时间：2022-04-02 06:18:34
公司财务预算管理制度一
1、目的
规范各经营单位的预算管理，增强计划组织和预算管理水平，优化资源配置、完善考核机制、加强内部控制和防范经营风险，发挥预算的规划、控制、激励功能，实现公司经营目标和发展战略协同。
2、适用范围
本制度适用于XX公司所有中心部门及实质控制的子公司。
3、管理职责
3.1 预算管理委员会：由董事长或总经理任组长，财务总监任副组长，副总经理、主要职能部门负责人等人员组成。负责审议公司预算管理制度;根据年度经营目标，审批确定目标分解方案;负责组织召开预算平衡审议会，提出修改与调整意见;根据预算授权审批制度对预算执行过程中预算内、超预算和预算外事项进行审批控制;组织召开预算执行分析会议、协调各部门制定下一步工作计划;根据预算授权审批制度对预算调整事项的决策和审核;预算考核意见的审核;其他相关事项。
3.2 预算管理部：财务部执行预算管理部的职责，预算管理部主要职责包括：制定预算的编制方针、程序、具体指导子分公司、部门预算的编制;根据预算编制方针，对子分公司、部门编制预算草案进行初步审查、协调和平衡、汇总后编制公司的预算案，并报预算管理委员会审查。根据预算管理制度，制定预算调整方案，报预算管理委员会审批;汇总和分析预算责任单位的预算执行情况，编制预算执行分析报告，报预算管理委员会审批。
3.3 预算执行机构：由预算责任中心执行，主要职责包括：根据下达的年度经营目标，编制业务计划和年度预算，报相关部门审核;执行和控制预算委员会下达的预算;定期分析、报告预算执行情况;根据预算制度，向预算管理委员会提出预算调整申请;协调本单位或部门内部资源及单位或部门之间的预算关系。各运营单位应设立专(兼)职人员进行预算的编制、跟踪及分析评价。
3.4 预算监控机构：由审计部执行，其主要职责包括：对预算执行情况进行监控和预警;定期或不定期进行预算执行情况分析，编制分析报告，提交预算管理委员会审核;对预算制度的执行情况进行检查和监督。
3.5 预算考核机构：预算考核小组，由人力资源部和财务部相关人员组成。其主要职责包括：会同预算责任单位确定预算考核指标，报预算管理委员会审批;根据各预算责任单位的预算执行情况，由各具体负责预算指标考核、评价部门，出具预算指标达成结果和意见，组织实施考核工作。
4、定义
4.1 全面预算管理是利用预算对企业内部各部门、各单位的各种财务及非财务资源进行分配、考核、控制，以便有效地组织和协调企业的生产经营活动，完成既定的经营目标。是企业全过程，全方位及全员参与的预算管理。
4.2 预算责任中心是根据各运营单位和管理部门在预算总目标实现过程中的作用和职责划分的，承担一定责任并享有相应权力和利益的企业内部单位，是预算的责任主体。
5、内容
5.1 全面预算的管理原则
5.1.1 统一规划原则。预算目标由公司总部统一规划，并与公司总体的经营目标一致，各级预算单位必须服从于公司的总体战略目标和经营目标。
5.1.2 分级管理原则。预算目标经过逐级分解后实行分级管理，下达的预算指标由各级运营及管理单位负责落实，各单位对各自归口的业务编制预算，并对预算执行负责，公司统一对各单位预算执行情况分析考核。
5.2 全面预算的期限与效力
5.2.1 预算期间为公历年度的1月1日12月31日，按月份编制执行。
5.2.2 预算编制期，指预算实际编制的时间。预算编制期为每年10月-12月。
5.2.3 预算方案一经批准，在公司内部具有效力，一般情况下不得随意更改和调整，以确保预算的权威性。
5.3 预算编制的内容
5.3.1 预算编制的原则：坚持效益优先原则，实行总量平衡，进行全面预算管理;坚持积极稳健原则，确保以收定支，加强财务风险控制;坚持权责对等原则，确保切实可行，围绕经营战略实施。
5.3.2 预算的类别
预算分为业务预算和财务预算两类
1) 业务预算包括：销售预算、生产预算、材料采购预算、人工预算、制造费用预算、单位成本预算、销售费用和管理费用预算等;
2) 财务预算主要是指资金筹措和使用的预算，包括现金预算、长期资本支出预算、长短期借款预算、预算会计报表等。
5.3.3 预算编制的主要内容，详见附件一XX公司年度预算编制的内容
5.3.4 预算编制的程序
采取上下结合、分级编制、逐级汇总，并反复修订、平衡、调整的方法。预算编制的流程详见附件二XX公司年度预算编制的流程。
1) 准备阶段：在编制下一预算年度预算之前，预算管理委员会组织各预算单位做好各项准备工作，包括信息收集、本预算年度经营计划及预算的执行情况资料的整理，分析下一预算年度的发展趋势，预测下一预算年度预算的总体情况，测算并调整制定预算的有关指标数据。
2) 目标下达：董事会根据战略规划确定预算年度的经营目标，将预算目标具体分解到各预算单位，包括销售目标、成本费用目标、利润目标和现金流量目标等，并确定财务预算编制的政策，由预算管理部下达各部门。
3) 编制上报：各预算单位在下达的预算指标范围内，按下发各业务系统预算编制指引和编制计划要求，编报本单位的财务预算方案;
4) 审查平衡：财务部将各部门上报的财务预算方案进行审查、汇总，提出综合平衡的建议。提交预算管理委员会审查，在审查、平衡过程中，预算管理层应当进行充分协调，对发现的问题提出初步调整的意见，并反馈给各有关部门予以修正，最终形成财务预算定稿上报审批;
5) 审议批准：经审查平衡的财务预算由预算管理委员会核准，最后报董事会批准后执行;
6) 下达执行：经批准后的财务预算方案由预算管理部，各有关责任单位和责任人严格遵照执行。
5.4 预算的执行、控制与分析
5.4.1 执行部门：各预算责任单位是预算的执行机构; 各预算责任单位的第一负责人是预算执行的直接责任人，具体业务负责人对预算执行负主要责任。
5.4.2 预算控制主要体现在预算审批方面，具体详见附件三XX公司年度预算控制的流程。
5.4.3 执行控制原则：先算后花，先算后干的原则，一般情况下不得突破预算指标(包括预算项目、金额和数量);如果客观环境、内部条件以及公司经营计划发生重大变化需要突破预算的执行预算外审批程序;预算结余可以跨月份使用，但不能跨年度使用。
5.4.4 预算分析 ：月末各责任中心应编制月度报表，列明预算执行情况;财务部进行汇总分析，编制预算分析报告，为各级领导提供决策信息。预算分析报告应包括：进度分析(累计计算并汇总各月完成预算情况，以收入预算完成进度为起点分析成本和费用进度，为调整计划和控制提供指导)，业绩分析(根据各部门预算完成情况，通过差异分析的方法，评价部门业绩，为考核提供依据)，改进措施(各级预算管理机构根据预算分析报告，组织相关责任部门落实各项不利差异的改进措施，以及有利差异今后进行巩固、推广的措施)
5.5 预算的调整
5.5.1 预算调整的原则
1) 不随意调整原则：预算方案一经批准，在公司内部具有效力，一般情况下不得随意更改和调整，以确保预算的权威性;
2) 内部挖潜原则：当不利于预算执行的重大因素出现后，应首先通过内部挖潜或采取其他措施弥补，只有在无法弥补的情况下，才能提出预算调整申请。
3) 积极调整原则：当外部环境和内部条件发生重大变化，应积极主动提出预算调整申请，以保证预算方案符合客观实际情况。
5.5.2 预算调整的条件
1) 董事会调整公司发展战略，重新制定公司经营计划;
2) 客观环境发生重大变化(如市场需求、行业发展、竞争对手和国家政策等方面)，需要调整有关预算指标;
3) 公司内部条件发生重大变化;
4) 发生不可抗力;
5) 董事会或预算管理委员会认为必须调整的其他事项。
5.5.3 预算调整的方式
1) 定期调整：每季度20日后，由总经理负责组织有关责任中心负责人参加的预算分析协调会，讨论预算调整事宜。
2) 不定期调整：公司外部环境、内部条件等方面发生重大变化，可以根据情况随时提出预算调整申请。
5.5.4 预算调整的类别
1) 自上而下：当外部环境与内部条件等客观因素导致公司全局性重大变化，经董事会协商一致后，提出预算调整申请。其审批程序：由董事会提出预算调整意向，审计预算部编制预算调整申请表，提交预算执行情况分析报告，说明调整内容和原因，上报预算管理委员会审议批准。对于重大预算调整(调整金额超过预算10%的属于重大调整)，应提交董事会审批。董事会或预算管理委员会批准的预算调整申请，交由预算管理部下达(编写预算调整通知书)。
2) 自下而上：当外部环境与内部条件等客观因素导致公司局部重大变化，而且符合预算调整条件的，可以由各责任中心提出预算调整申请。其审批程序：由预算调整申请部门填写预算调整申请表，提交预算执行情况分析报告，说明调整内容和原因，交主管领导审批后，报预算管理部审核;预算管理部审核后，提出调整建议，上报预算管理委员会审议批准。对于重大预算调整(调整金额超过预算10%的属于重大调整)，应提交董事会审批。董事会或预算管理委员会批准的预算调整申请，交由预算管理部下达(编写预算调整通知书)。
5.6 预算的考核评价
5.6.1 预算执行按月份进行评价，考核奖惩按具体考核制度周期执行。
5.6.2 财务、审计部监控预算执行情况，组织进行预算差异分析，找原因，落实责任归属，提出对相关责任单位预算执行的考核意见。
5.6.3 各责任单位的预算数据指标完成评价结果由财务部门出具， 报预算管理委员会审核，预算管理委员会依据预算执行结果及相关意见审批后转人力资源部执行考核。
5.6.4 人力资源部接收审批后的预算执行结果及意见，依据《XX公司管控体系制度汇编之业绩考核管理制度》及相关制度规定，对相关责任单位、责任人进行奖惩。
6、其他与本制度相关的说明与要求
6.1 本制度由公司财务管理中心负责解释。
6.4 本制度经公司董事会批准后执行，财务管理中心负责本制度的修订、修改和解释;此前有关公司对预算管理的相关规定及与本制度有抵触的，均依照本制度执行。
公司财务预算管理制度二
第一章 总则
第一条 为促进企业建立、健全内部约束机制，进一步规范企业财务管理行为，推动企业加强预算管理， 根据财政部颁发的《关于企业实行财务预算管理的指导意见》和集团公司实施全面预算管理的要求， 结合集团企业实际情况， 制定本制度。
第二条 本办法适用于公司本部及所属公司、控股公司及其所属单位。
第二章 财务预算基本内容
第三条 预算管理是利用预算对企业内部各部门、各单位的各种财务及非财务资源进行分配、考核、控制，以便有效地组织和协调企业的生产经营活动完成既定的经营目标。
第四条 企业财务预算是企业全面预算的重要组成部分，是企业全面预算的中心。企业财务预算是在预测和决策的基础上，围绕企业战略目标，对一定时期内企业资金取得和投放、各项收入和支出、企业经营成果及其分配等资金运动所作的具体安排。财务预算与业务预算、资本预算、筹资预算共同构成企业的全面预算。
第五条 企业财务预算应当围绕企业的战略要求和发展规划，以业务预算、资本预算为基础，以经营利润为目标， 以现金流为核心进行编制，并主要以财务预算报表形式予以充分反映。
第六条 企业财务预算一般按年度编制，业务预算、资本预算、筹资预算分季度、月份落实。
第三章 预算组织分工
第七条 企业法定代表人对企业财务预算的管理工作负总责，各企业应设立财务预算委员会或指定企业财务管理部门负责财务预算管理事宜，并对企业法定代表人负责。
第八条 财务预算委员会主要拟订财务预算的目标、政策，制定财务预算管理的具体措施和办法，审议、平衡财务预算方案，组织下达财务预算，协调解决财务预算编制和执行中的问题，组织审计、考核财务预算的执行情况，督促企业完成财务预算目标。
第九条 财务预算编制在企业财务预算管理委员会领导下进行，企业财务管理部门具体负责组织编制、审查、汇总、上报、下达;负责预算执行和日常流程控制;负责预算执行情况的分析和报告;负责预算执行情况考核等。
第十条 企业内部生产、投资、物资、人力资源、市场营销等职能部门具体负责本部门业务涉及的财务预算的编制、执行、分析、控 制等工作，并配合财务预算委员会做好企业总预算的综合平衡、协调、分析、控制、考核等工作。其主要负责人参与企业财务预算委员会的工作，并对本部门财务预算执行结果承担责任。
第十一条 企业是财务预算执行单位，在公司董事会或公司经营层的指导下，负责本单位现金流量、经营成果和各项成本费用预算的编制、控制、分析工作，接受企业董事会的检查、考核。其企业主要 负责人对本单位财务预算的执行结果承担责任。
公司对公司所属企业实施财务预算管理各企业财务预算方案必须上报公司总部审核批准。
第四章 财务预算的编制
第十二条 预算编制是实现全面预算管理的关键环节，编制质量的高低直接影响预算执行结果。财务预算编制要在企业全面预算管理委员会制定的编制方针指引下进行。
第十三条 企业编制财务预算要按照内部经济活动的责任权限进行，并遵循以下基本原则和要求：
(一) 坚持效益优先原则，实行总量平衡，进行全面预算管理;
(二) 坚持积极稳健原则，确保以收定支，加强财务风险控制;
(三) 坚持权责对等原则，确保切实可行，围绕经营战略实施。
第十四条 企业编制财务预算要按照先业务预算、资本预算、筹资预算，后财务预算的流程进行，并按照各预算执行单位所承担经济业务的类型及其责任权限，编制不同形式的财务预算。
