时间：2024-01-08 14:38:18
一、保定市农村生态环境建设现状
伴随着城镇化进程的加快，保定的乡镇企业发展势头锐不可当。但也带来了一系列环境污染问题，建筑、采矿、造纸等产业排污问题一直得不到有效治理，农药、化肥的大量使用，使农业面源污染问题也日益严重。近期，保定市的空气质量指数严重超标，长居全国前十，保定的生态环境建设形势严峻。
二、农村生态环境建设中存在的问题及原因
近几年，我国出台了一系列关于生态建设与环境保护的政策规定，环境保护力度不断加大，但我国农村生态环境总体恶化的趋势尚未根本扭转，环境污染问题依然突出。
1.城乡二元社会结构是农村环境污染的重要原因
我国长期处于城乡二元社会，随着城乡差距持续扩大，农业生产为追求经济效益而出现了面源污染、过度开采、土地退化、植被破坏、河流及地下水水量减少等问题。
同时，城镇化进程使农村人口大量向城镇转移，而城镇环保基础设施匮乏，造成城镇生活污染不断加剧，城镇污染进而向周边农村转移，造成农村生态环境恶化。另一方面，由于城市产业升级，部分污染企业转移搬迁到农村，这些企业布局分散，经营粗放，片面追求经济收益，而污水、废气直排现象得不到有效治理，造成农村生态环境保护形势日趋严峻。
2.农村居民环保意识普遍不强
由于知识水平和生活习惯限制，多数农民在追求利益增长的同时，缺乏生态环境保护意识。大量使用化肥、农药来抵御病虫害，提高单位面积产量从而造成水体和土壤污染，湖泊富营养化，土地板结，农产品污染及质量下降等问题。而且我国大部分地区没有农村生活垃圾的专门收运和处理处置系统，农民生活垃圾处理方式主要以填埋、焚烧为主；或把田头、路边、河道当做天然垃圾箱；生活污水和养殖业污水随意排放到河流和农田里，对农业可持续发展造成了威胁。
3.农村环保资金投入严重不足
我国污染防治工作长期以来重城轻农，对农村环境保护扶持力度较小，难以从财政渠道获得专项建设资金；因其公益性特征，对社会资金又缺乏吸引力。正是农村环保资金的匮乏，导致农村污染治理基础设施建设跟不上，农村环境保护科研投入少，科技水平低，缺乏经济实用的环境保护技术，进一步导致农村环境污染治理效率不高。
4.农村环境保护法制体系不健全
相对城市来说，农村环保工作起步晚，基础薄弱，环保秩序差。农村环境保护的法律法规体系还很不完善，尚未建立起适应农村环保实际需要的法律法规体系，如对于农村养殖业污染、农用塑料薄膜污染等方面的立法还是空白。
三、加强农村生态环境建设的对策建议
农村生态环境建设不是一蹴而就的，需要有相应的经济、制度、政策和技术等条件与之配套。
1.加大宣传，营造良好环境保护氛围
农村生态环境建设首先要以意识提高为前提。环保部门可以将环保成效与农民收入相结合，开展生态环保知识教育。通过树立典型，打击违法，不符合可持续发展的项目不予办理等措施，提高农民的环保意识。同时将环境可持续目标加入到地方干部的考核中去，改变唯增长论的政绩观。
2.加强投入，确保资金支持与技术扶持
逐步建立并完善农村生态保护筹资机制，可以通过对污染大户缴纳税金、罚款，社会捐助，民间集资，企业投资等多渠道筹资，加大农村生态环境保护的管理、监测、科研等机构建设的投资力度，并做到专款专用，提高农村环保资金的利用效率。
大力扶持农村环保科技创新和推广。开发研究资源节约、新能源利用等环保技术，推广成熟的农用技术。如净化污水技术、畜禽粪便和秸秆综合利用技术、土壤污染控制技术等，引导农民科学施肥用药，减少农业面源污染；进行废物资源化再生利用，降低污染治理成本。
3.因地制宜，制定切实可行的环境建设规划
首先要加强村庄规划，合理安排工业园区布局。对农村土地进行功能分区，指导农村经济结构调整、自然资源开发与产业布局。并按企业规模与类型，建设相应的“三废”处理设施。对工艺落后、设备简陋、污染严重的工业企业，限期治理或予以取缔、关闭。
其次要加强农村环境监测体系建设。目前我国许多农村地区未形成环境监测和统计工作体系，在环境监测、统计等工作上存在明显的漏洞和不足，甚至根本没有监测和统计资料，使得农村环境问题得不到准确及时的反映。因此，环保部门应抓紧研究针对农村环境污染特点的监测网络建设问题，逐步建成并完善农村环境监测、检验与预警机制。
4.建章立制，努力走生态农业之路
首先健全和完善农村环保立法。农村环境保护法制建设是保护农村生态环境、走生态农业之路的法律保障。目前已颁布的排污许可证制度、征收排污费制度、环境影响评价制度等制度应继续加以完善，尽快制定一些地方性农业环境保护法律法规和行政规章，为农村环境保护工作提供有力的法律支持。同时，加强环境执法，重点抓好秸秆禁烧，畜禽养殖以及资源开发的执法监督工作。
其次积极推行生态村镇建设，倡导走生态农业之路。根据当地农村生态环境与产业特色，逐步推进生态文明村镇建设，发挥其榜样和示范作用，引导农村向生态文明转变。积极发展立体种植生态农业以提高资源利用率，推广太阳能、风能、沼气等清洁能源使用技术，促使农业生产向可持续发展迈进。
第三加强农村环保队伍建设。各级环保部门要配备有专业水平的环保专职人员，并定期组织人员培训，提高其业务素质。实行环境保护责任制，加强对农村生态环境的监管，做到农村环保有人管，环境问题有人抓。
参考文献：
[1]构建农村生态环境保护机制.科技创新导报，2011（11）.
[2]浅谈农村环境污染的整治对策.科学之友，2011（12）.
[3]浅析农村社区生态环境保护.城市建设理论研究，2012（3）.
作者简介：汤红娜（1978-），女，保定市委党校管理教研室讲师。
【关键词】土地资源；生态环境；保护；对策
一、土地生态资源保护中的弊端
1.水土流失
在水土流失中表现出来的土地退化、地力消退的重要原因。在土地管理中我国的土地主要表现在滥砍滥伐、过渡垦植是导致水土流失的重要的人为原因，这样在应对水土流失中我国的水土流失的主要面积占国土面积的36.8%，建国以来，我国为水土流失的应对策略也提出了一定的调整和控制，造成经济损失严重。
2.土地污染
在积极推进的地质资源的开发与利用的同时，由于设备不齐全，环保意识差，对于工程实施中的一些重要的问题控制没有得到及时的解决，因此，在完善矿产资源生态建设上，不能真正的针对整体的情况进行分析，这样造成了有长矿区的地方的土体污染的情况存在。
3.可持续发展缓慢
在经济快速发展中，由于对环保工作做得不够充分，在整体的可持续发展中存在着对生态建设发展的不足，这样对整体的经济发展与建设是不利的，因此，在发展的同时，针对整体的情况进行综合性调控中的缓慢问题，将整体的情况进行综合性控制，这样整体的进行综合性调控，阻碍了可持续发展的步伐。
二、对土地资源的保护中的思考
1.转变土地利用方式
调整经济的增长模式，对于产业化政策的控制，转变经济增长方式，优化土地利用结构，并把整体的产业结构进行综合性控制，最终调整一系列的产业技术政策和产业的布局政策的控制，这样在三大产业调整中，一般都是加强整体的控制上进行综合性控制，推行产业调整的政策与产业的布局政策的都应向资源的调控，向集约的产业转化，并从整体的技术结构进行调控并鼓励各地区集约的技术与项目。
2.在土地利用中提高土地集约化水平
中国的城市化进程主要受到了土地资源的约束，在整体的城市化进程中主要提供一定的主体性控制，来确保土地征用的问题的解决。在土地利用中主要是着眼于现有的土地管理中存在整体性问题进行分析，这样在加强土地利用中的其他的土地管理控制记性合理的安排，最终将整体的资源调控进行合理的安排。因此，不仅要考虑当地的发展的需要，还要对土地利用的总体规划处于主导地位。
（1）控制建设用地，提高土地集约利用水平。在城市化进程中不仅要合理的安排劳动力，将投入的劳动以及资金技术等进行合理的调控，这样将整体的资源进行相应的调配，最终保障资金的合理控制性。因此，在土地利用稳定的基础上提高土地资源的合理利用率，最终将整体的资源进行相应的调控，达到对城市化水平中的耕地数量压力的缓解，这样在科学规划土地资源的利用上，不仅将整体的资源进行再控制，还能提高土地的集约利用水平，从根本上进行相应的调整，保证高度的内涵以及外延式的控制工作，保证整体的建设用地的调整工作，最终从整体上提高土地的集约化水平。
（2）依据土地的开发，挖掘城市土地潜力。在土地的开发中发展以内涵为主体的土地资源管理，发挥其城市土地的利用潜力，将整体的土地利用中存在的问题进行合理性控制，这样在城市的利用中的土地的机构控制进行综合性的调整，并最终完善土地的开发利用工作。
3.加强对土地使用方式的管理，保护耕地资源的数量稳定
（1）加强耕地的平衡性建设。在耕地利用上实施耕地的利用状况的调整工作，加强国家的粮食安全的管理，这样不仅能够维护我国要求的“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”这一基本国策的贯彻落实。一直以来，对于各地的数量保护的要求比较模糊，更没有考虑到区域人地的调整工作，加强人地协调，这在一定程度上影响了该政策的实施效果。在土地的利用的基础上，不仅需要调控整体的资源平衡性，还需要加强整体的资源控制，这样在调整资源利用上进行综合性控制，保障资源的相应的控制与调整工作。
（2）严把用地审批关。对土地的利用上不仅要保证对土地的耕地加强后的监督工作，保障土地的纠正的各种违规土地的项目用地工作，将整体的城市中的建设用地进行再次的复核工作，并将备案进行的检查工作落实到位，建立整体的资源控制中存在的一些其他的问题进行相应的沟通与管理，最终保证土地利用中的信息评价的机制。
（3）全面实施国土资源管理听证制度。对整体的拟定的整体的基准的造价调整，对整体的土地利用情况进行总体的规划控制，对有些地域的调整分析进行综合的实施方案，保证农田水利的实施方案，在实施中举行听证会的建设，这样从整体中进行的国土资源管理中存在得出问题践行，保证依法进行综合性调整工作，这样在加强整体的土地管理实施工作中，不仅需要控制整体的政府职能，还能依据一定的国土资源管理部门的转变进行听证权利，全面推进国土资源管理工作的完善性发展的整体过程要求。
4.加强对土地资源质量保护
（1）实行土地保护策略，保护土地质量。在土地利用中不仅要保护整体的土地利用，加强以耕地为基准的土地的质量保护，减少水土流失，保障整体的水土流失中的土地控制，这样在整体中的水土流失的建设中，不仅能够维护粮食建设，还能从根本上进行综合性调控，提高经济作物的实用能力，保证农田的整体的控制措施，最终要求退耕还林、退耕还草、休耕，达到长远控制土地资源的利用方式。并最终进行综合性调整工作，保证生态环境的建设。
（2）提高土地的利用效率。随着经济的不断增长，我国的耕地处于明显的下滑趋势，为了满足不断增长的人口的需要，在整体的生态退耕建设中，集约利用土地，提高耕地的生产水平，这样加大农田的生产建设，提高高质量农田的比例，进行投入使用。改造那些低的农田质量，挖掘土地的生产能力，并将耕地的再使用以及废弃的土地的合理开发等进行综合性的调整工作。
5.加大环境保护力度
农药以及化学药品是对整体农业发展的破坏，在看到农药使用中，带来巨大的生产效益的同时，还要改善农田的生产水平，保证农田利用中的生态环境平衡。对于杀虫剂的大剂量使用，也使得害虫也具有了抗药性，造成了农药的破坏性污染，这对天然的生态系统也造成了一定的威胁。
三、结语
综上所述，加强土地管理不仅仅是要调整整体的土地集约的利用现状，还需要调整土地保护策略，加强对土地资源的管理，将经济的发展与农村耕地的利用进行综合性调整，保证对土地的合理化利用。
参考文献
[1]余星涤,探索土地管理生态效益的实现路径[N].中国国土资源报,2010(06).
