时间：2023-06-02 09:57:33
关键词：新农村建设；乡镇改革；配套措施乡镇机构改革是一个错综复杂的系统工程，由于改革主体与客体合一，是自己为自己动手术，所以直接导致了改革受阻。以往多次以精简机构和人员为目标的乡镇机构改革，不仅没有走出精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈，反而产生了机构越简越大、人员越简越多的现象。在现阶段或近一个时期内，要以竞争为重点，对乡镇政府机构实行综合配套改革，建立精简高效的乡镇基层政权。
一、以竞争为重点，改革乡镇政府管理体制
1.加强新农村**政治建设，改革乡镇干部选拔任用制度，实行“两票”直选初步候选人。我国形成于计划经济时期的长达半个多世纪的乡镇领导干部选拔任免制度，已不能适应新形势的需要，必须予以改革。具体的改革办法有二：一是实行自荐报名，让人才充分涌现。凡年龄在35周岁以下的乡镇机关干部和上届班子成员，只要符合任职资格条件，均可自荐报名。自荐报名结束后，由乡镇党委进行资格审查，报市县委组织部审核确定并公布符合资格条件的人员名单及其简历，接受群众公开监督。二是以“海选”方式推荐候选人，充分尊重民意。各乡镇分别以政府机关、直属部门、所属村、企业为单位召开会议，组织党员和群众代表推荐乡镇党政领导班子成员初步候选人。根据市县委的决定，每个参加推荐的党员、群众代表限推荐9名党委班子成员为初步候选人。推荐结束后，由市县委常委会按照推荐票数，综合乡镇换届考核情况确定12名乡镇党委委员正式候选人。
2.引入竞争机制，实行“乡官”竞选。在直选乡镇领导和领导班子成员时，要严格遵守法律和党章规定的程序和议程，实行竞职演讲。党委委员正式候选人进行竞职演讲完毕后，由全体党员代表以无记名投票的方式直接选举产生9—11名党委班子成员。党委委员选举产生后，由市县委确定两名党委书记兼镇长候选人分别进行竞职演讲并接受代表们的现场提问。全体党员代表直接选举产生党委书记后，由全体党代表从落选的党委书记候选人和3名副书记候选人中投票选举产生3名副书记。在乡级人民代表大会上，按照规定的议程，由党代会选举产生的党委书记作为候选人等额选举产生乡镇长，从党代会选举中未选上书记的副书记中选举产生一名常务副乡镇长，从其他党委委员及群众推荐的非党副乡镇长中差额选举产生3名副乡镇长。
3.改革乡镇行政体制，实行领导班子成员交叉任职和竞争上岗。一是设立“三办”。即党政综合办公室、经济发展办公室和社会事务办公室。二是规范编制管理。所有人员按核定编制竞争上岗，实行一人一编一卡管理。落岗的人员下岗分流，出现空编时优先从原机关、事业单位分流人员中录用。三是实行四大班子成员交叉任职。要根据中央机构编制委员会办公室有关乡镇党委班子成员人数的规定和要求，通过公开竞争将乡镇主副职调整到位，分别为党委书记1名、副书记3名、委员4名。政府班子成员全部由党委委员兼任，其中党委书记兼任乡镇长；3名党委副书记中1名兼任人大主席，1名兼任纪委书记，1名兼任常务副镇长；其他党委委员兼任副乡镇长、人民武装部部长、组织宣传员等职务。中层干部竞争到位，担任“三办”主任；一般干部按编制竞争上岗，担任乡镇工作人员。落选下来的干部一律进入“三办”，通过公开、平等、竞争、择优的方式，由“三办”主任按各办的岗位设置“点兵”，或按量化评分的办法确定上岗人员，落岗人员自动分流。
4.按区域设置行政站所和派出机构，不搞一乡镇一站。农村税费改革后，撤并乡镇和行政村的工作正在全国展开，行政站所和派出机构一乡镇一站的设置，已不能适应建设****新农村的整体需要。归并乡镇行政站所、按区域设置行政站所和派出机构、精简人员、压缩编制，已成为乡镇体制综合配套改革的重要组成部分。各市县可根据实际，以3—4个乡镇为一个区域，按区域设置行政站所和派出机构。对税务所、工商所、法庭、司法所等部门按区域设置；根据各乡镇实际和优势设置2—3个公安派出所和市县垂直部门管理的站所；其他机构不延伸或派驻乡镇。这些单位的党组织关系实行属地管理，人事任免等重要事项按有关规定征得乡镇党委同意，经费按谁设立谁负担的原则由主管部门负责落实，不增加所在乡镇政府和群众的负担。对这些单位的编制要实行严格管理，分流超编人员，清退无编制人员和临时工。
5.改革领导干部职务消费管理办法，实行职务消费货币化。目前，乡镇领导干部职务消费无章无序，导致多种腐败现象滋生蔓延，极易造成乡镇领导干部权力膨胀，致使干群关系紧张、各种收费项目泛滥。为了有效控制乡镇的各类支出，确保乡镇干部职务消费有较大幅度的下降，要重点抓好乡镇党政领导班子成员职务消费货币化改革，严格核定补贴标准，把领导干部职务消费从票据报销方式逐步统一到货币支付上来。目前改革的重点是招待费、通讯费和交通费三个职务消费项目。
通讯费分单位公共通讯费和领导干部个人公务通讯费两部分。公共通讯费由乡镇党政办公室集中管理，实行限额控制、节约滚存并按比例奖励责任人的办法，主要用来维持乡镇机关的正常工作，保障上下畅通。领导干部个人通讯费补贴主要用于与其职务和分管工作相关的公务通讯活动，可按照职务、分工、工作量的大小，因人因事核定标准，按月随工资发放，超支自付，节约归己。关于移动电话费补贴要结合各地的实际情况，对乡镇党委书记、常务副乡镇长、党委副书记兼人大主席、政协主任、纪委书记以及其他领导班子成员分别确定每人每月的具体补助金额。
各乡镇只保留一部公务用车，乡镇办其余车辆一律封存。对公务用车采用承包、租赁的经营方式，由单位与司机签订协议，司机的工资及补助、车辆折旧等费用从小车营运收入中解决。公务用车交通费的总额控制在55—65万元以内，包括公共交通费和个人交通费。公共交通费由单位承担，主要包括处理突发事件、开展防汛、抗旱、防火、救灾工作、到市县外招商引资等公务行为而发生的交通费用。公共交通费由乡镇党政办公室集中管理，限额控制。个人交通费主要用于在市县内开会、办理日常公务、到基层开展工作、对口接待、迎接检查等所发生的交通费用，以及公共交通费中应由个人承担的部分。个人交通费依据领导干部的职务、分工和工作量的大小核定到人、包干使用，节约归己、超支自付。
公务接待费包括公共接待费和领导干部个人接待费。公共接待费包括因招商引资、乡镇党委或政府组织召开会议、市县级以上组织在乡镇召开会议、外地领导或兄弟单位来学习视察、协助市县级以上新闻单位从事宣传报道工作等发生的招待费。这部分费用由乡镇党政办公室集中使用，限额控制。领导干部个人接待费按照其职务、分工和工作需要核定标准，节约归己、超支自付。
二、撤消或转制事业站所，深化乡镇事业单位改革
目前，我国大多数省市进行的乡镇机构改革，一般将重点集中在清退和分流超编人员上，而忽视了创新事业站所运行机制、转变乡镇政府服务职能和调整县乡两级政府行政执法职能。我们认为：只有转变政府职能，从撤消事业站所、置换职工身份和建立“以钱养事”的新的为农服务机制入手，调整县乡两级政府的行政权力，才能从根本上解决长期困扰乡镇政府机构改革的问题。
1.撤消“七站八所”，置换职工身份。我国农村地域广阔，人口众多，乡镇事业站所人员占乡镇机构人员的80%。为了确保乡镇体制改革稳步推进，必须对乡镇农技站、农机站、水利站、林业站、畜牧兽医站、农经站、文化站、广播站、城建所、房管所、土地所、计划生育服务站等事业站所或综合设置的服务中心进行“收章、摘牌、改制、人员整体分流”改革。一是市县编制办对财政供养人员进行“锁定”，对事业站所的总资产、债务、净资产等家底进行清理，通过盘活闲置资产、财政筹资等途径组建新的经营实体，在乡镇政府委托下承担相关的农业公益服务项目。二是引导和鼓励原站所人员自愿转换身份，领取一次性经济补偿金，解除与原单位的劳动人事关系，退出财政供养序列，参与市场竞争。三是对转制事业单位的在编、在册人员实行全员保险，对改革前已退休的人员实行全员保险后由社保机构发放其退休养老金。
2.重构乡镇财政所，实行人员竞岗分流。为了确保乡镇政府资金的科学管理，各乡镇政府应设立财政所作为乡镇直属事业单位，承担乡镇财政资金管理、农村经营管理、土地承包管理等职能。乡镇财政所人员从原财政所和农经站人员中竞争产生，竞争上岗考试分别由市县财政局和农经站组织，采取考试与考核相结合的办法，由高分向低分择优录用，在市县范围内统一调配、定编管理。对符合内退条件的人员，全部实行内退；对落岗的人员实行分流。分流人员领取生活费，退出编制管理，进入各乡镇成立的中介性质的财政服务中心，通过开展中介服务获得相应的报酬。
3.保留个别重点站所，充分发挥乡镇“龙头”优势。为了充分发挥乡镇的产业优势，促进经济发展，各乡镇应在坚持整体转制的前提下，保留一个发展较好的支柱产业、重点宜林山区等特别行业和有区域优势的乡镇站所。各乡镇只准转制、保留一个集体性质的企业。可将重点站所的正式员工整体转入社会服务部，该服务部按市场化运作，独立核算，自负盈亏，其人员全部退出事业编制。同时，按照执法主体在市县、服务工作在乡镇的原则，建立统一的管理机制，由市县局委和乡镇政府共同从有资质的乡镇人员中聘用专业技术人员，从事防疫、检疫、护林、防火等为农服务工作，实行一年一聘，动态管理。
4.改革乡镇事业单位服务体制，建立“以钱养事”新机制。按照“行政职能整体转移、经营职能走向市场、公益服务职能面向社会”的改革思路，将乡镇原事业站所的行政执法职能收归县直主管部门，将其行政管理和公益性服务职能分别向乡镇“三办”转移。乡镇政府应本着在改革中绝对减人、相对减支、减人不减政府责任、减支不减政府公益性支出的原则，对原事业站所的服务项目制定“乡镇政府承担、公开招标、合同管理、以钱养事”的改革方案，通过购买服务和购买劳务的办法，落实乡镇政府服务“三农”的责任。
5.改革干部职工养老办法，建立覆盖面广泛的社会保障制度。为了确保乡镇置换身份人员和乡镇干部无后顾之忧，促进农村社会稳定发展，应该建立“五保合一”的社会保险制度，将社会保险的范围扩大到包括党政机关、人民团体和事业单位在内的所有用人单位。乡镇机关干部职工应积极补交保险费，参加养老、失业、医疗、工伤和生育五种保险。对乡镇站所人员应建立乡镇事业单位养老保险制度，补建10年的个人账户，以职工1995年以来历年档案工资为缴费基数，按11%的比例补缴个人账户资金。
三、推进乡镇体制改革的配套措施
1.制定科学合理的的事业单位人员“置换身份”资金标准，解决长期困扰乡镇体制改革的难题。乡镇事业单位要彻底改革，必须集中大量资金给予站所人员一次性置换身份补偿。改革需要成本，长期看要绝对减人，短期内要相对增加一定的支出来办理职工养老保险和买断职工身份。考虑到全国乡镇人员较多，资金投入量大，建议国务院和省级人民政府从资金上对县一级政府予以支持，拨付“置换身份资金”，制定科学的“置换身份”标准，如按每人每年工龄补当年1个月工资的补偿标准置换身份。同时，国务院和省市级人民政府、市县级政府应增加专项预算，各负担置换身份资金的1/3为宜。
2.改革资金划拨标准，调动乡镇改革的积极性。乡镇“七站八所”撤消转制之后，中央各部委和各省、市、自治区原来对“七站八所”下拨的补贴和各项经费不应停拨。因为虽然事业站所撤消或转制了，但农村的社会服务需求还存在，仍需加大力度予以满足，原事业站所承担的大量的为农服务项目仍需要通过招标发包的形式寻找专业技术队伍去做。为此，中央和省级政府应制定相应的改革政策，做好资金划拨与乡镇体制改革的衔接工作。对于合村并组的乡镇，各省市、自治区应改革以村组个数为标准划拨资金的办法，结合当地人口、耕地、历史等因素确定下拨转移支付资金，以调动乡镇改革的积极性。
3.改革市县局委管理体制，做到“下改上也改”。市县派驻乡镇的站所按区域设置后，原在岗在编人员下岗分流达80%左右，对这部分群众如不及时出台方案予以分流安置，将难以完成改革任务。因此，在制定乡镇体制改革方案时，应将派出机构和垂直机构按区域设置方案与撤消转制事业站所改革方案配套进行。市县级垂直局委对已改革的乡镇和部门不应以站所撤消为由从资金、物资、项目上予以限制，国务院有关部门应制定相应的政策防止市县局委为了增设或保留站所和人员而卡乡镇，同时制定市县局委机构改革、人员分流、物资发放等改革方案，做到“下改上也改”。
4.取消“一票否决权”，建立宽松的改革环境。据调查：有关部门下达到乡镇的“一票否决权”有154项之多，乡镇领导为了应付众多的“一票否决权”，四处奔波以平衡关系，争取过关。众多的“一票否决权”本应属于市县的工作范围，市县却将其一并压到乡镇，这无疑造成了权利和决策方面的不对等。因此，中央和省市有关部门要研究制定取消“一票否决权”的改革方案，确保乡镇体制改革后有宽松的工作环境，调动乡镇干部的积极性。
为了认真实施《中共**县委、**县人民政府关于实施党政机构改革方案的通知》、《**县党政机构改革人员定岗定员实施办法》。根据中组部、人事部《关于在地方政府机构改革中做好人员定岗分管工作的通知》精神，结合我乡实际，制定本方案。
一、指导思想和原则
人员定岗定员的指导思想是：紧密配合机构改革方案的实施，优化人员结构，发挥个人专长，保留工作骨干，提高行政效率。按照“工作需要、群众参与、竞争上岗、综合考评、组织决定”的原则和德才兼备标准，建设一支精干、高效、廉洁、务实的公务员队伍，以适应加快我乡经济发展和社会进步的需要。
人员定岗定员的按工作需要，竞争上岗，综合考评，集体讨论。工资关系与行政关系必须在同一单位的原则实施。
二、组织机构
成立湾里乡党政机构改革人员定岗定员工作领导小组，乡党委副书记、乡长担任组长，乡党委副书记、纪委书记杨黎斌、乡党委委员、常务副乡长黄国顺、乡党委委员、组织员胡展鸿为副组长，叶兰英、余新辉、汪丰良为成员。下设办公室，由胡展鸿任主任，具体负责全乡党政机构改革人员定岗定员工作。
三、机构编制
湾里乡党委、湾里乡人民政府行政编制为19人，核定后勤服务事业编1人，其中领导职数9人，科员9人，办事员1人。
四、机构设置与职位设置
根据乡党委、政府职责，我乡党政机关内设3个综合性办公室，具体职位设置如下：
1、党政办公室。（增挂社会治安综合治理办公室牌子）。行政编制6人（其中股级职数1人，科员4人，办事员1人），具体为党政办公室副主任兼人工作科员、党政文秘工作办事员、纪检监察工作科员、组织人事工作科员、宣传统战工青妇工作科员、人武综治工作科员。
2、经济发展办公室。行政编制2人（其中股级职数1人，科员1人）具体为经济发展办公室副主任兼计划、财统工作科员，农林水土工作科员。
3、社会事务办公室（增挂计划生育办公室牌子）。行政编制2人，（其中科员2人，具体为劳动就业、社会保障、民政工作科员，计划生育工作科员）。
五、定岗定员的步骤方法
1、分解职能，设置职位。根据机构改革“三定”方案，在对本单位党政职能作出科学分析和分解的基础上，重新进行职位设置工作，包括绘制职位设置图，制定职位说明书，填写机构编制，职位明细表。
2、加强宣传，动员部署。根据机构改革“三定”方案制定定岗定员的实施方案后，在全乡机关召开动员大会，进行政策宣传和竞争上岗的动员部署。
3、公布职位，公开报名。在党政机关公布内设机构，职位标准，任职条件，以及竞争上岗的程序，办法和时间等事项，进行公布报名。
4、考试考核，民主测评。对报名竞岗人员进行必要的考试考核，并根据职位层次在一定的范围内对考试考核成绩合格者进行民主测评，充分听取群众意见，有三分之一以上人员投不赞成票的，不能任用。
5、组织考察，决定任命。考察工作由乡党委指定专人负责进行。在全面考察的基础上，按干部管理权限由党委讨论决定副主任、职员、办事员等岗位人选。定岗定员后，填写的《职位拟任名册》报县委组织部。
六、具体要求
1、结合定岗定员工作，积极实施回避制度。要认真执行回避制度，对现有应实行任职回避的人员，一律要实行回避，同时应防止新的应回避现象发生。
2、定岗定员工作要严格遵守组织人事编制工作纪律。严格执行用人标准，严格按规定程序办事，严格按规定的职责比例控制，要出以公心，搞五湖四海，以好的作风选配作风好的人上岗，不循私情，不封官许愿，不拉帮结派，不借机打击报复。对违反者，要严格查处并追究领导的责任。
办好试点摸出路子
2002年7月下旬，我区先行在东郊乡开展了乡镇事业单位改革试点工作。当时，我们根据区委8号文件精神制订了乡镇事业单位改革试点的初步方案，其人员分流渠道和政策主要借鉴了党政机关机构改革人员分流的一些做法。8月初，市里派出调研组就乡镇事业单位改革在我区进行调研，对乡镇事业单位改革的有关问题提出了一些具体的意见和要求。我们根据市里的要求，对东郊乡的改革方案进行了较大幅度的修改，在几易其稿的基础上，根据乡镇农税体制改革和人浮于事、管理不规范等问题，制定切实可行的符合乡镇事业单位特点的改革方案，分别呈送相关区级领导征求意见，并经区机构改革领导小组和区机构编制委员会研究决定。紧接着，我们在东郊乡进行了广泛宣传发动，深入细致地做好思想准备工作，精心做好各方面的准备工作。随后，我们在试点单位开展了事业单位改革的民主测评和竞争演讲工作，做到了阳光操作，认真抓好竞争上岗；无情分流，实现了有情地操作；整章建制，完备了各项手续，最后确定上岗人员，签订聘用合同书，新定工资标准。明确了分流人员，解除了劳动关系，给予其一次性经济补偿。整个改革试点工作推进平稳，工作衔接有序，运转正常，试点取得成功。
