时间：2024-01-25 15:55:03
一、我区法律援助案件质量管理现状
我区法律援助中心于成立，正式核定全额事业编制人员2人。法律援助办案义务主要由区司法局行政编制调节的法律援助律师、社会律师、基层法律服务工作者承担。
目前，我区法律援助中心尚没有制定法律援助案件标准和案件质量评估办法。没有设立专门的援助案件质量评估机构。但是，区司法局成立了法规股，安排了法规专干，法规股将法律援助的案件质量纳入了指导、检查、监督范围，并且受理和处理法律援助案件质量投诉。在履行管理职能时，区法律援助中心通过审查受理指派流程、检查案卷材料、回访办案单位、要求当事人填写质量监督卡、公布投诉电话等方式来保证办案质量。依据益阳市司法局6月制定的《关于律师办理重大复杂敏感案件的若干意见》，我们将重大疑难复杂案件的界定为人数多、事关群体利益、涉及政府部门或企事业单位以及因历史、政策等因素形成的积案需要以诉讼或非诉讼途径解决的案件。为保证此类案件的质量，我们制定了《重大疑难复杂案件办理制度》，明确了办理重大复杂疑难案件各项原则性要求，如向上级政法部门报告备案，事先调查了解案情，召集资深集体研讨，通过调解前置努力做好工作，如何协调配合行政机关或者人民法院等。律师事务所、法律服务所承担《律师法》规定的法律援助案件错案赔偿责任。律师协会对于如何保证法律援助质量没有明确的奖惩规定。由于律师、法律服务工作者属于中介机构从业人员，办案补贴、奖惩金额对他们没有深层次的触动，绩效评估和综合工作考核对他没有实质影响，律师、法律服务工作者履行法律援助义务的年度考核主要指数量的完成，对质量的好坏没有要求，因此历年来采取的法律援助案件质量与办案补贴、评优奖励挂钩等措施，收效都不明显。因法律援助案件数量日益增长，法律援助专项经费如杯水车薪，我区法律援助经费预算中没有安排质量评估专家补贴或监督员补贴等专项经费。
我区法律援助案件质量评估及监管措施的弊端主要表现在：一是上级对口部门的考核只重“量”的增加，忽视“质”的提升；二是办理援助案件主要依托中介机构人员，管理职能对非专职法律援助律师没有根本的约束力；三是法律援助经费不足，甚至无法保证办案成本，影响了办案人员的积极性；四是没有建立完整、统一的案件质量评估体系、没有制定科学的、操作性强的评估办法。
二、案件质量评估工作中存在的问题及原因
一、缺少统一的评估操作体系。司法部法律援助中心没有制定全国统一的案件质量评估指导性意见。省、市法律援助中心没有制定省、市案件质量评估的统一的标准。区、县法律援助中心没有制定具体的评查办法。
二、没有专门的质量监督评估机构或者专业评估员。起湖南省政法系统推出的执法档案考评对法律援助案件质量没有针对性，市、区进行执法质量检查没有将法律援助案件纳入考评范围。从开始，我区司法局成立的法规股将法律援助案件并入司法系统案件质量考评，但市司法局法规管理没有作相应要求。区法律援助中心负有管理和服务双重职能，履行案件质量把关职能时，既充当“运动员”，又充当“裁判员”。
三、缺乏对质量监评结果的有效控制。法律援助案件的质量考评对承担法律援助义务的律师、法律服务工作者没有实质影响。奖惩机制直接关系法官、检察官的评先评优、晋升晋级，而中介机构人员以追求经济价值为从业主要目的，从本来就不多的办案补贴中扣发部分作为奖惩对他们没有吸引力。目前，法律援助案件质量管理仅仅作为一项业务工作来进行管理。要实行有效的控制，必须理顺法律援助案件质量管理与事务所自律管理、行业协会管理、司法行政管理的关系，必须与法律服务有关的管理机制有效地结合起来，依托司法行政、法律服务行业协会强化控制力度和效果。
三、对建立法律援助案件质量评估体系的几点建议
法律援助案件质量评估系统的建立要保证整个体系的设计、指标取舍具有科学性，要保证评估系统所用数据的科学性，要保证评估工作逐步开展、稳步发展，不断总结，不断完善。评估体系在全国范围内形成一个统一的整体，由上级法律援助机构负责，指导下级法律援助机构的评估工作。同时整合各级司法行政、律师、法律服务行业协会的管理资源。各级法律援助机构按照统一的目标任务和评估标准，制定上下统一、科学具体的可行性方案。
（一）、司法部法律援助中心的任务。
制定《关于法律援助案件质量评估体系的指导性意见》。可以根据办理法律援助案件的需要，将评估指标体系划分为流程公正、办案效率、办案效果三个二级指标。流程公正由受理申请率、复审批准率、不予受审复议率、维持不予受理决定率、违法收费率、拒绝指派率等内容构成；办案效率指标由法定期限内受理率、特殊情况先予受理率、年人均结案数等内容构成；办案效果指标由受援人上诉率、受援人申诉率、受援人率、诉前调解率、诉中调解率等内容构成。各级法律援助机构可根据实际增加或者减少三级指标内容，也可以根据案件的类别，将评估指标体系划分为刑事援助案件、民事援助案件、行政援助案件、非诉讼援助案件四个二级指标。刑事援助案件由人民法院指定辩护率、申请率、申请受理率、会见次数、受援人拒绝辩护率、新证据调查、法院采用新证据、辩护意见采纳、受援人满意度、受援人上诉率、抗诉率、未成年人案件主动提前介入、未成年犯罪嫌疑人帮助教育效果、法律文书质量等内容构成。民事援助案件由法律援助工作站初审与援助中心复审程序公正、审请受理指派程序公正、特殊情况先予受理、不予受理决定复议率、复议维持率、农民工等特殊群体免予审查经济困难程度、调查证据采信率、意见采纳、案件胜诉率、诉前调解率、诉中调解率、案件（履行）执行到位率、受援人上诉率、受援人申请再审率、受援人满意度、案件卷宗质量（包括法律文书质量）、接受异地协作等内容构成。
行政诉讼由案情研究、决定受理率、受行政干预因素拒绝受理率、拒绝受理复议率、复议维持率、附带行政赔偿调解率、维持行政行为率、判决撤销、部分撤销行政行为率、受援人上诉率、申请再审率、获得国家赔偿率等内容构成。非诉讼案件由咨询接待台帐、接待笔录、一次性告知书、首问负责制、代书审查、诉前调解、人民调解、非诉案件卷宗统一标准、受援人满意度、调解案件履行率、重新率等内容构成。咨询和代书均应纳入评估范畴，提供咨询意见、代书诉状设定诉讼请求等非诉业务决定受援人对合法权益的取舍。咨询和代书的评估质量应当通过咨询台帐、首问负责制度、一次性告知制度、律师值班制度、接待笔录、非诉案件档案评比、非诉风险告知制度等内容来评估服务质量。
评估实行信息化管理，评估指标的数据采集、整理、传输和指数编制由计算机自动完成和实时更新，避免和减少人为因素对评估的干扰。评估计算机管理软件由司法部法律援助中心统一开发。应评估目的多元化的要求，采用模块化的指标设计方法，除对办案质量进行综合评估外，通过评估指标、评估指数的转换和组合，实现对案件办理各环节、各类别的评估，以及对援助工作者个人办案质量的评估。建立和完善与法律援助工作发展和管理需要相适应的统计制度．统一统计指标的名称、统计口径、统计时间、计算方法和计量单位。
（二）、省市两级法律援助机构的任务。
建立案件质量考评机制。制定全省、全市《法律援助案件质量评估办法》和《法律援助案件质量目标考核标准》。
成立专门的案件质量评估机构、安排专业人员。因各级法律援助机构既承担管理职能又承担服务职能，案件质量评估机构应该独立于法律援助机构，也可以与司法行政其他管理系统进行整合，依托省市两级行业协会和司法行政单位现有的监督管理机构进行质量评估，扩大监管职能，如法规处、法规科等机构，完全可以将法律援助案件纳入统一管理、考核、评估。
有效控制办案质量，整合司法行政和法律行业协会的资源进行管理。法律援助机构与司法行政部门、律师协会、基层法律服务工作者协会联合制定各省、市《律师事务所管理办法细则》、《基层法律服务所管理办法细则》，将法律援助办案质量明确为年度考核内容，法律援助案件服务质量决定执业人员年度考核、人员异动、职称评定、评先评优；将案件质量纳入司法行政、法律行业对从业人员的奖励处罚范围；建立律师、法律服务工作者、法律援助律师年度考核执业终身档案，将法律援助案件质量考评纳入档案管理内容。
（三）、区县法律援助机构的任务
成立案件质量自评专门小组，由法律援助中心主任、各律师事务所、法律服务所主任三类人员组成，负责对所有案件全程跟踪，全程监测。
一、法律诊所与法律援助的关系
根据弗兰克·S·布洛克的观点，诊所式法律教育是在教师的指导和监督下，通过学生积极地参与法律程序的不同方面来教学。它经常被简称作“通过实践学习”。实施诊所式法 律教学的机构称为法律诊所。法律诊所为全面提高法律教育质量发挥了重要的作用，同时有 助于解决职业作风和道德水准问题。根据我国有关法律规定，法律援助是指在国家设立的法 律援助机构的指导和协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或 特殊案件的当事人给予减、免收费提供法律帮助的一项法律制度。作为一项司法救济制度， 法律援助有待于保障社会弱势群体的合法权益，实现法律面前人人平等，同时有助于维护社 会的稳定。从定义中我们不难发现法律诊所与法律援助存在着差异，综合实际的经验，法律 诊所与法律援助存在如下区别：?
1、法律诊所是一个教育机构，而非社会公益机构。它追求的是教育效果，即提高法学教育的质量，培养高素质的法律人才。而法律援助是一种司法救济制度，它追求的是使社会弱势 群体真正能享有诉讼的权利，维护其合法权益，实现法律面前人人平等。?
2、法律诊所的主体是教学活动中的教师和学生。而法律援助的主体是法律援助机构，主要是司法行政部门设立的法律援助中心，其对象是社会弱势群体。?
3、法律诊所的教学方法包括范围很广的方案和手段，法律诊所的活动远不止于法律援助这种方式。根据Jerome N. Frank法律服务社提供的资料，美国耶鲁大学法学院的法律诊所项 目包括为父母及儿童辩护、为残疾人辩护、社区法律服务、住房和社区发展、移民法律服务 、业主/房客法律服务、法律援助、监狱法律服务、公诉人诊所等。内容涉及立法、司法、 律师实务以及游说行政部门等多个方面，形式分情景模拟和真实情形。可见，法律诊所作为 一种立体的全方位的实践教学机构，采用的方式相当广泛。尽管目前中国的法律诊所均为法 律援助式法律诊所，从事的实务限于律师实务，但是不可否认，随着诊所式法学教育方式的 发展，法律诊所方式的多样化，法律援助将仅仅是法律诊所采取的一种方式， 不能替代其 它方式。?
4、 法律诊所受理的法律援助案件采用的援助形式只是国家规定的法律援助范围和形式内的一部分。根据司法部《关于开展法律援助工作的通知》的规定， 法律援助的范围为：①刑 事诉讼案件；②请求给付赡养费、抚育费、扶养费的案件；③盲、聋、哑和残疾人、未成年 人、老年人追索侵权赔偿的法律事项；④请求发放抚恤金、救济金的法律事项；⑤公证法律 援助；⑥其它确需法律援助的法律事项。法律援助的形式为：①法律咨询、代拟法律文书； ②刑事辩护和刑事；③民事、行政诉讼；④非诉讼法律事务；⑤公证证明；⑥ 其它形式的法律服务。在这些范围和形式中，法律对其中一部分的援助主体的身份作了特别 规定。由于法律诊所中的学生不具备某些资格而不能提供援助。比如，刑事诉讼法规定 对刑事案件中需要法律援助的被告人由法院指定承担法律援助义务的律师提供法律援助，无 律师身份的诊所学生自然被排除在外。至于提供公证法律援助，法律诊所自然也无资格。从 实际情况来看，法律诊所受理的援助案件一般为民事、行政案件，且民事案件占了绝对多数 ，受援方一般为个人且在诉讼中为原告，援助的形式主要为法律咨询、代拟法律文书、调解 和诉讼。?
尽管法律诊所与法律援助存在上述区别，但是两者同时又密切联系。两者的联系体现在：?
1、在组织和人员上，两者是一套班子，两块牌子。法律诊所与法律援助中心统一领导、统一组织、统一财务且人员一致。这也是为什么实践中不少人包括法律诊所内的一些人将二者 混为一谈的原因。?
2、活动内容上，法律诊所主要是通过向社会提供法律援助来锻炼学生。诊所教育运动的最前线就是以法学院为基础的法律援助中心或其它法律援助项目。法律援助作为法律诊所采用 的方式之一，为学生提供法律实践的机会。学生在教师的指导下通过法律咨询，法律文 书，调解，进行诉讼等方式，学习进行法律分析，应用法律程序来解决社会的现实问题 ，以提高对法学理论和法律制度的理解、培养法律实践的基本技能，同时培养参与公益服务 的意识和社会责任感。? 3、法律诊所的实践活动本身就是为社会提供法律援助。法律诊所设立的法律援助机构，属 民间法律援助机构范畴，它是我国法律援助力量的重要组成部分。法律诊所为社会弱势群体 提供的律师性质的服务自然属于法律援助的部分。因此，两者既互相区别又密切联系。
二、法律诊所与法律援助结合的原因法律诊所与法律援助之所以能结合，是两者互相选择、互相适应的结果。法律诊所选择法律援助是法律诊所的目的决定的。?
法律诊所的目的在于：?
（1） 传授和培养学生有关法律实践的基本技能；（2） 增进学生对通过实践来学习的方法的理解；（3） 通过它为学生提供案件的机会；（4） 提高学生的道德水平和社会责任感；（5） 培养和促进学生自我学习；（6） 自我提高的习惯；（7） 促进和提高学生对法学理论和法律制 度的理解；（8） 帮助学生考虑和选择有意义的法律职业；（9） 强调参与公共服务；（10） 这 是法律工作者的基本素质之一。?
目的决定方式。要实现上述目的，需要选择合适的方式。这一方式须满足以下条件：?
选择的方式必须为学生提供合适的实践工作。诊所教学以学生参与法律项目为中心，选择方式时必须把加强学生对他们将来地位的认识这一目标牢记在心，选择的方式必须允许学生成 为项目的真正参与者，承担一定的职责，以提高他们对职业身份的责任感。让学生只充当译 者或者被吹捧的勤杂工是没有成效的。同时，由于学生实际能力的不足， 应该选择那些既 有挑战性又在学生的能力范围之内的工作。这是实现法律诊所目的的前提。?
方式的选择必须以其教育价值为基础。选择的方式必须能够打破传统的教学方式，为学生提供法律实践的机会，调动学生的积极性和创造性，让学生在法律实践中培养解决实际问题的 能力和社会责任感，这是实现法律诊所目的的关键。?
同时，法律诊所教育方式的选择受客观条件的制约。我国的诊所式法学教育方式目前还刚刚起步，师资力量、办学经验、活动经费等十分匮乏，在这些因素的制约下要达到诊所教 育的目的，目前只能设立一种比较综合的诊所而不是设立分类细致、门类齐全的专项法律诊所。?