关键词：水利水电；工程建设；生态环境
中图分类号：TV 文献标识码：A 文章编号：
引言：随着经济的不断发展、人口的不断增多以及我国水资源的季节和区域分布的不均匀，我国在未来一段时间内将面临水资源短缺、电力供应紧张的问题，为了解决这些难题，修建大型的水利水电工程是一个很好的选择。然而，修建大型水利水电工程对生态环境的影响问题已经受到了广泛的关注。在这种情况下，就要正确处理水利水电工程与生态环境的关系，确保人类改造自然而不违背自然的规律，达到人与自然的和谐共处，促进我国水电事业快速健康的发展。
1 水利水电建设对生态环境的影响
生态环境是指影响人类生存与发展的水资源、土地资源、生物资源以及气候资源数量与质量的总称，是关系到社会和经济持续发展的复合生态系统。由于水利水电工程特别是大型水利水电工程的修建，改变了水域环境，必将对生态环境造成一定的影响，下面将简要进行分析介绍。
1.1 对气候的影响
由于区域性气候受大气环流的控制，而修建大型水利水电工程，原来的陆地变成了水体或者湿地，改变了原来的区域性环境，对局部小气候会产生一定的影响，主要表现在对气温、降雨的影响。
在大型水利水电工程建成后，在库区，原来的陆地变成了水面，其与空气间的能量交换强度和方式发生了较大的变化，导致年平均气温略有上升。大型水利水电工程的修建对降雨量也有很大的影响，这主要表现在如下几个方面：第一，由于修建水库，原来的陆地变成了大面积的湖泊，其蒸发量将大量增加，导致水库区域降水量有所增加；第二，由于水库低温效应的影响，使水库地区的降雨量有所减少，而在一定距离外的区域降雨量有所增加，导致了降水区域分布发生了变化；第三，水利水电工程的建成，导致了降雨时间的分布发生了变化，夏季水面温度低于气温，气层稳定，大气对流减弱，降雨量减少，而在冬季，由于水面的温度高于气温，大气的对流作用增强，降雨量增加。
1.2 对水文的影响
建设水利水电工程的目的是为社会经济的发展服务，在其修成后，需要在时间和空间上调整下游河道的流量，特别是很多水利水电工程在非汛期也截流了大量的水资源，从而使下游河道的水位大幅度下降，甚至断流，以致引起了一系列的生态环境问题。比如，下游天然湖泊干涸，必然给湖泊天然生物带来极大的影响；由于水量的降低，水流的减缓，很多泥沙在河口淤积，造成了倒灌现象的发生。
1.3 泥沙的淤积问题
泥沙的大量淤积，造成了河道两岸的地下水位的上升，必将导致河道两岸农田的次生盐碱化。
1.4 对水体的影响
水只有在流动过程中才能增加其净化能力，而修建水利水电工程后，大量水停留在水库中，导致水质变差，这是因为库内的水流流速一般比较小，致使水面与气面交换的速率及污染物的扩散能力都有所降低，这种情况下，水体的复氧能力减弱，最终形成水库中水的自净能力降低的结果。另外还存在由于藻类的大量生长导致的富营养化等问题。
1.5 对地质的影响
大型水利水电设施一般都要修建大型的水坝以用来积蓄水源，而水坝的建成可能会引发地震等不良地质灾害。水库诱发地震主要是因为巨大体积的蓄水增加了水压，以及在这种水压下岩石裂隙和断裂面产生，使岩层和地壳内原有的地应力平衡状态被改变。世界上最出名的水库诱发地震发生在1960年建成的意大利的韦奥特水库，开始蓄水后地震开始直线上升，最终导致水库旁的山峰崩塌，3.5亿方岩石崩入水库，形成高出坝顶110米的巨浪并导致溃坝，使下游村镇死亡2600人。
1.6 对土壤的影响
尽管水利水电工程的建设有利于水土保持，但是其也引起土壤的盐碱化。比如：埃及的阿斯旺大坝建成后，造成了沿河流域可耕地的土质肥力持续下降，沿尼罗河两岸出现了土壤盐碱化。产生土壤盐碱化的原因是库岸渗漏补给地下水经毛细管作用升至地表，在强烈蒸发作用下使水中盐分浓集于地表，形成盐碱化。另外在浸没区，因土壤中的通气条件差，而造成土壤中的微生物活动减少，肥力下降，影响作物的生长。
1.7 对生物的影响
大型水利水电工程的建设，对鱼类特别是洄游性鱼类的影响是相当大的，中华鲟的产卵期在10月中旬至11月上旬，当长江三峡工程建成运行后，10月份水库将大量蓄水，将水库水位从145米提高到175米，使下泄流量显著减少，10月平均流量较建坝前减少了41%，这将使本来就不大的中华鲟宜昌产卵场的面积进一步缩小，使中华鲟的自然繁殖受到更为不利的影响。另外水利水电工程的建设导致了原有植被的大量死亡，而水生藻类却大量繁殖生长，严重影响了生物的多样性。
2 正视水利水电工程建设对生态环境的影响
2.1 正确认识社会舆论对水利水电工程建设对生态环境影响的关注
社会舆论对水利水电工程建设对生态环境影响的关注是社会进步的一个重要表现，关注生态，是经济社会高度发展到一定阶段后人们思想认识的不断提升所带来的必然结果。而作为一名水利水电技术人员，我们应该比以前更加重视水利水电建设对生态环境的影响问题，对于不同看法，我们应该持开放的态度，并在以后的实践中尽量将对生态环境的影响降低到最低。
2.2 国际上对水利水电工程建设的看法不一致
对于大部分发达国家来说，他们不提倡建设大型水利水电工程，其理由是对生态环境的影响较大，但是经过大量统计发现，大部分发达国家的水利水电工程基本上已经饱和，也就是说已经没有再建设水利水电工程的必要性。而大部分发展中国家来说，均想通过建设水利水电工程，来促进经济的良性发展。而对于我国来说，我们也应该提倡水利水电工程的建设，一来是因为我国的经济发展很快，对能源的需求很大，另外我国的水资源地域和季节上分布极为不均匀，故就我国目前的情况来看，必须建设水利水电工程，但是我们在建设水利水电工程的同时，也开始关注水利水电工程对生态环境的影响，应采取必要措施将其对生态环境的影响降低到最低限度。
2.3 正确认识水利水电工程的区域性
在建设水利水电工程前应做好生态环境评估报告，进行具体问题具体分析，确实不适合建立水利水电工程的河流、河段，严禁进行水利水电工程建设，而经过生态环境评估后，可以进行建设的地方，应进行水利水电工程的建设。所以对水利水电工程的建设不能一概的否定。
对我国来说，仅仅正视水利水电工程建设对生态环境的影响是远远不够的，还需要通过法律法规来规范水利水电工程的建设，将加强地区的生态建设与环境保护作为根本点和切入点，对严重破坏和影响生态环境、自然保护区和世界遗产的水利水电工程项目，应该进行严格的评估和审查，不符合要求的严禁开工建设。
3 结束语
生态与环境是当前全社会都十分关注的问题。作为水利水电工作者,我们的一项重要任务就是保护生态，促进人与自然和谐相处。水利建设不可避免地在一定程度上改变了自然面貌和生态环境，使已经形成的平衡状态受到干扰破坏。水利工程师的职责是研究由平衡状态到不平衡状态再到平衡状态的发展规律。只要遵循“因势利导,因地制宜”的原则,合理规划,周全设计,精心施工,加强科学管理,大多负面影响都可以得到缓解。因此,我们必须充分发展和应用现代科学技术,深入研究自然与生态的平衡机制,研究人类改变自然时对生态的近期和长远的影响。
参考文献：
今年5月，浙江省政府发出关于命名省级生态县(市、区)的通知。在为数不多的省级生态县(市、区)名单中，德清县名列其中。这表明，在推进生态建设、打造“绿色浙江”的道路上，德清拥有了一张魅力四射的名片，走出了一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。在这条道路上，凝聚着德清县人大常委会几年来认真履职、监督生态文明建设所付出的心血与汗水。
代表建议催生生态县建设决议
地处江南腹地的德清，北靠环太湖经济圈，西枕天目山麓。境内群山连绵，林木葱郁，水乡平原，河港相连，生态环境非常优美。
近些年来，随着德清县经济的快速发展，当地的生态环境开始面临严峻的挑战，特别是农业综合开发和乡镇工业的快速发展更是加剧了农村的环境污染和生态破坏。
2003年3月，在德清县第十三届人大一次会议上，数位县人大代表提出了保护生态环境、建设生态文明的建议。
在环境保护方面，王月红等10名代表联名提出建议，要求控制矿山开采，保护生态环境；针对莫干湖上游村民随意倾倒垃圾，严重影响生态环境、污染下游水质的状况，宣建国代表疾呼，要采取有力措施，切实加强莫干湖上游区域垃圾清理工作；在建立生态补偿机制方面，黄建根等12名代表提出建议，要求建立莫干湖上游森林生态效益补偿基金；沈虎林代表也要求对经营生态公益林的农民给予相应的经济补助。
这些代表的建议直指德清县的生态保护，引起了大会的特别重视。会后，县人大常委会迅速着手开展了关于德清县生态保护的调研活动。
2004年4月23―29日，县人大常委会副主任钱鑫泉等又带领调研组，到武康、筏头、莫干山、钟管、乾元等乡镇开展为期一周的调研，对污染环境的重点区域进行一次全面的摸底。
在发展经济的同时，如何保持德清县的生态资源优势？是否可以达到经济与生态的双赢？调研组成员达成一个共识：我们必须做好“生态文章”，生态立县大有可为。
2004年，在德清县第十三届人大二次会议上，时任德清县县长的徐国平在政府工作报告中正式提出建设生态县的工作目标。同年，德清县人大常委会听取和审议了县政府关于生态县建设情况的报告，并作出了关于建设生态县的决议。由此，一场生态县建设的攻坚战在德清全面打响！
决议制定出来，执行成为关键。德清县人大常委会连续4年把决议的贯彻落实情况作为人大监督工作的一个重点来抓，每年专题听取和审议县政府关于生态县建设进展情况的报告，并提出一系列的审议意见。
2004年12月22日，德清县十三届人大常委会第十四次会议听取和审议了县环保局局长李华受县政府委托所作的关于德清生态县建设规划编制情况的说明。
对于规划中提出的生态县建设总体目标和各方面重点任务，县人大常委会表示同意，并要求政府认真组织实施。
2005年，县人大常委会开展了生态县建设和环境保护执法跟踪检查。5月，由县人大常委会组成人员分两个组，对全县9个乡镇29家企业进行检查，并听取了县环保局、县农业局、县国土局、县建设局的相关情况汇报。
6月上旬，县人大常委会组织人大代表对全县8 个乡镇27家企业进行了明察暗访，并把查访情况及时通报县政府及有关部门，督促相关部门予以整改落实。
2007年6月14日，县人大常委会组成人员再次深入新市、钟管等乡镇进行生态县建设调研。调研组一行重点察看了新市污水处理厂、钟管华源颜料公司、漂莱特公司和下渚湖周边环境，发现这些企业的环保意识有所增强，整改措施落实到位，特别是华源颜料公司、漂莱特公司的污染治理已取得明显成效。欣喜的同时，调研组也发现了新的问题：下渚湖周边8家养猪场的养殖面源污染严重影响到下渚湖水质和周边环境。
县人大常委会主任朱法根当即指出：“创建生态县，要双管齐下：在进一步增强环保意识，形成创建生态县良好氛围的同时，要切实加强环境污染整治力度，抓好重点监管行业和重点环境监管企业的污染整治工作。”
“当前特别要加大对钟管工业集中区的环境整治力度，加强畜禽养殖污染整治、黑烟囱整治、矿山整治等专项整治工作。”杨林官副主任也给出了具体的指导意见。
监督，抓住了牛鼻子
矿山业和丝绸业的污染，是德清两个最大的污染源，也是县人大常委会监督的重点。
针对矿山企业无序开采、重采轻治以及超标排放污水废气等问题，2005年5月，县人大常委会组织督察组实地察看了龙头山石矿、砂村石料厂等27家企业。
看到个别企业忽视污染治理，达标排污不稳定，个别企业的污水处理设施老化，渗漏严重甚至偷排污水等问题，一位督察组成员深有感慨：“俗话说，无工不富，一提起发展，人们都会想到开矿办企业。然而，采石开矿业，虽然它的利税收入可以提高GDP，但破坏了景观，造成了水土流失和环境污染，如果重新进行治理和绿化，可能要付出比开矿收入更大的代价，可谓得不偿失。所以，生态成本也须纳入到经济发展的成本核算中去啊！”
