时间：2024-01-11 16:57:48
生产安全事故罚款处罚规定第一条 为防止和减少生产安全事故，严格追究生产安全事故发生单位及其有关责任人员的法律责任，正确适用事故罚款的行政处罚，依照《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》(以下简称《条例》)的规定，制定本规定。
第二条 安全生产监督管理部门和煤矿安全监察机构对生产安全事故发生单位(以下简称事故发生单位)及其主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员等有关责任人员依照《安全生产法》和《条例》实施罚款的行政处罚，适用本规定。
第三条 本规定所称事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位。
本规定所称主要负责人是指有限责任公司、股份有限公司的董事长或者总经理或者个人经营的投资人，其他生产经营单位的厂长、经理、局长、矿长(含实际控制人)等人员。
第四条 本规定所称事故发生单位主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员的上一年年收入，属于国有生产经营单位的，是指该单位上级主管部门所确定的上一年年收入总额;属于非国有生产经营单位的，是指经财务、税务部门核定的上一年年收入总额。
生产经营单位提供虚假资料或者由于财务、税务部门无法核定等原因致使有关人员的上一年年收入难以确定的，按照下列办法确定：
(一)主要负责人的上一年年收入，按照本省、自治区、直辖市上一年度职工平均工资的5倍以上10倍以下计算;
(二)直接负责的主管人员和其他直接责任人员的上一年年收入，按照本省、自治区、直辖市上一年度职工平均工资的1倍以上5倍以下计算。
第五条 《条例》所称的迟报、漏报、谎报和瞒报，依照下列情形认定：
(一)报告事故的时间超过规定时限的，属于迟报;
(二)因过失对应当上报的事故或者事故发生的时间、地点、类别、伤亡人数、直接经济损失等内容遗漏未报的，属于漏报;
(三)故意不如实报告事故发生的时间、地点、初步原因、性质、伤亡人数和涉险人数、直接经济损失等有关内容的，属于谎报;
(四)隐瞒已经发生的事故，超过规定时限未向安全监管监察部门和有关部门报告，经查证属实的，属于瞒报。
第六条 对事故发生单位及其有关责任人员处以罚款的行政处罚，依照下列规定决定：
(一)对发生特别重大事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由国家安全生产监督管理总局决定;
(二)对发生重大事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由省级人民政府安全生产监督管理部门决定;
(三)对发生较大事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由设区的市级人民政府安全生产监督管理部门决定;
(四)对发生一般事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由县级人民政府安全生产监督管理部门决定。
上级安全生产监督管理部门可以指定下一级安全生产监督管理部门对事故发生单位及其有关责任人员实施行政处罚。
第七条 对煤矿事故发生单位及其有关责任人员处以罚款的行政处罚，依照下列规定执行：
(一)对发生特别重大事故的煤矿及其有关责任人员罚款的行政处罚，由国家煤矿安全监察局决定;
(二)对发生重大事故和较大事故的煤矿及其有关责任人员罚款的行政处罚，由省级煤矿安全监察机构决定;
(三)对发生一般事故的煤矿及其有关责任人员罚款的行政处罚，由省级煤矿安全监察机构所属分局决定。
上级煤矿安全监察机构可以指定下一级煤矿安全监察机构对事故发生单位及其有关责任人员实施行政处罚。
第八条 特别重大事故以下等级事故，事故发生地与事故发生单位所在地不在同一个县级以上行政区域的，由事故发生地的安全生产监督管理部门或者煤矿安全监察机构依照本规定第六条或者第七条规定的权限实施行政处罚。
第九条 安全生产监督管理部门和煤矿安全监察机构对事故发生单位及其有关责任人员实施罚款的行政处罚，依照《安全生产违法行为行政处罚办法》规定的程序执行。
第十条 事故发生单位及其有关责任人员对安全生产监督管理部门和煤矿安全监察机构给予的行政处罚，享有陈述、申辩的权利;对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第十一条 事故发生单位主要负责人有《安全生产法》第一百零六条、《条例》第三十五条规定的下列行为之一的，依照下列规定处以罚款：
(一)事故发生单位主要负责人在事故发生后不立即组织事故抢救的，处上一年年收入100%的罚款;
(二)事故发生单位主要负责人迟报事故的，处上一年年收入60%至80%的罚款;漏报事故的，处上一年年收入40%至60%的罚款;
(三)事故发生单位主要负责人在事故调查处理期间擅离职守的，处上一年年收入80%至100%的罚款。
第十二条 事故发生单位有《条例》第三十六条规定行为之一的，依照《国家安全监管总局关于印发的通知》(安监总政法〔20xx〕137号)等规定给予罚款。
第十三条 事故发生单位的主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员有《安全生产法》第一百零六条和《条例》第三十六条规定的下列行为之一的，依照下列规定处以罚款：
(一)伪造、故意破坏事故现场，或者转移、隐匿资金、财产、销毁有关证据、资料，或者拒绝接受调查，或者拒绝提供有关情况和资料，或者在事故调查中作伪证，或者指使他人作伪证的，处上一年年收入80%至90%的罚款;
(二)谎报、瞒报事故或者事故发生后逃匿的，处上一年年收入100%的罚款。
第十四条 事故发生单位对造成3人以下死亡，或者3人以上10人以下重伤(包括急性工业中毒，下同)，或者300万元以上1000万元以下直接经济损失的一般事故负有责任的，处20万元以上50万元以下的罚款。
事故发生单位有本条第一款规定的行为且有谎报或者瞒报事故情节的，处50万元的罚款。
第十五条 事故发生单位对较大事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：
(一)造成3人以上6人以下死亡，或者10人以上30人以下重伤，或者1000万元以上3000万元以下直接经济损失的，处50万元以上70万元以下的罚款;
(二)造成6人以上10人以下死亡，或者30人以上50人以下重伤，或者3000万元以上5000万元以下直接经济损失的，处70万元以上100万元以下的罚款。
事故发生单位对较大事故发生负有责任且有谎报或者瞒报情节的，处100万元的罚款。
第十六条 事故发生单位对重大事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：
(一)造成10人以上15人以下死亡，或者50人以上70人以下重伤，或者5000万元以上7000万元以下直接经济损失的，处100万元以上300万元以下的罚款;
(二)造成15人以上30人以下死亡，或者70人以上100人以下重伤，或者7000万元以上1亿元以下直接经济损失的，处300万元以上500万元以下的罚款。
事故发生单位对重大事故发生负有责任且有谎报或者瞒报情节的，处500万元的罚款。
第十七条 事故发生单位对特别重大事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：
(一)造成30人以上40人以下死亡，或者100人以上120人以下重伤，或者1亿元以上1.2亿元以下直接经济损失的，处500万元以上1000万元以下的罚款;
(二)造成40人以上50人以下死亡，或者120人以上150人以下重伤，或者1.2亿元以上1.5亿元以下直接经济损失的，处1000万元以上1500万元以下的罚款;
(三)造成50人以上死亡，或者150人以上重伤，或者1.5亿元以上直接经济损失的，处1500万元以上20xx万元以下的罚款。
事故发生单位对特别重大事故负有责任且有下列情形之一的，处20xx万元的罚款：
(一)谎报特别重大事故的;
(二)瞒报特别重大事故的;
(三)未依法取得有关行政审批或者证照擅自从事生产经营活动的;
(四)拒绝、阻碍行政执法的;
(五)拒不执行有关停产停业、停止施工、停止使用相关设备或者设施的行政执法指令的;
(六)明知存在事故隐患，仍然进行生产经营活动的;
(七)一年内已经发生2起以上较大事故，或者1起重大以上事故，再次发生特别重大事故的;
(八)地下矿山矿领导没有按照规定带班下井的。”
第十八条 事故发生单位主要负责人未依法履行安全生产管理职责，导致事故发生的，依照下列规定处以罚款：
(一)发生一般事故的，处上一年年收入30%的罚款;
(二)发生较大事故的，处上一年年收入40%的罚款;
(三)发生重大事故的，处上一年年收入60%的罚款;
(四)发生特别重大事故的，处上一年年收入80%的罚款。
第十九条 个人经营的投资人未依照《安全生产法》的规定保证安全生产所必需的资金投入，致使生产经营单位不具备安全生产条件，导致发生生产安全事故的，依照下列规定对个人经营的投资人处以罚款：
(一)发生一般事故的，处2万元以上5万元以下的罚款;
(二)发生较大事故的，处5万元以上10万元以下的罚款;
(三)发生重大事故的，处10万元以上15万元以下的罚款;
(四)发生特别重大事故的，处15万元以上20万元以下的罚款。”
第二十条 违反《条例》和本规定，事故发生单位及其有关责任人员有两种以上应当处以罚款的行为的，安全生产监督管理部门或者煤矿安全监察机构应当分别裁量，合并作出处罚决定。
第二十一条 对事故发生负有责任的其他单位及其有关责任人员处以罚款的行政处罚，依照相关法律、法规和规章的规定实施。
第二十二条 本规定自公布之日起施行。
安全生产基本原则1、“管生产必须管安全”的原则指工程项目各级领导和全体员工在生产过程中必须坚持在抓生产的同时抓好安全工作。他实现了安全与生产的统一，生产和安全是一个有机的整体，两者不能分割更不能对立起来应将安全寓于生产之中。
2、“安全具有否决权”的原则指安全生产工作是衡量工程项目管理的一项基本内容，它要求对各项指标考核，评优创先时首先必须考虑安全指标的完成情况。安全指标没有实现，即使其他指标顺利完成，仍无法实现项目的最优化，安全具有一票否决的作用。
3、“三同时”原则基本建设项目中的职业安全、卫生技术和环境保护等措施和设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的法律制度的简称。
4、“五同时”原则企业的生产组织及领导者在计划、布置、检查、总结、评比生产工作的同时，同时计划、布置、检查、总结、评比安全工作。
第二条安全生产监督管理部门和煤矿安全监察机构对生产安全事故发生单位（以下简称事故发生单位）及其主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员等有关责任人员实施罚款的行政处罚，适用本规定。
法律、行政法规对行政处罚的种类、幅度和决定机关另有规定的，依照其规定。
第三条本规定所称事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位。
本规定所称主要负责人是指有限责任公司、股份有限公司的董事长或者总经理或者个人经营的投资人，其他生产经营单位的厂长、经理、局长、矿长（含实际控制人、投资人）等人员。
第四条本规定所称事故发生单位主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员的上一年年收入，属于国有生产经营单位的，是指该单位上级主管部门所确定的上一年年收入总额；属于非国有生产经营单位的，是指经财务、税务部门核定的上一年年收入总额。
第五条《条例》所称的迟报、漏报、谎报和瞒报，依照下列情形认定：
（一）报告事故的时间超过规定时限的，属于迟报；
（二）因过失对应当上报的事故或者事故发生的时间、地点、类别、伤亡人数、直接经济损失等内容遗漏未报的，属于漏报；
（三）故意不如实报告事故发生的时间、地点、类别、伤亡人数、直接经济损失等有关内容的，属于谎报；
（四）故意隐瞒已经发生的事故，并经有关部门查证属实的，属于瞒报。
第六条对事故发生单位及其有关责任人员处以罚款的行政处罚，依照下列规定决定：
（一）对发生特别重大事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由国家安全生产监督管理总局决定；
（二）对发生重大事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由省级人民政府安全生产监督管理部门决定；
（三）对发生较大事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由设区的市级人民政府安全生产监督管理部门决定；
