区域公共管理论文

第1篇

一、区域公共问题及其成因

(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。

(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。

(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。

(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。

三、区域公共管理制度创新的基本路径

(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。

(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。

(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。

第2篇

关键词:区域公共问题;区域公共管理;制度缺失;制度创新

从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(Wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。

一、区域公共问题及其成因

(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。

(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。

(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。

(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。

三、区域公共管理制度创新的基本路径

(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。

(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。

(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。

(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。

1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。

[参考文献]

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[2][美]约瑟夫?S.奈,约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[M].北京:世界知识出版社,2003.

[3][德]贝娅特?科勒—科赫等.欧洲一体化与欧盟治理[M].北京:中国社会科学出版社,2004.

[4]吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[M].天津:天津人民出版社,2003.

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[6]MauriceSchiff＆L.AlanWinters.区域一体化与发展[M].北京:中国财政经济出版社,2005.

第3篇

论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。

区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。

正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。

一、我国区域公共管理的研究现状

理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。

二、区域与区域行政

区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。

区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。

基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？

三、区域公共管理

要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。

区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。

综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。

参考文献：

[1]陈瑞莲,论区域公共管理研究的缘起与发展[J]政治学研究，2004(1)

[2]王诤,区域管理与发展[M]北京：科学出版社，2000,58-61

[3]杨龙,我国的区域发展与区域政治研究[J]学习与探索，2003(4)

[4]刘锋,新时期公共管理创新[J],中国行政管理2002(5)

[5]艾德加·胡佛，弗兰克·杰莱塔尼,区域经济学导论[M]上海：上海远东出版社，1992,239

[6]陈瑞莲，张紧跟,试论我国区域行政研究[J]广州大学学报（社会科学版）2002(4)

[7]张成福，党秀云,公共管理学[M],北京：中国人民大学出版社，2001,5-12,

[8]陈庆云,我国公共管理的基本内容及其重点[J]公共行政，2003(1)

第4篇

一、我国区域公共管理的研究现状

理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。

二、区域与区域行政

区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。

区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。

基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？

三、区域公共管理

要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。

区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。

综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。

第5篇

2006年3月14日,中国十届全国人大四次会议表决通过关于国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要的决议。在促进区域协调发展章节中,规划明确指出,要实施区域发展总体战略,健全区域协调互动机制,因此,必须健全市场机制,打破行政区划的局限,促进生产要素在区域间自由流动,引导产业转移。[1]这说明,对于区域经济发展过程中的突出问题———行政区划对区域经济一体化的限制———已经受到了中央的高度重视,并列入了政策议程。那么为什么行政区划会对区域经济发展产生强大的制约力量呢?或者说二者相冲突的原因是什么呢?对于这个冲突我们有什么解决办法呢?对于理论研究者来说,这无疑是非常值得研究的理论和现实问题。在中国现有研究区域经济和行政区划的文献中,已经形成了“诸侯经济”和“行政区经济”这两个解释行政区划与区域经济发展相冲突现象的重要分析概念。所谓“诸侯经济”,早在上个世纪80年,就开始有经济学者提出。例如叶鹰(1989)的《“诸侯经济”是我国通货膨胀的深层原因》;蒋清海(1990,1990,1992)的《论地方自与“诸侯经济”》、《论“诸侯经济”》、《对“诸侯经济”的分析与思考》是该方面较早的论文。他们在论文中将“诸侯经济”界定为中国转轨时期地方保护主义和人为的市场封锁和市场壁垒现象的一种不良经济状态。[2]沈立人(1990)的《我国“诸侯经济”的形成及其弊端和根源》全面地分析了“诸侯经济”产生的问题并指出“诸侯经济”产生的根本原因在于中央与地方行政性分权以及地方财政包干。[3]黄仁伟(1995)在《论区域经济与“诸侯经济”》一文中,对“诸侯经济”的自然经济、权力经济和计划经济的属性进行了比较深刻的分析,并明确地提出要促进区域经济的发展,取代“诸侯经济”。[4]姚洋(2003)的《诸侯经济:中国财政联邦化》指出诸侯经济的实质其实就是中央与地方财政分权制度化,它具有正反两方面的后果,并建议让各省拥有合法的设定税率的权力。[5]在对“诸侯经济”这一概念批判和继承的基础上,刘君德、舒庆、刘涛、贺曲夫(1994,1994,1996,2000,2005,2006)等政区地理学者,提出了“行政区经济”这一概念,并对“行政区经济”的特点、原因、走势及其在长三角、长株潭等区域经济一体化过程中的应用进行了理论和实证分析。在他们看来,“行政区经济”是一种特殊的、过渡性质的区域经济,省区经济、市域经济、县域经济、乡(镇)经济等地方经济均属于“行政区经济”范畴。“行政区经济”的特点包括:(1)企业在竞争中渗透着强烈的地方政府行为;(2)生产要素跨行政区难以自由流动;(3)“行政区经济”呈稳定态势;(4)行政中心与经济中心的高度重合。他们认为“行政区经济”的形成和发展包括复杂的政治、经济、文化和历史原因。具体说来,社会的封闭性、自给自足的自然经济、僵化的行政区划、财政、投资和金融体制改革、中央和地方行政性分权皆对“行政区经济”的形成和发展有着重要的影响。[6]刘君德(2004)还将“行政区经济”与“诸侯经济”进行了对比,刘君德认为,尽管“行政区经济”具有“诸侯经济”的表现特征,但“行政区经济”的内涵更为丰富,“诸侯经济”只是用来描述由于地方保护主义、片面追求局部发展而产生的地方封锁、市场割据、重复建设等现象,只具有贬义。而“行政区经济”是我国转型期出现的一种特殊的区域经济类型,它与“经济区经济”相对应,它既具有“诸侯经济”的弊端,也体现了地方政府积极追求经济发展的积极性,并确实在某种程度上推动了地方经济的发展。[7]综上所述,从学者们对“诸侯经济”和“行政区经济”两个概念的相关阐述中,无论“诸侯经济”还是“行政区经济”都可以看作是对中国区域经济一体化进程中,行政区划产生刚性而引起或好或坏经济后果的解释概念。那么如何解决二者之间的冲突呢?“诸侯经济”概念的提出者和“行政区经济”概念的提出者有着不同的看法。前者认为,中国区域经济的顺利发展只能寄希望于市场经济的发展和完善,因为市场的力量迟早要冲破行政区划的边界,从而促进经济的合理分工与协作,促进资源的合理配置。而政区地理学者则强调调整行政区划,通过对行政区划的合并、升格来解决这一问题,通过行政一体化来促进区域经济一体化。[8]在一些公共行政学者看来,解决“行政区经济”还有更妥善的机制,针对“行政区经济”的弊端,王健、鲍静、刘小康、王佃利(2004)提出了“复合行政”的概念,并将其作为解决“行政区经济”弊端的治理框架。在这些学者看来,所谓“复合行政”就是在经济全球化背景下,为了促进区域经济一体化,实现跨行政区公共服务,跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间,吸纳非政府组织参与,经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。“复合行政”的提出为进一步转变政府职能,为跨行政区公共行政服务的实现,提供了一种政府创新的思路。[9]刘生和邓春玲(2006)认为复合行政以其兼容性、权变性和过渡性将成为通往社会治理的基本手段。并提出在现行框架下,获得党和政府的支持、培育社会组织和公民的自主治理能力、纳入行政区划调整是构造复合行政的3个渐进策略。[10]以“复合行政”的概念为基础,殷坤(2004)对推进长三角区域经济一体化提出了政策建议。[11]通过梳理相关文献,我们看到,区域经济一体化和行政区区划之间的冲突或张力问题,已经日益受到区域经济学、政区地理学和公共行政学等学科的重视。围绕着这一问题,也已经形成了许多有建设性的概念和理论框架。近年来,作为公共管理学的一门分支学科,区域公共管理研究开始兴起,并以其理论综合性和问题导向性而成为分析和解决区域公共管理问题的重要工具。对于区域经济一体化和行政区划之间的冲突问题,在吸收以往学者研究成果的基础上,区域公共管理学者形成了自己的见解。在本文以下的部分,笔者将从区域公共管理学的视角对中国区域经济一体化过程中,行政区划阻碍区域经济发展的原因进行理论分析,并在此基础上提出政策建议。

二、区域公共管理对区域经济一体化与行政区划冲突的理论解释

区域公共管理具有两个层面的意蕴,从理论研究的层面看,它是公共管理学的一门分支学科。从一种解决区域公共管理问题的制度安排来看,它是一种政府治理形态。作为公共管理学的分支学科,区域公共管理研究有其独特的理论渊源、丰富的研究主题和多元的研究方法,并逐渐形成完整的研究范式。从理论渊源来看,区域公共管理研究发轫于欧美,区域经济学和发展经济学对区域发展的探索、政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究、流域治理的实证研究是其理论来源。从其研究主题来看,区域公共管理的基础理论、政府间竞争和区域政府竞争力、地方区域政策、学习型区域、行政区划、区域发展、流域治理等是区域公共管理研究的主流话题。从其研究方法上看,区域公共管理力求突破传统公共行政学在研究方法上陈旧和单一的硬伤,以经济学、政治学、社会学、地理论、法学等学科理论为基础,按照不同的研究问题而灵活地采用新制度主义研究法、博弈论分析法、交易费用分析法、竞争论分析法、比较研究法、个案研究法等多种研究方法。[12]就区域经济一体化与行政区划之间的冲突的问题,区域公共管理学有其独特的解释。在区域公共管理学的视野中,首先,这是区域公共管理问题锐化和复杂化的集中体现。伴随全球化和区域一体化的浪潮,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程在不断加速,在向市场经济的转轨过程中,中国的区域经济一体化有其自然的内部冲动,而在中央区域政策的推动下,则获得了良好的政策支持。但是,中国区域经济一体化的进程从来不是一帆风顺的,在这一进程中会遭遇大量新的区域公共管理问题,与传统区域公共管理问题相比,现代新区域公共管理问题体现出明显的复杂化、多元化、无界化和规模化等特征。在众多的区域公共管理问题中,区域经济一体化和行政区行政之间的冲突无疑是最核心的问题。解决这一问题,是解决其他区域公共管理问题的基础。其次,在区域公共管理学看来,产生这一问题的根本原因在于,中国的地方行政是一种以行政区划为法定边界的“行政区行政”,而作为一种主导的政府治理形态,行政区行政对层出不穷的区域公共管理问题已经逐渐失去了治理能力。所谓“行政区行政”,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或国家内部的地方政府对社会公共事务的管理,在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。自有行政区划历史的奴隶社会以来的几千年间,行政区行政便是政府治理社会公共事务的主导形态。尽管不同时代、不同类型的行政区行政模式会有这样那样的具体差别,但是行政区行政又总会表现出某些共性的成分和特征:从政府治理的社会背景来看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。从政府治理的价值导向来看,行政区行政以民族国家或国内地方政府明确的单位行政区域域限作为管理出发点,甚少关注行政区边界或跨行政区域的“区域公共管理问题”;从社会公共事务的治理主体来看,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体。作为一种垄断型统治行政模式,政府成为万灵和万能的“全能”政府,包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务;从公共权力运行的向度来看,行政区行政强调政府管理权力运行的单向性和闭合性,其运作遵循的是科层集权制的逻辑;从公共事务的治理机制上看,行政区行政惯用官僚机制,而排斥和拒绝市场、伙伴和自组织等多元机制。[13]笔者认为,行政区行政概念的提出及其特征的描述,对中国各区域经济发展中区域经济一体化与行政区划之间的冲突,都具有相当的解释力和说服力。从我国区域的行政结构来看,一个区域的行政运作要涉及省、地区、县和乡等四种地域型区行政单位,省与地区之间、地区与地区之间、地区与县之间、县与县之间、县与乡镇之间、乡镇之间构成错综复杂的区域行政关系,每一个层次的行政单位都具有典型的闭合、机械、垄断、单向的特征。正因为各个行政区行政具有封闭性的特征,才会产生诸如区域内市场分割和封锁、行政壁垒、无序竞争阻碍区域要素的合理流动、区域内基础设施重复建设、产业结构趋同等“诸侯经济”和“行政区经济”的典型弊端。正因为各个行政区行政具有单向性和机械性的特征,才会使得各地地方政府之间必须严格遵循行政区划边界,从而很难自觉形成地方政府之间为解决外溢性的区域公共管理问题而进行沟通、协调的制度安排;正因为各个行政区行政具有垄断性,才使得各地地方政府官员有可能基于地方财政最大化和个人政治升迁等目标函数,对市场进行过度的干预,由此产生大量的政府失败行为。