通过改革试点，东郊乡站所机构由10个精简为5个，精简50%；编制由40名精简为13名，精简27名，精简68%；人员由110人精简为13人，精简97人，精简88%。如此大面积的精简分流而没有出现清退分流人员上访事件，并且工作效率较以往有显著提高，东郊乡事业单位改革试点的成功经验为全区乡镇事业单位改革探清了路子。
澄清底子开好方子
我们根据东郊乡的成功经验和做法，及时召开全区乡镇事业单位改革工作会议，对改革工作进行全面部署，各乡镇根据区里的要求，扎实开展了事业单位改革的各项工作。一是全面进行摸底测算。各乡镇对事业单位的机构、编制、人员、资产等方面的情况都进行了全面的调查摸底，利用六种表册分门别类地进行登记。同时，还测算好乡镇税费改革后的收支情况、能够负担人员多少情况，分流人员的补偿等，做到以收入定支出，以支出定编制，以编制定人员。二是精心制订改革方案。为了保证方案切实可行，区委区政府从实际出发，对各乡镇事业单位改革区里只确定大的原则（脱钩断奶，全员聘用，新定待遇，用人自主）和工作目标（撤并机构，精简人员，减轻负担，增强活力）。具体改革措施和方案实行一乡一策，甚至个别情况复杂的站所可以实行一站一举，做到方案切实可行。各乡镇根据上级有关精神，结合自身实际，在参照改革试点单位站所改革方案的基础上，经群众充分讨论，多次修改，认真制订了本乡镇人员分流实施意见和竞争上岗实施方案，方案的制定尽量考虑到参与改革的每种对象。芦山乡水电站因为人员构成复杂，由正式的在编在岗人员，招工未进编人员、临时雇请人员等几类人员组成，情况特殊，难度大，区里决定该站单独制订改革方案，实行一站一策。在制订方案过程中，各乡镇党委、政府都先后几次对改革方案研究讨论，并集思广益，将方案与改革对象见面，广泛征求他们的意见。初步方案出来后都要经过“三级审核”再报区改革办审定同意后组织实施，以保证改革方案符合上级的规定和区里的要求，利于改革工作全面稳步推进。
精心组织多想法子
我区乡镇事业单位改革之所以进行得比较顺利，改革得比较彻底，主要体现在：一方面，所有的事业单位工作人员（含招工未进编人员、安置未进编的退伍兵和大中专毕业生）都参与了改革，分流人员全部脱钩断奶；另一方面上岗的工作人员有了基本保障（财政拨款）。通过改革，多年来一直难以解决的一些老大难问题，都从根本上得到了解决。乡镇事业单位不仅人员减少了，负担减轻了，而且用人机制和分配制度搞活了。我们深切体会到：改革要取得成功，必须精心组织，认真实施方案。在实施过程中我们突出抓好了以下四个环节。
一是竞争上岗，优胜劣汰。乡镇事业单位人员较为复杂，既有编制人事部门承认的在编在岗人员，在编不在岗人员，又有已招工录干，因历史原因长期遗留的未进编人员，还有一些分配安置未进编的城镇退伍兵、国家计划内大中专毕业生等。为了把此次改革搞彻底，不留尾巴，区里决定给这三类人员平等的竞争上岗机会，但是哪些人上岗，哪些人分流，谁去谁留，不搞党委内定，完全按照改革方案，本着公开、公平、公正的原则，开展竞争上岗，优胜劣汰。在民主测评和竞争演讲中，不仅乡镇党政班子成员参与评分，而且属于改革对象的人员个个参与评分，都是当场评分报分，当场公布结果，并将结果对外进行公示。
二是多方筹资、脱钩断奶。乡镇事业单位改革一个最主要的特点是分流人员彻底脱钩断奶，解除与原单位的行政依附关系和人事劳动关系。我区乡镇事业单位工作人员分流的主要渠道是转体分流和精简分流，这两种分流渠道都是对分流对象给予一次性经济补偿，解除与原单位的一切关系。为了积极稳妥地推进改革，我们要求各乡镇对分流人员年补偿标准全区大体平衡，一乡之内基本平衡。为了保证补偿金一次性发放到位，我们采取了多种渠道筹措资金，主要是通过乡镇财政挤一点，变卖事业单位资产筹一点、上岗人员借一点等方式解决了分流人员补偿金的来源难题。各乡镇都与分流人员签订了解除劳动关系的协议，并行文明确，其人事档案及关系全部交区人才交流中心，做到手续完备，程序到位。
三是聘用上岗，新定工资。为了保障上岗人员的权益，通过这次改革，我们进一步加强对乡镇事业单位上岗人员的管理，明确上岗人员全部签订聘用协议，全面实行人事，打破事业单位用人的终身制，使乡镇事业单位用人向社会用人转变，单位与个人的关系由行政任用关系转变为平等的聘用关系；待遇方面一改过去干与不干一个样，干多干少一个样的状况，打破档案工资制，实行档案工资与实发工资相分离，以岗定酬。乡镇事业单位按岗位确定工资标准，其工作人员的基本工资由原来人事部门核定的几百甚至上千元改为基本工资四百至六百元，奖金和福利实行浮动。与工作绩效挂钩，按目标管理考核。
四是编制调控，用人自主。区委区政府高度重视乡镇事业单位的工作，农村税费改革后，尽管我区财力十分紧张，但区里还是将改革后事业单位站所人员全部纳入区财政预算，由区里按人头拨付基本工资每人每年8468元。同时，区里将乡镇事业单位的用人权完全放给乡镇，区里只核定各乡镇事业单位的编制总量，具体到各站所定多少编、用多少人、用什么人，完全由乡镇自主确定，此举极大地调动了乡镇工作的针对性和人员工作的积极性。
四个到位迈开步子
一是领导到位，责任落实。区委区政府领导十分重视乡镇事业单位改革，区委书记王孝山同志多次听取汇报，并就有关重要问题作出指示，给予支持。区委副书记袁云波、区委常委、常务副区长罗少挟、区委常委、组织部长陈华等同志多次对乡镇站所改革进行专题研究，并下到乡镇进行现场指导。整个乡镇事业单位改革期间，区委常委会专题研究2次，区改革领导小组3次开会，区改革办多次召集乡镇负责人开会商议。乡镇党委政府也把事业单位改革当作一件大事来抓，书记乡镇长亲自挂帅，分管党群的副书记和组织委员承办具体工作，其他班子成员按照分工各负其责。区改革办工作人员也每人联系一个乡镇，现场指导、督查改革工作。
二是宣传到位，工作做细。因为改革牵涉到每个人的切身利益，个别乡镇和相关人员存在畏难和抵触情绪，认为现在不动都相安无事，图个安静，又不得罪人，不会出乱子。针对这种普遍存在的思想状况，区改革办在总结我区几次事业单位改革经验教训的基础上，借鉴外地事业单位改革的成功经验，充分利用各种新闻媒体展开声势浩大的宣传活动，在全区营造出一种思改革、议改革、关心改革、支持改革的浓厚氛围，为全区乡镇事业单位改革创造了良好的工作局面。同时，对于纳入改革的所有对象，实行思想工作“包保责任制”，每个党政班子包几个改革对象，多次听取意见，事先做好思想工作，摸清摸准思想动态，保证了改革工作的顺利进行。
三是指导到位，规范运作。区改革办在认真总结东郊乡经验的基础上，为搞好面上的站所改革，以东郊乡改革试点的作法为蓝本，过细做好每项工作。如在摸底工作中，由区改革办统一印发样表；在方案制订过程中，因地制宜，一乡一策，同时实行两次审核把关；在竞争上岗工作中，发放有关表格资料，并就有关程序实施“阳光操作”，突出强化组织监督，规范相关程序，公开竞争上岗公告，接受干部职工监督；在竞争演讲时，又到每个乡镇现场指导监督。版权所有
一、正确估价我市乡镇机构改革已取得的阶段性成果
我市的乡镇机构改革从*年8月开始全面铺开，到*年底基本结束。在各级党委、政府的高度重视和各有关职能部门的密切配合下，全市乡镇机构改革工作进展顺利，平稳实施，取得了阶段性成果：
(一)精简了机构、人员编制和领导职数。乡镇内设机构由平均9个精简到3-5个，乡镇事业站所由17-19个精简为7-9个。乡镇行政编制平均精简20%，共精简1463名；事业站所编制核减30%以上，共精简2835名；乡镇领导职数统一配备7-11名，共精简271名。
(二)分流了人员，优化了干部队伍结构。全市各乡镇实行优化组合、竞争上岗、末位淘汰，既敞开了人员分流渠道，又优化了干部队伍结构。全市乡镇共分流人员2933名(含轮流坐班人员)，改革后乡镇人员在年龄、文化和专业结构方面进一步趋向合理，干部素质有所提高。
(三)进一步转变了职能，理顺了关系。机构改革后乡镇政府与所办的经济实体和管理的企业在人、财、物方面已基本脱钩，政事政社逐步分开。乡镇机关将技术性、辅、服务性的事务交给了乡镇事业单位承担。特别是进一步理顺了县乡关系，除个别站所继续实行以县为主管理体制外，其他单位的人、财、物、事“四权”原则上下放到乡镇，促进了乡镇政府功能的完善。但是，与农村税费改革要求相比，乡镇机构改革还存在以下问题：(一)部分乡镇内设机构和事业部所撤并不到位，明合实分，仍然存在机构庞杂的问题。(二)部分县(市)区理顺关系、转变职能不到位，该“四权”下放的站所，有的“条条”管理，有的“块块”管理，出现管理真空，容易滋长收费养人的现象，加重农民负担。(三)由于受经济发展因素和干部思想观念的影响，乡镇人员分流渠道不畅，分流任务没有落实，个别乡镇站所实行轮流坐班，乡镇机关、事业单位待分流人员达1381人。(四)改革后，要求进人的呼声很高，已分流人员有回流反弹趋势，个别乡镇甚至超编进人，巩固改革成果的任务艰巨。
二、进一步抓好乡镇机构改革方案落实到位，促进农村税费改革
(一)加大宣传力度，深化乡镇机构改革对农村税费改革重要性的认识。要用“三个代表”重要思想统揽乡镇机构改革工作，使广大干部群众认识到机构臃肿、人员庞杂是推行农村税费改革的重要障碍；认识到深化农村税费改革，是实现农村小康的重要举措，是一项事关农业发展和农村稳定的全局性、综合性、系统性工程，乡镇机构改革必须与之紧密配套，税费改革的成果才能得到巩固。特别是要使县乡两级认识到，农村税费改革后，乡村两级的支出缺口较大，仅靠上级转移支付远远不够，必须通过精简机构、分流人员、调整支出结构、节减经费支出等措施来加以解决，落实好乡镇机构改革任务，是解决支出缺口问题的重要出路和减轻农民负担的根本途径。
(二)抓住重点，切实抓好乡镇机关机构改革。要按照适应农村社会主义市场经济发展和农业产业化发展的需要，切实转变职能，实现政企、政事分开。乡镇政府把辅、技术性的工作交给事业单位，真正实现乡镇政府“小政府、大社会”。要把乡镇政府职能转变到推动农业社会化服务体系的发展和完善、为农村经济发展创造条件、发展农村社会公益事业上来。要按照“市场能解决的，政府不干预；民间能负担的，政府不包办”的原则，落实乡镇机关职能定位，理顺县乡关系和乡与村的关系。要切实抓好各县市区编制部门下发的乡镇“三定”方案落实到位。乡镇内设机构与事业站所不重复设置，一类乡5个，二、三类3个，四类乡只设1个综合性办公室。乡镇领导职数一类11名，二、三类9名，四类7名，超配的必须在年底前消化。各乡镇严格按核定的行政编制定岗到位，机关超编人员年底前必须分流。对机构、编制、领导职数精简任务未完成的，上级转移支付不予到位。
(三)转变观念，加快乡镇事业站所改革。要严格按照改革方案规定的7-9个限额设置乡镇事业机构，并科学规范职能。要打破财政统包统揽观念，按照“四权”下放要求，明确站所经费渠道，除财政(农税)所、计生服务所等可确定为全额拨款事业单位外，其他站所区别情况，划定为差额或自收自支事业单位。以此为基础，调整县乡财政收支关系，根据财力状况，核定站所经费基数，从总体上减轻财政负担。
(四)攻克难关，分流乡镇富余人员。各级编制部门要协助组织、人事部门加大指导力度，在乡镇普遍实行竞争上岗、双向选择，努力拓宽人员分流渠道，重点是搞好吃财政饭的财政所、国土所、计生服务所等单位的分流工作，按时完成分流任务。同时，要落实优惠政策，妥善安置分流人员，确保稳定。要大力推广常宁市兰江乡、珠晖区茶山坳镇的人员分流经验。
按照《国务院关于做好农村综合改革有关问题的通知》(国发〔*〕34号)、《云南省人民政府关于贯彻国务院做好农村综合改革工作文件的实施意见》(云政发〔*〕73号)文件精神，根据*年5月11日昭通市农村综合改革工作会议要求，为切实加快我县农村综合改革步伐，结合实际，经县人民政府研究，现就乡镇机构设置、编制管理和人员分流提出以下意见：
一、乡镇机构设置
（一）乡镇行政机构设置
乡镇是农村基层政权组织,是党和国家各项工作的落脚点，其主要职能集中在“促进经济发展，加强社会管理，搞好公共服务，巩固基层政权，维护农村稳定”上。但具体事务管得太多，职能越位、错位、缺位，干预农民和经济组织生产经营自，职能庞杂，是造成乡镇机构臃肿的主要原因。理顺政府职能、合理设置机构，是切实转变政府职能，把基层政权工作重点逐步转移到行政管理和发展公益事业，建设服务型政府的重要环节。
按照转变政府职能要做到“两还”、“一剥离”、“四加强”(即：从催种催收中退出来，还农民经营自；从直接管理村级事务中退出来，还村民自治权；将适合于市场运作的事务从政府工作中剥离出来，交给企业和社会组织；加强对产业结构调整的引导，帮助农民拓宽生财之道；逐步加强公共事业基础设施建设，提高公共服务水平；加强社会保障制度建设，积极扶持弱势群体；进一步加强社会治安管理，维护农村稳定)的要求，逐步建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。根据昭通市人民政府《关于进一步深化乡镇机构改革加强机构编制管理的实施意见》(昭政发〔*〕43号)文件精神及昭通市农村综合改革工作会议精神，结合我县16个乡镇实际，白鹤滩镇、老店镇设立“党政综合办公室”、“经济发展办公室”和“社会事务办公室”3个内设机构；药山镇、大寨镇、小河镇、马树镇、新店乡、崇溪乡设立“党政综合办公室”和“经济发展办公室”2个内设机构；其余各乡只设立“党政综合办公室”1个内设机构；根据工作需要可配备相关助理员；乡镇不设政协机构；根据《中共昭通市委办公室昭通市人民政府办公室关于成立基层维稳中心（站）的通知》（市办通〔*〕68号）文件精神，将乡镇综治办、维稳办、矛盾调处中心合并，成立社会治安综合治理维护稳定中心（简称综治维稳中心），属党委职能。
（二）乡镇事业机构设置
按照政事分开、精简、统一、效能的原则，围绕强化为“三农”服务功能、减轻农民负担这个总体目标。通过进一步明确职能、理顺体制、优化布局、精简人员、充实一线、创新服务的措施，建立起分工协作、服务到位、高效多能、充满活力的事业单位运行机制，逐步变“养人办事”为“办事养人”。根据工作需要，保留原乡镇财政所、国土资源管理所、新型农村合作医疗管理站、劳动保障事务所、卫生院和中小学校、人口与计划生育服务所、农业综合服务中心、文化服务中心、林业站、水利管理站(根据中共巧家县委、巧家县人民政府《关于深化乡镇机构改革加强机构编制管理的实施意见》(巧发〔*〕10号)文件规范后的全称)。根据云南省人民政府《关于印发云南省兽医管理体制改革实施方案的通知》(云政发〔*〕78号)和云南省人民政府《关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的实施意见》(云政发〔*〕85号)文件精神，农业综合服务中心的主要职能转到农业技术推广和农村经济管理上来，将农业综合服务中心的畜禽疾病防治职能剥离出来，成立乡镇兽医站，为县农业局垂直管理的事业单位，履行畜禽疾病防治职能。结合乡镇机构改革、县乡财政管理体制改革的新形势，为便于县级主管部门整合县乡技术力量，加大对优势特色产业的培植，确保重大农业、林业、水利工程项目的实施和管理，将乡镇农业综合服务中心、兽医站收归县农业局垂直管理，乡镇林业站收归县林业局垂直管理，乡镇水管站收归县水利局垂直管理。将乡镇“人口与计划生育服务所”更名为“人口和计划生育服务所”，仍属乡镇直接管理的事业单位。
乡镇人口和计划生育服务所、文化服务中心为乡镇党委、人民政府直接管理的事业单位，人员和业务经费由乡镇人民政府统一管理；人员调配管理由乡镇党委、政府提出意见，报县委政府审批后，组织人事部门进行调配管理；业务开展、工作考评、年终考核由乡镇管理。
乡镇财政所、国土资源管理所、新型农村合作医疗管理站、劳动保障事务所、卫生院、农业综合服务中心、兽医站、林业站、水管站和中小学校为县直部门垂直管理的事业单位，其人员和业务经费由县直主管部门统一管理；人员调配管理由县直主管部门提出意见，组织人事部门进行调配管理；业务开展以县直部门为主，在乡镇党委、政府的指导进行；年终考核(含派出所、司法所)，由乡镇党委、政府负责，并按干管权限报组织、人事部门。
重新规范名称和管理权限后，各乡镇、县直各主管部门要按要求及时完善公章、牌子更换并办理相关事业单位法人登记工作。
二、乡镇人员编制管理
（一）重新核定乡镇机关编制领导职数
根据昭通市机构编制委员会《关于乡镇机关和事业单位人员编制的通知》(昭市编〔*〕21号)文件精神，在市编委核定给我县各乡镇行政总编制的范围内，由编委重新核定各乡镇行政机关编制。根据市委的要求：乡镇党政领导班子严格控制在7名左右，在法律法规允许的范围内，乡镇党政领导干部尽量交叉任职或兼职，工作人员实行一人多岗，一人兼管多项工作。结合我县实际，2万人以内的乡镇核定领导职数7名，2至4万人的乡镇核定领导职数8名，4万人以上的乡镇核定领导职数9名。