（四）对发生一般事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由县级人民政府安全生产监督管理部门决定。
上级安全生产监督管理部门可以指定下一级安全生产监督管理部门对事故发生单位及其有关责任人员实施行政处罚。
第七条对煤矿事故发生单位及其有关责任人员处以罚款的行政处罚，依照下列规定执行：
（一）对发生特别重大事故的煤矿及其有关责任人员罚款的行政处罚，由国家煤矿安全监察局决定；
（二）对发生重大事故和较大事故的煤矿及其有关责任人员罚款的行政处罚，由省级煤矿安全监察机构决定；
（三）对发生一般事故的煤矿及其有关责任人员罚款的行政处罚，由省级煤矿安全监察机构所属分局决定。
上级煤矿安全监察机构可以指定下一级煤矿安全监察机构对事故发生单位及其有关责任人员实施行政处罚。
第八条特别重大事故以下等级事故，事故发生地与事故发生单位所在地不在同一个县级以上行政区域的，由事故发生地的安全生产监督管理部门或者煤矿安全监察机构依照本规定第六条或者第七条规定的权限实施行政处罚。
第九条安全生产监督管理部门和煤矿安全监察机构对事故发生单位及其有关责任人员实施罚款的行政处罚，依照《安全生产违法行为行政处罚办法》规定的程序执行。
第十条事故发生单位及其有关责任人员对安全生产监督管理部门和煤矿安全监察机构给予的行政处罚，享有陈述、申辩的权利；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第十一条事故发生单位主要负责人有《条例》第三十五条规定的行为之一的，依照下列规定处以罚款：
（一）事故发生单位主要负责人在事故发生后不立即组织事故抢救的，处上一年年收入80％的罚款；
（二）事故发生单位主要负责人迟报或者漏报事故的，处上一年年收入40％至60％的罚款；
（三）事故发生单位主要负责人在事故调查处理期间擅离职守的，处上一年年收入60％至80％的罚款。
第十二条事故发生单位有《条例》第三十六条规定的行为之一的，依照下列规定处以罚款：
（一）没有贻误事故抢救的，处100万元以上200万元以下的罚款；
（二）贻误事故抢救或者造成事故扩大或者影响事故调查的，处200万元以上300万元以下的罚款；
（三）贻误事故抢救或者造成事故扩大或者影响事故调查，手段恶劣，情节严重的，处300万元以上500万元以下的罚款。
第十三条事故发生单位的主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员有《条例》第三十六条规定的行为之一的，依照下列规定处以罚款：
（一）谎报、瞒报事故的，处上一年年收入60％至80％的罚款；
（二）伪造、故意破坏事故现场，或者转移、隐匿资金、财产、销毁有关证据、资料，或者拒绝接受调查，或者拒绝提供有关情况和资料，或者在事故调查中作伪证，或者指使他人作伪证的，处上一年年收入80％至90％的罚款；
（三）事故发生后逃匿的，处上一年年收入100％的罚款。
第十四条事故发生单位对造成3人以下死亡，或者3人以上10人以下重伤（包括急性工业中毒），或者300万元以上1000万元以下直接经济损失的事故负有责任的，处10万元以上20万元以下的罚款。
第十五条事故发生单位对较大事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：
（一）造成3人以上6人以下死亡，或者10人以上30人以下重伤（包括急性工业中毒），或者1000万元以上3000万元以下直接经济损失的，处20万元以上30万元以下的罚款；
（二）造成6人以上10人以下死亡，或者30人以上50人以下重伤（包括急性工业中毒），或者3000万元以上5000万元以下直接经济损失的，处30万元以上50万元以下的罚款。
第十六条事故发生单位对重大事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：
（一）造成10人以上15人以下死亡，或者50人以上70人以下重伤（包括急性工业中毒），或者5000万元以上7000万元以下直接经济损失的，处50万元以上100万元以下的罚款；
（二）造成15人以上30人以下死亡，或者70人以上100人以下重伤（包括急性工业中毒），或者7000万元以上1亿元以下直接经济损失的，处100万元以上200万元以下的罚款。
第十七条事故发生单位对特别重大事故发生负有责任的，处200万元以上500万元以下的罚款。
第十八条事故发生单位主要负责人未依法履行安全生产管理职责，导致事故发生的，依照下列规定处以罚款：
（一）发生一般事故的，处上一年年收入30％的罚款；
（二）发生较大事故的，处上一年年收入40％的罚款；
（三）发生重大事故的，处上一年年收入60％的罚款；
（四）发生特别重大事故的，处上一年年收入80％的罚款。
第十九条法律、行政法规对发生事故的单位及其有关责任人员规定的罚款幅度与本规定不同的，按照较高的幅度处以罚款，但对同一违法行为不得重复罚款。
第二十条违反《条例》和本规定，事故发生单位及其有关责任人员有两种以上应当处以罚款的行为的，安全生产监督管理部门或者煤矿安全监察机构应当分别裁量，合并作出处罚决定。
第二十一条对事故发生负有责任的其他单位及其有关责任人员处以罚款的行政处罚，依照相关法律、法规和规章的规定实施。
第二条国家对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业（以下统称企业）实行安全生产许可制度。
企业未取得安全生产许可证的，不得从事生产活动。
第三条国务院安全生产监督管理部门负责中央管理的非煤矿矿山企业和危险化学品、烟花爆竹生产企业安全生产许可证的颁发和管理。
省、自治区、直辖市人民政府安全生产监督管理部门负责前款规定以外的非煤矿矿山企业和危险化学品、烟花爆竹生产企业安全生产许可证的颁发和管理，并接受国务院安全生产监督管理部门的指导和监督。
国家煤矿安全监察机构负责中央管理的煤矿企业安全生产许可证的颁发和管理。
在省、自治区、直辖市设立的煤矿安全监察机构负责前款规定以外的其他煤矿企业安全生产许可证的颁发和管理，并接受国家煤矿安全监察机构的指导和监督。
第四条国务院建设主管部门负责中央管理的建筑施工企业安全生产许可证的颁发和管理。
省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门负责前款规定以外的建筑施工企业安全生产许可证的颁发和管理，并接受国务院建设主管部门的指导和监督。
第五条国务院国防科技工业主管部门负责民用爆破器材生产企业安全生产许可证的颁发和管理。
第六条企业取得安全生产许可证，应当具备下列安全生产条件：
（一）建立、健全安全生产责任制，制定完备的安全生产规章制度和操作规程；
（二）安全投入符合安全生产要求；
（三）设置安全生产管理机构，配备专职安全生产管理人员；
（四）主要负责人和安全生产管理人员经考核合格；
（五）特种作业人员经有关业务主管部门考核合格，取得特种作业操作资格证书；
（六）从业人员经安全生产教育和培训合格；
（七）依法参加工伤保险，为从业人员缴纳保险费；
（八）厂房、作业场所和安全设施、设备、工艺符合有关安全生产法律、法规、标准和规程的要求；
（九）有职业危害防治措施，并为从业人员配备符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品；
（十）依法进行安全评价；
（十一）有重大危险源检测、评估、监控措施和应急预案；
（十二）有生产安全事故应急救援预案、应急救援组织或者应急救援人员，配备必要的应急救援器材、设备；
（十三）法律、法规规定的其他条件。
第七条企业进行生产前，应当依照本条例的规定向安全生产许可证颁发管理机关申请领取安全生产许可证，并提供本条例第六条规定的相关文件、资料。安全生产许可证颁发管理机关应当自收到申请之日起45日内审查完毕，经审查符合本条例规定的安全生产条件的，颁发安全生产许可证；不符合本条例规定的安全生产条件的，不予颁发安全生产许可证，书面通知企业并说明理由。
煤矿企业应当以矿（井）为单位，在申请领取煤炭生产许可证前，依照本条例的规定取得安全生产许可证。
第八条安全生产许可证由国务院安全生产监督管理部门规定统一的式样。
第九条安全生产许可证的有效期为3年。安全生产许可证有效期满需要延期的，企业应当于期满前3个月向原安全生产许可证颁发管理机关办理延期手续。
企业在安全生产许可证有效期内，严格遵守有关安全生产的法律法规，末发生死亡事故的，安全生产许可证有效期届满时，经原安全生产许可证颁发管理机关同意，不再审查，安全生产许可证有效期延期3年。
第十条安全生产许可证颁发管理机关应当建立、健全安全生产许可证档案管理制度，并定期向社会公布企业取得安全生产许可证的情况。
第十一条煤矿企业安全生产许可证颁发管理机关、建筑施工企业安全生产许可证颁发管理机关、民用爆破器材生产企业安全生产许可证颁发管理机关，应当每年向同级安全生产监督管理部门通报其安全生产许可证颁发和管理情况。
第十二条国务院安全生产监督管理部门和省、自治区、直辖市人民政府安全生产监督管理部门对建筑施工企业、民用爆破器材生产企业、煤矿企业取得安全生产许可证的情况进行监督。
第十三条企业不得转让、冒用安全生产许可证或者使用伪造的安全生产许可证。
第十四条企业取得安全生产许可证后，不得降低安全生产条件，并应当加强日常安全生产管理，接受安全生产许可证颁发管理机关的监督检查。
安全生产许可证颁发管理机关应当加强对取得安全生产许可证的企业的监督检查，发现其不再具备本条例规定的安全生产条件的，应当暂扣或者吊销安全生产许可证。
第十五条安全生产许可证颁发管理机关工作人员在安全生产许可证颁发、管理和监督检查工作中，不得索取或者接受企业的财物，不得谋取其他利益。
第十六条监察机关依照《中华人民共和国行政监察法》的规定，对安全生产许可证颁发管理机关及其工作人员履行本条例规定的职责实施监察。
第十七条任何单位或者个人对违反本条例规定的行为，有权向安全生产许可证颁发管理机关或者监察机关等有关部门举报。
第十八条安全生产许可证颁发管理机关工作人员有下列行为之一的，给予降级或者撤职的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）向不符合本条例规定的安全生产条件的企业颁发安全生产许可证的；
（二）发现企业未依法取得安全生产许可证擅自从事生产活动，不依法处理的；
（三）发现取得安全生产许可证的企业不再具备本条例规定的安全生产条件，不依法处理的；
（四）接到对违反本条例规定行为的举报后，不及时处理的；
（五）在安全生产许可证颁发、管理和监督检查工作中，索取或者接受企业的财物，或者谋取其他利益的。
第十九条违反本条例规定，未取得安全生产许可证擅自进行生产的，责令停止生产，没收违法所得，并处10万元以上50万元以下的罚款；造成重大事故或者其他严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十条违反本条例规定，安全生产许可证有效期满未办理延期手续，继续进行生产的，责令停止生产，限期补办延期手续，没收违法所得，并处5万元以上10万元以下的罚款；逾期仍不办理延期手续，继续进行生产的，依照本条例第十九条的规定处罚。
第二十一条违反本条例规定，转让安全生产许可证的，没收违法所得，处10万元以上50万元以下的罚款，并吊销其安全生产许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任；接受转让的，依照本条例第十九条的规定处罚。
冒用安全生产许可证或者使用伪造的安全生产许可证的，依照本条例第十九条的规定处罚。
第二十二条本条例施行前已经进行生产的企业，应当自本条例施行之日起1年内，依照本条例的规定向安全生产许可证颁发管理机关申请办理安全生产许可证；逾期不办理安全生产许可证，或者经审查不符合本条例规定的安全生产条件，未取得安全生产许可证，继续进行生产的，依照本条例第十九条的规定处罚。
近年来，一些基层安全监管部门的安全生产监督检查人员因“失职渎职”而被司法机关立案追责、安全生产行政处罚而被司法机关裁决撤销的情况时有发生。这些问题既反映了行政执法与司法执法沟通衔接不够，也反映出基层部门及其安全检查人员的业务素质不高和执法不规范。
主要问题
基层安全监管部门安全生产监督检查人员执法过程中反映出的主要问题有：
一是超越职权实施行政执法。基层安全监管部门实施监督检查和执法监察过程中，有的对发生安全事故的医院、学校、公共设施管理单位，甚至拆建自建房的村民合伙组织或村民实施处罚；有的将矿山企业采矿许可证过期仍进行生产的行为作为存在重大事故隐患实施处罚；有的地方煤矿安全监察部门未经政府授权，依照《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》对存在违法行为和重大事故隐患的煤矿企业实施处罚；甚至有的对运输车辆超员、超载、超速等违法违章行为实施处罚。