三、区域公共管理解决区域经济一体化与行政区划冲突的思路

区域公共管理研究的价值在于学者们以生动活泼的区域公共管理实践为基础,为该问题的解决提供了一套完整的治理理念、结构和制度安排。从区域公共管理的研究视角出发,对于区域经济一体化与行政区划之间的冲突,我们可以提出以下解决思路:

1.树立区域公共管理治理理念区域公共管理学者主张在行政区行政之外构筑

一种新型的政府治理模式———区域公共管理。与行政区行政相比,在政府治理的社会背景上,区域公共管理切合了当代开放社会和无缝隙社会的时代背景,迎合了全球化和区域化浪潮的需要;在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务而不是以行政区划的切割为出发点,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观和管理观;在社会公共事务的治理主体上,区域公共管理主张将政府组织、民间组织和私营部门纳入区域公共管理主体范畴,形成多元主体共同治理区域公共事务的新格局;在公共权力的运行向度上,区域公共管理依靠合作、协调、谈判、伙伴关系来实施集体行动,强调多元、分散、上下互动的权威来源,[14]总之,与行政区行政的闭合性、机械性、单向性和垄断性相比,区域公共管理表现出开放性、灵活性、多向性和合作性的特征,作为行政区行政的补治理形态,它既有利于打破行政壁垒、形成良好的合作机制,也有利于规范政府的行为,处理好与市场之间的互动关系。对于国内众多区域经济体来说,无疑已经具有了构筑区域公共管理治理模式的时代和社会背景,其关键问题在于要在转变政府治理的价值导向、改变公共权力的运行向度,培育非政府组织参与区域公共事务的意识和创造其参与公共事务的制度环境等方面下工夫。

2.发挥政府主导,采用联合主体供给模式来提供区域公共物品

从国内大多数区域经济发展的例子来看,中国区域经济一体化受行政区划刚性约束的重要表现是区域公共物品供给严重不足或质量低劣,因此,通过各种制度、机制安排来协调和配置区域内部的各种资源,通过提供各种不同形式、不同层级的区域公共产品和公共服务来解决区域内部以及区域之间共同面临的各种区域公共问题,就成为解决区域经济一体化与行政区划冲突的关键。从区域公共产品自身的情形来考察,大量存在的是混合产品,这些产品的供给中,政府和市场,包括社会自主力量都有发挥作用的空间,而关键点就在于寻求一种合适的制度安排以充分发挥各主体的特点和优势,同时避免每种主体可能的局限。从供给主体的地位来看,现有区域公共物品的供给有多种模式,如政府垄断供给模式、市场主导供给模式、社会自愿供给模式。政府垄断供给模式是政府基于合法的权力,运用强制性手段直接或间接控制区域公共产品供给的方式。市场主导供给模式是市场各主体通过运用市场机制来主导区域公共产品供给的形式。社会自愿供给模式是指社会各主体在政府强制和市场机制之外,单独或联合地自愿供给区域公共产品的模式。无论是政府垄断还是市场主导,抑或社会力量的自愿供给模式都存在着各自的局限,因此,任何一种单独的模式都不可能实现复杂的区域公共产品的有效供给,也难以满足消费者需求的多元化趋势,而环境技术条件的变化更使得任何一种单一供给模式都难以适应。可见,区域公共产品的供给模型必然要求综合考虑各种因素,充分发挥多元主体的优势,联合供给区域公共产品。当然,在建立这样一种多元主体联合供给模式的过程中,政府无疑发挥着重要的作用。

3.重视区域公共管理主体追求特定目标的现实,利用利益均沾和利益协调机制解决集体选择问题

区域公共管理问题的解决涉及多重主体。如中央政府、地方各级政府、国际和国内非营利性民间组织、以营利目的生产公共物品的私人企业。在区域公共管理问题处理和公共物品供给和生产的过程中,除了要确定区域公共物品的提供数量、方式、质量要求、成本控制等问题,还必须要解决不同主体之间的集体行动和公共决策问题。但每一个主体都有自己的“算盘”,都有自己特定的目标函数。我们不能采取漠视现实的鸵鸟政策而空谈区域合作和区域经济一体化甚至行政一体化。而应该利用利益均沾和利益协调机制解决“搭便车”问题,实现区域政府共赢。在区域公共管理学者看来,区域经济发展过程中最重要的主体无疑依然是政府,而各个地方政府的党政一把手无疑是最重要的微观区域公共管理主体。政府部门的党政一把手的决策往往又能左右一个地方的发展方向,因此必须正视、重视他们的利益偏好,通过完善政府竞争、干部考核等激励机制和和约束制度以获得地方经济增长、财政收入最大化、环境保护、官员政治升迁等方面的平衡。而作为相对的超脱者,中央政府和省一级政府有责任对区域公共产品过程中可能存在的局限和负的外部效应进行适当的规制,以确保消费者的实现,综合平衡眼前利益和长远利益、效率和公平等目标之间可能存在的矛盾。

第6篇

关键词：大湄公河次区域；次区域合作；合作机制创新

2011年8月4日，大湄公河次区域（GMS）经济合作第十七次部长级会议在柬埔寨首都金边举行。会议期间，各国部长回顾了自第十六次部长会以来GMS合作取得的进展，审议了GMS第四次领导人会议的成果文件准备进展，并在会后发表了《部长联合声明》。这意味着GMS经济合作进入到一个新的高度。借此时机，对GMS经济合作近20年来发展历程进行梳理，并对其合作的模式和机制等进行分析和总结，将为今后GMS经济合作进一步深化乃至区域公共管理的理论与实践发展具有极其重要的指导意义。

一、 大湄公河次区域合作的进程及主要成果

大湄公河次区域经济合作(简称“GMS”),是由亚洲开发银行牵头,由澜沧江――湄公河沿岸六个国家,即中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南共同参与的一个次区域经济合作机制,其宗旨是加强次区域国家的联系(Connectivity),提高次区域的竞争力(Competitiveness),建设共同繁荣的大家庭(Community),推动本地区经济和社会发展。自1992年大湄公河次区域经济合作启动以来已有将近20年的历史，其合作的进程主要以大湄公河次区域经济合作部长级会议及领导人会议为脉络，至今已分别召开了17届部长级会议（表1）和三次领导人会议（表2），各届会议进程、议题及取得的主要成就情况如下：

提出以交通为主的“一条铁路，两条公路，一个机场”即1－2－1的次区域合作建议

第二届

1993年8月

马尼拉

初步形成交通、能源、环境与自然资源管理、人力资源开发、经贸与投资和旅游等六个领域的次区域合作框架。合作框架的内容列入亚行《大湄公河次区域经济合作》规划。亚行第一次在文件中使用“大湄公河”

第三届

1994年4月

河内

形成了《大湄公河次区域经济合作――由倡议走向实施》文件。文件中列入了公路八项、铁路八项、水路和港口八项、机场六项、水电六项、天然气一项，并提出建立机制，分领域成立了交通论坛、电力论坛；同时，环保、人力资源开发、经贸与投资、旅游等领域的合作设想也提出。

第四届

1994年9月

清迈

进一步确认了合作框架和合作项目，初步确定了“交通论坛”和“电力论坛”两个论坛的工作大纲。与会代表一致推动亚行尽快启动合作项目，使务虚变成现实

第五届

1995年11月

马尼拉

形成了《大湄公河次区域经济合作－面向挑战》的文件。次区域合作领域由原来的六个领域扩充到7个领域（即增加了通信合作）

第六届

1996年8月

昆明

出席会议的除各国代表团外，还有国际组织、企业家、记者等共200余人，是历次会议中出席人数最多的一次。会议形成了《不断发展大湄公河次区域经济合作的势头》文件。

第七届

1997年4月

马尼拉

提出大湄公河次区域经济合作2020年长期战略研究报告，强调要有预见性和超前思想。会议形成了次区域经济合作第七届部长级会议文件。同年，中国政府和东盟发表《联合声明》，确认在开发湄公河盆地方面双方有共同的利益，承诺通过促进贸易、旅游和运输领域的活动，加强对沿岸国家的支持。

第八届

1998年9月

马尼拉

发表了《满怀信心》的部长联合声明，提出了次区域经济合作的地域范围内将生产、投资、贸易和基础设施建设有机地联系为一体的新的合作理念――“经济走廊”，即三纵两横的交通走廊。同时，第一次将“禁毒”列为次区域经济合作的内容之一。

第九届

2000年1月

马尼拉

首次提出了建立“商业论坛”的建议，并最终形成了《开放边境携手合作》的部长级会议声明。

第十届

2001年11月

仰光

确定了今后10年区域经济合作的发展方向，并通过了5个“战略重点”，即：加强基础设施联网；便利跨境贸易与投资；增强私营部门的参与和竞争；开发人力资源和提高技能水平；以及加强环境保护和自然资源的可持续利用。决定增设农业论坛为次区域合作的新领域。讨论了举办次区域领导人会议的筹备方案，形成了《展望未来，继续推进大湄公河次区域经济合作》宣言。

第十一届

2002年9月

金边

审议通过了大湄公河次区域未来10年发展战略框架，同意优先实施框架内提出的11组旗舰项目，即：南部经济走廊、东西经济走廊、南北经济走廊、电信骨干网、电力网、便利跨境贸易与投资、私营参与和增加竞争力、人力资源开发、环保战略框架、洪水控制和水资源管理、旅游。会议讨论通过中国加入次区域便利跨境客货运输协定的备忘录和次区域政府间电力贸易协定。