（二）重新核定乡镇事业单位编制
根据昭通市机构编制委员会《关于乡镇机关和事业单位人员编制的通知》(昭市编〔*〕21号)文件精神，在市编委核定给我县各乡镇事业单位编制总额的范围内，由编委对各乡镇事业单位的编制进行重新核定。
（三）乡镇机关事业单位编制管理
根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》(国务院令第486号)和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》（厅字〔*〕2号）规定，严格执行机构编制审批程序和制度。凡涉及职能调整，机构、编制和领导职数增减的，统一由机构编制部门审核，按程序报同级机构编制委员会或党委、政府审批。其他任何部门和单位无权决定机构编制事项。按照省对乡镇行政事业编制的总量进行控制、管理的要求，编制重新核定后，乡镇机关和事业单位不得在编制之外聘用和借用人员顶岗，变相扩大人员编制。满编、超编单位一律不准进人；乡镇机关、事业单位缺编需要进人时，必须由县直主管部门或乡镇党委政府提出申请，组织、人事和编制部门审核，经县委、政府同意，报市人事和编制部门审批后，按照面向社会公开招考(招聘)、择优录用的程序办理。严格按照核定的编制数配备人员，确保实现中央提出的乡镇机构编制五年内只减不增的目标。
重新理顺机构设置和核定编制后，各乡镇必须及时草拟出“三定”方案，送县机构编制办公室审核把关后，报县委办公室行文审批。
三、人员分流
人员分流工作是乡镇机构改革的重中之重，是确保乡镇机构改革顺利推进和农村社会稳定的重要环节，也是乡镇机构改革的难点和热点问题，矛盾较为突出。各乡镇要高度重视，认真细致，精心组织，把精简分流人员同落实科教兴巧的战略结合起来，同经济建设第一线结合起来，与推动个体私营经济发展结合起来；严格在编委核定的编制范围内定岗定职的基础上，按照公开、公平、公正的原则择优竞争上岗；对超编单位人员，按照对口专业和对应机构性质进行分流；借用人员必须按时返回原单位参加竞争上岗；未竞争到岗位且不服从组织安排上岗的人员，列为待岗，待岗期为3年，第一年发给工资总额70%的生活费，第二年发给工资总额50%的生活费，第三年发给工资总额30%的生活费，三年期满仍未上岗的予以正式辞退或解聘；大力清退临时用工。各乡镇、县直各主管部门，要在不增加财政开支、不将分流人员简单推向社会的前提下，顾全大局、统筹兼顾，认真研究制定人员分流的具体途径和办法，报县委、政府批准后执行。同时，在人员分流工作中既要耐心细致地做好思想政治工作，引导大家认清改革的重大意义；又要千方百计地帮助他们解决实际困难，让每位干部职工都充分感受到组织的关心和爱护，做到留得安心、走得愉快，确保社会稳定。
四、工作步骤
根据县委、政府农村综合改革的总体实施意见，分三个阶段进行：
（一）动员部署阶段（*年9月1日至*年9月15日）
各乡镇、县直各行政主管部门要根据县的改革精神及时召开会议，传达学习深化农村综合改革文件、会议精神。采取各种方式，加大宣传力度，加强正面宣传和正面引导，大力宣传深化农村综合改革的重要性、必要性和紧迫性，教育广大干部职工识大体、顾大局，正确对待和积极参与改革，为深化农村综合改革的顺利开展营造良好的舆论氛围和社会环境。同时，要根据县的总体方案，紧密结合自身实际，制定出乡镇机构改革方案，方案要体现出较强的政策性、针对性和可操作性，要细化每个步骤，落实每项责任，为顺利推进机构改革奠定基础。
（二）实施阶段（*年9月16日至*年10月25日）
1．机构上划及拟定“三定”方案（9月16日至9月30日）。各乡镇、县直各有关部门要积极配合，密切协作，及时将要上划的站所的人员、财物等整体上划县直主管部门。上划后，县直各主管部门和各乡镇要在2002年“三定”方案的基础上，结合深化农村综合改革的要求，由一把手负起总责，遵循可操作性、针对性和实事求是的原则，按照职责分工分别拟定“三定”方案（上划站、所由主管部门拟定，未上划站、所和乡镇内设机构由乡镇负责拟定），并于9月30日前送县编办审核后，报县委审批。
2．重新规范乡镇事业单位名称和核定编制（10月1日至10月4日）。乡镇行政机关“三定”方案批准后，由县编委对各乡镇站、所、中心名称进行重新规范并核定编制。
3．竞争上岗（10月1日至10月13日）。各乡镇、县直各行政主管部门清退临时人员后，要在县编委核定的编制范围内科学、合理地设置岗位。各在职职工要在本站、所、中心设置的岗位中申报岗位，通过竞争演讲、民主测评、组织考察后，择优上岗。
4．人员分流（10月14日至10月25日）。竞争上岗后，所有未定岗人员列入分流对象。按照“带职分流，定向培训，加强企业，优化结构”的原则，在做好思想政治工作的基础上，根据本《实施意见》中“人员分流”的要求，积极稳妥地做好人员分流工作。
5．完善公章、牌子的更换及法人登记（10月26日至10月28日）。人员分流工作结束后，各乡镇、县直各行政主管部门要及时完善公章、牌子更换工作，并办理事业单位法人登记相关手续。
（三）总结完善阶段（*年10月28日以后）
所有工作结束后，各乡镇、县直各行政主管部门要认真对此次改革工作进行总结，并认真做好各类文件、材料的收集、归档工作，准备迎接县农村综合改革领导组的验收，并思考进一步的完善工作。
关键词：乡镇机构 调整 改革 人民法院 人民检察院 乡镇人大 监督
任何社会都需要一定的控制体系来维护和巩固其自身的发展，在阶级社会里这种控制体系最主要的标志是法律体系，当然还有道德和纪律以及习俗等等。而法制体系是由概念、组织、规范等要素组成，但徒法不能自行，其执行组织是很重要的，执行组织的结构状况如何，对社会治安状况的好坏，官员的勤政廉洁，良好的社会风气的形成是相当重要的。党中央提出一手抓建设，一手抓法制的方针无疑是十分重要的。我们在理解上，除了要考虑立法完善外，还要考虑机构的完善等问题，要全面抓，不能有一手硬，一手软的状况。在十六大上中央提出进一步改革和完善政府的工作机构无疑是十分明智的。目前我国乡镇治安尚未实现根本好转，执法机关有法不依，执法不严，违法不究，执法犯法等腐败现象将在一定范围内长期存在，并在一段时期有愈演愈烈之势。究其原因，无不与乡镇机构的体系有一定的关系，特别是乡镇机构组织方面的问题尚未引起人们的重视和研究。目前我省乡镇机构组织体系上存在的问题，我以为主要有：
一、乡镇机构过于疏散，使乡镇控制体系在结构上存在较大的空隙。改革开放以前我国农村实行的是的体制，自十一届三中全会以来，我国针对过去的弊端，进行了一系列的改革，农村实行社政分开、家庭联产责任制，使城乡个体户有了发展。随着改革地深入，社会经济体制引起了一系列的变化，特别是党的十六大提出了全面建设小康社会的目标，使经济交往更加频繁，人口流动量不断增大，出现空前活跃的局面。可是，乡镇机关调整和改革滞后，与原有的体系出入不大，因而出现较大的空隙，使权力的消极性和被动性过度得以体现，即许多治安问题，没人去管、去过问、去消化。不少地方“告状无门”、“族权当道”，的情况层出不穷，出了什么事，要出钱“请客”、“送礼”；拉关系、走后门去解决，甚至“族长”说了算，这些情况已不是个别的情形，并在一段时间有趋于急剧增多之势。同时，在经济体制改革中，会出现许多新情况、新问题、新纠纷，这些新的矛盾要司法机关采取合适的手段去调整和解决。可是，现在还没有这样的专门机关去解决那些已经违法尚不构成犯罪，或情节轻微不需要处以刑罚的案件；或虽有机关，但是没有充分履行自己职责。因此，群众有意见，缺乏安全感，使不少民事纠纷或生活琐事演变为重大的刑事案件。
二、乡镇机构不健全，存在一头“大”，几头“小”的状况。主要表现为目前我国政府实行四级制，即中央、省（自治区或直辖市）、县、乡镇，但实际上，省以下还设有地区或市，因此实际上存在四级政府，五个层次。乡镇政府五脏虽小，编制却一应俱全，有了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第52条关于乡镇的人民政府职权的规定，该管的不该管的，它都“管了”，结果出现了消化不良全身浮肿——人浮于事这一头“大”的局面。
但乡镇司法机关却不健全，表现为司法机关，一般只有四个层次，虽然公安机关在县以下设有派出所（警区），县人民法院，下设有法庭，可是派出所（警区）与法庭在农村的乡镇中未设或未设齐全的为数不少；在城市，区以下一般未设派出所，检察院只设到县。所以乡镇（城市相当乡镇的街道办事处）这一级政府一般没有完整的司法机关。突显出乡镇司法机关薄弱的“小”。这样基层司法权的独立性就无谈起。
乡镇人大也不健全。我国宪法确定的国家的政治制度是人民代表大会制度。宪法第三条规定，中华人民共和国的国家机构实行民主集中制原则。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。“一府两院”的国家机构，其权力来源是人民代表大会。在人大会闭会期间，人大的部分职权由其常设机关常务委员会行使，我国只在县以上的各级人民代表大会设立常务委员会，在乡镇的人民代表大会只设立“主席团”，而乡镇人民代表大会“主席团”只有设常务主席一人，并可设副主席1人至2人，和乡镇政府在一起工作。因此，乡镇人大的“小”，表现的非常直接，这样不但体现不了乡镇人大在国家机关中的地位，而且也使人们在主观上轻视了人大的功能，误以为人大只不过是“花瓶”供摆设而已，没什么作用，这样对我国民主和法制建设是非常不利的。
三、司法干部的质量和数量都不适应新形势对加强法制的需要。随着经济的发展城镇人口不断增多，建设用地的不断扩大，一个城市街道办事只有几个或十几个公安干警，处往往要管好几万人，甚至十几万人，没有法院，也没有检察院。农村一个乡镇一般都有万人以上，多的有数万人，有的只有几个警察，一般也无法院，更不要说检察院。面对现状不但现有司法干部素质不符合要求，就是有高质量的干部，也搞不过来。而乡镇一级政权中的治安、调解等组织又流于形式，缺乏统一组织去协调它们的关系。我以为这种组织疏松，必然导致防范违法犯罪不力的局面。因此，大量案件和纠纷积压，无人过问，解决问题靠“开后门”。目前不但有干部质量问题，当务之急，更迫切的是数量问题。而这又往往使“小事”导致新的更大是纠葛，甚至发展成恶性案件的原因之一。
四、对乡镇机构的监督也有不少缺陷。随着现代社会公共事务增多，国家机关权力急剧膨胀，国家各种监督制度和监督手段得到了发展。在我国的监督机制中，首先是政党监督、权力监督（人大监督），其次是法律监督和行政监督，同时还有群众监督、舆论监督等。乡镇权力机关中也存在这样的监督，但它的监督多来自上级权力机关，这些纵向监督相对来说较间接。由于乡镇机构的不健全，必然会导致乡镇机构的监督体系不完善，造成监督分工不明确，不协调，很难使监督发挥最大的效率。《浙江省县、乡两级人民代表大会代表选举实施细则》第9条第三款规定“乡级选举委员会的组成人员，由本级人民政府提名，报县级人民代表大会常务委员会任命。”这就告诉我们乡镇人大的代表不是间接由乡镇政府产生也是由它主要确定的，试问一个由乡镇政府提名的选举委员会产生的代表，如何能够去监督乡镇政府？乡镇人大对政府的监督也就变得徒有其名。
人民检察制度设计的实质在于法律监督，而诉讼监督是实践中的一个重要法律监督方式。在其他监督没有那么直接的效力的情况下，乡镇没了人民检察院的设置，就几乎等于在乡镇取消了对民事、行政、刑事各个诉讼程序的监督。有的乡镇政府和官员违反法律，侵害公民权利，公民因种种原因不敢或难以，如有检察机关帮助不但有利保护公民权力，也维护了国家的法制。非常典型的例子就是乡镇政府官员向农民乱收费、乱摊派问题，中央三令五申，就是禁而不止。如让检察机关运用法律手段这些部门，不但保护了公民的权利也使中央的政策和法律得以贯彻执行。而实践中大量存在的刑讯逼供、超期羁押、久拖不审、久审不决、裁判不公、执法不力等违法现象，都要求进一步加强诉讼监督权，只有这样才能有效地惩办腐败、防止擅断。
五、罪与非罪由于认识上存在误区，对一些治安问题不能正确把握。由于法律知识普及不够，乡镇中存在把一些尚未构成犯罪的问题当成犯罪看待，也存在把本来已构成犯罪的案件当成一般纠纷对待。许多两可之间，或已构成违法而尚不构成犯罪的不大不小的问题，没有合适的机构来解决，而这些事情在乡镇中大量的存在。因此许多问题未能有正确地解决，即使解决了一批问题，有产生了一批新问题，这是造成社会治安不能根本好转的基本原因之一。
六、法院不能便民效益、效率意识，社会风气等原因也会影响着人们对公正地追求。随着有中国特色的社会主义市场经济的发展，效益和效率的意识也深入人心，人们在市场中追求效率和效益的同时难免会偏离公平的天平。由于乡镇不设法院，人们诉讼得来回穿梭于异地法院之间，这样无形中增加了人们诉讼过程时间和金钱的消耗，为人们诉讼增加了不便。如果人们只一味的追求效益、效率，就有可能放弃对公正地追求，从而放弃了诉讼。中华民族几千年来的“忍气吞声”、“忍气求财”等习俗，不会在短时间内消失，它会左右着人们的思想，影响着人们对公正的追求。也会影响着社会治安的好转。
此外，立法不完善，有法不依，执法不严等情况依然存在。
总之，上述种种原因要求我们对乡镇机构的调整与改革提出了实质性的要求。那么究竟应当怎样具体调整与改革呢？我以为可以从以下几个方面进行：
一、明析乡镇政府的行政权力，精简行政机构。由于乡镇机构的不健全，乡镇政府除了行使本行政区内的行政权外，还管理公安、司法行政、民政、计划生育等“行政”工作。我认为应该把公安的权力还给公安；把司法的权力还给人民法院；把检察权还给人民检察院；把社会法律工作交给以律师为主体的社会；把计划生育的工作交给村（居）民委员会；把民政中大部分的权力交给社会慈善机构一类的社会公益事业单位等。从而使乡镇的机构的人员得以极大的精简，职能得到更大地明析。只有明析了乡镇政府的职能，才能有效地防止由乡镇政府“独家经营”滋生暗长起来的腐败，从而使“有求不应”的行事作风得到有效地控制。也使人们对乡镇政府监督提供了方便之门。
二、把司法机关建立到基层。由于乡镇这一级政府一般没有完善的司法机关，而乡镇或街道办事处它们处于治安的最前线，现有司法干部的力量是很不够的。因此应充实乡镇政权，设立公安派出所（警区），人民法院（考虑到人民法院上下级之间只有监督的关系，固取消了人民法庭的说法）和检察院，建立第一线的司法干部力量。这是加强法制建设，调整与改革司法机关的最基本的一环。特别是把人民法院设到乡镇和城市街道办事处更是迫切的需要。几万甚至十多万人，他们在生活中、生产中、各种交往中，必然会存在许多的纠纷和案件，而这些案件除了少数，是要经过公、检、法三个机关依程序处理的外，而绝大多数案件，在刑事方面属于自诉案件，在民事方面多数是可以调解处理的。这就是说大多数属于人民法院直接受理来承担和办理的，而单靠司法助理员，或基层调解和治安管理组织是不能胜任的。在街道办事处和乡镇设立人民法院就可以从根本上解决人民群众告状难的问题，并在根本上保障法律的实施与执行，维护法律的尊严，这是法制建设重大的一步。离开了这一不，许多问题都难以克服，对现实社会治安综合治理是十分重要的。因为有了专门依法办案和调解的国家机关，就可以把大量的问题，解决在萌芽状态，降低重大案件的发案率。
在我国的国家权力架构中，检察机关是与国家行政机关、审判机关平行的国家机构，由人民代表大会产生并向其负责，享有独立的宪法地位，行使专门的法律监督职责。检察机关以监督国家法律统一正确实施、维护其他国家权力依法行使为基本职能，对政府行使国家行政权的行为和法院行使国家审判权的行为依法进行法律监督。在乡镇如果只设有人民法院而没有设置人民检察院，随着法院独立性的加强，法官责任加大，法官的违法可能性增强，这也要求也应加大对司法人员监督的力度。2003年，全国检察机关进一步加大对职务犯罪案件查办力度，全年共立案侦查各类职务犯罪案件3.8万多件，查办涉嫌犯罪的县处级以上干部2600多人，其中县级以下占总量的84%多。2003年，全国检察机关反贪污贿赂部门，共受理案件线索55333件，初查48101件，立案侦查31953件，其中查办县以上干部2390人，其他为乡镇以下的干部。通过办案，为国家挽回经济损失41亿余元。2003年共立案侦查渎职侵权案件7600多件。其中查办县处级以上干部、要案230多人，查办司法和行政执法人员、贪赃枉法、包庇放纵犯罪案件7100多人。以上三组统计数据中，其中大要案立案数明显高于2002年。因此在乡镇设立人民检察院，加强法律监督确实必要，因为基层有法不依的情况相对比上层更要严重一些。这一方面有利于防止和约束司法腐败；另一方面，检察机关对乡镇国家工作人员职务犯罪的立案侦察、提讼又是其监督执法的重要表现，国家工作人员利用职务之便进行犯罪，不仅是违反刑法的表现，而且更重要的是弄权渎职、扰乱严格执法的政治腐败现象。当然这样增加机构，会要适当的增加人员和财政开支，但我以为可以从精简行政机构人员和压缩司法上层编制来充实基层等办法加以解决。以为乡镇司法机构的调整与改革要抓住在乡镇（城市街道办事处）建立人民法院为中心，公安和人民检察院为两翼的司法机关。如果把司法比作大鹏，有了人民法院这一躯体，缺少公安和人民检察院这两只坚硬的两翼，这只大鹏也飞不起来。所以在乡镇增设派出所，人民检察员是非常必要的。