第十五条 业务预算是反映预算期内企业可能形成现金收付的生产经营活动(或营业活动)的预算，一般包括销售或营业预算、生产 预算、制造费用预算、产品成本预算、营业成本预算、采购预算、期间费用预算等，企业可根据实际情况并参照公司具体要求编制。
第十六条 资本预算是企业在预算期内进行资本性投资活动的预算，主要包括固定资产投资预算、权益性资本投资预算和债券投资预算。
第十七条 筹资预算是企业在预算期内需要新借人的长短期借款、经批准发行的债券以及对原有借款、债券还本付息的预算，主要依据企业有关资金需求决策资料、发行债券审批文件、期初借款余额及利率等编制。
企业经批准发行股票、配股和增发股票，应当根据股票发行计划、配股计划和增发股票计划等资料单独编制预算。股票发行费用，也应当在筹资预算中分项作出安排。
第十八条 财务预算主要以现金预算、预计资产负债表和预计损益表等形式反映。企业应当按照公司制定的财务预算编制基础表格和财务预算指标计算口径进行编制。
第十九条 企业财务预算可以根据不同的预算项目，分别采用固定预算、弹性预算、滚动预算、零基预算、概率预算等方法进行编制。同时在编制时，为确保预算的可执行性，可设立一定的预备费作为预算外支出。
第二十条 编制企业财务预算，应按照上下结合、分级编制、逐级汇总的程序进行。按照下达目标、编制上报、审查平衡、审议 批准、下达执行等编制程序进行编制，并制定详细的财务预算编制政策。
财务预算编制结束后，于当年11月底前将财务预算方案上报集团公司，经审查、汇总、平衡后批复各企业执行。
第二十一条 预算的编制日程：年度预算的编制，自预算年度上一年的10月1 日开始至11月25日全部编制完成， 并在次年1月底前分解落实财务预算指标。各企业要依照企业全面预算管理要求编排预算，并制订详细的编制日程和要求， 确保财务预算的顺利编制。
第五章 财务预算的执行、控制与差异分析
第二十二条企业财务预算一经批复下达，各预算执行单位必须认真组织实施，并将财务预算指标层层分解，从横向和纵向落实到内部各部门、各单位、各环节和各岗位，形成全方位的财务预算执行责任体系。控制方法原则上依金额进行管理，同时运用项目管理、数量 管理等方法。
第二十三条 企业应当将财务预算作为预算期内组织、协调各项 经营活动的基本依据，将年度预算细分为月份和季度预算，以分期预算控制确保年度财务预算目标的实现。
第二十四条 企业应强化现金流量的财务预算管理，按时组织预算资金的收入，严格控制预算资金的支付，调节资金收付平衡，控制支付风险。对于预算内的资金拨付，按照授权审批程序执行。对于预算外的项目支出，应当按财务预算管理制度规范支付程序。对于无合同、无凭证、无手续的项目支出，不予支付。
第二十五条 企业应当严格执行销售或营业、生产和成本费用预算，努力完成利润指标。一般情况下，没有预算的， 要坚决控制其发生。对费用预算实行不可突破法，节约奖励，且预算项目之间原则上不得挪用。
第二十六条 在日常控制中，企业应当健全凭证记录，完善各项管理规章制度，严格执行生产经营月度计划和成本费用的定额、定率 标准，加强适时的监控。各预算管理职能部门都要相应建立财务预算管理簿，按预算的项目详细记录预算额、实际发生额、差异额、累计 预算额、累计实际发生额、累计差异额。
第二十七条 在管理过程中，对纳入预算范围的项目由预算执行部门负责人进行控制，预算管理职能部门负责监督，并逐步借助计算机系统进行管理。预算外的支出由企业财务预算管理委员会直接控制。
第二十八条 企业必须建立财务预算报告制度， 要求各预算执行部门定期报告财务预算的执行情况。对于财务预算执行中发生的新情况、新问题及出现偏差较大的重大项目， 财务预算管理委员会应当责成有关预算执行部门查找原因， 提出改进经营管理的措施和建议。
预算差异分析报告应包括以下内容：
(一) 本期预算额、本期实际发生额、本期差异额、累计预算额、累计实际发生额、累计差异额;
(二) 对差异额进行的分析;
(三) 产生不利差异的原因、责任归属、改进措施以及形成有利差异的原因和今后进行巩固、推广的建议。
第二十九条 企业财务管理部门应当利用财务报表监控财务预算的执行情况， 及时向预算执行部门、企业财务预算委员会乃至董事会或经理办公会提供财务预算的执行进度、执行差异及其对企业财务预算目标的影响等财务信息， 促进企业完成财务预算目标。
第六章 财务预算的调整
第三十条 下达执行的年度财务预算，一般不予调整。财务预算执行单位在执行中由于市场环境、经营条件、政策法规等发生重大变化，致使财务预算的编制基础不成立， 或者将导致财务预算执行结果产生重大偏差的，可以调整财务预算。
第三十一条 提出预算修正的前提。当某一项或几项因素向着劣势方向变化，影响财务预算目标的实现时，应首先挖掘与预算目标相关的其他因素的潜力，或采取其他措施来弥补，只有在无法弥补的情况下，才能提出财务预算修正申请。
第三十二条 确需调整的财务预算，应当由预算执行部门逐级向企业财务预算委员会提出书面报告，阐述财务预算执行的具体情况、客观因素变化情况及其对财务预算执行造成的影响程度， 提出财务预算的调整幅度。
企业财务管理部门应对预算执行单位的财务预算调整报告进行审核分析，集中编制企业年度财务预算调整方案，提交财务预算委员会审报公司总部确认后方可下达执行。
第七章 财务预算的专评与激励
第三十三条 预算年度终了，财务预算委员会应当向董事会或者 经理办公会报告财务预算执行情况，并依据财务预算完成情况和财务预算审计情况对预算执行部门进行考核。
第三十四条 财务预算的考评具有两层含义：一是对整个企业财务预算管理系统进行考核评价，即对经营业绩进行评价;二是对预算执行者的考核与评价。财务预算考评是发挥预算约束与激励作用的必要措施，通过预算目标的细化分解与激励措施的付诸实施，达到 人人肩上有指标，项项指标连收入 。
第三十五条 预算考评是对预算执行效果的一个认可过程。要结合企本业济经责任制考评求要，制定考评细则。考评应遵循以下原则：
(一) 目标原则：以预算目标为基准，按预算完成情况评价预算执行者的业绩;
(二) 激励原则：预算目标是对预算执行者业绩评价的主要依据，考评必须与激励制度相配合;
(三) 时效原则：预算考评是动态考评，每期预算执行完毕应及时进行;
(四) 例外原则：对一些影响预算执行的重大因素，如产业环境的变化、市场的变化、重大意外灾害等，考评时应作为特殊情况处理;
(五) 分级考评原则：企业预算考评要根据组织结构层次或预算目标的分解层次进行。
第三十六条 为调动预算执行者的积极性，企业可以制定激励政策，设立经营者奖、效益奖、节约奖、改善提案奖等奖项。
第三十七条 财务预算委员会应当定期组织财务预算审计，纠正议批准，重大的调整应提交企业董事会或经理办公会审议批准，并财务预算执行中存在的问题，充分发挥内部审计的监督作用，维护财务预算管理的严肃性。
财务预算审计可以全面审计或者抽样审计，在特殊情况下，也可组织不定期的专项审计。
审计工作结束后，审计管理部门应当形成审计报告，直接提交财务预算委员会乃至董事会或者经理办公会，作为财务预算调整、改进内部经营管理和财务考评的一项重要参考。
第八章 附则
第三十八条 本制度自 年月日起执行。以前制度与本制度相抵触的，以本制度为准。
第三十九条 企业可以根据本制度及本企业管理需要拟订相应的实施细则，并组织实施。
为加强学校财务管理，本着量入为出，事前控制的原则，有计划的调配使用教育资金，合理配置办学资源，安排好费用支出，保障和促进学校教育教学工作，结合学校实际，特制定本制度。
1.学校预算实行“统一领导，分级管理，权责结合”的管理体制。学校预算编制要遵循“量入为出，收支平衡”的总原则，根据学校事业发展规划和预算年度全校可能组织的收入情况，统筹合理安排支出项目，不搞赤字预算。
2.财务预算是根据学校教育事业发展计划和工作任务编制的财务收支计划、固定资产设备购置计划、资金使用计划、根据学校的发展需要和财力结合单位工作任务安排所需资金，是学校筹集、分配、运用、控制资金的依据。
3.做好预算编制前期准备工作。要分析上年度预算执行情况，通过实际情况与预算的对比，摸索收支规律，为本年度的预算编制打下基础；要了解和掌握预算年度事业发展计划及其资金供需情况，以便安排支出预算时做到保证重点，兼顾一般。
4.学校基础信息是做好财务预算的根本保障，各部门有义务向财务部门提供其职责范围内的数据资料，并对所提供的基础信息负责，对于重大数据差错，要追究其责任。
5.预算的编制要坚持稳健的原则，尽可能排除收入的不确定因素，不将上年非经常性的收入作为预算年度的收入依据。收入预算的编制按来源测算：在编制财政补助收入时应根据有关政策法规、人员工资标准及北京市公用经费定额标准编列；在编制预算外资金收入（事业收入）时，应根据具体的收费项目确定，凡明确有收费标准的项目，要根据有关基数和收费标准计算编列；在编制其他收入时，应根据实际情况和结合上年情况编列。
6.预算的编制要坚持统筹兼顾、保证重点、勤俭节约的原则，各部门应根据本部门的年度工作计划，参照上年度本部门各项实际开支，考虑可能出现的变化因素，先自行作出本部门费用预算。财务部门汇总后编制学校年度预算草案。
7.支出预算分为基本支出预算和项目支出预算两部分，支出预算首先要保证基本支出。
8.编制基本支出时，应分为人员支出、日常公用支出和对个人及家庭补助支出三个两部分：人员支出应按国家有关政策、标准和编制人数等计算编列；公用支出有支出定额的，要按定额计算编列，无支出定额的，要根据实际情况测算编列。
9.项目支出的预算要与学校发展规划相结合，其安排要做到“量力而行”，对于不能短期完成的项目要制定项目规划，分步实施。在编制项目支出预算时，应分为“基本建设项目支出”、“行政事业性项目支出”和“其他项目支出”，在对申报项目进行充分的可行性论证和严格审核的基础上，按照轻重缓急进行排序，并及时上报教委计划财务科。项目支出实行项目管理，要有执行项目完成情况报告、招投标制度、重大项目审核制度和绩效考评制度。
10.各部门应在每年11月31日前向财务部门报送本部门下年度预算草案。财务部门根据学校下年度的事业发展规划和单位收支计划，汇总编制预算方案，并于12月底以前将预算方案报学校校务会议讨论，经校务会审定、校长批准后执行。
二、本制度所指市级财政预算资金包括：
(一)财政预算安排的专项资金；
(二)单位临时申请解决的专项资金；
(三)部门预算以外需追加的预算资金。
三、财政预算资金的申请。确需预算资金的市直预算单位、自收自支的事业单位及国有企业以正式文件向市财政局出申请，由财政指定专人登记管理。
四、财政预算资金的审核。市财政局在收到财政预算资金文件的7个工作日内，对申请项目的真实性、合理性、可行性进行审核。
五、财政预算资金的审批：
(一)年初预算安排的专项资金，已直接落实到项目的，由分管副局长审定，报市长签拨；没有落实到具体项目的，由市财政局征求用款单位意见后提出安排建议，报分管副市长签署意见，其中，一次性安排在10万元以下的由常务副市长审批、签拨；一次性安排在10万元以上(含10万元)的，由市长、常务副市长、分管副市长研究决定，市长签拨。
(二)单位临时申请专项资金和申请追加预算资金，由市财政局提出安排建议，由市长、常务副市长、分管副市长研究决定。
六、财政预算资金的拨付与监督。追加的部门预算资金由市财政局一次性拨付到使用单位。专项资金审批后，由市财政局按项目进度拨付，并分别将资金用途、金额告知使用单位以后，纪检监察、审计和财政监督部门；监察、审计、财政监督部门应对专项资金进行追踪监督；项目完成后，资金使用单位需按规定单独报送专项资金支出决算和使用效果报告。
一、改进预算工具制定战略规划
对于处在高度竞争和复杂的外部环境中的企业而言，笔者认为，可适当弱化预算的控制功能定位，结合企业的实际状况，另寻一种有效的管理工具替换预算工具行使控制功能。明确预算目标。预算目标的确定是企业会计预算管理过程中的重要环节，为保证该环节的真实性、准确性，需要企业下级部门自觉接受上级部门对其预算目标的实现能力予以评估。评估过程中需着眼于两方面：一方面，着重评估下级部门所处的内外部经营环境，把握预算目标的挑战性、科学合理性；另一方面，着重评估下级部门预算部门是否与企业整体发展目标保持一致性。对预算目标实现能力的评估工作不容忽视，其直接关系到企业预算目标的高效性，因此需要企业组织企业管理层、内、外部专业人士成立预算质询小组，由该小组运用合理的预算质询方式辅助企业上级部门对下级部门提出的预算目标的实现能力进行评估。由于现行企业中存在多种不稳定因素，导致企业战略管理过程中出现一系列问题，这些问题主要体现在评估与调整战略环节。实践证明，有效的预算既能够强化战略又能够修正战略，其中预算编制和执行为企业强化和修正战略，增强战略的权威性、有效性提供了充足的信息支持，如预算执行阶段，企业通过对比预设目标与执行结果，发现战略实施过程中具有一定的差距，若二者之间的差距较大，则需要企业结合内外部的环境变化状况，打破原有的战略，重新制定新战略；若二者之间的差距较小，则需要寻找引起差距的原因，之后有针对性的采取校正措施，即建立和落实绩效奖惩机制，以增强企业各部门对执行战略的积极性、能动性。总结而言，预算是保证战略可行性的重要环节，其中预算对战略所起的强化和修正作用，对增强战略的权威性、有效性具有极其重要的作用。