第十二届

2003年9月

大理

签署“第十二届大湄公河次区域经济合作部长级会议联合宣言”。

第十三届

2004年12月

万象

召开了第二届GMS领导人会议特设小组会议、GMS经济合作高官会议、GMS经济合作发展伙伴会议和GMS经济合作部长级会议等4个会议。

第十四届

2007年6月

马尼拉

会议重点是进一步加强该区在经济增长和减贫方面的合作。同意修建一座连接中国和曼谷跨湄公河大桥，同时对大湄公河次区域经济合作计划10年（2002－2012年）战略中期成果进行了审议，建议在中期成果审议的基础上准备重点领域的五年行动计划。

第十五届

2009年6月

曼谷

回顾了2007年第十四次部长会议以来，特别是2008年第三次领导人会议以来各重点领域的合作进展，审议通过了部门战略文件，就实施跨境便利运输协议及GMS未来十年战略框架进行了讨论，并发表了《联合声明》。

第十六届

2010年8月

河内

会议回顾了自第十五次部长会以来GMS合作取得的进展，审议通过了铁路行业发展战略框架、农业领域合作规划、第二期核心环境项目战略方向、交通与贸易便利化行动计划、南部经济走廊战略行动计划及能源合作项目，并就GMS合作未来十年（2012－2022）发展战略进行了深入讨论。会议发表了《部长联合声明》。

第十七届

2011年8月

金边

会议回顾了自第十六次部长会以来GMS合作取得的进展，审议了GMS第四次领导人会议的成果文件准备进展，其中包括GMS新十年（2012－2022）战略框架、旅游合作战略、信息高速公路谅解备忘录、核心环境项目二期框架文件和行动计划、设立GMS铁路协调办公室行动计划及交通与贸易便利化成果文件。会后发表了《部长联合声明》。

资料来源：前十三届大湄公河次区域经济合作部长级会议资料来源于陈瑞莲.区域公共管理理论与实践研究[M].北京：中国社会科学出版社，2008.263-265.第十四届至第十七届会议根据各相关资料整理。

表2 大湄公河次区域经济合作领导人会议回顾（2002-2008）

届次

时间

地点

议题和成就

第一次

2002年11月

金边

会议主题是“通过区域一体化实现大湄公河次区域的增长、公平和繁荣”。次区域六国签署了《全面启动湄公河开发计划》、《次区域跨境运输协定》和《大湄公河次区域政府间电力贸易协定》，会议还通过了《领导人宣言》并制定了GMS《发展规划表》等。

第二次

2005年7月

昆明

会议主题是“加强伙伴关系，实现共同繁荣”。会议全面回顾和总结了GMS合作历程和丰硕成果，确立了未来合作指导原则，并提出具体合作目标和行动举措。六国签署了便利跨境客货运输、加强动物疫病防控、加强信息高速公路建设和促进电力贸易的合作文件，并批准了GMS贸易投资便利化和生物多样性保护走廊建设等重点合作倡议。并发表了《昆明宣言》。

第三次

2008年3月

万象

主题“加强联系性、提升竞争力” 与会各国领导人签署了《实施次区域跨国电力贸易路线图谅解备忘录》、《经济走廊可持续与均衡发展谅解备忘录》和《领导人宣言》，提出2008－2012年大湄公河次区域经济合作发展行动计划，并就加强基础设施互联互通，贸易运输便利化，构建伙伴关系、促进经贸投资，开发人力资源、增强竞争力，可持续的环境管理，次区域合作与发展伙伴关系等六大方面的合作构想交换意见

从上面的发展历程表中可以看出，大湄公河次区域经济合作在经过将近20年的发展中取得了显著的成就。从合作项目和投资额度看，大湄公河次区域经济合作在交通、能源、电信、环境、农业、人力资源开发、旅游、贸易便利化与投资九大领域共开展180个合作项目[1]。项目总投资额达到140.56亿美元。1从经济合作项目的地域布局看，已形成了南北走廊〔由三条路线组成)、东西走廊(一条路线)和南部走廊(由二条路线组成)的空间布局特点（如图1）。[2]从中国与大湄公河次区域其他国家之间双边贸易看，贸易结构逐步改善，双边投资额也有了较快增长。据统计显示，2007年，中国与柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南贸易额分别为9.33亿美元、2.49亿美元、20.57亿美元、346.38亿美元和151.35亿美元，比2004年分别增长193.6%、218.4%、179.7%、199.7%和224.2%。[1]

二、 大湄公河次区域合作的特点及主要经验

大湄公河次区域合作成为了次区域合作的典范，开创了区域合作的新模式，与其他区域合作形式相比，具有许多鲜明的特点并积累了丰富的经验，主要表现在：

图1大湄公河次区域经济走廊示意图

（一） 多层次的组织体系和运行机制

为了顺利推进到大湄公河次区域合作，目前已形成了多层次的组织架构体系与运行机制（见图2），主要包括：

1.大湄公河次区域合作领导人会议。领导人会议是大湄公河次区域经济合作的最高决策机构,拥有次区域经济合作的最高决策权,主要讨论和决定大湄公河次区域经济合作的宏观政策和基本方针，每三年召开一次，各成员国按照国名字母顺序轮流主办。自2002年至至今已成功举办三次，取得了重要的成果。

2.大湄公河次区域经济合作部长级会议。大湄公河次区域经济合作项目启动后,为保证相关的投融资计划与亚行按成员国董事会决定重大投融资事项的体制相衔接,并讨论和决定次区域经济合作的重大问题,次区域经济合作部长级会议应运而生。大湄公河次区域部长级会议是大湄公河次区域经济合作的常设磋商、协调和决策机制。与领导人会议相比,部长级会议是更低一个层次的行政协调机制,它要接受前者的领导,但实际上又是大湄公河次区域经济合作的日常决策机构。部长级会议每年举行一次。从1992年至2011年,部长级会议已连续召开过17届。

3.大湄公河次区域经济合作高官会议。大湄公河次区域经济合作高官会议是大湄公河次区域经济合作机制的议事机制，主要是商讨有关合作的各项政策，以及联系各个业务层面，并且为部长级会议做准备工作,每年定期召开，由亚洲开发银行负责召集。

4.大湄公河次区域经济合作工作组和专题论坛。专题论坛和工作组是大湄公河次区域经济合作机制中常设专业机制。大湄公河次区域经济合作机制下设9个专题论坛和工作组，分别负责交通、电信、能源、环境、人力资源开发、旅游、农业、贸易和投资。这些工作组和论坛职责是在上述这些业务层面对具体项目进行研究、设计和实施。

5.大湄公河次区域经济合作秘书处。大湄公河次区域经济合作机制的秘书处是大湄公河次区域经济合作机制的常设办公机制。秘书处设在亚洲开发银行总部。由亚洲开发银行总部秘书处的湄公局负责大湄公河次区域经济合作的日常事务。这是大湄公河次区域经济合作机制的一个独特之处。因为，一方面亚洲开发银行是整个大湄公河次区域经济合作项目的发起和主导机构，另一方面它一直是该项目的协调方和出资方,主要负责召开有关会议及为具体项目的实施提供各类技术和资金支持。

（二） 多元化的参与主体

大湄公河次区域经济合作具有开放性和包容性特点，它一开始就秉承着 “政府推动、市场牵动、企业运作、社会参与”的发展模式，构建了次区域多元参与主体“大合作”格局。具体来说，大湄公河次区域经济合作的参与主体主要有：亚洲开发银行；大湄公河次区域六国中央与地方政府；大湄公河次区域六国私营部门和非营利组织；东盟组织；其他国际组织和国家，如石油输出国组织(OPEC)、世界银行(WB)、世界健康组织(WHO)、北欧开发基金(NDF)、日本国际合作银行(JBIC )等33个国际组织和国家投资机构分别给予了联合资助。从而形成了“它既有代表官方的政府组织，也有非官方的民间组织和私营部门，涵盖了次区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体，以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织，形成次区域政府与公民社会、私营部门与非营利组织等多元主体共同治理区域公共事务的网络格局，这体现了“次区域合作机制”的“凝聚与合作”原则。”[3]P273大湄公河次区域以如此开放式的合作态度与包容胸怀来动员和接纳这么多的参与主体，这在其他区域性合作中是很罕见的，也是使其成为了次区域合作的一个突出亮点。

（三） 多样化的合作机制

自90年代初，亚洲开发银行倡导大湄公河次区域经济合作以来，已形成了4个较有影响的合作机制。这4个合作机制开展合作的范围十分广泛,但各个机制的参与者与涉及领域或侧重既有所不同,又相互交叉。在这4个合作机制的领导和倡议下,GMS的合作积极有效开展起来,获得了丰硕的成果,为该地区的经济和社会发展作出了重要贡献。

1.大湄公河次区域经济合作(ECGMS)。这是GMS合作中最重要的国际合作开发机制,由亚洲开发银行(ADB)作为合作的协调方和资助方,次区域中、柬、老、、泰、越六国参加，旨在改善次地区的基础设施,扩大贸易与投资的合作。在这一机制中，亚行发挥了重要的牵头作用，亚行除了向湄公河开发项目提供资金和技术援助外，还利用自身的影响和担保作用，呼吁西方发达国家尤其是私人投资者为项目提供融资，这是GMS有别于其他国际区域合作组织的一个重要特点。其主要机构是GMS部长级会议，每年召开一次,下设专题论坛和工作组。合作领域涉及交通、能源、通讯、旅游、环境、人力资源开发、贸易和投资以及环境保护和禁毒等广泛领域。

2.东盟―湄公河流域开发合作(AMBDC)。东盟―湄公河流域开发合作源于1996年6月在马来西亚首都吉隆坡召开的首次部长级会议通过的《东盟－湄公河流域开发合作框架协议》。根据该框架协定，部长级会议和高官会每年至少举行一次，其目的是将东盟与嵋公河流域地区经济联系起来，以老东盟成员的经济实力为基础，带动新东盟成员的经济发展，形成扩大的经济增长圈。同时确定了基础设施、投资与贸易、农业、矿业、工业及中小企业发展、旅游、人力资源开发等合作领域。会议邀请中、柬、老、缅4个湄公河沿岸国以及日本、韩国参加。在柬、老、缅加入东盟之后,东盟―湄公河流域开发合作组织的核心实际上就是东盟10国加中、日、韩的区域合作格局。

3.湄公河委员会MRC)。1995年，柬、老、泰、越四国在湄公河工作小组的基础上，在泰国清莱签署《湄公河流域可持续发展合作协议》，正式成立了湄公河委员会，其宗旨是对整个湄公河的水资源和相关资源以及全流域的开发制定计划并进行实施和管理。它在成立后就邀请缅甸和中国加入，1996年至今，中、缅两国一直是湄公河委员会的对话国。新湄公河委员会由三个常设机构组成，即：理事会、联合委员会和秘书处。理事会由每个成员国派一名级别不低于司长级的官员组成，每年至少举行两次会议；秘书处负责为联合委员会和理事会提供技术和行政服务，其工作在首席执行官的领导下进行，而首席执行官的任免则由理事会决定。MRC预算由两部分组成,一部分来自其成员国认缴的会费,另一部分来自国际社团和区域外国家的捐赠。