三、加强乡镇人大建设增强人大职能，进一步提高基层人大的领导和监督力度。在我国一切国家权力机关都受人大领导和监督，在实际生活中由于人大的领导乏力，人大的监督形式的非经常性、非具体性和非同步性，极易导致行政权和司法权的专断和膨胀。特别是现在乡镇由于机构的不建全，人大的领导和监督更流于形式，更容易导致行政权和审判权的专断和膨胀。这就要求我们在加强司法建设的同时要加强人大的建设。乡镇人大的建设可以从以下几个方面进行：
（一）、稳定乡镇人大的“主席团”成员，改变乡镇人大会后，只由常务主席一人办公的情况，改为乡镇人大“主席团”一起办公。由于乡镇人大代表多来自生产第一线，多半是兼职代表（即人民代表大会代表在任期内既从事一定的代表工作，又不脱产生产或工作岗位）。试问；为生产和工作而忙碌奔波的人大代表，如何去尽心尽责完成人民的使命？所以，我认为必须给“主席团”中的人大代表一定的经济补贴，使他们变成“专职代表”（即不参加生产或工作而纯粹以代表为职业的代表）在任期内能够安心于人大工作，便于乡镇人大对本级政府和其他机关的监督，此外“主席团”的成员也不多，控制在十人左右，财政开支也不大。
（二）、提高乡镇人大的“主席团”成员的参政议政的能力。主席团成员是乡镇人大的核心，他们的参政议政能力的如何将间接的关系到基层人民群众的根本利益。对他们进行必要的法律和法规的培训学习，增强他们的知法、懂法、守法、用法的能力，使他们有了一定的法律素养，树立起依法办事的观念。做到依法对行政、司法机关等的监督，确实履行人大代表的职责。有利于我国法律在乡镇的宣传和普及，使人大代表成为法律工作的派头兵。并根据当地情况，根除陈规陋习，进行社会主义风尚的宣传，落实有关事宜，直至在法律许可范围内解决和处理一些问题。
（三）、修改《浙江省县、乡两级人民代表大会代表选举实施细则》中关于乡镇选举委员会的组成人员，由本级人民政府提名，报县级人民代表大会常委会任命的产生的办法。改为乡镇选举委员会的组成人员由乡镇“主席团”成员提名产生，报县级人民代表大会常委会任命的产生的办法。乡镇人大的“主席团”直接受县一级人大常委会领导，这样不但使县一级人大常委会，直接掌握基层情况，有实际的权力，而且有利于加强基层权力机关对同级政府、司法机关的实质性的领导和监督，抓好法制建设。同时协调乡镇的人民法院、公安派处所（警区）、人民检察院等之间的关系，监督和检查它们的工作，落实责任制。
四、加强人民群众的自治组织的建设。根据我国宪法规定：在城镇设立居民委员会，在农村设立村民委员会。居委会、村委会内设治保、调解两个委员会，负责治安保卫、人民调解工作。治安保卫和人民调解虽属群众自治组织，但宪法赋予它们法律地位，也属司法体系。目前这两个组织存在流于形式的情况，因此，必须严格按照治保条例和调解条例办事，特别在农村要防止这些组织掌握在家族手中，成为“族权”，要使治安、调解组织负责人身体力行、办事公正，不徇私情。除了要加强对这些组织的法律学习外，还进行必要的思想整顿和业务训练，做到报酬落实，任务落实，加强领导，发挥其组织作用。如与调整和改革后的乡镇政权的权力有重叠，视地方的实际情况给予适当增减。
随着我国在经济体制等方面的改革深入，必然会引起社会生活的各个方面的变化，当然对于社会矛盾各种消极因素的产物——违法和犯罪现象，也会有某些新的变化，作为社会防范的法规法律，也会做相应的变化，而作为社会防治违法犯罪体系——社会控制体系的结构也必然要作相应的变革，才能适应社会发展的要求，以利于防治犯罪的产生，实现社会治安的根本好转。在乡镇机构中实行调整和改革，使乡镇人大“主席团”、政府、人民法庭、公安派出所、检察院、治保、调解委员会等并存，实行交叉的方式来解决基层人民群众中有碍治安的问题，使乡镇机关不但有条的分工，而且有块的综合，改变过去只有纵的联系，而无横的联系情况，并增加“条”的密度和强度。这仅仅是一种的不成熟地设想和理论探索，是否适当是可以试行和讨论的。究竟如何对乡镇机构进行调整和改革，当然还有待实践来回答。但我相信随着我国社会经济的发展，立法的不断完善，我国的乡镇机构的调整和改革必将会不断的发展和完善。
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一、指导思想
按照建立公共财政体制和农村综合改革的要求，进一步调整和完善县乡财政管理体制，通过改革乡镇财政管理方式，实行乡财县管，规范乡镇财政收支行为，促进乡镇依法组织收入，确保乡镇基本支出，缓解乡镇财政困难，防范和化解乡镇财政风险，维护农村基层政权稳定，促进乡镇经济和社会事业健康发展。
二、基本原则
（一）坚持预算管理权不变的原则。按照《预算法》的规定，继续实行一级政府、一级预算。乡镇政府在县财政部门的指导下，编制本级预算、决算草案，提出本级预算的调整方案，组织本级预算的执行。
（二）坚持资金所有权和使用权不变的原则。不改变现行县乡财政管理体制，乡镇财政资金的所有权和使用权仍归乡镇，年终县乡财力及往来仍以乡镇为单位进行结算，资金结余归乡镇所有，县财政不集中、不平调。
（三）坚持债权债务关系不变的原则。乡镇财政及单位原有的各项债权债务仍由乡镇政府及单位享有和承担。
（四）坚持财务审批权不变的原则。属于乡镇财权和事权范围内的支出，仍由乡镇按规定程序审批。各单位的财务审批权属由各单位负责人负责。
三、主要内容
乡财县管具体采取“预算共编、帐户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式，做到预算、执行、监督相分离。依照公共财政支出改革的要求，由县财政局直接管理并监督乡镇财政收支，各乡镇财政所统一核算和办理乡镇财政资金收支等业务。
（一）预算共编。
县财政部门按照有关预算编制要求，结合财力情况，兼顾需要与可能，明确预算安排顺序和重点，提出乡镇财政预算编制的具体指导意见，报县政府批准。乡镇政府根据县财政部门的指导意见，编制本级预算草案并按规定程序报批。在年度预算执行中，确需对预算方案进行调整的，需报县财政部门审核；调整数额较大的，需向县政府报告。
（二）帐户统设。
县财政局国库集中支付中心在县金融机构设立“乡镇财政结算专户”和“乡镇预算外资金结算专户”,各乡镇财政所在当地金融机构开设“收入待解专户”，相应取消乡镇财政所在各金融机构的所有原有帐户。乡镇各单位财务实行集中核算，乡镇核算中心在当地金融机构开设“乡镇公务费专户”、“乡镇项目资金专户”及“村级资金专户”。
（三）集中收付。
乡镇财政预算内外收入全部纳入县级财政管理，乡镇组织的预算内收入全额缴入县国库，预算外收入全额缴入“收入待解专户”，由财政所根据收入类别和科目，及时向县财政局报解。乡镇支出以年度预算为依据，按照先重点后一般的原则，优先保障人员工资。
（四）采购统办。
乡镇采购支出，凡属政府采购目录范围的，由乡镇提出申请，经县财政局国库股进行资金审核后，交县政府采购中心统一办理，采购资金直接支付供应商或县政府采购中心。
（五）票据统管。
乡镇单位使用的行政事业性收费（收款）票据、罚没票据、农业税收票据等，其管理权在县财政部门，坚持票款同行，以票管收，严禁坐收坐支，严禁转移和隐匿各项收入。
（六）县乡联网。乡镇财政与县级财政联网，财政支出实行网上申请、审核、支付和查询。提高财政管理水平和工作效率。
四、配套措施
（一）加强乡镇财政支出管理，保证人员工资发放和机构运转。按照“保工资、保运转、保重点”的原则，优先保证人员工资正常发放，完善财务审批程序，健全各项开支标准，严格控制公务车、招待、会议、包（租）车、通讯等费用开支。
（二）清理、规范财政供给人员。严格乡镇人员编制管理，严禁超编进人，严禁在编制外使用人员。同时，为保证乡镇社会事业协调发展，由县级财政负担经费的乡镇单位，经费负担级次不变，但其职工工资必须由所属乡镇财政所核实后发放，在编不在岗人员和自聘人员，财政不得供给经费。
五、组织实施
（一）成立组织，加强领导。乡财县管改革在县委、县政府的统一领导下进行，为加强对这项改革工作的领导，确保改革平稳顺利进行，成立乡财县管改革领导小组，由县长任组长，相关分管副县长、财政局局长任副组长，县委办、宣传部、农工部、政府办、监察局、财政局、审计局、人事局、国税局、地税局、县人行、县农行、县信用联社等部门及各乡镇主要负责同志为成员。领导小组下设办公室，办公室设在县财政局，具体负责改革日常事务（另行发文）。
（二）明确目标，分步实施。乡财县管改革政策性强，涉及面广，工作量大。为了保证改革有序推进，将采取以下步骤组织实施。
第一阶段，制定方案（年1月26日之前完成）。深刻理解财政部、省财政厅关于推进乡财县管改革意见的精神，根据我县乡镇财政实际情况，充分听取社会各方面意见，制定《县乡财县管改革方案》和《县乡财县管改革实施细则》。
第二阶段，宣传发动（年2月15日之前完成）。广泛宣传乡财县管改革方案，召开各乡镇和乡镇财政供给单位负责人会议，统一思想，提高认识。
为什么死路一条却有人趋之若鹜
乡镇机构，包括乡镇党的基层组织乡镇党委、乡镇权利机构乡镇人民代表大会、乡镇人民政府。由于这三个组织机构是密切相关的一个系统，所以，说到乡镇机构改革的时候，应该是包括三种组织在内的总体的改革。当说到乡镇人民政府的时候，不单单是指乡镇政府，而是指在乡镇党委领导下的、经过乡镇人民代表大会选举产生首脑并接受其监督的乡镇人民政府。乡镇是一个无法完全分割的组织系统。
乡镇机构要实行改革，已经成为社会各界的共识。究竟怎样改？乡镇的前途和出路在哪里？有的说乡镇政府作为一级政府，已经完成了它的历史使命，已经变成了与农民争利益的政府，没有继续存在的价值，可以撤掉这一级政府了，是为取消派；有的说乡镇作为一级政府虽然没有必要了，但是可以把乡镇改为自治机构，在乡镇的范围之内实行民主监督，全民直选，是为自治派；也有的说，乡镇机构改革，当务之急是转变职能，从过去的以催粮催款催命为己任的政府，转变为向农村社会提供公共产品和公共服务的服务型政府，是为转型派。各个派别的专家学者们各自搭建自己的理论体系，进行全方位的论证，同时尝试着选择试点，进行各种试验。
但是，当学者们见仁见智地论证、争论、试验的时候，一场大规模的对于乡镇机构的伤筋动骨的大手术已经在进行之中了。这个大改革已经持续了数年的时间，在上级政府的强力推动下进行，已经形成了燎原之势。这个改革的名字叫：撤乡并镇。
撤乡并镇改革是在20世纪90年代末，农民负担日益显得沉重的情形下，国家所采取的一项对应措施。支持这个改革的理论支点是：乡镇是造成农民负担沉重的罪魁祸首，要减轻农民负担就要先拿乡镇开刀；乡镇机构臃肿，人员膨胀，官民比例严重失调，食之者众而生之者寡。在分税制的条件下，乡镇的财政收入从本乡镇范围自行筹集，因此乡镇工作人员多，吃皇粮的就多，需要向农民收取的就越多，这是导致农民负担沉重的直接原因。
基于以上理由，要想减轻农民负担，就必须减少乡镇机构和人员。
但是，一个时期以来，乡镇机构反复精简，反复膨胀，已经屡次证明，倘若只是就精简而精简，断然见不到实际效果。于是，不知道哪位智者恍然大悟，想出了撤乡并镇这一对策。
撤乡并镇的对策，其实是对以前屡次精简屡次膨胀的反思的结果。乡镇数量太多，而每个乡镇都是按照党、政、人大加上七站八所建构的，麻雀虽小，五脏俱全，精简人员难度太大，效果不显著，因为无论你怎样减，机构还是那么多，机构多就需要相应的人员坚守岗位。而撤乡并镇则首先在压缩乡镇政府的总体数量上下功夫，两个或三个甚至更多的乡镇合并成一个，相应地，乡镇政府党委人大政协七站八所，从两套、三套甚至更多，一下子合并成一套。相应地，乡镇主要领导，正职副职，七站八所工作人员，都要按照只有一套政府机构的编制来设置，多余的人员势必要找出路，分流出去。这样一来，乡镇数量少了，干部少了，人员少了，机构精简了，消耗少了，而负责供养乡镇的农民数量却大幅度增加了，官民比例减小了，于是乡镇对农民的压迫自然就减轻了。这当然是个很流畅的逻辑了。于是，我们的中央政府，我们的各个省级政府，就完整地接受了这样的逻辑推断，信誓旦旦地启动了撤乡并镇的伟大工程。
撤乡并镇，这几年各地一直在做，已经成燎原之势。大量的实践证明，撤乡并镇的效果并不理想。一些地方的所谓撤乡并镇，不过是将几个乡镇的人员集中在一起办公，总数并没减少下来。撤乡并镇，首要的问题是要找到乡镇人员的分流渠道。但是目前为止人们仍然没有找到有效的办法来安置那些被从乡镇机构中分流出去的人员。一些地方曾经探讨过动员乡镇干部到南方打工保留干部身份的办法；也有的地方创造条件，鼓励乡镇干部投身市场创业谋生。但事实证明这些办法只能惠及少数人员，不能作为一个普遍推广的对绝大多数人员有效的办法。比如，投身市场创业，那些有能力、有条件的人，本身有比较过硬的功夫和适应市场的能力，又享受政府提供的优惠，下海实在是求之不得的好事。但大部分人并不具备同等的能力。所以，许多地方的撤乡并镇，只是追求形式而已，不少地方分流出去的人员已经开始回流，因为政府实在无法应对被分流人员的上访压力。找不到分流人员的可行办法，撤乡并镇就注定难以走得通。但是这项改革的推动者却乐此不疲！这实在是一个很奇怪的事情：各地政府为什么如此青睐撤乡并镇呢？！！为什么明知困难重重还趋之若鹜呢？！！大概是因为，在所有的改革方案中，这还算是最“切实可行”的一个方案吧；也许是因为，在所有改革的方案中，这是最不冒政治风险的一个方案吧；不过，最根本的原因，也许是因为，在所有的改革方案中，这是最容易改出成果、改出政绩的一个方案吧。不是吗？不管用什么办法，只要把乡镇的数目压下来，就立即可以计算出减少财政支出多少，减轻农民负担若干了！在这减少的背后，根本不用考虑被分流的乡镇干部有怎样的生活出路，不用考虑因为撤乡并镇而给集镇上的商户带来的损失，不用考虑因乡镇范围的扩大而给当地的农民群众带来的不便，不用考虑因乡镇范围扩大而给政府的农村工作带来的困难。把所有这些都留给基层的干部和群众去吧，改革的推动者只管站在光荣的领奖台上接受中央的褒奖和领受热烈的掌声了。（具体到河南的改革措施，有一点值得特别推敲：省政府将分流乡镇人员和撤并乡镇的补贴，直接补贴到了县财政，如何能保证如狼似虎的县财政把这些补贴充分用于乡镇改革的成本支付呢？鬼才相信县会充分用于乡镇改革。县里必定要大肆截流，到时候可怜乡镇撤并之后的困难，就让乡镇干部自己承担吧）
撤乡并镇实际在遵循着一个“强盗逻辑”
这里需要指出，撤乡并镇，实际是在遵循一个“强盗逻辑”：把乡镇看作“土匪强盗”机构。以前历史上的土匪强盗专事掠夺自己势力范围内的百姓，而乡镇土匪强盗机构则专事掠夺本乡镇范围内的农民群众。上级政府以拯救农民于水火的英雄面目出现。拯救百姓的具体办法就是设法减少“强盗土匪”机构的总体数量，“强盗土匪”机构数量减少了，“强盗土匪”的数量少下来了，需要老百姓供养的钱粮相应就少了，老百姓受到压榨的程度不就大大减轻了吗。
不错，上级政府之中谁也没明确地说，乡镇政府就等同于强盗土匪机构——事实上谁这样说都可能要承担政治风险，惹火烧身。但是撤乡并镇的做法，实际不就是遵循这样的“强盗逻辑”吗？呵呵，我用“强盗逻辑”这个词，可能要引起误会。我这可不是在影射上级政府是强盗，而是说上级政府从事乡镇撤并改革的思路，明显是把乡镇当作“强盗土匪”机构来看待。按照这个逻辑，即便撤乡并镇成功了，也要面临这样一个尴尬的问题：400个土匪强盗机构撤并成200个土匪强盗机构，那不照样还是土匪强盗机构吗？因为你的改革并没有改变强盗土匪机构的性质，只是减少了强盗土匪机构的数量啊！河南省此番再次开启撤乡并镇工程，要涉及400多个乡镇，裁撤成200多个，其规模之大、力度之大、决心之大，前所未有。但是这样规模大、力度大、决心大的撤乡并镇，并没有在人员分流方面设计更稳妥有效的配套措施，这就意味着在实施计划的进程中所遭遇的困难和阻力也是大规模大力度的。可以预见，这样的改革同样面临着半途而废的风险，同样也面临着减少“强盗土匪”机构的数量而不肯改变“强盗土匪”机构性质的尴尬。老百姓也许会这样认为：你减少乡镇的数量，无非是为了让保留下来的人日子过得更舒坦一些罢了，谁会相信你是为了减轻百姓的负担呢？如果乡镇的存在只能给农民增加负担，那你从减轻农民负担出发，就应该彻底取消乡镇，现在却要保留一部分，继续由农民供养，让农民承担经济负担，这是什么道理啊？
看来，乡镇改革的推动者似乎应改变一下思路，放弃“强盗逻辑”。之所以要放弃这个逻辑，是因为这是个荒唐的逻辑，一个既陷乡镇机构于不仁不义又让改革的推动者十分被动的逻辑，一个注定很难行得通的逻辑。