由于法律援助这一方式能提供从咨询、代拟法律文书到调解、诉讼等一套完整的实践机会，且这种实践比较适合学生的实践能力，在为社会弱势群体提供援助时更能激发同情 心、正义感和社会责任感，因此法律援助符合了法律诊所的要求；同时作为一种综合性的诊 所，符合了目前的客观实际，同时还能带来一定的社会效益。自然地法律诊所选择了法律援 助。?
与此同时，法律援助需要法律诊所这一重要的民间法律援助力量。当前我国法律援助的最大问题是供需矛盾突出，社会对法律援助的需求越来越大，而法律援助机构限于人力、物 力，仅能对申请援助的申请人中的一部分进行援助。法律教育的趋势是向社会提供公共服务 ，具有雄厚智力资源的政法院校在向社会提供法律援助中也担负着重要任务，但目前这一资 源还未能有效利用。高校设立法律诊所进行法律咨询、法律文书、进行诉讼等实践 活动的同时缓解了法律援助的供求矛盾。因此，提供法律援助的法律诊所适应了法律援助制 度的发展的需要。?
法律诊所与法律援助就这样结合起来了，结合点正是法律援助的实践活动。
三、法律诊所开展法律援助工作所面临的问题
鉴于法律诊所与法律援助的密切联系，两者中其中一个环节出现问题必然会作用于另一环节。因此影响两者结合的问题表现为两个方面，一方面为法律诊所环节出现的影响法律援助的 问题，另一方面为法律援助环节出现的影响法律诊所的问题。?
1、法律诊所环节出现的影响法律援助的问题
a、 教学内容问题?
由于法律援助式法律诊所是一个综合性诊所，内容涉及多个方面，如果对教学内容设计不当，很可能会顾此失彼。因此应对教学计划应进行统筹，科学规划，设计符合实际的课程。?
b、 学生学习任务重且流动性强?
诊所学生一般为高年级学生，学习任务重、时间有限，而法律援助往往要花较多时间和精力，如何将正常学习与法律援助统一起来，做到互相促进，而非顾此失彼，是解决学生后顾之 忧，调动其积极性必须考虑的问题。同时诊所课程一般只有一学期，学生流动性大，而法律 援助的案件很可能耗时很长，这也是不容忽视的问题。?
对此问题，应尽量将学生正常学习时间与法律援助活动时间错开，引导学生合理安排两者的时间，将学生正常学习与法律论据实践学习结合起来，同时鼓励学生选一学期的诊所课但参 加两个学期的活动。?
2、法律援助环节出现的影响法律诊所的问题
a、运行机制的问题?
法律援助的正常有序运作需要建立一套比较完整的制度，包括值班制度，案件受理、分配、承办制度，案情讨论制度，反馈制度等等。任何一个制度运行不畅都可能影响培养学生实践 技能的效果。各诊所应根据自身的情况制定一套比较合理、完整的制度，为法律援助活动的 有序进行提供体制保障。?
b、经费问题?
法律援助需要必要的经费，但民间法律援助机构无法从国家获得资金支持，也难以从社会上募集资金，缺乏物质保障，目前，七所院校的法律援助机构均依靠福特基金会的资助生存， 机构的稳定性和长期性没有保障，这一问题主要受制于中国比较落后的经济条件，同时也受 制于社会对民间组织的认识和态度。?
c、法律保障问题?
法律对民间法律援助机构的法律地位、职能、作用均无明确的规定，这使得民间法律援助机构在一定程度上无法取得官方部门的配合和社会各界的认可，工作人员办案过程中身份不明 ，有时甚至遭到非难。这是法律援助立法需要解决的问题。?
d、社会不正之风及挫折的影响?
诊所学生在法律援助过程接触的是活生生的现实社会，当前司法系统内的诸多不正之风极可能对学生的思想认识产生一系列消极的影响。同时他们还可能遭受一些失败，对司法公正失 去信心，对自身能力产生怀疑。这些都会影响诊所教育目的的实现。因此如何引导学生正确 面对这些问题，避免存在的思想波动也成为一个应该正视的问题。?
主要参考资料?
1、弗兰克·S·布洛克《诊所法律教学方法》?
2、中美法律援助制度比较研讨会论文汇编?
3、Jerome N. Frank 法律服务社提供的耶鲁大学法学院法律诊所项目资料?
4、中华人民共和国司法部《关于开展法律援助工作的通知》?
5、中华人民共和国刑事诉讼法?
6、中南财经政法大学关于开设法律诊所教育课程的报告?
为认真贯彻党的十七大和十七届七中全会精神，根据省厅、嘉兴市局的有关文件要求，进一步发挥法律援助在促进发展、服务民生、维护稳定的重要职能作用，2012年将在全市范围内开展法律援助创优服务年活动。特提出以下工作意见：
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，进一步找准围绕中心、服务大局的结合点和切入点，着眼统筹“发展、民生、稳定”三大任务，坚持民生优先、服务优先、基层在先，不断创新工作理念、工作思路和工作的方式方法。整合职能资源，发挥职能优势，着力“形成项目化、品牌化发展、规范化运行、整体化推进”的工作格局。
二、主要工作（具体安排见附表）
（一）进一步强化组织网络建设，充分发挥站点的功能和作用。
1、要在完善市援助中心平台规范化建设的同时，充实调整健全法律援助站及援助点（联络站）的组织网络建设，每个援助站必须确定站长和具体负责人，援助点必须确定一名联络员。
2、进一步健全援助站和援助点的工作制度，明确援助站、点的工作职责、任务；同时，建立援助站联席会议制度，加强援助站间的工作交流。
3、下放法律援助初审权，实现法律援助的服务下移。各法律援助站在严格按照法律援助的基本条件的前提下，可开展法律援助申请的初审，并做好登记管理工作，优化服务，以方便群众。
4、实行援助中心人员联系援助站制度，中心人员要深系援助站，了解其辖区内法律援助需求的基本情况，指导援助站开展相关工作，充分发挥站点的功能和作用，切实方便弱势群体对法律援助的需求。
5、加强援助工作者的学习培训，提高援助工作者的业务能力。除了日常工作指导外，援助中心对援助站工作人员不少于两次业务培训，各镇、街道法律援助援助站今年必须对各村（社区）的法律援助联络员开展一次法律援助的业务培训，具体事务由中心与各法律援助站组织实施。
（二）进一步加强法律援助宣传，不断提高社会知晓率和影响力
1、在全市组织开展法律援助专题巡回宣传(图板展示)活动。以法律援助“五进”即进（镇、街道）、进（村、社区）、进工地、进企业、进新居民聚居地等为重点，因地制宜地组织开展形式多样、生动活泼的法律援助宣传活动，让广大干部群众了解法律援助，支持法律援助，在全社会形成法律援助的良好工作氛围。各镇、街道法律援助站要积极配合全市组织的法律援助专题巡回宣传(图板展示)活动，做好本辖区专题宣传活动的组织、场地等落实工作，推进专题巡回宣传的顺利进行。
2、各镇（街道）要充分利用法制宣传栏等有效阵地，开展经常性地法律援助宣传活动。通过制作图板巡回展示、法律援助宣传资料发放、上街服务等形式的宣传活动，努力形成法律援助的有效声势，不断扩大法律援助的社会影响力。
3、各部门援助站要充分利用本部门、本单位的职能优势，将法律援助工作列入日常的宣传工作，要将法律援助工作与本部门法律的宣传日、纪念日活动有机地结合起来。
4、充分发挥新闻媒体的阵地作用，大力宣传报道法律援助的基本知识和工作中涌现的先进人物及典型案例，通过专题节目等形式全面宣传法律援助条例，积极引导群众通过法律途径正确地表达自己的利益诉求。
（三）进一步加强法律援助质量监管，不断规范法律援助工作
1、进一步强化援助中心的协调职能。法律援助中心要全面履行法律援助工作的协调监管职能，对法律援助案件的质量监管工作作出统一的部署。各法律服务机构应当配合法律援助中心做好质量监管工作。要充分发挥网络平台在管理工作中的作用，实现各法律援助站的平台全覆盖，确保法律援助工作网络的信息统计和资源共享，逐步实现法律援助工作的网格化管理。
2、进一步规范质量监管机制。要进一步规范援助办案程序，实行行政卷与办案卷两卷分开立卷。要健全法律援助办案跟踪监管制度，特别是对重大案件和群体性案件要充分运用法律援助的听庭、查卷和询访等形式，对法律援助案件的办理情况实施定期定量的监督，确保案件质量。
3、进一步完善联动工作机制。援助中心要以新的思路完善各项工作机制，如“援调对接”、“援访对接”、重大突发性案件应急处置等工作机制和制度建设，对于工作中出现的困难和问题要及时调研，促进法律援助工作制度的创新、完善和落实。
4、进一步健全法律援助工作的激励机制，开展法律援助三个“十佳”评选，即“十佳”办案先进个人、优秀卷宗和典型案例，鼓励更多的法律工作者参与到法律援助这项民生工程中来，维护弱势群体的合法权益，进一步促进社会的公平正义。
（四）进一步加强服务窗口建设，不断提升服务能力和质量
1、市法律援助中心要紧密结合司法行政法律服务中心建设的实际，加强自身学习，不断扩大服务范围，要在服务的对象、形式和内容上有所突破，实现服务的创新，对于材料齐全的申请全部实行“当天审查、当天受理、当天指派”。对残疾人、老年人等有特殊困难的当事人提供预约、上门等便捷服务。成为党和国家联系群众的纽带和桥梁。
2、坚持亮证上岗，在服务态度上做到和蔼可亲，在服务质量上做到精益求精，耐心细致地做好法律援助申请接待和12348法律咨询接待工作。各法律服务单位要按照值班要求，确保大厅服务到位。
3、对于适宜非诉讼解决的法律援助申请和群体性案件，接待工作人员应按照有关制度及时作出处置意见，通过援调对接等相关工作机制予以协调，做到服务突前。
三、活动安排
整个活动分三个阶段。
第一阶段：发动准备阶段。主要是制定方案，做好动员发动（2012年1?3月中旬）。
第二阶段：组织实施阶段。主要是由法律援助中心牵头，各法律服务单位和法律援助站参与结合实际组织实施（2012年3月中旬?11月）。
第三阶段：总结提高阶段。主要是总结交流工作经验，表彰先进。（2013年12月?1月）。
四、工作要求
（一）加强组织领导。局成立由分管副局长任组长、办公室、法律援助中心、法管科负责人和各法律服务单位负责人为成员的法律援助服务创优年活动领导协调小组，负责整个活动的指导协调工作，确保活动的顺利进行。
（二）明确目标任务。法律援助中心、法管科、各法律服务单位和法律援助站要充分认识开展法律援助服务创优年活动的重要意义，把此项活动作为落实“民生优先服务为先基层在先”工作理念，服务和谐社会建设的实践工作来抓，明确目标任务，制定计划，切实抓好落实。
关键词：江西省 法律援助 现状 对策
（一）法律援助的历史及制度化分析法律援助的重要性。
法援援助（legal law）起源于十九世纪的英格兰，起初是由当时的法律工作者出于社会公益的角度的个人慈善，当时的援助只是基于社会公德、良心和正义，并非一个系统，受限制的行为。法援的起源正是根源于人的公德心和社会属性所体现出来的，无组织性的法律援助活动。但是这种社会良心及正义的价值追求也是法援不断发展的彻动力。到20世纪10年代关于法律援助的作用的法律服务的观念，开展向更深的层次发展。其内容也从提供诉讼程序中的和辩护的需要而拓展到国家法制运用的各个环节、各个层次的对经济困难、国际道义，人权的实现而难以通过法律救济手段保障自身基本社会权利者提供帮助，提供法律咨询也越来越认为是低成本，高效率的一种法律援助方式，由于国家有责任保障每个公民诉讼法律，寻求司法救济及得到公正审判的权利，向经济条件较差或处境不利的公民提供必要的法律帮助，法律授助主要是国家或政府的行为，并始终朝向社会化发展，法律体系的不断构建的趋于进步和完善，正是基于国家民主化，法制化进程的提高，体现了从社会的民主化，法制的主导途径而延伸到法的公正、公平、公开宗旨的伸张。
政府在提供及完善法援体系彰显了以依法治国为政府政策指向，这也是现代各国政府在开展民主政治化及法制化进程中以完善法律体系及规范法律行为的具体行动，通过具体的法援开展有利于促进社会正义，通过司法正义实现社会正义，进而成为保障人权的重要内容，通过法核心的法律扶养的社会行为、以制度化的形式对法律资源进行再分配，以保障弱势群体及特殊人群因经济、政治、语言的差异，使其合法权益受到侵害，政府通过制定法，完善法，保障法的实施，帮助人们用文明、理智、规范的方式解决社会通向文明的步伐，用来规范、减弱社会的不稳定因素。政府的法律援助行为不仅自身蕴含丰富的道德价值，更以制度化的方式保障道德文明的重要措施。现代化的务实的政府正是借助于这样一种规范化、文明化的法律措施，来维护管理，减少社会运行的成本及其社会文明的构建。
在社会文明入规范，司法公正，控制政府运行成本的基础上，法制援助的制度优势得到了充分的体现，同时其存在是（1）权利保障之要求：公众对法院诉求无非与保障其私有权利为基础的扩展，经济、文化、政治的差距使人们不能有效的应用法正义武器，处于信息优势的一方面则可能会滥用优势，做出机会主义的行为损害他人的利益对抗弱势方的法律行为维护之权利，正是出现这样的不平等，法援即保障处于劣势的权利行使者权利维护，提高法之公正性基本权利的维护地位。（2）实现控辩的平衡:主体间的地位不平等，必须要增加交易成本，弱势群体对于实现权利的漠然，加剧社会的矛盾激化，法援的出现和完善可在一定程度上杜绝不平衡的现实，为权利的实体提供制度的保障。（3）扶贫助弱法制化发展之必须：程序的公正进而维护实体的公正，进而维护相对的正义价值体系，弱势群体在社会体制化运行中，缺乏所必要的条件追求受侵害的权益，政权就必须要以公力救济来促进司法公正，降低维护社会秩序运行的成本，提高整体运行的效益和安全。（4）制度变迁的帕累托最优：制度的安排决定了经济效率，由于一种制度安排的效率可能不用于另一种，历史的进步和经济的发展就要到制度变迁中寻找原因，法援的产生是配合了社会环境及生产力条件下的制度安排，制度变迁迫使法援的完善，在国家制度的框架下加以确认的一套能使转化社会关系的复杂性，节约交易成本，帮助社会成员安全、快捷、有序地进行效的"标准化"和"模式化"的规范体系，这种制度的完善遵循成本最低，最有效率的帕累托最优，其建立和完善对于文明法制社会的必然性。
以理论化的体系，国家的政治到社会道德，司法的追求，及其制度建立的成本核算，进而从各个层面理论化的提出法援的建立和完善是社会发展需要，从起源时的个人道德主义到制度化的建立和普及，法援体系从个人自主的行为上升到政府行为，从慈善行为到个人的基本权利，彰显了法援制度上的优越性和可塑性，但面对社会制度的变迁，以保持动态的信息观，加强对法援体系的再构完善。