4.中、老、缅、泰“黄金四角”地区经济开发合作(QEC)。“黄金四角”合作始于1993年，地域范围约16万平方公里，大致包括了云南省的西双版纳州和思茅地区，老挝北方七省、缅甸东部的景栋、大其力地区和泰国清迈、清莱两府为主的地区。目前“黄金四角”经济合作的范围涉及到航运资源开发、水电资源开发、旅游资源开发、交通道路建设、生态环境保护、禁毒、贸易与投资以及替代种植等方面,其宗旨是建设中国西南通向中南半岛的陆上通道和经济走廊,实现中国与印支国家市场的对接,并促进该区域内的经济发展。

（四） 循序化的合作进程

自大湄公河次区域合作启动以来，就遵循这循序渐进的合作进程。

首先，从合作战略顺序看，遵循着交通走廊――物流走廊――经济走廊――全面合作的循序渐进推进过程。1992年10月在马尼拉召开的大湄公河次区域经济合作第一届部长级会议上提出建立以交通为主的“一条铁路，两条公路，一个机场”即1―2―1的合作建议。随后，围绕“要想富、先修路”的交通走廊建设在GMS如火如荼的开展，同时，六国间为了实现货物物流贸易的便利化，开启了一系列物流走廊建设的措施和文件。1998年9月在马尼拉亚行总部召开的次区域经济合作第八届部长级会议上提出了次区域经济合作的地域范围内将生产、投资、贸易和基础设备建设有机地联系为一体的新的合作理念――“经济走廊”。目前已形成了由南北走廊（由三条路线组成)、东西走廊(一条路线)和南部走廊(由二条路线组成)的空间布局特点。2003年第十二届部长级会议首次邀请次区域各大商会、商业论坛的代表作为私营部门的代表以及欧洲、亚洲和美洲的各大多边和双边机构、金融界的代表参与会议。GMS开始升级为区域内的全面合作。

其次，从合作领域看，经历了由交通、能源、环境与自然资源管理、人力资源开发、经贸与投资和旅游等六个领域发展到交通、能源、电信、环境、农业、人力资源开发、旅游、贸易便利化与投资等九大领域。

再次，从合作时间阶段看，历经营造互信阶段（1992―1994年）――建立合作框架阶段（1994―1996年）――项目准备阶段（1996―2000年）――全面实施阶段（2000年至今）[4]P8。营造互信阶段主要就GMS合作的基本问题进行广泛磋商，营造区域合作的互信氛围。建立合作框架阶段，GMS合作确定了优先领域，并批准了相应的一批重点项目，合作机制也建立起来。项目准备阶段，亚行和GMS各国动员了大量资金，项目可行性研究全面展开，优选项目开始实施。1997年东南亚金融危机发生后，GMS合作进程被迫放缓。全面实施阶段，东南亚经济日益复苏，GMS合作全面展开，并开始受到国际社会更大的关注。

（五） 多管齐下的合作手段

首先，具有完备的法制手段。为了促进GMS贸易和投资增长，实现次区域各国的共同发展和繁荣等，大湄公河次区域合作中建立了一系列法律法规文件。如《大湄公河次区域便利货物及人员跨境运输协定》、《大湄公河次区域贸易投资便利化战略行动框架》、《大湄公河区域政府间电力贸易协定》、《中国向柬埔寨提供特殊优惠关税待遇的换文》、《中国向缅甸提供特殊优惠关税待遇的换文》和《中国向老挝提供特殊优惠关税待遇的换文》等。其次，项目投资导向的经济手段。大湄公河次区域合作是一种以项目为主导的次区域合作形式，本着“以项目引导资金，以资金带动项目”的原则，以亚行为主导，联合合作方各国政府、国际其他机构或财团，筹聚大量的资金，对合作框架内的重点领域和重点项目进行投资，从而保证了大湄公河次区域合作能按照合作框架内的内容顺利推进。据统计20年内总计集资140.56亿美元。其中，亚洲开发银行出资57.30亿美元，建设项目承担国家(包括柬埔寨、老挝、中国、越南四国)配套出资36.84亿美元，国际其他资助方出资46.42亿美元。[5]再次，规范的行政手段。主要有：科学化的决策程序。目前已形成了领导人会议、部长级会议、高官会议（项目小组）的运行机制；严格的项目报批流程；次区域合作的规则与制度。

三、 大湄公河次区域合作的启示及建议

大湄公河次区域合作已成为东南亚乃至世界区域合作成功的典范，其成功的经验启示我们，在今后区域合作乃至区域公共管理中应把握好以下几点：

（一） 树立区域公共管理的理念

为了治理区域公共问题、缓解区域间的恶性竞争，促进区域经济协调发展，在全球化竞争背景下，已在实践层面进行多个层次的区域合作，目前比较成功的有欧盟、亚太经合组织、东盟、大湄公河次区域合作、泛珠三角合作等。大湄公河次区域合作是一种以公共问题和公共事务为价值导向的合作，其治理主体的多元化、治理机制多中心化、治理手段多样化等与区域公共管理的理念不谋而合。所谓“区域公共管理就是以区域政府组织和非政府区域组织为主体的区域公共管理部门,为解决特定区域内的公共问题,实现区域公共利益而对区域公共事务进行现代治理的社会活动。”[6]P1它具有以下几个特征：在政府治理的社会背景上，区域公共管理是开放社会和信息社会的产物，它迎合了全球化和区域化浪潮的需要；在政府治理的价值导向上，区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向，而非以行政区划的切割为出发点；在社会公共事务治理的主体上，区域公共管理的主体是多元化的；在公共权力的运行向度上，区域公共管理依赖的是多元的、分散的、上下互动的权威，彼此间是合作网络和交叉重叠的关系；在公共事务的治理机制上，区域公共管理观认为，治理纷繁芜杂的公共事务尤其是区域性公共事务，没有绝对的医治百病的 “灵丹妙药”。[7]因此，在区域合作中，超越单个国家或地区的单打独斗的行政区行政概念，建立了一个区域公共管理的理念是区域合作成功的基础和前提保证。

（二） 建立多层次、网络状的区域协调体系

在区域公共管理理念指导下，建立多层次、网络状的区域协调体系是区域合作成功的组织保障。这种组织体系应包括纵向和横向上多层次的协调机构。在纵向组织结构体系上，主要是建立超越国家或地区的“超组织”。如大湄公河次区域合作中的亚洲开发银行、领导人会议、部长级会议、高官会议等，欧盟的欧盟委员会、欧洲理事会和欧洲会议等。在横向上主要是建立伙伴式的合作组织体系。如大湄公河次区域合作中大湄公河委员会、“交通论坛”、“电力论坛”等各种论坛以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织等；欧盟的区际规划委员会、大都市区合作委员会等。这种横向的合作组织来自于三个层面，一是没有领导与被领导关系的政府合作组织，包含基于平级地方政府之间的合作而建立的组织和不同级别但又互不隶属的地方政府之间的合作而建立的组织。二是政府与NGO或私营部门基于经济或社会合作而建立的组织。三是NGO、私营部门间基于经济或社会利益而建立的组织。

（三） 建立多样化的合作机制与手段

目前，在大湄公河次区域合作中已形成了大湄公河次区域经济合作(ECGMS)、东盟―湄公河流域开发合作(AMBDC)、湄公河委员会(MRC)和中、老、缅、泰“黄金四角”地区经济开发合作(QEC)四种合作机制。从合作机制的领域来看，大湄公河次区域合作从开始单一的次区域经济合作慢慢扩展到包含环境、卫生、禁毒和打拐等非经济领域的多种合作。从合作机制的形式看，有经济区域合作、问题区域合作、流域区域合作等模式。这些多样化的合作机制与法律、经济、行政等多管齐下的合作手段相配合，促进了大湄公河次区域合作一步一步的深入，也促使了大湄公河次区域合作成为东南亚乃至世界区域合作的典范。因此，建立多样化的合作机制和多管齐下的合作手段是区域合作成功的必要保障。为此，在今后的区域合作（无论是宏观、中观区域合作还是次区域合作）中，要根据区域的特点，第一，树立区域合作机制可以多样化的多向思维；第二，学会并善于创建与使用各种合作机制；第三，以行政、经济、文化、法律等多种手段相配合以保障这些合作机制的运行。

（四） 注重合作进程的循序渐进

区域合作涉及多个国家或地区，其合作的内容和范围十分宽泛与复杂，在合作的过程中应根据合作事项的轻重缓急、难易程度、合作环境与条件的成熟度循序渐进地推进。根据大湄公河次区域合作的实践看，其合作的顺序应该是从经济领域向非经济领域推进；从交通基础设施建设向经贸手续便利化推进；从政府合作到市场、社会合作推进。在循序渐进化的合作进程中，一定要注意应以寻求互利共赢的合作项目作为突破口，因为“项目作为合作的载体，承载着各方的利益，是各方利益联接的纽带。”[8]寻求合作项目的建设要做到两点：第一，做好合作项目的战略性规划。首先要在合作领域和项目上进行磋商，确定在哪些领域和项目上具有合作的可行性；然后确定这些合作领域和项目推进的先后顺序性；同时还要确定承担主体在合作中的主次性。第二，做好项目建设中的利益共享性。“只有建立区域补偿机制,才有可能在提升区域整体竞争力的同时,推动区内各方共同发展、共同繁荣,进而确保区域合作能够长期持续推进,最终实现区域均衡协调发展”[9]

四、 结语

在大湄公河次区域合作开展即将20年到来之际，对其合作的历程、特色和经验进行总结具有很重要的意义。但大湄公河次区域合作是一项浩瀚而复杂的工程，对其应保持多样性的分析视角，在总结大湄公河次区域合作中取得成绩之余，应加强对其存在的问题进行反思，如关于大湄公河次区域合作中的文化融合、大湄公河次区域合作中的存在的合作障碍等。同时，在借鉴大湄公河次区域合作的经验时，应注意结合每个区域合作的自身独特地理、经济、政治和文化等特点进行分析，这样才能更好地把大湄公河次区域合作的启示得到淋漓尽致的完美发挥。

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[3]陈瑞莲.区域公共管理理论与实践研究[M].北京：中国社会科学出版社，2008.273

[3]Chen Ruilian. The Research of Regional Public Management theory and practice . China social science press,2008,P273.

[4]李晓燕.论澜沧江―湄公河次区域经济合作框架的构建[D].重庆：西南政法大学硕士论文，2008.8

[4]Li Xiaoyan. Concerning the lancang-the Mekong sub-regional economic cooperation framework construction. Southwest university of political science and law,2008.8

[6]陈瑞莲.区域公共管理导论[M].北京:中国社会科学出版社, 2006. 1

[6] Chen Ruilian. The introduction of Regional Ppublic Management. China social science press, 2006. 1

[7]杨爱平，陈瑞莲.从“行政区行政”到“区域公共管理――政府治理形态嬗变的一种比较分析[J].江西社会科学,2004,(11).