谁把乡镇政府塑造成了“掠夺性政府”
当新中国建立并开始了工业化的进程的时候，注定需要农村、农业和农民为国家工业化提供物质的积累，为工业化和城市化做出巨大牺牲。这样的发展格局，需要一个对乡村社会牢固控制的强力政府机构，而这个政府机构必须有效地承担从乡村社会汲取资源的使命，拥有强大的汲取和输送资源的能力。建国以来一直到上个世纪90年代，国家一直顺利地进行着工业化和城市化的进程，而这期间，按照国家需要构建起来的乡镇政府，一直高效率地运转着，源源不断地把资源财富从乡村社会输送到工业化和城市化的阵地。
后来，乡镇的资源汲取和输送能力却逐渐衰减了。为什么会衰减呢？在的高效率汲取输送体制解体后，在包产到户和村民自治的新形势下，乡镇汲取和输送资源的能力遭遇到前所未有的挑战。为了完成对乡村社会的有效控制，为了继续承担国家赋予乡镇政府的汲取输送职能，乡镇只好采取增加机构、扩充人员的办法来增强自身的能力。增加机构和人员的后果之一，是增加了乡镇本身运行的成本，而越是增加人员，越是增大了成本，就越是降低了自身的控制能力和汲取资源的能力。乡镇形成这样的恶性循环，越陷越深，不能自拔。差不多与此同时，国家实行了分税制，把丰厚的税源收归中央，贫瘠的税源留给地方。作为乡镇，国家实在是照顾不了那么多了，干脆你自己需要多少，就自己想办法筹集吧，这叫国家给政策，乡镇想办法。比如，各省级人民政府纷纷出台《农民负担管理条例》，实际是给了基层政府和村级组织向农民征收税费的依据，能不能收上来，你有没有钱花，就看你自己有没有本事了，反正国家也不再从乡镇要什么了。这也标志着，乡镇为国家工业化和城市化汲取输送资源的职能削弱了，甚至基本消失了。乡镇继续存在的价值，是在自己筹集经费养活自己的同时，竭力完成计划生育工作，完成上级安排下来的数不清的乡村建设指标。而上级安排的几乎所有指标，都是只给指标不给经费，只给指标不给办法。乡镇完成指标的办法有两条，要么想方设法加大对农民收取税费的项目和征收力度，要么想方设法编造一套虚假的数据汇报上去蒙混过关。巧立名目加大对农民征收税费的力度，既进一步加重农民的负担，加重了农民群众与基层政府的对立程序，也使乡镇政府在社会上蒙受更大的骂名；编造虚假数据的做法，就更使乡镇的“劣迹”在媒体上频频曝光，乡镇政府的脸面越涂越黑。于是有学者在做了深入的调查之后一针见血地尖锐指出，乡镇政府已经成了“掠夺性政府”了。乡镇政府走到这个地步，几乎是到了众叛亲离的境地。
非常不幸的是，国家似乎接受了乡镇政府变成“掠夺性政府”的说法，把乡镇当作只能征收税费，给农民增加负担的一级政权组织。当然，学者们的判断和国家接受学者的判断，从某种意义上说是符合实际情况的。专事从乡村社会汲取资源，用个通俗点的说法，不就是“掠夺”吗？所不同的是，在分税制改革之前，乡镇“掠夺”的资源都输送给了国家用于工业化和城市化建设；而分税制改革之后，乡镇“掠夺”的资源主要用于供养自身了。不过考虑到乡镇作为基层政府，只有自身能够正常运转，才有能力完成上级下达的各项任务指标，所以这时的“掠夺”也不能完全就是为了养活自身而掠夺。不管怎样，乡镇给人的最深刻的印象是其掠夺性，似乎乡镇已经成了土匪、强盗的代名词。对于这样的政府机构，再不改革似乎已经是天怒人怨了。
乡镇原本就应该是个服务型机构
尽管乡镇改革迫在眉睫，不改不行，尽管撤消乡镇、乡镇自治、直接选举等改革方案目前实施起来有难度，尽管撤乡并镇有现实基础，但也不意味着撤乡并镇就是目前可以选择的最好方案。与撤乡并镇相比，还有更值得期待、更值得选择的方案，这个方案就是改变对乡镇的偏见，努力把乡镇从汲取型政府打造成一个服务型政府。也就是说，转型派的观点还是值得考虑的。让我们仍然借着撤乡并镇的“强盗逻辑”打个比方：如果我们一定认为乡镇是个掠夺性的“土匪强盗”机构，认为乡镇干部是强盗土匪，那我们为什么不设法把强盗土匪型的乡镇机构改造成人民性机构，把“强盗土匪型”的乡镇干部收编为“八路军”，改造成专门为老百姓办好事，为老百姓提供服务的机构呢？
何况，法律意义上的乡镇机构，原本就是服务型的机构。
《中国共产程》（中国共产党第十六次全国代表大会部分修改，2002年11月14日通过）第五章《党的基层组织》第三十一条规定，党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。它的基本任务是：
（一）宣传和执行党的路线、方针、政策，宣传和执行党中央、上级组织和本组织的决议，充分发挥党员的先锋模范作用，团结、组织党内外的干部和群众，努力完成本单位所担负的任务。
（二）组织党员认真学习马克思列宁主义、思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，学习党的路线、方针、政策及决议，学习党的基本知识，学习科学、文化和业务知识。
（三）对党员进行教育、管理和监督，提高党员素质，增强党性，严格党的组织生活，开展批评和自我批评，维护和执行党的纪律，监督党员切实履行义务，保障党员的权利不受侵犯。
（四）密切联系群众，经常了解群众对党员、党的工作的批评和意见，维护群众的正当权利和利益，做好群众的思想政治工作。
（五）充分发挥党员和群众的积极性创造性，发现、培养和推荐他们中间的优秀人才，鼓励和支持他们在改革开放和社会主义现代化建设中贡献自己的聪明才智。
（六）对要求入党的积极分子进行教育和培养，做好经常性的发展党员工作，重视在生产、工作第一线和青年中发展党员。
（七）监督党员干部和其他任何工作人员严格遵守国法政纪，严格遵守国家的财政经济法规和人事制度，不得侵占国家、集体和群众的利益。
（八）教育党员和群众自觉抵制不良倾向，坚决同各种违法犯罪行为作斗争。
根据《中国共产程》对乡镇基层党组织任务的规定可以看出，这级组织的使命，除了搞好自身建设，最集中的使命就是维护和保护人民群众的利益，比如“维护群众的正当权利和利益”、“不得侵占国家、集体和群众的利益”、“坚决同各种违法犯罪行为作斗争”等等。
《中国地方各级人大和地方人民政府组织法》（根据2004年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第四次修正）第九条规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会行使下列职权：
（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；
（二）在职权范围内通过和决议；
（三）根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划；
（四）审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告；
（五）决定本行政区域内的民政工作的实施计划；
（六）选举本级人民代表大会主席、副主席；
（七）选举乡长、副乡长，镇长、副镇长；
（八）听取和审查乡、民族乡、镇的人民政府的工作报告；
（九）撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令；
（十）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民利和其他权利；
（十一）保护各种经济组织的合法权益；
（十二）保障少数民族的权利；
（十三）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。
乡镇人民代表大会的职权也是直接保障、保护本区域内人民群众的权益。选举合格的乡镇政府首脑，听取和审查乡镇人民政府的报告，审查批准本行政区域内的财政预算、决算，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划，决定本行政区域内的民政工作的实施计划，也都是为了确保政府的工作在符合广大人民群众利益的前提下进行。所以，乡镇人民代表大会也是一个完全的服务于人民的服务型机构。
该法第六十一条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：
（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，决定和命令；
（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；
（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民利和其他权利；
（四）保护各种经济组织的合法权益；
（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；
（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；
（七）办理上级人民政府交办的其他事项。
乡镇人民政府的事业和行政工作，也是服务于民众利益的，它也直接承担着保障和保护民众各项权益的使命。
乡镇机构的上述法定职能告诉我们，乡镇最基本的使命就是为乡镇范围内的百姓造福，为乡镇范围内的百姓服务，保护百姓的权利。所以，理想的乡镇机构，根本不是什么“强盗土匪”机构，而是不折不扣的为人民服务的机构。这些法定职能在有的地方完全没有兑现为现实，在有的地方没有完全兑现为现实，在有的地方不但没能兑现，反而异化为对百姓的掠夺功能，这只能说是特定历史条件下乡镇法定职能的缺位和异化，并且所有这一切都不能取代人们对乡镇机构积极的、正面的价值期待。无论乡镇机构的现实是多么让人不满意，无论当今的乡镇机构承受了多少来自社会各界的谴责与批判，作为乡镇机构改革的推动者，永远也不能放弃这样一个观念：乡镇机构应该是一个服务型的机构，我们改革的目标是为了促使乡镇机构朝向这个目标转变，而不是在乡镇机构的总体数量上殚精竭虑做文章，不是考虑如何把乡镇像一个沉重的包袱一样无情地甩掉。在乡镇改革中，乡镇的数量多少固然是一个应该考虑的因素，但绝不是一个现在必须非考虑不可的因素；改革的最迫切目标是解决乡镇的实际功能与其法定功能不相符合的问题，即如何通过积极的改造措施，使乡镇名副其实地承担起服务于百姓、服务于社会的功能，也就是所谓的转型。
虽然困难重重，转型却是乡镇改革最近便的出路
最近几年来，上下到处都在吵吵，说要转变政府职能，把政府变革成服务型政府。那么这个转变，理所当然地应该把乡镇政府也包含在内。我们不能把转变政府职能只定位于县级以上政府的转变和城市政府的职能转变，我们也应该把乡镇政府职能的转变纳入议程。因为不只是城市居民呼唤政府转变职能，搞好公共物品供给。我们有9亿人口生活在农村，他们也同样需要政府提供公共物品和公共服务啊。而可以直接为9亿农民服务的基层政府，只有乡镇政府，又怎能使在转变政府职能的战略安排中不考虑乡镇政府的转型问题呢？考虑到需要乡镇政府提供服务的人口是如此巨大，乡镇政府的转型问题应该作为重点才更符合情为民所系、权为民所用、利为民所谋的宗旨。
不过，让乡镇机构转变职能，说说容易，要真正做起来又何其艰难。说到服务，政府的最大服务功能是提供公共物品。那么现实中的乡镇政府有供给公共物品的能力吗？这可以从财政能力和人才结构两方面来看。时期，政社合一的，集中掌控着全公社范围内的人财物，可以轻易地调集物力财力，组织成千上万人的生产大会战，从事水利建设、开山修路架桥等公共物品的生产。解体之后，重新建立乡镇人民政府，随着包产到户政策的实施，生产活动的权力下移到村和农户，乡镇再想组织全乡镇范围内的公共物品生产，已经力不从心了。实际上，乡镇的财政资源，除了提供教师工资和保障乡镇机构的正常运转，已经没有能力用于供给公共物品了。为了开辟财源，乡镇也曾适应形势，开办了许多乡镇企业，可惜好景不长，这些企业在轰轰烈烈地崛起之后，又轰轰烈烈地关门倒闭，留给乡镇的是巨额债务包袱。为了完成上级压下来的名目繁多的各项任务，乡镇不惜借债达标，终于使自身债台高垒，高如珠峰。现在，许多乡镇工作人员的工资和教师的工资都不能全额发放甚至要拖延数月发放，根本没有什么财政能力来从事公共物品的生产。再从乡镇的人员结构上来看，乡镇干部两个主要来源是大学毕业生和转业军人。不能否认，进入乡镇工作的人员，本来都是学有专长的。大学毕业生都有自己的专业特长，自不必说了，就是从军队大熔炉里锻炼出来的退伍军人，也多半通过军地两用人才的培养机制，各有专长。但是，资源汲取型的乡镇机构决定了它只需要“管理型”人才，无论你原先有什么本事也要先放弃，全力以赴地训练“抓拦堵截”的功夫和催粮催款的功夫，把进入乡镇的人一律培养成“治安”能手、“协税”能手以及编造材料哄骗上级的能手。所以人们会发现一个奇特的现象，一些在村里横行霸道的小混混，突然有一天会被吸收进乡镇政府聘用的人才队伍。这些人虽然在村民中口碑极差，但是却能在催粮催款、抓拦堵截工作中大显身手，所以竟颇受乡镇青睐。这样的人才需求导向，导致了乡镇管理型人才充足，而专业技术型人才奇缺，客观上缺乏为农民提供服务的能力。比如，农民迫切需要基层政府为其提供种植养殖方面的技术咨询服务，哪怕是有偿的服务，农民也会非常欢迎。但乡镇政府面对这样的公共服务需求却完全一筹莫展。河北张家口涿鹿县有位姓赵的年轻女村民，曾经和笔者谈她的创业故事。她去买了头母猪来喂，希望通过繁殖猪崽卖了赚钱。第一窝，母猪生了11头猪崽，这些猪崽如果全部出售，可以有将近3000块钱的收入，可惜全被母猪咬死了。小赵去乡兽医站请来兽医给母猪看病，兽医诊治的结果是：你不该发这路财，赶紧把猪卖了，干点别的事情吧！小赵有高中文化水平，她并不相信兽医的迷信说法，她很想再卖一头母猪，再尝试一次。但是她的丈夫和她的父母都相信了兽医的说法，对小赵强行阻止，小赵只好放弃了养母猪的计划。笔者在互联网上搜索了一下，很快找到有关资料，得知咬死猪崽是首次产崽的母猪的常见病，虽然病因不明，但是可以预先采取一些办法防止母猪咬死猪崽的。如果那位兽医懂得这些常识性的知识，也不至于误导了前来为母猪求诊的农民，切断了人家养猪致富的道路。目前，绝大多数乡镇的农业技术推广站，已经成为门前冷落鞍马稀的站所。其实并非农民不需要技术指导，而是乡镇缺乏能够提供技术指导的人才啊。
虽然乡镇政府转型困难重重，但转型却是乡镇改革最近便的出路。首先，如果不实现转型，如果继续缺失服务功能，那么乡镇就真的失去了继续存在的价值了。作为基层政府，既不能服务于国家的工业化、城市化战略，又不能服务于辖区内的民众，那么它继续存在的价值又在哪里呢？当国家不再需要基层政府的汲取功能的时候，换句话说，当乡镇完成了汲取资源的使命的时候，它只有承担起本来应该承担的为民众服务的功能，才有继续存在的价值。其次，只有把乡镇机构打造成了服务型的机构，才有可能使乡镇形成可持续的进步能力。比如说，有学者主张乡镇应该实行自治，有的在推动乡镇长的直接选举，这些主张都反映了学者们的远见卓识。但是，正因为这些设想太长远了，太超前了，因而也太缺乏可行性和法律依据了，所以没有可行性。但这并不意味着这些不能作为我们的前进方向。如果我们现在着手努力把乡镇打造成服务型的机构，那么将来就可以很方便地朝乡镇自治制度或者直接选举的民主制度过渡，因为它们与“服务型”的价值趋向是完全一致的。第三，只有转型改革，才能减少社会不稳定因素，使改革充满建设性。转型，并不是甩包袱之举，也不是过河拆桥、卸磨杀驴之举，而是在充分认识乡镇机构的历史价值和现实价值的前提下，对乡镇机构进行趋向服务型演变的改造，使乡镇机构具有服务的功能；对乡镇的工作人员进行趋向服务型发展的培训，使乡镇工作人员具备服务的本领。这将是最大限度地减少社会动荡和经济损失，最大限度地提高改革的建设性的改革，也是使广大乡镇干部和农民群众最容易接受的改革。
国家应该支付“收编”乡镇的成本
如果我们能够同意，目前最要紧的改革是对乡镇机构进行服务型趋向的改造和对乡镇工作人员进行服务型趋向的培训教育，那么接下来的问题就是这一改革的可行性问题了。而可行性的最突出要素，恐怕就是改革的成本由谁来支付了。无论是乡镇机构的转型改造还是乡镇人员的培训费用，都需要数额不菲的成本支出。首先应该明确，总体上来讲，乡镇自身已经没有支付改革成本的能力，这一点不需要做更多论证，只需看看乡镇负债的巨额数字就知道了。那么县级财政能否支持乡镇的改革成本呢？恐怕也不完全可以，因为许多县级财政也只能维持正常运转而已，支持乡镇改革对县级财政来说是一个承担不起的额外负担，何况县级机构自身也需要改革。能够支持乡镇转型改革的，只能是省级财政和中央财政。
[摘要]取消农业税后，我国的乡镇体制改革进入了后税费时代。现阶段乡镇政府体制改革的重点应该放在转变职能、精简机构人员之上。在这个基础之上，逐步弱化乡镇作为一级政权的任务和职能，改为县级政府的派出机构，最终在乡镇一级建立自治组织。
[关键词]农业税；乡镇政府体制改革；乡镇自治
