明的预算管理体制，强制公开地方政府及其平台公司的负债，强化对地方发行债券的管理，加强地方人大对地方政府的监督。
建立规范的政府举债融资机制，健全政府性债务管理制度。建立健全地方政府性债务管理责任制，严肃责任追究。建立风险预警机制和应急处理机制。建立地方政府性债务统计报告制度，动态监控地方政府性债务情况。建立偿债准备金制度，中央和地方政府采取明确偿债责任、建立财政奖补机制等措施化解存量债务，防范债务风险。地方各级政府出台债务举借、偿还、使用和管理等方面制度地方政府对融资平台公司进行清理规范，通过增加注册资本、注入优质资产、改制重组和完善法人治理结构等方式，提高融资平台公司的资产质量和偿债能力。
4.推进金融体制改革
完善金融市场体系，扩大金融业对内对外开放，在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构，建立民间资本的登记和监管制度，防范民间借贷危机的发生。
推进政策性金融机构改革，发挥政策性银行为基础设施建设提供中长期贷款的作用。金融监管部门加强对地方政府及融资平台公司的信贷管理，有效控制贷款规模。金融监管部门要规范商业银行的放贷行为，商业银行要提高自身的项目评估能力和风险控制水平，根据项目的未来收益情况进行贷款。依据《物权法》和《担保法》的规定，对地方政府、民间担保行为进行规范，追究违法担保者的法律责任，避免担保危机。
参考文献：
[1]审计署.2014年《全国政府性债务审计结果》
关键词：地方政府；投融资平台；风险
一、前言
所谓地方政府投融资平台，指的是为了满足地方政府进行公益性事业和基础设施建设投融资和营运的需要，由各级地方政府和政府相关部门如国有资产管理部门等，通过注入土地、股权等资产，或者财政拨款的方式出资所授权成立的，以投融资为主要经营目的的具有独立法人资格的公司，它包括不同类型的城市建设投资、开发、资产经营公司等。平台公司主要依靠出让土地获得的收入、自身的经营收入以及政府的财政补贴作为还款来源。地方政府投融资平台是我国经济发展和投融资体制改革的产物，它的产生发展有着独特的历史背景：首先，随着我国经济发展和人们生活水平的提高，公共产品的供需矛盾日益突出，需要政府通过增加基础设施建设投入、加快城市化进程来缓解供需矛盾，庞大的资金需求促使地方政府投融资平台的诞生；其次，我国财税制度的改革使得财权逐步上升而事权层层下放，由于我国法律明确规定地方政府不能发行地方政府债券，地方政府为获取基础设施建设资金而进行投融资的体系创新，投融资平台得以迅速发展；最后，在政府官员GDP考核制度和金融危机大背景推动下，地方政府投融资平台不仅为基础设施建设提供资金支持，还在一定程度上起到了拉动内需刺激经济的效果，更加助长了地方政府通过搭建投融资平台获取建设资金的计划。
二、地方政府投融资平台发展经历及作用
我国地方政府投融资平台大体上经历了四个发展阶段，分别是摸索阶段、起步阶段、高速发展阶段和规范清理阶段：
首先，投融资平台摸索阶段（1987～1997年）。1987年12月，为充分利用外国资本，为基础设施建设筹备资金，上海久事公司的成立，是我国地方政府投融资平台的雏形。随着1994年财税体制改革的展开，地方政府进行城市基础设施建设的职能得到明确，为取得建设资金的投融资平台得以摸索试推行，城市建设领导小组成为进行城市基础设施建设的主管部门。同时，国家开发银行等政策性银行的成立也为地方政府投融资平台的设立提供了必要的外部条件。
其次，投融资平台起步阶段（1997～2004年）。1997年东南亚金融危机爆发，为减少金融危机对我国经济的不良影响，我国政府采取项目资金配套制来扩大对城市基础设施建设领域的投入，以积极的财政政策扩大内需推动经济稳定增长。此时的城市建设领导小组转变为城市建设投资有限公司，地方政府投融资平台结构逐渐发生变化，集中整合了原先较为分散的各部门设施、土地资源和国企经营权，使项目管理效率得到提高。
再次，投融资平台高速发展阶段（2004～2009年）。2004年国务院对完善政府投资体制措施的发文，为地方政府投融资平台建设和发展提供了政策和制度的保障。再加上2008年全球性金融危机，中央政府推出4万亿经济刺激计划，地方财政需要承担其中的2.82万亿，为填补资金缺口，中央对地方政府融资平台给予支持和鼓励，地方政府融资平台得以高速发展。
最后，融资平台规范清理阶段（2010年至今）。2009年年末，各地方政府投融资平台负债率明显偏高，甚至个别投融资平台的债务率达到400%，强烈的风险隐患促使出台新的政策法规清理和规范地方政府投融资平台，地方政府投融资平台债务膨胀趋势和规范问题日益成为中国社会经济发展的一个重要焦点。
地方投融资平台为经济发展和社会稳定起到了重要作用：首先，地方投融资平台使中国经济经受住了宏观经济的外生冲击，包括南方冰雪冰冻灾害、5.12汶川大地震、1998年亚洲金融危机和2008年世界金融危机，保障了国民经济平稳较快发展；其次，地方政府投融资平台主要用于城市基础设施建设，促进了城市的经济发展，加快了城市化进程，有针对性地解决了基础设施建设在代际间的失衡问题，推动了城镇化建设，优化投资环境，增强了经济发展的后劲；再次，地方政府投融资平台为保障和改善民生起到了重要作用，在交通市政建设、科教文卫和农田水利等民生项目上大力投入，起到良好效果，推进公共服务均等一体化进程；最后，地方政府投融资平台创新了投融资体制，规避法律约束的同时筹集到了建设资金，具有良好的经济社会环境适应性和制度先进性，加快了地方经济社会建设发展进程。
三、我国地方政府投融资平台现状与问题分析
自2011年以来，各地按照国务院部署和相关部门要求，对地方政府投融资平台进行了大规模的清理规范，通过剥离债务、资产重组、充实注册资本金、注入收益良好的优质资产等方式，使一些融资平台公司的资产质量、收入水平和盈利能力有所提高。据审计署公开资料显示：2012年底，36个地方政府本级的223家融资平台公司的注册资本总额比2010年增长10.95%，资产负债率比2010年下降4.16个百分点，收入总额和利润总额分别比2010年增长53.04%和13.74%。截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38 475.81亿元（政府负有偿还责任的债务18 437.10亿元、政府负有担保责任的债务9079.02亿元、其他相关债务10 959.69亿元），比2010年增加4409.81亿元（其中12个地方政府本级减少1417.42亿元，24个地方政府本级增加5827.23亿元），增长12.94%。从债务形成年度看，2010年及以前年度举借20 748.79亿元，占53.93%；2011年举借6307.40亿元，占16.39%；2012年举借11 419.62亿元，占29.68%。
综合分析目前我国地方政府投融资平台现状，地方政府投融资平台虽然在促进地方城市建设和经济发展上做出巨大贡献，但由于扩展速度过于激进，也存在着一些需要警惕的问题：