[7]Yang Aiping,Chen Ruilian.From the“Administrative of Region”to“Regional Public Management”:A Comparative Analysis of the Evolution of Governance Forms. Journal of Jiangxi Social Sciences,2004(11)

[8]毛胜根.泛北经济建设中的政府合作困境及其突破[J].广西师范大学学报：哲学社会科学版，2011,(4).

[8]Mao Shenggen. The Plight of the Government Cooperation and its Breakthrough in the PBG Economic Construction. Journal of Guangxi Normal University Philosophy and Social Science Edition. 2011,(4).

[9]陈元中.泛北部湾合作中的多国政治文化差异与融合问题[J].学术论坛，2008（1）.

[9]Chen Yuanzhong.省略

The Co-operation in GMS: Development Course, Experience and Enlightenment

Mao Sheng-gen

（College of Politics and Public Management in Guangxi Normal University，Guangxi ,541004）

[Abstract] Since 1992, the GMS cooperation has been nearly 20 years, and it has been formed many unique features, such as:It has been established the multi-level of the organization system and operation mechanism, formed the multiplex participation main body, and established various types of cooperation mechanism, followed the step of the process of cooperation, multi-pronged cooperation method and so on, and it has become a successful model in sub-regional cooperation in southeast Asia or even the world. The GMS cooperation successful experience tells us that we should be set up regional public management ideas, set up a multi-level network in the regional coordination system, establish the diversification of the cooperation mechanism and means,and pay attention to the process of cooperation step by step. to the further deepening process of the GMS cooperation or even the development of the regional public management theory and practice in the future.

[Key words] the GMS; sub-regional cooperation; cooperation mechanism innovation

[Authors]Mao Shenggen is lecturer at College of Politics and Public Management in Guangxi Normal University, Guangxi ,541004

*基金项目：本文为褚添有教授主持的广西哲学社会科学“十一五”规划2008年度项目“泛北部湾经济合作进程中政府协调合作机制研究”（项目批准号08CZZ001）成果之一。

第7篇

关键词：先发区域；合作治理；产业转移；治理模式

中图分类号：f427文献标识码：a文章编号：1003—0751(2012)05—0048—03

一、国际产业转移对我国区域发展格局的影响

技术的进步、生产率的提高引起了社会的分工和产业经济的发展，规模经济使发达国家的产业出现了“挤出效应”，国际产业转移基本呈现出从欧洲转移到亚洲，从大西洋转移到太平洋，水平分工与垂直分工并存的局面。20世纪90年代，中国不但具有市场主导的比较优势：特殊的劳动力成本、资源成本、国际分工的转变、国际性企业利润最大化的初衷、发达国家“挤出效应”为国际产业转移到中国产生了很大的推力，还具有政府引导的竞争优势：税收等综合成本优势、良好的经营环境以及制度支撑，为中国承接国际产业转移提供了很强的拉力。一推一拉，使得全球制造业向中国转移，中国从此成为了制造业大国。而这一次，中国承接国际产业转移成为国际上五次大规模的产业转移中最突出的一次。

随着中国市场经济的发展，产业转移的承接，从沿海开放到开发浦东，中国已形成了珠三角经济区、长三角经济区和京津冀经济区三大城市经济圈，后来形成了天津滨海新区、长株潭经济区、成渝经济区、上海浦东新区等国家综合配套改革试验区，逐渐形成由东至西、由高到低的区域梯度格局，东部沿海的地理优势和政府主导，优先承接了来自发达国家的转移，中部紧连东部，承接国外及东部的产业转移，西部发展则相对缓慢。经过20多年的发展，中国仍然承接着来自国际的产业转移，但竞争就显得异常激烈了：国际市场上，巴西、印度、俄罗斯等国招商引资的政策扶持力度增大、人民币升值、金融战争的打响；国内市场上，东部沿海地区的土地与劳动力成本逐年攀升、资源逐渐枯竭、环境污染加剧、低端产品出现饱和现象、自身产业结构升级的需要，都使得沿海地区乃至中部地区的企业面临着空前的危机。加之中国已经形成了一定的产业梯度，这些都使得我国区域间产业转移成为必然。区域产业转移不仅是促进区域协调发展中的纯经济问题，事实上，它涉及到资源配置、公共服务等问题，因此，它的发展必然伴随着国家公共管理体制的改革。

二、影响先发区域合作治理形成的主要因素分析

在产业转移中政府合作治理的形成主要受两个因素的影响，一个受地方政府自身经济与公共管理定位的内部环境影响，另一个则是受多层次、多主体、多方位的外部环境影响。

1.政府层面

（1）经济人地方政府——主要受成本收益因素影响。经济人简单说来是以完全追求经济利益为最终目的而进行经济活动的行为主体。我国经济人地方政府的形成，缘于改革开放后我国市场经济的发展，把外国的企业管理经验融入政府管理，实行新公共管理政策，使得各个地方政府偏重效率

收稿日期：2012—06—11

*基金项目：国家社会科学基金一般项目《区域产业转移中我国西部承接地政府间合作治理机制研究》（11bgl074）和教育部人文社会科学规划基金项目《区域产业转移合作中地方政府协同治理机制研究》（10yja630108）。

作者简介：罗若愚，女，电子科技大学政治与公共管理学院副教授（成都611731）。

和效益，以经济利益为中心，以gdp增长成为一个地方政府管理是否到位的主要甚至唯一评判标准。但忽略了民主与公平，忽略的公共产品的特殊性质，丧失了基本的公共价值观和公共行政精神、单纯的受成本收益影响，在公共管理上不合作的经济人地方政府未必可行。

（2）福利人地方政府——主要受公共管理价值取向因素影响。福利人地方政府，狭义地理解它是由地方政府提供公益服务和社会保险，广义理解它还关心公众的居住环境、政府服务的满意度和幸福的指数等。这一理念之下的合作治理带来更多利益相关者的参与、融入、决策和获得信息的机会，但众多利益相关者之间增长的多样

性和复杂性、更多的矛盾与分歧、责任的重叠，使得合作治理时间和金钱成本增加。合作与否的决定性因素就是合作的成本是否太大，收益是否太少，还有对其合作内容的承受能力，单纯的受公共管理价值取向影响的福利人地方政府合作同样不可行。

（3）双目标地方政府——主要受成本收益与价值取向双因素影响。历史总是惊人的相似，国家或地方政府总是徘徊于市场干预和政府干预之间，总是游离于经济发展和公共福利之间。双目标地方政府，指的是该政府管理行为以经济性和福利性为双重主导，对经济的发展和公民的福祉都具有积极的作用。区域内的各地方政府之间的合作会根据其财政能力、风险、资源、效益、效率、专业需求、公众需求来采取相应合作，进行不合作、有限合作和大规模合作。

从双目标地方政府来看，成渝经济区的地方政府行为显示出了他们的远见卓识：2004年，成渝两地签署了促进合作的7份协议，该协议不仅涉及到经济发展、农业、旅游，更重要的在公共建设方面注重公安机关警务联勤、重大交通能源基础建设、广播电视事业以及文化建设。2007年4月初，成渝两地再次签署共建“成渝经济区”的合作协议，其中更是包括建立政府间的沟通机制［1］。成渝一小时经济圈的建立无论给经济发展还是两地公民福祉都带来了积极的效应。2011年3月1日，国务院常务会议，讨论并通过“成渝经济区规划”。目前成渝地区无论从经济、政治、文化各方面来说，各方兼顾，已经走在国家区域发展的前沿，两地已经成为新一轮西部大开发战略的先锋。

2.多方位合作层面

在区域主体多元化的情况下，三圈理论能够更准确、更全面、多方位的解释对地方政府合作治理产生影响的具体因素。 大学mark moore教授在《创造公共价值：政府战略管理》中提出的三圈理论，即公共组织战略管理理论框架。他提出，影响公共组织战略管理的主要因素是公共价值、执行能力和利益相关者的支持三个因素。在执行一项大的公共组织管理决策时，必须要考虑到这三者之间的平衡，首先，在公共管理内部价值驱动上，应该体现的是公平、善意等的公共价值，而不是追求纯经济效益。其次，在内部能力上，公共管理策略的实施与执行，其中的人、财、物等是否到位、是否同步。再次，在外部支持上，管理的政策方案所牵涉的利益关系者的态度、意见与政策目标的距离。最后，可顺利实施的政府策略是实施者能在这三方面寻求平衡［2］。毫无疑问，区域的公共管理合作因其跨区域、跨行政单位的特点，而绝对是大的公共组织管理决策，这一理论运用于区域公共管理合作仍然可行，政府合作的价值是为了更多公共精神的体现、为了复杂公共事务的处理，价值、能力、支持三个因素缺一不可、互相制衡。

图1三圈理论模型

图1中第1部分表示：政府合作的执行能力、公共价值和利益相关者的支持三个内外部因素同时具备，不但是最佳的决策区，还是合作策略可行的实施区，被称为耐克区。第2部分表示：政府合作的内部执行能力和公共价值具备，如果能够得到外部利益相关者的支持就能够是策略变成现实，被称为梦想实现区。第3部分表示：政府合作的公共价值和利益相关者的支持具备，如果盲目执行合作策略，就会因为能力不足而不能完成，风险加剧，被称为风险区。第4部分表示：政府合作的执行能力和利益相关者的支持具备，但是此策略做了会因为没有公共价值而浪费时间和金钱，徒劳无功，被称为噩梦区。第5部分表示：政府合作的公共价值认知与其他利益相关者有偏差，因为没有合作的能力，也没有外部的支持，只是政府一厢情愿的想法，被称为我（政府）有一个梦想区。第6部分表示：政府有实施合作决策的能力，但它不具有价值和意义，也不受外部的支持，称为空白区。第7部分表示：此战略仅仅是利益相关者的诉求，对政府公共管理而言，这一合作政策既没价值，也没完成它的能力，被称为别人（利益相关者）的梦想区。

以成渝地区一小时经济圈的成功建设为例：交通网络的建设其实就是基础设施的建设，“铁公机”向来既能拉动该区域内需，又能增强该区域公共服务水平，还能满足非政府组织为民做主的要求，满足利益相关者经济投资和发展，这些都能否使得各方主体积极支持并加以实施这一政策，这就属于第1部分：耐克区，“just do it”!贸易壁垒的打破，城市核级的形成，都为该地区的公共管理合作创造了条件，但是除此之外，对于成

地区，直到现在也没有就区域经济发展与社会管理建立一个类似于区域协调委员会的组织，合作缺少整体性的支持，需要加强政府支持建设，这里的支持建设是指成渝地区政府对合作的重视，对合作的保障，协调机制的建设。