（二）随着中国以建立理想的和谐社会的目标，法援制度不断的健全，建设不断的深入。江西省根据自身发展的需要大力加强法律援助工作。
"和谐社会"的法律条件就是建设以和谐、发展为目的法律系统工程，使该系统工程在社会结构、法律要素及运行匹配条件方面符合国家利益、社会利益和个人利益的基本要求。只有法律系统工程运行良好，形成稳定的社会运行机制，也才能构建理想的和谐社会。和谐社会必须有统一的秩序价值：稳定、和谐、发展。这个价值是最高价值，不同层面的规则价值都要服从这个价值来构建。法律援助的体系化正是服从于和谐社会建设的理念，追求社会的稳定、人与社会自然的和谐、经济的可持续发展。并在结构设计上符合基本的衡平性，符合全体社会成员的共同利益和政府资源的高效使用。
我国的法律援助工作是在94年3月陆续在北京、广州、上海、青岛等城市试点，起步较晚，起点低，其构建是以区域为单位的法律援助的机构满足了部分公民的诉讼权利的行使，取得良好的效果，为了全面的铺开法援工作在全国的推广，司法部于96年12月批准成立了国家法援中心，下辖于司法部积极开展区域化的法援中心的建设，03年9月1日正式实施的《法律援助条例》以立法的形式来保障这项制度的顺利运行，在政策、法制的范畴内规范了法援的发展方向，但我们不得不面对这样一个现实，法援的发展依托于政府的政策指向，经济水平，重视程度，整体发展不平衡，贫困地区法援发展的缓慢。据03年数据表明，全年全国共需法律援助条件70万件，实际援助不足四分之一，全国法援案件平均每件国家支付60元至70元，而平均300元的实际成本相去甚远，法律援助经费平均每人每年不足6分钱，投入的不足往往是法援的整体质量不高难以保证申请人的合法权益，甚至导致为数不少的法律从业者规避法律援助服务的现象。
江西省地处中国中部，优良的革命传统孕育了一代代辛勤的建设者，但由于传统的农业大省思路，经济基础薄弱，经济总量和水平在全国处于一个较低的位置，经济的欠发达制约了法援工作的进步，面对市场经济的社会转型期，社会矛盾的增多，以研究江西省法援工作的现状和对策为突破口，具有典型的推广价值和普遍性。
省政府在其工作报告中指出"以建设和谐平安江西，共创富民兴赣大业"为主题，把实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益为一切工作的出发点和落脚点，正确处理改革发展稳定的关系，确保社会和谐平安。深化全民普法教育，积极开展法律援助工作，建立和完善群体突发事件的预警机制，化解矛盾的排查调处机制和运转高效的处置机制。江西省法律援助中心自2000年底成立，2001年初开始运作，最初以开展组织机构的建设为突破口，加大管理法援案件和法援宣传及经费的保障力度至今基层组织机构建设已完成，保证到了三级（省、市、县）网点的建设，在目前的法援实践中，已经建立了统一的申请、统一审查批准，统一的指派办案中。统一的指派办事件，统一监督（五统一体制），有条件的法援中心设立了网上受理援助事件。经过全体法援工作者努力，江西省法援在机构建设，制度的制定和规范、统一的思想、不断创新的工作思想的前提下保障部分法援服务对象的合法权益，但现实摆在江西省法援工作者更多是资金的瓶颈，人力资源的不足，机构基础建设薄弱，援助工作与相关部门的协作配合机制不完善，专职法援工作者的职业身份和社会保障。困难和困惑，制度的先行，实际的制约，老区人民一双双渴求公正的眼神，一桩桩公民在没有得到法援帮助权利无法伸张的事实，短时期内需要建立一个有地方特色，可推广性的法援制度，摆脱目前的困境。
（三）对于江西省法援的思考及对策
（一）认真学习宣传《法律援助条例》，进一步提高对法律援助工作重要性的认识,加强政府和律师的责任感。
法律援助是保障社会弱势群体合法权益的重要工作直接关系到广大贫困群众的切身利益。加大《条例》宣传力度，使法律援助制度深入人心，加强与新闻媒体的合作，通过采取形式广泛宣传，使各级党政领导更加重视法援工作，使社会各界认识到法援的重要性，支持法律援助工作，使需要帮助的群众，了解并实际运用法律援助维护自身的合法权益形成全社会都关心，支持参与法律援助的发展，通过宣传和汇报争取地方政府对法律援助工作提供经费支持，积极争取地方党委、人大、政府等领导重视，主动与财政部门沟通，落实各级政府对法援的财政支持，将法律援助纳入财政预算建立政府对法援的最低经费保障机制，并随着当地经济发展水平的提高不断增加经费支持，保障法律援助事业与经济、社会的协调发展。
做为法援主力军的从业律师们，面对着援助人数少，资金不足等因素始终无法满足社会日益增长的对法律服务需求，这样就决定了律师自动提供法律援助的空间和舞台，加强宣传《条例》，以一个法律从业者的社会责任感出发。同时具有责任和义务的国家对于从业者与法援条件的补贴不足并非是逃避法援条件的根本原因，关键是律师缺乏责任感及利用法律援助来做为自身宣传的最好平台的意识。加强《条例》的宣传目的就是政府、社会、个人三位一体的思想统一充分重视和支持法援开展。
（二）以政府投入为主导，多渠道筹集资金，扩大"节流"的实体程序的设定和利用网络快捷的工作渠道。
人民不断增强的法律援助服务的需要同目前稀缺的法援资源产生矛盾政府的投入不足，大部分法援资金没有列入政府的预算，软、硬件建设相对于滞后。将法律援助纳入财政预算，建立起政府对法律援助的是低经费保障机制，充分的保障法援工作的正常开展，相对于增长快但经济基数较小政府收入有限，财政支持基础设施建设、教育的压力较重，通过利用常规的筹款方式满足不了法援需要，必须充分开展社会化运作，积极拓展法律援助经费的社会捐渠道，建立公益性的基金会。90年3月北京就已经成立了北京市法律援助基金会，内设办公室，财务部，集资部、外交部、开展大型法援公益活动筹集资金。
在开源的同时，采取一定保障节流的措施，降低法援的成本1、引导律师鼓励确已构犯罪的被告在法庭上做有罪答辩。法援的目的性决定了追求程序和实体公正的目的性，保障援助对象的合法权益，对业以犯罪的对象鼓励做有罪答辩，减少诉讼环节和调查费用。2、普及网上办公，加强援助网络的营造和以网络为基础的网上法援救助，利用网络的覆盖面和快捷方便援助人员和受援助者的交流和公开法援案件的援助流程。 通过程序上的公正高效有序的措施保障弱势群体权利的伸张，实体上的改革同样保证了法援工作的效益及提高资金的利用， 盘活法律资源，保证社会运行的稳定及司法公正。
（三）积极开辟法律援助的人力资源，使众多的社会团体，法学院校参与进来，为法律援助事业的发展贡献力量。
完善的法援体系，包括一个高效的人力资源体系，法援案件的不断增多和复杂对从业者提出考验同时也增加了援助成本，自身制度设定的壁垒也限制部分热忱于法律援助的团体和个人。《条例》颁布以明显的规定吸引有能力从事法律援助团体和个人从事法援工作，面对于制度设计不完善的中国法制教育，过于注重理论，缺乏法律实务经验及社会经验成为被评击的重点，法学教育可否与法援工作相融合，答案是肯定的。"福特基金"在资助中国高校的法律诊所课程中将法学学生在导师的指导下开展具体的法律援助案件，取得了良好的效果。美国在其具体实践中获得极大的成功，以导师为业务指导，学生共同解决，并在《美国律师协会关于法学院的批准标准》302条e款中明确规定，法学院就鼓励学生参加提供减免收费的公益性法律服务活动，并为学生提供这样的机会，以制度的形势保证了学学院的实践融入法援体系，其主要的目的（一）向学生教授有效的辩护的技法，职业道德及法律对于穷人的作用（二）在为那些无法得到公正人辩护的同时，批判性的检验的应用法学理论。（三）改革法学教育弊端，并重视理论和实践的结合，学生的融入无非是教学与法援的两赢之选，除学生外，有能力的社团组织和个人也是扩宽法援人力资源选择的范围，部分省市下发的法援指导性文件中均提出引入法学院学生和社团意见，却鲜见实施的具体细则。此制度何参照美国英国等成熟的制度，推行导师制和公益性团体有限参加，即法学院的学生在老师的指导下开展援助活动，对于社会团体设定团体设定准入机制，依其水平，章程和法援的需要有限的介入援助工作。
江西省的大多数开设法学教育专业的学校也纷纷开设了法律诊所课程，其主要的课程设置包括了法律实务的讲授、典型案例的讨论和协助执业的律师和教师办理案件，学生通过课程的实践能力的培养和高校教师的指导，有能力并迫切的希望服务与法律援助的工作中。
（四）以实际出发，高起点设定法援的准入制度，培训制度及福利及保障制度，营建法援的良性发展的快车道。
外部因素是法援开展的重要原因，自身的造血机能是其发展的源动力，高起点的设定其准入，培训及福利保障制度，根据省情把握尺度。（1）准入制度，以省情，法学教育为坐标的基础上，法援需要一个准入的机制的设定，律师行业在其准入制度以国家司法考试为框架，结合《律师法》的相关规定，保证了中国律师的良性发展，除律师外，专职的法援工作者的整体素质和律师行业有较大的差距，合理的法援人才及准入构架是以法律援助机构为主要组织者，以广大律师、基层法律服务工作者和法律援助专职工作人员为主要提供者，以社会法律援助志愿者为补充的人力体系，对于身份定位不明显的基层法律服务工作者，援助专职工作人员以学历，素质上的设定保障整体质量。（2）培训制度，培训制度基于人力资源状况的现实，利用高校的教学资源和援助思想观，不断加强法律实务学习，政策法律强化为基础的培训体系。充分利用法援的实践平台，辅助开展实务和理论研究。（3）福利及保障制度：高效率、高质量的法援体系的设定，必须高度重视从业者的待遇及地位，专职法援工作人员的经济待遇和政治待遇，目前的法援实施办法设有具体的操作指引，法律援助经费尚未单独列入地方财政预算，导致部分地方法援机构难以为继，人才流失，特别是在经济相对落后的江西，在现有条件下通过与地方的合理协调和法援工作者的身份设定，将他们的福利及保障纳入财政预算和社会保障体系中来，给予人事编制指标。
各位领导，同志们：
***市法律援助工作在***市委、市政府的高度重视下，在***市局及***市法律援助中心的领导下，深入贯彻落实科学发展观，以规范化建设贯穿工作始终，以提高法律援助服务质量为目标，以完善各项规章制度，规范法律援助工作为支撑点，积极发挥法律援助工作职能作用，坚持“以人为本抓服务，规范创新求发展”，为贫弱人群提供更多优质、高效的法律服务，积极为构建和谐社会做出贡献。现将几年来争创省级规范化中心工作中的一些思路和作法总结汇报如下：
一、法律援助规范化建设情况
***市法律援助中心现有工作人员5名，志愿者8名，其中法律援助专职律师四名，下设法律援助工作站22个，市、乡、村三级法律援助工作组织网络初具规模；中心办公设施及装备齐全，有独立的办公室和接待室、调解室，并配有笔记本电脑、打印机、复印机等现代化的办公设施，配备有专门的办案车辆，法律援助经费已列入市级财政预算，且逐年递增，年均办案量200余件，办案补贴发放率为100%，各项工作已达省级规范化中心建设标准。
二、采取的方法、措施
我们原有的办公条件和人员都存在不足，经费也十分紧张，要争创省级规范化中心难度大、困难多。我们秉承“制度是基础、落实是关键”的理念，一方面，不断加强制度建设，逐步建立健全了涵盖队伍管理、业务管理、内务管理等各方面的规章制度；另一方面，将制度的贯彻落实作为规范化建设的重点，注重将制度的落实融入到具体工作之中，逐步地摸索出一条适合自身的法律援助工作之路。
（一）提高认识，加强领导。几年来，通过学习、参观考察等形式，我们充分认识到规范化建设是提高法律援助工作效率和质量、增强法律援助服务能力的基础条件，为此，我们始终把法律援助规范化建设工作作为一项重要任务予以高度重视，每年都制定出详细具体的措施，每年都召开专题会研究人员、场所及经费问题，几年来，按照我市实际并结合省厅要求，制定出台了《法律援助规范化建设工作实施意见》、《关于法律服务人员承担法律援助义务的意见》、《法律援助办案人员补贴发放办法》等一系列创建省级规范化中心的指导性文件，对法律援助工作作出了全面细致的安排，使我市法律援助规范化建设工作驶入了快车道。
我们在提高自身认识的同时，积极、主动地向局党组汇报各项工作进度，取得领导支持。经局党组研究确定，为确保中心规范化建设工作顺利实施，***司法局成立了以局长为组长，分管副局长、中心主任为副组长，各工作站点及职能部门负责人为成员的法律援助规范化建设工作领导小组，领导小组定期地对法律援助规范化建设各项工作进行检查，为法律援助规范化建设工作提供了强有力的组织保障。
（二）立足职能，健全机制。“没有规矩，不成方圆”，在争创省级规范化中心过程中，我们坚持以制度规范行为，以行为体现作风。在法律援助规章制度上实现了“四个注重”：一是注重了内部管理。先后建立了学习制度、案件讨论制度、奖惩制度、办案补贴制度、统计报表制度等，使法律援助人员从规范管理到廉洁自律等都有章可循。二是注重了“窗口”管理。完善了接待登记制度、首问责任制度、文明用语制度等，并免费发放便民联络卡，使便民利民措施得到进一步落实。三是注重了程序管理。对法律援助的申请与受理、法院指定辩护与受理、法律援助申请的审查与决定、指派与承办、结案与监督等作出了具体明确的规定，使法律援助人员实施法律援助程序清楚明白。四是注重了质量管理。完善了包括庭审旁听制度、案件反馈制度、重大案件集体讨论制度、立卷归档细则等在内的质量监督管理制度，使法律援助案件质量有了可靠保障。对涉及群众切身利益的事项，更是实行了统一内容、同意样式，援助中心和各援助工作站都在醒目的位置将相关内容公示上墙，向社会公开，接受社会监督。
几年来，我们始终坚持要求全市法律援助工作者一定要循章办事，着力以制度管人、管事，使制度落实形成一种习惯，以强有力的制度保障职能作用的发挥，促进法律援助各项工作有条不紊地稳步推进，我市法律援助工作因此取得了一个又一个的提高。
（三）健全组织网络，提升服务效能。我们本着高起点建设的思路，大力推进法律援助“进乡村、进社区”，推动法律援助规范化工作向基层拓展。我们在全市已建立各类法律援助工作站点22个，法律援助工作站已覆盖全市16个乡镇、办事处，工、青、妇、残、老、军等专门工作站也相继建立，劳动、交警等新的工作站点也正在积极筹备中。基本形成了纵向到底，横向到边，覆盖市、乡、村三级的网络机制，极大地方便了基层群众和各种特殊类别人群的法律援助需求。伴随站点的建立，中心将的案件审核、受理、承办、归档、监督、检查等一系列相关制度也一并在基层推广开来，并通过定期培训和例会制度，将新的规范化要求贯彻落实下去，保证了基层群众不仅要能得到法律援助，更要能得到优质、规范化的法律服务。