二是对非法、违法和违规行为辨别不清。将非法经营的加油站按正常经营的生产经营单位实施处罚；将烟花爆竹企业改造提升或矿山企业改扩建期间组织生产定性为非法生产；将企业主要负责人未取得安全资格证书进行生产定性为非法生产；将非法、违法建设的工程项目列入政府重点建设项目来推进；对边建设边使用或边技改边生产的矿山企业视而不见，甚至还下达生产任务。
三是不能正确适用法律法规依据。对有法律法规明确规定的违法行为及其处罚措施，却依照部门规章规定实施处罚。如对非法经营成品油、烟花爆竹等危险物品行为，本应依照新《安全生产法》第九十七条规定实施处罚，却以员工未按规定配备劳动防护用品为违法行为，依照《劳动防护用品监督管理规定》处以5 000元罚款；对发生道路交通事故的运输经营单位，应以安全教育培训不到位、安全管理人员未取得资格证书违反《安全生产法》的规定处罚，却依据《生产安全事故报告和调查处理条例》有关规定处罚。
四是存在违法执法现象。首先是发现安全生产违法行为，就直接实施经济处罚，违反了《安全生产法》等法律法规首先责令改正或责令限期改正的程序；其次是实施执法过程中，在生产经营单位提出经济困难的情况下，在法律法规所规定的处罚幅度之外，任意降低处罚数额实施处罚；再次是对发生一般生产安全事故的单位，未经事故调查处理程序，或事故调查报告未经人民政府批复同意就实施了行政处罚。
五是行政执法程序不闭合。对安全监督检查、执法监察或检查督查中发现的问题和重大事故隐患，停留在知道和告知环节，未依法及时责令治理整改；对发现属于其他有关部门处理的违法案件未及时依法移送；对应经部门领导班子集体研究的重大处罚事项，未经集体研究就作出处罚决定；对应申请司法机关强制执行的案件，未依法及时向人民法院提出强制执行申请。
六是存在纵容违法现象。有的地方实施安全生产行政执法仍以罚款为目的，并对安全生产执法监察机构及其执法人员下达罚款任务指标。特别是对严重非法、违法行为，不是依法责令其停止非法、违法行为或予以取缔关闭，而是对其实施罚款后任其继续从事非法、违法活动；甚至有的地方对长期存在的非法、违法行为，安全生产执法机构及其执法人员只是定期收缴罚款，没有依法纠正非法、违法行为，形成了以罚代管、罚而不管的恶劣现象。
七是基层行政执法难。对存在严重非法、违法行为和重大事故隐患的生产经营单位实施行政处罚时，常受到有关强势部门及其人员干预；向有关人民法院申请强制执行时，常遭遇不能立案或不予受理现象；需相关部门联合执法、综合治理时，由于协调不动，导致各自为战，甚至推诿扯皮，致使不少非法、违法行为得不到及时纠正。如一些地方非法经营的加油站，少则几十个，多则几百个。而多数省辖市、县（市、区）执法车辆难以保障，包括想方设法争取来的执法车辆，也因安全监管部门未列入执法执勤用车配备序列而被没收，严重制约基层安全生产行政执法工作的正常开展。
八是涉嫌失职渎职犯罪增多。如对非法加油站的监督检查和执法监察方面，在并未造成人员重大伤亡、财产重大损失、严重政治影响和恶劣社会影响等严重后果情况下，有的基层司法机关对适用法律不当或违法实施处罚的安全生产监督检查人员立案追究刑事责任。在有关烟花爆竹燃放、锅炉爆炸、火灾、交通运输等事故事件处理中，对并不具有法定监管职责的安全生产监督检查人员也以涉嫌罪追究刑事责任。
原因分析
综合分析上述问题，其主要原因如下：
一是《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规未将生产经营活动、生产经营单位和生产安全事故等基本概念，用法律条款作出明确的可操作性解释，致使安全生产及其监管职责边界不明确。
二是现行法律法规关于非法、违法和违规的法律规定较混乱，有的执法人员将未取得任何证照，或未取得工商营业执照而从事相关活动的行为认定为非法；有的将证照不全或未取得某一项许可证照，或主要负责人未取得资格证书而从事相关活动的行为认定为非法。
三是安全监管部门及其执法监察机构组建时间较短，新进人员多，安全生产执法业务培训跟不上，加上有些执法人员对法律法规学习领悟不够，依法行政意识不强，致使违法执法、以罚代管和执法程序不闭合等问题仍然存在。
四是省辖市、县（市、区）安全监管部门所属执法监察机构中，不少仍属于自收自支性质的事业单位，甚至有的安全监管局仍属事业单位，或其自收自支编制的人员比例较大，工资收入主要依赖罚款解决，致使有些部门及其执法机构不得不将罚款作为执法的重要任务，造成有的执法人员为能经常罚到款而对违法行为视而不见，客观上为以罚代管、罚而不管创造了条件。
五是由于法律法规间不衔接和不统一，行政执法部门间不协调，行政执法和司法执法协调沟通机制未真正建立起来等因素，加上有些机关和执法人员不作为或不负责任，导致基层安全监管执法难。
六是基层司法机关办理失职渎职案件中，存在有上级机关对其下达内部任务或人员指标的情况，导致基层司法机关为完成上级下达的考核任务或指标，对一些本属于启动行政执法监督程序实施纠正和追究的适用法律不当、采取措施失当、违法实施处罚等行为，按照构成失职渎职犯罪立案追究刑事责任。
对策措施
尽快明确并统一法律法规的基本概念
一是制定《实施条例》等配套法规时，首先应将生产经营活动、生产经营单位、生产安全事故的概念，以法律法规条款作出可操作性的解释。二是在修订与安全生产相关的法律法规时，应将交通（包括道路交通、铁路交通、水上交通）、火灾、电力、特种设备等事故等级划分与《生产安全事故报告和调查处理条例》关于生产安全事故等级的划分保持一致，并将不属于生产安全事故的交通、火灾、特种设备等事故与生产安全事故统计、考核和调查处理区别开；司法机关办理渎职侵权案件关于重大伤亡、重大损失的标准，也需与相关法律法规规定统一起来。三是统一法律法规对非法、违法、违规行为的认定，对无视法律法规规定、未取得任何证照擅自从事相关活动的违法行为定性为非法行为；对证照不全或违反法律、法规和规章规定的行为认定为违法行为；对没有违反法律、法规和规章规定而不落实政策、命令和规程的行为认定为违规行为。
尽快完善安全生产主要法律法规制度
建议即将出台的《实施条例》对《安全生产法》下列条款作出进一步具体解释：即第二十二条中的“（五）检查本单位的安全生产状况，及时排查生产安全事故隐患，提出改进安全生产管理的建议”是指“监督检查本单位的安全生产工作，组织、参与并指导、监督本单位各业务部门、车间（分厂、分公司、区队、坑厂）排查治理生产安全事故隐患，组织治理重大事故隐患”；第四十三条中的“生产经营单位的安全生产管理人员应当根据本单位的生产经营特点，对安全生产状况进行经常性检查”是指“生产经营单位应当根据本单位的生产经营特点，对安全生产状况进行经常性检查；生产经营单位的各业务部门、车间（分厂、分公司、区队、坑厂）的各类管理人员、工程技术人员和岗位作业人员应当按照定期检查、专项检查和班组巡查等的规定，及时进行安全检查”。这样规定，进一步厘清了企业安全生产“谁主管、谁负责”原则。还有，第四十三条中的“生产经营单位的安全生产管理人员在检查中发现重大事故隐患，依照前款规定向本单位有关负责人报告，有关负责人不及时处理的，安全生产管理人员可以向主管的负有安全生产监督管理职责的部门报告，接到报告的部门应当依法及时处理”是指“生产经营单位的安全生产管理人员对存在或者发现的重大事故隐患，按照有关规定向本单位有关负责人报告，有关负责人不及时处理的，安全生产管理人员可以向主管的负有安全生产监督管理职责的部门报告，接到报告的部门应当依法及时督促生产经营单位作出处理”。此外，对第六十六条应增加一款解释，即是指“负有安全生产监督管理职责的部门向有关部门移送安全生产违法案件，或者向司法机关申请强制执行，有关部门和司法机关应当及时受理或者立案，并按照有关规定在限期内办结和反馈”。这样补充解释，可实现解决重大事故隐患各环节的无障碍对接。另外建议，将《危险化学品安全管理条例》第三十七条中的“危险化学品经营企业不得向未经许可从事危险化学品生产、经营活动的企业采购危险化学品”修改为“危险化学品经营企业不得向未经许可从事危险化学品生产、经营活动的企业采购、供应危险化学品”，并在法律责任上明确处理处罚规定，实现从危险化学品供应源头遏制非法经营行为。
加强安全生产监督检查人员业务培训
严格安全生产监督检查人员执法资格培训考核，对经过培训而考核不合格的不予颁证；实行执法业务轮训制度，加大基层安全生产执法人员执法业务轮训力度。在执法业务培训和考核中，应注重并强化案例教学和业务指导。通过培训考核，确保执法人员掌握相关工作准则：一是从执法依据及其效力上，要做到有法律规定的依照法律规定执法；无法律而有法规规定的依照法规规定执法；规章包括行政执法自由裁量标准只作为参照依据，无法律法规规定的依照规章规定执法。二是从准确适用法律依据上，要确保认定的违法事实符合法律法规和规章规定的情形，适用所规定的处罚类型。三是须在法律法规规定幅度范围内，在不违反法律法规的前提下，参照规章或行政执法自由裁量标准作出决定。四是加强执法业务考核，实施错案责任追究，对违法执法、罚而不纠等情况严格问责。
解决安全生产监督管理机构设置问题
从中央和国家有关部委，至少应从省级编制管理机构和安全监管部门的层面上，拿出关于基层安全监管机构设置的方案和指导意见，并加强督导检查，督促市、县（市、区）党委政府将安全监管机构设置为政府工作部门或直属行政机构，将基层安全监管部门所属执法监察机构设置为参照公务员管理的事业单位或公益一类事业单位，切实解决安全监管部门及其执法监察机构经费不能保障、执法人员工资福利依赖罚款的问题，从根本上避免和纠正以罚代管、罚而不管甚至纵容违法等问题。
尽快建立有效促进问题解决的工作机制
首先是完善问责机制，对行政执法部门间由于不依法及时移送、及时受理、及时办理导致严重后果的，依法依纪严格追究责任。其次是建立健全行政执法与司法执法协调沟通机制，确保实施行政执法过程中，对构成犯罪的违法行为，行政执法部门应依法及时移送司法机关；对行政执法机关申请的强制执行案件，司法机关应依法及时予以受理或立案查办。再次是从中央部委层面上，尽快将基层安全监管部门及其执法监察机构纳入执法执勤用车配备序列，以保障基层安全监察执法工作条件。
《絮用纤维制品质量监督管理办法》(以下简称旧《办法》)在实施了接近10个年头后，即将完成它的历史使命。新制定的《纤维制品质量监督管理办法》(以下简称新《办法》)将于2016年3月31日起正式实施。新《办法》的最大亮点是增设了法律调整对象，将学生服和纺织面料等纤维制品质量纳入了监管范畴。可以说，新《办法》的颁布实施，适应了时展要求，完善了纤维制品法律监管体系，实现了学生服、纺织面料等纤维制品从生产、加工、销售到经营性或公益性使用的全链条质量监管，有助于国内纤维制品整体质量的提升，填补了学生服等纤维制品标识标注不规范、理化性能指标不合格等质量安全监管盲区。由此，涉及广大消费者切身利益的纤维制品质量问题的查处将实现有法可依。
国家标准中对纤维制品标识的相关规定
目前，规范纺织品服装标识的国家标准主要有GB 5296.4—2012《消费品使用说明 第4部分：纺织品和服装》、GB 18401—2010《国家纺织产品基本安全技术规范》、GB 18383—2007《絮用纤维制品通用技术要求》，以及GB/T 29862—2013《纺织品 纤维含量的标识》等，其中前3项为强制性国家标准，纤维制品生产企业必须执行。
在 GB 5296.4—2012《消费品使用说明 第4部分：纺织品和服装》中明确规定了纺织品及服装的使用说明形式和应标注的内容，其中包括：制造者的名称和地址、产品名称、产品型号或规格、纤维成分及含量、维护方法、执行的产品标准、安全类别、使用和贮藏注意事项等8项内容。
GB 18401—2010《国家纺织产品基本安全技术规范》中规定：婴幼儿纺织产品必须在使用说明上标明“婴幼儿用品”字样。
GB 18383—2007《絮用纤维制品通用技术要求》中对絮用纤维制品的标识也明确规定：生活用絮用纤维制品的标识应符合GB 5296.4的规定，使用纤维制品下脚或其再加工纤维生产的生活用絮用纤维制品，应在每件制品上明示所用原料为“纤维制品下脚”或“再加工纤维”。非生活用絮用纤维制品应在每件制品上标注厂名、厂址，同时在显著位置标注“非生活用品”警示语字样的耐久性标签。
从以上国家强制性标准的规定中可以看出，如果纤维制品生产者在其产品上未标注或未规范标注以上任一项目(其中使用和贮藏注意事项在需用时标注)，都应当认为是不符合强制性标准要求的，也即不合格产品。尤其是未标注安全类别、“婴幼儿用品”“非生活用品”等警示语字样的纤维制品，直接涉及到人体健康和消费者的切身利益，应当属于不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品。
那么在执法工作实践中，究竟适用《标准化法》《标准化法实施条例》《产品质量法》以及《纤维制品质量监督管理办法》中的哪一部法律法规对此类标识违法行为进行查处呢?是按照《标准化法》第20条、《标准化法实施条例》第33条，以生产销售不符合强制性标准的产品进行处罚?还是按照《产品质量法》第49条，以生产不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品进行处罚?还是按照《产品质量法》第50条，以不合格产品冒充合格产品进行处罚?抑或是根据《产品质量法》第54条关于标识标注违法的相关规定进行处罚?