成渝地区或者其他任何一个经济区的形成，都是政府促进区域协调发展的战略部署，因此，各个区域都有着共同的诉求：提高效率、环境友好、协调发展。因此在三圈理论的政府合作的影响因素模型中，政府合作治理的公共价值无论如何都是出于这三个初衷，笔者曾经提出：“政府合作治理战略实施过程中，7个区域都是有可能的，运用三圈理论对公共政策进行分析，有针对的所处部分进行改善。具体方法是：在公共价值上，增强企业与政府的公共服务意识，消除行政壁垒观念，让政府绩效实行以gdp为主、区域的协调性和环境改善性为辅的综合考量标准；在能力上，注重人力、物力、财力是否到位，合理配置城市要素，提升整体实力，发挥行政协调职能作用；在支持上，构建合作平台，建立跨区域协调机构，突破和构建法律保障和监督机制，促进能力、价值、支持三圈相交，扩大耐克区的范围［3］。”

从实践来看，无论是无形之手的挥动还是福利制度的模范都显得异常的单一，只有考虑到政府能力、第三部门以及民众的支持与各方利益的对等，合作才有外部保障；也只有实施双目标的地方政府才具有强大的内部驱动力，多方位兼顾才能够应对复杂的区域公共管理问题，这样符合我国现在构建和谐社会和双轨经济的发展趋势，双目标地方政府模式必然要成为其他区域的地方政府学习借鉴的楷模。

三、先发区域地方政府合作模式的构建

目前地方政府的合作已形成了网络合作模式，协同管理模式和多层治理模式等。

（一）网络合作模式

网络治理模式，是政策网络与治理理论的结合，该理论认为，在公共管理过程中，政府只是其中一员，公共管理行为的发生在不同主体间形成的组织网络中，没有一个主体能够单独行事，独掌大权。也就是说，在网络治理模式中，各个公共管理主体有不同的利益角度和理性策略，时有冲突情况。这样区域公共管理不仅是政府主导执行、完成自身目标，还包括区域内各个主体在偏好上交换信息，在资源配置和目标利益上讨价还价。政府间合作网络主要通过政府协商会、建立特区、大都会、政府项目合同外包、财政补贴、特许经营权、公私合作网络的形式，来处理污水治理、废物排放、公共交通、劳动力流动等单一行政区域不能独立的解决跨区域的公共问题。

（二）协同管理模式

“协同管理是运用协同学自组织原理，通过建立‘竞争——合作——协调’的协同运行机制，把系统中价值链形成过程的各要素组成一个紧密的‘自组织体系’，共同实现统一的目标，使系统利益最大化的管理体系。”［4］其实质是一个由许多管理子系统组成的系统管理环境，它重组各个管理子系统，通过对该管理系统中时间、空间、资源、结构的安排与运用，使之从竞争转向合作，再转向整体协调，其管理效应远远大于各子系统简单相加所产生的管理力量。我国学者杜治洲，汪玉凯（2006）等对协同管理进行了研究，他们认为电子政务的公文流转、行政审批、电子监管等功能的运用，催生了协同管理，加之区域问题的产生促进了协同管理模式的建立。协同管理是各种公共的、私人的机构，共同管理区域内事务的管理方式的总和，使得公共管理发生了如下转变：从区域内管理发展到跨区域协作、从相对集中的管理到多主体松散管理、从固定流程的管理到动态协同的管理转变，主要通过协商、合作、伙伴关系、确立共同目标等方式实施对公共事务的管理。协同管理是建立在市场原则、公共利益认同之上的合作，其管理机制主要不是依靠政府的权威，而是依靠合作网路的权威。笔者认为网络合作模式和协同管理模式有一定的相似性。

（三）多层治理模式

多层治理治理模式是由盖里·马克斯在总结欧洲共同体后提出的，随后贝娅特·科勒一科赫、皮埃尔等人完善了这一理论，这些研究者认为，欧盟的正式确认使得欧盟各国权力向多维度转移，如今的欧盟已经成为一个行政权、立法权可以在不同层级间共同承担的政体，也就是形成了多层级政体。多层级治理是以地域划分的不同层级上，相互独立而又相互依存的诸多行为体之间所形成的，主要通过共同决策、相互调整、持续协商、审议、超国家、超等级

等多元管理方式，对区域的公共管理问题的处理，作出有约束力的决策的过程，这些行为体中没有一个拥有专断决策的能力，它们之间也不存在固定的政治等级关系［5］。

参考文献

［1］余长惠.成渝经济区地方政府合作探析［j］.长江师范学院学报，2010,(3).

［2］曹俊德.三圈理论的核心思想及决策方法论意义［j］.国家行政学院学报,2010,(1).

［3］罗若愚，邹玲.区域经济发展中区域合作治理的形成及影响因素分析——以长株潭和成渝经济区为例［j］.经济问题探索，2012,(1).

［4］杜栋.协同管理系统［m］.北京：清华大学出版社，2008，65.

［5］philippe schmitter, how to democratize the european union and why bother［j］, lanham: row man & littlefield, 2000:35.

大学mark moore教授在《创造公共价值：政府战略管理》中提出的三圈理论，即公共组织战略管理理论框架。他提出，影响公共组织战略管理的主要因素是公共价值、执行能力和利益相关者的支持三个因素。在执行一项大的公共组织管理决策时，必须要考虑到这三者之间的平衡，首先，在公共管理内部价值驱动上，应该体现的是公平、善意等的公共价值，而不是追求纯经济效益。其次，在内部能力上，公共管理策略的实施与执行，其中的人、财、物等是否到位、是否同步。再次，在外部支持上，管理的政策方案所牵涉的利益关系者的态度、意见与政策目标的距离。最后，可顺利实施的政府策略是实施者能在这三方面寻求平衡［2］。毫无疑问，区域的公共管理合作因其跨区域、跨行政单位的特点，而绝对是大的公共组织管理决策，这一理论运用于区域公共管理合作仍然可行，政府合作的价值是为了更多公共精神的体现、为了复杂公共事务的处理，价值、能力、支持三个因素缺一不可、互相制衡。

图1三圈理论模型

图1中第1部分表示：政府合作的执行能力、公共价值和利益相关者的支持三个内外部因素同时具备，不但是最佳的决策区，还是合作策略可行的实施区，被称为耐克区。第2部分表示：政府合作的内部执行能力和公共价值具备，如果能够得到外部利益相关者的支持就能够是策略变成现实，被称为梦想实现区。第3部分表示：政府合作的公共价值和利益相关者的支持具备，如果盲目执行合作策略，就会因为能力不足而不能完成，风险加剧，被称为风险区。第4部分表示：政府合作的执行能力和利益相关者的支持具备，但是此策略做了会因为没有公共价值而浪费时间和金钱，徒劳无功，被称为噩梦区。第5部分表示：政府合作的公共价值认知与其他利益相关者有偏差，因为没有合作的能力，也没有外部的支持，只是政府一厢情愿的想法，被称为我（政府）有一个梦想区。第6部分表示：政府有实施合作决策的能力，但它不具有价值和意义，也不受外部的支持，称为空白区。第7部分表示：此战略仅仅是利益相关者的诉求，对政府公共管理而言，这一合作政策既没价值，也没完成它的能力，被称为别人（利益相关者）的梦想区。

以成渝地区一小时经济圈的成功建设为例：交通网络的建设其实就是基础设施的建设，“铁公机”向来既能拉动该区域内需，又能增强该区域公共服务水平，还能满足非政府组织为民做主的要求，满足利益相关者经济投资和发展，这些都能否使得各方主体积极支持并加以实施这一政策，这就属于第1部分：耐克区，“just do it”!贸易壁垒的打破，城市核级的形成，都为该地区的公共管理合作创造了条件，但是除此之外，对于成渝地区，直到现在也没有就区域经济发展与社会管理建立一个类似于区域协调委员会的组织，合作缺少整体性的支持，需要加强政府支持建设，这里的支持建设是指成渝地区政府对合作的重视，对合作的保障，协调机制的建设。

成渝地区或者其他任何一个经济区的形成，都是政府促进区域协调发展的战略部署，因此，各个区域都有着共同的诉求：提高效率、环境友好、协调发展。因此在三圈理论的政府合作的影响因素模型中，政府合作治理的公共价值无论如何都是出于这三个初衷，笔者曾经提出：“政府合作治理战略实施过程中，7个区域都是有可能的，运用三圈理论对公共政策进行分析，有针对的所处部分进行改善。具体方法是：在公共价值上，增强企业与政府的公共服务意识，消除行政壁垒观念，让政府绩效实行以gdp为主、区域的协调性和环境改善性为辅的综合考量标准；在能

力上，注重人力、物力、财力是否到位，合理配置城市要素，提升整体实力，发挥行政协调职能作用；在支持上，构建合作平台，建立跨区域协调机构，突破和构建法律保障和监督机制，促进能力、价值、支持三圈相交，扩大耐克区的范围［3］。”

从实践来看，无论是无形之手的挥动还是福利制度的模范都显得异常的单一，只有考虑到政府能力、第三部门以及民众的支持与各方利益的对等，合作才有外部保障；也只有实施双目标的地方政府才具有强大的内部驱动力，多方位兼顾才能够应对复杂的区域公共管理问题，这样符合我国现在构建和谐社会和双轨经济的发展趋势，双目标地方政府模式必然要成为其他区域的地方政府学习借鉴的楷模。

三、先发区域地方政府合作模式的构建

目前地方政府的合作已形成了网络合作模式，协同管理模式和多层治理模式等。

（一）网络合作模式

网络治理模式，是政策网络与治理理论的结合，该理论认为，在公共管理过程中，政府只是其中一员，公共管理行为的发生在不同主体间形成的组织网络中，没有一个主体能够单独行事，独掌大权。也就是说，在网络治理模式中，各个公共管理主体有不同的利益角度和理性策略，时有冲突情况。这样区域公共管理不仅是政府主导执行、完成自身目标，还包括区域内各个主体在偏好上交换信息，在资源配置和目标利益上讨价还价。政府间合作网络主要通过政府协商会、建立特区、大都会、政府项目合同外包、财政补贴、特许经营权、公私合作网络的形式，来处理污水治理、废物排放、公共交通、劳动力流动等单一行政区域不能独立的解决跨区域的公共问题。

（二）协同管理模式

“协同管理是运用协同学自组织原理，通过建立‘竞争——合作——协调’的协同运行机制，把系统中价值链形成过程的各要素组成一个紧密的‘自组织体系’，共同实现统一的目标，使系统利益最大化的管理体系。”［4］其实质是一个由许多管理子系统组成的系统管理环境，它重组各个管理子系统，通过对该管理系统中时间、空间、资源、结构的安排与运用，使之从竞争转向合作，再转向整体协调，其管理效应远远大于各子系统简单相加所产生的管理力量。我国学者杜治洲，汪玉凯（2006）等对协同管理进行了研究，他们认为电子政务的公文流转、行政审批、电子监管等功能的运用，催生了协同管理，加之区域问题的产生促进了协同管理模式的建立。协同管理是各种公共的、私人的机构，共同管理区域内事务的管理方式的总和，使得公共管理发生了如下转变：从区域内管理发展到跨区域协作、从相对集中的管理到多主体松散管理、从固定流程的管理到动态协同的管理转变，主要通过协商、合作、伙伴关系、确立共同目标等方式实施对公共事务的管理。协同管理是建立在市场原则、公共利益认同之上的合作，其管理机制主要不是依靠政府的权威，而是依靠合作网路的权威。笔者认为网络合作模式和协同管理模式有一定的相似性。

（三）多层治理模式

多层治理治理模式是由盖里·马克斯在总结欧洲共同体后提出的，随后贝娅特·科勒一科赫、皮埃尔等人完善了这一理论，这些研究者认为，欧盟的正式确认使得欧盟各国权力向多维度转移，如今的欧盟已经成为一个行政权、立法权可以在不同层级间共同承担的政体，也就是形成了多层级政体。多层级治理是以地域划分的不同层级上，相互独立而又相互依存的诸多行为体之间所形成的，主要通过共同决策、相互调整、持续协商、审议、超国家、超等级等多元管理方式，对区域的公共管理问题的处理，作出有约束力的决策的过程，这些行为体中没有一个拥有专断决策的能力，它们之间也不存在固定的政治等级关系［5］。

参考文献

［1］余长惠.成渝经济区地方政府合作探析［j］.长江师范学院学报，2010,(3).