（1）地方政府投融资平台贷款总量剧增，风险隐患不断扩大。随着地方政府投融资平台数量和贷款总量的急剧增长，其负债总额不断攀升，据审计署资料显示，截至2012年底，所统计36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元，比2010年增加4409.81亿元，增长12.94%。因此，面对即将到来的偿债高峰，风险隐患不断凸显：首先，政府信用风险，由于投融资平台是以政府信用为基础进行融资贷款，地方政府成为债务主体，需要承担庞大的还债责任，一旦政府负担债务不能及时偿还，地方政府投融资平台就不能正常运转，政府信用风险激增；其次，资金信贷风险，由于投融资平台财务的不透明和信息的不对称，银行面对投融资平台重复抵押和虚拟抵押的问题，使银行的资金信贷面临较大风险；再次，社会稳定风险，地方政府投融资平台的设立本意是促进经济发展和社会稳定，然而无节制扩张的地方政府投融资平台和过于庞大的负债率使得投融资平台岌岌可危，同时挤占了经营性企业的贷款需求，一旦出现内部经济的不稳定，必然导致社会稳定风险出现；最后，法律风险，由于法律明确规定地方政府不得发行地方政府债券，但《担保法》和《物权法》等又对地方政府不得对外提供担保等做了规定，一旦地方政府投融资平台平衡被打破，必然面临法律风险危机。
（2）部分地方政府投融资平台政企不分，公司治理不够规范化。由于地方投融资平台在最初设立时就是由政府部门操作管理的，先天性的政企不分导致了投融资平台公司治理薄弱，市场化程度不够，偏离现代企业制度的发展航道，在实际操作中出现众多问题，如部分投融资平台注册资本管理混乱，注册资本未到位、出资虚假、注册资本抽逃或调包等现象频发，再加上违规担保问题屡禁不止，严重加剧了融资平台的财务风险和银行的信用风险。同时，地方政府对投融资平台管理混乱，治理结构也不够合理规范，资金链断裂危险隐患严重。
（3）平台信息透明度不高，债务资金流向易控。地方政府为了追求政绩和保持预算的账面平衡，不得不通过举债方式来掩盖财政赤字，再加上缺乏外部主体的约束和监管，地方政府投融资平台信息透明度低，和银行等合作机构的信息不对称现象严重。同时，由于信息的不透明，借款人无法实时掌握资金流向并采取相应的管控办法，融资平台“管借不管用，不受益不管还”，建设单位“管用受益，不管借也不管还”使得债务资金在经过周折流转后，责任主体被选择性忽视，并为个别人私自挪用占用债务资金提供可乘之机，造成债务资金的流失和浪费。
（4）资金通道高度依赖银行，易受宏观监管政策冲击。我国地方政府投融资平台资金来源最主要的就是商业银行贷款，据审计署有关资料统计，截至2012年底，地方政府债务余额中，银行贷款和发行债券分别占78.07%和12.06%，是债务资金的主要来源。过度依赖银行的结果就是，一旦宏观环境发生恶化，商业银行难以提供贷款，投融资平台就会发生资金断裂，财务状况将遭到巨大破坏，偿款能力不足反过来将给商业银行造成巨大的经营风险，恶性循环将引发更为严重的经济危机，影响社会稳定和经济发展。
四、防范地方政府投融资平台风险的政策分析
（1）进行分税制改革，加强完善制度建设。由于分税制造成中央和地方财权和事权划分的不对等，使得地方政府不得不通过大规模融资来解决资金短缺问题，在没有财权的情况下完成事权的职能，这是导致地方政府投融资平台巨额负债的根源。因此应进行分税制改革，解决省以下财权和事权关系不清的问题，实现省财政直管县、乡财政，财政体系由原来的中央、省、市、县、乡五级体系转变为中央、省、市县乡三级体系，明确地方各级政府的事权界定，实现省以下财政层级的扁平化管理，优化配置财政资金，从根本上解决引发地方政府投融资平台疯狂融资风险的问题，从而从制度上保证地方政府投融资平台风险的化解。同时要通过制定和完善投融资法律、健全投融资平台管理机制和理顺投融资平台债务管理体制等措施，规范地方政府投融资平台的运作机构，使其按法律法规办事，防范和化解各种风险。
（2）银行加强对地方政府投融资平台贷款的控制。由于地方政府投融资平台的主要资金来源就是商业银行贷款，因此通过银行加强对地方政府投融资平台贷款控制，可以从资金源头上遏制投融资平台的贷款风险。首先，银行应全面摸清地方政府的信用状况，对地方政府的经济基础、行政体制框架、财政资金实力、地方政府债务、地方政府行政管理能力和历史信用记录等方面进行综合调查了解，并针对地方政府的信用状况分别确定其授信总规模；其次，银行要在对各地方政府全面了解的基础上，选择经济发展水平高、偿债资金来源有保障的地方政府进行贷款，并对地方政府投融资平台的项目进行充分的考察和了解，详细测定项目所需用的资金，并根据项目具体情况确定和完善贷款方案，确保其能够按时还款；再次，要对地方政府投融资平台贷款的第二偿债来源进行评估，由于地方政府投融资平台多用于基础设施建设项目，工程量大，周期长，所以这类中长期贷款期限较长，一旦过了当届政府的任期，下届政府可能会出现不承认上届政府信用担保的行为，容易造成死账坏账，因此，商业银行应降低对这类贷款的信用贷款规模，并提高担保贷款的比重；最后，银行应全程管控项目资金的流向和用途，实时掌握贷款资金的使用情况，做好项目的贷前评估、贷后监控工作，防止项目贷款被挪用占用情况的发生。同时银行要实时把握宏观调控政策，切实落实监管部门的要求，采取审慎经营原则，严格按照授信集中度、资本充足率、拨备覆盖率等指标的要求来运营，从而增强商业银行抵御此类风险的能力。
（3）扩宽融资渠道，缓解资金压力。地方政府投融资平台除了依靠银行贷款外，要拓宽融资渠道，缓解资金和偿债压力。首先，可以通过发行企业债券和股票融资方式，采取一般企业的管理发展模式，企业债券发行成本低，股票融资筹资规模大，可提高地方政府投融资平台公司融资能力；其次，选择恰当的融资渠道和方式，适当引入民间资本和国外资本，减轻公司的财务风险和信用风险，采取多元化的融资渠道和融资方式；再次，可通过发展市场化业务提升自身造血功能，如发展“地铁上盖物业”，充分集约利用地铁车站附近的土地资源，并通过房地产项目进行利益和风险的互补，另外土地置换项目也能够盘活存量土地，实现多方互利共赢；最后，可通过发展投资基金业务和现代金融服务业务等多项现代市场业务来增加投融资平台公司融资活力，充分利用特色优势产业来发展经济。同时还应落实相关政策和资源平衡配置，从外部发展条件入手，争取政策的支持和资源的平衡，加强对重大战略性机遇的研究，开展特色项目，扩大融资规模。
（4）加强对投资项目的监控。除了银行要对贷款资金进行跟踪监控外，地方政府投融资平台公司也要加强对投资项目的监控，首先要对所投资的项目进行分类，主要包括公益性项目、平台公司替地方政府代建的项目和为了获取收益的经营性项目，根据项目类型进行分类管理；其次，要建立和完善投融资的运行和反馈机制，在严格执行可行性论证制度，不断提高可行性论证的质量同时引入不可行性论证机制，严格执行重大项目管理程序，建立高效的投融资信息导向制度，规范公司的运作流程；最后，要对投资项目全过程进行风险管理，防范和化解风险危机。
五、结论
综上所述，地方政府的投融资平台对于促进经济发展和社会稳定起到重大作用，目前面临着巨大的风险和隐患，地方政府投融资平台要健康发展，就需要通过进行分税制改革，加强完善制度建设；扩宽融资渠道，缓解资金压力；银行加强对地方政府投融资平台贷款的控制等措施，切实对投融资平台公司进行清理规范，防范和化解金融危机，保障社会主义市场经济的高速发展和和谐社会稳定建设。参考文献：
[1] 刘煜辉，沈可挺.中国地方政府公共资本融资：问题、挑战与对策——基于地方政府融资平台债务状况的分析[J].金融评论，2011（03）.
[2] 刘兆云，钟毅.地方政府投融资平台风险及其防范措施——基于地方政府投融资公司视角[J].企业经济，2011（06）.