在实地调研的基础上，督察组给出了具体的建议：要加大依法综合整治环境污染力度，对生态环境影响最大的采矿业分类进行环境专项整治。对距离国道、省道及风景区500米内的所有矿山一律关闭，对老矿区实行限量开采，并逐步予以关闭，对已关闭的矿区采取严格的复垦措施，尽快恢复植被。
督察组的建议引起了县政府的高度重视。2005年，德清县政府完成了《德清县矿山资源规划》，合理调整了矿山布局，对规模小、资源利用低、浪费严重的10家矿山企业实施了关停。对处于县城规划区、杭宁高速公路、09省道、下渚湖风景旅游区附近的9家废弃矿山实施了复绿复垦治理工程。对全县17家水洗石矿，督促企业投入650万元建立标准的三级污水沉降处理。依法查处违规开采案件13起，有效遏制了矿山企业污染及水土流失问题。
德清被誉为“丝绸之府”，丝绸业一直是德清人引以为豪的产业。丝绸业包括制种―养蚕―收烘―缫丝―丝织―印染―服装等生产环节。其中，缫丝、印染业属于高污染行业。
在德清，小丝厂几乎遍地开花，一片繁荣景象。县人大常委会经过详细调研，发现丝绸印染业仅仅是表面的繁荣，其背后却是低水平的重复建设，小项目、低档次一哄而上，进而造成有限资金的分散和宝贵资源的浪费，并且印染业偷排污水现象严重，影响了水环境。丝绸业的这种机制性、结构性矛盾，极大地削弱了德清丝绸行业的整体竞争力，并对环境造成严重影响。
对此，德清县人大常委会向县政府提出整顿建议：对那些治而无望的企业，该停即停，该关则关，绝不手软。对有条件治理，且正在治理的企业，加大指导力度，督促其加快治理进度。对已经实现达标排放的企业，要加强监管，巩固治理成果。
不久，全国缫丝压台拆机第一锤在德清县钟管第一丝厂响起。经过多年的治理整顿，截至目前，德清已经从最繁盛时期的117家缫丝企业，压缩到现在的24家。同时，通过大力引进一批环保型的高新技术企业，有力地提升了全县工业企业的产业层次和集约化水平。
“我们的目标是：创经济强县，建生态德清。经济发展和环境建设是一个硬币的两面，舍弃了任何一面，实际上就是丢掉了全部。”德清县发展改革委员会的一位干部解释说，而这个道理已经成为全县干部群众的共识。
绝不让为保护生态作出牺牲的群众吃亏
地处莫干山麓的莫干山镇，是德清的“西部地区”，由于地处偏僻，要引进一个工业项目很难，但他们有个“三要三不要”的原则：“高附加值、高税源、能吸纳当地劳动力、能提升农产品深加工能力的项目，要；高耗水的、有污染的、产废气的项目，不要。”最近几年，这道环保门槛已经挡掉了五六个工业项目。不仅如此，莫干山镇还将原有的对环境有损害的工业企业进行整体搬迁，引导他们到工业园区落户。据了解，仅莫干山周围2个乡已有10多家工厂被搬到山外。莫干山镇为全县的生态环境保护作出了巨大的贡献，但却没有得到经济上的补偿。
“绝不能让为保护生态作出牺牲的群众吃亏！”
在2003年和2004年的德清县人代会上，沈虎林、黄建根、王月红、宣建国等县人大代表，多次提出建立生态补偿机制的建议，引起了县人大常委会的高度重视。
2004年4月30日，德清县十三届人大常委会第九次会议在听取和审议县政府关于生态县建设的报告时指出，县政府要认真研究，逐步建立和健全自然资源与环境补偿机制，加大向重要生态功能区的财政转移支付力度。
2005年6月16日，在县十三届人大常委会第十七次会议上，县人大常委会组成人员提出，要保证环境污染治理和生态县建设资金的投入，进一步完善生态补偿机制，落实具体操作办法。
县政府对县人大常委会的要求高度重视，认真研究，采取了积极举措大力推进生态补偿机制建设。从2004年12月起，按照“谁受益、谁补偿”的原则，德清县对104国道以西304平方公里区域实行生态补偿，生态补偿范围占县域总面积的三分之一。
生态补偿的关键是落实资金。这笔钱从哪里来呢？县政府决定先考虑财政预算外资金，然后从水资源费、土地出让金县得部分、排污费、农业发展基金等渠道按比例提取金额，建立全县生态补偿基金。2005年、2006年，德清县每年筹措生态补偿资金550万元。2007年，德清县政府出台了《德清县生态县建设专项资金奖励补助办法》，在未来两年内安排生态县建设资金5200万元，对2006年和2007年生态县创建中的一些环保基础设施、污染治理等项目给予一定的政策扶持和资金补助。
生态补偿带来了全新的连锁效应。
德清县莫干山镇通过实施生态补偿机制后,县财政每年转移支付给莫干山镇130万元，该镇先后迁出12家污染企业并拒绝27家污染企业的入驻请求。几年来，镇里的污染企业基本上清空了。与此同时，该镇开始依托莫干山，大力发展生态旅游产业。如今，镇里的农家乐已发展到30多家，2008年全镇旅游收入将达830万元。
为进一步推进珠海生态文明建设，将珠海打造成“环境宜居与欧美先进国家相媲美”的滨海城市，近日，珠海率先在广东省成立首个环境宜居委员会（以下简称“环居委”）， 力争在2016年建成全国生态文明示范市。
据了解，环居委是珠海市政府进行生态环境宜居建设决策的议事协调咨询机构。其主要职责有三方面：一是评价全市生态环境宜居建设情况；二是审议生态环境宜居建设重大项目；三是开展生态环境宜居建设宣传教育。
专家认为，环居委将有利于广泛吸纳各方意见，提高政府决策的科学性、权威性、民主性，推动社会参与、协同共治，是珠海推进生态文明建设的又一创新举措。而在建设美丽中国、探索生态文明道路的背景下，这一举措对全国其他城市都具有示范意义。
创新一：
提前三方审议 提高政府决策的科学性与高效性
笔者注意到，在首届委员会中，环居委委员由48名代表组成，包括公务人员代表、专业技术人员和公众代表，各占三分之一，任期为5年。其中，珠海市市委副书记、市长何宁卡担任主任委员，副主任委员则分别由分管绿色低碳发展、水资源保护利用、生态环境保护等工作的3名副市长及1名受推举的公众代表担任。除此之外，环保局、发改局、财政局、国土局、法制局等相关部门的“一把手”也与相关行业专家和公众代表一同参与到生态环境宜居建设项目讨论之中，方便多角度、全方位地去考量建设项目对珠海的经济发展、生态环境及生态文明建设的影响，提出综合评价意见。
据了解，现阶段环居委的工作重点在于吸收公众意见，对珠海生态环境影响较大的敏感项目做好咨询服务和审议工作，为政府决策提供专业参考意见。除了由于产生废水、废气、废渣、粉尘、噪声、振动等污染而需要接受环评的建设项目外，一些关乎城市生态文明宜居建设的项目，比如水资源保护、饮用水源保护区建设、生活垃圾处理，甚至是城市绿化等事项都在环居委讨论之列。环居委将提前介入这些对全市生态环境影响较大的敏感项目，在其进入政府审批前开展政府决策咨询和重点问题前瞻性研讨工作，并召开专门会议进行审议，减少政府的审批成本。
珠海市环保局人士表示，环居委的成立，也降低了生态文明建设的沟通成本，打破部门条块管理的弊端，提高政府决策的高效性。有企业人员表示，以往一个项目上马往往要逐个部门发文征求意见，还要经过多轮的评审和讨论，耗时很长。而环居委成员涵盖了与生态宜居建设相关的各大部门的“一把手”，有利于调动和集聚相关部门力量，这对环境宜居系统工程建设将是一个很大的推动。
创新二：
倾听民意 调动社会力量参与生态文明建设
近年来，生态环保问题正以前所未有的力度进入公共视野，平衡好公众诉求与经济发展，已经是维护社会和谐稳定的重要因素。
而此次珠海环居委中，增设16名公众委员，是完善公众参与的环境决策机制的一次新尝试。这16名公众委员由人大代表、政协委员、社会组织和企业社区人员代表组成。
在议事规则上，环居委同样考虑到民众的诉求。按照《珠海市环境宜居委员会章程》规定，环居委实行全体会议和专门会议议事规则，参加会议的专业技术人员、公众代表应超过与会代表的二分之一，会议作出的决议也必须获得参加会议人数的2/3以上同意方可通过。
“民情民意是政府决策最重要的参考，如何通过制度的设计，调动社会力量参与建设生态文明、环境宜居工程显得非常重要。环居委就像是政府决策与民意反馈之间的沟通桥梁，加强了社会各界的交流，增加政府决策透明度，在推进环境宜居建设工作中发挥更大作用。”珠海环保局人士如是说。
作为环居委副主任委员，北京师范大学珠海分校的副校长严驳非认为，环居委将准确对接民情民意，减少搜集民情所花费的时间以及政策实施的阻力，进一步实现决策科学化民主化。
创新三：
借智高校 依靠科技创新推进生态文明建设
中国科学技术发展战略研究院研究员赵刚曾表示，当前生态文明的建设对科技提出了更高的要求，在经济高速发展的当下，必须依靠科技创新才能实现生态文明这条道路。
拥有中山大学、暨南大学、北京师范大学珠海分校、北京理工大学珠海学院等多所本地高校，珠海在推进生态文明建设中享有丰富的科研资源。早在2012年，珠海市人民政府就与北京大学环境科学与工程学院签订了“关于珠海市创建生态文明示范市战略合作框架协议”并合作成立北京大学环境科学与工程学院生态文明珠海研究院（以下简称“北大生态文明珠海研究院”），为珠海生态示范创建、重大项目建设等提供论证服务和技术支撑。
据悉，今后珠海环居委也将继续借智北大生态文明珠海研究院以及大学等高端技术力量和高校资源，开展生态环境宜居建设规划和研究，完成每年珠海市生态环境宜居建设情况评价以及，实现环居委科学、高效、专业的运营。
链接
“摸着石头过河”环居会运作仍需探索
珠海环居委成立后，全体委员参加了珠海市城市概念性空间发展规划成果汇报会，会上听取了珠海市规划战略总顾问刘泰格先生关于《珠海城市概念性空间发展规划》方案成果介绍，部分成员在会上也发表了自己对此的意见。但作为省内首创，环居委的实际运作仍在探索之中。
机构建设有待落实
对环居委的发展前景，珠海市环保局人士坦言，随着珠海迎来新一轮大发展，珠海市在城市宜居建设中，需要环居委这种议事机构为政府决策提供科学的、权威的意见和建议。但对环居会的现状该人士也不讳言，以为环居委的工作经费已基本到位，但日常工作人员等机构建设仍有待进一步落实和完善。环居委在运作过程中可能会碰到各种各样的问题，需要不断地进行调整，但作为市委市政府的一个重大决定，作为一个有利于社会、有利于公众、有利于政府推进建设的事项，一定会坚持走下去。
委员暂不吸收普通市民
普通市民能成为环居委委员吗？目前，珠海首届环居委中设有16名公众代表，在《珠海环境宜居委员会章程》（以下简称“章程”）中，明确列明只要关心本市生态环境宜居建设事业，积极维护公共利益，年龄不超过65岁的，担任人大代表、政协委员、社会组织或企业、社区代表的珠海居民或长期在珠海居住和工作的外地居民，均有可能成为环居委委员，符合聘任资格条件的个人由其所属社会团体或单位书面推荐报环居委秘书处审查，经市政府遴选后可聘任为环居委委员。
笔者注意到，首批公众委员来自人大代表、政协、派、企业社区和高等院校等。其中，广东省粤电集团有限公司珠海发电厂环保健康监察主管邵华、横琴新区公共建设服务中心办公室主任吴铁知等热心环保的社区人士都在其中。但目前尚未见到普通市民身影。
对于为何没有吸收普通市民作为委员，珠海市环保局解释，虽然普通市民对环境保护的意识已经日益增强，但是，他们的环保专业水平还相对有限，和提出有可行性意见的要求仍有距离，因此，此次设置公众委员时暂时没有吸纳普通市民。
遇利益冲突主动规避
【关键词】生态环境保护；可持续发展；辩证关系
一、可持续发展的内涵