二、弹性预算法向标杆分析法的必然趋势
弹性预算法又称变动预算法，该法最常用于以预算为控制工具的企业。弹性预算法具有二大显著优点：一方面，扩大了企业的预算范围，使企业更快更好的适应不同经营活动状况的变化，有助于预算控制功能的充分发挥，规避了频繁更改预算行为的发生；另一方面，建立在客观可比的基础之上，有助于增强预算对实际执行状况的评价与考核真实性、完整性。受宏观环境和突发事件的影响，使得预算差异性日益显现，此时企业不能够将这种预算差异作为评价和奖惩的重要依据，但企业可根据这种差异性对预算做出相应的调整。对预算的调整是企业的必需行为，其原因在于预算超出了“弹性预算”的适用范围，与企业的战略目标严重脱钩，若不对其及时调整将直接影响到企业的发展与生存。企业运用标杆分析法确定预算目标和审查预算指标。标杆分析法又称之为基准化分析法，其是指将本企业从事的某项活动与从事该项活动的最佳者进行比较，从而挖掘出本企业从事该项活动过程中的不足之处，并及时予以修正。从预算角度看，企业分析国内外市场形势，融合同行业标准和国际标准，结合自身的特点和需求，明确预算目标。同时，企业可采用对标的手段审查预算指标，如对资产周转、投资回报等指标进行对标，以此可实现企业高效率、高质量运行；对可控成本费用指标进行对比，以此可达到降低成本，增加效益的目标。总之，企业运用标杆法制定预算目标和审查预算指标，能够判别预算目标的可行性、有效性。
三、构建柔性的企业文化
必须强调的是我国企业管理预算行为模式的选择必须建立在中国特有的文化和制度背景之上。侧重于发挥预算控制功能的企业应当认识到：设计得再严密的制度也有漏洞，预算管理亦然。因此，预算制度的有效运行应当以预算当事人的一定的道德水平为依托。如果每一位当事人都想方设法地寻找和利用预算漏洞，设计得再完美的预算制度都难以奏效。培育优秀的企业文化有利于引导员工自觉地保持良好的道德行为，对改善预算管理效果有十分积极的作用。比如，建立一种良好的预算差异分析氛围，让预算差异分析过程成为员工反思过去工作、建言献策的过程，而不是成为“秋后算账”的过程；又比如，建设一种以亲情为特点的企业文化，为预算管理的“硬约束”机制增添一点柔性的氛围。这些措施，都可能使预算制度得到员工的真正认可，对减少“控制导向”的副作用起到一定的效果。
四、结语
为了缓解预算管理困境，对预算的决策功能和控制功能都有强烈需求的企业（这类企业通常面临高度竞争和复杂的外部环境），要主动对“决策导向型”和“控制导向型”的功能定位模式有所取舍。预算在本质上是一种综合计划工具，支撑企业的经营决策是预算的本质要求。因此，建议这些企业侧重发挥决策功能，同时弱化控制功能定位。
作者：张义 刘阳 单位：佳木斯大学
【摘要】全面预算管理是现代企业的管理模式，在集团公司实行全面预算管理非常必要。本文针对集团公司全面预算管理存在的问题进行分析，并提出相应的建议。
【关键词】集团公司；全面预算管理；企业战略
集团公司管理的核心是“整合”，将下属各分（子）公司、经营实体和各位员工联合起来，围绕企业集团的总体目标而运行。实施全面预算管理是实现集团公司整合的有效措施。全面预算包括：编制预算（包括预算调整）、执行预算和考核评价等环节，即将企业的战略意图、决策目标及其资源配置以预算的方式加以量化，并使之得以实现的企业内部管理活动的总称。涉及企业内部各个管理层次的权力和责任的安排，通过这种安排以及相应的利益分配来实现内部监督与激励机制。目前，全面预算这一科学的管理观念，已在我国集团企业中得到广泛的认同。但是由于全面预算管理在中国起步较晚，在认识上存在许多误区需要澄清，在实践上还存在许多操作方面的问题需要解决。
一、全面预算管理是一种全方位、全角度的企业管理模式
全面预算管理是一种全公司、全周期、全过程、全职能、全局观、全系统的企业管理模式。集团公司是“利益相关者缔结的复杂的契约”。其在追求价值最大化的同时必须满足相关者的利益。因此，集团公司的所属单位都是利益相关者和预算管理的实践者，只有集团所属企业的全面参与，才能真正将各种责、权、利指标落实到集团公司组织的各个层级，从而将预算管理全面实施。全面预算一般包括年度预算和月度预算。企业通常在每年度10月下旬至11月编制下年度（分月）预算方案；在年度预算的指导下，每月下旬编制下月月度预算方案，依次类推，从而实现一种月度逐渐累计的滚动预算。这样可以对上期、本期、下期的业务预算数据进行比较，实际考察预算的制定和执行情况。另外，全面预算还应该是一种“全过程”的管理模式。由于全面预算管理涉及企业内外的各种经济现象，属于一个多因素的、动态的、复杂的系统，它必须通过全面预算和责任预算的配合，实现全方位的系统管理；必须通过预算编制、预算调控、预算考评等循环，实现事前、事中、事后全过程的系统管理。因此，在集团公司中应专门成立相对独立的预算管理委员会，推行全面预算管理工作。
全面预算管理也是集团企业内部一个全范围、全职能的管理。通过建立职能责任中心，可以使企业建立起“纵向到底、横向到边”的责任体系，从而实施有效的预算控制、绩效考评和奖惩。预算管理是经营方针、目标及经营计划的定量反映，明确规定了整个集团企业的各公司、各部门、各层次以及个人所要达到的具体预算目标。预算管理的过程就是将集团公司的总体目标分解、落实到每个人的过程，从而使各部门、每个人明确自己的工作目标和任务。进行“全职能”的预算编制，可以起到两个作用：一是引导，即引导企业的各项活动按预定的轨道运行，防止出现偏差；二是激励，即最大限度地发挥企业员工的积极性，创造出最大的经济效益。同时全面预算管理也是一种“全局观”的战略管理。一方面，预算目标的定位，应体现不同类型企业的战略重点；另一方面，预算模式的选择，也应体现企业不同时期的竞争战略。科学的预算管理体系蕴含着企业管理的战略目标和经营思想，是集团公司对未来一定期间经营思想、经营目标、经营决策的财务数量说明和经济责任的约束依据，是公司的整体作战方案。没有战略导向性的预算管理就没有灵魂。最后，全面预算管理也是一种“全系统”的管理方式，以集团公司的组织系统为基础，从全局出发，综合分析集团公司组织系统与外部经济环境的适应关系，协同集团公司内部各个子系统之间的系统联系，从而实现整体目标最优的系统性管理。
二、以企业战略为指导，恰当、合理地编制集团公司的全面预算
预算的编制是全面预算管理的核心环节，全面预算包括资本预算、经营预算和财务预算三大部分，这三部分相辅相成、缺一不可。全面预算管理中，集团公司预算的编制要专门分析企业外部环境的变化，研究国家政策、市场环境以及行业动态等。在确定企业战略的基础上应采取自下而上、横向协调的程序，体现出分权与集权的统一。目前，我国许多集团公司还没有认识到企业战略的重要性，因而在没有战略指导的前提下制定的战略目标，自然就缺乏指导性，全面预算也难以提升企业的核心竞争力和企业价值。在此前提下编制的全面预算，往往导致管理者只注重短期经济效益，而忽视了长期经营目标。由于各期编制的预算指标衔接性差，会使短期的预算指标与企业长期的发展战略和规划相互冲突，难以取得预期的效果，背离了全面预算管理的初衷。
编制预算时，将集团公司全面预算编制的范围扩大到企业生产经营各个方面，如管理费用、销售、成本、投资收益、资本支出等。集团公司应根据自己各子公司自身发展的需要合理地选择预算编制方法。如果行业比较稳定、变化不大，可以较多地使用固定预算，其中某些指标可使用弹性预算，每隔几个预算年度再进行一次零基预算，对企业资源的配置进行重新调整；对于市场变化快的行业，企业应该选择滚动预算，使预算目标尽可能地接近实际。
因此，在集团公司的全面预算中，预算编制的程序是：首先由预算管理委员会根据企业战略确定预算思想与目标；然后预算管理委员会中的预算领导小组负责下发预算目标并由各子公司和部门结合自身情况编制预算草案；接着预算管理委员会中的预算编制小组进行初步协调和汇总；预算管理委员会中的预算领导小组召集各子公司和部门负责人协调各级预算，形成初步的预算并报预算管理委员会审批，如果没有通过，还需要进一步的协调，将协调后形成的预算方案下发到各子公司和部门进行再平衡，并上报再协调，直到各方的目标达到一致为止。最后对通过的预算方案以内部法案的形式下达到各子公司和部门执行。
三、加强预算管理的监管，提高预算管理的实施效率
为了使全面预算管理有效执行，首先要细化预算，将预算的制度、责任、指标、定额和费用等各方面进一步细化，分解到管理的各个角度和人，使他们具有明确的目标和过程监控，从而提高预算执行效率。但是，预算真正成为企业的“硬约束”，关键是要用强制的力量去执行预算。准确、合理的预算本身并不能改善经营管理、提高企业经济效益，只有认真执行预算，在预算执行过程中严格按制度和程序办事，坚决杜绝违规操作，才能真正达到全面预算管理控制的目的。
全面预算经预算管理委员会审批后，下达到各子公司和部门执行，大到最高管理层，小到公司的某个员工都是预算的执行者。全面预算是整个集团公司的预算，不应该只与财务部门有关。但财务部门可以对预算的执行进行监管，对公司整体预算实施有效监控。在预算执行过程中，作为各责任中心的子公司和部门必须向财务管理部门报送预算执行分析报表，这是财务部门对预算进行过程监控的依据，也是预算管理领导小组考虑是否调整年度预算的重要参考。财务管理部门可以利用计算机网络对各子公司的经济业务处理进行跟踪。一方面可以使总经理对预算执行情况进行实时控制。另一方面也进一步卡住了会计信息失真的源头，减少虚假会计信息，有利于内部审计部门对预算执行的监督。预算的执行和监督是紧密联系的，有力的监督是有效执行的重要保证。预算执行的管理以日常动态检查、月（季）度分析考核、中期检查预测与适时合理调整等方法，贯穿于企业经营的全过程。月（季）度分析考核，以各责任部门编制并经财务管理部门核定的月（季）度预算分析报表为主，预算领导小组每月（季）召开分析会议。中期检查预测与适时合理调整，以各责任部门编制并将财务管理部门核定的中期分析报表及预测报表为主，于每年中期财务中报后，由预算管理领导小组召开中期分析检查会议，并将分析结果上报预算管理委员会。
四、预算执行的考核和调整
预算管理领导小组对预算执行情况按季度和年度进行评估，对当期实际发生数与预算数之间存在的差异，不论是有利的还是不利的，都要认真分析其成因，写明拟采取的改进措施。预算考核的重点是找出形成差异的原因及应采取的措施。通过分析出现差异的原因，找到管理中的强项和弱项，总结经验与教训，加强管理。“考核与奖惩是预算管理的生命线”，只有通过科学合理的考核、赏罚分明的奖惩，才能确保预算管理的实现。在预算执行结果评估的基础上，对预算完成情况、预算编制的准确性与及时性进行考核。肯定成绩，找出问题，制定和实施科学合理的奖惩制度。
对于预算执行的考核应在激励方案中设置定性和定量指标，然后根据行业的特点和不同的考核重点，在定量指标和定性指标设置不同的分配权重。定量指标基本上为经济指标，应根据预算执行情况进行奖罚，偏重于结果评估。定性指标基本上为非经济指标，应对工作中表现优异的员工进行奖惩，偏重于行为评估。为了保证考核方案合理、科学，可对不同预算完成情况进行模拟测算，以此事先了解方案最终奖惩程度，避免估计不足而导致风险。考核责任书应由总经理和各预算责任人签字确认。
关键词：预算管理 实践性 专业人才
由于医院在药品成本等方面有着很大的利润空间和弹性空间，所以医院的预算管理一直是一项比较复杂的工作，在以往的医院预算管理中出现预算不符的现象不在少数，也给医院的会计管理带来了很大的阻碍，但是在新医院会计制度中，对于医院预算管理的重视程度在不断地提高，各项制度也在不断地完善，预算管理水平也得到了一定的提高，但是相对于医院的发展需求而言显然还有所欠缺，所以本文针对新医院会计制度中的不足之处提出了几点建议。
一、医院会计制度下预算管理出现的漏洞
（一）预算管理制度不健全
医院的会计制度在医院发展中的作用是显而易见的，它的完善对于医院的发展有着极其重要的作用，作为医院会计制度中关键部分的预算管理更是医院经营体系中的重中之重。但是在我国大部分医院现有的会计制度中，预算管理制度存在着很大的漏洞，对于医院相关收支的监督力度很低，监督范围也比较狭窄，面对着医院的业务范围和发展规模的快速扩大，医院预算制度的发展已经很难满足医院的需求，对于医院的预算管理的准确性也在大大下降，不但没有能够很好的履行自己的职责，甚至还会在一定程度上对于医院会计制度造成困扰，带来很大的负面影响。同时缺乏相应的监督体系，导致了预算管理的工作缺乏足够的监督，从而影响了预算管理工作的质量。
（二）预算管理的实践性较低
预算管理工作作为医院会计工作中的关键部分，对于医院整体会计工作有着很重要的影响，但是在现有的大部分医院的预算管理制度中，对于预算管理的实践性和真实性严重缺乏，很多的预算管理工作都只是简单的通过上一季度的医院运行情况加以编制，却缺乏对于医院现实工作的足够考察和调研，而且由于医院预算管理制度的不完善，在工作分配上也有着很大的混乱，导致了预算管理工作的进程缓慢，极大地影响了医院预算管理工作的质量。