[论文关键词]投融资平台 监事会 工作机制
地方政府投融资平台是由地方政府及其部门和机构通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。地方政府投融资平台已成为地方筹集发展资金、优化产业结构、促进经济发展的重要力量，对地方产业优化升级、促进社会经济健康可持续发展发挥了重要作用。政府投融资平台在近二十年里不断发展和壮大，据央行和审计署等部门统计，截止2011年6月全国各地拥有的投融资平台的数量超过1万家。据资料显示，目前政府投融资平台债务已达十万亿元，巨额的债务使得地方政府已走在金融风险和财政风险的边缘。监事会作为公司治理结构中“决策——执行——监督”中关键的一环，在规范政府投融资平台运行，加强监督管理，防范风险发生应发挥重要作用。
一、地方政府投融资平台的特殊性和加强监事会监督工作的意义
（一）地方政府投融资平台公司运行特点
根据职能和运作模式，地方政府投融资平台公司与一般国有独资企业有着特别之处。主要体现在：
1.特殊的发展背景。地方政府投融资平台近年来得到大量发展有着特殊的经济环境背景，改革开放以来，投资一直是拉动中国经济发展最有力的一匹马车，而在总投资中政府投资所占比例极大，尤其从2008年11月以来，为应对金融危机，中国政府推出了一系列的经济强刺激计划，包括“两年4万亿元”的投资计划、10大产业振兴计划，并配套了极为宽松的货币政策，政府投资大幅增长。在以投资拉动为促进地方经济发展的主要模式下，政府的急需大量投资资金，而地方财力有限政府又不能作为负债主体，使得地方政府投融资平台企业应运而生，且得到迅速发展，承担起为政府投资项目筹集资金的角色任务。
2.较强的政策性。地方政府投融资平台公司主要是根据地方政策确定投向，完全反映地方政府的意图，建设项目带有明显的公益和扶持性质，投资以注重社会效应为主，经济效应为辅。
3.资金来源的特定性。地方政府投融资平台资本金主要来源是财政拔款和国有股权（资产）划入形成；投资资金主要是财政担保和以存量国有股权资产担保进行发债、向银行借款等渠道进行融入。资金来源的特殊性，要求经营者提高风险警觉、提高对资金使用安全和效率的责任感。
4.融资主体的“平台”性。地方政府投融资平台通过对划入的国有股权资本和财政拔入资本金的有效运营，构筑具有较高融资能力的资产平台，在融资活动中以“借还一体化”运作形式，借助“平台”整体性优势，发挥了有力的杠杆作用，能为投资项目筹集大量建设资金。另外，融资平台是一个复杂的资本运营体系，无论在融资或是投资环节，由债权债务和股权关系形成的体系庞大而复杂。
5.强调资本运作的阶段性。地方政府投融资平台投资方向主要是竞争性不强的领域或地方经济中起着支柱性的、社会资本进入意愿不强的项目作为政府促进地方经济建设的工具，平台所投资项目具有较强引导性，投资项目重在引导和扶持，由于经营活动不是政府本职，所以平台公司对项目的长期经营不是其最终目的。随着政府产业政策的变化，政府投融资平台公司投资运营将是阶段性和多样化的。
（二）加强地方政府投融资平台公司监事会监督工作的特殊意义
地方政府投融资平台是地方投融资机制的创新，但在政府融资平台规模扩张的过程中，运作不规范和风险隐患突出等问题正在加速暴露，成为捆绑财政风险和金融风险的主要渠道。⑤加强对地方政府投融资平台的监督工作，使其能健康运行，继续为地方经济发展作出更大贡献，是摆在平台公司决策者和经营者的紧迫性任务。地方政府投融资平台监事会是地方政府（通过地方国资委）派出的权益监督代表，负有确保地方产业政策得以正确贯彻、国有资本得以安全有效运作的历史重任，同时，地方政府投融资平台的特殊性也赋予了监事会监督工作特殊意义：
1.监事会监督工作是地方政府产业政策得以有效实施的重要保障。地方政府投融资平台是地方政府在新经济环境下为实现产业政策目标筹集资金，通过整合优化资源实现产业发展的产物。地方政府投融资平台公司监事会监督工作以是否符合政府产业政策为主要目标作监督评价，因此，监事会有效的监督工作，是地方政府产业政策能切实执行、基础性产业得以扎实发展的重要保障。
2.确保国有资本投向符合国民利益，保证国有资本使用的公平公证，同时维护多方权益。地方政府投融资平台资金来源的特定性和融资主体的“平台”性使得平台公司的运营牵及国民的根本利益和多方金融机构权益。平台公司决策者和经营者只是政府国有资本运营的受托者，两者利益并不完全一致，而平台公司监事会是政府的监督代表，因而，监事会的有效监督是平台资金投向符合政府意愿和国民利益的根本保障；另外，由于平台性运作的作用和反作用都是巨大，通过监事会的有效监督工作，使平台公司规范运作，可以有效避免由于不规范的决策、执行引发的巨大破坏性和产生对多方权益造成的损害。
3.对企业用权状况进行清晰监督，避免由于权限混淆引起的权力滥用和利益输送行为产生。国有企业中的所有权主体缺位、经营者越位和内部人控制等现象在政府投融资平台企业中或也难以避免，并且随着“授权经营”范围的扩大，企业还拥有部分所有者的权力，因此作为所有者委托的监督人，监事会可以监督企业授权和用权状况，避免权力滥用和利益输送现象产生。
4.督促企业严格遵守业务规则，推进举债行为规范化，有效防范财政和金融风险。为加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，国家国务院2010年下发了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发（2010）19号）。文件要求各级政府对融资平台债务进行全面清理和规范，以达到规避风险、发挥企业真实融资水平的目的。这是关系到平台公司能否存活的关键性政策要求，监事会监督企业对此文件精神的执行情况，督促其按要求运作，增强规避防范财政和金融风险能力，使平台公司健康运行，真实发挥对地方经济的促进作用。
二、南宁产业投资公司监事会工作机制建设实效和存在问题分析
（一）南宁产业投资公司监事会工作机制建设实效
南宁产业投资有限公司是南宁市政府为实施产业政策，促进工业经济发展而设立的产业类投融资平台。近年来，该公司代表地方政府，通过运营国有股权资本，对南宁市的重大工业项目进行了卓有成效的投资。公司成立以来，根据《公司法》建立了国有企业内设监事会机构，与董事会、经理层构成现代企业公司治理结构。目前南宁产业投资公司拥有参控股企业19家，除了本部设立有监事会之外，公司对16家参控股企业根据市国资委的要求及相关公司章程规定共派出监事25人，初步建成了利于开展监督工作的集团监事工作团队和管理体系。通过实践经验总结，南宁产业投资公司建立了一套较完善的监事会工作机制，公司监事会对决策过程和执行结果实行了全面监督，积极履行出资者监督代表职责，基本实现投资资金来源的市场化，保证了投资方向的正确性和安全高效性，很好地完成了政府投资监督使命。对参控股企业的派出监事进行了有效的工作指导和监督，利用企业内部审计、社会审计和纪检等力量增强财务审计监督成果。对重大事项决策及时提出质询，纠正了企业运营中违规现象，加强了对企业董事、高管的履职、经济责任审计评价，强力地促进企业规范化运行，有效保障了国有股东的权益。
（二）目前监事会工作机制建设存在的主要问题和障碍
随着平台规模的不断扩大，投资项目多样化、股权关系复杂化，监事会工作机制中存在的某些隐性问题显现，影响了监事会监督工作的效率，严重阻碍了监事会工作在规范企业运行过程中作用的发挥。