可持续发展有各种不同的定义，除了《我们共同的未来》一书的定义被广泛使用之外，世界银行（World Bank）也有类似的定义：“建立在成本效益比较和谨慎的经济分析基础上的发展和环境政策，加强环境保护，从而导致福利的增加和可持续水平的提高。”国内一些学者则认为：可持续发展包括环境、经济、社会、体制四个方面，也可称为“生态、生活、生产、体制”的“三生一体”的范式。综合各种定义，本文认为可持续发展基本上至少包括以下几个主要方面或内涵：
（1）生态可持续：保护自然生态为基础，包括自然资源的復育与再生；考虑环境承载力、容受力的有限性；建立“生态足跡”的衡量观念。发展的同时，生态保育和环境保护都获得休养生息。具体作法是保护环境，包括控制环境污染、改善环境质量、保护生命支持系统、保护生物多样性、保持地球生态的完整性、保证以“可持续”的方式使用可再生资源。
（2）经济可持续：依靠科技革新提高生产的质与量，提高效益，节约能源、减少废物，改变传统的生产和消费模式，实施清洁生产和文明消费。强调“绿色GDP”、建立环境经济学的新思维。
（3）社会可持续：以改善和提高人类的生活质量为目的，要与社会进步相适应。当代世界上大多数人口仍处于半贫困或贫困状态，“可持续发展”必须解决贫困问题。而对待社会弱势族群的公平与正义、保存文化多样性与可持续性，是社会可持续的主要关怀。
二、可持续发展的层级与范畴
可持续发展固然是全球共同的议题，但在推动或执行上，可以分为全球可持续、国家可持续、地方可持续与社区可持续等不同的层级：
（一）全球可持续
全球可持续发展指的是从国际的观点，整合各个国家、各区域，共同致力于可持续发展。最明显的例子是1972年6月16日在斯德哥尔摩通过的联合国人类环境会议；1992年6月3日至14日在里约热内卢召开联合国环境与发展会议，共同发表《里约环境与发展宣言》（rio declaration）又称《地球》（earth charter），其“目标是通过在国家、社会重要部门和人民之间建立新水平的合作来建立一种新的和公平的全球伙伴关系”，签订尊重大家的利益和维护全球环境与发展体系完整的国际协定而努力；因为全球必须认识到我们的家园地球的大自然的完整性和互相依存性。除了里约宣言之外，“二十一世纪议程”的第一部分“社会和经济方面”特别列举了以下多项的内容：加速发展中国家可持续发展的国际合作和有关的国内政策；消除贫穷；人口动态与可持续能力；保护和增进人类健康；促进人类住区的可持续发展；将环境与发展问题纳入决策过程等。1997年联合国“气候变化纲要公约”第三次缔约国会议（COP3）签订《京都议定书》，显示各国对温室气体影响全球暖化议题的重视，且愿具体执行气候变化纲要公约所订的减量目标，2004年俄罗斯批准加入京都议定书，而使此议定书于2005年2月16日生效。
（二）生态环境面的可持续发展
生态环境是可持续发展最根本的关怀，详细区分还可分为生态保育与环境保护两部分：生态保育系指自然生态的维护、保存、復原，进一步还希望“复育”成功。环境保护则系针对物理性公害如：噪音、悬浮微粒；化学性（毒性化学物质）、生物性（水质优氧化）等公害的防治或减量，使环境受到的影响力增加，达到地球可持续。
（三）社会经济面的可持续发展
在大多数国家的发展经验中，环境生态维护与经济发展，往往呈现相反的走向，甚至被形容为“经济与生态相悖”的现象。因为资本的内在逻辑是建立在：（1）无止境的累积与商品化；（2）生存竞争与利润极大化。因此，资本家对自然的剥削，对环境的破坏，是不会纳入其“生产成本”的计算之中，在资本主义的逻辑下，污染与污染权的买卖只是个“经济问题”，而无关乎道德。当然，无可否认的，经济生产会造成资源消耗、环境污染，是难以避免的，如果在合理的、可容受的范围内，基本上还是符合可持续（可持续）的精神，反之，若超过其限度，就无法可持续发展。
三、生态环境保护与可持续发展的建议
关键词：中国领导人 生态思想 发展规律
一、1949年以来中国领导人生态思想形成的理论来源
论起生态思想的形成来源，自然是马克思生态观所领导的。马克思阐述了人与自然辩证统一的关系。一方面他认为自然界是人身体的一部分，为人类生存和发展提供支撑，就像人的肢体，正常健康生长不可缺少的必要条件，其具有客观的先在性；另一方面，他认为人类是自然界的身体，是自然不停演变和不断优化产生的“物质”，人类的生存必须依存自然界，其为人类提供了生存和发展空间、物质基础。人离开自然界，就像鱼离开水，连生存都谈不上何来的发展。无论人类的思想如何进步，科技多么高新，头脑多么发达都不能摆脱自然界对其的制约和限制。反之，人类反对自然也有足够大的影响力。人类虽然是自然界发展过程中的产物，却是有意识和思想及主观能动性的存在物。人类主观能特性是以劳动实践的方式表现出来，因此劳动实践就是连接人类与自然的关系的枢纽，也是人类与自然统一这个观念的实质表现。绿色消费这个概念也是马克思主张的，绿色消费能有效控制奢侈浪费行为。提醒人类对物质产品的使用要适度，倡导物质消费要与经济发展相适应，由此减少生态环境的压力。
二、1949年以来中国领导人生态思想发展的基本规律
1.自然和谐与社会和谐的认知。自然的和谐也是人与自身的和谐。自1949年新中国建国以来步入快速稳定发展时期，一直秉承“坚持科学发展观；建设资源节约型、环境友好型社会；建设生态文明”的领导思想，这种思想也揭示了人类社会发展与生态环境为一体的必然趋势。人与自然的关系不仅是两个个体的关系，其中还包含了人与人的关系、人与社会的关系。人与自然之间和谐发展的本质体现是人与自然持续的、稳定的、永恒的物质交换。从新中国建国至今，领导人生态思想产生、形成、成熟和发展这几个重要阶段，每一个阶段都有承上启下的作用，而且不同的阶段都存在着统一性的密不可分的关系，也因此成为了中国领导人生态思想的重要先驱。世人皆知，马克思主义是全中国认知生态和创造生态环境的强大先导，也是中国革命能够完善形成、建设并走向发展之路的指路灯，更是中国共产党领导广大党员和人民群众建党建国的基本的指导思想。因此，中国共产党领导人的生态思想的发展也坚持和秉承了马克思主义。
2.发展创新，体现环保潮流思想。中国自建国以来一直处于不断发展进步的状态，然而事物的发展具有两面性，是由内因与外因共同控制发展的，内因是发展的基础原则，外因是发展必要先决条件。新中国从建国走到现在的境界和地位，生态状况形势严峻，促使党和国家每一时期、每一任的领导人，都必须解放思想，顺应时代的步伐与生态形势共进退，并积极改善与应对。
中国领导人的生态思想嬗变与国际社会环保事业的大形势驱使，也就是环保潮流的推动有着决定性的影响力，世界环保事业的高潮期助推了中国领导人生态思想萌发成长，把环保上升成为一种潮流，跟随了国家发展的国情和色彩。中国领导人生态思想的产生和发展是基于生态国情和环保潮流两者的交互作用共同发展的。新中国自成立之初人口就多，早期计划生育没有施行，人口数量越来越多，经济发展方式不够精细，导致我国的可再生资源和不可再生资源都被肆意利用和开采，环境问题就变得更为严峻。从人口方面来说，从新中国成立至开展计划生育之初我国人口数每年都是成倍增加，这样的背景使我国资源和环境都入不敷出，承担了巨大压力。从资源能源发展方面来看，当时的条件背景导致我国经济发展高投入、低产出，能源资源的消耗量极大，进而产生了更严重的污染。举例来说，我国的淡水资源，建国初期我国河流江川干流支流的水质尚好，只是部分城市的部分河段污染较重，而随着经济发展建设，我国没被污染的淡水资源屈指可数。生态环境恶化不仅存在于我国的发展中，也是全球性发展都要面对的问题，中国领导人对生态环境问题的重视和转变都是改善生态环境进步的重要因素，中国不仅要发展，还要绿色发展。
三、1949年以来生态保护思想的发展研究
1.生态思想的萌生。生态思想的萌生阶段，这一阶段为1949-1973年。历史上闭关锁国对中国来说是一个巨大的教训，新中国成立后，此时环境保护思想是中国领导人生态思想萌发的初期。回顾历史，在很早的r期中国就自然灾害频繁不断。几千年来，发生过很多次大的自然灾害，这些情况都是基于森林、植被等生态被破坏为前提，然后得不到很好的改善，日渐累积之后发展成大灾害，包括水土流失、森林沙漠化、湖泊干涸等一系列不可逆的严重生态问题。也由于历史的教训历历在目，领导人总结了历史的经验教训，因而迫切希望从本质上解决，或者改善我国生态环境面目全非的现况。从实际发展来看，在新中国成立之前，中国共产党的首要任务是利用军事和政治斗争带领中国人民“三座大山”，解放全中国。新中国成立以后。政权回到了人民大众手中，我国也结束了常年的战乱，不再受封建统治的束缚，国家的社会、经济以及各行各业都有了快速发展。在安定和平的社会背景下，生态思想终于正式成为新的改革目标，从1949年10月新中国成立，经过20多年一直到1973年8月我国召开第一次环境保护会议，中国共产党坚持秉承马克思主义生态思想，拉开了保护生态环境的序幕。
2.生态思想的成形。上文提到1973年8月我国召开了环境保护会议，由此进入了生态思想形成阶段，即1973-1989年。在这个阶段中，中国领导人的生态思想发展落实，影响因素包括国内因素和国外因素，两种因素互相影响，由此成形。从中国国情方面来分析，解决社会主义现代化建设过程中的生态问题是领导人必须承担的责任，这个问题产生的压力也对中国领导人生态思想的成形起到了积极的推动作用。解放初期，社会主义建设的重心在发展和生产上，工业化成为极力摆脱贫穷状态的中心发展环节，集中精力搞经济，“大干快上”，突飞猛进，直接影响了生态环境。因其粗放型的工业化生产模式，大规模的工业化发展对资源的消耗巨大，木材、煤炭、铁矿等资源都是工业化生产的必须之物。再加上发展工业化过程中急于求成，日夜生产，毫无节制，因此导致大片森林被砍伐，煤矿、铁矿等资源被过度开采，工业废气、废水无节制地排放。使生态环境更趋恶劣，森林锐减、河道污染、水土流失，更多严重的自然灾害相继发生，导致空气质量和水质量呈阶梯状不断下降。“痛定思痛”，社会主义现代化建设发展引起的环境问题促使中国领导人生态思想的成形。1972年，联合国在瑞典召开首次人类环境会议时，总理特派代表团专程参加此次大会，表明中国对生态环境的重视，这次会议的召开对我国环境保护及生态建设国际化的发展奠定了基础。不仅是中国，这次会议同样也唤醒了各国政府重视环境发展的思想，将生态环境问题放在国家发展的首位。中国代表团通过与各国的交流，开拓了对生态环境认知的视野，此后，国家领导人以及生态环境专家开始更加重视和深入研究生态环境问题。从我国第一次环境保护会议的召开，经历多年发展，一直到第三次环境保护会议召开，这个时期中国领导人生态思想在萌生的基础上，借鉴了国外的生态对策，进入环境保护和生态建设初具雏形的阶段，其具体措施也得到进一步的贯彻落实，包括保护环境、节约资源、控制人口等方面，生态思想就在此时期正式成形。
3.生态思想成熟阶段。我国领导人生态思想的成熟阶段是在1989-2002年之间，中国领导人生态思想在经过前两个阶段的探索和完善，进入成熟状态，这种成熟是在全球环境被关注的大背景下完成的。从国内来看，环境保护思想和意识成熟乃是大势所，也是发展和进步的必然结果。同时，环境保护和生态建设方面进一步加大力度，完善实施措施。1987年，世界环境与发展委员会向联合国提交了研究报告《我们共同的未来》，这一报告将人类生态思想从单纯的环境保护层面上升到将环境保护与人类发展共同进步结合起来的高度，这是中国生态思想和发展思想的活跃性阶段。以这次大会的实际内容为标志，中国对环境与发展的认知提高到了一个全新的水平。受这次大会的启发，我国在北京召开了第三次全国环境保护会议，会议要求在发展中加强制度建设，完善环境监管制度，全方面考虑并解决环境问题，促进社会与环境协调可持续性发展。同时，还倡导积极开拓具有中国特色的独有的特殊环境保护方式。也就是在这个时期内，中国领导人生态思想从初具雏形发展到日益成熟。