[中图分类号] D630．1 [文献标识码]A[文章编号]1007-5801(2006)02-0045-04
全面深化农村改革，尤其是农村综合改革，是社会主义新农村建设的体制保障。乡镇机构改革是农村综合改革的焦点和难点，乡镇体制改革又是乡镇机构改革的深层次问题。围绕乡镇体制改革，目前存在很多争论。概括起来，主要有6种主张，一是主张在现有体制内，通过扩大乡村规模、精简机构人员、转变职能等措施加以完善。二是主张取消村级管理层次，缩小乡镇政府管辖的规模。三是主张在保留乡级政府的前提下，增强其自主性，实现“乡政自治”。四是主张从体制上改乡级基层政权为县级政府的派出机构。五是主张取消乡级行政建制，划小现有县的规模，用小县制代替目前县乡两级政权制。六是主张取消乡级政府，在乡镇一级实行社区自治。这些主张都有一定的道理和适应性，但没有充分考虑当前我国区域发展的非均衡性以及改革的渐进性要求。今年我国将在全国范围内取消农业税，进入后税费时代。笔者认为，现阶段乡镇政府体制改革的重点应该放在转变职能、精简机构人员之上。在这个基础之上，逐步弱化乡镇作为一级政权的任务和职能，改为县级政府的派出机构，最终在乡镇一级建立自治组织。
一 农村税费改革后乡镇机构改革取得的成效
(一)乡镇机构大幅度精简
为配合本轮机构改革，各地都出台了乡镇机构设置的具体方案。从各地实践来看，乡镇机构设置的综合化是基本趋势。乡镇机构设置过细过多，职能重叠，交叉扯皮等弊病得到初步治理。我们对10个省份的调查显示，通过本次机构改革县乡镇机构数目由原来的12．85个减少到9．42个。撤并乡镇是精简机构的重要途径。到2004年底，全国乡镇总数由1999年的46 400多个减少到37 300多个，5年撤并了9100多个，年均撤并1800多个乡镇。据民政部计算，仅乡镇撤并就精简机构17280个。我们调查的陕西、安徽、浙江等10个省115个乡镇中，30．8％的乡镇都是近年撤并后重新组建的。调查还发现，乡镇撤并与地区经济发展水平存在着密切联系。经济越发达，撤并率越高。欠发达乡镇撤并率为12．5％，中等发达乡镇撤并率为25．9％，发达乡镇撤并率高达54．2％。可以根据经济学和行政管理学有关理论对这种现象作出解释。一级政府有效管理的半径由人口、市场化程度和沟通技术等条件所决定。发达地区沟通技术的改善以及市场化程度提高的速度快，有效管理半径增加得快，撤并力度自然较大。由此得到启示，乡镇管理形式必须符合客观规律，视客观条件的变化而改变。
(二)乡镇财政供养人员大量分流
在机构改革中，90％以上的被调查乡镇都分流了数量不等的人员。浙江一个乡镇分流人员高达190人，调查的115个乡镇平均分流人员30人。经济发展水平不同的地区，人员分流的数量存在比较明显的差距。欠发达乡镇平均分流人员9人，中等发达乡镇分流31人，发达乡镇分流45人。从是否占编来分析被分流人员，可以发现，分流人员中无编人员居多，正式干部比较少。比如湖北省京山县某镇实际分流的48名乡镇干部中，全部是无编人员。分流方式方面，“提前退休”是最受青睐的分流方式，74．3％的乡镇采用了该方法分流人员；其次是“清退无编人员”，为66．8％的乡镇所采用；“竞争上岗”位居第三，有54．1％的乡镇通过“竞争上岗”分流人员。通过“采取‘一次性买断’等措施鼓励工作人员辞职”、“将事业建制转为经济实体”两种方式分流人员的乡镇分别约为39％，此外，部分乡镇还通过“充实到企业、村民委员会和居委会基层第一线”和“轮岗”等方式分流人员。安徽省天长市某镇原有人员132人，2002年改革时确定的编制为69人，需要分流63人，通过清退无编人员的方式分流41人，提前退休分流4名，有6名乡干部到村任职，还有3名主动辞去工作，实际一共分流54名。这些人有21名回老家种田，4名回家退养，有7人搞个体经营，3人到当地建筑公司打工，剩下的打杂工。
(三)乡镇财政负担总体减轻
通过分流财政供养人员，大部分乡镇的财政负担有不同程度的减轻。欠发达乡镇减轻程度尤其明显。据民政部估算，撤并乡镇裁减了8．64万财政供养人员，减轻财政负担8．64亿元。河北省邢台市某镇通过清退无编人员等办法，一年减少财政开支24万元。对于年财政支出不到200万元的乡镇来说，财政减负的效果相当明显。湖北省团凤县回龙山镇精简机构11个，分流人员5人，年减轻财政非生产性支出10万元。
(四)对乡镇机构改革的信心明显增强
从调研情况来看，本次机构改革组织有序，运行平稳。与前几轮机构改革相比，本轮机构改革有关人员的信心明显提高。在我们访谈的乡镇负责人当中，对本轮机构改革感到没有信心的只有10人，占总体的9．3％；有29人说不清楚自己有没有信心，占总体的27．1％；有61人对新一轮乡镇机构改革充满信心，占总体的63．6％。这首先归功于中央政府实施税费改革的态度坚决，转移支付及时，打消了大家观望怀疑的念头，增强了大家的信心。另一方面也可能是乡镇机构的现状使然。乡镇机构到了非改不可的地步，这是基层干部的共识，而且经过20多年改革开放的熏陶，改革开放成为社会上下的共识，改革的心理成本大大降低。
二 农村税费改革后乡镇机构改革存在的主要问题
乡镇机构改革虽然取得了比较明显的成效，但也出现较多问题，面临不少矛盾。
(一)农村公益事业的发展和基层政权正常运转受到影响
农村税费改革后，乡级财政的可支配收入锐减。根据安徽等地的测算，费改税使乡镇财力平均减少了1/3，村级收入平均减收近2/3。江西省某乡镇税费改革之前，财政可支配收入为320万元。税改后，本级税费收入减少了180万元，县财政转移支付69万元，可支配收入减收111万元，减少了34．69％。据估计，税费改革前，全国农业税及附加、农业特产税、“三提五统”等收入大概为1500―1600亿元，其中绝大部分是乡镇可支配收入。税改后，这部分收入逐步减少，2006年将彻底完结。2003年中央财政补助转移支付为305亿元，2004年为524亿元，2005年
为664亿元。即便全额补助到乡镇，减收幅度也是非常大的。对于收支本来就经常面临缺口的乡级财政来说，税费改革更使缺口扩大。抚恤、救济、文教、科技、支农等法定支出都面临着被挤压的危险，职工的工资也有不保之虞，影响农村公共产品供给及基层政权的正常运转。
(二)乡镇政府职能和运行机制没有根本转变
税改后乡镇税费征收压力得到大幅度减轻。但是由于手段缺乏和自身素质跟不上，乡镇很难有效开展“三农”服务。原有的重行政管理、轻社会服务的政府职能仍旧没有多大变化。县乡村“压力型”运行机制也没有得到根本改变。县级政府推动乡镇政府工作主要还是依赖传统行政强制的方式。为了完成任务，乡镇只能把压力往下转嫁给村级组织，表现为乡镇对村级组织的过度干预。
(三)乡镇政府组织功能进一步弱化
税改后县级政府把那些“无钱、无权”驻乡机构的管理权下放给了乡镇，而“有钱、有权”机构的管理权限进一步上收。比如，中西部很多地区实现“乡财县管”的财政管理新体制。乡镇财政的资金所有权、预算管理权和财务审批权都上收县财政之后，乡级财政成了名副其实的“出纳”，组织功能进一步弱化。税改后乡级政府原有的多数职能已不复存在，职能萎缩的趋向更加明显。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予乡镇政府的职能在现实中的具体表现有：组织经济生产、调整农业生产结构、征收税费、计划生育、维护社会治安和其他公共管理活动。征收税费的职能已经消失。由于乡镇财政基础脆弱，其教、文、卫、体等公共管理职能形同虚设。乡镇政府所剩的职能就只有计划生育和维护社会治安了。
(四)乡镇与“三农”的离心力开始加大
税改减收了乡镇的可支配收入，节约了乡镇干部的人力资本。作为公共服务的投入要素，资金投入和人力投入之间有一定的替代作用。人力投入的增加可以在一定程度上弥补收入减少带来的负面影响。从理论上讲，税费改革对公共服务的影响是不确定的。但现实情况是，大部分受调查的村民都反映，取消税费之后，乡镇干部下村组的次数明显减少。以前三天两头碰面的乡村干部见不到了，办点事情难了，乡镇提供的公共服务变少变差了。这种“离心”现象可以从乡镇机构运转对农村资源依赖程度的变化做出解释。以前农村税费对乡镇机构运转意义重大，而且村民交不交税费，交多交少，成为其与乡村博弈的一种重要资源。乡村干部因而既有促进经济增长，改善公共服务的动力，也有关心社区经济发展与社会公共事业的压力。现在乡镇机构运转对农村资源的依赖程度减弱，农村经济社会发展与乡镇干部福利水平之间的关联程度减弱，因而可能降低他们对农村社区公共事务的关心程度。
三 乡镇管理体制改革的基本思路
推进乡镇机构改革，深化农村改革，促进农村发展，必须牢牢把握乡镇管理体制改革的基本原理和方向。
(一)政府职能定位及行政体制改革的基本原理
在政府职能及行政管理方面，公共经济学、公共管理学做了大量的理论探索，国际尤其是发达国家积累了很多成功经验，对于我国乡镇管理体制而言，尤其注意以下几个方面：
第一，政府的“天职”在于提供公共物品。作为最具规模效益的“第三方”，政府的职能就是提供公共物品。公共物品的排他和非竞争性也导致其必须由政府来提供。作为一级政府，乡镇的职能必须定位于提供公共产品。凡是市场机制能有效配置的事情，比如催种、招商、兴办企业等，不应该成为乡镇政府的职能。
第二，政府提供公共物品不等于政府直接生产公共物品。政府可以通过公共管制、与企业和民间组织签订供给合同、授权、补助等方式间接提供公共产品。乡镇政府提供公共物品，需要充分发挥企业和民间组织的作用。我国农村社区人员比较固定，村落内部一般尚存宗法关系，社会关系网络比较发达，农民休闲时间相对较多，乡镇在提供公共物品时，应大力发挥这些因素的积极作用。
第三，公共性不同的产品应该由不同层级的政府负责。对各级政府的供给职责做出适当且明确的划分，并用一系列政策保障公共支出职责的落实，是发达国家的基本作法。我国乡镇必须和县及以上政府在公共职责方面做出合适的划分。有些职能，比如义务教育、居民社会保障等应该主要由县及以上政府负责；有些职能，比如公共安全应该由乡镇和其他层级政府共同负责；有些职能，比如调解民间纠纷，应该主要由乡镇一级来完成。
(二)现阶段方案：完善乡镇行政管理体制
由于交通、通讯条件等方面的限制以及市场发育、民主法制建设滞后，目前乡镇政府这层组织还有很多事情要做，绝大部分地区还不宜取消乡级政府。现阶段乡镇机构改革的重点应该立足于完善现有体制。首先抓转变职能，努力建设服务型、法制型政府。切实把工作重点从直接抓招商引资、生产经营、催种等具体事务转到对农户和各类经济主体进行示范引导、提供政策服务以及营造发展环境上来。同时要努力提高社会管理和公共服务水平。二要抓事业单位整合与改革。关键是要合理区分公益性事业和经营性事业，实行分类管理。公益性的，要强化服务功能，经费主要由财政保障；经营性的，要强化自我发展能力，逐步走向市场。三要妥善安排分流人员。四要宣传、落实好党和国家的政策、法律，规范自身的行为，保障农民的合法权益，大力完善村民自治，大力促进社区服务组织和中介组织的发展，为乡级政权逐步退出创造条件。
(三)中期方案：改设为县级人民政府的派出机构
在“站、所”的公共服务力度大幅增强，社区民间组织得到发展，村民自治基本完善的基础上，可以考虑撤消乡级行政建制，改为县政府的派出机构。撤消乡镇政府之后，取消乡级财政，其开支全部纳入到县级财政。乡镇党委改为办事处党工委，乡镇政府改为县级政府办事处，实行党政合一。不再设立人大、政协。办事处下设计划生育、综合治理等若干工作小组。把县级政府派出机构的职能定位在社会管理与公共服务方面。主要有，宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务；指导、帮助村委会、社区居委会依法开展村(居)民自治活动，发展社区服务，自主管理城乡社区的各项社会事务；协调县直“站、所”的关系，促进各种农民专业与合作组织的，为农民的生产活动提供技术、信息与金融等方面的服务；改变农民的生活方式，移风易俗，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；协助县政府组织乡镇内居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷，营造和睦的社区氛围；协助上级政府做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；协助维护社会治安，保障社区安全等。
(四)长期方案：实行乡镇自治
[关键词]镇改街道 理性选择 政府间关系
[中图分类号]D035.5 [文献标识码]A [文章编号]1000－7326(2011)08－0054－06
2001年以来广东省开展了频繁的镇级行政体制改革，总体上越来越多的县级(县级市、区，下同)政府把两个以上地域相邻的镇合并起来，合并后镇级政府的面积、规模、经济总量随之增大。由于缺乏一个明确的改革目标，很多县级政府又把部分镇(含驻地镇、城区镇、经济发达镇)改为了街道办事处。从2001－2009年广东省的镇、街道数量变动可以看出，自2001年以来广东省的镇级行政设置日益减少，从2001年的1529个减少到2009年的1137个；而街道办事处则从2001年的351个增加到2009年的436个，显然两者之间存在很强的内在关联性，即部分镇改为了街道办事处。虽然街道办事处的性质、地位和作用同乡镇有差异，但是，镇改街道仍然没有跳出乡镇改革的逻辑，改革背后的微观机制值得深思：即地方政府为什么要把镇改为街道呢?尽管学者们从不同的视角进行了研究，但至今没有提供一个明确而合理的微观解释。
一、文献综述及研究方法
对镇改街道原因的解释主要持两种观点：第一种观点认为，使乡镇一级政权适应经济、社会发展的需要，赋予它与其地位相对应的权力与责任，以便更好地整合社会资源。徐勇提出的“县政、乡派、村治”及“强村、精乡、简县”便是相应的对策性研究，他认为应当从体制上把乡级政府改为县级政府的派出机构(类似于目前街道的设置)，并精简乡级行政职能，不必与县级对口设置机构。如此改革的目的在于实现乡镇权力与责任对等，提高行政效率。詹成付经过长时间调研，提出了乡镇行政体制改革的四个操作方案，方案一便是“撤销乡镇建制，一律改设为县级人民政府的派出机构”。仔细分析便会发现这一方案蕴含了“镇改街道”的核心要素，即镇改为街道办事处后，不必再设立地方人大、政协等机构，原有行政机构还要进行相应的事业单位改革。第二种观点随着近年来城市化进程的加快而日益凸显，主张通过镇改街道把城郊的乡镇纳入到统一的城市管理体制中来，李海金对武汉市的一个城郊乡进行了案例研究，认为把乡改为街道，并通过城市统一规划来发展地方经济，可以达到“以城带乡”的目的，实现从“单向”的管理型政府向公共服务型政府的转变。贺雪峰认为中国城乡二元社会是在一定的历史条件下形成的，乡镇改为街道可以起到“统筹城乡、以城带乡”的目的，即通过城市(街道)反哺农村，可以缓解日益扩大的城乡差距。这一做法对于化解地方经济发展中长期存在的城乡分割具有一定的指导意义。
从以上综述可知，以往的研究过于笼统，缺乏对乡镇领导人自主性的关注，很少有人把乡镇行政改革过程和乡镇领导人的行为联系起来，忽视了个人角色对镇改街道决策过程的影响。基于此，笔者拟对广东省的一个经济发达镇展开细致的个案研究。
本文选取了地处广东省珠江三角洲西翼的T镇，从研究时间段而言，侧重于2001年原T镇和原F镇合并到2006年镇改街道这段时间。T镇的典型特色如下：一是城关镇，即A市政府(县级)所在地，城乡结合的特点为个案提供了合适的研究场域。二是规模大，户籍人口17.9万、流动人口6.5万，2005年全镇工农业总产值140.89亿元(属于珠江三角洲经济发达镇)。三是近年来经历了频繁的行政改革，2001年T镇和处于其外同的F镇合并，2002年以来还进行了多项“村改居”，2006年又开展了镇改街道，正好提供了一个很好的研究蓝本。对T镇的个案研究是在自然情境中展开的，遵循了分析性扩大化推理的逻辑，即所得结论可以有选择地上升为一般意义上的结论，这也是本研究的逻辑基础和价值所在，个案研究并非仅凭直觉作出判断，而是要寻找研究问题同理论解释的最佳结合点。
收集数据的方法是：第一，采用开放式访谈，形式上不拘一格、因人而异，为被访者的表达留有余地，对访谈者叙事的关注使研究者能够进入研究对象和所在行政环境的交换面。第二，参与式观察可以获得对T镇行政体制改革的深入体会，这样处理的一个重要原因是受官方身份限制，访谈对象一般有意地垄断信息，或者把一些不真实的信息传递给访谈者，这就需要研究者通过深入的观察来辨明真相。第三，对T镇的文字数据、镇志、档案材料、会议记录、党政办公室的日常会议资料、大事记的考察能够印证被访谈者谈话内容的真实与否。
二、“镇改街道”的三个阶段
T镇的“镇改街道”是一个复杂的决策过程，前后经过方方面面多次利益博弈，大致经历了三个阶段。从T镇纵向历史演进的角度梳理“镇改街道”的来龙去脉，能够很好地还原事件的本来面目，提供更强的理论解释力。