1.监事会主席身份不独立，履职过程中容易产生身份混淆，导致监督结果的公正性受影响。公司监事会属内设监事会，虽然监事会主席由国资监督部门指定，但其身份仍属企业内部人员，在企业内部兼任有其他职务，在绩效考核、薪酬方面与企业有着千丝万缕的关系，在这种状态下，监事会主席履职的独立性和监督结果的公正性经受考验。
2.监事会监督成果发挥作用的制度环境有待进一步搭建和完善。由于平台规模的不断扩大，参控股企业增加，影响派出监事工作实效的信息不对称性情况进一步加强，以及由于体制问题造成的监事会与被监督者地位不平行，导致监事会在“决策——执行——监督”体系中未能很好地起到制衡作用。
3.有效的派出监事管理体系有待建立，监督力量滞后于企业规模变化速度。近年来地方政府投融资平台出现向产业控股和金融控股集团转型的端倪，以产权为纽带形成的企业体系规模不断扩大。而目前南宁产投公司配置人员数量较少，高端专业人才更加奇缺，公司成立以后仅引进人员15名，管理人员由45名增至60名，而公司资产规模则由10亿增至70亿，参控股企业由3家增至19家。同时，地方政府投融资平台资本运营的职能和特点决定了资本进入和退出是经营活动常态，因此，面对不断增长的资产规模和股权企业数量，一个稳定而又能适应动态工作的派出监事管理体系和一个具有一定数量和质量的监事人员团体尚待组建。
4.监督工作与其他工作联动性不强。孤立的监事会力量在监督工作中将受到拘束，作为国有资本运营的监督者，融资平台规模的扩大令监事会的社会责任在不断加重。而在南宁产业投资公司内部，纪检、内审等工作制度还没成熟，相关工作缺乏有效的关联，在新的经济环境和形势面前，公司监事会作为企业经营的主要监督力量显得前所未有的局限和单薄。
三、进一步完善南宁产业投资公司监事工作机制的思路
经过两年发展，南宁产业投资公司已成为具有一定规模的国有资本运营平台，其监事会工作亦在由资本纽带形成的复杂参控股关系下主要分为二个层次：一是对公司本部的监督工作；二是对子公司派出监事的管理工作。由于政府投融资平台公司的特殊性，监事会工作的侧重点与一般企业有所不同，在监督领域和空间上都有所拓展。因此，本文也着重从平台公司的特殊性为出发点提出改进监事会工作机制的措施和思路。
（一）加强公司本部监事会监督工作的措施及思路
1.严格保持监事会主席身份的独立性，保证监督评价的公证性。作为地方国有独资公司，其监事会主席一般是由地方国资委在监事成员中指定，这是与《国有企业监理会管理暂行规定》中央企监事会主席的派出制度和做法是基本一致的。但在当前体制下，地方国有独资企业中监事会主席往往还兼任所在企业的工会、党组织中的职位，因此，监事会主席要明确身份的主次，在其他工作与监事会工作发生冲突时，首先要站在国有资产代表人的角度，保持与企业经营独立的身份，做到评价客观，保证监督工作的公证性。
2.保持与地方组织部门和公司纪检部门的密切联系，科学全面地监督和评价公司高管履职情况。目前，公司高管纳入市管干部，其年度考核亦由组织部门进行，监事会作为企业内部监督机构，应积极与组织部门联系。一方面，通过参照组织部门的年度考核方法和意见，结合企业发展绩效，全面、正确评价高管们的履职情况；另一方面，建议组织部门在国有企业管理层年度考核或干部提拔过程中增加监事会工作评价的权重，加强监事会监督工作与与干部考察、考核的联系。另外，监事会与纪检监察部门紧密协作，保证监督信息的互通共享，在实际工作中形成全方位、全程监督检查的良好互动局面。
3.加强与政府审计部门和公司内审部门的有效联动，实现监督信息共享和畅通，增强监督工作的客观和权威性。地方政府投融资平台公司代表政府出资建设的项目，需接受地方审计部门的审查，相对于企业内部的各项审计核查和社会审查，地方政府部门的审查全面、细致、负责。政府审计不但要反映项目建设过程的合法性，还要是否与地方政策、地方政府意图、经济性相符合，这是与监事会作为国资代表的宗旨是一致的，所以监事会除与公司内审部门有效联动之外也要积极利用政府审计部门的审计结果作为监督评价的重要依据，加强监督工作的开展：一是与审计部门全面互动，互通信息，使得监督更全面客观、权威；二是对审计状况进行评析，对审计部门查出的存在问题，监督企业是否如实进行整改，确保项目建设的审计措施落到实处，保征国有投资资金的正确使用。
4.对重大投资项目的监督应以决策前期阶段为重点，全程介入为主线，保证政府投资项目决策和执行的合规合理性。鉴于地方政府投融资平台的投资引导性职能，监事会对投资项目要从前期阶段就开始介入监督，对项目的前期工作内容如：项目可行性、项目建议书作深入分析，以便在决策过程中提出合理意见，必要的情况聘评专家介入分析，重点监督从立项到申报政府审批的整个过程，对投资项目的前期决策每个环节都要提出监事会评价意见，确保内部决策过程合法合规，避免由于道德风险和决策的违规造成投资项目有失公平和国有投资重大失误，防范于末然。
（二）建立高效的国有企业监事会机构，其中监事会主席由政府任命派出，提出派出监事工作管理机制的措施和思路
1.创建“三位一体”的派出监事工作组织体系
对子公司派出监事工作建立由“公司监事会指导、股权（资产）管理部门管理、派出监事执行”三部分内容组成的“三位一体”组织体系。公司监事会负责推荐举子公司派出监事的人选，并对派出监事进行培养和工作指导，使其能出色代表公司履职；股权（资产）管理部门负责对派出监事的日常管理，负责收集和整理监事工作材料，按公司监事会的安排组织派出监事的交流活动，与子公司对接相关监事会工作；派出监事则根据本公司监事会为指导，遵从股权（资产）部门的工作安排，通过公司的授权对子公司进行正常监督，以股权（资产）管理部门为通道向公司提交监督意见。“三位一体”的方式，分工科学，关系紧扣，实现高效监督。
2.加强派出监事团队的专业化管理，形成强大的集团监督体系
地方国有投融资平台公司往往由于人员资历的限制，派出监事从履历上、时间上得不到很好的保证。因此，有必要在公司本级监事会的指导下，建立母公司派出监事办公室，设置专职的监事会秘书，在母公司内部建立对子公司派出监事工作的集中管理平台，加强对派出监事团队的专业化管理。通过整合集团内部各种监督资源，形成监督合力，避免监事会在企业中单兵作战，解决监事会人员有限问题；善于利用集团各子公司资源，充分发挥子公司监事会作用，组成一支国资监督的同盟军，形成集团监督体系，发挥监督体系的综合优势。
3.构建派出监事工作交流机制，推进监督检查成果的运用
由于政府投融资平台公司投资行为对地方产业扶持的性质和特点较为突出，投资项目的多领域性使得监事会监督工作的着重点不同，对不同项目派出监事的工作经验存在较大差异。因此，构建派出监事工作交流机制，统一对派出监事进行定期培训、组织经验交流和相互通报派驻企业的监督情况，同时指出不足，督促改进，不断提高监督检查成果运用水平。
4.加强内审机构建设
内审机构是企业内部重要的监督力量，内审机构在规范公司内部运行，纠正不良行为起着重要的基础性作用。公司本部首先完善内审机构和相关制度，引导子公司加强内审机构建设，监事会充分利用内审机构的优势，与其共同发挥积极的监督作用。
5.完善激励约束机制建设，加强对派出监事的管理
（1）建立派出监事工作激励机制。根据委托-代理理论，在其监督成本小于未进行监督而造成的损失的情况下，适当激励是合理必要的。由于监事是资产所有人的受托者（代理人），因此合理的激励可以充分发挥其积极性。在激励方法上既要采用精神激励，又要采取物质激励。