法律法规及规章中的相关规定
《中华人民共和国标准化法》第7条规定：国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准。保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准是强制性标准，其他标准是推荐性标准。第14条规定：强制性标准，必须执行。不符合强制性标准的产品，禁止生产、销售和进口。第20条规定：生产、销售、进口不符合强制性标准的产品的，由法律、行政法规规定的行政主管部门依法处理。
《中华人民共和国标准化法实施条例》第33条规定： 生产不符合强制性标准的产品的，应当责令其停止生产，并没收产品，监督销毁或作必要技术处理;处以该批产品货值金额20%至50%的罚款;对有关责任者处以5000 元以下罚款。销售不符合强制性标准的商品的，应当责令其停止销售，并限期追回已售出的商品，监督销毁或作必要技术处理;没收违法所得;处以该批商品货值金额10%至20%的罚款;对有关责任者处以5000元以下罚款。进口不符合强制性标准的产品的，应当封存并没收该产品，监督销毁或作必要技术处理;处以进口产品货值金额20%至 50%的罚款;对有关责任者给予行政处分，并可处以5000元以下罚款。第34条规定： 生产、销售、进口不符合强制性标准的产品，造成严重后果，构成犯罪的，由司法机关依法追究直接责任人员的刑事责任。
从以上条款规定中可以看出，《标准化法》和《标准化法实施条例》对于生产、销售、进口不符合强制性标准的产品的违法行为，处罚的幅度是比较严厉的。
《产品质量法》第26条规定： 生产者应当对其生产的产品质量负责。产品质量应当符合下列要求：(一)不存在危及人身、财产安全的不合理的危险，有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，应当符合该标准。对应的罚则是第49条： 生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品(包括已售出和未售出的产品，下同)货值金额等值以上三倍以下的罚款;有违法所得的，并处没收违法所得;情节严重的，吊销营业执照;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
《产品质量法》第32规定：生产者生产产品，不得掺杂、掺假，不得以假充真、以次充好，不得以不合格产品冒充合格产品。第39条规定： 销售者销售产品，不得掺杂、掺假，不得以假充真、以次充好，不得以不合格产品冒充合格产品。对应的罚则是第50条： 在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款;有违法所得的，并处没收违法所得;情节严重的，吊销营业执照;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
《产品质量法》第27条规定： 产品或者其包装上的标识必须真实，并符合下列要求：(一)有产品质量检验合格证明;(二)有中文标明的产品名称、生产厂厂名和厂址;(三)根据产品的特点和使用要求，需要标明产品规格、等级、所含主要成分的名称和含量的，用中文相应予以标明;需要事先让消费者知晓的，应当在外包装上标明，或者预先向消费者提供有关资料;(四)限期使用的产品，应当在显著位置清晰地标明生产日期和安全使用期或者失效日期;(五)使用不当，容易造成产品本身损坏或者可能危及人身、财产安全的产品，应当有警示标志或者中文警示说明。裸装的食品和其他根据产品的特点难以附加标识的裸装产品，可以不附加产品标识。第36条规定： 销售者销售的产品的标识应当符合本法第二十七条的规定。对应的罚则是第54条： 产品标识不符合本法第二十七条规定的，责令改正;有包装的产品标识不符合本法第二十七条第(四)项、第(五)项规定，情节严重的，责令停止生产、销售，并处违法生产、销售产品货值金额百分之三十以下的罚款;有违法所得的，并处没收违法所得。
从以上《产品质量法》的规定可以看出，生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品，生产销售过程中以不合格产品冒充合格产品，以及生产销售的产品不符合标识标注规定，分别承担不同的法律责任，在处罚种类及幅度上差异很大。
《纤维制品质量监督管理办法》是根据《中华人民共和国产品质量法》等法律法规制定的，是《产品质量法》在纤维制品质量监管领域的细化和具体化规定。《办法》在纤维制品质量违法行为的构成要件及法律责任承担方面主要参照了《产品质量法》的相关规定。比如《办法》第14条规定：纤维制品应当按照有关规定标注标识包括：产品质量检验合格证明;生产者名称和地址;产品名称、规格、等级、产品标准编号;国家规定的其他内容。第15条规定：生活用絮用纤维制品应当标注有符合国家标准规定要求的标识;其中以纤维制品下脚或其再加工纤维作为铺垫物或填充物原料的，应当按照规定在标识中对所用原料予以明示说明。非生活用絮用纤维制品除依法标注标识外，应当按照国家规定在显著位置加注“非生活用品”警示。第16条规定：学生服、纺织面料标识还应当包括：纤维成分、含量;安全类别。纺织面料不能确定安全类别的，应当标注国家标准要求的甲醛含量、pH值、色牢度、异味、可分解致癌芳香胺染料、重金属含量等理化检验指标。对应的罚则是《办法》第33条： 违反本办法第十四条、第十五条、第十六条，未按有关规定标注标识的，依据《中华人民共和国产品质量法》第五十四条进行处罚。
通读《办法》全文，就会发现，其在法律责任承担方面的规定大部分都结合了《产品质量法》的对应罚则。所以在查处纤维制品违法行为时，两者应当结合起来作为统一的法律依据来使用。
纤维制品标识质量违法行为的法律适用
从以上列举的质量法律法规及规章的条文规定来看，《产品质量法》和《纤维制品质量监督管理办法》都明确了产品标识质量违法行为的处罚规定，但处罚幅度较轻。仅对未标注生产日期和安全使用期或者未标注警示标志及说明且情节严重的，才给予罚款的行政处罚。而对于一般的未标注产品标识的违法行为，只规定责令改正。至于如何改正，逾期未改或改正后仍不符合要求的，该如何处理，法律并没有作出明确规定。换句话说，纤维制品只有在应标而未标中文警示说明(例如婴幼儿纺织品及非生活用絮用纤维制品的警示字样)和安全类别，且情节严重的，才可以适用《产品质量法》第54条规定，处以罚款及没收违法所得，并责令其停止生产、销售。而对于未标注生产厂名厂址、执行标准、型号规格、纤维成分及含量、维护方法等产品标识的违法行为，执法人员只能责令行政相对人进行改正。
然而，从另一角度来说，纤维制品未标注或未规范标注产品标识是不符合强制性国家标准的(比如不符合GB 5296.4—2012等国家标准)，那么能不能按照《标准化法》和《标准化法实施条例》的相关规定进行处罚呢?再比如，未标注产品标识的纤维制品由于不符合强制性国家标准，经法定纤维检验机构检测，被判定为不合格产品。能否根据不合格检验报告，按照《产品质量法》第50条，以不合格产品冒充合格产品进行定性处罚呢?从法律适用的合理性来说，这两种情况似乎都没有问题。
《中华人民共和国立法法》第92条规定：同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。我们知道，《标准化法》和《产品质量法》都属于法律，对于产品质量法律关系的调整都属于一般规定，具有同等的法律效力，但由于《标准化法》的颁布实施时间较早，从《立法法》的规定可以得知，对于纤维制品质量违法行为，适用《产品质量法》更为合适。
那么，针对纤维制品未标注产品标识的行为，究竟是按照《产品质量法》第54条以违反产品标识的规定进行处罚，还是按照第50条规定的以不合格产品冒充合格产品进行处罚?从法律条款适用的逻辑层次上分析，适用《产品质量法》第54条似乎更为合理，因为第27条和第54条是专门规范产品标识标注行为的条款。但这样处理的后果是，对于大多数产品标识质量违法行为只能责令改正，起不到应有的法律惩戒作用。笔者认为，在具体执法实践中，可分以下几种情况区别对待： (一)执法人员在监督检查过程中，现场发现生产、销售的纤维制品未标注或未规范标注产品标识的，可以责令生产者或经销者改正，并按照抽样规范的要求依法进行抽样，送法定检验机构进行检验。
(二)如果纤维制品经检验被判定为轻微不合格产品(仅标识标注不合格)，执法人员应查清是否属于《产品质量法》第27条第(4)、(5)项规定的情况，对于未标注中文警示说明标识(安全类别也应属于警示说明标识)的纤维制品，可按照《产品质量法》第54条进行处罚。对于未标注其他标识内容的违法行为，应责令改正。
(三)如果纤维制品经检验被判定为较严重不合格产品(理化性能指标或外观质量指标不符合产品标准要求)，但是符合 GB 18401—2010《国家纺织产品基本安全技术规范》中规定的涉及人体健康的各项强制性理化性能要求，则可以按照《产品质量法》第50条规定，以不合格产品冒充合格产品进行定性处罚。
(四)如果纤维制品经检验被判定为严重不合格产品(不符合GB 18401—2010规定的任一项涉及人体健康的理化性能要求)，执法人员则可以按照《产品质量法》第49条规定，以生产、销售不符合保障人体健康的国家标准、行业标准的产品进行定性处罚。
对产品标识违法的立法建议
笔者认为，《产品质量法》对于未标注产品标识的违法行为处罚幅度稍嫌过轻，对于产品名称、生产厂名、厂址，纤维成分含量，安全类别，使用维护方法、执行标准等纤维制品标识内容，其重要性是不言而喻的。比如生产厂名、厂址直接关系到消费者的产品质量纠纷维权和产品溯源，便于执法部门查处问题产品来源，保护消费者权益，也能间接促使生产者提高产品质量责任意识，不敢逾越法律红线。纤维成分及含量直接涉及纤维制品的使用性能和价值高低，是消费者选择纤维制品的重要参考依据。安全类别标识涉及纤维制品的正确穿着方式和适宜人群，直接关系到人体健康。执行标准标识是生产厂家生产产品的依据，也是检验检测机构判定纤维制品是否合格的依据。再进一步引申开来，烟花爆竹产品的标识直接涉及正确的燃放方法及注意事项，如果不予以正确标注，将危及消费者的人身和生命财产安全。如果未标注生产厂名、厂址，消费者将难以维权，监管部门也难以对违法行为进行查处。即使查到问题产品的源头，按照《产品质量法》第54条的规定，对于此类产品标识质量违法行为，也只能要求责令改正，或给予较轻的行政处罚。对于逾期未改或整改后仍不符合要求的，法律未作明确规定。
综上所述，对产品标识质量违法行为的行政处罚过轻，难以起到法律应有的震慑和惩戒作用，易于导致违法成本低廉，使得“三无产品”“山寨产品”等屡查不绝，也间接影响到我国产品内在质量的进一步提升。建议在以后的立法实践过程中，对相关规定和制度予以完善。
行政法规适用之商榷
一、案情
2010年11月，兴化市自然人万某因无照从事ktv服务经营受到当地工商部门查处。具体案情为：万某2010年11月2日，在位于该市中心的海德国际8号楼购买了4楼约1 200平方米面积的房屋，用于从事ktv经营。因当事人未建账，无法计算当事人的违法所得。当事人开业时因尚未通过消防验收，所以没有办理任何许可证，也没有办理营业执照。工商部门于当年11月23日进行了立案查处。本案违法事实清楚，证据也很确凿，但在法律适用上，工商部门内部产生了争议。
二、争议
工商部门查处娱乐场所的主要法律依据是《娱乐场所管理条例》（以下简称《条例》）和《无照经营查处取缔办法》（以下简称《办法》），从法律位阶上看，二者均为国务院制定的行政法规；从生效时间上看，《办法》生效于2003年，《条例》生效于2006年；从规定内容上看，《办法》主要对无照经营的行为作出了监管规定，《条例》主要针对娱乐场所的经营行为作出了监管规制。针对如何查处该起无照从事娱乐场所经营的违法行为，该局也形成了两种不同的看法：
一种意见认为，应当依据《条例》予以取缔，同时不得予以其他行政处罚。理由有二：第一，根据《中华人民共和国立法法》第八十三条“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”针对无照从事娱乐场所而言，《条例》为特别规定，《办法》为一般规定，根据特别法优于一般法的原则，应当适用《条例》依法查处。WWW.133229.COm《办法》是2003年生效的，而《条例》是2006年生效的，《办法》是旧法，《条例》是新法，因此，根据新法优于旧法的原则，也应该适用《条例》。第二，《办法》第十四条第二款明确规定：“对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定。”《条例》第四十条规定：“违反本条例规定，擅自从事娱乐场所经营活动的，由工商行政管理部门、文化主管部门依法予以取缔……”《条例》作为同为国务院制定的行政法规，对无照从事娱乐场所经营行为进行了专门的规定，所以，应当适用《条例》。《条例》第四十条没有对无照从事娱乐场所经营的行为做出其他处罚的规定，所以工商部门不得再给予其他行政处罚。