（三）预算管理工作队伍建设较差
医院预算管理制度的不完善固然对于预算管理工作有着很重要的阻碍，但是作为执行预算管理工作的工作人员对于预算管理工作的影响则是更加明显。在现阶段，我国大部分医院预算管理工作人员的专业素养都比较低，这样的现状与我国的专业人才培养体系和医院的选拔体系都有着很大的关系，一方面，我国在预算管理人才的培养体系方面有着很大的不足，导致了专业人才的缺乏，自然影响了医院预算管理工作队伍的建设，另一方面，医院在选拔预算管理工作人员的过程中考核力度不足，影响了预算管理工作队伍的整体专业素养，也给医院的预算管理工作带来了很大的困扰。
二、完善医院预算管理工作漏洞的方法
（一）健全医院预算管理制度
医院预算管理制度对于预算管理工作的影响是有目共睹的，想要有效提高医院预算管理工作的水平，必须要加快健全医院预算管理制度，才根本上确保医院预算管理工作的顺利进行。首先，必须要建立完善的奖惩制度，对于在预算管理工作中表现出色的人员要加以鼓励并且给予适当的物质奖励，对于消极怠工的工作人员要给予适当的警告和处罚，对于预算管理工作要加以严格规定，督促预算管理工作的高质量进行。其次，要及时的针对医院的发展规模和业务范围调整医院预算管理工作的范围，及时的进行预算工作人员的调整和补充，实时保持医院预算管理工作的质量。最后，要建立起完善的监督体系，对于预算管理工作进行及时的监督，对于预算管理工作中出现的不良现象加以及时的处理，在起到督促预算管理工作人员的同时，也有利于及时的对于预算管理工作中出现的问题加以解决，进一步的完善医院的预算管理工作。
（二）加强医院预算管理工作的实践性
医院的预算管理工作水平与其工作的实践性有着很紧密的联系，预算管理工作的本质就是在参考医院经营情况的前提下对于各项收支进行预算管理，因此必须要加强医院预算管理工作的实践性，提高预算管理工作参考数据的实时性。首先，医院预算管理部门要专门成立调查小组，对于医院的经营情况进行及时的考察为预算管理工作提供准确的数据，要定期的对于医院的各部门收支情况进行考察，保证数据的实时性，其次，要进一步的完善医院的预算管理制度，对于预算管理部门的工作要进行合理的分配，确保预算管理工作人员的工作量保持在合理的范围之内，有效的提高预算管理工作人员的工作态度和积极性，提高预算管理工作质量。
三、结束语
医院的预算管理工作作为医院会计制度中的重要组成部分，对于医院发展的影响作用是巨大的，随着新时期我国经济的持续增长，医院行业想要跟紧发展节奏，迅速的扩展医院规模和业务范围，就必须要加强医院的预算管理工作水平，适当的通过健全医院预算管理制度，加强医院预算管理工作的实践性以及加强医院预算管理队伍建设等方法增强医院预算管理工作质量，推动医院的进一步发展。
参考文献：
在市场化进程中，港口企业已经逐步意识到全面预算管理的重要性，加上港口企业间相互交流借鉴的加深，大多数企业基本设立了预算管理制度，通过建立信息化平台推进预算管理的深入。技术上能够做到在凭证、付款等环节设置适时控制，做到对部分费用按照项目重点管理。但总体来说制度和技术相对完善，具备长、中、短期预算的企业并不多，如果说全面预算是一个体系，那么绝大数企业做的只是一个点，与全面预算实施目标存在很大差距，主要存在以下问题：预算管理组织机构没有构建，使得本应具备的人人关心预算管理、接受预算约束的管理环境始终无法营造，致使预算机制不能发挥其应有的作用；预算没有很好地支持公司的战略，甚至与之产生冲突；预算编制过程过于耗时、成本太高，基本是财务部门在包办；公司预算管理未做到全员参与，甚至做不到全部门参与；预算管理非财务指标缺乏，不能给各单位预算目标的分解、执行及分析等环节提供合理依据，使预算管理控制职能完全丧失；缺乏预算调整机制，预算制定后几乎不再进行修改；未对预算执行偏差进行分析、报告以及考核，使预算对企业运营目标的导引、激励等作用根本无法发挥，预算实质上形同虚设。
二、预算管理体系完善策略
预算管理工作的高效开展必须依靠有效的制度保障，一套完善的管理制度是实施预算管控的重要前提，可以指导企业上下级及各部门之间有序地进行预算活动。预算管控系统运行所需的保障制度包括科学的组织架构、健全的财务核算体系、完善的内部控制体系、优化的企业激励制度等。
(一)设置预算管理组织架构，建立责任体系健全的预算组织体系，包含权威的预算领导机构（如预算管理委员会）以及承担预算编制、执行、控制和考核的专职部门，分别负责协调企业内部关系、平衡各部门工作计划、组织实施预算活动等。除此之外，港口企业还应该有良好的内部组织架构，并以此为基础，建立科学的预算责任网络，以便于预算的顺利分解及明确责任归属。
(二)建立全员参与制度预算机制的高效运行离不开全体职工的支持，其中，企业中基层管理者对预算活动的态度及执行效力尤为重要。在预算实施之前，应进行动员教育，对预算知识做宣传培训，从根本上树立起全员对预算管理的支持态度，让其充分了解到预算管理对企业发展的重要性，并自觉加入到预算管理的相关工作中，为管理及制度的实施做出应有的贡献。
(三)建立健全以业务财务一体化为基础的会计财务制度以业务财务一体化为基础的会计财务制度是全面预算管理落地的前提，也是全面预算实施有别于财务预算的根本点。缺失这个前提，全面预算就如空中楼阁。一方面，预算管理离不开预测，预测需要以大量的信息为基础，而以业务财务一体化为基础的会计信息恰恰可以提供大量的信息支持；另一方面，健全的会计核算体系也是预算执行控制、差异分析数据来源的基础。
(四)科学选择预算管理模式、方法目前，大部分港口企业都处于成熟阶段，成本控制是这一阶段财务管理甚至是企业管理的核心，将预算总成本按照预算成本中心分解，进而形成约束各成本中心管理行为的分预算成本。在预算方法选择上，适当选择滚动调整、弹性预算等辅助方法，以使预算方法更加实用有效。
(五)丰富现有预算指标体系预算目标是预算管理工作的核心，年度预算目标是对公司中长期发展规划分解细化的结果，在确定目标的过程中不仅要考虑公司的综合财务能力（盈利能力），还应从客户（如客户忠诚度、市场增长率等）、学习和成长（如离职率、员工满意度、人均培训时间等）、内部运营（如操作系数、堆场利用率、设备故障率等）四个方面构建指标体系。指标越细化、丰富，预算目标才会明确、完善，对公司的预算管理才能具有指导意义。
(六)强化预算执行控制预算考核不能简单地看主要预算目标执行偏差是否在合理范围内，还必须包括预算管理流程是否规范、日常控制是否有效、制度建设是否完备等各方面内容。预算控制行为必须详加规划，否则实际发挥时，就会出现无所适从的现象，缺乏方向，徒劳无功。因此，港口企业要对收入、存货、生产、人工、费用及现金等预算进行全面控制，并逐步建立合理的事前、事中、事后预算管控系统，以保障整体预算体系的健康运行。
关键词：矿山企业，财务预算，问题，建议
1.引言
近年来，随着国民经济的迅速发展，钢铁的需求量大增，而本钢企业作为一家老牌钢铁企业，也获得了再次蓬勃发展的机会，取得了可喜的成就。本钢矿业公司是本溪钢铁(集团)有限责任公司下属子公司，在籍职工13458人，拥有固定资产原值40.07亿元，净值10.82亿元。公司下属9个单位，包括铁矿、石灰石矿、选矿厂、运输公司等，担任着为母公司提供原料的任务。在公司集团快速发展的阶段，财务管理工作也显得尤为重要，但是就目前的情况来看，矿山企业的财务管理工作，特别是预算管理制度的建设，仍然有较大的提升空间。
2.财务预算管理的概念
财务预算管理是企业建立全面预算管理制度的重要组成部分之一，通过预算管理对企业的人力、物力等各种资源进行整合，明确各部门、各时期的任务及目标，不仅能够保证企业提出的经营目标能够按时完成，而且也是衡量各部门、员工绩效表现的重要标准，是企业能够健康发展的重要制度保障。
3.本钢矿业财务预算管理制度中存在的问题
3.1 企业的预算管理意识不足
本钢矿业成立于1905年，依托于本钢企业，担负着采矿、筛选、运输的责任，一百余年的发展历程一方面见证了企业的生命力，另一方面在企业的经营和管理中，受传统的企业经营思维影响较深，管理层并没有充分意识到预算管理制度的意义，在企业的经营中仍然对预算管理存在一定的盲区，比如每年的预算一旦决定则不能更改，过于刚性；费用预算不合理；执行过程中监督、控制、激励不力；对预算执行的结果并没有很好的反馈，仅仅把预算管理作为激励员工完成任务、控制成本的一种手段，而忽略了企业的财务预算管理是企业建立现代企业制度的一项基础性工作。
3.2 企业预算管理的组织体系尚不完善
本钢企业作为母公司，在其财务部门下设了预算部门，主要负责组织编制公司全面预算，对子公司的预算进行指导、监督和考核；公司预算执行情况分析、监督及考核；预算调整情况审核，并提出意见报公司审批。就本钢矿业的预算工作而言，主要是服从其母公司的安排，再对总的预算目标进行分解，下达到各个子单位。就预算的制定和执行而言，本钢矿业公司总体上处于较为被动的地位。
从母公司及子公司的预算管理的机构设计而言，公司的管理层仍认为财务预算是单纯属于财务部门的工作，而忽略了财务预算中涉及到各个部门、各个环节的工作，是有效的整合企业各部门资源完成企业战略目标的制度保障。而财务部门对预算管理的涉入也处于叫为浅层次的阶段，很大程度上是根据历史财务数据和管理层的意图来制定预算，这也就导致了预算和实际况存在一定的距离。因为预算的制定过程并不完善，各个部门之间的矛盾和冲突并不能完全的得到调整和解决，又没有一个独立且高于各个部门的预算管理部门来对预算的执行进行监督和控制，这也影响了最终预算的执行效果。
3.3 预算编制程序有待改进
现行的预算编制程序即先由本钢公司制定年度的预算计划，然后由预算处制定各个分公司的预算，再由本钢矿业对其预算目标进行层层分解，制定具体的预算管理计划并下发到各个部门进行进一步的细分，将目标和任务具体到每个项目、每个员工身上。
但这种编制程序仍是存在一定问题的，随着经济的稳步增长和对钢铁需求量的稳步上升，矿山企业的经济效益逐步好转，在一定程度上也掩饰了企业预算管理方面的漏洞，比如各种资源的消耗指标和各种费用仅凭经验和表明现象进行制定，并没有联系市场的变化波动情况和企业生产条件的变化，而资金也基本上是按需供应，从一定程度上助长了不合理大量占用资金的状况，管理者往往更关注于年终的利润是否完成了计划，而对于执行的过程给予的监督程度则不足。
此外，财务预算的编制方法也有待改进，本钢企业仍然采用计划模式下的增量编制法来编制下一年度的财务预算，根据以往的财务数据和经营经验来确定下一年各项科目的浮动范围。但是就钢铁企业的特点来看，受到外界的因素影响较大，如国外铁矿石涨价就可能影响到整体市场的需求状况，本钢企业自身的经营目标要受到市场各个因素的影响，而这也影响到企业对于原料的需求。但是用增量预算法无法涵盖非正常因素所带来的影响，预算管理也难以真正发挥作用。因此，要改变传统的增量预算法，比如改用零基预算法等方法进行财务预算管理。
4.完善本钢企业预算管理制度的建议
4.1 加强企业预算管理的意识
要完善本钢企业的财务预算管理制度，就要加强员工对于预算管理制度的认识和理解，为构建预算管理制度提供良好的环境。
首先，要加强管理层对于财务预算管理制度的理解和认识，通过举办培训班或是相关课程使得管理层对财务预算管理制度有更深刻的了解，体会到财务预算管理制度是企业完成既定生产目标、实施战略部署、构建现代企业制度的基础性工作。通过进行财务预算，可以将企业的长期经营目标进一步具体化，如产销量目标、成本控制、费用控制目标等，并结合例外情况，对企业相关经营活动进行评价，也是企业进行管理的重要手段之一。此外，财务预算管理制度能够更为明确的分析和调动企业的各项资源，有利于整合资源，调和部门之间的矛盾，优化内部流程，更有利于企业的发展。
其次，要加强对员工的财务预算管理制度的教育，强调预算管理制度中的全员参与原则。只有员工积极参与到财务预算管理之中，管理层在制定预算目标时才能够更为贴近企业生产和销售的实际情况，而且也有利于调动员工的工作积极性，增强对企业的归属感。比如不同的部门，如开采部门与筛选部门，所耗用的生产资料都不尽相同，在预算管理中的重点也不相同，对于前者，还要结合矿藏特点和安全指标进行管理，对于后者，要引入采选精细化指标予以辅助，同时兼顾两者的特殊性，这样才能为不同部门的员工所接受，也能够保证预算管理的执行效果。
4.2 设立独立的预算管理部门
企业的财务预算管理是关系到企业各个部门、生产销售中各个环节的一种综合的预算管理制度，是企业进行战略管理的一种工具，直接体现了管理层的意图，因此应该在公司的管理高层下设独立的预算管理委员会，脱离财务部门，直接负责预算的制定、实施、评价、反馈等各个环节的工作，负责调解各个子公司、各个部门之间的矛盾，预算的调整等工作直接向公司的管理高层报告。
4.3 进一步完善预算的编制流程和方法