受制于地方财政的制约，地方政府建设资金普遍存在不足现象，但是地方政府为了绩效的考核，又往往在自己任期“举债经营”。地方政府融资平台主要作用是为地方建设筹集资金、管理和经营地方城市资产和负债、根据政府的发展规划进行投资。地方政府融资平台为城市的现代化建设、城市基础设施建设、市容市貌改善等方面做出了重大贡献。在对地方政府融资平台发展现状概述的基础上，分析了地方政府融资平台公司的融资风险，最后提出了地方政府融资平台公司融资风险管控策略。
关键词：
地方政府；融资平台公司；融资风险；管控策略
中图分类号：
F83
文献标识码：A
文章编号：16723198（2014）22009901
1地方政府融资平台公司发展现状
根据审计署2013年全国政府性债券审计结果表明，全国各级政府负有偿还责任的债务2013年6月底达到206988.65亿元。从我国经济发展水平、政府性债务的现状和资产与负债的相互关系看，目前我国政府性债务风险总体可控，但有的地方也存在一定的风险隐患。至2011年以来，地方政府相继出台了债务举借、偿还、使用和管理制度，规范加强了地方债务的管理，建立地方债务统计报告制度，组织清理了地方融资平台公司。截至2013年6月，全国63.89%的省级单位、76.21%的市级单位和62.49%的县级单位出台了综合性地方债务管理制度，用于规范地方融资平台管理。
整体来看我国的地方政府融资平台公司仍处于发展过程中，很多制度仍有待于进一步完善。近几年，地方政府融资平台公司通过增加注册资本、重组改制、引入优质资本、健全法人治理机制等措施，地方政府融资平台公司的整体偿债能力有所增强。但是地方政府融资平台公司仍然存在着现金流不足、财务成本过重、业务不突出、抵押物不足、承担的任务与经营能力不足等问题。基于地方政府融资平台公司在地方引导产业发展、促进产业结构化调整升级、盘活存量国有资产、发展城乡基础设施建设等方面的积极作用，我们有必要对地方政府融资平台公司的融资风险进一步分析，增强融资平台公司管理风险的能力，以促进地方融资平台公司的健康发展。
2地方政府融资平台公司融资风险分析
2.1地方政府融资平台负债规模较大
庞大的负债规模，势必要求融资平台公司有足够的现金流量予以支持，为了维持庞大的负债规模正常存续，不少地方政府融资平台存在不正规手段筹集资金，非法注资、新债偿旧债现象时常发生，这都蕴含了公司融资的资金链风险。
2.2地方政府融资平台负债率普遍较高
作为公司性质的地方政府融资平台公司，面临着巨大坏账压力和到期足额还本付息压力。审计署地方债务审计报告显示：截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；且其中不乏一些省市举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重（借新还旧率）超过20%。普遍较高的资产负债率，使地方政府融资平台公司的偿债付息压力特别大，进而滋生了一些不合规范的操作，也进一步加大了公司的融资风险。
2.3融资平台公司管理能力欠佳
地方政府融资平台公司名义上是具有独立法人资格的企业，但实质上地方政府融资平台公司不得不受限于地方政府的指令，甚至命令，公司多围绕着市委、市政府的战略部署的重点进行工作。虽然融资平台是借款主体，但其所承贷的资金有时候通过划转至财政专户或关联企业后，实际上发挥着土地储备、基础设施建设、搭桥融资（如填补项目建设中的财政到位资金缺口）等多重职能，银行难以监测资金流向。所以说，地方政府融资平台公司多政企不分，缺乏现代化的公司治理结构，融资平台公司管理能力欠佳。
2.4投资冲动强烈且缺乏约束
地方政府强烈的投资冲动与投资约束乏力之间的关联度不强，是导致建设性信贷规模持续扩张的重要原因。一些地方政府出于政绩的考虑，盲目铺摊子、上项目，不顾财力民力，在任期内大举借债；一些地方政府大搞美化、靓化的形象工程和高标准、大手笔的政绩工程，导致债务融资规模逐渐超过了地方政府财力的实际承受能力。与此同时，一些地方人大没有发挥有效的监督和制约作用，项目决策过程也几乎没有公众的有效参与，使得地方政府投资缺乏约束。另外，地方政府建设性债务游离于现行财政体系之外，使用和管理信息透明度严重缺失，财政部门没有将这部分融资纳入预算管理，甚至审计部门也没有对这部分融资实施审计监督。信息不透明且缺乏约束使得信贷资金的风险控制与管理无法到位。
3地方政府融资平台公司融资风险管控策略
3.1控制适当的债务融资规模
庞大的地方融资平台规模、较高的资产负债率是地方政府融资平台公司面临最大的融资风险，所以地方政府融资平台公司一定要控制适当的债务规模，避免公司陷入负债、借新债、还债的恶性循环。“适度”是地方政府融资平台公司应该控制的，避免闲散资金的出现，充分利用企业现有资金。地方政府融资平台公司的融资规模需要根据自身的发展战略、发展环境进行科学的决策分析，既利用好债务杠杆的收益，又要把债务的融资风险控制在公司可以接受的范围内。在控制公司债务规模的同时，也要选择适当的最优资本结构，选择多样的筹资方式，避免单一的债务融资和土地财政筹资，突破传统融资方式，试行优先股和可转债等新型投资工具，通过更灵活的制度来安排开展投资业务。
3.2保持良好的公司现金流量
要转变融资的思维模式，转变过去先融资、再找项目的传统做法，根据项目的需要去融资，使项目的盈利能力与融
资成本相匹配，做到各个项目都能平衡，每个项目都有正的
现金流。因为只有可预测、可控制的现金流量，才不至于公司因资金链的断裂而陷入债务危机。现金流是公司的血液，对于地方政府融资平台公司来说也是同等的重要，良好的现金流量可以降低公司未来不确定性风险。地方政府融资平台公司现金流量主要来源于财政补贴注入、融资平台外部筹资、以及自身创造的现金流量。地方政府融资平台公司在以后的现金流量取得方面要避免单一的“财政”补贴流量和土地质押贷款流量，带有半政府背景的地方政府融资平台公司虽然能很容易的获得外部债务注入，但是为了公司的整体价值，地方政府融资平台公司更应保持良好的现金流量，在时间和金额上合理安排现金流的流入和流出。
3.3实现债务融资的可持续性
地方债务融资平台公司需要进一步做活体制、机制，引进高端投资专家、资本运作专家，建立健全财务管理运行机制，积极的参与市场化竞争，努力把筹资、投资推向市场化，完善公司治理机制，进一步降低行政化干预和行政色彩。融资决策方面地方政府融资平台公司需要改变目前融资结构，银行融资可以由平台公司旗下的子公司负责；融资平台公司合并报表后，具有资产规模大、现金流大、净利润多等特点，可考虑发行银团贷款、国际金融机构贷款、发行企业债券、债权融资计划、中期票据等中长期债务性融资及依靠资本市场进行权益性融资等方式，增加融资渠道，降低融资成本。这样一来可以将巨大存量的政府融资平台贷款与债券市场对接起来。立足于债券市场建设，即将现有大量政府融资平台贷款进行证券化，增加债券市场的流动性，由市场发现价格，从而促进债券市场的发展。通过贷款证券化，银行退出一部分政府平台贷款，在银行方面使得贷款不那么集中。此外，让政府直接面对市场，运作上更规范。
3.4强化地方政府债务的内部硬约束
一是要建立投资决策的问责制，在各个环节解决好谁问责、问责谁和如何问责的问题。针对有些地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况，并追究主要领导人的责任。二是要通过立法，硬化地方政府的债务约束，避免地方政府过度举债并转嫁下届政府，防止地方政府将其债务风险向上级部门转嫁。考虑到我国单一制的政体，地方政府的发债要经由上级政府的严格审批。三是要将地方政府债务纳入同级预算管理。将各级政府的建设预算和经常性预算分离，各级政府单独编制本级建设项目预算，报同级人大审查和批准。把政府的资源整合集中，集中管理融资，合理调度。对于由建设单位向金融机构的借款，允许其在贷款银行开设资金专户，但资金的使用要接受财政统一管理、统一调度，以降低贷款利息支出，节约负债成本。完善地方政府偿债机制。财政部门根据地方经济和社会发展的状况、财政收支、各职能部门提供的项目可行性方案，确定短期筹资方案、还款计划以及地方政府中长期融资规模、偿债期限等。定期对已有的政府债务进行分析和督促，确保政府债务按时偿还。