［2］曹俊德.三圈理论的核心思想及决策方法论意义［j］.国家行政学院学报,2010,(1).

［3］罗若愚，邹玲.区域经济发展中区域合作治理的形成及影响因素分析——以长株潭和成渝经济区为例［j］.经济问题探索，2012,(1).

第8篇

一、国内外关于跨区域旅游公共服务平台的研究现状

从西方国家的文献看，国外学者关于“旅游公共服务”的理论研究并不多，究其原因，可能与国外旅游公共服务已经在整个社会公共服务体系中得到了很好的完善和发展，在实践领域，旅游公共服务制度建设也不断健全，故此，因旅游公共服务提供而引发的社会讨论和学术研究就不多。

在我国国内，就如何构建跨区域旅游公共服务平台这个问题来说，由于各个区域受到行政区划等硬性因素的印象，各地区的旅游公共服务提供不均衡现象比较突出。在学术研究领域，已经有很多学者运用实证分析等研究方法，从旅游公共服务的主体、服务的客体、旅游公共服务均等化等多个角度进行了相关的研究，以探讨旅游公共服务供给机制与方式的多元化等。李爽博士是研究旅游公共服务问题最多且发表成果最多的学者，其研究方法和所提出的一系列观点，在院校研究者的研究观点中具有一定的代表意义。李爽（2008）通过引用西方经济学中的公共产品理论、奥斯特罗姆（Ostrom）的多中心治理理论、新公共管理和新公共服务理论，以及经济学领域中的其他概念和理念，来为其观点建构提供理论支撑，并在此基础上，以实现旅游公共服务供给有效性为根本出发点，提出了构建政府、市场、社会三方力量共同参与的旅游公共服务综合供给机制。王佳欣（2012）在研究我国旅游公共服务供给机制发展基础上，探讨了旅游公共服务发展的思路和未来趋势，提出了旅游公共服务多中心供给模式的学说。但是，从深层次来看，通过与国外旅游实践相比较，可以发现，制约我国我国旅游公共服务发展的瓶颈，并非是单一供给机制或是多中心供给模式的问题，而是旅游服务供给的不足和水平、效率低下的问题。我国国内现有的关于旅游公共服务的相关理论研究和建设，并不确切符合我国旅游发展现状，而且，也没有抓准问题的核心所在，在理论引用和结论上也存在一定的削足适履的状况。

二、跨区域旅游公共服务平台的特点

从定义上来看，跨区域旅游公共服务平台，并没有非常明确的定义和内涵。从实践角度看，就是两个或两个以上的行政区划，打破地区之间的刚性障碍和利益壁垒，通过采取有针对性的联合发展、共同合作的方式，构建统一的旅游公共服务平台，为游客提供完善的一体化旅游公共服务，目的是吸引更多的游客，促进旅游业朝着产业化、集约化方向提速发展。跨区域旅游公共服务平台的突出特点是“一体化”。跨区域旅游公共服务平台以满足旅游者需求、提升旅游服务水平为出发点，通过区域联合和资源优化整合，来扬长避短，走规模化、集约化旅游发展之路，促进各地区旅游业和旅游公共服务的经济效益和社会效益不断优化。

跨区域旅游公共服务平台，涵盖了区域内所有的行政区划，能够实现公共利益最大化。在这种平台模式下，旅游公共服务提供方呈现出多元化的特征，各级政府、市场、企业、社会第三方等行业组织等，都是旅游公共服务的提供主体。这种服务提供主体的多元性也带来了服务内容和方式的多层次性和多样性，有利于促进跨区域旅游公共服务的效率和水平的提升，并能为跨区域旅游公共服务平台提供更多的资金来源支持，使“利客”与“便民”有机结合，进而提高旅游公共服务提供的效率与水平，更好地满足广大游客的需求。

三、跨区域旅游公共服务平台的理论构建

（一）明确各主体职责，建立跨界协调管理机构

在进行跨区域旅游公共服务平台构建时，为了防止发生“各方都能提供，各方都不提供”的现象，应当要对跨区域旅游公共服务提供主体的职责进行厘清，使个主体能够各司其职，各尽其能，以促进跨地区、跨部门、跨行业、多渠道的之间顺畅沟通、协调合作，建立一种以跨区域、协同运作为基本特征的跨界协调管理机构，通过“集体谈判”达成共同认可的有约束力的协议，在避免具有地方保护主义色彩的政策制约基础上，共同促进旅游公共服务供需动态均衡，规范运作，以降低合作项目的经营管理的风险，降低成本投入，使公共服务供给变得更加科学、规范、公正、透明。

（二）加强监督机制建设，确保平台建设规范有序

随着跨区域旅游公共服务受益群体的不断扩大，政府要建立多元化的旅游诉求渠道，确保跨区域旅游公共服务平台能够在规范的道路上科学发展。要及时公开跨区域旅游公共服务平台的运行情况，自觉、主动地接受行业监管机构、行业协会组织、媒体和社会公众等的监督，防止权力腐败，让平台一直在阳光下运行。要充分利用互联网媒体、微信等自媒体等形式，及时公布公共旅游政策、信息等，畅通网上投诉服务渠道，充分发挥社会监督的作用。

（三）完善制度体系建设，构建公平有效的利益补偿制度

目前，跨区域旅游公共服务平台建设正处于起步阶段中，需要建立健全相关的政策、制度及绩效激励机制，使平台的建设在制度内进行并有法可依。与此同时，为了促进旅游公共服务尽快实现从“投入型”向“效率型”转变，要改变以经济指标来衡量的标准，而是要以促进跨区域旅游公共服务可持续发展与各行政区域合理利益实现为原则，设定具体的绩效考核量化标准，实行按考核标准进行相应利益补偿的制度，以此来促进旅游公共服务的效率和水平。

第9篇

论文内容提要：都市圈经济的飞速繁荣，对国家和社会起到的巨大正面作用毋庸置疑。然而，在都市圈经济飞速发展过程中产生的诸如投资与贸易、资源配置、环境治理、公共卫生、公共安全等都市圈公共问题，已经越来越成为都市圈政府所面临的严峻挑战。为此，政府公共管理体制也必须做到与时俱进，不断进行改革和创新。该文论述了都市圈政府公共管理体制创新的主要着力点。

在我国的经济发展进人到人均gdp1000-3000美元的阶段后，城市化进程正在以前所未有的速度向前推进。在经济的集聚作用下，这个阶段的城市化进程不是全国平推一盘棋，而是形成若干个都市圈。这个时期形成的都市圈大都以一个或以上的城市为中心，涵盖周围若干个城市。如南京都市圈就是以南京为中心，涵盖了长江流域与东部沿海交汇地带的江苏和安徽两省，覆盖南京、镇江、扬州、淮安、马鞍山、滁州、芜湖、巢湖8个城市。参照日本的经验，每个都市圈一般以120公里到15。公里为半径，所覆盖的面积大概是4万平方公里到5万平方公里，人口约3000万，圈内gdp约为1000亿美元。

根据预测，我国到2030年基本完成工业化的时候，将有可能形成20个左右的都市圈，其中包括京津都市圈、大齐(大庆、齐齐哈尔)都市圈、沈大(沈阳、大连)都市圈、徐州都市圈、上海都市圈(长三角都市圈)、珠三角都市圈、成渝(成都、重庆)都市圈等。www.lw881.com每个都市圈都是由十几个百万以上人口的城市构成的城市群。除了这“20大都市圈”之外，还有像厦门、昆明、贵阳、西安、兰州等工业城市的发展，也会对周边地区发生带动作用，可能会形成相应的都市圈。

都市圈经济的飞速繁荣，对国家和社会起到的巨大正面作用毋庸置疑。然而，在都市圈经济飞速发展过程中产生的诸如投资与贸易、资源配置、环境治理、公共卫生、公共安全等都市圈公共问题，已经越来越成为都市圈政府所面临的严峻挑战。为此，政府公共管理体制也必须做到与时俱进，不断进行改革和创新。正如中共十七大报告所指出的那样:遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。0所以，研究都市圈经济的繁荣与政府公共管理体制的创新，具有重大的理论和现实意义。

一、都市圈经济发展催生区域公共管理体制的改革与创新

所谓区域公共管理，是指区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其他领域的某一方面或多方面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理包括以下几个内涵:一是区域公共管理的主体是多元的，包括政府组织、私域组织和非政府组织，目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益;二是区域公共管理采用的方式和手段与市场经济领域、政府公共领域的管理不同.不是竞争和压制.而是基于平等地位之上的协商和调解;三是区域公共管理的对象是区坷内个体和共体之间相互形成的交叉重叠关系。①区坷公共管理在区域健康持续发展的过程中起着至关重要的作用:首先是制定政策法规，为区域经济和社会发展提供符合地方实际、与国家大政方针相配套的区域性政策体系和与国家大法相一致、具有可操作性的完整的地方法规体系;其次是实施区域性整体规划、调节和控制，建立并保持合理的产业结构、适当的投资规模和坚实的环境保护基础;再次是完善社会保障制度，确保社会公平，维护社会稳定。

在传统的农业社会和工业社会条件下，社会的公共问题相对简单，公共事务比较单一。第二次世界大战以后，特别是人类历史迈人21世纪以后，世界已经全面进人到一个信息社会和知识经济时代，接踵而至的便是经济全球化、区域一体化、社会信息化、市场无界化的高歌猛进。于是，跨国或跨行政区域的“区域公共问题”便大量滋生，并呈复杂化、多元化和规模化之态势。正如加拿大著名政治学教授戴维·卡梅伦所言:“现代生活的性质已经使政府间关系变得越来越重要。那种管辖范围应径渭分明，部门之间须水泼不进的理论在19世纪或许还有些意义，如今显见着过时了。不仅在经典联邦国家，管辖权之间的界限逐渐在模糊，政府间讨论、磋商、交流的需求在增长，就是在国家之内和国家之间，公共生活也表现出这种倾向，可唤做‘多方治理’的政府间活动越来越重要了。