1、“两镇合并”：整合原有资源。原T镇处在A市城区，辖区较小，设3个居委会、6个村委会；F镇面积较大，设1个居委会、26个村委会、1个农场。从地理位置来看，F镇从T镇四周“环抱”着T镇。经济的发展带动了土地的升值，两镇出现了土地纠纷，涉及到土地资源的权属与开发，从根本上触动了两镇的经济利益。两镇领导人开始思考如何使得各自的受损最小化，达到两镇产业结构优势互补。2001年9月两镇领导人经过多次谈判和磋商，且通过了广东省所有的合法程序，顺利地推动了两镇合并，成功化解了两镇潜在的利益冲突。因为T镇历史更为悠久，所以两镇合并之时沿用了T镇的名称，这也是对原有侨乡社会文化资源的一个很好的保留，避免了更改镇名而造成文化认同上的混乱，并把可能的经济受损降低到了最小程度。对土地的保护和理性开发为镇级工业经济的发展提供了基础，这也是T镇经济科学发展的重要保障。
两镇合并涉及人事安排、集体资产分割、机构设置等具体问题，其中最为困难的便是如何处置原有的集体企业，既要避免集体资产的流失，又要预防两镇集体企业“各自为政”。2002年2月T镇领导人把原T镇商会、F镇商会合并，把集体企业统一纳入T镇经济工作办公室，还在2006年把原有企业的人事管理也统一起来，T镇领导人以极大的热情参与到各项公共事务的磨合上来。在镇领导人的推动下，T镇集体企业非常活跃，对镇财政收入、当地居民就业都发挥了重要作用。镇级经济规模的壮大更加有利于镇领导人从整体上规划工业园建设，新的招商引资工作又给镇领导人带来了经济收益的最大化。
从这一阶段的改革进程来看，镇领导人的作用体现在如何减小两镇合并过程中遇到的各种阻力，并努力在制度设计上达到各项受损最小化。总之，任何改革都可能会伤害到既得利益，所以受损最小化原则能减少改革过程中的抵触心理。当新的利益出现时就会形成局部利益的平衡，从而使得个体行动者愿
在镇改街道过程中，T镇领导人至少受到三方面的限制：一是因为个人对问题的判断是零碎的，所以他们无法对每个决策的确切后果都有全面和透彻的了解；由于广东省政府、A市政府的相应政策都处于变动之中，所以T镇领导人无法准确判断镇级政府未来的改革走向。二是对改革后果的预见不是完整、确定的，这也受到个人能力的限制，就在2006年镇改街道实施之前，A市把地处T镇北部一个经济落后的村庄并入进来(该村交通不便、人口众多、面积大)；尽管T镇领导人不乐意，但还是无法抵制A市的既定决策。三是要受到选择范围的限制，由于还要同时管理远离城区的26个村庄，T镇领导人不可能完全按照城市管理的理念来单纯管理辖区内的10个居委会，因此T镇领导人面临着同时管理村委会、居委会两种体制的混乱局面。总体上而言，上级政府众多“一刀切”式改革经常忽略不同乡镇的特色所在，所以T镇领导人的决策环境经常是不确定的，而他们也无法处于一个完全理性的决策状态。总之，只有当镇的城市化水平达到设置街道的标准时，领导人才能顺其自然地做好各项工作，否则遇到的阻力会很大。
从“理性选择”发展到“有限理性”。发生了两点根本变化：其一，前者寻求最优，即从备选方案中寻找一个最优的：后者则寻求满意，即在一定环境中寻找一个符合要求或令人满意的行动方案，而无需对所有的方案都进行评价和选择。其二，前者同“真实世界”的一切复杂事务打交道，后者则认为，只考虑少数几个最为重要的关键决策因素就行了。有限理性寻找满意而非最优，可以不用先考虑全部备选方案便可进行选择，这大大简化了决策过程。而寻求最优的过程要比寻求满意的过程复杂得多。西蒙的有限理性和满意决策命题纠正了理性选择理论的某些偏激，弥补了它的一些不足。这也印证了在一定的行政生态环境中，镇领导人的理性选择行为很难形成最优决策。不同的利益潜在地影响着这一过程。从理论上来说，理性选择和非理性选择的分歧点集中在人的行为动机及目的是否追求收益最大化上，事实上西蒙的有限理性也是一种给定条件和外在约束下的理性选择。由于这两个理论只是解释问题的两个不同视角，所以有限理性理论并不能取性选择理论，两者也无优劣之别。
3、推动纵向政府间关系规范化。2006年9月T镇街道办事处正式成立，为了保证它能够继续完成原有的各项任务，A市政府默认了T镇原有的权力与责任格局，这或许是“镇改街道”的实质所在。从广东省其他地方的改革经验来看，那些已经改为了街道的镇仍然参加以镇为单位的各种评比与检查(这种现象在全国都有一定的普遍性)。换一个思维的角度，笔者发现乡镇虽为一级政权，但是上级政府早就将之变为派出机构了(乡镇的权力缺乏完整性，很多职能部门的管理权都被上收了)，镇改街道不过是“顺水推舟”而已，而街道作为城市基层权力体系的一部分早已成为实质意义上的一级政府。上述现象的根源在于市、镇两级政府肩负着大量共同的基层公共事务，所以无论从乡改为镇，还是从镇改为街道，其权力与责任结构并没有发生实质性的变化。根源便是上下级政府间“职责同构”。本文认为职责同构这一体制设计集中地体现在市镇(街道)两级，这两级政府联系更为精密、职能更为相近，而职责同构更为适合解释这两级政府的行政逻辑。
自改革开放以来，我国农村行政管理体制大体经历了4次较大的变革，即1980年至1985年进行“社改乡”和建构“乡政村治”新体制；1986年至1989年进行撤并乡镇和推广实行村民自治；1990年至1997年进行县乡综合改革试点和建立健全农业社会化服务体系；1998年至今重点进行农村税费改革和推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制为主要内容的农村综合改革[1]。总体而言，我国乡镇机构改革的动力源来自于农村经济体制改革的不断深入和实行村民自治的巨大进步，尤其是近年来全面开展农村税费改革的强有力推动。但在具体操作上，它不仅涉及一个地方几十万名乡镇工作人员的去留问题，而且还涉及省、市、县、乡四级政府之间合理分摊改革成本的问题。因此，当前我国乡镇机构改革成功与否的关键在于，必须坚持权责一致、精简效能、配套改革、分类指导、稳步推进的基本原则，统筹考虑各方利益主体之间的关系协调，着力解决改革中所引发的各种复杂矛盾和问题，从而形成有效整合、协调一致的合作型博弈机制。本文通过对河南省于1998年、2001年和2005年下半年分别进行的三轮乡镇机构改革的系统分析和实证研究，进一步证实了这个理论命题的成立。
河南省是中国第一人口大省，也是典型的农业大省，全省总人口为9600万人，其中农民人口就有7300多万人，“三农”问题显得尤为突出。截止1998年底，河南省乡镇总数为2137个，行政村总数为4.9万个，村民组总数为40.46万个，全省农村基层管理人员多达150万人，平均每年支出经费都在100亿元左右[2] 。最近七八年来，河南省基于缓解地方财政短缺的压力和减轻农民负担的考虑，于1998年、2001年和2005年下半年分别进行了三轮乡镇机构改革。在前二轮改革中，由于省委、省政府没有制定出台相关的配套措施，造成了省、市、县、乡四级政府之间互相推脱分摊改革成本的责任，许多乡镇主要领导和一般工作人员也不能主动配合，其结果是变成了虎头蛇尾的改革；而在第三轮改革中，省委、省政府进一步强化了各项配套措施的跟进，兼顾各方利益主体之间的关系协调和对乡镇机构改革的承受能力，仅用3个多月全省撤并乡镇236个，合并各类事业站所3117个，精简乡镇领导职数接近三分之一，清退乡镇临时人员20551人，分流乡镇超编人员170022人，平均每年可为地方财政减少行政经费支出高达20亿元左右[3]。本文重点从分析改革动力机制入手，试图从河南省三轮乡镇机构改革成败得失中总结出带有规律性的一些东西。
一、河南省前两轮乡镇机构改革失败的原因分析
河南省第一轮乡镇机构改革从1998年12月开始，直到1999年底才草草结束。这次改革的重点是精简机构和分流人员，其主要政策依据是十五届三中全会作出的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中提出了，“乡镇政府要切实转变职能，精简机构，裁减冗员。目前先要坚决把不在编人员精简下来，做到依法行政，规范管理”[4](p20)。为此，河南省委、省政府于1998年12月制定出台了《关于在全省开展乡镇机构改革的实施方案》》（以下简称《方案》），由此拉开了第一轮乡镇机构改革的帏幕。当时，我在豫南大别山区某镇担任党委书记，直接参与了这次乡镇机构改革的全过程，现在回想起来仍记忆犹新。
该《方案》规定，全省乡镇机构统一设置为五大办公室（即党政综合办公室、农林水办公室、财经办公室、社会事务办公室、科教文卫办公室）；乡镇“七所八站”一律改成服务中心；统一核定乡镇编制人数，坚决清退临时聘用人员和分流超编人员。但在具体操作上，省里对如何解决乡镇合并后债务的分割问题，如何解决乡镇超编正副科级干部的待遇问题，如何解决乡镇工作人员的竞争上岗问题，如何解决乡镇辞退人员和分流人员的补偿问题，如何解决乡镇新分配大中专毕业生和复员退伍军人的安置问题，如何解决县乡机构的衔接问题，如何划分县乡之间“事权”与“财权”的关系问题等等，都没有制定相应的配套政策措施。因此，当省里《方案》下发后，大多市、县一直拖延到1999年下半年才召开会议贯彻落实。尤其是乡镇一级普遍处于一种等待观望的状态，有的乡镇干脆把原有内设机构牌子换一下，上报的分流人员和辞退人员工资花名册也是假的。事实上，所谓的“分流人员”，仍然是分而不流，流而未走，工作照样干，工资照样拿，一个人也没有减少。但到了2000年3月，河南官方媒体居然报道称：“在这次乡镇机构改革中，全省共精简乡镇富余人员达到10万余人，每年可为农民群众减轻负担8亿元”（即所谓的“河南十万乡官大裁员”）[5]。仅仅时隔一年，河南官方媒体又报道称：“据财政厅测算，全省现有乡镇2130个，村委会48900个，村民小组接近40万个，其中需要财政供养者有110万人，需要农民直接负担者有63万人。全省实行税费改革后，乡级财政收入每年将减少84.54亿元，村级集体收入每年将减少23.1亿元。这两笔巨额的资金缺口将主要通过上级财政转移支付、精简乡镇机构、压缩富余人员和调整财政支出结构等方式来消化”[6]。由此不难看出，河南省第一轮乡镇机构改革是流于形式而没有取得任何实际效果。
那么，为什么会出现这样一种改革结果呢？首先，从这次改革的政治大背景上看，由于当时我国政府机构改革的重点主要集中在国务院和省一级，而对于市、县、乡三级政府机构如何改革还没有作出统一部署。这样单凭一个省去推动乡镇机构改革，地方各级政府之间是很难达成一致行动的。尤其是清退乡镇临时聘用人员和分流乡镇超编人员，大都是县乡领导干部的家属、子女或亲戚，而乡镇分配的大中专毕业生和复员退伍军人又是按国家人事政策统一安置的。在这种情况下，“让谁走，不让谁走？”对于乡镇现任领导来说简直比登天还难。如果来真的，不仅会得罪“圈子内的人”（指乡镇临时聘用人员），而且会得罪“体制内的人”（指乡镇超编人员），可以说是“两头做人都难”；如果来硬的，一旦失去了群众基础，势必将危及个人的政治前途，稍有闪失很可能引发集体上访等社会不安定因素，到头来又将受到“一票否决”。可见，在河南省第一轮乡镇机构改革过程中，县、乡承担的政治风险远比省、市要大。当上级组织把自身能够解决或不愿意解决的复杂矛盾和问题强行推卸给基层政府解决时，这种改革就失去了内在原动力。其次，从这次改革的经济动因上看，尽管河南省委、省政府希望通过精简乡镇机构和分流富余人员，达到缓解基层政府财政压力和减轻农民负担的目的，但由于中央财政转移支付没有跟上，省级财政又不会轻易去改变各级地方政府“财政基数包干、超收比例分成”的分配格局，更何况这时乡镇一级承担着全省农村义务教育经费支出80%左右，而村一级管理费支出则全部由农民负担。可以说，正是由于省、市、县、乡四级政府互相推脱分摊改革成本的责任，结果造成了各方利益主体之间分散决策，重复博弈，其结果是缺乏协调一致的行动，最终导致了第一轮乡镇机构改革的失败[7]。总之，如果当乡镇机构改革的时机还不够成熟时就急于去推行，那么很可能会成为“早产儿”。正如邓小平同志多次指出的，“政治体制改革要分步骤、有领导、有秩序地进行”[8](p252)，“没有这一条，就是乱哄哄，各行其是，怎么行呢？”[8](p277)
河南省第二轮乡镇机构改革虽然来势较猛，但不到一个月就“中途夭折”了。这次改革的政治大背景是，自1998年以来进行的中央和国家机关以及省级党政机关机构改革已基本结束。2001年2月2日至3日，全国市县乡机构改革工作会议在北京召开，中央提出要确保市县乡行政编制总数精简20％。2001年2月17日至19日，全国农村税费改革试点工作会议在安徽省召开，国务院要求全国20个省份（其中包括河南省）全面推开农村税费改革试点工作。
于是，2001年3月21日至23日，河南省委、省政府在郑州召开了“全省农村税费改革工作会议”和“全省市县乡机构改革工作会议”，提出了“这次市县乡行政编制精简比例为24.6%。这是硬任务，硬指标，也是一条硬杠杠。各级都要建立严格的工作责任制，层层有任务，一级抓一级，在改革的每一个步骤、每一个环节上，都要制定出切实可行的配套措施和应急处理办法。要把撤并乡镇、农村税费改革、事业单位改革结合起来进行，重点是规范乡镇机构设置，减少机构和人员编制，妥善安置超编人员，坚决清退各类临时聘用人员。同时要保证在5月底以前完成任务”[9]。这充分表明河南省委决策者对市县乡机构改革工作的态度坚决、决心很大。然而，正当全省上下紧锣密鼓、层层发动、准备大干一场的节骨眼上，国务院办公厅于2001年4月25日下发了《关于2001年农村税费改革试点工作有关问题的紧急通知》，要求各地“不得启动农村税费改革全面试点”。2001年4月下旬，河南省农村税费改革试点工作和市县乡机构改革工作被迫停止进行。这进一步说明了，当外部不确定因素增多时，进行乡镇机构改革是很难取得成功的。因为，在“强势集团”与“弱势群体”之间进行的利益博弈，“受损者”往往都是基层政府和广大农民群众。
二、河南省第三轮乡镇机构改革成功的动力机制
2005年9月9日到12月底，河南省进行了第三轮乡镇机构改革。若与前两轮改革相比，这次改革的难度明显增大了。据省编制办公布的一组数据显示，“截止2004年底，全省有2100个乡镇，编制总数为16.21万人，实有工作人员为30.23万人，平均每个乡镇超编63.3人，超编幅度为86.5%。其中超编200人以上的有60多个乡镇，个别乡镇甚至超编三四百人，最多的竟然超编400多人。此外，全省还有乡镇临时聘用人员1.25万人”[3]。而目前河南地方财政收入仅为537.5亿元，财政总支出竟然高达1115.5亿元，2005年中央财政转移支付给该省的资金接近600亿元[8]。尤其是全省县一级财政总收入为201.9亿元，其中有2/3的县人均财力在1.2万元以下，有的县还不足1万元，平均每个县资金缺口都在1亿元左右。此外，全省乡镇一级负债总额为95亿元，平均每个乡镇负债为489万元，其中负债在1000万元以上的有179个乡镇，负债最多的超过了5000万元[11]。因此，当新上任的河南省委书记徐光春同志宣布“从2005年1月1日起免征农业税”时，党中央、国务院着实捏一把汗。所以，河南省委、省政府主要领导在“全省深化和完善乡镇机构改革工作电视电话会议”上讲话时首次使用了“各级党政主要领导都是第一责任人”、“确保全省乡镇机构编制5年内只减不增和保持社会稳定这两条底线”、“无情改革、有情操作”、“不留过渡期，不得拖延”、“2005年底前必须保证完成任务”等词语，掀起了一场声势浩大且牵扯到撤并乡镇、精简机构、分流人员的乡镇机构大改革。
试问，河南省为什么会在短短3个月内就把影响全省乡镇机构改革的各种有利因素或不利因素有效整合起来，最终形成了协调互动的合作型博弈机制呢？
首先，这次改革的时机选择十分恰当，既符合当前我国正在开展以乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制为主要内容的农村综合改革试点工作的总体部署，又符合当前河南农村工作面临的实际困难和问题。譬如，农业税取消后，乡镇的功能、任务、范围都发生了新的变化，迫切需要对乡镇政府职能进行重新定位，并对乡镇的机构设置和人员编制进行相应的改革与调整，建立与社会主义市场经济体制相适应的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制，不断提高基层社会管理和公共服务水平。再如，2005年河南省全部减免农业税后，给各级地方政府财政带来了29亿元的资金缺口，除了中央财政决定补给该省的18个亿之外，省级财政还需要自身消化10.8亿元，乡镇基层财政一分钱也不用承担。因此，河南省农业税取消后解决基层运转经费困难有两种选择途径：一是通过调整省以下财政分配体制和加大财政转移支付力度来弥补资金“空缺”，二是通过进行乡镇机构改革来压缩基层政府经费支出。很显然，选择第二种方案是与省级政府自身利益目标最为吻合的解决途径。因此，当中央和省级财政承担了农村税费改革和乡镇机构改革的成本时，省、市、县、乡四级政府之间的利益关系就比较容易协调了。总之，河南省第三轮乡镇机构改革的原动力来自于各级地方政府内部，其突出特点是省委、省政府唱主导，省、市、县、乡四级连动，原来的分散决策、重复博弈变成了有效整合、合作博弈。