随着援助网络的延伸，为保障网络组织充分发挥作用，提升法律援助工作水平，努力使法律援助工作人员达到规范化指导要求，中心在配备4名专职律师的基础上，又在统一招考的16名司法助理中，择优挑选了8名法学专业的新毕业大学生作为法律援助志愿者，充实到我市法律援助专职工作人员队伍中，现在我市法律援助在编工作人员已达13人。
（四）优化设施建设，加大物质保障***司法局仅有一幢办公楼，除局领导班子成员和各科室人员办公外，还包含公证处和援助中心，办公用房十分紧张，经过几次调剂，本着确保援助中心办公用房的指导思想，局里给中心安排了四间办公用房，总面积达到了80多平米，并且为了方便群众，房间全部安排在一楼。整个中心被设置成了一块相对独立、功能齐全的办公区域，咨询接待、案件受理和文印、档案等功能区化得到合理安排。在经费紧张的情况下，法律援助的办公设备也是严格按照规范化要求，先后配备了笔记本电脑、台式电脑、打印机、复印机、档案柜等先进办公设施，现在已做到人手一台电脑，中心日常办公已实现了自动化。另外，中心配备有专门的办案车辆，使中心的硬件水平上了一个大的台阶，为开展法律援助工作创造了良好条件。不仅如此，各乡镇援助工作站也全部配备了微机和网络，信息管理系统在基层工作站已全面投入应用，极大地方便了基层群众。
在强化软硬件建设的同时，我们更加注重解决援助工作发展的瓶颈问题。省级规范化建设标准下发后，中心向局领导多次汇报，争取重视和支持，同时积极沟通财政部门，争取加大经费保障力度，通过努力，现在我市已将法律援助经费列入政府财政预算，每年，市财政在保证人员工资和办公经费的基础上，确保了5万元以上的专项业务经费，并逐年递增，09年达到了7万元，从而有力地保障了我市法律援助工作的深入开展。
三、注重实效，提高法律援助规范化建设水平
按照规范化建设的总体目标要求，物质保障、制度保障等等一切措施，落脚点就是使法律援助这项“民心工程”真正发挥其应有的作用，我们深刻感觉到，规范化建设的实效就具体体现在办案数量和质量上面，体现在为贫弱人群实实在在解决问题上面。争创省级规范化中心以来，我中心案件办理数量逐年递增，09年已达到203件，案件办理工作受到了省中心、市中心领导的充分肯定。
办案数量和质量的同步提高，与我们采取的规范化措施密切相关，每年年初我们都要针对各法律服务机构下发一年工作要点，明确各项任务，这项工作已经制度化。在日常工作中，我们自觉加大了自办案件力度，要求法律援助专职律师必须完成一定数量的案件，能自办的绝不指定，以确保案件办理质量。其次我们明确规定，所有社会律师每年必须办理2件法律援助案件，并将完成法律援助案件的完成情况与法律服务机构人员的年检注册挂钩，对未完成任务的机构和个人不予年检注册。同时加强法律援助的办案流程监督，从程序和实体上规范法律援助的申请、受理、指派、结案、归档等环节，提高了工作效率，确保了结案率和满意率，实现了法律援助零投诉。通过这一系列规范化措施，我们办理了一批有影响的法律援助案件，取得了良好的社会效果，赢得了群众的一致赞誉。
四、创新思路，促进法律援助规范化建设持续发展。
法律援助工作是一项长期工程，随着社会的发展要不断规范化、现代化。面对着新形势、新挑战，我们立足于实际，不断创新发展的思路，促进了法律援助规范化建设的新局面。
一是积极整合社会资源，扩大法律援助覆盖面。在政府财政困难，社会捐助有限的情况下，积极寻求多种方法分散，缓解经费不足的压力。我们充分利用依托司法所设立的基层法律援助工作站，对一些相对简单的援助事项，交由基层司法所、法律服务所就近初审，符合一定条件的就近办理，这样既方便了基层群众，又节约了办案成本，同时这种法律援助到家门的做法，宣传带动效应明显，深受人民群众欢迎。
二是创新援助方式，节约援助资源。过去法律援助经常是采用以诉讼代理为主的方式，实际上有些案件走和解调解的路子，反而更容易收到良好的效果，调解不仅仅减少了当事人的讼累，也极大地节约了我们有限的援助资源。为此，我们特别联合律师事务所，设立了调解中心，对一些能以非诉讼调解办结的案件，我们积极引导当事人坐下来协商解决，这不但降低了援助成本，提高了援助效率，为受援人提供了高效、便捷、优质的援助服务，也产生了良好的社会效应。
各位领导、同志们，以上简单总结了近几年来我市法律援助工作规范化建设中的一些做法和认识，对照先进，我们仍有不小的差距，主要是在经费保障，制度建设等方面，我们还需要进一步加大、加强。我们的法律援助规范化建设工作还刚刚起步，任重而道远，我们决心以这次会议为契机，向先进单位学习，克服困难，再接再厉，争取为更多的贫弱人群提供高质量的法律援助服务，为构建和谐秀美的新***做出更大的贡献。谢谢大家。
***市法律援助中心
一、统一思想，切实提高加强基层法律援助工作站建设重要性的认识
法律援助作为政府的民生工程,架起党委政府联系人民群众的桥梁。法律援助工作站建立在最基层，与人民群众联系最直接、最密切。发挥好工作站的便民优势，就能将我们法律援助工作延伸到人民群众中，有利于方便人民群众，保证社会弱势群体的合法权益在遭到侵害时能够得到及时、方便、快捷的法律援助和法律服务。多年的实践证明，法律援助工作站在维护公民合法权益，促进社会和谐稳定方面具有不可替代的作用。目前，我市的基层法律援助工作站虽已普遍建立，但由于人员编制、经费保障、职能定位等方面的缺失，法律援助工作站建设仍然比较薄弱，职能作用的发挥有待进一步加强。今年司法部、省厅提出要更加注重法律援助服务体系建设，延伸触角，扩大法律援助覆盖面。这是实现便民利民、服务基层、构建和谐的一项重要举措。各县（区）局要充分认识加强基层法律援助工作站建设的重要意义，切实增强责任感，采取有效措施，把此项工作认真抓好抓实。
二、加强领导，全面推进基层法律援助工作站建设
各县（区）局要把进一步加强基层法律援助工作站建设作为发挥司法行政职能作用的一件大事摆上议事日程。主要领导要负总责、亲自抓，分管领导要具体抓。全市要在乡镇、街道依托司法所普遍建立法律援助工作站，在村、社区建立法律援助工作联系点，设立法律援助联络员。做到一镇（街道）一站，一村（居）一员，推动法律援助工作不断向基层延伸，形成覆盖全市镇村的法律援助网络体系。各县（区）局要大力加强基层法律援助工作站的组织、机构、队伍、业务以及制度等方面建设，工作站的标识统一按照省司法厅《关于统一使用法律援助视觉识别系统的通知》（司办[]27号）执行。今年，各县（区）要建设法律援助工作站示范点不少于20%，推动提高法律援助工作站规范化水平。各县（区）局要积极向当地党委、政府汇报，加强与编委、人事、财政等部门联系，争取理解支持，帮助解决实际问题，促进基层法律援助工作站建设的各项工作顺利进行。
三、明确职能，充分发挥基层法律援助工作站重要作用
各县（区）局要切实加强对基层法律援助工作站的指导。合理选配工作人员，定期开展业务培训，不断提高服务质量，确保规范化运作。一要明确工作职责。建立科学、合理、高效的申请受理审查机制，拓展异地协作服务领域，方便困难群众申请法律援助，及时对申请事项进行审查，提出初审意见，报送上级法律援助机构批办；进行法制宣传；接待、解答来访群众的法律咨询，并及时汇总，总结典型案例和经验等。二要公示相关内容。要将法律援助范围、法律援助申请须知、申请流程、工作制度等公布上墙。三要规范工作台账。做好来电登记和来访登记，每月整理分析来电来访情况，及时汇报舆情分析。四要配备值班人员。要整合律师、基层法律服务工作者力量，根据专业特长，将责任心强，有服务公益事业热情的律师、基层法律服务工作者组建成一支专门队伍，在工作站实行轮流值班制，负责接待申请人员，承办相关法律援助案件。
四、规范管理，进一步完善考核机制
各县（区）局要做好规划、管理、指引、协调工作，切实加强对基层法律援助工作站的监督管理和业务指导。健全和规范工作站的各项管理制度，如：服务公示制度、服务承诺制度、受案登记制度、业务台帐制度、学习培训制度、考核评优制度、监督投诉制度等。要根据法律援助工作站的具体特点，对法律援助工作站制定统一的考核管理标准。将法律援助工作站的队伍建设、作风建设、业务建设、硬件建设等纳入年度考核，使各地基层工作站本着“方便群众、及时高效、维护稳定”的工作理念，广泛开展法律援助工作，切实维护群众合法权益。
关键词： 法律援助制度；新型理论模式；和谐社会
Abstract:Discussion on China’s legal aid system, should not be confined only to concrete system construction, but be promoted to theoretical altitude. With construction of harmonious society, the construction of model theory pattern of legal aid system becomes urgent and significant. It is necessary to discuss the New Model Theory Pattern of Legal Aid System in China from the perspectives of value base, economy foundation, politics base and humanity basis.
Key words: legal aid system；new model theory pattern；harmonious society
作为我国法治建设进程中的一朵“奇葩”，法律援助制度经过近十年的酝酿和准备，终于以《中华人民共和国法律援助条例》的颁布实施为标志正式确立。我国法律援助制度在某种程度上扮演着时代宣示者的角色，应该与时俱进，为和谐社会的建构注入活力。制度建设，理论先行。理论创新是制度创新的前提和基础，制度创新是理论创新的动力和保障。我国法律援助制度作为一种经实践凝炼和升华的制度，必然离不开相关理论的支撑。对我国法律援助制度的探讨，不应仅停留于具体的制度层面，而应上升到理论模式的高度。随着和谐社会的提出和建构，法律援助制度理论模式的建构显得更为迫切和更具现实意义。然而，目前学界对法律援助制度理论进行基础性、前沿性、创新性研究较少，未能充分发挥理论的先导作用。因而，我们试图以和谐社会为视野，从价值基点、经济基石、政治基源、人文基础等方面探讨我国法律援助制度的新型理论模式。
一、人的发展: 我国法律援助制度新型理论模式的价值基点
人权保障是和谐社会的内在要求，也是法律援助制度的价值渊源。“从一般意义上说，人权是人的价值的社会承认，是人区别于动物的观念上的、道德上的、政治上的、法律上的标准。”[1]最早提出“人权”口号的是14世纪文艺复兴时期的人文主义者。他们开始了对人性的崇拜和对人自身利益的关注，表达了“人人生而平等”的愿望。随着资本主义的发展，“人权”越来越被西方国家所重视。“国家的进步过程，其实也是人权内容不断丰富、发展的过程。”[2］48大多数国家在宪法中以公民基本权利的形式规定了“人权”的内容，并在一般法律中以各种具体权利的形式将其明确化和具体化。我国十届全国人大二次会议正式将“国家尊重和保障人权”写进宪法，以国家根本大法的形式确立了人权保障的宗旨。这是新中国人权发展史上的一座里程碑，也是中国法治现代化的必然选择。我国法律援助制度主要是为了确保“弱势群体”的合法权益能够得到公平实现，侧重于司法救济和保障，是人权保障价值的具体表现形式之一。但这种人权保障制度是片面、不完全、不平衡的，它只强调对某些特殊人群某方面的人权保障，其他许多本应为法律援助制度所“牵挂”的直接权利，如学习权、经济权、政治权、社会权等本属于人权范畴的一系列权利都被排除。人权保障是一项系统工程，仅从司法角度救济弱势群体，只实现他们部分人权的做法并不能从根本上解决问题。他们的司法人权即使能够得以实现，也会因为其他人权缺失的制约而前功尽弃。因此，可以说目前我国法律援助制度所追求的人权保障价值，只是在某一历史阶段的静态的特殊要求，没能在人类发展的动态过程中审视和设计。我们认为，我国法律援助制度应以人权保障作为一般目标，以人的发展作为价值基点。
人的发展是和谐社会的基本表征。“建设社会主义和谐社会的过程，从本质上讲也就是推进人的全面发展的过程。”[3]人是目的，也是手段。法律援助不是目的，而是手段。法律援助所进行的一切活动都是以人为中心的，都与人有密切联系，它为弱势群体自身的发展提供了一个法律平台。我们认为，法律援助应该突破只提供直接的法律帮助的束缚，通过提供与法律援助相联系的更为广泛的间接的法律服务，全面改善困难群众的生活环境和发展条件。因为“一个社会的贫弱者，法律问题仅仅是他所遇到的广泛的社会、情感、健康和其他问题中的一个方面而已，如果法律援助为他提供了一个案件的帮助，在个案结束后，他的经济状况并未改变，还会面临其他问题，也就是说，就个案进行的法律援助并未从根本上解决问题。”[4]同时，我国法律援助制度的发展不应该只停留于对单个人的法律帮助，而要在单个受援人的生活、权利等发生明显改善后，使其全面提升自己、发展自己，并尽可能帮助周围的人，促进社会正气和爱心的养成，从而实现全体人民的全面发展和社会的和谐进步。
中华民族的伟大复兴是全体华夏儿女梦寐以求的理想。因此，“我们应超越个人利益、阶层利益的局限，站在时代的、历史的、发展的、民族振兴的高度”[5]来看待我国法律援助制度。我国法律援助制度可以唤起“中华民族的主体意识”，使人们认识到中华民族的伟大复兴不只是一部分人的复兴，而是整个民族的复兴。对弱势群体的帮助实际上是为其发展提供平台，能够加快民族复兴的进程。从这样的高度来看，我国法律援助制度有助于社会不同阶层之间的交流与了解，实现全民族心灵上的共通共融。它完全可以成为点燃弱势群体生存与发展希望之火炬，成为提高全民综合素质的有力杠杆，成为中华民族伟大复兴的助推器。