4.生态思想完善并迅速发展。从2002年至今，随着中国领导人生态思想的成熟，保护环境就进入完善发展阶段，近几年我国在环境保护方面做出了很大贡献，在生态建设上取得了满意成效。但是由于中国发展经济对资源的需求量巨大，且受人口基数等问题的限制，生态系统脆弱的问题还没有得到大的改善，这种脆弱需要常年“呵护”。因此，我国环境保护仍然面临着巨大的压力，这种压力不仅体现在国内，中国单方面的环境保护并不能实现全球的环境生态建设。在政治上，我国已经签订了《蒙特利尔议定书》、《京东议定书》、《气候变化框架公约》等多个国际环境公约，这意味着中国也要积极地履行环境保护的国际义务。在经济上，部分发达国家设置了“绿色贸易壁垒”对各国外贸形成阻碍，这也意味着我国在经济贸易上也要时刻考虑环境生态问题。同时也要求中国领导人必须领导全国人民深入思考人与自然、环境与发展之间的关系，进一步加大力度，切实完善生态环境的管控与建设。
关键词:检察机关;环境保护
党的十八届四中全会提出，要“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度”①。我国的环境保护一直以来以政府权力主导为特征，存在着司法介入少、行政处理不畅等问题，不少学者呼吁引导更多地运用司法手段保护环境②。近年来，司法机关打击环境犯罪的力度不断增强，检察机关作为法律监督机关，在保护环境、建设生态文明社会的过程中也发挥着重要作用。
一、存在的主要问题
(一)环境行政执法权监督不足。
当前我国环境保护工作中存在环境行政执法权力怠行和权力滥用的现象，如有的行政机关非法低价出让国有土地使用权，或对企业违法占用、征用农村集体土地的行为视若无堵，消极执法或选择性执法，造成土地资源大量流失，更有甚者对应当依法移交司法机关处理的案件不移交或者帮助犯罪分子逃避处罚。权力失范背后暴露的是监督缺位。我国省级以下环境保护行政机关实行的是地方政府和上级主管部门的双重领导体制，行政系统内部监督因缺乏独立性、权威性和公信力而广受质疑，事实上，地方政府往往便是环境行政执法的障碍之一，更遑论监督。检察机关作为法律监督机关，应当发挥更大的监督作用。
(二)行政执法与刑事司法脱节，刑法对生态环境保护的支撑作用难以发挥③。
实践中，由于行政处罚和刑事处罚的对接机制不健全，环境行政执法机关与司法机关的配合乏力，导致有案不移、以罚代刑等现象层出不穷，2001年7月，国务院颁布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，以行政法规的形式确立了“两法衔接”制度。2007年5月，最高人民检察院会同国家环境保护总局、公安部了《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》。此后，部分地区制定了相关规范性文件，建立并开始运行环境保护“两法衔接”的工作机制。该机制在实践中暴露出如下不足:一是有关规范性文件效力低，对行政机关没有强制效力，缺乏执行力。二是组织保障体系不明确，由哪个部门牵头、不同地域之间如何协作各地做法不一，影响该机制运行效果;三是信息共享平台建立流于形式，操作性不强，无法发挥实际作用。④
(三)检察机关审判监督职能有待强化。
在审判环节，法院对环境犯罪案件多适用缓刑，打击效果欠佳。法院对于环境职务犯罪在适用刑罚上适用缓刑、免刑多，没有起到刑罚应有的惩戒作用，在客观上也纵容了违法犯罪行为的发生。同时，因地方保护主义、追求经济效益等因素的影响，对于破坏环境的企业、个人也未能通过判处高额罚金体现提高违法成本的要求。如江苏无锡发生的王某某、马某某污染环境案，被告人向河中倾倒煤焦油分离废液30．24吨，对流域局部水环境、饮水安全、农业浇灌等产生较大负责影响，当地环保局花费60万元进行筑坝拦截、调水稀释等应急处置，而后期全面消除负责影响所需费用更远高于应急处置费用，但最终法院判处主犯王某某有期徒刑一年九个月并处罚金人民币3万元，从犯马某某有期徒刑九个月，缓刑一年，并处罚金1万元⑤。从刑罚结果上看，最终环境破坏与污染的巨额治理费用由政府和人民买单。
二、检察机关环境保护工作的完善
(一)双管齐下，加强对环境行政执法权的监督。
一是完善环境行政执法与刑事司法衔接机制，防止有案不移、以罚代刑。运用现代化的信息技术，建立由政府为主导，由检察机关、公安机关和环保、农林、水利、矿产等有关行政部门共同参与的环境信息共享网络平台，设置常设组织，配套落实定期联席会议制度、联络员制度，明确具体的部门或人员负责信息共享工作，及时更新共享信息。建立信息共享平台的好处之一在于可以实现由点及面，当发生一起环境污染案件时，无论哪一个部门先掌握线索，均可通过信息共享平台迅速找到涉及的相关部门，检察机关也可以通过信息平台掌握环境行政部门执法情况和案件进展，及时发出检察建议，对涉嫌犯罪的，及时督促移送司法机关。二是合理运用检察建议，监督环境行政执法工作。检察机关在监督环境行政执法工作过程中，要注意保持检察机关权力监督与环境监管机关专业判断之间的平衡，不宜越权，而检察建议作为一种柔性的、程序性的权力，可以有效发挥提示、督促的作用，有的地区检察机关在实践中采用发出环境行政执法检察建议的方式，有效规制各种权力失范行为。如2011年至2012年，浙江省检察机关就环境污染、资源破坏等环境问题向有关行政部门发出检察建议387份，其中不仅有提示环保部门及时处置特定环境保护问题的检察建议，也有针对环境监管机关权力滥用行为进行监督的建议。⑥湖北省人民检察院2015年工作报告中也对本省检察机关运用检察建议开展环境保护工作的实践予以肯定:“在土地出让、环境保护等领域向有关行政机关提出检察建议2519件，督促其依法履行职责，保护国家和社会公共利益。”⑦合理运用检察建议还可以从以下三方面进一步完善:一是扩大检察监督线索来源;二是统一制发主体和文书格式，优化建议内容，完善建议的审批和发出程序，提高检察建议严肃性和公信力;三是健全抄送制度，通过向被建议单位的上级机关抄送检察建议，提高检察建议的强制力和执行力。
(二)明确生态检察工作的责任主体，将环境保护工作纳入检察机关日常工作。
截止2014年9月，全国已有20个省、自治区、直辖市设立了365个环境资源法庭、合议庭或巡回法庭。与此相应，检察机关也应当将环境保护工作作为一项常规工作进行开展和推进。而此项工作由哪一机构负责，各地司法实践做法不尽相同。有的地区检察机关以生态检察工作专门化、专业化为目标，直接设立专门的环境保护检察机构，如云南省大理检察院成立“环境资源保护科”，专门办理涉嫌环境资源保护方面犯罪案件的审查批捕、审查和查办环保领域的职务犯罪及预防等工作⑧。而有的地区检察机关则依托于民事行政检察部门开展此项工作，将环境保护工作纳入则民事行政检察工作中。如2010年8月，浙江省人民检察院与省环保厅联合出台的《关于积极运用民事行政检察职能加强环境保护的意见》，其中规定了支持、督促、环境执法检查监督、环境公益诉讼等各项工作机制⑨。笔者认为，是否设立专门的机构推进环境保护检察工作应当因地制宜，可以结合行政效率(提高的行政效果能否涵盖专门机构的设置成本和运行成本)和自然资源的丰富程度、环境违法行为数量、环境犯罪案件数量、环境问题的严重性等因素进行选择⑩，对于不需要设立专门环保检察机构的，可以由民事行政检察部门负责环境犯罪案件以外的环保检察工作。
(三)充分发挥立案监督和审判监督职能。
督促公安机关对应当立案侦查的破坏环境资源保护犯罪进行立案侦查;行使检察建议权，在环境污染犯罪案件中根据案情适当建议判处高额罚金，以大幅度提高犯罪经济成本达到有效控制环境犯罪的目的;监督人民法院对破坏环境资源保护案件、环境职务犯罪案件的审判，对轻刑判决案件及时提出抗诉。
(四)加强检察队伍建设，提高专业化和技术化水平。
就自然资源丰富、破坏环境资源案件频发的长江中游城市而言，即使不设立专门的环保检察部门，也就当建设一支具有环境领域专业知识和技术的队伍，这是提出的必然要求。一是在检察系统招录人员时引进相关专业人才;二是定期组织相关专业知识培训，以适应环境类犯罪案件的办案要求。
(五)加强法制宣传，强化环境保护意识。
一是加大对环境行政执法法制宣传力度，预防环境职务犯罪，强化执法人员的证据意识。二是深入基层，加大对企业、群众的法制宣传力度。在许多环境污染案件中，由于群众环保意识、法制意识淡薄，往往因为少量报酬便成为环境犯罪的共犯，身陷犯罪深渊而不自知。因此，要强化环境污染风险警示教育，提高全社会对保护自然资源和生态环境重要性的认识。
［注释］
①中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，2014－10－29．
②汪劲．环保法修改从有限实现有效必须解决的十大课题［J］．环境保护，2011(1)．
③张建升，元明，杨书文，王灿发，王秀梅．发挥检察职能作用，保护生态环境［J］．人民检察，2013(13)．
④刘海鸥，罗珊．完善环境污染案件中行政执法与刑事司法的衔接［N］．光明日报，2015－2－28．
⑤＜刑事审判参考＞总第97期第970号指导案例，2014．
⑥郭林将．论检察建议对环境监管权的监督［J］．云南大学学报(法学版)，2013，5，26(3)．
⑦2015年湖北省人民检察院工作报告．
⑧云南大理检察院成立环境资源保护科加大生态保护力度［EB/OL］．正义网，
⑨省检察院召开“积极运用民事行政检察职能加强环境保护”新闻会［EB/OL］．浙江省人民政府法制办网，
承办司局：国家发展改革委农村经济司
全国政协委员宋育英提案
汉江是长江最长的支流，全长1577公里。汉江湖北段涵盖了汉江的上中下游，占全长的55.25%，流域范围包括10市（林区）40个县（市、区），流域面积6.3万平方公里，占湖北省国土面积的33.89%。汉江流域自然资源丰富、经济基础雄厚、生态条件优越，是我国重要的粮食主产区，重要的生态功能区。
在国家的大力支持下，“十二五”期间，兴建了汉江中下游四项治理工程，实施了汉江中下游生态环境治理项目，对汉江中下游实施生态补偿，完成了引江补汉前期工作，缓解了南水北调工程中线调水对汉江中下游生态环境的不利影响。但南水北调工程顺利实施后，打破了汉江流域原先的水资源分布格局，汉江中下游地区水资源量大大减少，对沿江流域的生态环境和经济社会的可持续发展造成的影响是多方面的、长期性的，甚至是不可逆转的。一是水环境容量急剧下降，二是水污染防治难度加大，三是水生物和鱼类品种减少，四是工农业用水受到影响，五是汉江堤防局部运行环境l生变化，六是航运能力下降。汉江是长江的重要支流，改善流域生态环境，加强流域生态系统修复和环境综合治理，任务紧迫而重大。
我们建议国家进一步加大对汉江中下游生态环境保护的支持力度。
一、建议国家解决汉江中下游四项治理工程运行费用
鉴于碾盘山水利枢纽工程正在开展前期工作，一是建议国家加大碾盘山水利枢纽项目资本金投入力度，促使项目尽快开工；二是建议国家安排资金解决碾盘山水利枢纽建成运行前过渡期的四项治理工程运行费。