另一种意见认为，对无照从事娱乐场所经营违法行为的查处，在依据《条例》的规定予以取缔的同时，仍然可以依照《办法》的规定予以罚款的行政处罚。相应的理由是：（1）《条例》是针对娱乐场所的设立、经营、监管、法律责任等各方面的规定，而仅仅针对无照从事娱乐场所经营这一行为，并不能说《条例》是特别法。退而言之，特别法优于一般法，新法优于旧法的原则是适用于法律针对同一事项规定有不一致的时候适用的，而《条例》和《办法》的规定并没有不一致，所以不存在适用《条例》而不能适用《办法》的问题，两者都可以适用。（2）《办法》第十四条第二款的规定是承继第一款而言，第一款的全文是：“对于无照经营行为，由工商行政管理部门依法予以取缔，没收违法所得；触犯刑律的，依照刑法关于非法经营罪、重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，并处2万元以下的罚款；无照经营行为规模较大、社会危害严重的，并处2万元以上20万元以下的罚款；无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的，没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等财务，并处5万元以上50万元以下的罚款。”这一款从取缔、移送司法机关、罚款、没收各个方面对工商部门查处无照经营行为做出了全面的规定，所以，为了避免和其他法律法规有冲突，而拟定了第二款。而冲突主要表现在罚款数额的不一致上，如《城市房地产开发经营管理条例》第三十四条：“违反本条例规定，未取得营业执照，擅自从事房地产开发经营的，由县级以上人民政府工商行政管理部门责令停止房地产开发经营活动，没收违法所得，可以并处违法所得5倍以下的罚款。”当工商部门查处无照从事房地产经营活动时，为了避免两个法律规范的不一致，就应该使用《城市房地产开发经营管理条例》进行处罚。而本案中的《条例》并没有对罚款数额做出专门规定，所以不存在罚款数额不一致的情形。所以本案中，工商部门在取缔非法经营的同时，可以按照《办法》进行罚款等其他行政处罚。（3）在行政许可理论中，对所有市场经济主体都需要由工商部门颁发营业执照，这属于一般许可；而在一些有关公共利益与社会公序良俗的行业需要由各主管部门首先审查许可，属于特别许可或者叫前置许可。娱乐场所正是这样一种特种经营行业，比一般的商业经营影响和风险大，所以国家针对娱乐场所的管理，出台了《娱乐场所管理条例》，《条例》规定从事娱乐场所经营，必须凭文化部门的娱乐经营许可证等证件，办理营业执照，还应当向公安部门备案。管理如此严格，也说明无照经营娱乐场所的后果和危害严重，所以，相对应的处罚也应该严厉。如果片面理解《办法》和《条例》的http://字面含义，对无照从事娱乐场所经营的查处仅限于取缔，尚不及对一般无照经营违法行为的查处，显然打击力度不够，也违背了《条例》的立法宗旨。所以，对无照从事娱乐场所经营的违法行为，不但要坚决予以取缔，还要依据《办法》进行从严查处，这才是工商部门的应尽职责。（4）对于从事娱乐场所场所经营，《条例》明确规定了应当先到文化部门办理娱乐场所经营许可证，然后到工商部门办理营业执照方可开业。本案中当事人虽然是一个违法行为，但未履行两个法定义务，所以，《条例》第四十条规定了此类违法行为由工商和文化两个部门依法予以取缔。但是，假设本案中当事人办理了娱乐场所经营许可证，但尚未办理营业执照，工商部门仍可以对其查处，而对文化部门而言，当事人则无违法行为。这时候，对当事人的查处显然不能依据《条例》，而应该依据《办法》。所以，对本案中的当事人的查处，也应该适用《办法》，否则会出现违法程度越严重而处罚越轻的荒唐局面。
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三、结果
本案中，兴化工商局最终依据《办法》对当事人责令停止经营，并处罚款人民币50 000元；当事人接受了行政处罚，未提起行政复议或诉讼。事实上，目前国务院制定的行政法规中，对特种行业的无照经营行为的处罚有很多交叉之处，从本案的执法以及对法律的适用过程来看，此案对于是否能够正确适用法律依法行政，是否侵害当事人的合法权益，是否能依法维护我国社会主义市场经济秩序具有重要的理论与实践意义。同时，为了避免执法机关可能面临的法律适用模糊与困境，提高立法质量和标准，笔者建议对《条例》等相关法规进行修改，增加“对娱乐场所无照经营行为的处罚，适用《无照经营查处取缔办法》”等类似的规定，以使得法律适用更加明确，也更符合立法的原意。转贴于 http://
摘 要：对娱乐场所无照经营行为有关执法部门应当依法进行处罚，但国务院分别制定了《娱乐场所管理条例》与《无照经营查处取缔办法》两个行政法规，两者处罚规定似有冲突。综合法理，可以适用《办法》依法进行处罚。为适用法律准确明晰，建议修改《娱乐场所管理条例》。
关键词：行政法规；立法法；法律适用
中图分类号：D925.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）14-0170-02
一、案情
2010年11月，兴化市自然人万某因无照从事KTV服务经营受到当地工商部门查处。具体案情为：万某2010年11月2日，在位于该市中心的海德国际8号楼购买了4楼约1 200平方米面积的房屋，用于从事KTV经营。因当事人未建账，无法计算当事人的违法所得。当事人开业时因尚未通过消防验收，所以没有办理任何许可证，也没有办理营业执照。工商部门于当年11月23日进行了立案查处。本案违法事实清楚，证据也很确凿，但在法律适用上，工商部门内部产生了争议。
二、争议
工商部门查处娱乐场所的主要法律依据是《娱乐场所管理条例》（以下简称《条例》）和《无照经营查处取缔办法》（以下简称《办法》），从法律位阶上看，二者均为国务院制定的行政法规；从生效时间上看，《办法》生效于2003年，《条例》生效于2006年；从规定内容上看，《办法》主要对无照经营的行为作出了监管规定，《条例》主要针对娱乐场所的经营行为作出了监管规制。针对如何查处该起无照从事娱乐场所经营的违法行为，该局也形成了两种不同的看法：
一种意见认为，应当依据《条例》予以取缔，同时不得予以其他行政处罚。理由有二：第一，根据《中华人民共和国立法法》第八十三条“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”针对无照从事娱乐场所而言，《条例》为特别规定，《办法》为一般规定，根据特别法优于一般法的原则，应当适用《条例》依法查处。《办法》是2003年生效的，而《条例》是2006年生效的，《办法》是旧法，《条例》是新法，因此，根据新法优于旧法的原则，也应该适用《条例》。第二，《办法》第十四条第二款明确规定：“对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定。”《条例》第四十条规定：“违反本条例规定，擅自从事娱乐场所经营活动的，由工商行政管理部门、文化主管部门依法予以取缔……”《条例》作为同为国务院制定的行政法规，对无照从事娱乐场所经营行为进行了专门的规定，所以，应当适用《条例》。《条例》第四十条没有对无照从事娱乐场所经营的行为做出其他处罚的规定，所以工商部门不得再给予其他行政处罚。
另一种意见认为，对无照从事娱乐场所经营违法行为的查处，在依据《条例》的规定予以取缔的同时，仍然可以依照《办法》的规定予以罚款的行政处罚。相应的理由是：（1）《条例》是针对娱乐场所的设立、经营、监管、法律责任等各方面的规定，而仅仅针对无照从事娱乐场所经营这一行为，并不能说《条例》是特别法。退而言之，特别法优于一般法，新法优于旧法的原则是适用于法律针对同一事项规定有不一致的时候适用的，而《条例》和《办法》的规定并没有不一致，所以不存在适用《条例》而不能适用《办法》的问题，两者都可以适用。（2）《办法》第十四条第二款的规定是承继第一款而言，第一款的全文是：“对于无照经营行为，由工商行政管理部门依法予以取缔，没收违法所得；触犯刑律的，依照刑法关于非法经营罪、重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，并处2万元以下的罚款；无照经营行为规模较大、社会危害严重的，并处2万元以上20万元以下的罚款；无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的，没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等财务，并处5万元以上50万元以下的罚款。”这一款从取缔、移送司法机关、罚款、没收各个方面对工商部门查处无照经营行为做出了全面的规定，所以，为了避免和其他法律法规有冲突，而拟定了第二款。而冲突主要表现在罚款数额的不一致上，如《城市房地产开发经营管理条例》第三十四条：“违反本条例规定，未取得营业执照，擅自从事房地产开发经营的，由县级以上人民政府工商行政管理部门责令停止房地产开发经营活动，没收违法所得，可以并处违法所得5倍以下的罚款。”当工商部门查处无照从事房地产经营活动时，为了避免两个法律规范的不一致，就应该使用《城市房地产开发经营管理条例》进行处罚。而本案中的《条例》并没有对罚款数额做出专门规定，所以不存在罚款数额不一致的情形。所以本案中，工商部门在取缔非法经营的同时，可以按照《办法》进行罚款等其他行政处罚。（3）在行政许可理论中，对所有市场经济主体都需要由工商部门颁发营业执照，这属于一般许可；而在一些有关公共利益与社会公序良俗的行业需要由各主管部门首先审查许可，属于特别许可或者叫前置许可。娱乐场所正是这样一种特种经营行业，比一般的商业经营影响和风险大，所以国家针对娱乐场所的管理，出台了《娱乐场所管理条例》，《条例》规定从事娱乐场所经营，必须凭文化部门的娱乐经营许可证等证件，办理营业执照，还应当向公安部门备案。管理如此严格，也说明无照经营娱乐场所的后果和危害严重，所以，相对应的处罚也应该严厉。如果片面理解《办法》和《条例》的字面含义，对无照从事娱乐场所经营的查处仅限于取缔，尚不及对一般无照经营违法行为的查处，显然打击力度不够，也违背了《条例》的立法宗旨。所以，对无照从事娱乐场所经营的违法行为，不但要坚决予以取缔，还要依据《办法》进行从严查处，这才是工商部门的应尽职责。（4）对于从事娱乐场所场所经营，《条例》明确规定了应当先到文化部门办理娱乐场所经营许可证，然后到工商部门办理营业执照方可开业。本案中当事人虽然是一个违法行为，但未履行两个法定义务，所以，《条例》第四十条规定了此类违法行为由工商和文化两个部门依法予以取缔。但是，假设本案中当事人办理了娱乐场所经营许可证，但尚未办理营业执照，工商部门仍可以对其查处，而对文化部门而言，当事人则无违法行为。这时候，对当事人的查处显然不能依据《条例》，而应该依据《办法》。所以，对本案中的当事人的查处，也应该适用《办法》，否则会出现违法程度越严重而处罚越轻的荒唐局面。
第一条为了规范生产安全事故的报告和调查处理，落实生产安全事故责任追究制度，防止和减少生产安全事故，根据《中华人民共和国安全生产法》和有关法律，制定本条例。
第二条生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例；环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的报告和调查处理不适用本条例。
第三条根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：
（一）特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，下同），或者1亿元以上直接经济损失的事故；
（二）重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；
（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；
（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。
国务院安全生产监督管理部门可以会同国务院有关部门，制定事故等级划分的补充性规定。
本条第一款所称的“以上”包括本数，所称的“以下”不包括本数。
第四条事故报告应当及时、准确、完整，任何单位和个人对事故不得迟报、漏报、谎报或者瞒报。
事故调查处理应当坚持实事求是、尊重科学的原则，及时、准确地查清事故经过、事故原因和事故损失，查明事故性质，认定事故责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者依法追究责任。
第五条县级以上人民政府应当依照本条例的规定，严格履行职责，及时、准确地完成事故调查处理工作。
事故发生地有关地方人民政府应当支持、配合上级人民政府或者有关部门的事故调查处理工作，并提供必要的便利条件。
参加事故调查处理的部门和单位应当互相配合，提高事故调查处理工作的效率。
第六条工会依法参加事故调查处理，有权向有关部门提出处理意见。
第七条任何单位和个人不得阻挠和干涉对事故的报告和依法调查处理。
第八条对事故报告和调查处理中的违法行为，任何单位和个人有权向安全生产监督管理部门、监察机关或者其他有关部门举报，接到举报的部门应当依法及时处理。
第二章事故报告
第九条事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告；单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。
情况紧急时，事故现场有关人员可以直接向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。
第十条安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门接到事故报告后，应当依照下列规定上报事故情况，并通知公安机关、劳动保障行政部门、工会和人民检察院：
（一）特别重大事故、重大事故逐级上报至国务院安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门；
（二）较大事故逐级上报至省、自治区、直辖市人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门；