二、资源配置：我国法律援助制度新型理论模式的经济基石
根据司法部法律援助中心提供的统计数据，2006到2011年间，政府法律援助的机构和工作人员数量都在保持平稳小幅增长。从2010年开始，法律援助经费收入与受援人数大幅增加，2011年老年人受援人与2006年相比增加近一倍，所占比重多年来一直维持在10%左右。
（一）司法行政系统老年人法律援助工作基本经验
《条例》规定了法律援助是政府责任，并规定了法律援助的范围，同时授权省、自治区、直辖市人民政府可以对《条例》规定以外的法律援助事项作出补充规定。在法律援助事业发展较成熟、财政保障充足的省份，已经认识到仅用经济困难一个标准，无法容纳进所有需要法律援助的社会弱势群体，开始对特殊人群法律援助的探索，根据各地老年人法律援助的实际做法，总结了如下几条共同经验：
1.降低门槛，扩大老年人法律援助范围。明确老年人作为法律援助事项的特殊主体，不受经济困难标准约束。如河南省规定残疾人、未成年人、老年人、妇女维护自身合法权益的法律事项属于法律援助范围。浙江省对低保老人不受援助范围限制、不分案件类型给予法律援助，对高龄老年人申请法律援助免除经济困难审查。
2.建立、健全老年人法律援助网络。根据全国老龄委公布的《2009年度中国老龄事业发展统计公报》显示，截止2009年底，我国老年人维权，市、区（县）、街（乡）、居（村）四级法律援助网络建设基本完成，全国共建立各级老年人法律援助中心19909个，老年维权协调组织达135704个。各地法律援助机构下设老年法律援助工作站，乡镇、街道办事处司法所设立老年维权岗，指派专人从事老年维权工作。
3.简化申请程序，开辟老年人法律援助绿色通道。对前来咨询法律问题的老年人予以优先接待解答，对提出法律援助申请的老年人优先受理，只要符合法律援助条件的，受理后优先指派办理。多省对行动不便、高龄、空巢老人以及患病残疾的老年人提供电话预约上门服务。
4.加强宣传，增强老年人的维权意识。组织律师、法律工作者、维权志愿者不定期进村（社区）、敬老院等为老年人提供面对面的法律服务。在老年人活动集中的场所设置法律援助宣传栏，介绍法律援助的申请流程，发放法律援助联络卡和法律援助宣传材料。
5.对涉及赡养、婚姻、家庭暴力等家庭内部案件，建立多元纠纷化解机制，尽力采取劝导、调解等非讼方式解决，促进家庭和睦。
（二）司法行政系统老年人法律援助制度现存问题
虽然政府法律援助机构已经在老年人法律援助方面有很多经验，但由于我国地域差异太大，法律援助地区发展不平衡性明显，总体来看，主要存在以下几个问题：
1.经费保障不足。法律援助对象及范围的确定取决于政府法律援助的供给能力，具体来说，就是以资金源为条件，设定法律援助资格条件。《条例》为法律援助对象及范围设定了下限，具体实施还要依据各地（省、区、市）关于法律援助范围的补充规定来执行。各地规定的主要依据就是地方财政的保障能力。经济发展情况比较好，当地领导对于法律援助事业重视程度高，经费保障充足，对于法律援助范围的规定就比较宽泛，针对特殊群体也有优待政策，反之可能连法规规定的援助范围内的群众都不能做到应援尽援。同时，财政经费的不足也导致办案补贴标准过低，给承办人的补贴甚至不能覆盖办案成本，影响了援助人员的积极性，进而影响案件办理质量。
2.质量监控机制有待加强。一些法律援助机构完成受理、指派之后没有继续跟进案件的办理情况，对于案件办理质量不了解，一些社会律师和法律工作者自身的收费案件很多，事务繁忙，对于援助案件没有热情，投入的时间精力很有限。
3.法律援助与社会救助、司法救助等机制衔接有待改善。有些法律援助案件同时需要社会救助，比如老年人遭受虐待的案件，需要社会救助机构为其提供临时居留场所；患病、受伤的老人，需要社会救助机构为其提供医疗救治；但法律没有相关规定，仅凭法律援助机构自身的力量，不能解决受援人的上述困难。根据2005年《最高人民法院关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》，正在有关部门接受法律援助的当事人可以向法院申请司法救助。但现实生活中，诉讼、仲裁、鉴定费用一般是缓交、减交，很少有免交的情况，特别是鉴定费用，相当一部分老年人即使缓交、减交也负担不起。社会救助与司法救助的缺失都会影响法律援助案件办理的实际效果。
二、彩票公益金法律援助项目
（一）彩票公益金法律援助项目老年人法律援助实施状况
彩票公益金法律援助项目三年援助的老年人案件通过审核14906起，占项目援助通过案件总数的13.2%。其中，2009资金年度通过审核的老年人法律案件为3605起，占总数的13.2%；2010资金年度为3742起，占总数的13.4%；2011资金年度由于彩票公益金法律援助资金总额由5000万增至1亿元，老年人案件数量也随之增长了一倍，为7559起，占总数的13.0%。三年来为老年人案件补贴2396万元，占补贴金额总数的12.7%，为老年人取得利益或挽回经济损失6.89亿元，其中2011年度为老年人案件发放补贴1216万元，占补贴金额总数的12.5%，为受援人挽回损失4.21亿元。从实施单位类型上来看，法律援助机构实施15146件，占总数的96.6%；民办非企业实施202件，占1.3%；律师事务所实施120件，占0.8%；妇联法律帮助机构实施166件，占1.1%；直接资助办案单位实施29件，占0.1%；高校社团实施22件，占0.1%。从承办人类型上看，法援机构工作人员办理的3070件，占总数的19.6%；社会律师办理5138件，占32.8%；基层法律工作者办理6670件，占42.5%；社会组织和注册法律援助志愿者办理806件，占5.1%。从案件类型上看，民事案件14623件，占总数的93.2%；刑事案件271件，占总数的1.7%；行政案件151件，占0.9%；刑事附带民事案件575件，占3.7%；执行案件67件，占0.5%。从案由类型看，赡养纠纷4123件，占总数的26.3%；交通事故纠纷2786件，占17.8%；土地纠纷793件，占5.1%；劳动争议598件，占3.8%；健康权、身体权纠纷575件，占3.7%；继承纠纷541件，占3.4%；离婚纠纷375件，占2.4%。[3]
（二）彩票公益金法律援助项目老年人法律援助制度特点
1.明确老年人作为项目资助对象之一，放宽援助事项和援助范围。项目旨在帮助包括老年人在内的五类特殊受援主体而不是一般贫困者，体现了特殊人群视角。《中央专项彩票公益金法律援助项目实施与管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）规定的项目资助案件范围从经济困难标准和案件类型上都比《条例》规定得宽松。具体来说，在案件类型上，老年人多发的案件类型中，赡养纠纷方面，项目资助赡养费纠纷、变更赡养关系纠纷等都被纳入；项目也资助离婚等多种婚姻财产、婚姻效力纠纷；在人身损害纠纷方面，项目资助道路交通事故、医疗事故、工伤事故等多种人身损害赔偿纠纷，而《条例》对这些都无特别规定。在经济困难标准上，项目资助经济状况高于当地法律援助经济困难标准，但低于当地城镇职工最低工资标准的老年人，即经济状况既不属于绝对贫困、又不能够负担法律服务费用的“夹心层”困难老人。同时，项目对中西部的法律援助经费做了一定补充，规定可以资助经济状况和申请事项符合《条例》和本省（区、市）补充规定的法律援助事项范围，但当地法律援助经费确实存在困难的案件，但此类案件不超过本地区使用该项资金办理案件总数的1/3。
2.多元实施主体提供专业化服务。法律援助是政府责任，但随着社会经济生活复杂化程度的增加、利益分化的加剧，政府法律援助在质与量上势必不能完全满足不同群体的不同需求，需要社会组织的有益补充。虽然《条例》有规定，但多年以来，关于社会组织参与法律援助的地位、性质及管理方式一直没有法律的明确规定。彩票公益金法律援助项目的多元实施主体为民间组织参与法律援助提供了很多经验。彩票公益金法律援助项目的实施主体包括五大类：政府法律援助机构、法律援助类民办非企业、妇联法律帮助机构、全国律师协会、高等院校法学院法律援助社团组织。不同的实施主体有不同的特点，能满足不同人群的需求，不是非此即彼的选择，而是优势互补，并形成良性竞争关系，促进法律援助事业发展，满足困难群众不断增长的法律援助需求。政府法律援助的优点在于经费有保障（但不一定充足），机构稳定，实施法律援助工作能够形成常态化运作，利用原有的网络化、科层官僚体制，执行能力比较强，管理较规范。其缺点政府机构提供的服务面对全体社会成员，对特殊群体的倾向性不大，且科层体制较为僵硬，立法、政策面对复杂多变的社会现实不能及时做出回应。部分社会成员，特别是与政府发生纠纷的公民，对于政府机构抱有不信任态度，政府机构的官僚属性与普通民众有距离感。与民间组织相比，政府法律援助的法律成本较高。民间组织提供法律援助的优点在于专业化，民间组织提供的法律援助服务受资金、人员的限制，不可能面面俱到，往往形成自己的专业特色，专门接受某一类人群、某一类事项的法律援助申请，更了解特定类型人群、案件的特点，提供更优质的服务。民间组织一般规模比较小，灵活性、创新性较强，可以根据社会生活的变化随时调整自己的服务方向，提供新型服务。目前彩票公益金法律援助项目的最主要实施主体为政府法律援助机构，依托政府原有的机构网络和人员配置，资金全部用于给承办人发放办案补贴，不另外补助实施单位的办公费用，体现了彩票公益金法律援助“做事不养人”的项目特征，最大程度地节约了项目实施成本，把资金全部都用在个案补贴上，真正惠及受援人。项目培育、扶植的民间组织也起到了强有力的补充作用。由政府提供常规化服务，民间组织面对特殊群体、特殊案件提供专业化服务，多种服务主体提高了弱势群体了解并利用法律援助的机会。
3.严格办案流程，确保案件质量。彩票公益金法律援助项目对于法律援助流程有一套独特的规定。在案件受理阶段，对承办人和受援人进行书面的权利义务告知。在案件办理过程中，规定对重大、复杂、疑难的法律援助案件，项目实施单位、案件承办单位应当研究，确定承办方案，确保办案的质量和效果。在案件办结后，要定期回访，检验受援人满意度。彩票公益金法律援助项目更加严格、规范的管理流程也促进了法律援助机构工作管理的规范化。项目的回访制度、补贴发放方式等管理方式也被法律援助机构进行常规工作时所采纳，项目制责任具体化、流程规范化的优点带动了法律援助机构日常工作的发展。
（三）彩票公益金法律援助项目老年人法律援助的发展方向
1.增强实施主体的专业化。针对农民工、未成年人、妇女，彩票公益金法律援助项目都有专门的社会组织作为实施单位去承办相应的法律援助案件，但目前全国范围内尚没有专门针对老年人法律援助的民间组织，尚未发挥多元主体的优势。老年人的法律援助案件主要还是由政府法律援助机构承担，有些老年人可能具有多重身份（如妇女、残疾人、农民工），这部分案件由相应的民间组织（妇联、残联、劳动法律援助民办非企业）去承办。彩票公益金法律援助项目若过多依靠政府法律援助机构，很难体现项目特色，应鼓励、孵化、扶植一批体现人群视角、擅长办理老年人法律援助案件的民间组织，或将老龄委系统纳入项目实施主体，依托已有的老年人维权网络，培养一批善于和老年人交流、在老年人法律事务方面有专长、责任心强的律师、法律工作者及维权志愿者，开展针对老年人身心特点、满足老年人特殊需要的专业法律援助服务。
2.提高资金使用的科学化。目前彩票公益金法律援助的资金总额还远远不能满足老年人对于法律援助的需求量，在现有条件下，还需不断探索如何使有限的资金资助更多的困难老年人、让资金使用发挥最大效益。彩票公益金法律援助项目的补贴标准和一般司法行政系统法律援助案件补贴相比相对较高，这在一定程度上提高了承办人办理法律援助案件的积极性，也有利于提高案件质量，但在资金总量一定的情况下，个案补贴标准高就意味着能够援助的案件总量相对少。所以，要将有限的资金用于最需要援助的老年人。首先，应进一步细化《暂行办法》第六条规定的项目案件资助类型，明确不予援助的案件类型。其次，进一步细化案件补贴标准。《暂行办法》第三十条规定了对案情简单、工作量小的案件降低补贴标准，笔者在北京郊区农村的调研过程中，发现一些案情特别简单、争议金额不大的案件，仍按照一般标准发放案件补贴。所以，应不断细化补贴标准，根据案件难易程度、承办人付出的劳动划定不同档次的补贴标准，提高资金使用的科学化程度。
三、结论
（一）法律援助的对象应分为一般对象和特殊对象
一般对象是指一般经济困难者，即经济条件达到国家设定的经济困难标准、确无能力按市场价格购买法律服务的公民。特殊对象是指因生理、心理、文化等非经济因素陷入贫困状态的社会弱者，如老年人、妇女、残疾人、未成年人、农民工等，这几类人群的弱势状态是由于自身生理、心理等特点以及社会条件造成的，与一般经济困难者相比体现出了特殊的人群特征。老年人是法律援助的特殊对象，老年人法律援助具有必要性和特殊性。老年人由于自身的生理、心理、文化、经济特点造成了其社会弱者的角色，其自身权益容易受到侵害，法律服务的需求很大，而依靠自身购买法律服务的能力极为有限。所以，老年人需要法律援助，发展老年人法律援助事业具有必要性。老年人的自身特点也为老年人法律援助服务提出了特殊的要求，需要专门的机构和人员保障，老年人法律援助具有特殊性。
（二）司法行政系统的老年人法律援助体系积累了一定经验，但仍不能满足老年人不断增长的法律援助需求
虽然中国的法律援助制度、老年人权益保障工作经历了近二十年的发展，各地司法行政系统在老年人法律援助工作方面积累了一定的经验，但地方法律援助工作的开展受制于财政、人员，甚至是领导重视程度等多种因素，地区发展存在很大差异性。在相当多地区，仍未认识到老年人法律援助的特殊性，不熟悉老年人法律援助工作的特点，未把老年人作为法律援助特殊对象加以特别优待。
（三）彩票公益金法律援助项目本身具有很强烈的人群意识
一、指导思想
深入贯彻落实区委关于全面推进依法治区精神，紧紧围绕区委、区政府中心工作，以“法惠百姓服务万家”为主题，充分发挥司法行政法治宣传、法律服务的职能优势，大力开展法治宣传、法律服务、法律援助、人民调解等公益法律服务活动，满足基层干部群众的法律服务需求，不断提高基层法治化管理水平，为促进和谐建设营造良好的法治氛围。