二、建议国家尽快批复《南水北调中线一期工程汉江中下游影响区水污染防治和生态修复规划》
随着中线调水实施，对汉江中下游生态环境的全面影响将会逐步显现。建议国家尽早批复实施《南水北调中线一期工程汉江中下游影响区水污染防治和生态修复规划》，安排专项资金，完善沿江城镇污水处理设施，开展农业面源污染和小流域综合治理，更新改造沿江泵站、涵闸、机井等水利设施，对兴隆库区及坝下崩岸进行治理。
三、建议国家建立汉江中下游生态补偿长久机制
汉江中下游是湖北省经济社会发展精华地区之一，为实现该地区社会、经济与生态的全面协调可持续发展，推动整个生态湖北建设进程，虽然现在国家已经同意下拨5年南水北调汉江中下游生态保护与建设转移支付资金，但只是阶段性政策。考虑到中线调水对汉江中下游的影响是一个长期永久的过程，因此建议国家建立汉江中下游生态补偿长久政策，同时从水费或中线水资源费中提取一定费用建立专项基金，用于汉江流域长期性生态功能恢复、生态保护建设。
四、建议国家将汉江生态经济带发展提高到国家战略
加快汉江生态经济带发展，推进其与国家长江经济带发展战略相衔接，对促进中部地区崛起，加快湖北实现“建成支点、走在前列”的宏伟目标，培育湖北新的经济增长极具有重要意义。因此，建议将汉江生态经济带发展上升为国家战略。
五、建议国家实施引江补汉神农溪工程
中线一期工程自2014年12月通水以来，已经累计向北方调水20多亿立方米，随着调水量逐步加大，调水对汉江中下游地区生态环境的影响将逐步显现。虽然国家投资兴建了引江济汉工程，但只能解决汉江兴隆河段以下的缺水问题，丹江口大坝到兴隆河段水量并没有得到补偿。为了维护汉江中下游生态安全和居民生产生活用水需要，同时确保中线工程长久有水可调，建议国家尽快建设引江补汉神农溪引水工程。
六、建议国家将湖北纳入南水北调中线工程运行管理机构
湖北是南水北调中线工程的核心水源区、主要移民区、重要影响区；特别是中线调水的水量、频次和时机，与汉江中下游人民群众的生产生活有着直接利害关系。作为纯供水、纯贡献和唯一水量减少的省份，在南水北调中线管理机构中应有一定的知情权和话语权，应当积极参与中线调水的协调与管理，统筹兼顾好中线调水与汉江中下游生态环境保护的关系。建议将湖北作为董事加入中线运行管理机构董事会，兼顾中央与地方、供水区与受水区的利益，形成“利益共享、风险共担”机制。同时，建议中线水源公司的注册地仍继续保留在湖北省丹江口市，实现“南北两利、南北双赢”。
国家发展改革委农村经济司办理并复文
一、关于汉江中下游四项治理工程运行费问题
按照国务院批准的《南水北调中线一期工程可行性研究总报告》，汉江中下游四项治理工程总投资86.6亿元，由中央预算内投资和国家重大水利工程建设基金全额安排，湖北省负责工程建设与运行管理，年运行管理费不计入中线工程供水成本，未明确要求通过碾盘山水利水电枢纽“以建代补”方式补助汉江中下游治理工程运行费。下一步，国家发展改革委将按职责进一步加强对碾盘山水利水电枢纽前期工作的指导，并根据工程可研审批、项目效益测算等情况在中央预算内投资安排上积极研究予以支持。关于申请国家安排资金解决碾盘山水利枢纽建成运行前过渡期的四项治理工程运行费的问题，目前没有相关资金支持渠道。湖北省应进一步统筹研究加大地方财政投入力度，探索根据汉江中下游沿线城市防洪和航运受益等情况合理分摊工程运行费用，积极吸引社会资本参与工程运营管理，多渠道落实工程运行管理经费。
二、关于批复《南水北调中线一期工程汉江中下游影响区水污染防治和生态修复规划》
国务院批准的《长江中下游流域水污染防治规划（2011―2015年）》共安排汉江中下游地区城镇污水处理设施、工业点源污染治理、重点区域污染防治项目88个，总投资35.6亿元。考虑到南水北调中线水源保护工作的重要性，国家已批复实施了两期《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》，对南水北调中线调水水质稳定达标发挥了重要作用，但是否有必要从国家层面再批复实施《南水北调中线一期工程汉江中下游影响区水污染防治和生态修复规划》，宜根据区域水生态环境受影响程度、变化趋势、治理修复情况等进一步统筹研究。下一步，国家发展改革委、环境保护部、水利部等部门将结合《水污染防治行动计划》、《“十三五”重点流域水环境综合治理建设规划》等规划实施，进一步积极支持做好汉江中下游地区水污染防治和水环境综合治理工作。
三、关于建立汉江中下游生态补偿长久机制
近年来，国家逐步加大了对重点生态功能区的生态转移支付力度，支持范围涵盖了湖北省十堰市的茅箭区、张湾区、丹江口市、郧西县、竹溪县、竹山县、房县，襄樊市的南漳县、保康县，荆门市的大悟县、孝昌县等区域。2015年，财政部印发了《关于对南水北调中线工程汉江中下游地区给予财力性补助的通知》（财预〔2015〕76号），明确自2015年起，中央财政通过阶段性财力补助的方式给予汉江中下游影响区每年6亿元的补助，连续实施5年，共计30亿元，将对改善汉江中下游地区生态环境发挥重要作用。另外，2016年4月，国务院办公厅印发了《关于健全生态保护补偿机制的意见》（〔2016〕31号），明确到2020年，对森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域实现生态保护补偿全覆盖，促进形成绿色生产方式和生活方式。关于从中线工程水费或水资源费中提取一定费用建立专项基金，用于汉江流域长期性生态功能恢复、生态保护建设的问题，按照党的十八届三中全会关于“清理、整合、规范专项转移支付”以及十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》中关于减少专项转移支付和清理政府性基金项目的要求，不宜再单独设立专项基金。下一步，国家发展改革委、财政部、水利部、环境保护部等部门将按职责进一步做好《关于健全生态保护补偿机制的意见》落实工作，加强跨行政区域生态保护补偿指导协调，推动加快健全汉江中下游生态补偿机制，科学界定保护者与受益者权利义务，尽快形成受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制，调动全社会参与生态环境保护的积极性。
四、关于将汉江生态经济带发展提高到国家战略
国家高度重视汉江流域治理开发与保护工作，2012年8月国务院出台的《关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见》（国发〔2012〕43号）明确要求加快汉江流域综合开发。2012年10月，国务院专门批复了《丹江口库区及上游经济社会发展规划》（国函〔2012〕150号）。2014年国务院印发的《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》（国发〔2014〕39号）也对涉及汉江流域有关地区的基础设施建设、产业转型升级、生态环境保护等作了统筹安排。2015年3月国务院批复的《长江中游城市群发展规划》（国函〔2015〕62号），明确要求武汉城市圈加强与汉江生态经济带等的联动发展。国家“十三五”规划纲要也明确要求加强水环境保护和治理，推进汉江经济带建设。因此，汉江流域开发已是国家战略的重要组成部分。考虑到汉江生态经济带跨多个省级行政区域，为加强国家层面的统筹协调，下一步，我们将会同有关方面进一步深化汉江生态经济带发展有关重大问题研究，并待时机成熟后适时开展汉江生态经济带发展规划编制工作。
五、关于实施引江补汉神农溪工程
目前，汉江中下游四项治理工程之一的“引江济汉”工程已建成并发挥效益，年均向汉江补水21.9亿立方米，在南水北调中线一期工程95亿立方米的调水量下，可解决汉江兴隆以下河段的调水不利影响问题。今后如实施南水北调中线后续工程、增加年调水规模到130亿立方米，丹江口坝址以上河段水资源开发利用率将超过40%，届时才有必要考虑从长江向丹江口水库补水等问题。2015年7月，水利部组织长江水利委员会等相关单位编制完成了《南水北调中线工程补充规划》，以大宁河引江方案、神龙溪引江方案为代表，初步研究了引江补汉工程的必要性、规模、布局、生态环境制约因素等问题。经初步比选，认为大宁河引江方案和神农溪引江方案均具备水资源条件，但也均存在大埋深、大流量、长隧洞施工等问题，有的方案还涉及环境敏感因素。下一步，有关部门将视南水北调中线用水增长、后续工程规划情况，进一步深入研究各补水方案的建设条件、经济合理性、运行管理及生态环境影响等问题，科学比选论证。
吕忠梅
全国人大代表，湖北省政协副主席，农工民主党中央常委、湖北省主委，湖北经济学院院长。2003年当选全国人大代表，持续围绕环境保护提出议案和建议。荣获2014年中国法治人物称号。
2015年3月5日，第十二届全国人民代表大会第三次会议在北京开幕，国务院总理李克强在政府工作报告中指出，环境污染是民生之患、民心之痛，要铁腕治理。3月7日，新任环保部部长陈吉宁在“两会”记者会上明确表态，“要让《环保法》成为一个有‘钢牙利齿’的利器”，“要让企业懂得守法是底线，要把过去执法过松、过软的状况彻底改正过来。”《环保法》是环境领域的基本法，其修订、执行备受各方瞩目，而在其付诸实施后，环境法体系建设尚面临哪些需求，基于上述问题，本刊对全国人大代表、环保法专家吕忠梅进行了采访。
新《环保法》：“长了牙齿”，还要成为“带电的高压线”
《环境保护》：今年的“两会”上，您所递交议案和建议的主要内容是什么？为什么提出这些议案？
吕忠梅：今年人大会上，我递交议案和建议的主要内容依然是环境保护方面的，主要涉及<大气污染防治法》的修订、生态环境法在国家法律体系中的地位、环境公益诉讼制度实施、环境司法推进、环境与健康制度实施、潮间带湿地保护等方面。
当前，生态环境问题已经成为中国的经济问题、政治问题、社会问题、民生问题，由此而引发的利益冲突广泛而复杂，迫切需要经济与政治、政府与社会、科技与法律、行政与司法共同携手，打好环境污染阻击战，为了今天和将来生活在华夏大地上的每个人，守护好人类共同的家园。作为全国人大代表，有义务为保护环境鼓与呼，切实履行代表职责。
《环境保护》：作为环保领域的基础法，新《环保法》已修订完毕并付诸实施，还有哪些问题亟待解决？
吕忠梅：2014年，在各方面的共同努力下， 《环保法》制定25年后首次修订并获得重大进展。2015年1月1日，新《环保法》开始实施，如何让这一部“长出了牙齿”的法律得到切实实施，理论与实践都面临着诸多亟待解决的问题，如何解决这些问题是我在本次人大会上提出议案与建议的重点。
其一，新修订的《环保法》被确定为生态环境保护领域的基础性法律。现有的立法结构与内容也体现了这一定位，主要针对环境保护领域的原则性、普遍性问题进行制度设计。但是，从立法效力来看，《环保法》仍然是由全国人大常委会通过的普通法律，其效力等级与《大气污染防治法》、《水污染防治法》等环境保护的单行法处于同一层级，并不存在“统领”关系。出现这种现象的根本原因在于，已经宣告建成的中国特色社会主义法律体系中，并未将生态环境保护立法作为一个子系统。因此，如何在中国提出生态文明建设与依法治国新的历史时期，重构中国立法体系，是重大的理论与实践问题。为此，我提出了《关于完善中国特色社会主义法律体系加强生态环境法治建设的建议》，建议将生态环境法确立为中国特色社会主义法律体系的一个子系统。