（三）一般事故上报至设区的市级人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门。
安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门依照前款规定上报事故情况，应当同时报告本级人民政府。国务院安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门以及省级人民政府接到发生特别重大事故、重大事故的报告后，应当立即报告国务院。
必要时，安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门可以越级上报事故情况。
第十一条安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门逐级上报事故情况，每级上报的时间不得超过2小时。
第十二条报告事故应当包括下列内容：
（一）事故发生单位概况；
（二）事故发生的时间、地点以及事故现场情况；
（三）事故的简要经过；
（四）事故已经造成或者可能造成的伤亡人数（包括下落不明的人数）和初步估计的直接经济损失；
（五）已经采取的措施；
（六）其他应当报告的情况。
第十三条事故报告后出现新情况的，应当及时补报。
自事故发生之日起30日内，事故造成的伤亡人数发生变化的，应当及时补报。道路交通事故、火灾事故自发生之日起7日内，事故造成的伤亡人数发生变化的，应当及时补报。
第十四条事故发生单位负责人接到事故报告后，应当立即启动事故相应应急预案，或者采取有效措施，组织抢救，防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失。
第十五条事故发生地有关地方人民政府、安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门接到事故报告后，其负责人应当立即赶赴事故现场，组织事故救援。
第十六条事故发生后，有关单位和人员应当妥善保护事故现场以及相关证据，任何单位和个人不得破坏事故现场、毁灭相关证据。
因抢救人员、防止事故扩大以及疏通交通等原因，需要移动事故现场物件的，应当做出标志，绘制现场简图并做出书面记录，妥善保存现场重要痕迹、物证。
第十七条事故发生地公安机关根据事故的情况，对涉嫌犯罪的，应当依法立案侦查，采取强制措施和侦查措施。犯罪嫌疑人逃匿的，公安机关应当迅速追捕归案。
第十八条安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门应当建立值班制度，并向社会公布值班电话，受理事故报告和举报。
第三章事故调查
第十九条特别重大事故由国务院或者国务院授权有关部门组织事故调查组进行调查。
重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。
未造成人员伤亡的一般事故，县级人民政府也可以委托事故发生单位组织事故调查组进行调查。
第二十条上级人民政府认为必要时，可以调查由下级人民政府负责调查的事故。
自事故发生之日起30日内（道路交通事故、火灾事故自发生之日起7日内），因事故伤亡人数变化导致事故等级发生变化，依照本条例规定应当由上级人民政府负责调查的，上级人民政府可以另行组织事故调查组进行调查。
第二十一条特别重大事故以下等级事故，事故发生地与事故发生单位不在同一个县级以上行政区域的，由事故发生地人民政府负责调查，事故发生单位所在地人民政府应当派人参加。
第二十二条事故调查组的组成应当遵循精简、效能的原则。
根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。
事故调查组可以聘请有关专家参与调查。
第二十三条事故调查组成员应当具有事故调查所需要的知识和专长，并与所调查的事故没有直接利害关系。
第二十四条事故调查组组长由负责事故调查的人民政府指定。事故调查组组长主持事故调查组的工作。
第二十五条事故调查组履行下列职责：
（一）查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；
（二）认定事故的性质和事故责任；
（三）提出对事故责任者的处理建议；
（四）总结事故教训，提出防范和整改措施；
（五）提交事故调查报告。
第二十六条事故调查组有权向有关单位和个人了解与事故有关的情况，并要求其提供相关文件、资料，有关单位和个人不得拒绝。
事故发生单位的负责人和有关人员在事故调查期间不得擅离职守，并应当随时接受事故调查组的询问，如实提供有关情况。
事故调查中发现涉嫌犯罪的，事故调查组应当及时将有关材料或者其复印件移交司法机关处理。
第二十七条事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定。必要时，事故调查组可以直接组织专家进行技术鉴定。技术鉴定所需时间不计入事故调查期限。
第二十八条事故调查组成员在事故调查工作中应当诚信公正、恪尽职守，遵守事故调查组的纪律，保守事故调查的秘密。
未经事故调查组组长允许，事故调查组成员不得擅自有关事故的信息。
第二十九条事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。
第三十条事故调查报告应当包括下列内容：
（一）事故发生单位概况；
（二）事故发生经过和事故救援情况；
（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；
（四）事故发生的原因和事故性质；
（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；
（六）事故防范和整改措施。
事故调查报告应当附具有关证据材料。事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。
第三十一条事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查工作即告结束。事故调查的有关资料应当归档保存。
第四章事故处理
第三十二条重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。
有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。
事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。
负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条事故发生单位应当认真吸取事故教训，落实防范和整改措施，防止事故再次发生。防范和整改措施的落实情况应当接受工会和职工的监督。
安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门应当对事故发生单位落实防范和整改措施的情况进行监督检查。
第三十四条事故处理的情况由负责事故调查的人民政府或者其授权的有关部门、机构向社会公布，依法应当保密的除外。
第五章法律责任
第三十五条事故发生单位主要负责人有下列行为之一的，处上一年年收入40%至80%的罚款；属于国家工作人员的，并依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）不立即组织事故抢救的；
（二）迟报或者漏报事故的；
（三）在事故调查处理期间擅离职守的。
第三十六条事故发生单位及其有关人员有下列行为之一的，对事故发生单位处100万元以上500万元以下的罚款；对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处上一年年收入60%至100%的罚款；属于国家工作人员的，并依法给予处分；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）谎报或者瞒报事故的；
（二）伪造或者故意破坏事故现场的；
（三）转移、隐匿资金、财产，或者销毁有关证据、资料的；
（四）拒绝接受调查或者拒绝提供有关情况和资料的；
（五）在事故调查中作伪证或者指使他人作伪证的；
（六）事故发生后逃匿的。
第三十七条事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：
（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款；
（二）发生较大事故的，处20万元以上50万元以下的罚款；
（三）发生重大事故的，处50万元以上*万元以下的罚款；
（四）发生特别重大事故的，处*万元以上500万元以下的罚款。
第三十八条事故发生单位主要负责人未依法履行安全生产管理职责，导致事故发生的，依照下列规定处以罚款；属于国家工作人员的，并依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）发生一般事故的，处上一年年收入30%的罚款；
（二）发生较大事故的，处上一年年收入40%的罚款；
（三）发生重大事故的，处上一年年收入60%的罚款；
（四）发生特别重大事故的，处上一年年收入80%的罚款。
第三十九条有关地方人民政府、安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）不立即组织事故抢救的；
（二）迟报、漏报、谎报或者瞒报事故的；
（三）阻碍、干涉事故调查工作的；
（四）在事故调查中作伪证或者指使他人作伪证的。
第四十条事故发生单位对事故发生负有责任的，由有关部门依法暂扣或者吊销其有关证照；对事故发生单位负有事故责任的有关人员，依法暂停或者撤销其与安全生产有关的执业资格、岗位证书；事故发生单位主要负责人受到刑事处罚或者撤职处分的，自刑罚执行完毕或者受处分之日起，5年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人。
为发生事故的单位提供虚假证明的中介机构，由有关部门依法暂扣或者吊销其有关证照及其相关人员的执业资格；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十一条参与事故调查的人员在事故调查中有下列行为之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）对事故调查工作不负责任，致使事故调查工作有重大疏漏的；
（二）包庇、袒护负有事故责任的人员或者借机打击报复的。
第四十二条违反本条例规定，有关地方人民政府或者有关部门故意拖延或者拒绝落实经批复的对事故责任人的处理意见的，由监察机关对有关责任人员依法给予处分。
第四十三条本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定。
法律、行政法规对行政处罚的种类、幅度和决定机关另有规定的，依照其规定。
第六章附则
第四十四条没有造成人员伤亡，但是社会影响恶劣的事故，国务院或者有关地方人民政府认为需要调查处理的，依照本条例的有关规定执行。
国家机关、事业单位、人民团体发生的事故的报告和调查处理，参照本条例的规定执行。
第一条为禁止生产和销售假冒伪劣商品，保护消费者、生产者和销售者的合法权益，维护社会经济秩序，促进经济发展，根据《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。
第二条凡在本市行政区域内从事商品生产、销售活动的生产者、销售者以及为商品生产、销售提供条件和方便的相关者必须遵守本条例。
本条例所称生产者是指制作、加工产品或者委托他人制作加工产品以及对制作加工产品进行监制的单位和个人；销售者是指销售商品或者委托他人销售商品的单位和个人；相关者是指为商品生产、销售提供条件和方便的单位和个人。
第三条本条例由**市技术监督行政管理部门、工商行政管理部门负责组织实施；县（市）区技术监督行政管理部门、工商行政管理部门负责本条例在本行政区域内实施。
卫生、公安等有关行政管理部门应当积极配合，密切协作，依法履行禁止生产和销售假冒伪劣商品的职责。
第四条任何单位和个人有权向有关行政管理部门举报生产、销售假冒伪劣商品的违法行为。有关行政管理部门应当为其保密，对举报有功人员，受理部门应当按照有关规定给予奖励。
第二章生产者、销售者、相关者的责任
第五条生产者、销售者应当对其生产、销售的商品质量负责。有下列行为之一的，属于生产和销售假冒伪劣商品：
（一）冒用他人注册商标或者侵犯他人注册商标专用权的；
（二）伪造商品的产地、厂名、厂址，冒用他人厂名、厂址，以及无商品厂名、厂址、检验合格证明的；
（三）伪造或者冒用许可证标志、名优标志、认证标志、免检标志的；
（四）销售过期、失效、变质的商品，或者有使用期限规定但未标注或者未如实标注的；
（五）生产销售不符合保障人体健康和人身、财产安全标准的商品；
（六）掺杂、掺假、以假充真、以次充好、以旧充新或者以不合格商品冒充合格商品；
（七）生产、销售国家明令淘汰的商品；
（八）用不合格原材料配制或者用不合格配件组装的；
（九）标明的技术指标、采用的产品标准、产品说明、实物样品与相关标准或实际状况明显不符的；
（十）剧毒、易燃等危险品未标明警示标志的。
第六条凡国家实行生产（制造）许可证制度的产品，未取得生产（制造）许可证的，生产者不得生产，销售者不得销售。
第七条禁止传授生产、销售假冒伪劣商品的方法。
第八条禁止伪造、篡改或者冒用产品质量检验机构的检验、鉴定结论及其他质量证明。
第九条生产者必须对产品进行检验，不得为不合格产品签发合格证，或者冒充产品质量检验机构签发合格证。不合格产品不得出厂、销售。