二、目标任务
（一）主要目标：通过大力宣传与基层干部群众生产生活密切相关的法律法规，积极提供高效优质法律服务，进一步增强基层干部群众的法治意识，树立依法行使权利、履行义务的观念；进一步增强村居“两委”干部的法律素质，提高依法决策、依法管理、民主管理的能力和水平；进一步建立以律师事务所、基层法律事务所为主体，以司法所为依托的基层法律服务体系建设，不断满足人民群众日益增长的法律需求。
（二）主要任务：一是深入宣传宪法赋予广大公民的基本权利和基本义务，增强基层干部群众的宪法观念，牢固树立宪法权威，形成崇尚宪法、法律的社会风尚；二是深入宣传刑法、刑事诉讼法、反、治安管理处罚法、未成年人保护法、妇女权益保障法等法律法规，切实维护基层社会和谐稳定；三是深入宣传与基层干部群众生产活动密切相关的法律法规，如土地征用、承包地流转、财政税收、劳动和社会保障、城市管理及环境保护等法律法规，促进经济的持续健康发展；四是深入宣传与基层干部群众生活密切相关的法律法规，如婚姻家庭、财产继承、民主管理、依法维权、食药品安全、计划生育、小区物业等方面的法律法规；五是着手培育和践行社会主义核心价值观，深入宣传以文明生态村、和谐社区建设示范社区、民主法治村（社区）建设为载体的构建和谐乡村、社区的重大意义，不断提高基层法治化管理水平。
三、主要措施
（一）开展以提高基层群众法律素质为主要内容的法治宣传教育活动
1.举办“村（居）法律集市”集中宣传活动。利用各种节日节点、集市等基层群众集中的场所和时间，组织法治宣传员、普法志愿者、人民调解员等，深入实地发放各种法治宣传资料和普法读物，与基层群众进行面对面的宣传、咨询、交流。要充分发挥村居文化设施、道德讲堂、村居学校的作用，定期开展群众性法治宣传活动。要注重整合融入，加强与党委宣传部门、政法部门以及人力资源、民政、农业、计生、工会、妇联等有关部门的沟通协调，充分调动其积极性，发挥其职能优势,共同做好基层群众法治宣传教育工作，提高普法效果。活动期间，各区每月开展不少于1场的法律集市集中宣传活动。宣传资料和普法读物，与基层群众进行面对面的宣传、咨询、交流。要充分发挥村居文化设施、道德讲堂、村居学校的作用，定期开展群众性法治宣传活动。要注重整合融入，加强与党委宣传部门、政法部门以及人力资源、民政、农业、计生、工会、妇联等有关部门的沟通协调，充分调动其积极性，发挥其职能优势,共同做好基层群众法治宣传教育工作，提高普法效果。活动期间，各区每月开展不少于1场的法律集市集中宣传活动。
2.开展“法治讲堂•律师以案释法”宣讲活动。宣讲内容以《宪法》、《村民委员会组织法》、《土地管理法》等法律法规及国家关于“三农”发展、耕地保护、土地征用、拆迁补偿、家庭联产承包、村民自治、村务公开、投诉、法律诉讼等与基层干部群众利益密切相关和普遍关注的方针政策为重点，力求通过以案析法、浅显易懂的方式，深入基层开展宣讲活动，引导、教育基层干部群众遵纪守法，不断提高基层干部群众的法律素质和依法监督管理村居社会事务的能力。
3.开展“法治影视进村（居）”集中巡映活动。（1）查看各镇（街）法制辅导站挂牌情况、了解相关工作落实情况。（2）查看各村（居）宣传栏是否定期或不定期开设普法宣传内容。（3）查看各村（居）普法“五个一”工作落实情况，对工作完成较好的进行经验介绍和推广，对落实不到位的分析原因，及时纠正，做好“五个一”普法的长效机制。
4.开展“法治影视进村（居）”集中巡映活动。根据市电影公《“法治影视进村（居）”电影放映活动策划方案》的安排，我辖区的法治电影放映时间主要集中在2016年9月份至2016年3月份之间，区普治办要跟踪电影放映的进度，做好相关的宣传工作。（责任部门：区普治办）
（二）开展以提高基层群众依法治理水平为主要内容的基层法律服务活
5.开展司法所与律师事务所“所所联合”法律服务活动。积极组织安排镇（街）司法所与律师事务所进行联合工作，各司法所要认真了解本辖区镇（街）、村（居）组织和基层干部群众对法律服务工作的具体需求，认真安排律师开展活动的场所，每月将群众法律需求和律师服务的时间、地点等基本信息对外公布。（责任部门：普治办、基层股、各司法所）
（三）开展以维护基层群众合法权益为主要内容的法律援助活动
6.扩大法律援助宣传效果。以开展“法律援助关爱妇女儿童”、“法律援助进农村进社区”等活动为载体、集中时间、集中地点，组织法律工作人员现场受理法援申请、提供法律咨询、发放法援宣传资料等形式开展，区法援中心除配合省、市级开展的必要宣传外，还要自行组织进农村、进社区广泛开展宣传，要充分利用宣传栏、宣传广告、散发宣传资料等形式开展宣传。努力扩大法援宣传覆盖面，提高群众对法律援助的知晓率。（责任部门：区法律援助中心，各司法所）
7.推进非诉讼调解工作。要充分发挥基层法援工作站贴近群众的优势、重点针对基层涉农群体性纠纷，农民工讨薪、老弱病残维权等案件，加大非诉讼调解力度，要充分调动起法律援助信息员的积极性，主动作为，为弱势群体提供便捷高效的法律援助，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定，保质保量地努力完成上级确定的工作目标。（责任部门：区法律援助中心，各司法所）
8.健全法律援助便民服务机制。一是创建优质高效的便民服务窗口，为法律援助申请人提供便捷高效的窗口服务。二是创新便民服务措施。探索在线解答咨询、网上受理案件，为偏远地区群众和行动不便的群众申请法律援助创造便利条件。三是开辟绿色通道、对老弱病残、行动不便的群众，提供预约服务、上门服务，符合法律援助条件的现场受理，实行一次性办结制度，对突发紧急、涉访涉诉、社会关注的案件和群体性案件，优先快速办理，材料不齐全的可事先提供法律援助，事后补齐申请材料。（责任部门：区法律援助中心，各司法所）
（四）开展以推进基层平安建设为主要内容的矛盾纠纷调解活动
9.开展矛盾纠纷集中排查。排查工作要采取走访式面对面地进行。对排查出来的矛盾纠纷，全部登记造册，逐一分析研究，逐一制定调处方案，逐一落实调处责任人。（责任部门：基层股，各司法所）
10.召开村（居）民调解示范大会。选取典型的矛盾纠纷个案，适时组织召开村（居）民调解示范大会进行示范调解，达到“化解一件、教育一片”的效果。活动期间，计划于8月在演丰镇山尾村调委会调解室，于11月在人民街道（或博爱街道）司法所各召开一次调解示范会。（责任部门：基层股，各司法所）
四、实施步骤
开展“法惠百姓服务万家”主题活动时间从2016年4月开始至2016年3月结束，具体分为三个阶段。
（一）动员部署阶段（4月）。局各股室、法律援助中心及各司法所根据本实施方案，结合工作实际制定具体的工作方案或工作计划，积极动员，周密部署。
（二）组织实施阶段（5月至2016年1月）。各责任部门按照工作方案和计划要求，认真组织实施，广泛开展各项活动，务必取得实效。司法所应做好开展活动的相关记录，律师参与活动应有工作笔记。各司法所要做好活动期间的信息上报工作，及时将活动开展情况、现场图片上报区法宣股，同时主动撰写“法惠百姓服务万家”案例。活动期间，每所上报相关信息及案例不少于5条。
（三）总结评比阶段（2016年2月至3月）。对“法惠百姓服务万家”主题活动进行全面总结，总结推广好的经验和做法，表彰先进，巩固和提升活动效果。各责任部门开展活动的总结报告于2016年1月20日前报区局法宣股。
五、组织领导
为确保活动顺利进行，成立区“法惠百姓服务万家”主题活动领导小组
六、工作要求
（一）精心组织，强化督查。开展“法惠百姓服务万家”主题活动是建设“和谐”的重要举措，各责任部门要高度重视，把此次主题活动作为年度工作的重要组成部分，摆上工作日程，主要领导要亲自过问，分管领导要具体负责，职能部门要精心策划、统筹安排、及早制定活动方案，认真组织实施，确保活动参与度高、声势强、效果好。
关键词：法律援助；法律援助质量；保障制度；健全完善
中图分类号：D926.04
文献标志码：A
文章编号：1002-7408（2016）11-0105-04
法律援助作为一项救助贫弱的现代司法制度，在服务保障民生、维护社会稳定和实现社会公平正义方面发挥着重要作用。党的十八届四中全会决定明确指出：“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，完善法律援助制度，健全司法救助体系。”随着我国法律援助事业的深入发展，在法律援助案件数量迅猛增长的过程中，法律援助的质量问题日益受到社会关注。2015年6月，中办、国办印发《关于完善法律援助制度的意见》，将“提高法律援助质量”作为加强法律援助工作的重要内容。新形势下，法律援助的质量提升已成为法律援助工作面临的重要任务，而健全和完善法律援助质量保障制度是加强法律援助质量建设的重中之重，也是实现法律援助事业新突破的关键所在。
一、法律援助质量定义及内涵
法律援助是由专门的法律援助机构组织法律援助人员和社会志愿者，对某些经济困难的公民或特殊案件的当事人给予减免费用的法律帮助，以使公民权益得以平等实现的法律制度。法律援助对当事人虽然是减免费用的，但并不影响援助质量，不能因为法律援助制度的公益性而在实效性上打折扣。法律援助要真正实现利民惠民而不成为形象工程或应景之物，就必须实实在在地为困难群众提供优质高效的法律帮助，切实解决其法律问题，维护其合法权益。没有标准化的法律援助质量为支撑，法律援助事业必然难以取得健康长效发展。
何谓法律援助质量？有学者认为，法律援助质量是指由法律援助机构和人员提供的法律援助服务所应具备的品质及内在的价值要求。[1] 笔者以为，此种表述界定的仅是法律援助服务质量，从广义上来讲，法律援助质量应包括法律援助服务质量和法律援助管理质量。法律援助服务质量系指法律援助人员接受法律援助机构指派后，办理法律援助案件的质量情况；法律援助管理质量系指对影响办案质量的经费、人才和监督方面的管理状况。[2] 管理质量和服务质量互为依托、相互促进，管理质量是基础和前提，服务质量是目标和成效，只有对管理过程进行严密控制，服务结果才会实现达标优质。二者相辅相成，共同构成法律援助质量的主要内容。据此，我们将法律援助质量界定为：法律援助机构对提供法律援助的过程进行管理控制，达到标准要求，进而使法律援助服务产品具备相应的专业品质。本文所探讨的法律援助质量保障制度体系，就是以标准化的服务质量为目标，严格管理质量监控，保障提供优质高效的法律援助产品的各种措施、规范和机制的总称。
具体来说，法律援助质量内涵大致包含三个维度的指标。第一，是否执行了相关法律法规和工作程式。这是“遵守规范和程序意义上的质量”，要求法律援助服务符合法律规范的实体和程序要求，突出强调其“合规性”。包括：是否严格遵照法律援助事项范围和经济困难指标；是否严格规范接待、受理、审查、指派等行为；法律援助人员是否严格遵守法定程序和执业规范。第二，是否维护了当事人的合法权益。这是“顾客满意意义上的质量”，突出强调其“合需性”。包括：是否依法维护了受援人的诉讼权利和实体权益；是否实现了有利于当事人的事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序权利充分行使；是否有较高的工作效率，保证了诉讼结果的执行，实现了利益最大化；是否为当事人提供了热情周到的服务。第三，是否维护了社会和谐稳定。“这是实现制度价值意义上的质量”，突出强调其“合目的性”。包括：是否有效预防和化解社会矛盾纠纷，积极修复破裂关系、缓和紧张关系、化解矛盾对立；是否平等保护公民权利，维护社会公平正义；是否弘扬社会正气，发挥法律对道德建设的促进作用。
二、我国法律援助质量现状和问题分析
法律援助（Legal Aid）萌芽于15世纪的英国，其从西方文明的摇篮中诞生，经过几百年的发展，经由传统意义上的社会慈善和社会福利措施，演变为国家或政府责任，成为现代意义上的法律援助制度。我国法律援助工作的开展肇始于上世纪90年代。1994年，司法部提出探索建立符合中国国情的法律援助制度，并在北京、广州、上海、武汉等一些大中城市开展法律援助试点工作。1995年，广州市率先建立了第一个由政府设立的法律援助中心。1996年3月颁布的《刑事诉讼法》和同年5月颁布的《律师法》，正式规定了法律援助的有关内容。此后，在司法部的积极推动下，最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部相继颁布了一系列关于刑事和民事法律援助的文件，各地也相继出台了有关法律援助的地方法规、规章，极大推动了法律援助工作的发展进程。2003年9月1日，国务院《法律援助条例》的颁布实施，在法制范畴内规范了法律援助的发展方向，标志着我国的法律援助从最初的无法可依、自行其是步入了法治的轨道。[3]
作为法律援助的后发国家，我国法律援助事业在20年的时间里取得了显著成就。法律援助案件数量迅速增长，法律援助范围不断扩大，近五年全国共办理法律援助案件499万余件，年均增长14%。河北省自2012至2015年共办理法律援助案件18.7万件，2015年案件量增长高达35%。数量增长的同时，质量提升亦不容忽视。不可否认，近年来我国的法律援助质量建设取得了一定的成效，但距离三个维度的指标仍有相当一段距离，质量现状并不乐观。课题组在河北省调研过程中发现，当前法律援助质量存在以下几个方面的问题：一是庭审前准备工作不足。一些法律援助人员办案积极性不高，重形式走过场。有些办案人员违规省略必要的办案程序，不阅卷、不会见、不调查取证，审前准备工作质量堪忧。二是法律援助办案专业化程度不高。存在办案程序公式化、实体问题简单化、辩护意见格式化、辩护策略模式化等问题，缺乏灵活性和针对性，不能做到因案施策。三是对法律援助质量重视程度不够。一些司法行政机关未能将法律援助质量放在重要位置加以部署和落实，个别法律援助机构存在重数量、轻质量的倾向，有些办案机关不能积极为法律援助人员提供必要的协助，使其无法及时获取案件材料，不能对案件事实、证据和适用法律进行细致充分的分析论证。以上问题导致法律援助流于形式，受援人得不到有效援助，法律援助办案质量难以取得理想效果，这些都严重影响了法律援助的公信力。