最后，为了控制融资风险，政府融资平台公司需要建立完善的财务风险预警机制，科学的设置符合自己公司的财务风险预警指标体系，对公司的财务风险进行及时的报警，把公司融资风险控制在可接受的范围内。
参考文献
地方政府融资平台的风险隐患
地方政府融资平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。特别是2008年以来,在中央政府为了应对国际金融危机而提出的一系列投资政策的刺激下,地方政府融资平台获得了井喷式发展。截至2010年6月,全国各级政府融资平台有8000多家,贷款余额达7.66万亿元。
虽然地方政府融资平台通过大规模投融资推动了我国基础设施建设,有力的促进了我国国民经济平稳较快发展,为我国应对国际金融危机和扩大内需发挥了重要的作用。但是融资平台债务规模总量过大,增长过快,贷款抵押资产资质较差,放贷银行贷款风险过于集中等风险隐患开始集中显现。
地方政府融资管理缺乏有效约束
目前,我国地方政府融资机制中缺少相应的决策责任机制,融资平台公司的法人代表或管理人员大部分由地方政府官员兼任,形成了政企不分的治理结构。在这种情况下,一方面地方政府在融资举债时往往依据主观意愿代为决策,容易导致融资总量缺乏有效规划,项目可行性缺乏有效论证,投资效益低下。另一方面政府决策主体与真正的投资主体之间权责不明,导致地方政府融资管理分散,融资决策主体、偿还主体及投资失误责任主体不明晰。这种决策责任机制的缺失使法律禁止地方财政负债的明规则,被事实上的普遍负债这一潜规则替代,甚至催生了许多地方领导干部扭曲的负债观。
地方政府投融资风险防范体系有待完善
首先,政府融资规模缺乏有效约束,一些地方政府出于短期政绩的考量,极力扩大融资规模。为了支持大额融资,一些地方政府将银行贷款挪用作资本金,或者用政府担保做信用增级,甚至将政府部门的办公楼、公园、医院、学校等城市公共设施注入融资平台来充当资本金。以这种方式设立的平台公司往往资质状况较差,潜在风险较高.
其次,融资平台运作不够规范,责任主体的缺失难以保证平台公司的投融资活动公开公平高效透明。债务结构透明度差、贷款缺乏合法抵押物、融资期限过长等问题普遍存在。此外,一些平台公司缺少突出的主营业务和充足的固定资产,缺乏经营性收入,不具备商业可持续性,仅靠财政补贴作为还款来源,一旦地方财政收入大幅下滑,平台公司爆发偿付风险在所难免。
最后,地方政府融资平台主要依赖银行贷款,银行信贷风险较为集中。贷款银行往往难以了解掌握地方政府财政收支的一些重要信息,无法监控政府融资平台跨银行的资金流向,出现了大量债务还款来源不清晰、风险难以量化的弊病。各商业银行“积极放贷”的背后,是政府隐形干预银行内部治理的体现。在当前政府主导资源配置的体制环境下,商业银行难以从根本上防御地方政府通过各种方式对信贷配置施加的行政影响,客观上无法对地方政府投融资风险起到有效约束。
完善地方政府融资管理体制
地方政府融资平台问题集中反映了我国地方政府融资体系不健全,政府投融资管理体系有待完善的现状。去年,中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议中指出,要“明确界定政府投资范围,加强和规范地方政府融资平台管理,防范投资风险”。
分类清理规范地方政府已设立的融资平台公司,划清职能,规范运作
地方政府已设立的融资平台公司,并不是全部存在运作不规范,负债规模过高等问题。要逐步化解现有的融资平台风险,不能简单地进行“一刀切”,要对其做好清理分类、区别对待。对那些为了融资而融资,或者是完全靠贴息来运行、没有主营业务的融资平台公司,要予以清退和取缔;而对于具有稳定经营收性入,并且主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司,可以予以保留。根据国务院相关规定,只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的地方融资平台将不得再从事融资业务。对承担上述公益性项目融资任务,同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司,要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务,不再保留融资平台职能。而对于符合规定予以保留的融资平台或新设的融资平台,要按照《公司法》等有关规定,实行严格的资本金要求,足额注入资本金,不得将学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入地方融资平台,从源头上限制地方融资平台资产规模,截断其融资渠道。此外,规定不允许地方财政担保融资,将有效降低地方融资平台融资能力,有利于控制未来债务的无度扩张。 存续的融资平台进行多渠道市场化转型,淡化政府色彩,强化公司本质
经过全面的清理规范,存续的融资平台公司可获得合法的市场地位和合法的融资渠道,要通过多方面的市场化转型成为地方融资的长期制度安排。
首先,融资平台要完善公司治理结构,淡化政府色彩。地方政府融资平台自然是独立法人,应该健全各项内部管理制度,其负责人的党团关系要与原工作单位脱钩。工作人员要实行企业化管理,不得保留双重身份,逐步使融资平台由事业法人向公司制法人转型,增强平台公司独立承担民事经济和经营能力的责任。
其次,融资平台要全面实现商业化运作,强化其公司本质。融资平台的运作在政府主导的同时,允许民间投资、海外资本多渠道进入,通过拉动社会资本投入,鼓励居民参与地方投资建设。要积极拓宽融资渠道,努力完善BOT、TOT、PPP等创新的项目融资方式,并研究开展融资平台贷款的证券化工作,利用债券市场来识别、分散和防范投融资平台贷款的信用风险,降低贷款的集中度。此外,平台公司在运作过程中要强调财务能力和还款来源,监管部门要加大监督和检查力度,可适当提高融资平台公司贷款的风险权重。
加强地方政府融资管理,逐步形成地方政府举债融资机制当前,我国法律规定地方政府每年要做到收支平衡,不得列支赤字。但是实际上地方政府负债现象广泛存在。融资平台问题的凸显正是源于地方政府通过操纵平台公司而“间接负债”。为此,必须从全局上加强地方政府融资管理,逐步形成地方政府举债融资机制。
首先,应制定相关的法律法规,逐步允许地方政府负债。要在制度明确、风险可控的前提下,运用市场机制解决地方政府负债需求。抓紧研究论证和拟订地方政府债券管理办法,借鉴国内外债券市场的实践来规范和约束地方政府负债行为,提高政府债券和财务信息的透明度,强化市场对地方政府信用的监督和约束。
其次,加强地方政府融资的法制化管理,对地方政府融资的来源,资金的使用和管理,特别是投资决策失误责任和偿还责任以法律形式作出明确规定。杜绝行政领导随意拍板决定项目取合的不科学的做法,规范融资主体的行为,提高资金的使用效益,使地方政府融资向法制化、规范化方向迈进。