其次，为了确保这次乡镇机构改革顺利进行，河南省委、省政府进行了精心准备和周密部署，制定出台了《关于深化和完善全省乡镇机构改革的实施意见》（豫发[2005]17号文件）和《关于河南省乡镇机构改革有关财政及社会保障政策的通知》及《河南省撤并乡镇工作的实施意见》、《河南省乡镇机构改革人员分流工作的实施办法》等，不仅提出了乡镇机构改革的指导思想、基本原则、目标任务和主要内容，而且出台了一系列“含金量”较高的奖励措施，甚至把很多细节问题都考虑进去了。譬如，（1）关于部分乡镇撤并，省里规定：平原、丘陵地区原则上不保留3万人以下的乡镇，山区原则上不保留面积不足100平方公里、人口不足2万人的乡镇。每撤并1个乡镇，省财政一次性向县级财政补贴50万元。郑州市又规定：每撤并1个乡镇，市财政再向县级财政追加30万元补助。（2）关于乡镇机构设置，省里规定：乡镇党政机关只设3个综合性办事机构，名称统一规范为:党政办公室、社会事务办公室、经济发展办公室。在党政办公室挂社会治安综合治理办公室牌子，在社会事务办公室挂计划生育办公室牌子。乡镇事业单位统一设置为6个，名称统一规范为:农村经济发展服务中心、村镇建设发展服务中心、文化事业发展服务中心、计划生育服务中心、财税所、民政与劳动保障所。乡镇群团机构按各自的组织章程相应设置。（3）关于乡镇领导职数配备，省里规定：乡镇领导职数从原来的9至12名减少至7至9名，实行党政交叉任职。精简下来的乡镇领导干部，作为过渡可保留原职级待遇，实行高职低配。（4）关于乡镇人员编制核定，省里规定：人口在4万人以下的乡镇，机关行政编制核定为24名，事业编制核定为40名；人口在4至5万人的乡镇，机关行政编制核定为27名，事业编制核定为43名；人口在5万人以上的乡镇，机关行政编制核定为30名，事业编制核定为46名。乡镇行政和事业编制，由省一级实行宏观管理和总量控制，乡镇领导职数一经确定不得改变。建立和完善机构编制管理台账，实行编制实名制管理和机构编制审核通知单制度。乡镇行政机关、事业单位满编后，一律不准添加新的工作人员；乡镇领导干部调整交流的，必须在编制内和职数内进行。乡镇行政机关和事业单位的编制内人员工资，由县级财政部门实行统一发放。（5）关于乡镇分流人员，省里规定：每分流1名财政全供人员，省财政一次性补助县财政5000元；每分流1名财政差供人员，省财政一次性补助县财政3000元。同时，对男满55周岁、女满50周岁且工作年限满20年的，或工作年限满30年的，可办理提前退休手续，享受退休人员待遇；乡镇行政机关正式在职人员、依照公务员管理的人员，分流后未就业的，退出编制序列后，每月按本人2005年国家规定工资标准的70％发放基本生活费；乡镇机关正式在职人员，本人自愿、经批准辞去公职自谋职业的，可视其工作年限一次性发给辞职费；乡镇事业单位分流的正式在职人员，退出事业编制序列，可纳入企业职工基本养老保险，建立养老保险关系，从1995年1月起补建基本养老保险个人账户，以1995年以来的档案工资为交费基数，按11％的比例补缴个人账户资金，退休时按企业办法计发基本养老保险金；乡镇事业单位正式人员，自愿辞去公职并与单位办理解除人事劳动关系手续的，既可以参加企业职工养老保险，也可比照有关规定，给予一次性补偿；未就业的乡镇行政事业单位分流人员，可比照国家和我省有关规定，享受国有企业下岗职工再就业优惠政策；乡镇机构改革分流人员符合申领失业保险条件的，可向当地失业保险经办机构申请享受失业保险金及其他失业保险待遇等等。（6）关于清退非正式人员，省里规定：凡是乡镇临时借调、临时聘用的人员；凡是没有经过组织、人事、编制、财政、劳动保障部门办理正式手续的人员；凡是持假身份、假证明、假手续等弄虚作假的人员；一律清退，并张榜公布。乡镇正式人员必须按照公开、公平、公正的原则，竞争上岗。上岗人员和分流人员必须公示。分流人员必须脱岗，不能与在职人员混岗、轮流上岗，严禁编制混用、轮岗分流。可以说，正是由于上述配套政策措施严密、细致、得力，保证了这次乡镇机构改革的成功。
第四，乡镇机构改革的根本问题在于合理划分县乡之间的“事权”与“财权”关系，切实加强基层社会管理和公共服务职能，更好地适应社会主义新农村建设的实际需要。为此，河南省委、省政府在这次改革中，着重强调把乡镇工作从过去直接办企业、抓生产经营、催收催种、收费罚款等繁琐事务中解脱出来，转向典型示范引导、提供政策服务、营造发展环境和维护社会稳定上来。同时规定：凡是法律、法规和有关规范性文件明确规定由县级政府部门承担的职责，一律不准转交给乡镇政府；确需乡镇政府配合的，应明确权利与义务的关系，赋予乡镇相应的办事权限，并提供必要的财力保障。上级主管部门不得以项目、资金、评比、检查、达标等手段，干预下级的机构设置、职能配置和人员编制核定，不得要求上下级机构一一对应；凡是由部门下发文件和召开会议擅自规定机构编制事项的，一律宣布无效；凡不是由中央和省委确定的“一票否决”项目和达标升级评比活动一律取消，需要保留的也不准随意扩大评比检查的内容和范围。
第四，这次改革与前两轮改革相比，其最大的特点是省委、省政府开始就拿出了“杀手锏”——各地在完成乡镇机构改革任务前，市、县、乡 “一把手”不做调整，党政主要领导必须亲临第一线指挥，一级抓一级，实行目标责任制管理，并把乡镇机构改革工作纳入领导干部个人政绩档案，严明纪律，通报批评。这样就克服了以往存在的“上推下不动、干打雷不下雨”的被动工作局面。许多县乡领导也反映说：“这3个多月就好像是打了一场战役！”
为了防止出现乡镇机构改革后的“反弹现象”，河南省委、省政府日前又作出规定：乡镇行政和事业编制实行全省统一管理和总量控制，建立乡镇机构编制台帐制度，实行乡镇编制人员实名制管理和机构编制审核通知单制度。通过建立和完善乡镇机构编制管理与县级财政预算管理相配套的约束机制，进一步巩固和提高这次乡镇机构改革的成果。
三、结论与启示
河南省三轮乡镇机构改革的成败得失告诉我们，不管是进行乡镇机构改革，还是进行其他层级的政府机构改革，其成功与否的关键取决于各方利益主体之间的关系协调，并且形成一种有效整合、协调互动的合作型博弈机制。下一步，我国将重点进行市、县、乡机构综合改革，为防止出现低效率的重复博弈现象，建议建议党中央、国务院直接领导这项复杂而艰巨的系统工程，省一级则具体负责组织实施。其实，这个问题早在上世纪90年代初期就暴露出来了，但时至今日仍然没有得到根本解决。如在1990年代初期，时任山东省委书记的梁步庭同志曾经指出，“全面的政治体制改革，必须要按照中央的统一部署来进行，局部改革必然会出现新的矛盾和问题，这一点不能忽略。往往会出现这样的情况：改革方向是对的，但如果不及时发现和解决新矛盾、新问题，等它们积累多了，就容易走回头路”[12]。1993年9月17日，万里同志与中央分管农业工作的负责人谈话时也指出，“深化农村政治体制改革，需要自上而下的总体规划，也需要自下而上的创造。但解决农村中存在的问题，涉及一些部门和个人的既得利益，没有权威的决定，不抓紧检查，就难以奏效”[13]（p631～636）。因此，我们应当统筹考虑市县乡机构综合改革，尽量避免和压缩政府机构改革的“博弈空间”。
种种迹象表明，当前我国政府机构改革的最大阻力来自于各级政府内部的“既得利益”，除非万不得已几乎没有哪一级政府愿意首先“拿自己开刀”。但迄今为止，我国政府机构改革的路径设计“要么是先从国务院下手，要么是先从底层突破”，这等于是把市、县两级的改革“重头戏”给漏掉了。据财政部一项研究报告显示，目前省一级行政经费支出每年不少于3630亿元，占地方财政支出比例为38.9%；地区一级每年行政经费支出约为1715亿元，占地方财政支出比例为18.4%；县一级每年行政经费支出约在2700亿元，占地方财政支出比例为28.9%；乡镇一级每年行政经费支出约在1280亿元，占地方财政支出比例为13.7%[14]。即使从降低行政成本的角度考虑，我们也应当把市、县政府机构改革作为重点和突破口。否则，如果简单地寄希望于从基层行政体制改革入手去寻求突破，那么就可能出现“你提倡放权，他那里收权，你有什么办法？”[8](p164)因此，“从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革” [8](p118)。当然，防范和规避各方利益主体分散决策、重复博弈的关键在于能否把政府机构改革的“政治成本”与“经济成本”统一起来，并且选择合理分摊改革成本的适当方式。只有这样，才能把多元的、离散的潜在改革因素转化为一体的、内聚的现实改革力量。这正是我国政府体制改革中多年来都想解决而至今尚未得到根本解决的一道大难题。
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省财政厅《关于推进镇（乡）财政和村级财务管理方式改革试点工作的指导意见》业经省人民政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。执行中遇到的问题，请径向省财政厅反映。
广东省人民政府办公厅
二七年十一月十四日
关于推进镇（乡）财政和村级财务管理方式
改革试点工作的指导意见
省财政厅
为加强广东省镇（乡）财政管理，建立完善基层政权运转的财力保障机制，进一步规范农村财务管理，加快推进社会主义新农村建设，省人民政府决定在东莞市、潮安县进行镇（乡）财政和村级财务管理方式改革试点，在蕉岭县、徐闻县进行镇（乡）财政管理方式改革试点，在德庆县、清新县进行村级财务管理方式改革试点。现就改革试点工作提出如下意见：
一、指导思想与改革目的
以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，按照建立公共财政体制的要求，改革镇（乡）财政管理方式，规范财政收支行为，确保基本支出需求，切实缓解镇（乡）财政困难，防范化解财政风险，促进镇（乡）政府职能转变。进一步加强农村集体财务管理，促进村务公开和民主理财，防止集体资产流失，维护资产所有者的合法权益，确保农村基层组织正常运转和社会稳定，加快推进社会主义新农村建设。
二、基本原则
（一）积极探索，依法推进。按照现行法律法规规定，积极探索新形势下镇（乡）财政和村级财务管理的新方式，依法推进镇（乡）财政和村级财务管理方式改革。
（二）实事求是，因地制宜。镇（乡）财政和村级财务管理方式改革不搞一刀切。各试点地区可自行选择改革模式，在坚持本指导意见基本要求的基础上，结合本地实际制订改革措施。
（三）循序渐进，逐步推开。各试点地区可先在财政较困难的镇（乡）和财务矛盾较为突出的村开展改革试点，积累经验后再逐步推开。
三、主要内容
（一）改革镇（乡）财政管理方式。除东莞市采用财政收支集中管理模式外，各试点地区应从本地实际出发，实事求是地选择确定镇（乡）财政管理模式，积极推进镇（乡）财政管理方式改革。
1.镇财县管模式。由县财政部门直接管理并监督镇（乡）财政收支。在坚持镇（乡）财政管理“三权”不变的前提下，充分发挥镇（乡）理财的积极性。“三权”不变包括：一是预算管理权不变，按照《中华人民共和国预算法》规定，继续实行一级政府一级预算，镇（乡）政府在县财政部门指导下，编制本级预算、决算草案和本级预算调整方案，组织本级预算执行；二是资金所有权和使用权不变，镇（乡）政府对其资金享有所有权和使用权，资金结余仍归镇（乡）政府所有，镇（乡）原有各项债权债务仍由镇（乡）政府享有和承担；三是财务审批权不变，属于镇（乡）财权和事权范围内的支出，仍由镇（乡）政府按规定程序审批。镇财县管模式的主要内容是：
（1）预算共编。县财政部门按照有关规定，结合财力实际，充分考虑改革的需要和可行性，明确预算安排顺序和重点，提出镇（乡）财政预算安排的指导意见，报同级政府批准；镇（乡）政府根据县财政部门的指导意见，编制本级预算草案并按程序报批。在年度预算执行中，镇（乡）政府提出的预算调整方案，须报县财政部门审核；调整数额较大的，须向县人民政府报告，并按程序报批。
（2）账户统设。取消镇（乡）财政总预算会计，由县财政部门镇（乡）财政总会计账务，核算镇（乡）各项会计业务。相应取消镇（乡）财政在金融机构的所有账户，由县财政部门在各镇（乡）金融机构统一开设财政账户，并结合实际设置有关结算明细账户。
（3）集中收付。镇（乡）财政预算内外收入全部纳入县财政管理，镇（乡）组织的预算内收入全额缴入县国库，预算外收入全额缴入县财政预算外专户，由县财政部门根据镇（乡）收入类别和科目，分别核算。镇（乡）支出以镇（乡）年度预算为依据，按照先重点后一般的原则，优先保障人员工资，逐步实行工资统发。为方便镇（乡）及时用款，各地可建立公务费支出备用金制度。
（4）采购统办。凡纳入政府采购目录的镇（乡）各项采购支出，由镇（乡）提出采购计划申请，经县财政部门审核后，按当地政府采购的有关规定办理。
（5）票据统管。县财政部门负责管理镇（乡）行政事业性收费票据，票款同行，以票管收。严禁镇（乡）坐收坐支，转移和隐匿收入。
2.财政收支集中管理模式。主要包括三方面内容：一是集中财力，上级所拨经费、补助以及镇（乡）属企业等各项收入由镇（乡）财政集中收缴；二是集中支付，个人经费支付到个人，专项经费等通过政府采购等方式直接支付给供应商或承建商；三是集中核算，将财政供养的行政事业单位账务统一集中到镇（乡）财政所或财政结算中心，实行集中核算。
3.镇财县统模式。将镇（乡）财政收支并入县本级预算，实行收支统管。
（二）改革村级财务管理方式。改革村级财务管理方式，应坚持村级“三个民主”（民主管理、民主决策和民主监督）和“四权”（资产所有权、经营权、处置权和财务审批权）不变。管理模式的选择应尊重村民意愿，根据实际情况确定。
1.村财镇代管模式，即委托镇（乡）财政所或财政结算中心记账的管理方式。经村民会议或村民代表会议同意，在对村集体经济组织实行清产核资的基础上，由村集体经济组织与镇（乡）财政所或财政结算中心签订委托协议书，明确双方责任和义务。村设报账员和出纳员，村的原始凭证每月定期经村民主理财小组审核后，由村报账员送镇（乡）财政所或财政结算中心记账。为完善村级各项财务管理制度，镇（乡）财政所或财政结算中心对村级会计实行“五个统一”（统一制度、统一票据、统一记账、统一公开、统一建档）管理。有关报表定期向群众公开，接受群众监督。
2村级会计委派制、选聘制模式。
（1）村级会计委派制。经镇（乡）政府统一向社会公开招聘的会计人员，由镇（乡）政府委派到村任职，承担村级财务会计工作。委派会计受镇（乡）政府及主管部门领导，为所在村提供财务会计服务，做好农村集体经济财务管理、会计核算以及财会档案管理等工作。镇（乡）财政所或财政结算中心为村级委派会计的主管部门。
（2）村级会计选聘制。经镇（乡）政府统一向社会招考、择优录取的会计人员，由村集体经济组织选择聘任到村任职，承担村级财务会计工作。受聘会计接受村集体经济组织和镇（乡）政府双重领导，镇（乡）财政所或财政结算中心为受聘会计的业务主管部门。
村级会计的人员经费来源问题，由各地级以上市人民政府自行研究决定。
3委托中介机构管理模式。通过公开、民主的方式，经村民会议或村民代表会议表决同意，依法引入社会中介机构，将村级会计账务核算、档案管理等委托社会中介机构管理。镇（乡）政府、社会中介机构、村集体经济组织三方签订委托协议书，明确各方权利、义务和责任。镇（乡）财政所或财政结算中心负责具体监督管理工作。
各试点地区在推进村级财务管理方式改革的同时，可以将改革模式延伸至组（经济社）一级，也可以将组账委托村代管。
四、工作要求
（一）统一领导，精心组织。镇（乡）财政和村级财务管理方式改革试点，由试点地区政府统一领导，财政部门负责组织实施，有关部门密切配合。各试点地区要切实加强领导，精心组织，周密安排，完善措施，及时解决改革试点工作中出现的问题。
（二）实事求是，分步实施。各试点地区应根据本指导意见精神，结合本地实际，合理确定试点工作进度，并制订具体实施办法，于2008年起正式开展试点，争取两年内全面推开。各地试点工作实施方案请于2007年底前报省财政厅备案。
（三）密切配合，协同推进。镇（乡）财政和村级财务管理方式改革试点工作涉及面广，政策性强，必须制订相应的配套措施，形成政策合力，提高改革的综合效应。各试点地区要合理划分市、县、镇（乡）财权与事权，不断改革完善市、县、镇（乡）财政体制；要建立对镇（乡）的激励约束机制，促进镇（乡）经济和财政发展；要积极推进镇（乡）综合改革，切实加强对镇（乡）和村债务的管理。