在编制流程上，要结合“自上而下”和“自下而上”两种方式，首先，要深入各个部门，了解真实的生产情况和员工的切实需求，其次，要结合公司管理层做出的长期经营计划，编制财务预算，预算的主要内容包括生产计划、每道工序及不同车间的作业量、采选平衡、粗加工平衡、精加工平衡、辅料平衡、主营业务收入、费用预算等。如果生产的技术并未有较大的更改，且生产效率维持不变，可以采用增量预算法来进行下一年的预算编制，而对于灵活度较大的部门，则可以考虑采用零基预算法，最大程度的控制费用和成本，提高资金的利用率。
5.结语
随着我国市场经济的不断发展，国有的矿山企业也要逐步转变经营思路，建立现代企业制度，逐步完善全面的预算管理制度，将预算管理制度纳入企业的战略管理系统。建立了完善的预算管理制度，一方面有利于企业所有者对经营管理者进行考核，另一方面也有利于合理配置企业资源，保证企业的可持续发展。（作者单位：本溪钢铁（集团）矿业有限责任公司石灰石矿）
参考文献：
关键词：冶炼；预算管理制度；路径选择
1铅锌冶炼企业存在的问题
目前铅锌冶炼企业面临行业内激烈的竞争和铅锌价格持续降低的不利环境，急切地需要一套完善的预算管理制度来降低企业的成本，增加企业的效益，以此来提高企业的市场竞争能力。因此，铅锌冶炼企业要建立一套符合自己实际情况的、行之有效的预算管理制度，但是铅锌冶炼企业在建立预算管理制度的过程中存在以下问题：第一，铅锌冶炼企业的员工认知能力参差不齐。据有关数据显示，铅锌冶炼企业大专以上学历的员工只占全体职工的8%，高学历高素质人才极其缺乏。第二，铅锌冶炼企业员工的预算参与积极性不高。企业的员工因为工作量不同、对预算的认知程度也不同，使得他们参与预算工作的积极性表现不一。另外，企业职工重视生产轻视管理，重视现场轻视分析的观念也影响着他们参与预算的积极性。第三，铅锌生产的料比可能会随着原料的价格和供求关系的变化而变化。随着这些不可控因素的增加，铅锌冶炼企业的预算工作难以顺利开展[1]。
2实施预算管理制度的基础
鉴于以上种种因素，企业高层在推动预算管理制度的路径选择中，要做好以下三个方面，才能顺利开展预算工作。实施预算管理制度是铅锌冶炼企业管理的重要方法，同时也要求企业有健全完善的内部管理流程。对于铅锌冶炼企业来讲，管理费用支出是否合理、工资管理是否规范、购销合同执行是否合规都影响着企业的运营。因此，铅锌冶炼企业首先要梳理企业内部流程，确保员工的权责分明，内部流程清晰。其次，企业的相关部门要加强企业内部流程、制度的宣传和培训，为完善预算管理制度提供良好的基础环境。控制铅锌冶炼企业的成本指标是企业生产管理的关键所在。因此，铅锌冶炼企业要加强成本分析的工作。第一，铅锌冶炼企业要做好计划成本，尽量使原料的计划价格接近市场价格。第二，铅锌冶炼企业要建立成本分析小组，具体为生产部门经理担任组长，财务部门和采购部门以及销售部门经理作为组员。铅锌冶炼企业要坚持执行成本分析周会制度，每周都要将回收率和单位电耗等生产指标统计出来，并将每周的生产成本和计划成本作对比，根据不同的情况提出相应的改进意见。成本分析在一定程度上为预算工作的开展提供了良好的支撑，是企业开展预算工作的重要环节，所以铅锌冶炼企业一定要做好成本分析[2]。铅锌冶炼企业在做好成本分析的基础上，企业的财务部要将企业当年的固定费用整理出来，并根据企业往年的情况，运用流动比率分析法、速动比率分析法、本量利分析法等多种财务分析法预测企业当年的经营成果。除此之外，当企业的产品销售价格和生产规模发生巨大改变时，企业的财务部门要及时调整预算确保财务预测信息准确。铅锌冶炼企业如果能做好财务预测工作，在开展预算工作的过程中，将极大提高财务人员对于财务信息变化的调整能力。
3实施预算管理制度的路径
倘若铅锌冶炼企业能够很好的完成制度流程、成本分析和财务预测这三方面的基础工作，那么铅锌冶炼企业可以在预算工作组的组织形式、突出重点的内容形式、定期分析的工作形式和以鼓励为主的工作评价这四个方面开展预算管理的工作。预算委员会，具体如下：预算委员会的主任由总经理担任，副主任由财务总监和生产部门的副总经理担任，其余的相关部门负责人担任委员。但是全员参与可能会达不到实际目的，可能会适得其反，因此，企业在综合考虑各岗位人员的职责、工作能力等方面的影响后，可以在企业的预算委员会下设若干小组，比如采购组、销售组、考核组等等。每组都推选出组长，组长负责组织每组的成员完成预算编制、成本分析以及预算分析报告等工作。通过小组的形式不仅可以促进各部门积极参与预算工作，还可以将具体的责任落到每个部门。预算虽然能将企业的资源系统化，但是在开展之初可能不利于预算管理工作的实施。因此，铅锌冶炼企业要以经营主线为重点内容，重点梳理企业生产工作组、费用工作组、销售工作组和采购工作组的工作，集中精力开展预算工作。其中，销售工作组要重点分析企业的产品销售价格和销售规模，采购工作组的重点在于分析企业生产原料的市场价格，生产工作组则要重点讨论如何在市场价格下计算出最佳的用料计划比率，费用工作组也要重点解决如何结合企业的生产规模将费用预算的控制到最低[3]。预算报告是进行预算分析最基本的依据，由于铅锌冶炼企业的原料配比、原料的价格、产品的销售价格、销售客户等都会发生变化，因此企业的预算和企业的实际情况会有一定的差距。所以铅锌冶炼企业必须要坚持定期分析的工作形式，要不断发现预算产生差异的原因并提出如何解决差异的方法。铅锌冶炼企业在坚持定期分析的工作形式过程中，要考虑到各工作组的特殊性，比如，采购工作组和销售工作组以及生产工作组每个星期都必须要开一次预算差异分析会，其余的工作组可以每个月开一次。在建立和完善预算管理制度的过程中，企业也许会遇到很多问题，这些问题可能是因为不可抗力的因素产生的，也可能是因为人为原因造成的。因此，铅锌冶炼企业在实施预算管理制度时，要严格实施以鼓励为主的工作评价制度，其目的是帮助企业的预算人员明确他们的工作方向和思路，帮助他们建立积极乐观的工作态度。假如在实施预算管理制度之初就用工作绩效方面的指标来衡量企业员工的工作，这不仅会打击他们参与预算工作的积极性，还会使预算工作难以顺利开展。在实施以鼓励为主的工作评价制度时，铅锌冶炼企业的管理层要坚持做到轻视工作的结果、重视企业员工参与预算工作的工作态度。另外，铅锌冶炼企业的管理层还要将工作评价的重点放在企业员工的分析能力上。
4结语
综上所述，铅锌冶炼企业在建立预算管理制度的路径选择上，主要体现在两个方面。一是要构建企业的管理文化，企业管理文化的构建是一个循序渐进的过程，因此在塑造企业管理文化过程中，铅锌冶炼企业的领导要高度重视并积极参与。另外，铅锌冶炼企业的领导要根据实际情况对员工进行正确的引导，绝对不能急功近利，打击企业员工的积极性，降低他们的工作热情。二是要夯实基础，预算工作是一项系统化的工作，所以需要铅锌冶炼企业前期扎实的数据和制度的管理基础来支撑。
参考文献
[1]旷晶.浅议铁合金冶炼企业全面预算管理制度的路径选择[J].财务与会计.2013.(02):60.
[2]旷晶.浅议铁合金冶炼企业建立全面预算管理制度的路径选择[J].中国总会计师.2013.(01):124-125.
关键词 现代企业 财务预算管理 探讨
一、企业财务预算管理概念分析
企业财务预算管理的目的是使企业得到长足的发展。企业财务预算管理，是指企业在固定时间对企业的人力、财力进行的合理分配，按照预期规划合理控制各项业绩的过程，并对各项业绩做出合理的评价，这是一项对于企业发展尤为重要的财务管理制度。当前，企业财务预算管理已成为企业日常管理的重要组成内容，也是企业实现既定战略目标的重要策略。企业财务预算管理工作的开展，要求企业应加强事前预期、事中控制和事后的考评，将三种方式相结合进行管理，开展纵向管理，对企业内部的财务实行全方位管理，在企业内部构建财务管理网络，这也是保证企业资金正常流动，企业经营健康有序发展的最佳手段。
二、现代企业财务预算管理制度建立原则
（一）协调配合原则
协调配合原则要求企业内部各部门在完成本职工作的基础上，要做好各部门间的配合工作，将提高企业经营效益作为共同的目标，并在大家的互相配合下实现企业效益提升的目标。企业各项业务的开展，都需要不同部门人员的配合才能完成，为了避免业务脱节，各部门工作人员要密切配合，这样才能促进企业健康可持续地发展下去。
（二）成本效益原则
企业要长期健康地经营发展下去，首先要遵循的就是成本效益原则。成本与效益是相辅相成、互相影响的，企业在经营生产中涉及的人员众多，由此所消耗的物资也相对较多。企业管理需要投入较大的成本，虽然投入的成本较大，但只要加以控制，便会取得良好的效益。因此，企业在制定财务预算管理制度时要充分地考虑到企业的成本和效益的协调，加大财务预算管理力度，降低企业成本，增加企业的经济效益
（三）适应与发展相结合原则
企业财务预算管理制度的制定，要结合企业的实际情况，这也是适应原则的一种表现。在国家宏观经济发展、市场经济运行趋势下，企业所制定的财务预算管理制度是具有指导意义的，这体现出财务预算制定的发展性原则。在市场经济发展背景下，企业的财务预算管理制定要根据企业的发展而不断地作出调整，以适应市场不断变化和发展的需求。
（四）内部牵制原则
内部牵制是指企业内部各部门职能的分离，各部门间在工作中互相监督，明确各管理部门的职责，各部门工作人员在自己职责内行使各自的权利，这样能够有效避免出现互相推诿的现象。内部牵制原则是企业财务预算管理的基础，能够杜绝企业内部出现违法行为，同时对提高企业经济效益具有重要意义。
三、加强现代企业财务预算管理制度的建议
现代企业财务预算管理制度是提升企业经济效益的重要手段，在全面掌握现代企业经营的特殊性后，要提升企业的经济效益，就要将成本控制作为企业财务预算管理工作的重要前提，科学规范管理企业的预算机制，进而促进企业健康可持续发展。
（一）完善企业财务预算管理体系
现代企业要有效开展预算管理工作，建立一套完善的财务预算管理体系是必不可少的，财务预算管理体系对于企业财务预算管理工作的开展具有一定的主导作用。首先，在企业内部要创建预算委员会，对企业的各项财务预算工作要进行全面的统筹编制。其次，设立预算目标，明确企业内部实施经济效益的目的，在预算管理目标实施中要加强各目标的联系。同时，还要建立预算考核机制，现代企业运行中的业绩评价机制对于企业的发展非常重要，预算目标考核后，要全面分析企业的预算管理目标实施情况。这样不但能够促进员工工作积极性，同时也促进了企业经济效益的提升，预算机制通过考核后，能够确保企业预算体制的有效实施，为企业下一步目标预算打下良好的基础。
（二）完善企业财务预算机制
现代企业财务预算管理制度的完善，要求企业要制定完善的预算管理制度，确保企业资料的真实性、完整性。从而不断地完善财务预算管理制度，发现问题要及时地纠正，避免财务预算实施中产生偏差。此外，还要做好财务发展情况的调研工作，通过调研了解在发展中遇到的问题和不足，不断地完善，进而提升企业内部的财务管理水平。财务预算管理制度的实施离不开监督和考核机制，制定科学的奖罚制度，通过奖罚制度提高员工工作的积极性，以及财务预算工作的严谨性，促进企业发展目标的顺利实现。
（三）制定科学财务编制方法
制定科学的财务编制方法，是帮助企业完成弹性预算和滚动预算的重要措施。在实际工作过程中，企业一方面要掌握成本动态性变化状态，并在此基础上通过对成本与利润之间关系的有效把握，来制定科学的弹性财务预算方法；另一方面要充分利用零基预算管理方案，并以此来实现对工作人员积极性的激发，进一步提高员工的工作效率，促进企业资源的合理配置，从而减少企业的资金浪费。在此基础上，企业还必须要借助滚动预算的方式来实现预算管理工作的完整性，依靠其来反映出市场动态变化，并以其为指导对企业财务预算管理工作方案予以调整，进一步保证企业的财务管理预算工作能够与市场变化保持一致。
（四）进一步完善财务预算管理制度
在企业发展过程中，对其财务预算管理制度，对于提升企业财务预算管理水平具有重要意义。第一，根据企业发展实际情况，制定完善预算管理制度，以用于企业预算管理工作，给予财务预算工作正确的指导。第二，不断强化财务部门的综合能力，提高财务管理水平，为企业财务管理工作准确性提供基础保障。第三，建立考核机制，通过奖惩制度来激发员工的积极性，并以此推动企业财务管理工作水平进步。
（五）增强财务预算管理执行能力
现代企业财务预算管理工作，需要企业全体人员的参与，要高效完成企业预算管理工作，需要预算执行信息的反馈，在企业内部成立管理委员会，在管理委员会的监督和帮助下将预算目标彻底落实。预算委员会的主要工作，就是要协调好各部门人员的经济活动，避免部门间产生利益冲突，确保预算管理工作的顺利实施。此外，对预算执行情况进行全面的分析，针对财务工作中出现的问题要制定解决策略，并吸取经验，进而使企业的财务工作的开展满足企业发展需求。
（六）强化财务预算考核监督机制
现代企业的经营成本与预算成本间存在很大的偏差，所以，要加强对企业财务预算机制的考核。由于企业财务工作的特殊性，在现代企业财务预算管理过程中，由于受到市场经济的变化，成本超额、材料价格波动的现象时常发生，这使得企业财务预算实施混乱。面对这种情况，企业方面要严格审查预算超额状况，有效监督财务管理工作的开展，进而实现企业经济效益的最大化。
（作者单位为莒县劳动社会保险事业处）
参考文献
[1] 夏文全，闫旭东.企业财务预算管理制度的建立与完善探讨[J].环球市场信息导报，2015（07）：22-23.