再次,要加强对地方政府融资过程的考核与财务监管。对投融资政策运行的各个环节应该加强监督,建立相关的考核体系;充分发挥内部审计的作用,拓宽稽查范围,对重要业务及岗位进行经常性稽核,重点、难点问题进行专项检查与审计,同时应将外部审计与内部审计相结合,从而加强对投资项目的财务监管,堵塞财务管理上的漏洞。
加强对资金提供者的银行业金融机构的放贷管理
一、寻甸县地方政府融资平台发展现状
（一）基本情况
截至目前，寻甸县共有2家地方政府融资平台：寻甸凤梧城镇开发有限公司和寻甸回族彝族自治县土地储备交易中心。
寻甸凤梧城镇开发有限公司为国有独资有限责任公司，注册资本金壹亿元整，为县人民政府授权县财政局全额出资，出资人以货币和实物认缴出资额，其中：货币出资4，528万元，土地出资5，472万元。该公司业务范围包括：对国有资产进行投资、经营、管理；对城市建设资金实施组织、运作；城镇土地及房地产开发；房屋建筑及建筑装饰；绿化工程；农副产品加工及销售。从而为县政府投资建设性项目搭建了一个投融资平台，保证寻甸县重点工程项目建设的顺利进行。
寻甸回族彝族自治县土地储备交易中心成立于2005年7月，为事业单位法人，其业务范围包括：按照有关土地法规和政策，拟定土地收购储备计划，并承担土地储备增值，为县财力作贡献；负责对收购的土地进行前期开发整理储备；负责开展土地招商活动，进行土地供求信息和交易结果；对储备的土地进行公开招标、拍卖；办理土地挂牌交易业务和提供交易服务；对土地交易市场进行监督和管理；相关的社会服务。从而规范土地交易行为，强化土地资产管理，从而确保土地资源的优化配置和合理利用，充分发挥土地的最佳效益，促进寻甸县经济社会的可持续发展。
（二）寻甸县地方政府融资平台贷款情况
寻甸凤梧城镇开发有限公司自2008年以来累计获得农业发展银行和国家开发银行贷款2.9亿元，截止2013年6月末，该公司贷款余额15600万元，其中在农业发展银行寻甸县支行贷款余额7400万元，在国家开发银行贷款余额8200万元。该公司贷款资金主要用于寻甸县农村路网建设项目，以及寻甸县第一中学新校区建设项目。寻甸回族彝族自治县土地储备交易中心于2013年6月首次获得寻甸县农发行贷款6500万元，该公司目前贷款余额6500万元，主要用于寻甸县仁德街道办事处中桥村等土地收储整治项目。
农业发展银行寻甸县支行自2008年起开始向寻甸凤梧城镇开发有限公司贷款，有效支持了我县县城至道院公路、七星至北大营公路、仁德镇北观村至中桥村公路、寻甸县一中新校区建设。截至目前该公司县均能按期据实付息，本级财政均能按期拨付利息，根据还款计划正常偿贷，确保县本级财政承担部分无欠息。
寻甸县农业发展银行向凤梧城镇开发有限公司发放贷款均为8年以上长期贷款，向寻甸土地储备中心发放贷款为3年期贷款。对我县两家地方融资平台的贷款利率均执行人民银行规定的同期同档次基准利率，逢半年实时调整。
二、地方政府融资平台存在的问题
（一）法人属性定位不明，缺乏科学的治理机制
地方政府融资平台公司的法律性质究竟是什么，是类似于政府机构的“公法人”还是归属于市场的“私主体”，这是构建地方政府融资平台公司法律制度首先需要解决的问题，也是具体制度设计的逻辑前提。实践中，银行甚至地方政府都倾向于将融资平台公司视为地方政府投融资的“工具”，并非真正的经济实体。而这恰恰成为了融资平台公司在运行中产生信贷风险和隐形债务的根本原因：一方面银行认为融资平台公司作为“政府的工具”，有地方政府的担保，依靠政府信用为支撑，“银政合作”可以高枕无忧；而另一方面，地方政府的担保在融资平台公司无法成为真正经营实体的情况下，造成其缺乏运营能力、收益无法保障，自然容易演变为隐性负债，增加财政风险。
在地方政府融资平台的运作中，政府部门负责人兼任着融资平台公司的法定代表人是惯例，这就导致融资平台公司运行中的决策权、执行权、经营权、监督权无法实现有效分离与制衡，公司从设立到融资到经营全部由政府一手包办，政企不分的现象凸显。无可否认，融资平台公司的出现主要是为了解决地方政府基础设施建设中的资金不足问题，一定程度上代替地方政府发挥着提供公共产品的作用，属于“政府功能的延伸”。但融资平台公司毕竟是一个市场主体，若任由政府控制，那么尽管有着“公司”的外衣，实质上却成为政府的下属机构。如此一来，融资平台公司只能作为单纯的“融资工具”而存在，在既无还债之忧亦无收益之利的体制下，其经营效率难以提高。
（二）融资平台还款压力大，容易引发财政金融风险
由于地方政府要提供基础设施和公共服务的事权与财权不对等，我国城镇化建设加快对地方基础设施建设投入较大，而地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求，唯有寻求融资平台向外部融资。大量融资平台投向单一，借助平台融资的基建项目，多为中长期贷款，公益性强、预期收益低、回收期长，平台贷款主体以事业法人为主，有较多的贷款为非市场化运作，项目本身不产生现金流或产生的现金流不足以偿还银行贷款，贷款缺乏第一还款来源，更多依赖于地方政府财政收入，难以保证到期偿债能力，对银行资产流动性管理提出更高要求。而融资平台本身债台高筑、杠杆率过高，再加上连续加息、土地出让金收入受房地产市场调控政策的影响等，融资平台违约风险陡增。同时融资平台主要通过银行贷款融资，融资方式单一，风险集中度过高。银行业对平台贷款规模占整个银行业贷款比重偏高，容易产生金融风险。
（三）银政信息不对称，平台公司信息不透明
地方政府融资平台是一种市场化与政策性相结合的运作模式，平台公司的资产负债比例普遍较高，举债速度有不断加快之势，部分地方政府上项目存在跟风行为，存在出资不实、权责不清、信息不透明、监管及治理缺位等不规范问题。由于受管理体制影响，县域银行机构多与地方政府信息不对称，难以掌握地方政府融资平台的真实经营情况。有的地方政府融资平台公司仅是一个专业融资的空壳公司，利用政府信用向多家银行贷款，并且用打包贷款向多个项目投资，造成借款人与用款人分离的权责不清。由于平台公司以政府为背景，以土地、财政为抵押担保，而银行很难对地方政府的负债水平和项目风险作出准确评价，在经济刺激政策下银行对平台贷款存在较大的盲目性，可能会让大量受到政策限制、不符合授信条件的项目获得贷款。加之地方政府投融资平台公司的财务状况不透明，向平台公司提供担保的各级财政情况差异也较大，一级政府可能拥有多家投融资平台公司，它们相互间的控股关系以及对财政真实的依赖程度都很难判断，信息不对称现象十分突出，银行难以对平台公司偿债能力作出准确评价，也难以运用传统的手段监控信贷资金的真正流向。
三、对策建议
（一）明确特殊法人属性，重塑公司治理规则
地方政府融资平台公司尽管在形式上采取了“公司”形式，但设立初衷是为地方政府建设公共项目进行融资，不以营利为最终追求，社会性是其本质所在，因而，不能用纯粹的“私法人”眼光去看待；但同时，融资平台公司的建立毕竟是要实现公共项目建设的市场化，通过市场化的方式吸引社会投资，采用市场化的经营模式进行项目建设，在解决政府资金不足的同时提高公共项目建设的效益，因而，其又必然不同于作为政府机构的“公法人”。在此背景下，将其定位为“特殊法人”较为可取。