河北省法律援助质量存在的问题在一定程度上反映了我国法律援助质量的整体状况。从整个国家的法律援助运行状况来分析，造成法律援助质量问题的原因是深层次多方面的。当前，由于法律援助制度在我国发展时间较短，理论基础较为薄弱，实践操作缺少经验，加之受中国传统法律文化及经济发展状况的影响与制约，我国法律援助制度仍不完善。基于立法和实践上的缺陷导致的法律援助质量标准模糊、法律援助经费短缺、法律援助人员力量薄弱等因素，都影响了法律援助质量的改善和提升。具体说来，可以归纳为以下几个方面：
1.法律援助立法层级低，内容简单，缺乏统一性。目前我国关于法律援助的唯一一部全国性专门立法是国务院制定的《法律援助条例》，其他相关规定则散见于部门法律、地方性法规、行政规章及司法解释中，缺乏统一性和协调性。《法律援助条例》属于行政法规，立法层级较低，法律效力有限。虽然部分省市人大采用地方性法规的方式，对《法律援助条例》未能涉及的内容进行了适当的补充和完善，但毕竟存在着地方性立法的局限性。此外，现有的法律规范对保障法律援助质量的规定少之又少，并且过于笼统，缺乏可操作性。法律援助作为一项政府责任，其具体问题必须通过立法的形式加以明确和规范。没有全面统一的法律法规体系有力支撑，法律援助质量必然难以得到有效提升。
2.法律援助经费短缺，案件补贴标准较低。我国法律援助经费的主要来源是政府拨款。根据最新统计数据，河北省2015年度法律援助财政拨款数目为1700万元，占全省法律援助业务经费投入的68%。尽管政府拨款额每年都在增长，但这种拨款与持续增长的法律援助需求量相比，仍有很大的资金缺口。《法律援助条例》规定，政府必须向法律援助工作者支付办案补贴。近年来随着办案成本攀升、群体性案件多发等因素的出现，多地办案补贴费用标准已严重滞后于经济发展水平。以河北省为例，2013年修订的《法律援助经费使用管理办法》规定，“在本县（区）内办案的，刑事案件每件补贴400-600元，民事案件每件补贴500-900元”，虽然较之前调高了案件补贴标准，但仍低于社会律师平均办案成本。实践中有相当数量的法律援助案件由于补贴标准过低，办案人员不得不贴钱办案。这在很大程度上挫伤了法律援助工作人员的办案积极性，直接影响了办案质量。
3.法律援助队伍专业化不强，缺少有效的激励机制。基于法律援助受案范围及受援人员的特定性，法律援助案件类型具有专业性较强的特点，需要一批从业意愿强、专业素质高、业务能力强的工作人员。而囿于有限的补贴和薪酬，优秀法律人才参与法律援助的积极性普遍不高。根据课题组在调研中获得的最新数据，目前河北省法律援助机构实有人员数目为623人，其中通过司法考试者为374人，占比仅为60%。即便如此，对于有限的法律援助人才，亦未能形成合理的选拔机制、科学的培训机制和有效的激励机制，导致法律援助人才供给严重不足。当前在基层尤其是农村地区普遍存在着法律援助人员紧缺的状况，如河北省很多县区的法律援助机构只有一个工作人员，其在案件指派、录入、归档以及其他日常管理工作方面即占用了绝大部分精力，业务工作无暇深入开展。法律援助人才短缺和积极性不足，影响了法律援助工作的专业化发展，导致办案质量难以取得理想效果。
4.法律援助质量标准不清，评估监督机制不完善。要对法律援助办案质量进行监督，首先要建立一套监督依据的质量评价标准。《法律援助条例》第6条规定：“律师应当依照律师法和本条例的规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，依法维护受援人的合法权益，接受律师协会和司法行政部门的监督。” 据此条文，法律援助办案应当有明确具体的“标准”，这个标准是衡量服务产品是否合格达标的依据。符合标准即为合格，不符合标准就是不合格，高于标准则为优秀。但遗憾的是，这个“标准”是什么，至今未有明确、统一的规定。[4]“符合标准的法律服务”不仅是一种宣示性的规定，更要有一套切实可行的质量标准予以支撑。缺少统一的质量标准及评估指标等基础条件，就无法形成统一规范的法律援助质量评估和监督机制，导致对案件的监督管理和后续跟踪缺位，在很大程度上会制约法律援助质量的提高。
三、法律援助质量保障制度体系的健全和完善
针对我国法律援助质量现状和存在问题，课题组经过充分的分析论证，认为立法、经费、人才和监督机制是影响法律援助办案质量的四大因素。因此，法律援助质量建设须从立法完善、经费保障、组织保障和健全评估监督机制四个方面着手，使相关对策和措施标准化、规范化、制度化，构建法律援助质量保障制度统一体系，提高法律援助保障能力。
1.立法保障――完善法律援助法律体系。建构完善的法律援助质量保障制度体系，首要任务是完善我国的法律援助立法体系。现行《法律援助条例》属行政法规，立法层次较低。其他相关法律规范零散笼统，涉及法律援助质量方面的规定更是屈指可数，《法律援助条例》中只有三处涉及质量问题，并且过于简单，缺乏可操作性。法律援助在我国已经开展了20余年，如果说原来的立法重点解决了法律援助制度建立的话，那么保障法律援助的质量已成为今日立法的当务之急。[5]
加强法律援助质量的立法保障需从提升立法层级和健全法律体系两个方面着手。首先，要提升立法层级，制定专门的《法律援助法》。纵观法律援助制度比较发达的国家，如英、法、韩等相当一部分国家都制定了专门的法律援助法。我国制定专门法律的时机业已成熟，全国人大及其常委会应尽快制定《法律援助法》，通过立法提升法律援助的法律地位和效力层级；其次，要对现有的零散的法律规范进行整理汇编，补充法律援助质量保障内容，研究各法律规范之间的协调性，修改或删除相互冲突的条款， 细化和增加法律援助质量管理规范；此外，可借鉴西方国家的立法经验，在宪法中明确规定法律援助制度，逐步建立起以宪法为纲领，以《法律援助法》为主体，辅以国务院条例、地方性法规、部门规章等多层阶的法律规范体系，从而以科学严密的立法确保法律援助工作有效开展，切实保障法律援助实施质量。
2.经费保障――拓宽援助经费来源渠道，完善经费使用监管机制。法律援助经费不足严重制约了法律援助工作的开展。在一定程度上，“国家对法律援助的投入直接影响着当地法律援助事业的兴衰”。[6] 为加强法律援助质量的经费保障，首先要加大政府的财政投入力度，同时广泛开辟资金筹措渠道，建立以政府拨款为主、多渠道筹资的法律援助经费来源机制。
首先，进一步加大政府资金投入。基于国家责任的逻辑，政府财政拨款应是解决援助经费的主要渠道，也是援助经费最重要的组成部分。加拿大规定法律援助的基本资金由政府提供，德国、法国的法律援助经费全部由国家拨款。在英国与荷兰，每年用于法律援助的财政拨款均占全国财政支出的l%左右，丹麦占0.5%，香港的法律援助财政拨款则没有上限。就我国国情和法律援助的现状而言，法律援助经费短缺有财政资金不足的原因，也有地方政府重视不够的因素。应大力推动地方政府落实法律援助责任，尽快将县级以上法律援助业务经费全部纳入同级财政预算，同时应加大各级财政拨款的力度，保障法律援助经费的基本需求。
其次，广泛利用社会资源多渠道筹集资金。通过社会捐助筹集法律援助资金，主要有以下两种渠道：一是设立法律援助基金。其通过接收企事业单位、社会团体和其它组织及个人的捐赠，进行合法的投资运作，将其增值部分，包括基金存入金融机构收取的利息、购买债券和企业股票等有价证券的收益，用于法律援助的业务开支。目前，我国已设立了中国法律援助基金会，北京、江苏、重庆、云南等省市也设立了法律援助基金会。二是指定用途捐助。工会、共青团、妇联、残联等社团组织将自身的经费专项用于本行业需要援助的困难职工、妇女、儿童、残疾人、老年人等。还有国外相关慈善组织等捐助资金，指定资助贫困地区的法律援助工作等等。此外，利用国际组织以项目合作的方式进行资助、公益福利彩票收入的定向使用等多种渠道募集国内外资金，也是弥补法律援助资金不足的重要途径。这些资金的筹集会极大缓解法律援助经费不足的问题。
最后，加强法律援助资金的使用监管。在法律援助经费有限的情况下，加强经费监管，提高使用效益显得尤为重要，因而必须完善法律援助经费监管机制。可考虑建立经费使用管理和效益考核制度，规范经费使用管理，严格执行各项经费开支范围和标准。法律援助经费应该单独建账，专款专用，禁止将法律援助经费与司法行政其他业务经费混同管理使用。上级法律援助机构、主管司法行政机关、财政部门和审计机关要加强对法律援助经费使用的监督，建立效益考核制度和投诉查处机制。
3.组织保障――加强法律援助队伍建设，规范人才激励和培训机制。法律援助制度建设和经费保障只是为法律援助的实施创造了条件，法律援助受援人的合法权益最终能否实现，关键在于法律援助的实施，而法律援助实施依靠的是专业人员队伍。加强队伍建设，是提高法律援助质量的组织保证。鉴于我国法律援助人员力量缺乏、法律援助供需矛盾突出的现实境况，应多渠道多途径扩充和增加法律援助人员。可考虑争取财政部门的支持，探索由政府出资聘请专业人员进入法律援助机构，充实扩大法律援助机构人员队伍。如河北省鹿泉市设立的法律援助类民办非企业――惠民法律援助与研究中心，创新了社会组织参与法律援助的形式，有效保障了案件质量。但目前我国对此类民办非企业尚无明确的准入性规定，建议尽快予以规范和推广。
在扩充人员队伍的同时，要注重建立科学合理的激励机制，包括物质奖励和精神鼓励。物质奖励方面，可考虑实行办案补贴差额给付制，根据案件性质、难易程度、办案质量等级确定差额补贴的标准，按标准支付办案补贴，改变案件承办人员领取法律援助案件补贴一刀切的状况。精神鼓励方面，可建立办案奖励制度，每年对认真负责且办案质量水平较高的人员进行表彰，选取典型代表通过媒体宣传向社会公众推荐，提升知名度和认可度，从而调动律师等法律服务人员承办援助案件的积极性。
此外，为提高法律援助从业人员的综合素质，要特别注重从业人员业务培训，建立长效培训机制。如定期组织律师就援助案件办案情况和工作经验进行交流，聘请富有实践经验和理论水平的培训授课教师，广泛采用远程教育等模式。以提高法律援助人员服务能力为重点，大力加强教育培训工作力度，突出办案技能、管理技能、服务意识等专项业务教育和训练，不断健全培训机制，提高培训水平。
4.监督保障――制定法律援助质量标准，完善质量评估监督机制。首先，制定法律援助服务质量标准。质量标准是案件办理的“规矩”，是开展评估工作的前提和基础，也是评估案件质量的直接依据，更是规范和提高办案质量的重要措施。[7] 制定法律援助质量标准是一项相当复杂的工作，实践中影响法律援助质量的因素很多，而且具有可变性。因而要以科学、客观、全面的原则为指导，用先进的方法设计指标体系。结合前文提到的法律援助质量内涵的三个维度，完整的质量标准体系应包括服务过程的规范性、服务行为的时效性、服务能力的专业性、服务结果的有效性和服务水平的社会评价等几项指标。各项指标应以分值折算细化，便于评估。评分结果应进行分级，可分为“优良”“合格”“不合格”三个级别。如河北省法律援助中心以司法部法律援助中心的指标体系为指引，以现行法律、法规、规章及质量标准规定为基础，确定了法律援助案件质量评估指标体系。该体系共8套方案，以“案件性质+程序阶段”为分类依据设置，实操性较强，值得借鉴和推广。截至2015年1月，全国仅14个省市法律援助试点地方制定了案件质量标准，[8]健全质量标准仍是未来一段时期法律援助质量评估体系构建的重要内容。
其次，完善质量评估监督机制。法律援助案件质量评估，是加强法律援助案件质量管理的一项重要内容，是切实保障法律援助办案质量的重要环节，也是目前各国普遍采取的法律援助质量管理的核心内容。自2012年司法部在部分省市开展法律援助案件质量评估试点以来，各试点省市的评估工作成效显著，但距建立成熟完备的质量评估机制仍有一段距离。一是在评估政策法规层面，应修改完善并尽快出台司法部《关于开展法律援助案件质量评估工作的意见》，加强对各地开展案件质量评估工作的指导。二是要成立专门的案件质量评估机构――国家和省级法律援助机构设立专门的案件质量评估专家委员会；地市级和县区级法律援助机构组建专门的案件质量评估部门。三是要加强法律援助案件质量评估的成果运用和转化，形成案件质量评估长效机制，将案件质量评估工作常态化，不断提高案件质量评估的客观性、公正性、专业性和权威性。
法律援助监督的宗旨是提高法律援助的实施质量，保障受援人得到充分的、高质量的法律援助服务。法律援助办案质量的监督包括事前、事中、事后三个阶段，因此，要从三个阶段对法律援助案件实施全方位的质量监控，环环相扣，有序实施。一是在案件受理阶段，法律援助机构是否严格按照相关法律规定受理、指派案件，对当事人的申请材料进行全面的审查。二是在案件办理过程中，法律援助机构是否根据《办案计划》的预计时间与办案人员保持联系，及时了解案件进展情况。三是案件办结后，是否做好案件的归档工作，依据卷宗对律师办理案件的质量进行评定，并将评定结果与办案补贴挂钩。法律援助质量监督的方式应该是多样化的，可以将定期检查和经常性工作检查相结合、全面检查和专项检查相结合，通过多种监督方式的合力实施，有效提升法律援助办案质量。
结语
法律援助质量是法律援助工作的生命线，是法律援助的核心和精髓。法律援助的职能和价值能否得以切实发挥，关键在于法律援助质量能否得到充分保障。构建和完善法律援助质量保障体系是一项复杂的系统工程，决非一蹴而就之事。囿于调研考察的局限性，限于部分资料的可获得性，加之课题组分析论证水平的不足，文章提出的初步设想并不能涵盖质量保障体系构架的方方面面，所提及的一些对策和建议也还不够稳妥成熟，这也是后续研究需要进一步改进和完善的地方。期盼我国尽快建立起一套科学严密的法律援助质量保障制度体系，逐步推动中国特色法律援助制度规范化、制度化和法治化。
参考文献：
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[4] 张麦昌.法律援助案件质量问题刍议[J].法制与社会，2013，（7）.
[5] 刘振红.论我国法律援助案件的质量保障机制[J].中国司法，2006，（10）.
[6] 张琦.社会弱势群体的法律援助制度研究[D].南京师范大学，2007.