第十条对未列入国家生产许可证目录的重要产品和涉及人体健康、人身、财产安全的产品，实行准产证制度。具体办法由市技术监督部门、工商行政管理部门会同有关部门拟定，报**市人民政府批准后公布执行。
第十一条销售者必须执行进货检查验收制度，无检查、检验能力的，尤其对有假冒伪劣嫌疑的商品，应当送法定产品质量监督检验机构进行检验，发现假冒伪劣商品，应当及时向有关管理部门举报。
第十二条任何单位和个人不得为生产、销售假冒伪劣商品者提供场地、设备、技术、资金、发票、证明、原辅材料、包装物、运输工具及其他便利条件。
第十三条仓储保管者和运输者不得储存、运输假冒伪劣商品，发现假冒伪劣商品时，应当拒绝保管和运输，并向有关部门举报。
第十四条任何单位和个人不得印制和销售假冒伪劣商品的标识或标志。
对印制注册商标标识、名优标志、认证标志、免检标志或者含上述内容的包装物和铭牌的，承印者应当查验有关证明文件，并建立档案。委托人不能提供有效证明文件的，承印者不得承印。
第十五条在服务业经营中不得使用假冒伪劣商品。
第三章监督与管理
第十六条技术监督部门、工商行政管理部门应当以抽查方式对商品质量进行监督检查，并定期公布检查结果。
第十七条产品质量检验机构依法对商品进行抽样检验时，除检验损耗外，应当将抽取的样品退还受检单位。
对同一生产、销售单位的同一商品在规定的检验期限内，各级有关行政管理部门和各级产品质量检验机构不得重复抽样检验。
第十八条行政执法人员查处假冒伪劣商品时，必须两人以上参加，并出示行政执法证；否则，被检查者有权拒绝查处。
行政执法人员应当为被检查者保守正当的技术秘密和商业秘密。
第十九条技术监督、工商行政管理部门根据取得的违法嫌疑证据或者举报，对涉嫌违反本条例规定的行为进行查处时，可以行使下列职权：
（一）对涉嫌生产、销售活动的场所实施现场检查；
（二）对涉嫌生产、销售假冒伪劣商品的单位和个人以及相关者进行询问和调查；
（三）查封或扣押涉嫌生产、销售的假冒伪劣商品；
（四）查封或扣押有根据认为与生产、销售假冒伪劣商品行为有关的场所、货款、设备、原辅材料、包装物、工具等；
（五）查阅、复制、扣押、封存与涉嫌生产、销售假冒伪劣商品行为有关的合同、发票、账册、文件和其他资料。
查封、扣押的期限不得超过三个月，产品的安全使用期或失效日期不足三个月的，查封、扣押后的处理不得超过产品的安全使用期或失效日期。因案情复杂等情况，确需延长查封、扣押期限的，应当按技术监督、工商行政管理部门各自规定经批准后方可延期，延长期限不得超过一个月。
第二十条生产者、销售者、相关者应当接受有关行政管理部门的监督检查，如实反映情况，提供样品和有关书证、物证。任何单位和个人不得拒绝、阻碍技术监督、工商行政管理部门依法进行的监督检查，不得隐瞒情况，提供伪证，转移或者毁灭证据。
第四章法律责任
第二十一条生产、销售本条例第五条第（一）项所指的假冒伪劣商品的，违反本条例第六条规定的，分别按照《中华人民共和国商标法》、《中华人民共和国商标法实施条例》和国务院《严禁生产和销售无证产品的规定》处罚。
第二十二条本条例第五条第（二）、（三）、（七）项所指行为之一的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的商品，并处以违法生产、销售商品（包括已售出和未售出的，下同）货值金额等值以下罚款；有违法所得的，并处没收违法所得。
生产、销售本条例第五条第（四）项所指的假冒伪劣商品的，责令停止生产、销售，没收违法生产销售的商品，并处以违法销售商品货值金额二倍以下罚款；有违法所得的，并处没收违法所得。
生产、销售本条例第五条第（五）项所指的假冒伪劣商品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的商品，并处以违法生产、销售商品货值金额等值以上三倍以下罚款；有违法所得的，并处没收违法所得。
生产、销售本条例第五条第（六）、（八）、（九）项所指的假冒伪劣商品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处以违法生产、销售商品货值金额百分之五十以上三倍以下罚款；有违法所得的，并处没收违法所得。
生产、销售本条例第五条第（十）项所指的假冒伪劣商品的，责令停止生产、销售，并处以违法生产、销售商品货值金额百分之三十以下罚款；有违法所得的，并处没收违法所得。
对生产、销售假冒伪劣商品的直接责任人和主管负责人分别处以一千元以上三千元以下罚款。对生产、销售涉及人体健康、人身、财产安全的假冒伪劣商品的直接责任人和主管负责人分别处以五千元以上三万元以下罚款。
第二十三条违反本条例第七条规定的，没收违法所得，并对传授者处以五千元以上一万元以下罚款，危害人体健康、人身财产安全的，没收违法所得并处以一万元以上三万元以下罚款。
第二十四条违反本条例第八条规定的，没收伪造、篡改或者冒用产品质量机构的检验、鉴定结论及其他质量证明，并对直接责任人或主管负责人处以三千元以上五千元以下罚款。
第二十五条知道或者应当知道属于本条例禁止生产、销售的假冒伪劣商品而为其提供场地、设备、技术、资金、发票、证明、原辅材料、包装物、运输工具及其他便利条件的，没收其违法收入和提供的原辅材料、包装物，处以违法收入百分之五十以上三倍以下罚款，违法收入无法认定的，处以五千元以上三万元以下罚款，情节严重的，并没收其提供的资金、设备，处以违法收入一倍以上三倍以下罚款，违法收入无法认定的，处以三万元以上十万元以下罚款。
第二十六条知道或者应当知道属于本条例禁止生产、销售的假冒伪劣商品而为其提供储存、运输的，没收违法收入和储存、运输的假冒伪劣商品，处以违法收入百分之五十以上三倍以下的罚款。
第二十七条违反本条例第十四条规定的，责令停止印制和销售，没收非法承印、销售的违法收入、物品和印刷模具，处以五千元以上三万元以下罚款，情节严重的，处以三万元以上十万元以下罚款。
第二十八条服务业的经营者将本条例禁止销售的假冒伪劣商品用于经营的，责令停止使用；对知道或者应当知道所使用的商品属于本条例禁止销售的假冒伪劣商品，按照违法使用的商品（包括已使用和尚未使用的商品）的货值金额，依照本条例对销售者的处罚规定处罚。
第二十九条违反本条例第十七条第一款的，责令退还抽取的样品；拒不退还的，视情节轻重，对责任人给予行政处分，对责任单位处以样品货值总金额一倍以上五倍以下罚款。
第三十条隐匿、转移、变卖、损毁被技术监督行政管理部门或者工商行政管理部门查封、扣押的物品的，处以被隐匿、转移、变卖、损毁物品货值金额等值以上三倍以下罚款，有违法所得的，并处没收违法所得。
第三十一条经查实违法行为人拒不提供或者不如实提供有关材料，致使不能确定假冒伪劣商品总量的，按查获的假冒伪劣商品数量的三倍以上五倍以下确认假冒伪劣商品总量。
第三十二条实行罚缴分离的原则，罚没款一律上缴国库。
第三十三条违法者有下列情形之一的，可从轻、减轻或者免除处罚：
（一）如实提供与查处案件的有关假冒伪劣商品的生产地、生产者、销售者及其它相关者等情况的；
（二）检举其它违法行为，有立功表现的；
（三）积极采取有效措施，防止或者减轻假冒伪劣商品损害的。
第三十四条违反国家法律、法规和本条例规定生产、销售假冒伪劣商品的单位，工商行政管理部门可视情节依法吊销其营业执照。
第三十五条生产者、销售者、相关者违反本条例规定，给他人造成人身或者财产损害的，应当依照有关法律、法规承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
拒绝、阻碍执法人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定处理，以暴力、威胁方法阻碍执法人员依法执行公务，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十六条对依照本条例作出的行政处罚不服的，依照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定申请复议或者提讼。
第三十七条行政管理部门和产品质量检验机构、，给被检查者造成损失的，应当依法承担赔偿责任。行政管理部门和产品质量检验机构的工作人员，在工作中、、、伪造质量检验证明、泄露被检查者正当技术秘密和商业秘密的，由有关部门按照规定权限给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十八条国家工作人员利用职权支持、纵容、包庇单位或者个人生产、销售假冒伪劣商品的，由所在单位或者有关主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章附则
员工奖惩条例
第一章总则
第1条（目的）
根据国家职工奖惩条例的有关规定及深圳市政府有关的劳动法规和政策，结合公司的实际情况制定本条例。第2条（适用范围）
本细则适用于公司所有正式员工。
第二章责任与权限
第3条（责任与权限）
3-1对在公司生产经营工作中做出特殊贡献的员工给予荣誉称号鼓励和物质奖励；对违
反公司管理制度、劳动纪律及在生产、经营工作中给公司造成损失和侵害公司利益的员工给予行政处分和经济处罚。
3-2此规则的解释权归行政及人力资源部。
第三章运营程序
第4条（奖励）
对有下列表现之一的员工应当给予荣誉称号鼓励和奖金奖励。
4-1在完成生产、经营和工作任务，提高产品产量、质量，拓展销售渠道，改进企业经营管理，提高生产工艺技术水平等方面，有特殊贡献的或发明创造取得显著成绩的。
4-2提出合理化建议或通过技术革新在提高工作效率、节约公司资财和能源等方面取得明显经济效益的。
4-3保护公司财产，防止或挽救事故，使公司免受重大损失的。
4-4为维护公司正常的生产工作秩序和治安环境，勇于向破坏行为作斗争，有显著功绩的。
4-5因其它特殊贡献应当给予奖励的。
荣誉称号和奖金分为以下三等：
等级奖金额
一等1500元－3000元
二等800元－1500元
三等300元－800元
4-6对有特殊贡献的集体也可以采用集体奖励的办法。例如采用集体记功的形式予以奖励
4-7有特殊贡献的也可在给奖金的同时辅之以晋级奖励。
4-8奖励人员由所在部门申报书面材料，对可以直接计算出经济效益的，给予荣誉称号和奖金，提奖额应与创造的效益额挂钩，各部门申报的材料交人事部核准，由人事部提出意见，报总经理批准。
第5条（处罚）
对有违纪行为的员工坚持教育和处罚相结合的原则，根据情节给予批评教育，经教育不改的给予行政处分和经济处罚直至辞退。
第6条（处罚细则）
6-1工作责任心不强或违反生产技术操作规程，造成产品降级、报废、返工或设备损坏事故的，视其一次造成损失的严重程度按以下规定给予处分（一次损失金额较小但一个月内多次发生的可以合并计算）。
直接损失价值处分种类
100元－500元书面警告
500元－1000元书面严重警告
1000元以上解除劳动合同
6-2工作严重失职或违章办事，在公司物资供应、产品销售活动中给公司造成损失的，视其在事故中所应承担责任的大小，责令其赔偿全部或部分损失，并根据其损失金额按以下规定给予处分：
损失金额处分种类
100元－1000元书面警告
1000元－20xx元书面严重警告
20xx元以上解除劳动合同
6-3不服从公司的正常工作调动，公司下达调动通知后过期二天本人拒不到岗的予以书面严重警告。书面严重警告后无悔改表现三天内仍不到岗的予以辞退。
6-4员工违反下列规定之一的，由人事部或主管级以上人员对其进行相应处罚：
1）不按规定佩戴劳动安全防护用品者，罚款50元。
2）在上班时间睡觉者，罚款50元。
3）上班时间看与业务无关的书籍、报刊、杂志、影碟者，罚款50元。
4）在非吸烟区内吸烟者，罚款50元。
第7条（处分）
违纪人员由所在部门（涉及治安管理的由保安部门）向人事部申报书面材料提出意见，经人事部研究处理。
第四章附则
第8条员工受奖励或处分的有关材料由人事部整理装入员工人事档案，作为考核员工的依
据。
第一章总则
第一条为了加强酒店消防管理工作，保护酒店财产和员工生命财产安全，根据《中华人民共和国消防条例》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》、国家其他有关规定，结合酒店情况，特制定本办法。第二条违反消防法规，妨碍公共消防安全，阻碍消防工作正常进行，以及其他违反安全技术操作规程、影响消防安全，尚不够追究刑事责任的，依据本办法应当受到处罚的行为，均属违反消防管理行为。
第三条凡在酒店人员违反消防管理的行为，均依照本办法进行处罚。
第二章处罚
第四条消防管理处罚分为
（一）警告
（二）通报批评
（三）罚款
（四）辞职处分
（五）拘留
（六）查封
（七）赔偿损失
第五条有下列违反消防管理行为之一的部门和责任者，根据情节轻重给予通报批评、警告、二百元以下罚款，辞职处分
（一）忽视消防安全工作，不认真履行消防管理职责、管理混乱、经督促无明显改进，造成一般火灾事故的；
（二）其他部门存在火险隐患，经提出改善要求拒不执行的；
（三）指使或者强令他人违反消防安全规章作业，或指派未经安全教育和安全考核的职工上岗独立从事有火灾危险作业的；
（四）未经公司董事长同意，改变建筑物用途，违反消防法规，未经公司董事长检验，出现火险、火灾的；
（五）占用防火间距、堵塞、破坏消防通道的；
（六）逾期不拆除临时建筑、影响消防安全的；
（七）储存、使用、销毁易燃易爆化学危险品，不执行有关安全法规，经指示不改的；
（八）违反规定，在办公室、寝室内存放易燃、易爆化学危险品，或将这些物品带入酒店的；
（九）在禁止用火的区域、场所、擅自动火或其他可能引起火灾行为的；
（十）更夫、值班人员当班饮酒或不按规定检查巡逻，擅离职守发生火险、火灾的；
（十一）电工、焊工、司炉工及其它有可能涉及动火的工种违章操作可能引起火灾的；
（十二）在宿舍楼走廊、楼梯间等处堆放可燃物品，经指示拒绝清理、疏通的；