其二，2014年，全国人大常委会对《大气污染防治法修订案草案》进行了审议并公开面向社会征求意见。这是新《环保法》通过后启动的第一部单行法修改。从目前已经公布的法律草案征求意见稿来看，存在着一些明显的问题，如与新《环保法》的关系问题、行政管理法痕迹明显的问题、许多重大的法律制度未予规定的问题等。为了把这部法律修订好，我联名30名人大代表提出了《关于修订（大气污染防治法）》的议案并准备了详细的专家建议条文稿。
其三， 《环保法》建立了一系列新的、严格的制度，如何使其“落地”，变成执法者的行动和司法机关适用于个案的“准绳”，需要各种支持措施。环境法实施必须依靠“科技、司法、公众参与”三轮驱动，也是先进国家环境保护的成功经验。政府部门在如何完善环境与健康保护的调查监测与风险评估体系、建立环境与发展综合决策和环境保护公共服务机制、推动环境保护的社会公众参与、保护重要的环境要素等方面，具有十分重要的意义；司法机关如何充分发挥审判职能，通过公正解决环境纠纷，维护生态环境法律秩序、保障当事人合法权益，实现环境保护法的目标，都是十分迫切需要解决的问题。为此，我提出了《关于实施新环保法规定的环境与健康保护制度的建议》、 《关于保障环境公益诉讼制度有效实施的建议》、 《关于进一步完善环境司法专门化体制机制的建议》、《关于高度重视湿地生态功能加强潮间带滩涂和候鸟保护的建议》等。
《环境保护》：李克强总理在答记者问时指出， “环保法的执行不是棉花棒，是杀手锏。”环保部把今年定为《环保法》的“实施年”，指出要让《环保法》成为利器，关键在于执行和落实，在您看来，新《环保法》的执行和落实如何才能严格起来？
吕忠梅：不可否认，新《环保法>依然是以行政执法为主的“管理法”，这样的法律是否能够得到有效实施，与法律授权的监管机关是否“有作为”直接相关。环保部把2015年定为“《环保法》实施年”，积极履行职责，为落实新《环保法》建立的最严格制度实施出台规范性文件，既有法律明确授权的“动力”，也有“问责”的压力。
据我所知，环保部将出台50多部文件，紧扣新《环保法》实施主题，结合严格执法的各项要求，尽可能通过确定相关概念的内涵与外延、明确执法机关职责权限和相对人权利义务、完善执法程序、建立执法机制等举措，让法律的实施“看得见”，重在解决环境法实施方面的具体问题，值得肯定。
我曾经把环保部制定政策文件的行为比喻为架设“输变电网”，为让《环保法》成为“带电的高压线”进行基础建设，这些工作包括如下方面：
一是落实“统一监督管理”职责，建设“变电站”。新《环保法》明确了赋予环保部门的职权。为了保证职权行使于法有据、程序正当，环保部必须首先解决从新《环保法》的原则性规定到执法机关和执法人员可依循、可操作的问题。因此，环境保护部发布了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》、 《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》、 《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》、 《企业事业单位环境信息公开办法》、 《企业事业单位突发环节事件应急预案备案管理办法（试行）》等行政规章，为“高压电”输出而建设“变电站”，让法律的授权以及原则性规定“落地”，变成具有可操作性的制度安排。
二是健全联动协调机制，实现“并网”。新《环保法》在授权环保部门对所辖区域的环境保护工作实施统一监督管理的同时，还规定了“其他负有环境保护监督管理职责”部门的职权并要求环保部门与相关部门共同行使环境保护监督管理职责。这就要求在各相关部门的法定职权范围内既明确分工，又建立交流、合作、协调机制，解决执法中的“部门分割”、“各自为政”问题，实现“并网”。现在，环保部在自己制定部门规章的同时，还与公安部、工业和信息化部、农业部、国家质量监督检验检疫总局共同制定了《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》，就是在为建立部门协调机制做具体努力。
三是建立沟通协同机制，尽力“联网”。新《环保法》的一个亮点，是完善了环境法律责任制度，特别是规定了行政责任与刑事责任的衔接措施，完善了环境公益诉讼制度。这些制度的实施，都涉及行政执法与司法的协同问题。为此，环保部不仅积极参与《最高人民法院关于审理环境民事公益实施案件适用法律若干问题的解释》的制定，还与最高人民法院、民政部联合发布了《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》，实现了行政机制与司法机制的“互联互通”。
四是推行科学技术措施，提供“软件”。一方面，新《环保法》的实施必须以法律化的技术规范作为基础；另一方面，科技进步又是保护公民环境权益的强大支撑，需要法律加以鼓励。为此，环保部与商务部、工业和信息化部发布了《企业绿色采购指南（试行）》，还向社会推荐了环境保护部环境规划院修订的《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》作为环境司法的技术指南，为新《环保法》的有效实施提供了科学基础。
当然，环保部出台的系列文件并非尽善尽美，亦有不完备、不周全之处，“输变电网“还需要完善升级。更重要的是，制度的建设与实施从来都包括两个层面，即上层建筑层面的制度设计与经济基础层面的物化制度，而不管哪个层面的制度，也都要人来执行。因此，已经建成的“输变电网”能否顺畅运行，还需要有资金投入、物质条件建设、科学研究支持、队伍素质与能力培训和提升。我非常期待，新《环保法》能够成为真正的“带电的高压线”，让“蓝天、碧水、净土”成为我们生活的常态。
环境法体系要弥补环境与健康保护制度疏漏
《环境保护》：制订“环境与健康法”是您近几年连续提交的议案，您和您的团队为此做了一个40条的示范法“草案”，但是目前单独制订《环境健康法》的国家寥寥无几，您觉得我国现目前需要做哪些方面的配套准备？
吕忠梅：的确，目前仅有韩国制定了专门的《环境与健康法》，其他国家还没有，我是这样理解这种现象的：西方发达国家的环境立法是从污染造成人群对健康严重影响后开始起步的，一开始就高度关注环境与健康问题，比如日本因为水俣病、痛痛病、哮喘病等在制定《公害对策基本法》的同时，还制定了公害健康受害补偿与赔偿方面的法律；美国在多诺拉烟雾事件、洛杉矶光化学烟雾事件造成了人群健康受害的背景下制定《联邦环境政策法》， 《超级基金法》。这些国家不仅在环境基本法中高度关注人群健康问题，而且建立了以保障人群健康为核心的环境标准制度以及环境与健康风险评估框架，出台了大量的环境与健康风险评估技术指南或规则、开发了相关评估技术。目前，世界上大多数国家的环境与健康风险评估都采纳或借鉴了美国的评估体系与技术框架。在这个意义上，这些国家的环境与健康制度已经建立与健全，没有必要再专门制定环境与健康法。
与上述国家不同，在一些国家，环境立法属于“先知先觉”型，对发达国家已经出现的环境问题高度警惕并希望采取预防性措施予以控制，使其不发展到对人群健康产生严重影响的地步，因此，环境立法的重点放在对环境问题自身的控制方面，对环境与人群健康问题的关注度不够。等到环境污染造成人群健康受害甚至成为社会不稳定因素的时候，现有的法律制度体系难以应对，由此形成了对环境与健康专门立法的现实需求。当前的中国，就属于这种情况。我们1989年的《环保法》在第一条写上了“保护人体健康”，但实际上没有具体制度予以支撑。这种认知直接导致了环境法体系中的环境与健康保护制度疏漏，比如：我们的环境标准体系缺乏以人群健康为核心的理念及具体标准；环评制度只要求评价规划、项目对环境的不良影响，缺乏对健康风险进行评价的要求和指标体系；损害赔偿制度只关注已经造成的实际的人身损害而不包括对生态环境破坏可能造成的人群健康受害等。在面对近年来环境污染造成的人群健康损害事件频发，成为影响社会稳定的群体性事件不断的情况时，法律制度应对“无能”现象十分突出。法律不能维护正常社会秩序时，表明它出了问题，必须加以完善。为了搞清楚中国环境与健康问题的现状与立法需求，我们组成由环境科学、环境医学、环境管理学、环境法学等多学科合作的跨学科研究团队，对这个问题进行了八年的现场调查、数据挖掘、管理绩效评估、法律制度分析等工作。我2014年领衔提出的关于制定《环境与健康法》的议案，就是以我们对中国环境与健康问题研究为基础，借鉴相关国家的经验与措施做出来的。在议案中，我们提出了一个40条的《环境与健康法草案（专家建议稿）》，建议以“风险管理”法律理念立法；确定环境与健康监管体制；健全环境与健康法律制度体系。
无论是从我国现实的立法基础，还是从先进国家的经验看，环境与健康法律制度实施需要具备一定的条件，这也意味着制定环境与健康法也需要为此进行积极的准备。我认为，目前可以利用国家推进全面深化改革、全面实施依法治国的难得机遇，为建立和实施环境与健康法律制度进行准备：
一是结合政府职能转变，建立整合式的环境与健康管理体制，综合考虑环境与健康管理的需求，确立环境保护部门的综合管理职能、明确相关部门的职责权限、建立环境与健康协同管理机制。
二是结合创新国家建设，为解决环境与健康问题提供强大的智力支持，尤其是鼓励环境与健康问题的跨学科、跨部门、跨地域研究，建立政、产、学、研、用协同创新平台，建设环境与健康决策支持智库。
三是加大对环境与健康风险评估及管理工作的投入，增加开展环境与健康调查、环境与健康风险评估、环境与健康管理、环境与健康损害赔偿的资金投入；在环境保护基金使用途径中增加环境与健康风险评估、风险管理的科目。
是建立地方政府负责人环境与健康风险管理考核与责任追究机制，将环境与健康风险管理纳入生态环境损害责任终身追究制的范畴。
《环境保护》：就现阶段而言，新《环保法》对环境与健康做出了规定，目前针对环境健康可以开展哪些工作？
囵吕忠梅：2014年修订通过的《环保法》首次将“保障公众健康”（第1条）作为立法目的，并在第39条明确规定了环境与健康制度，同时在第47条规定了环境污染公共卫生监测预警机制，初步建立了我国的环境与健康法律制度。
《环保法》已经授权环保部门在环境保护领域实施“统一监督管理”，环保部完全可以依据《环保法》，调整内设机构，确定工作优先领域，制定部门规章和行动计划，积极推进环境与健康保护工作，至少可以开展以下工作：
一是在环保部内部加强环境与健康工作机构建设，优化配置资源、调整工作职能，设立环境与健康司，负责环境与健康统一管理工作。
二是以已经开始进行的全国重点区域环境与健康调查为基础，制定环境与健康保护“十三五”规划以及行动计划，加快推进全面的环境与健康调查工作，为制定环境与健康标准、实施环境与健康风险评估、进行环境与健康风险管理积累数据。
7月24日下午，国务院召开全国农村环境保护工作电视电话会议，副省长林木声在广东分会场出席了会议。全国会议结束后，省政府接着召开贯彻会议，贯彻落实全国会议精神，部署加强我省农村环境保护工作，维护农村生态环境安全。林木声在会上作了讲话。
林木声指出，我省历来高度重视农村环境保护工作，全面实施环境保护规划，大力推进农村环境综合整治，取得初步成效。目前，全省已建成各类型自然保护区364个，其中国家级11个，省级56个；建成25个全国环境优美乡镇，2个国家级生态村，487个省级生态示范村镇，编制了4万多个村庄规划，建成户用沼气近30万户，建设了96个省级农业标准化示范区。