[2] 王燕，于娇丽.现代企业财务预算管理存在的问题及对策研究[J].商业经济， 2013（08）：42-43.
关 键 词：公共预算；管理制度；预算生态
中图分类号：F812．2 文献标识码：A 文章编号：1005－0892(2006)10－0026－07
一、预算生态的界定及基本分析框架的拟建
长期以来人们对公共预算的本质很难有明确的把握，这一方面与预算的目标多重性导致的多重涵义有关，根据海迪（Hyde）的划分，预算即是政治的又是经济的，既有会计意义上的内涵，又可看作是行政性的文件。预算的政治内涵是稀缺社会资源在利益冲突与竞争的多元主体之间的分配；作为一个经济和财政文件，它常常被当作评估收入权力分配、刺激经济增长和发展、促进充分就业、消除通货膨胀、保持经济稳定的一个重要工具；会计意义上的预算不仅能为政府开支设置限度，还能确保分配资金范围内政府行政的合法开展；管理与行政内涵表明，预算可详细说明提供公共服务的方式和途径，并建立了控制、测量与评估公共服务的具体标准。[1]另外，日趋复杂的经济以及社会条件对公共预算也提出了不同的压力和变革的需求，仅仅把公共预算看作是通过内部管理方式的改变配置稀缺资源、实现边际效用最大化的封闭系统必然会导致预算改革的偏失，因此把公共预算放到开放的系统中，把之看作内部改革与外部环境的密切互动将有利于对真实情景中预算本质的把握，正如瓦尔达夫斯基（Wildavsky,1986）所言：预算环境对于预算决策模式的影响是非常大的，通过对预算环境进行分类，我们就可以对各地的预算模式进行分类。[2]但必须指出的是，预算环境仅仅是预算生态的一部分，不能把二者完全等同。
生态又称生态系统(ecosystem)，是指在一定时间和空间范围内，生物与非生物环境通过能量流动和物质循环所形成的一个彼此关联、相互作用并且有自动调节机制的统一整体。[3]这一概念是1935年由英国生态学家泰斯勒(A.C.Tansley)首先提出，后来被美国行政学家里格斯应用于行政学并创立了行政生态学说。里格斯首先从方法论上指出了行政生态视角研究的优势，他认为：“在发展中国家，经济、政治、行政等方面往往纠缠在一起，彼此密切地相互影响着，因此研究者必须把眼光扩展到整个政治系统的各有关因素，才能够把公共行政的真实情况勾画出来。”[4]其次，里格斯认为，影响一个国家公共行政的生态要素是多种多样的，其中最主要的生态要素有五种，即：经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治架构。[5]地方政府预算管理作为提升政府行政责任和治理水平的一个重要途径，其治理变革也应打破旧有的纯经济思维的闭合系统，实现与政府治理变革的接轨与融合；重视公共行政主要生态因素影响的同时，也应关注预算管理制度改革过程中主体与参与者的行为选择所面临的内部制度环境与外部生态之间的互动与张力。综上所述，笔者将预算生态界定为政府行政生态的一个次级生态系统，是政府预算管理主体及主要参与者与其改革与发展的内外环境之间的相互作用、相互依赖以及相互影响而形成的一种动态平衡系统。预算改革基本功能的发挥除了其内部制度规则和环境的影响外，还与一个地区的财政状况、民主程度、沟通网络和符号系统等因素密切相关（见下图）。
二、调查背景及其方法
政府预算主要是由收入和支出两个部分构成的，2000年以前的我国实施的财政以及预算改革主要集中在收入方面，2000年以来全国范围内推行的部门预算改革、国库管理制度和政府采购改革等预算管理制度改革的主要目的是加强支出控制，提高政府的支出效率及效益，增强公共责任。我们的关注重点是政府预算管理制度改革几年来的基本运作状况如何？突显的问题是仅靠预算管理方式的变革能达到既定的目标吗？对未来的改革有什么启示？我们选取的研究层级是市级单位，因为在我国，市级政府是一个比较有代表意义的层级，在我国的五级政府中，它上下各有两级政府，既是上下级关系的结合点，又是各种矛盾的汇集点，也是各种改革的融合点，无论国家、省还是县乡财政和预算问题都在地市级单位有所反映。我们在对中部某预算管理制度改革走在全国市级单位前列的市财政官员进行访谈的过程中也注意到他对市级预算改革地位的强调：“有些人认为地方预算改革的研究应该以省为突破点，我倒觉得它不具有代表性，这不仅仅因为我在这一层级工作的缘故，而是应该从实际出发，省级财政和预算虽然级别高，但与市级相比，它的功能相对较小，很多事情是由我们而不是他们来完成的，比如说省级财政和预算没有消防、市政建设等功能，我们有。全国有31个省和2000多个地级市，省级层面的改革在市级层面很难具有代表性，所以对市级财政及预算改革的研究及推进，弄好的话也会成为突破点。”
因为预算和政治是紧密相连的，我们选取的调查和访谈对象主要是比较熟悉财政与预算工作或曾经主管过这类工作的市长，还有一些有改革代表性的市的预算官员。样本的数量是33，考虑到样本的代表性，样本的范围既包括对一些财力比较好的地区的调查（如浙江台州、广东茂名、上海青浦等），也包括内蒙古呼伦贝尔、青海西宁、贵州黔南、新疆吉尔、宁夏石嘴山、云南丽江、甘肃酒泉市等财力较差地区，同时还涉及到山东威海、湖北荆门、江西景德镇等财力中等地区，但样本中中西部地区占的比重较高。调查时间为2006年3月至4月，方法是问卷法和访谈法相结合，考虑到对地方政府预算管理制度改革的研究文献多是理论层面对其改革做法或就预算谈论预算的探讨，我们承认改革方式的改进对市级政府预算管理制度的改革有重要影响的同时，更愿意把它当作一个大的政府治理生态下的子系统，更多地关注改革过程中内外生态因素的张力与互动，主张跳出预算改革本身思考预算改革的方法。
三、从预算生态视角审视我国市级政府预算管理制度改革调查结果
我们采取的分析方法是先对调查对象对财政以及预算工作的认知情况作个背景性的交代，然后对政府治理变革与地方政府预算管理之间的衔接情况以及财政状况、民主程度、沟通网络、符号系统等外部生态要素与地方政府预算管理制度改革之间的张力进行评价和思考，最后从预算管理制度改革功能的发挥以及对预算重要环节的影响等方面验证预算生态平衡的缺失对预算改革的阻滞作用。
（一）调查对象具有较高的预算认知水平
当被问及对预算及财政工作是否了解时，78.8%的市长回答是较为了解（26位），其中21.2%的市长的回答是很了解（7位）。在个别访谈过程中，有市长认为：“公共财政是发达的市场经济国家中政府治理的主要手段之一，市长必须熟悉并过问财政工作。”与此相关的一个问题是对预算管理制度改革的积极性，78.8%的市长回答是积极性较高（26位），与较为了解预算及财政工作的市长人数相等，值得注意的是，对预算及财政工作了解程度一般的市长数与对预算管理制度改革积极性一般的市长数大致相当，这可能暗示地方政府主要领导对预算管理制度改革的重视程度与其对预算和财政本身的了解程度之间密切相关，在预算与财政知识上的欠缺会阻碍预算改革的步伐，“预算”教育投入的产出率很高，进一步加大对财政理论和实践知识的宣传和培训力度，可能会有力地推进预算管理制度改革的步伐。
（二）政府治理变革与地方政府预算管理之间的衔接有待加强
在被问及地方政府预算管理制度改革与政府治理变革的关系时，87.9％的市长认为预算管理制度改革在政府治理变革中占有重要地位（27位），69.7％的市长认为预算管理制度改革对政府治理变革的影响较大（23位）。这说明相当一部分地方政府领导已经意识到预算管理在政府治理中的核心地位，并主动运用预算手段实施治理。但值得关注的是，调查也显示，75.8％的市长认为除财政部门以外的其他部门在预算管理制度改革中的参与程度不足。这说明大部分部门仍旧视预算管理制度改革为以地方政府领导和财政部门为主导推进的一项专项改革，没有充分意识到作为自身实施治理重要手段的预算管理的重要意义。没有各业务部门的充分理解、广泛参与、扎实推进，预算管理制度改革就难以深入，归根结底，各部门是预算管理制度改革的主体，他们的主动性、创造性能否充分发挥，直接决定了这项制度改革效果的发挥和发展的方向。这一调查结果也提示我们在预算管理制度改革六年来奠定的基础上，下一步改革的核心在于各部门结合实际，在预算管理能力上的提升和预算管理方法上的创新。
当被问及所在地区预算管理制度改革的总体战略实施计划是否充分时，60%以上的市长认为一般或不充分（20位）。这个问题与另一个问题放在一起分析可能更能够说明问题，当被问及所在地区预算管理制度改革与政府其它方面改革的匹配程度时，65％的市长（22位）认为一般或不匹配。预算管理制度改革作为几乎涉及政府所有部门的重大改革，改革主体是各业务主管部门，财政部门的主要功能是总体规划协调，牵头贯彻落实，因此，系统设计、整体推进至关重要。但从实践来看，主管部门参与不够，技术准备和人员安排都有待加强，更值得重视的是，各地的预算管理制度改革没有被有意识地充分整合到政府治理变革和服务、法制、责任政府建设的总体框架中去，而这种统筹协调机制的缺位，既影响到预算管理制度改革本身，也同样影响到预算管理制度改革对面上其它改革的推进。
（三）财力不足既是地方政府预算管理寻求出路的动力又是发展的阻力
当被问及预算制度改革的主要动力来源时，21.2%的市长回答是上级部门的要求，而回答地方领导重视和地方财力紧张的压力的市长分别占33.3%（各11位）。很明显，与地方政府自身内外部因素所造成的改革压力相比，上级条线主管部门预算管理改革上的要求并非主要因素，实际上预算管理制度改革过程本身恰恰说明了这一点：部门预算改革、国库集中收付改革、政府采购改革等预算管理制度改革的重要举措大都是从基层政府的实践开始，后经条线管理部门总结推广后才蔚然成风。回答地方领导重视和地方财力紧张压力的市长加起来所占比重为66.6%，由于研究对象中主要为中西部地区市长，而这些地区财力水平相对紧张是一个普遍现象，不难设想，领导重视的一个重要原因也是财力紧张，所以地方政府财力紧张是地方政府预算管理制度改革的重要动因。被调查对象所在市的财力状况也说明了这一点，它们当中相当一部分财力水平较低，部分市30%~40%的财政支出要靠转移支付来解决。因此，通过预算管理制度改革加大财政资金特别是预算内外资金统筹力度，集中力量保吃饭、促发展，无疑是短缺财政下的理性选择。
当被问及所在地区预算管理制度改革的经济社会基础时，没有市长认为改革的经济社会基础很充分（包括财力相对充裕的东部城市），相反，有24.2%的市长认为不充分或很不充分，仅有39.4%的市长认为改革的经济社会基础较为充分（13位）。预算管理制度改革是公共财政体系构建中的重要环节，经济社会基础不完全充分可能意味着各地特别是部分中西部地区经济社会发展的客观水平与建立完善的公共财政体系（也就是完善的市场经济体系）的要求之间有较大差距。公共财政体系特别是预算管理制度改革的目标定位在不同的发展阶段应当有所差别，经济社会发展水平较好的地区预算管理制度改革的目标可以定位在由收支规模控制、资源的战略性配置、资金使用效率的提升等所构成的综合标准上，而经济欠发达或不发达地区的改革目标应该在加强财政资金控制，提升统筹能力方面。
在被问及所在地区预算内外资金统筹平衡的程度时，15.2％的市长回答完全统筹（5位），72.6％的市长回答大部分统筹（24位），12.2％的市长回答较少或基本没有统筹（4位）。财政部近年来通过收支两条线改革和非税收入改革等措施为部门预算编制改革中预算内外资金统筹平衡创造了较好的外部环境。但从调查情况来看，完全统筹，实现真正意义上综合预算的地区所占比重较为有限，大部分地区处于逐步加大统筹力度的转轨过程当中，仍有个别地区统筹力度较小或根本没有统筹。预算内外资金统筹平衡难度较大的原因除部门利益外，很重要的一个方面就是地方政府的财力紧张问题。当预算外资金还是解决部门收入来源的一个重要渠道、而预算内财力又难保证各部门必须的运作支出时，综合预算改革的难度就比较大，而这个问题的根本缓解可能需要一个相对较长的历史时期。
（四）民主理念的增强与民意机关功能的弱小预示实现预算民主的路还很长
一方面是民主理念有所增强：在问及地方政府预算管理制度改革的动力来源时，有9%的市长（3位）回答是老百姓的呼声，这一方面说明公众对预算的参与已进入地方领导的视野，另一方面也说明在财政民主化的道路上还有很长的路要走。
同时民主理念的增强在实际的预算决策中也有所反映：在被问及所在地区部门预算决策的基本模式时，27.3％的市长回答是集权决策模式（9位），9％的市长回答是分权决策模式（3位），15.2％的市长回答是参与式决策模式（5位），48.5％的市长认为是集权分权相结合的复合决策模式（16位）。被调查对象所在地区中近三分之一仍旧维持传统的集权式预算决策模式，其主要原因是这些地区财力水平相对薄弱，有限资源需要集中使用，另一个重要原因是当地主要领导的强势领导风格。被调查对象所在地区近三分之二采取某种程度的分权与参与式决策模式，这是完善市场经济体系建设、转变政府职能的一个重要标志，既反映了调动各方面当家理财、提升管理效能，及时、有效应对地区经济社会发展需求的客观要求，同时也是财政民主化进程中的一个重要步骤，具有重要的理论和现实意义。