在地方政府融资平台“特殊法人”的定位下，应从三方面进行公司治理机制的重构：一是应将地方政府的出资人角色与经营者角色相分离，地方政府对融资平台公司行使投资者权，但同时，融资平台公司有独立的经营管理权。由于融资平台公司提供的主要是公共产品或者准公共产品，因而地方政府有权制定投资计划，但具体的经营应交由融资平台公司自己行使，政府不得借助于行政手段予以干预。二是应建立真正的董事会，使其具有独立性、专业性和责任性，同时，应采取董事会中心的治理模式。在董事会的构建中，可以有一定比例的政府代表，以确保融资平台公司的公共投资决策与地方政府的发展和建设需求相适应。三是应建立“内外并济”的监督机制。在公司内部监事会的建设中，尤其要对监事会成员的资质和能力提出要求，以使其监督职能得以真正发挥，此时，地方政府可委托具备一定资质的专业人士担任监事，而无需限定于政府官员。在公司外部，国资委作为企业国有资产的监督管理机构，有权就融资平台公司的运作是否合法，投资方向是否符合地方政府规划进行监管；同时，由于融资平台公司属于典型的国有企业，国家审计机构也可依法对其财务活动进行严格审计。
（二）建立地方政府约束机制，完善风险防范体系
就政府而言，主要应从以下几个方面着手防范地方政府融资平台风险：其一，完善地方预算，将从事纯公益性投资项目所需资金和准经营性项目中需政府补贴部分的资金列入地方政府财政预算，使隐形债务显性化，降低地方财政风险；其二，建立地方政府融资平台公司风险准备基金，并制定基金管理办法。对于基金的来源，可考虑从平台公司的经营收益中按一定比例提取；同时，每年可以从财政收入中确定一定比例用作基金来源，防范因平台公司偿付能力不足引发的风险，保护债权人利益；其三，控制地方政府负债规模，给地方政府设定一个合理的负债率，为地方政府负债总量设置一个限额；构建对融资平台的联合监督机制；强化对融资平台风险指标监控。其四，完善财税体制，加强中央向地方的转移支付，建立对地方政府的信用评级制度，修改《预算法》，允许地方政府通过发行市政债券融资，建立合理的政绩考核指标和激励机制，建立地方政府投融资责任制度，积极探索地方政府破产制度。
2010年以来，世界金融危机渐趋缓和，而全球政府债务危机却日益显现，中国地方政府投融资平台贷款的高风险性也引起了多方关注。由融资不透明所引发的监管困难等问题，必然增加地方政府的债务负担，并极易引发银行信贷风险、政府取代企业做决策干扰市场化规律等难题，对国民经济的潜在的破坏力不容忽视。
【关键词】
投融资平台；风险；改革方向
2008年金融危机发生后，我国宏观经济出现了超出政府、市场预期的下跌，我国政府迅速出台4万亿经济刺激的系列计划，通过发展高速铁路等十大产业来保增长、促内需，力图通过加快基础设施的投资建设来拉到经济发展。这一方式同时给各家银行也带来了数额庞大的信贷机会。
值得注意的是，高速的信贷投放中，最主要、最活跃的融资主体――地方政府的投融资平台，一边大量融资，一边把融来的资金大量投放到城市化、城镇化建设中，起到了保增长、促内需的重要作用。统计数据显示，2008年年初，我国地方政府投融资平台总负债仅为1万多亿元，仅仅一年多年时间，到2009年年中，全国出现了3000余家各级政府投融资平台，总负债迅速上升至5万亿元以上，平均负债率在60%以上，其80%的负债都来源于银行贷款。在这3000余家投融资平台中，70%以上为县区级平台公司。
从时间上来说，地方政府投融资平台的形成和发展大致经历了四个阶段：第一阶段是1987年至1997年的初步探索阶段，其标志是我国最早的综合性政府投融资平台公司――上海久事公司的成立；第二阶段是1997年至2008年的推广融合阶段，此时受亚洲金融危机影响，国内经济下滑趋势显露，地方投融资平台开始在各地出现；第三阶段是2008年至2010年的高速发展阶段，受全球性金融危机影响，各地配合国家“4万亿经济刺激计划”需要，纷纷成立各种投融资平台公司，举债融资规模呈爆发式增长；第四阶段是2010年至今的规范清理阶段，中央陆续出台各种规范和清理地方政府投融资平台的政策法规，并多次给地方投融资平台降温，以达到减少贷款风险的目的。
地方投融资平台公司数量和规模的高速增长，确实使其风险也在不断累积。当宏观经济或政策发生“黑天鹅事件”或重大变化时，任何一个环节的断裂都有可能导致政府债务危机的爆发。其主要问题反映在以下三个方面：
1 融资平台缺乏规范和透明，不便于监管
由于地方政府融资平台的资金是在财政预算外进行管理的，地方政府有较大的积极性去设立各种城司，但同时也由于这些资金游离于公共监督体系之外，商业银行和地方政府都较难掌握其真实的负债和担保状况。财务信息缺乏足够的透明度和规范性。
2 融资规模过大，加重了地方政府的债务负担
统计数据显示，近年来，银行信贷的高速增长中，有相当一部分是地方投融资平台所主导的，这在事实上增大了地方财政的隐形负债。一旦地方政府出现无法全部偿还，仍然需要中央财政来承担。
3 融资平台一旦资金链断裂，有可能会转化为银行信贷危机
地方投融资平台的做法实质相当于地方财政绑架了货币政策，这必然造成商业银行贷款风险和坏账概率的加大。同时，由于很多地方政府融资平台的债务是由地方财政来担保贷款的，很大程度上是依赖财政收入的增长和土地价格的上升来还本付息的。土地价格和土地收入对地方政府融资平台畅通运行意义重大，但如果地方政府的负债规模不断膨胀，投融资平台必然会面临无法偿还本息的风险，最终就可能转化为银行的信贷危机。
为了消解地方投融资平台的风险，有必要从四个方面入手对其进行相应的改革，从而使其规范化透明化。
1）规范、提升地方政府投融资平台的运营能力，降低其已贷款项的偿还风险。
应该认识到，地方政府投融资平台产生风险的内部原因，主要是其治理结构和管理水平问题。目前，地方政府投融资平台普遍存在着政府伸手干预较严重、法人制度相对不够健全等问题，融资能力普遍较低下，还款约束机制和还款保障机制也很薄弱，市场运作与管理水平都比较差，因此，必须尽快完善地方政府投融资平台公司的内部治理结构，帮助促使其尽快建立科学现代的企业制度，并真正实施市场化的运作方式和手段。同时，要对平台的资金使用流向进行严格控制，促使其资金利用达到最优化的目标，实现资金最优化配置。此外，还要推动地方政府投融资平台探索多元化融资体制，以项目融资、股权融资、资产证券化等逐步实现多种渠道的融资资金来源。
2）建立科学考核机制，强化风险管控，减少系统性风险。
之所以强调建立科学的考核机制，主要是为了削弱当前地方政府的政绩考核对投融资平台风险的助推力。不可否认，地方政府的政绩考核，在极大程度上助推了投融资平台的风险，这与地方官员政绩考核方式以区域GDP增长速度和固定资产投资增速为核心、过分强调经济目标有很大的关系。许多地方政府投融资平台都是地方政府发展经济的重要形象工程，过多过滥的投融资平台自然加大了平台公司的风险。通过建立科学的考核机制，有助于缓解地方政府投融资平台风险的形成，通过建立以改善民生为导向、将义务教育、公共卫生、社会保障发展水平纳入考核的机制，将会在很大程度上防止过度融资，降低投融资平台的风险。
此外，金融机构特别是商业银行，作为地方政府投融资平台资金的重要来源，有必要重新对平台公司的信贷进行全面、认真、细致的评估和考察，明确其相关的资产结构特别是偿债能力。各商业银行间，还应该尽快建设“风险共担、利益共享”的合作机制，通过降低单一银行贷款的额度，从而实现控制金融系统性风险的目标。
3）对现存的分税制进行改革，从根源上防范风险。不可否认，从1994年开始实施的分税制，改变了中央和地方间的财政收入分配格局，也是地方政府投融资平台急剧增长的最根本原因。由于地方政府可支配收入的不足，但同时却承担了较多的政府事务，从而导致地方政府过度依靠投融资平台来融资，并造成地方政府投融资平台偿债压力不断增加。要想从根本上解决地方政府投融资平台的风险问题，中央和地方政府可以通过重新划分事权的方式，匹配给地方政府相应财权，从而实现财政层级的科学管理，优化资金配置。
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