林木声强调，各地、各部门要进一步提高对加强农村环境保护工作的认识，统筹城乡环境保护，把农村环境保护工作摆上更加重要和更加突出的位置，持之以恒地推进我省农村生态环境持续改善，使我省广大农民在发展经济、改善生活的同时，能够享有良好的生活环境。重点要做好五项工作：一是加强组织领导，坚决落实责任。要统筹推进城乡环境保护协调发展，坚持一把手亲自抓、负总责，把农村环境保护工作纳入政府环境保护目标责任考核和领导班子、领导干部政绩考核的重要内容。二是加大资金投入，完善激励机制。各级财政要加大对农村环境保护的投入，重点支持饮用水源保护、生活污水和垃圾处理等环境基础设施建设、土壤污染防治、生态示范创建等。三是强化污染防治，确保环境安全。要严格环境准入，严防污染向农村转移。加强饮用水源保护和水质改善，全面实施农村饮水安全工程建设，大力发展农村沼气，建设规模化畜禽养殖污染防治示范工程。四是加大监管力度，加强能力建设。严厉查处违法排污企业，防止“十五小”、“新五小”等企业在农村地区死灰复燃。同时，加强农村环保能力建设。五是深入开展生态示范创建，全面推进宜居城乡建设。以生态示范创建为载体，统筹城乡规划建设，大力推进生态文明，切实改善农村“脏乱差”现象，改善生态环境质量。
结合当前工作需要，的会员“cx111111”为你整理了这篇贯彻落实《全国人大常委会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》情况的调研报告范文，希望能给你的学习、工作带来参考借鉴作用。
【正文】
为全面加强生态环境保护，依法推动打好污染防治攻坚战， 10月初，我们深入工矿企业、垃圾填埋场和建筑工地，实地查看了大气、水和土壤污染防治的依法推动情况，征求了基层单位和群众的意见。围绕生态环境质量改善、生态文明建设责任落实、法律制度完善和实施监督以及生态文明建设公众参与和全民共治等《全国人大常委会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》贯彻落实情况，就存在的问题和如何依法加强生态环境保护、打好污染防治攻坚战，与成员单位进行了交流讨论，交换了意见建议。调研情况如下。
一、《决议》贯彻落实总体情况
《全国人大常委会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》出台以来，市委、市人民政府及其职能部门深入学习贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记来陕考察重要讲话精神，认真贯彻落实打好污染防治攻坚战中央决策部署、省委重大举措和市委具体安排，坚持目标引领，推动依法治污，污染防治攻坚战、蓝天碧水净土保卫战取得阶段性成果，生态环境质量得到持续改善。
（一）生态环境质量不断改善
空气质量关中靠前。2019年度空气质量与2018年同期比较情况。1－12月份，全市优良天数266天，同比减少7天;可吸入颗粒物（PM10）浓度84微克/立方米，同比下降2.3%；细颗粒物（PM2.5）浓度48微克/立方米，同比上升9.1%。2020年度空气质量与2019年同期比较情况。1－9月份，全市收获优良天数223天，同比增加28天；可吸入颗粒物（PM10）浓度66微克/立方米，同比下降14.3%；细颗粒物（PM2.5）浓度38微克/立方米，同比下降15.6%。
水环境质量达标。岔口出境断面水质达到国考V类标准，2019年水质改善率在全省13个市区排名第二；四个集中式饮用水源地水质达到Ⅲ类省考标准。
声环境质量好转。城市区域环境噪声达到二级（较好），同比下降0.6分贝；城市道路交通噪声为一级（好），同比下降1.5分贝；功能区声环境昼间、夜间等效声级同比下降0.4分贝、1.6分贝。
固体废物实现减量化。工业固废产生企业增加2家，产生量减少15万吨；工业危险废物产生量减少128吨，处置量增加400吨；纳入医疗废物集中处置的医疗机构增加23家，736吨医疗废物全部安全处置；城市生活垃圾产生量增加5000吨、处置率增长3.78%。
（二）生态文明建设责任得到落实
一是坚持党政同责，逐级夯实环保责任。近年来，市委、市政府每年定期召开常委会、常务会、专题会等会议，定思路、定方案、解难题、抓落实，为全面打好水污染防治攻坚战提供了坚强的组织保障。结合铜川实际，先后成立环境保护督察巡查工作、生态环境保护督察整改工作和铁腕治霾工作领导小组，成立市生态环境保护委员会，出台了《各级党委政府及有关部门环境保护工作职责》《党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则》和《生态环境损害赔偿制度改革实施方案》等一系列文件，建立了党政领导干部生态环境损害责任追究联席会议制度，进一步夯实各级党委、政府的环保责任。坚持每月召开调度会，对污染防治工作协调指导、统筹推进，研究解决存在的主要问题，推动污染治理工作不断深入。二是完善机制，落实联防联控制。制定了铜川市《水污染防治工作实施方案》《"治污降霾·保卫蓝天"行动计划和年度工作方案》和《土壤污染防治工作计划》和《四大保卫战2020年工作方案》，出台了《空气质量考核办法》，将环境质量改善纳入年度目标责任考核体系，压实各部门污染防治的监管责任，细化目标，分解任务，考核倒逼，形成了党政同责、各级负责、齐抓共管的责任体系。组建由市委、市政府督察室和市生态环境部门组成的督察组，对区县、部门和涉污企业生态环保责任落实情况进行常态化督察，破解大气污染防治难题、补齐水污染防治短板，推动问题整改到位、不反弹。三是强化依法行政，严格落实生态环境保护法律法规。市人民政府制定出台了铜川市《网格化环境监管实施方案》《工业企业大气污染防治精准化管理方案》《关于执行国家第五阶段机动车污染物排放标准的通告》《主要河流水污染补偿实施方案》等，促使工业企业实现达标排放和污染有效控制。市人民政府围绕重点、难点和短板问题，实施了企业源头治理、储煤洗煤整治、水环境达标、非煤矿山扬尘管控、服务发展五大环境管理提升工程，开展了春季扬尘和企业无组织排放、夏季挥发性有机物、夏秋季秸秆禁烧、秋季工业窑炉治理、"冬防"涉煤污染、重污染天气应急减排清单执行等六个专项执法行动，处罚319起，摸排移送生态环境领域涉黑涉恶线索17条，92条行业治乱线索全部处置到位，形成有力震慑，倒逼环保责任落实。
（三）地方性法律制度逐步完善，依法监督成效明显
自2017年以来，市十六届人大常委会坚持"党委领导、人大主导、政府依托、各方参与"的立法工作格局，把生态环境保护作为立法的重点领域，围绕人民群众关切和社会反应强烈的生态环境突出问题开展调研，地方立法五年规划中计划立法项目14个，涉及生态环境保护的有10个，以地方立法补充完善、回应群众关切。聚焦破解大气和水污染堵点、难点问题，广泛调研，充分论证，颁布实施了《铜川市烟花爆竹燃放管理条例》《铜川市大气污染防治条例》和《铜川市河道管理条例》等地方性法规，推动铜川生态环境依法治理走上法治化轨道。以生态环境质量"只能更好、不能变坏"为责任底线，坚持把生态环境建设作为监督工作重点，把听取和审议环保方面的报告作为年年坚持的必修课，先后对全市铁腕治霾工作情况、每年度环境状况和环境保护目标完成情况及中省环保督察反馈问题整改情况进行视察调研和专题审议提出审议意见；对大气污染防治"一法一条例"、《中华人民共和国水法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国水土保持法》贯彻实施情况开展执法检查，累计向市人民政府及其相关部门指出27方面问题，提出35个方面的整改意见建议，依法支持、监督促进环境保护法律法规的实施，推动政府及其工作部门担负起生态保护领导责任和监管责任，同时督促企业、有关单位落实主体责任，努力推动涉气涉水突出问题的解决，在全市环境质量持续改善中发挥了重要的推动作用。
（四）广泛宣传动员，营造全民参与生态环境保护的氛围
以世界环境日、世界水日和普法宣传日等重大节日为平台，深入街道、社区、镇村等基层一线，采取设点宣传、专题宣传、设办专栏、集中培训等形式，多方位、全覆盖对干部群众进行生态环境保护法律法规宣传教育。在日常宣传教育方面，通过定期向社会公布环境质量和主要污染物指数，发放清明文明祭祀、禁燃烟花爆竹、烟煤散烧污染防治等倡议书，建立环境违法诚信体系，运用各类媒体曝光突出生态环境问题，完善公众监督、举报快速处置反馈机制和奖励机制，引导公民、法人和其他组织对破坏生态和污染环境的行为监督举报等方式，为我市生态环境法律法规的实施营造了良好舆论氛围，让"环境共享、责任共担、污染共治、生态共建"理念深入人心，形成崇尚生态文明、保护生态环境的良好社会氛围。
二、存在问题
我市生态环境治理在党委领导、人大监督、政府主导和全社会共同努力下，取得了一定成效。但在落实中央和省、市委生态文明建设重大决策部署，推动法律和《决议》的全面有效实施上不同程度还存在一些问题和不足。一是法律和《决议》助推保护生态环境的作用发挥不够充分，依法监督推动生态环境保护和污染防治工作方式方法需要不断创新，监督成效还需进一步提高。二是监管责任落实还需持续加强。环境保护法律法规在掌握运用方面还有欠缺，部分区县和职能部门贯彻实施国家生态环保法律和地方法规力度不够大，环境保护的合力不足，监管覆盖有死角，生态环境违法行为的严厉打击和有效震慑的态势在一定范围内形成还不够，一些企业治污主体责任落实有差距。三是城市基础设施投入不足，一些环境突出问题治理难度较大。大气污染治理任务仍很繁重，臭氧污染治理难度大，减煤空间缩小，秸秆资源化利用率不高，秸秆禁烧的治理难度大，空气质量优良率仅72.8%，与国家要求的80.3%相差较大。水环境质量改善压力大，污水收集、处理问题突出，污水处理厂深度治理和城市管网建设、雨污分流改造等重点治理工程还未完成，污水处理厂遇雨溢流现象时有发生，加之漆水河生态基流不足，严重影响出市断面水质。
三、意见建议
认真贯彻习近平生态文明思想和"绿水青山就是金山银山"理念，坚决落实中央关于生态文明建设决策部署、省委和市委生态环境保护的工作要求，逐条对照生态环境保护法律法规和《决议》精神，认真查找"短板"，补齐"缺项"，推进生态环境重点领域立法，依法加大污染治理力度，聚力打好环境污染治理攻坚战和持久战。
（一）进一步提高政治站位，切实增强生态环境保护的战略定力。充分认识生态环境保护和污染防治的长期性、艰巨性、复杂性等严峻形势，进一步提高政治站位，准确把握习近平生态文明思想内涵、习近平总书记来陕考察重要讲话精神、在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话精神实质，融会贯通《决议》助推打好污染防治攻坚战指明的方向和基本遵循，切实增强保护生态环境的使命感、责任感和战略定力，履职尽责，依法行政，坚持以法律武器治理污染，用法治力量保护环境，推动生态环境质量持续好转。
（二）进一步强化依法行政，切实增强生态环境保护的法律震慑。坚持以人民为中心的思想和绿色发展理念，全面落实领导干部生态文明建设责任制度，明确层级监管责任，层层压实环保责任。要强化环保执法人员法律法规和政策规定熟知程度，用以指导实践、推动工作。要完善落实执法联动协作机制，深入推进环境行政执法与刑事司法衔接，联动执法，形成合力，持续开展水污染防治、臭氧污染治理、固体废物监管、环境监测等专项行动，严肃查处各类环境违法问题，保持环境执法的高压态势，有效震慑环境违法行为。