另一方面，人大作为民意的代表机关法定的预算监督功能现实效用还有很大局限：当被问及立法部门对预算管理制度改革的支持程度时，63.6％的市长认为较为支持（21人）。预算作为发达国家立法部门行使立法权的主要领域，历来受到高度重视。我国自2000年在全国范围内推行预算管理制度改革以来，部门预算改革、国库管理制度改革、政府采购改革等改革举措，较大幅度地提高了政府各部门的预算管理水平，立法部门参与预算决策的广度和深度都大大提高，但从实践情况来看，各地的情况差别较大。访谈显示，有的地区因人大财经委员会主要领导曾任过财政部门的领导，熟悉预算并对预算工作高度重视，立法部门对预算的审查较为详细（对各部门专项进行逐项审查，并提出修改意见），且在预算决策中发挥着较大的作用。有的地区立法部门对预算的审查监督能力相对较弱，还基本保持着行政部门在预算决策中发挥主导作用的传统模式。
代表民意的立法机关功能的弱小一方面与负责预算审查工作的立法部门人员素质、信息化程度等客观因素有关，另外也受到我国“强行政”的政府体制的影响。在被问及谁在追加预算中发挥重要影响作用时，75.7％的市长选择了市长及分管领导（25位），18.2％的市长选择了财政和各行政部门（6位），仅有6.1％的市长选择了人大（2位）。追加预算财力的主要来源是三个部分：预备费、当年新增收入形成的财力、年初未明确项目形成的机动财力。从调查情况来看，追加预算在应对突发事件和国家重大政策调整之外，重点用于落实地方主要领导在预算之外的施政举措，新增项目大部分自上而下。在预算追加的整个过程中，立法部门发挥的作用较为有限，大部分地区均采取备案制，追加项目在政府主要领导同意后即行实施，仅需事后告知立法部门。在新增财力比重较大的地区，这意味着相当一部分财政资金游离在立法部门的监控之外，成为部门预算之外的“行政预算”，以东部某地区为例，年初财政收入计划增幅15％，实际增幅40％，新增收入形成的财力成为实质上的“行政预算”。有趣的是，为确保内部平衡并防止资金滥用，行政部门内部追加预算的程序较为严格（84.8％的市长认为所在地区追加预算程序较为严格）。但问题是，谁来监督行政部门？我们不应当完全指望行政部门健全内控机制，在进一步理顺程序机制的基础上，提升立法部门的预算监督管理能力，充分发挥它们在预算决策和执行中的作用，不论对于进一步规范政府行为，还是推进预算民主化进程，无疑都具有重要的现实意义。
（五）有限的沟通网络和强势的符号系统限制了预算改革系统的开放程度
一般意义上来讲，沟通网络常涉及到社会的文化水平、社会舆论的力量以及整个社会相互沟通的途径。就市级政府预算管理系统而言，由于预算的专业性较强，一般公众的文化水平难以真正了解预算的真实情况，媒体引发的舆论力量和沟通途径对提升公众的理解力和促使预算改革透明化显得比较关键。在调查中，我们对近几年媒体对预算审计结果的报道引发的“审计风暴”反映在预算中的作用进行了关注：在被问及预算审计问题时，87.9％的市长认为所在地区各主管部门对审计工作较为重视（29位），75.8％的市长回答审计结果将成为来年预算安排的重要依据（25位），97％的市长认为预算执行情况和预算审计结果对相关部门评价干部有较大影响（32位），90.9％的市长认为人大对审计结果比较重视（30位）。就各主管部门而言，预算审计是政府内部对预算安排和执行进行综合评价的重要途径之一，它同财政专项检查相结合，可以为部门改善预算编制和执行提供重要的参考依据，加之审计结果涉及各部门主要领导业绩的考核，所以近几年各部门对审计结果的重视程度大大提高。对财政部门而言，审计当中发现的问题和相关整改意见对于加强预算编制和执行管理，有重要的参考意义，财政部门与审计部门的关系，也是既有监督与被监督的一面，又有相互合作、共同促进预算水平提升的一面。对立法部门而言，预算审计是其评价预算编制与执行，提高立法审查能力的重要信息来源，所以其重视程度也非常高。调查还显示，在预算审计报告向公众公开的问题上，9.1％的市长的回答是完全公开（法定保密除外）（3位），30.3％的市长的回答是在法律规定范围内根据领导意图进行有选择的公开（10位），60.6％的市长的回答是严格按照法定程序进行公开，这说明我国地方政府在预算透明度问题上虽然已经取得较大成绩，但有待改进的地方还不少。就预算沟通途径而言，核心决策者与各委办局以及公众之间的信息沟通虽取得了一定的进步，但制度化水平较低：在被问及部门预算决策中市府主要领导获取信息的主要途径时，66.6％的市长认为主要来自听取各部门的汇报（22位），27.3％的市长认为主要来自到各部门实地调研（9位），97％的市长认为部门预算决策过程中的信息较为充分（32位）。调查显示，由于预算不断细化和预算专项前期论证相对充分，预算决策的信息基础有较大改观，但信息主要来自听取各部门汇报和到各部门调研等正式渠道，非正式渠道如第三方调查研究、不定期召开听证会、就重大项目和决策听取民意等相对较少。因此，舆论力量和沟通途径虽有了一定的改观，但还没有形成一定的规模，制度化水平也有待提高。
符号系统主要是指地方政府预算管理改革过程中的政治神话、政治准则和政治法典在内的一整套政治符号系统。在访谈的过程中，有些官员谈到地方政府预算管理制度改革中最主要的政治符号系统就是选拔升迁方式，其中一位官员讲到：“很多领导之所以愿意固守着原来的方式平稳运作，不愿意进行实质意义上的改革，是因为怕丢乌纱帽，我们能不能被提拔、有没有政绩是一个方面，最主要的是看你的举动是否迎合了关键领导的意图和口味，自上而下的任用和选拔体制就是这样，明智的选择是公众的意见可以不顾，但掌握自己发展前途的领导的眼神都要把握。”
这种符号系统下暗含的政治偏好在缺少舆论、良好沟通平台及意见交锋压力的情况下难免会显得很强势，这在某种程度上使得开放系统下预算改革的“开放”程度大打折扣。
（六）内部生态环境的改变促使了预算基本功能的发挥
2000年以来的预算管理制度改革对于艾伦・希克所说的预算的三项基本功能（总量控制，资源的战略性配置，资金的使用效率）作用如何呢？对于快速转型的发展中国家，地方政府预算功能的比较研究可能会揭示出一些有趣的答案。
当被问及预算管理制度改革对控制政府支出规模的作用时，94％的市长（31位）认为在一定程度上控制了预算规模，其中46％的市长（15位）认为较好地控制了预算支出的规模。我们在对这些调查结果进行分析时，必须兼顾到被调查对象的实际特点，这些区域经济社会发展压力较大，虽然财政收支规模往往增长较快，但却难以满足加速发展的主观要求，建设财力中的相当一部分通过土地批租和借债等方式筹措，所以，如果我们从综合预算的口径来看，这些地方中的大部分政府财政收支规模呈现出较高的增幅。在这种背景下如何理解预算管理制度改革对预算规模的控制呢？从本质上讲，2000年以来的预算管理制度改革总体上讲是控制导向型的改革。通过收支两条线改革、预算内外资金统筹平衡、国库单一账户体系的建设等方式，将原先游离在财政部门控制之外的预算外资金纳入统筹平衡的大盘子中，预算编制周期的延长和预算项目的细化也进一步加强了财政部门对各业务部门预算的控制，各部门不再能够自由掌握所谓“自有资金”的控制和使用权，这些改革举措提升了地方政府主要领导对预算总体上的控制（确切地说是对原先游离在他视线之外的财政性资金的控制）。所以，虽然支出的绝对规模因各地政府加速发展战略的总体要求而增长较快，但是因为预算控制能力得到增强，对预算规模的相对控制能力还是得到了很大的加强。在这里，控制已经不是希克所说的控制，即对财政收支规模的总体把握，而是通过加强管理来控制收支规模的不合理增长。
当被问及预算管理制度改革对政府资源优化配置的影响时，所有的市长都认为具有一定的影响，其中60.6％的市长认为具有较大的影响（20位）。这个问题我们放在完善社会主义市场经济、构建公共财政体系的框架下去理解可能更为清晰。首先，改革对政府和社会之间的资源配置产生了深刻的影响。收支两条线改革、非税收入改革、轻费减负等措施的陆续实施使预算外收入的内容和征缴方式发生了很大的变化，直接影响到公共部门和非公共部门之间的资源配置，且改革为广大企业的运作创造了一个相对透明公正的外部环境，以往许多围绕预算外收入的扭曲性规定都在不同程度上得到了校正。其次，改革对政府内部资源的战略性配置产生了较大的影响。综合预算、零基预算（虽然仅停留在理念层面）的实施，使各地方政府的战略规划能够在自身财力全貌的基础上得以制定和实施，决策的系统性和科学性得到提高。而部门预算的实施和细化预算编制的要求，则完善了政府内部资源配置的竞争机制，提升了支出预算决策中的透明度和及时性，使得政府各部门支出项目需求能够在一个更为公正透明的平台上竞争资源，提升了政府资源的配置效率。再者，改革优化了各主管部门内部的资源配置。预算外资金自由支配权的丧失、预算细化的压力、预算编制及时性和预算执行严肃性的要求，意味着各部门如果不能在预算编制环节从政府总体战略和本部门事业发展规划出发，形成有效的预算竞争战略，就会丧失竞争优势，失去发展机遇。
在被问及预算管理制度改革对各部门当家理财、提高财政资金使用效率的促进作用时，97％的市长认为有促进作用（32位），其中：60.6％的市长认为有一定的促进作用（20位），36.4％的市长认为有较大的促进作用（12位）。预算管理制度改革在预算决策环节进一步明确了各部门的“预算产权”，硬化了它们的预算约束，使其能在更为明确的预算资源条件下开展工作，各部门不需要也没必要想方设法为本部门筹措预算外资金，或者在预算计划中留出硬缺口，在预算执行过程中千方百计追加和调整预算，这种制度上的安排对各部门当家理财必然产生积极的推动作用。当然，调查也显示，目前大部分市长认为预算管理制度改革在调动部门提升预算资金使用效率中的作用还比较有限，这一现象可能要放在政府治理变革的大背景下去理解：预算改革作为政府治理变革总体战略中的一个重要组成，从属于也服务于这一战略，其作用的发挥离不开相关部门、相关条线治理水平的提升。以“十一五”期间将重点推进的绩效预算改革为例，如果各业务部门没有围绕经济社会发展目标制定本部门发展战略，并围绕战略在成本效益分析的基础上配置和使用资源，绩效预算改革就只能是一句空话。
（七）市级政府预算改革某些环节的滞后突显了财力、转移支付体制、政府治理水平等主要生态要素的失调
在被问及所在地区实施部门预算改革后的预算编制周期长度时，30.3％的市长回答未作实质性调整或1～3个月（10位），42.4％的市长选择了3～6个月，27.3％的市长选择了6个月以上（9位），84.8％的市长认为预算周期在实施过程中较为严格规范（28位）。调查显示，实施预算管理制度改革以来大部分地区的预算编制周期都有所拉长，客观上为充分实施项目论证，优化并细化预算编制创造了一定的条件。但从个别访谈的情况来看，预算编制期的拉长并不必然意味着预算编制有效期的拉长，一方面，财力水平取决于经济发展状况、转移支付盘子等因素（这在中西部财力水平相对较低的地区尤为突出），在经济发展起伏较大、转移支付制度中一事一议项目较多的情况下，财力水平很难预测。另一方面，预算支出安排要围绕中央和地方的中心工作展开，在经济社会发展战略部署尚不明确的情况下，具体的预算安排很难确定（例如，中央经济工作会议要在每年年底才召开）。预算是贴着资金标签的计划，作为一项综合性工作，经济的持续健康发展和可预测性的提高将有助于有效预算编制期的拉长，财政转移支付制度的进一步优化（建立以因素法为主体的转移支付体系）将有助于有效预算编制期的拉长，政府对经济社会发展驾驭能力的提升也将有助于有效预算编制期的拉长。
在被问及所在地区部门预算编制的细化程度时，有42.4％的市长回答不够详细，预算管理制度改革实施六年后仍有如此高比例的地方预算编制不够细化，这本身就是一个耐人寻味的问题，因为预算管理改革之初确定的改革重点之一是预算编制的细化，那么，是改革推行不力还是业务部门不够配合？我们可能不应如此武断。如前所述，预算是各部门事业发展计划的资金保障计划，这也就是说部门事业发展计划的细化是部门预算编制细化的前提，而现实情况是，目前各地方政府的治理水平还很难做到事业发展计划的充分细化，这一现实对于预算编制的细化是具有决定性的，如果地方各部门治理水平和计划能力的提升需要一个过程的话，那么，预算编制细化的问题同样难以一蹴而就。
在被问及所在地区部门预算编制改革中的人员和技术保障是否充分时，60.6％的市长认为一般或不够充分（20位）。预算管理制度改革是一项对技术和人力保障要求都比较高的改革，以美国为例，计划项目预算、零基预算等改革相继陷入困境就是因为技术和人力资源难以满足改革的需要，90年代美国推行绩效预算以来，为积累经验、积蓄人力资源，仅辅导期就用去五年以上。而预算管理制度改革在我国是一项全新的事业，没有成例可循，加之我国各地财力水平、管理基础等方面情况差别较大，中央政府和财政部的改革要求要贯彻落实，必须有较先进的技术保障与能够结合当地实际创造性地推进改革的预算管理人员，这可能也是今后一阶段重点需要培育的方面。
在被问及所在地区部门预算改革与中长期计划的衔接程度时，60.6％的市长认为衔接情况一般或较差（20位）。访谈显示原因主要有两个方面：一是各部门中、长期事业发展战略规划流于形式，可操作性普遍较差，难以具体化为预算安排；另一方面是预算编制机制有待进一步改进，基本建设支出以及部分经济发展支出的中长期预算方案由计划部门具体负责统筹安排，预算管理部门仅围绕正常经费和部分专项作文章，二者在大盘子确定后背靠背操作、互不干涉，致使预算安排的统筹平衡机制相对薄弱。