（十三）不按规定配备消防器材及损坏或挪用消防器材，经指示没有改正或态度不好的；
（十四）埋压、圈占、损坏公共消防设施，经指示不整改的；
（十五）谎报火警、发生火灾不报警或拒绝借用通讯设备报警的；
（十六）阻碍执行灭火任务的消防车辆通行，扰乱火灾现场秩序、妨碍灭火工作正常进行的；其他部门拒绝、阻挠、刁难公司人员依法进行防火检查。
（十八）因责任人员主观原因造成一般火灾的；
（十九）其它违反消防规章制度或安全操作规程的；
第六条对具有下列违反消防管理行为之一者，分别给子30元以下处罚，通报批评及辞职处分。
（一）违反酒店消防条例，在宿舍内使用电炉子、酒精炉、煤油炉、液化气罐等用具的；
（二）私自动用电闸和拆改，增设电气设备构成一般火险的；
（三）在宿舍内，乱拉乱接电源线和电源插座造成火险的；
（四）在楼内，室内点燃废纸等可燃物的；
第七条对造成火灾烧毁国家、集体或个人财产者，除予以相应处罚外，还应根据损失情况后果和赔偿能力令其赔偿。
第八条对处于火险状态的部门，经指出又一时整改不了的，在整改前，要责任落实到人，对其火险部位死看死守。
第九条有下列情形之一的，可以从重处罚；
（一）明知故犯的；
（二）后果严重的；
（三）拒绝传唤或者逃避处罚的；
（四）拒付罚款或屡经处罚不改的；
第十条有下列情形之一的，可以从轻或免予处罚。
（一）由于不可抗拒原因发生火灾的；
（二）出于他人协迫或者诱骗的；
（三）后果较轻，能主动承认错误及时改正的；
第三章裁决与执行
第十一条酒店消防管理处罚办法按各级权限和分工分别由上级公安机关、消防部门、酒店保安队裁决并执行。
第十二条通报批评、罚款、少量赔偿损失由酒店保安队裁决执行；辞职处分，由酒店处执行；警告、拘留、查封、数额较大的赔偿由消防，公安部门裁决执行。
第十三条执行处罚时必须向被罚者开出罚款收据，并写明罚款原因和所罚款数。
第十四条保安队所收罚款全部上交酒店，用于补充消防经费。
第十五条保安队及有关部门在执行本办法时，应当严格遵守法纪，秉公执法，不得绚私舞弊，违者要严肃处理。
附则：
（一）本办法若与上级公安、消防部门规定有冲突的，以上级部门规定为准；
（二）本办法由酒店保安队负责解释
本文论述了如何在特种设备事故调查处理过程中认定事故受理调查主体及行政处罚责任主体，并以两起特种设备一般事故为例，详细说明了事故受理调查主体及行政处罚责任主体认定的程序和方法，以及需要注意的事项。
【关键词】
特种设备事故；受理调查主体；关联图法；劳务派遣和劳务外包；连带责任
随着经济社会的快速发展，特种设备领域也出现了越来越多的新情况、新问题，在特种设备事故调查处理过程中，由于《特种设备事故调查处理导则》的相关规定过于笼统，部分内容和程序不够明确、具体，使特种设备事故调查遇到诸多疑难问题。现就两个案例，对如何在特种设备事故调查处理过程中认定事故受理调查主体及行政处罚责任主体的问题进行探讨。
案例一：
A公司与B公司于2013年5月27日签定了《服务外包协议》，A公司承接B公司干粮包装区域、湿粮区包装及转盘区域、零食包装区域的包装劳务，膨化区、烘干区、谷物区、成品库房的生产支持。协议期自2013年6月1日至2014年5月31日。
2013年8月10日，A公司一名工人在B公司谷物车间内无证私自操作叉车给入料口叉料时，由于误操作，致使叉车由北向南倒车将自己挤在入料口西侧的钢结构提升机上，导致多脏器受损。事故发生后，C区质监局牵头，会同区有关单位组成事故调查小组，开展事故调查处理工作。11月8日，经事故调查组勘查后认定：该事故发生的直接原因是A公司员使用叉车在叉料过程中，由于缺乏必要的安全操作技能，致使事故发生。间接原因是A公司安全管理存在漏洞，未严格履行生产作业过程中，对生产作业人员的安全管理。导致工人在无场（厂）内专用机动车辆操作证的情况下，违章操作，导致事故的发生。11月29日，C区政府作出批复，责成C区质监局依据职责按调查报告的处理意见处理。12月15日，经B区质监局案件审理委员会讨论决定，依据《条例》第88条第（一）项的规定，对A公司作出罚款12万元的行政处罚；依据《条例》第89条第（一）项规定，对A公司法定代表人宋某处上一年度收入 5.946 万元的30%，即 17838 元罚款的行政处罚。
案例二：
2013年11月19日，A公司员工杜某带领其伙伴乘坐该公司尚处于安装调试阶段的滑道。当日A公司员工王某为杜某一行人开启滑道，杜某未按要求系安全带，且不遵守乘客注意事项，在乘坐滑车上行过程中折入与前一辆车之间的轨道中，所乘车辆将其向上拖行20米，受挤压死亡。事故发生后，B区质监局牵头，会同区有关单位组成事故调查小组，开展事故调查处理工作。
1 关于事故受理调查的主体
如果对事故受理调查的主体出现理解上的偏差和分歧，则会导致主体各方职责不清、分工不明、配合不力、事故调查处理渠道不畅通、时间上不能遵守时限规定、处理结果不能完全执行等一系列的问题。要确认事故受理调查的主体，要注意以下几个问题。
1.1 厘清特种设备事故的定义。
在事故调查前，首先要厘清什么是特种设备事故，什么是安全生产事故，什么是意外事故。
根据《特种设备事故报告和调查处理规定》（国家质量监督检验检疫总局第115号令）对特种设备事故的定义：指因特种设备的不安全状态或者相关人员的不安全行为，在特种设备制造、安装、改造、维修、使用（含移动式压力容器、气瓶充装）、检验检测活动中造成的人员伤亡、财产损失、特种设备严重损坏或者中断运行、人员滞留、人员转移等突发事件。
从设备的角度来看，不安全状态并造成了事故的设备应在国家质检总局颁布的《特种设备目录》之中，且参数范围应该符合《特种设备安全监察条例》第九十九条的规定。同时，应该注意的是设备应具备特种设备的功能。一些处于制造、安装、改造、维修和维护保养过程中的特种设备，如果这些设备不具备特种设备的功能，在这些过程中发生的事故应由安全生产监督管理部门按照安全生产事故进行处理，比如在锅炉制造过程中焊接时发生的员工触电伤害。而在特种设备调试过程中发生的事故，则应列入特种设备事故，因为这个时候，这些设备已具备特种设备的功能。
从人员的角度来看，根据《特种设备事故调查处理导则》第五条解释：特种设备相关人员的不安全行为造成的特种设备事故，是指因行为人违章指挥、违章操作或者操作失误等造成的事故。在实际事故调查处理中，有一种观点认为“特种设备相关人员”仅仅是指特种设备作业人员及相关的管理人员，非特种设备作业人员及管理人员不安全行为导致的事故应属于安全生产事故或意外事故。笔者不同意这种观点，首先，行为人只要操作特种设备，就与特种设备发生关系；更重要的是《特种设备安全监察条例》第五条第二款明确规定：特种设备使用单位主要负责人应当对本单位特种设备的安全和节能全面负责。故在特种设备无安全隐患时，由于人的不安全行为导致的事故，应属于特种设备事故，由质监部门牵头按照特种设备事故进行处理。
经过上述分析，案例一、案例二均由无证人员违章作业导致的事故，属于特种设备事故。
1.2 确定事故受理调查的主体
北京市质量技术监督局与北京市安全生产监督管理局于2011年了《关于特种设备事故调查处理有关问题的意见》，就特种设备引发事故的调查处理职责进行了规定：在特种设备使用及检验检测过程中发生的人员伤亡和直接经济损失的事故，以及……，由质量技术监督部门牵头组成调查组，按照特种设备事故组织调查处理，安全生产监督管理部门作为调查组成员单位，依法配合事故调查处理。
案例一发生在叉车使用过程中，应由质量技术监督部门牵头调查处理。
案例二发生在滑道调试过程中，虽未正式投入使用，但按照上述分析，滑道已具备特种设备功能，故应由质量技术监督部门牵头调查处理。
2 关于特种设备事故中行政处罚责任主体的认定
《特种设备事故报告和调查处理规定》（以下简称“《规定》”）第二十三条和《特种设备事故调查处理导则》（TSG Z0006-2009）（以下简称“《导则》”）第十条分别对调查组的职责进行了明确，规定事故调查组要“认定事故性质和事故责任”。认定事故责任，就必须明确责任主体。
2.1 责任主体的范围
从中国行政法学角度来看，特种设备责任主体包括行政主体和行政相对人。行政主体是指享有行政职权，以自己的名义行使行政职权并独立承担责任的组织，行政相对人指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人。具体来说，《条例》第八十八条、第八十九条规定的对事故发生负有责任的单位、对事故发生负有责任的单位的主要负责人，可能是特种设备安全监察部门或国家工作人员，也可能是对事故发生负有责任的单位或负责人。
2.2 责任主体的认定
由于政府机构存在部门之间的职能交叉和权限冲突，而且随着市场经济的发展和社会分工的细化，特种设备的产权单位、特种设备的使用单位和特种设备的作业人员三者发生分离的情形呈现出增长的趋势，这无疑给特种设备事故调查及责任主体的认定造成一定的困难。笔者大胆地引入质量管理“新七种工具”之一的“关联图法”来认定特种设备事故行政处罚责任主体。
（1）“关联图法”的概念
关联图，又称关系图，是用来分析事物之间“原因与结果”、“目的与手段”等复杂关系的一种图表，它能够帮助人们从事物之间的逻辑关系中，寻找出解决问题的办法。事物之间存在着大量的因果关系，在这种情况下，理清因素之间的因果关系；从全盘加以考虑，就容易找出解决问题的办法。
关联图法的使用非常简单，它先把存在的问题和因素转化为短文或语言的形式，再用圆圈或方框将它们圈起来，然后再用箭头符号表示其因果关系，借此来进行决策”解决问题。
1）明确所要解决的问题；
2）收集证据，寻找原因；
3）用简明扼要的语言表达这些因素；
4）连接因果关系，制作关联图；
5）找出重要原因并标记区别；
6）提出改善对策。
关联图的判别方法：其中箭头只进不出的是问题，箭头只出不进的是主因，箭头有进有出的是中间因素，箭头出多于进的中间因素是关键中间因素。
（2）“关联图法”在特种设备事故行政处罚主体认定中的运用。
以案例一为例，按照关联图的制作步骤，首先确定“伤人事故发生”为主题，然后事故调查组根据所搜集的证据进行讨论，寻找问题及原因；将各因素之间的关系用箭头连接，制成关联图；按照判别方法找出主因和关键因素，最终形成特种设备事故分析关联图，见图1。
由图1可见，运用关联图的判别方法，“伤人事故发生”为讨论的主题；“A公司员工违章作业”是直接原因；“A公司车间安全管理员失职”是关键间接原因，“A公司安全管理制度不健全” 是问题的主因，“B公司安全管理制度不健全”是问题的次因。
经过上述分析，事故调查组对A公司及其法人按照《条例》第88条第（一）项、第89条第（一）项的规定进行了行政处罚，并在《事故调查报告》中，对B公司提出安全管理方面的整改建议。
在对事故发生的征兆、时刻、位置、状态、痕迹等事实证据资料的分析和确认后，关联图法将导致特种设备事故发生的各因素之间的逻辑关系暴露和展开，最终从综合角度来分析问题，为事故调查组最终对事故责任主体作出认定起到了指导作用。
2.3 关于劳务派遣和劳务外包
在市场经济的发展和社会分工的细化这一趋势下，特种设备领域中也出现了劳务派遣和劳务外包这两种形式，在特种设备事故行政处罚主体的认定要注意这两者的区别。
（1）法律关系不同，这是两者最主要的区别。劳务派遣中，三方主体之间形成三个法律关系。劳动力的实际使用者是用工单位，雇佣者是劳务派遣单位，不同于传统意义上的劳动关系；外包用工中三方主体间只存在两个法律关系，劳动力的实际使用者和雇佣者都是承包人，劳动者与承包人之间是劳动关系，这种劳动关系与标准的劳动关系无异。
（2）违法的后果不同。劳务派遣关系中，因为工作给派遣员工造成损害的，劳务派遣单位和用工单位按照《劳动合同法》承担连带赔偿责任；在劳务外包中，发包方与承包方的员工并不直接发生劳动关系，除必须确保提供必要的安全生产条件外，无须对承包方员工承担任何法律责任。
在案例一中，A公司与B公司签订了《服务外包》协议，A公司与B公司属于劳务外包，A公司的员工与B公司并不直接发生劳动关系，因此事故调查组认定B公司无须对A公司员工承担任何法律责任，但与A公司一样，作为特种设备的使用单位，事故调查组依然要求B公司完善特种设备的管理。B公司整改结果是给每一位授权的叉车司机配发钥匙，并规定叉车司机在离开叉车时，必须拔下叉车的钥匙。
2.4 关于连带责任
假设在案例一中，A公司的员工与B公司是属于劳务派遣，那么这起案件按照关联图的制作步骤形成特种设备事故分析关联图，见图2。
运用关联图的判别方法，“伤人事故发生”为讨论的主题；“A公司员工违章作业”是直接原因；“A公司车间安全管理员失职”和“B公司车间安全管理员失职”间接原因，“A公司安全管理制度不健全” 和“B公司安全管理制度不健全”是问题的主因。
经过上述分析，按照传统行政惯例应该对A公司及其法人、B公司及其法人分别按照《条例》第88条第（一）项、第89条第（一）项的规定进行行政处罚。
笔者认为这样的做法加大了特种设备事故调查组的举证责任，且作出的处罚决定容易违反过罚相当原则，不利于处罚决定的执行，例如其中有的违法者很有钱，有的很穷。
“连带责任”的观点出现在台湾“行政法院”实务中，即仅就一项被处的法定罚款，由各行为人共同负担全部违章责任—负连带给付责任。让共同违法行为人承担行政处罚连带责任，不仅可使特种设备事故调查组无需区分共同违法行为人各自的责任轻重，而且可以确保处罚决定符合“过罚相当”原则，有利于处罚决定的执行。在具体的特种设备一般事故处理当中，如果一个行政相对人承担了全部责任之后，可以通过民事诉讼途径向其他行政相对人追偿。
不过为了防止连带责任过度扩张，避免株连问题的出现，特种设备一般事故连带责任的范围还需要由法律加以明确规定。
【参考文献】
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