一、全局上下高度重视计划生育工作，目标管理责任真正落到实处
我局计划生育工作，坚持一把手亲自抓、负总责。年初工作走上正常轨道后，召开班子会议，专题研究人口与计划生育工作。调整人口与计划生育管理工作领导小组，制订了人口与计划生育管理制度，计划生育工作一把手亲自抓、负总责，分管领导具体抓，政工科具体落实的工作机制。我们把计划生育工作作为份内事，列为年度重点工作之一，真正做到了领导有研究，年初部署，工作有措施，年中有检查，年底有考核、总结。
3月27日，我局与下属的律师事务所、法律服务所签订人口与计划生育目标管理责任书，使基层单位对计划生育工作有较清楚的认识，使之真正负起责任，层层把关、层层落实。加强对一方下岗、失业、待业人员的计划生育的管理，做好工作，杜绝计划外生育。育龄夫妇逐个进行登记造册，做到心知肚明。建立经常性的学习教育制度，我们组织全体机关干部职工认真学习人口与计划生育法律法规知识，教育干部职工自觉实行计划生育。制订有利于计划生育工作的优惠政策，在人口与计划生育管理制度中，我们明确规定：育龄夫妻除了免费享受国家规定的基本项目的计划生育技术服务外，生育期所需经费由局财政保证列支，对一方下岗、失业、待业人员的困难户给予经济补助。我们鼓励青年晚婚晚育，对晚婚晚育可以延长婚假、生育假的奖励。对实行计划生育工作突出的家庭，我们给予必要的奖励。
二、为计生遵纪守法户优先提供法律援助
县法律援助中心从讲政治高度出发，着力做好法律援助是新型社会救助体系的重要部分这一工作，真正把法律援助工作作为一项扶贫济弱的“惠民工程”、“阳光工程”，不断把法律援助工作向基层延伸和拓展，为促进社会改革和发展、和谐与稳定努力，确定为计划生育遵纪守法户优先提供法律援助。
1、大力宣传，提高计生遵纪守法户法律援助的知晓率
县将《法律援助条例》和《省法律援助条例》纳入“”普法内容。本中心利用报刊、电视、网络宣传法律援助，同时经常性开展送法下乡、上街法律咨询。印发法律援助宣传问答分发，印制法律援助年画（印有日历）送到计生遵纪守法户手中，把法律援助作为重要内容印入《县农村常用法律问题》。本中心共利用报刊、电视等宣传5次，开展送法下乡、上街咨询10余次，发放宣传资料和年画2万余份。
2、加大便民力度，完善网络建设，方便计生遵纪守法户维权
县司法局在资金紧张情况下，把法律援助工作作为重中之重来抓，投入10余万元在县闹市区的工人路西段边上建设法律援助临街“落地式”窗口，已于年5月建成投入使用，受到人民群众的好评。重视完善与调整与残联、妇联、共青团等单位援助站等维权组织，为之开辟法律援助绿色通道。在乡镇设立援助站，村（居）设立援助联络点，方便计生遵纪守法户申请法律援助。在外来职工人数较多的企业设立企业职工法律援助站，维护外来职工的合法权益。积极推行“一站式”服务，着力打造“一小时法律援助圈”。计生遵纪守法户在各援助站均可申请，申请之后视同向县法律援助中心申请。申请后，非特殊原因均能当场作出是否提供的决定，努力做到让申请人“零等待”。
3、以全心全意服务人民为宗旨，为计生遵纪守法户提供优质高效的法律服务
法律援助是国家行为、政府责任，让计生遵纪守法户享受法律帮助是他的权利，并非法律援助机构“恩赐”，承办人应树立与收费案件并重思想，按上级相关部门规定进行服务，不得偷工减料，不使法律援助流于形式，成为走过场的游戏。县法律援助中心制定各项规章制度，使法律援助案件从申请开始到案件办理完毕均有章可循。在当事人申请法律援助时实行首问责任制和一次性告制，对违反并造成当事人损失给予赔偿。
对计生遵纪守法户进一步加大应援尽援力度，在审查经济困难标准上进一步放宽，在法律许可范围内把获得法律援助条件降至最低门槛，做到宁可多做，不可不做。将农民、农民工列为重点援助对象；将建设领域及劳动强度大、劳动保障措施差、工伤事故易发多发的企业作为重点援助领域；将解决拖欠农民工工资、医疗事故、交通事故、工伤事故赔偿、老人赡养等作为重点援助事项，特别对农民、农民工申请劳动报酬和工伤赔偿的案件一律提供法律援助。对是否可以提供法律援助有疑问的案件，一律给予法律援助，做到绝不出现该援不援的现象，让法律援助惠及更多群众。在受理当事人申请法律援助时，自加压力，在法律规定七个工作日内办结的情况下，承诺除特殊案件外当场作出是否提供法律援助的决定，以减少当事人来回奔波。在承办援助案件时，以全心全意服务人民为宗旨，竭尽所能为受援人争取最大的合法权益，绝不向受援人收取任何费用。涉及计生遵纪守法户法律援助案件较去年大幅增加，年175件，年已办理215件。
服务质量监督管理实行事先、事中、事后相结合制度，确保律师、基层法律工作者、公证员均按规定对援助对象进行法律帮助。根据办理结果、审理机关与受援对象意见把案件质量分上、中、下之等，评为中、下等的案把意见反馈给承办人，听取其理由后作再一次评定。对一年内有两件以上（包括两件）评为下等给予通报批评。对法律援助案件承办人的补助根据案件类别，是否跨地域与案件办理质量实行300—1000元差额标准，以提高办案人员责任心与案件办理质量。同时对批准援助的受援对象又是计生遵纪守法户的确定有权利选择案件的具体承办人员，让其选择自己认为责任心强，能为其尽心尽职维护合法权益的人员办理；聘请法律援助专家律师办理法律援助案件，切实维护当事人的合法权益；开展法律援助案件卷宗评比活动，对卷宗评为优秀、合格、不合格三类，对优秀卷宗承办人员进行奖励，进一步提高承办人员尽心尽力办理法律援助案件的责任心。建立法律援助工作奖惩机制，对推动计生遵纪守法户法律援助工作有突出贡献的单位和个人给予表彰，对法律援助中的各类违法行为严肃查处。
三、大力开展普法教育活动，积极配合计划生育工作
我们以“”普法规划为依据，注重普法与计划生育相结合，学法与用法相结合，法制宣传教育与法制实践相结合，积极推进计划生育进程。
一、进一步增强做好新形势下法律援助工作的责任感和使命感
(一)充分认识做好新形势下法律援助工作的重要意义。党的十七大明确提出加快推进以改善民生为重点的社会建设，着力保障和改善民生，为法律援助工作发展提供了难得的发展机遇。同时，随着依法治国基本方略的实施，公民法律意识不断提高，法律服务需求目益增长，困难群众的法律援助需求也随之大量增加。做好新形势下法律援助工作，是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，是保障和实现社会公平正义的必然要求，是贯彻落实中央“保增长、保民生、保稳定”决策部署的必然要求。各有关部门和司法行政主管部门一定要从政治和全局的高度，进一步增强做好新形势下法律援助工作的责任感、使命感，抓住机遇，迎接挑战，努力推进全县法律援助工作的深入发展。
(二)全面把握做好新形势下法律援助工作总的要求。当前和一今后一个时期法律援助工作总的要求是：认真学习贯彻党的十七大和十七届三中、四中全会精神，坚持以邓**理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，认真贯彻中央“保增长、保民生、保稳定”的决策部署，全面贯彻实施《法律援助条例》，坚持围绕中心、服务大局，坚持以人为本、服务为民，努力维护困难群众合法权益，不断扩大法律援助覆盖面，努力提高法律援助工作质量，大力加强法律援助机构和队伍建设，大力加强法律援助经费保障能力建设，大力加强法律援助工作制度建设，坚持和完善中国特色社会主义法律援助制度，推动法律援助事业又好又快发展，为保障社会公平正义、促进社会和谐稳定、促进经济平稳较快发展作出新的更大贡献。
(三)进一步做好新形势下法律援助工作总的目标。当前和今后一个时期法律援助工作总的目标是：全县法律援助覆盖面进一步扩大，提供能力进一步增强，更好地满足困难群众的法律援助需求；法律援助网络进一步健全，质量进一步提高，为困难群众提供更加优质高效的法律援助服务；法律援助经费投入进一步增加，基础设施进一步完善，物质保障水平明显提高；法律援助队伍进（）一步壮大，法律援助工作者政治业务素质进一步提高，法律援助工作水平显著提高。
二、着力提高新形势下法律援助工作水平
(四)进一步做好为困难群众及特殊群体提供法律援助的工作。积极为符合条件的困难群众提供诉讼和非诉讼，帮助他们依法维护自身合法权益，促进解决涉及基本生存、生产生活方面的问题，当前要特别围绕特殊群体的法律援助需求，努力做好下岗失业人员、零就业家庭、返乡农民工等法律援助工作。认真办理好刑事法律援助案件，做好盲聋哑人、未成年人以及可能被判处死刑的被告人的刑事指定辩护工作，依法为经济困难的刑事案件当事人提供辩护和，维护犯罪嫌疑人、刑事被告人和被害人的诉讼权利。广泛开展法律援助咨询服务，切实做好法律援助专线咨询工作，为群众解疑释惑。
(五)不断扩大法律援助覆盖面。要加大对《法律援助条例》和《律师和基层法律服务工作者开展法律援助工作暂行管理办法》的宣传力度。全面、准确了解困难群众在民生问题方面的法律需求，扩大援助范围，降低援助门槛，经济困难标准由最低生活保障标准放宽至低保的1.5倍，把因工伤、交通、医疗、产品质量事故等造成人身损害，以及因遭受家庭暴力、虐待、遗弃产生的民事权益纠纷等内容纳入法律援助范围，尽量满足困难群众法律援助需求。同时，要按照权利保护优先顺序和需求迫切程度，将就业、就医、就学、劳动报酬、社会保障等与民生问题紧密相关的事项，纳入法律援助补充事项范围。推动政府建立法律援助“三项标准”动态调整机制，促进法律援助工作与经济社会协调发展。
(六)健全完善法律援助便民措施。要以深入推广“盘龙经验”为重点，积极创造条件，在方便人员来往的地点设置专门接待场所,在醒目位置设立便民指示牌、公示栏，并按照《法律援助条例》规定，列明法律援助的条件、申请程序、无偿服务原则、监督投诉电话等基本内容。扩大基层法律援助服务网络覆盖范围，拓宽法律援助申请渠道。要立足服务群众的需求，整合基层人民调解与法律援助职能和资源，在全县135个村(居)委会依托人民调解组织，设置法律援助联络员，把网络向基层延伸。在偏远山区和困难群众集中的区域设立流动工作站，巡回受案，对老弱病残等特殊对象试行电话申请，上门服务等方式进行法律援助。简化法律援助受理审查程序，为符合条件的特定困难群体发放法律援助卡(证)，免除经济困难审查，对情况紧急的案件，可以先行受理，事后补办手续。建立完善法律援助异地协作机制，方便群众异地申请获得法律援助，降低群众维权成本。选择有利于受援人的服务方式，减轻讼累，提高服务效果。
(七)切实提高法律援助工作质量和效率。依据《法律援助条例》规定，完善法律援助受理、审批、指派、承办等各个环节的工作程序、工作制度和服务标准，提高法律援助规范化水平。严格按照最高人民法院和司法部联合印发的《关于充分保障律师依法履行辩护职责确保死刑案件办理质量的若干规定》，指派具有刑事案件出庭辩护经验的律师担任死刑案件的辩护人，确保辩护质量。健全完善法律援助服务质量监督机制，建立健全服务质量检查公布制度、质量跟踪检查制度、投诉处理制度，探索建立法律援助服务质量评估体系，提高办案质量。按照省政府“四项制度”规定，推行限时办结制度，按照规定期限，及时办理法律援助案件，提高法律援助工作效率。加快法律援助信息化建设，以信息资源的整合与开发利用为重点，全面提高法律援助管理效率和服务水平。
(八)全力维护社会和谐稳定。坚持把维护社会和谐稳定作为第一责任，充分发挥法律援助工作在党和政府主导的维护群众权益机制中的积极作用，在党委和政府的领导下，努力做好化解社会矛盾纠纷的工作，促进社会和谐稳定。坚持把调解优先原则落实到法律援助工作中，在办理法律援助案件时，根据案情需要，引导当事人采取调解、和解等非诉讼方式解决纷争，化解矛盾。在法律咨询、案件办理等工作中开展法制宣传教育，引导公众理性表达利益诉求，依法维护自身合法权益。把服务“三农”放在更加突出的位置，重点做好涉及农村土地承包经营权流转、农村土地征用、资源纠纷和拖欠农民工工资、工伤赔偿等的法律援助工作，促进农村社会和谐稳定。认真办理食品药品安全和生产安全等社会敏感性、群体性案件，准确把握国家有关政策，加强与相关部门的协调配合，妥善处理，依法维护受害人合法权益。积极参与处理涉法涉诉案件，有效疏导化解矛盾纠纷。做好舆情分析工作，及时向党委政府和有关部门提供决策依据，努力促进从源头上解决问题。
三、进一步提高法律援助经费保障能力
(九)不断加大法律援助经费财政投入力度。按照新时期法律援助工作的发展要求，依据工作实际，将法律援助经费列入同级政府财政预算，加大投入力度，建立法律援助经费动态增长机制。多渠道筹集法律援助资金。不断拓宽法律援助经费筹措渠道，鼓励社会各界自愿捐资支持法律援助。积极争取中央和省级财政加大对贫困地区经费支持力度的政策，努力为我县法律援助工作发展提供支持。
(十)加强法律援助经费使用管理的监督。要按照《云南省法律援助专项经费管理暂行办法》规定，不断加强对法律援助专项经费的管理和使用监督，规范使用范围，提高使用效益。要建立完善内部监督机制，加强审计监督，加大司法行政系统纪检监察机关监督力度，畅通监督渠道，主动接受社会监督，坚决防止并严肃查处侵占、截留和挪用法律援助经费的行为，确保专款专用，确保资金使用安全。
四、全面加强法律援助队伍建设
(十一)切实加强思想政治建设。把思想政治建设放在首位，坚持用马克思主义中国化最新成果武装头脑，坚持不懈地用社会主义核心价值体系教育法律援助工作人员。在法律援助工作队伍中开展深入学习实践科学发展观活动，认真学习和深刻领会科学发展观的科学内涵、精神实质和根本要求，切实增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性。深入开展“大学习、大讨论”活动，进一步坚定广大法律援助人员的政治信念，坚定不移地做中国特色社会主义的建设者、捍卫者。深入持久地开展社会主义法治理念教育，使广大法律援助人员进一步端正执业理念、规范执业行为，打牢服务为民的思想根基。引导广大法律援助人员坚持中国特色社会主义法律援助制度的本质属性，始终做到党在心中、人民在心中、法在心中、正义在心中，始终坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，努力实现法律效果、社会效果和政治效果的统一。
(十二)切实加强业务能力建设。认真学习法律政策知识和法律实务知识，更好地适应法律援助工作的专业化要求，不断提高依法执业能力。熟悉群众工作特点，把握群众工作规律，学会做群众工作，切实提高联系群众、服务群众、引导群众的本领，不断提高群众工作能力。增强政治意识和大局意识，准确把握处置突发事件的原则方法，依法参与突发事件的处理，不断提高应对突发事件的能力。加大法律援助队伍培训力度，落实各项培训制度，制定法律援助教育培训规划，加强培训教材、师资、经费等基础建设，提升培训效果，不断提高法律援助队伍服务水平。
(十三)切实加强作风和行风建设。教育引导法律援助人员牢固树立群众观念，带着对群众的深厚感情开展法律援助工作，保持与群众的血肉联系，倾听群众呼声，关心群众疾苦，注重疏导群众情绪，维护受援人合法权益。教育广大法律援助人员依法执业，牢固树立宪法意识和法律意识，自觉遵守宪法和法律，正确理解和运用法律，依法维护受援人合法权益。强化责任意识，脚踏实地，真抓实干，努力办理好每一个案件，处理好每一件事情。大力倡导无私奉献精神，立足本职，尽职尽责，切实帮助困难群众解决实际问题。大力加强职业道德教育，强化执业纪律，把公正、廉洁作为最基本的职业道德，始终保持高尚的道德追求，树立和弘扬优良作风，坚决防止和杜绝办理法律援助案件收取财物、或假借办理法律援助案件之名从事有偿服务等严重违反职业道德和执业纪律的行为。
五、切实加强对法律援助工作的组织领导
(十四)把法律援助工作摆在更加重要的位置。各有关部门和司法行政机关要充分认识做好新形势下法律援助工作的重要性和必要性，切实把法律援助工作摆上更加重要的位置，列入议事日程，切实加强组织领导。要积极主动地向当地党委、政府汇报法律援助工作情况，进一步争取党委、政府的重视和支持。要深入研究法律援助工作的重要理论和实践问题，认真解决法律援助工作遇（）到的实际困难和问题。建立和落实工作责任制，建立健全抓落买的工作机制，确保法律援助工作的各项任务和措施落到实处。认真学习贯彻中央关于深化司法体制和工作机制改革精神，在有关部门的支持下，扎实做好法律援助工作改革的各项任务，坚持和冤善中国特色社会主义法律援助制度。
(十五)切实履行监管职责。根据国务院2008年批准的司法部“三定”方案精神，结合实际，建立健全组织机构，进一步理顺法律援助工作管理体制，配齐配强管理人员，确保更好地履行监督管理职责。加强对法律援助机构的监督和管理，保证其严格按照《法律援助条例》规定的范围和程序，为受援人提供优质高效便捷的法律援助；督促律师等法律服务人员自觉履行法律援助义务，鼓励引导律师事务所、公证处、基层法律服务所等法律服务机构减免服务收费。加强法律援助人才队伍建设，健全人才培养、竞争、考核、评价和奖励机制，逐步建立一支高素质的法律援助人才队伍。按照《司法部关于法律援助事业“十一五”时期发展规划》的要求，健全完善好法律援助各项管理规章，对办案程序、质量控制、经费使用、人员管理等方面作出规定，不断提高法律援助规范化管理水平。