在被问及所在地区部门预算改革中定额标准的优化程度以及预算编制方法的优化程度时，42.5％的市长认为定额标准得到了较大程度的优化（14位），69.7％的市长认为基数预算法仍旧是当前预算编制的主要方法（23位），但63.6％的市长认为在实践过程中已经对基数预算法作了较大程度的优化和调整（21位）。在访谈中我们发现：一方面，在目前地方政府整体治理水平还不高的情况下，基数预算法在地方预算编制过程中仍居主导地位；另一方面，一个地方的预算编制方法与其财力水平有一定的相关性。财力水平较差、入不敷出、严重依赖转移支付维持运转的地方政府，自有财力和转移支付主要用于国家有关标准规定的人员开支，公用经费和专项开支没有保障，有钱就用，没钱就通过挤占专项等方式弥补或降低使用标准。在这种情况下，定额标准难以有效实施，预算编制方法也往往停留在较为落后的基数预算编制方法。这些问题的解决之道，除了促进地方经济发展，壮大财力水平外，一般性财政转移支付制度的优化可能也是一个非常重要的路径。
四、结论与启示
地方政府预算管理制度的改革如果忽视了内外主要生态因素的影响就成了无源之水、无本之木，实证的结果也验证了一个地区改革战略的选择与改革绩效的高低无不受到特有的财力、转移支付制度、政府治理水平、沟通网络以及改革系统内部制度水平、各个部门之间关系的影响，相对于这些因素来说，民主程度和符号系统的优化需要一个较为漫长的过程，就未来的改革来说，比较策略的改革路径应当是通过财政管理体制尤其是转移支付体制的转变、政府治理水平的提升、沟通网络的畅通、更为科学的内部改革制度的应用带动民主程度和符号系统的优化，但必须指出的是，忽视这些主要的预算生态要素中的任何一个都是不可取的，它们犹如构成一个木桶桶壁的各个板块，从长远来说，改革绩效的最终水平取决于最短的那个板块。
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参考文献：
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[3]曹凑贵. 生态学概论[M]. 北京：高等教育出版社，2002.
[4] [美]里格斯. 行政生态学[M]. 中译本. 台湾：商务印书馆，1978.
[5]丁煌. 西方行政学说史[M]. 武汉：武汉大学出版社，1999：320.
责任编校：晓静
Reform of the Budget Management System at the City Level in China
――一An Empirical Study of an Ecological Framework forBudgeting
GOU Yan-nan1，WANG Yi-shuai2
（1. China Executive Academy, Pudong,201204； 2 Shanghai Jiao Tong University, Shanghai 200030）
Abstract：Budgeting is the blood of the government, whether or not the reform of the budget management can strengthen thelegitimacy of the government departments and upgrade the public satisfaction with the governance depends not only on the qualities, skills and intentionsof decision makers and the enforcement agents, but also on the degree to which reform and budgeting and administrative ecology are matched.。Based on the reform implemented in the budgeting system across China since 2000, this article introduces an ecological budgeting analysis frameworkto exploretheinteractive relationship between the reform in government budgeting systemand the ecological budgeting in light of the financial status, democracy, communication network and thefunctional effect of the reform. It is pointed out that the core ecological factors are essential toachieving positive results in the reform of the government budgeting system.
各乡镇人民政府、街道办事处，县政府各单位、部门：
为进一步强化预算管理责任，完善公共财政体系，推进财政管理规范化、科学化、精细化，切实提高财政资金使用效益，根据《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》和《X省人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见》精神，现就全面推进我县预算绩效管理提出如下意见：
一、深刻认识推进预算绩效管理的重大意义
全面推进预算绩效管理是深化财政体制改革的重要举措，是财政科学化、精细化管理的重要内容，对于加强财政资金管理，加快经济社会发展，建设高效、责任、透明政府具有重要意义。全县各级各部门要充分认识推进预算绩效管理的重要性，高度统一思想，全力支持配合，采取有力措施，全面推进预算绩效管理工作。
二、指导思想、总体目标和基本原则
（一）指导思想
全面贯彻落实党的十九大和十八届三中、四中、五中全会精神，严格贯彻《预算法》，按照中央、省、市关于加强政府绩效和预算绩效管理的有关要求，全面推进我县预算绩效管理，构建覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的预算绩效管理体系，充分发挥财政职能作用，提高财政资金使用效益，促进全县经济社会健康发展。
（二）总体目标
坚持以绩效目标为导向，以绩效运行跟踪监控和绩效评价为手段，以结果应用为保障，以县财政部门和预算单位为主体，以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的，切实完善公共财政体制机制，强化部门单位支出责任，逐步构建管理科学、运转高效的全过程预算绩效管理体系，力争到“十三五”期间，全县各部门单位建立较为完善的预算绩效管理运行机制，实行比较规范的预算绩效管理。
（三）基本原则
1．统一领导，分级管理。严格实行县政府统一领导、县财政部门牵头、各部门单位分工负责的工作机制。县财政部门负责制定预算绩效管理相关制度，组织对重点支出进行绩效评价和再评价，组织指导全县各预算单位的预算绩效管理工作。各预算单位是本单位预算绩效管理的责任主体，负责组织实施单位本级预算绩效管理工作，指导下属单位推进预算绩效管理工作。
2．积极试点，稳步推进。结合我县实际，按照先易后难原则，优先选择重点民生支出、社会公益性较强以及社会关注度较高的项目进行预算绩效管理试点，在此基础上稳步推进基本支出绩效管理试点、单位整体支出绩效管理试点和财政综合绩效管理试点。
3．客观公正，公开透明。按照“客观、真实、公开、公正”的要求，充分利用中介机构、专家和社会公众等第三方力量推进预算绩效管理，坚持做到基础数据准确、评价指标科学、评价方法合理，并依法公开评价结果，接受监督。
4．规范程序，严格考评。建立健全分工合理、职责明确、责权对等、简便易行、规范高效的预算绩效管理运行机制、工作流程和制度体系，实行全过程预算绩效管理，切实加强预算绩效目标管理和绩效评估结果应用，建立健全绩效目标申报、审核、批复机制，将预算绩效管理纳入政府年度绩效评估范围，建立有效的问责机制和激励约束机制，严格考核考评、问责问效。
三、稳步有序推进预算绩效管理工作
（一）建立绩效目标管理机制
1．绩效目标设定。各预算单位在编制下一年度预算时，要根据我县国民经济和社会发展规划、县政府预算编制总体要求和县财政部门的具体部署、部门职能及事业发展规划，科学合理测算资金需求，编制预算绩效计划，向县财政部门报送绩效目标。
2．绩效目标审核。由县财政部门依据国家相关政策、财政支出方向和重点、部门职能及事业发展规划等，对部门单位报送的绩效目标进行审核。对于绩效目标不符合申报要求的，应要求报送单位进行调整修改，审核合格后进入预算编审下一步流程。
3．绩效目标批复。县级财政预算经县人民代表大会或其常务委员会审查批准后，由县级财政部门在单位预算批复时同步批复绩效目标。
（二）建立绩效运行跟踪监控机制
县级财政部门和各预算单位要建立绩效运行跟踪监控机制，定期采集绩效运行信息并汇总分析，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和督促检查，对跟踪监控发现的绩效运行偏差，要及时采取措施予以纠正，情况严重的应暂缓或停止该项目的执行，以确保绩效目标顺利实现。
（三）建立预算支出绩效评价机制
县财政部门要建立和完善多层次、立体化的绩效评价指标体系，真实全面地反映和衡量预算支出绩效；建立滚动绩效评价项目库，收集项目立项、决策、建设、竣工等经济技术指标和数据资料；建立绩效评价专家库，充分发挥专家的理论研究能力和在推进绩效评价工作上的积极作用；建立第三方中介机构库，采用集中采购服务的方式，组织、指导中介评价机构参与绩效评价。预算执行结束后，财政资金具体使用单位要对财政资金使用情况进行自我评价，向预算单位提交预算绩效报告。各预算单位要组织本单位及所属单位开展绩效自评，对下属单位支出进行评价或再评价，向县财政部门提交绩效评价报告。县财政部门要对各预算单位的绩效评价工作进行指导、监督和检查，并对其报送的绩效评价报告进行审核，必要时对预算单位绩效自评实施再评价。同时，要积极开展县级财政支出管理绩效综合评价和部门整体支出绩效评价，逐步推进企业使用财政性资金绩效评价。
（四）建立绩效评价结果反馈应用机制
建立健全预算支出绩效评价结果反馈整改机制，将绩效评价结果及时反馈给预算执行单位，各预算执行单位要认真研究绩效评价结果所反映的问题，纠正预算执行偏误，完善管理制度，改进管理措施，提高管理水平，降低支出成本。建立健全绩效评价结果与预算安排有机结合机制，县财政部门要将绩效评价结果作为安排以后年度预算和专项资金的重要依据，优先考虑和重点支持绩效评价结果好的部门项目，减少绩效评价结果差的部门项目资金安排，取消无绩效或低绩效项目，优化资源配置。建立健全绩效报告机制，各预算单位要定期向县财政部门提交预算绩效报告，说明预算绩效管理工作情况、财政支出绩效情况、存在问题、整改措施和下一步工作重点；县财政部门每年要向县人民政府报告预算绩效管理综合情况、重点项目绩效完成情况，为政府决策提供参考。建立健全绩效评价结果公开机制，按照政府信息公开有关规定，逐步推进绩效信息公开，将预算绩效报告和绩效评价结果，尤其是社会关注度高、影响力大的民生项目和重点项目支出绩效情况，依法向社会公开，接受社会监督。建立健全绩效问责机制。县政府将预算绩效管理作为行政问责的重要依据，严格落实财政资金使用主体责任，形成“谁干事谁花钱，谁花钱谁担责”的权责机制。
四、工作措施
（一）加强组织领导。成立X县预算绩效管理工作领导小组，负责全县预算绩效管理工作的组织领导和综合协调，全面推进预算绩效管理。县财政部门要认真履行职责，把预算绩效管理作为一项中心工作来抓，切实加强对预算绩效管理的指导、协调和监督。各预算单位要充分发挥预算绩效管理的主体作用，按照县财政部门的统一部署，创新工作机制，制定具体措施，落实工作责任，扎实做好本地本部门的预算绩效管理工作。
（二）完善制度体系。建立健全预算绩效管理工作制度，规范绩效目标、绩效跟踪、绩效评价、结果应用等各项工作流程，确保预算绩效管理与预算编制、执行、监督的有效衔接。建立科学规范的绩效指标和标准体系，推进预算绩效管理信息系统和信息平台建设，建立和完善专家库、中介机构库和监督指导库，为预算绩效管理提供制度和技术支撑。
（三）推进相关改革。进一步完善政府预算体系，探索实施中、长期预算管理，编制滚动预算。深化部门预算、国库集中支付等财政管理制度改革，将政府所有收支纳入预算管理，细化预算编制，严格预算约束，增强预算执行的严肃性和时效性。加强国有资产管理，促进资产管理与预算管理有机结合。积极有序推进预算信息公开，接受社会监督，为全面推进预算绩效管理工作提供良好平台。县审计部门和财政监督机构要将绩效理念贯穿于审计、财政监督工作的始终，积极探索绩效审计监督的有效途径和方法，全面实施绩效审计和绩效监督。