实际上，改革开放以来，都市圈经济在发展的过程中，各区域政府之间的竞争和冲突一直就没有停止过。既存在着争项目、争投资、争政策的“府际之争”，也存在着地区分割与地区封锁的“府际冲突”。诚然，竞争和冲突既是客观的，一定程度上说也是必要的。正是因为都市圈经济的发展和区域政府之间的竞争和冲突，使其面临着一些共同的问题，比如环境变迁与环境保护的跨界性、社会发展与区域发展的不平衡性、区域资源的整合与地方竞争问题等等。“特别是在都市圈的建设中，各种跨界公共管理事务的增加，成为伙伴型政府间纵向关系发展的最佳生长点。

以上这些问题往往不是哪一级政府、哪一个部门所能胜任的。我们从2007年闹得沸沸扬扬的太湖蓝藻危机就更能清楚地说明这点。在太湖这个中国第三大淡水湖的周围，上海、苏州、无锡、嘉兴、湖州5个中心城市构成了一条环太湖都市圈，成为我国经济最发达的地区之一，工厂林立，工业发达，人口密度达到每平方公里1000人，是我国人口最密集的地区之一。太湖流域的这5个市分属于沪、苏、浙3个省市，在环境治理上缺乏一个有效的流域管理机构。由于长期“市自为战、县自为战”的管理体制，没有一个通畅的地方政府沟通、合作机制。所以责任不清，导致各方大肆排放污染物，最终污染物超过了湖体的环境容量，终于导致了跨界的大型污染。

因此，都市圈各政府组织基于本身合作的必要性、意愿和专业需求、财政资源和风险分担，以及追求效率与效益等方面的考虑，会采取有限合作、适当合作或大型合作等方式来从事跨域或跨界合作以满足其实际需求c0这就要求区域政府做到公共管理体制的创新。例如，建立政府间平等对话与谈判的协商机制，既能纠正“命令机制”僵硬化的弊端，又能弥补“利益机制”局部化的缺点。以灵活多变的行政契约、行政协议等方式发展合作关系，追求政府间信息分享、关系交换等目的c0实际上已经有都市圈率先进行了尝试:在长三角区域政府间关系的协调中，1992年成立了长三角经济协作办主任联席会议，后升格为市长级协调组织，并于1997年更名为“长江三角洲城市经济协调会”,2001年又成立了沪苏浙省(市)长座谈会制度。2004年“泛珠三角论坛”的举行、《泛珠三角区域合作框架协议》的签订，以及区域内行政首长联席会议制度与秘书长协调制度等的建立，也是区域政府公共管理体制创新的有效举措。

二、区域公共管理体制创新的阻力分析

1.行政区域壁垒的客观存在

我国经济最重要的特点之一是各级政府按行政区来组织经济活动，行政区内的经济资源受控于政府的干预，带有很强烈的地方政府行为色彩。当区域之间出现利益摩擦时，各地方政府往往首先以行政区为依托，构筑各种壁垒，阻碍经济要素资源的自由流动，从而最大限度地保护地方利益。地方利益的突出特点就是排他性，为了发展本地经济，解决劳动就业，地方政府往往通过各种手段，阻碍生产要素的跨行政区流动，人为地分割要素市场，使区域性的有序竞争的统一市场难以形成，对内开放远远滞后于对外开放。法国经济学家庞塞特(sandroponcet)经过研究就发现，从1987年到1997年，中国省际贸易量呈下降趋势:1987年，省际平均贸易量在gdp总量中占54%,1992年下降为50%,1997年下降到38%;中国省际平均贸易量在各省总贸易量中所占的比重1987年为88%,1992年降为80%,1997年则降为66%;中国各省平均商品吸收额中，外省生产的商品所占比重1987年为34%,1992年减为27%,1997年只占20%扩5行政区划壁垒是长期客观存在的，这构成了区域公共管理体制创新的最大的直接阻力，实际上是源于体制上的阻力。

2.地区产业结构严重趋同

由于受到“行政区经济发展”观念的驱使，各地方政府作为具有独立利益的市场主体，往往热衷于向见效快的行业投资，重复建设情况比较严重。举一个例子:长三角地区中14个城市排在前4位的支柱产业均是电子信息、汽车、新材料、生物医药工程，趋同率达到70%。而在高新技术领域，长三角地区的“十五”高科技产业发展规划中集成电路产业的同构性达35%，纳米材料为48%，计算机网络为59%，软件产业为74%。地区产业结构的严重趋同容易引起各自为政、低层次重复建设、恶性竞争等问题，导致经济行为的短视，长此以往将损害都市圈经济的健康发展和可持续地发展。这实际上是源于结构上的阻力。如果各地方政府在公共管理体制的改革和创新中，缺少实质性的整体规划，不能就促进都市圈城市之间的区域经济联动、优化区域社会资源配置达成共识的话，这种结构上的阻力仍将顽强地存在。

3.基础设施重复建设现象严重

由于地方各项经济指标的完成与地方政府官员个人的政治升迁挂钩，地方政府往往以投资拉动gdp的增长。长三角区域内共有开发区199个。而港口的重复建设更是矛盾重重，南京以下的长江段，已建、在建和待建的万吨以上码头泊位共100多个。从江阴到南通60公里岸段，有68个万吨级泊位，平均0.9公里就有一个。结果是，一方面有的港口设施能力严重过剩，而另一方面，又在大量投资建设新的港口。c长此以往，会造成都市圈之间的恶性过度竞争，引发更严重的社会问题，导致社会的不稳定和不和谐。这一切都是源于现行的政绩考核指标转嫁的阻力，实际上可归结为经济上和政治上的双重阻力。如果在区域公共管理体制创新的过程中不能改革现有的干部政绩考核指标体系，地方政府官员还会为了自身利益的最大化而忽视地区的全局利益，那么这种阻力也将长期存在。

4.法律制度的缺失

我国<宪法》第89条规定:中央政府统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。《宪法》和<地方政府组织法》还规定了县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生等事务。然而，我国法律对涉及的有关府际合作尤其是地方政府合作的规定和条例几乎是空白，法律只规定了各级政府管理其辖区范围内的事务，对上级机关在跨域事务中的角色扮演，对于地方政府合作中的权利、责任分担等问题，根本都没有涉及。这就容易导致各地方政府各自为政、推诱扯皮、争议不断等情况的出现。国家如果不尽快出台有关的法律法规解决跨区域合作与治理及其争端处理的法律法规，这种法律制度上的阻力也仍将存在。

5.公共管理体制创新的动力不够

公共管理体制创新对各地政府来说是一项全新的尝试，没有现成的经验可供借鉴，没有现成的道路选择。虽然人们对于公共管理体制创新已达成共识，但到底什么是公共管理体制创新，其基本特点和内容有哪些，公共管理体制创新的基本任务是什么，公共管理体制创新与传统政府体制有哪些区别，如何做到公共管理体制创新等，理论界尚有不同的看法。由于理论认识的争议，公共管理体制创新就还缺乏明确的理论指导，不可避免地构成理论指导的阻力。所以，各地政府提出的公共管理体制创新的实践就还属于摸着石头过河的探索。因此，在公共管理体制创新时有把它简单化的倾向，也有把什么都往公共管理体制创新身上靠的倾向。对此，我们应该在实践探索的基础上加强理论研究，真正实现理论指导实践前进、实践又推动理论进步的良性互动的发展态势。

三、都市圈政府公共管理体制创新的主要着力点

1.树立“双赢”、“多赢”观念，走协商与合作的区域公共管理之路，这是体制创新的基础

由于长期以来行政体制的分割性，各地政府实际上已成为了地方利益的代言人，各地方的利益径渭分明，甚至高于一切。如果在都市圈经济发展如此迅速，所引发的公共管理问题又如此之多的情况下，各地方政府仍然抱着本位主义，从传统的地方利益观念出发，独善其身的话，必将会造成“双败”、“多败”的结局。所以，要树立“双赢”、“多赢”观念，走协商与合作的区域公共管理之路，这是体制创新的基础。走协商与合作的区域公共管理之路，首要的就是要摒弃传统的以单位行政区划为基础进行管理的惯性思维，树立区域公共管理的新思维。比如:历史上河流往往被作为天然的地域边界，但从公共管理的视角来看，这种边界划分显然是最糟糕的做法。它意味着两个独立的辖区就共有的公共品分割做出决策，而决策结果由双方共同承担c实际上谁也不主动或不愿意承担不利的后果。

所以，各地方政府要以公共问题和公共事务为价值导向，而非以行政区划的切割为出发点，大力加强彼此之间的沟通、协商与合作，做到彼此利益的最大化。实际上2003年以来，围绕长三角一体化，江浙沪三地高层就已经频繁互访，协商共商，对自己在一体化发展中的作用重新定位。上海已经明确把“建设长江三角洲大都市圈”作为其基本战略之一，提出“服务长三角，服务全国”的联动发展新路子。周边省市也都在有意识地努力打破“诸侯经济”，“主动接轨”上海。2003年5月，苏嘉杭高速公路江苏浙江交界收费站实现合并经营，这是长三角公路运营首次打破行政区划藩篱，成功走向联合运营的开端。长三角区域政府还规划在未来5年内，建成一个现代化快速交通网，把“长三角”15座中心城市、55座中等城市、1446个小城镇全部纳人“3小时都市圈”。旅游一体化也已经有较好进展。c此外，2003年度还签署了长三角城市中小企业政策互享的文件。

2.大力加强法制环境的和谐建设，这是体制创新的核心

事实上，地方政府间的博弈是广泛而合理地存在的，只不过我们应该将其更加显性化和法律制度化。因为市场经济发展的前提条件就是与经济发展相适应的法律制度的建立和完善。所以，法律法规是各地方政府进行有效合作的前提条件。然而，目前我国法律关于政府合作的具体规定非常少，合作往往受到领导个人意志的重要影响，靠地方领导人推动，这就使得合作的人治色彩浓厚，缺乏法制的保障。因此，大力加强法制环境的}f1i皆建设是体制创新的核心。首先，建议国家尽早出台《中华人民共和国地方政府跨区域合作法》，使政府间的合作活动走上法制化的道路。还要及时修改其他的相关法律如《环境法》等，对区域治理等做出具体规定，使区域政府的各项合作活动都有法可依〕国家有.关部门还要改革唯gdp马首是瞻的政绩考核办法，将区域合作的成果也列人考核的指标并使其法制化。其次，“由于不同的法律制定主体在具体制定法律时所秉持的立法理念、看待问题的立场、方法以及立法的技术和手段等方面存在的差别，所以由不同主体制定的法律在内容上不一致、甚至相去甚远的事例并不鲜见。，嗯为此，都市圈内各行政区的立法主体还要在全面贯彻落实中央立法的前提下，就跨行政区的经济发展中的重大事务，如宏观调控、社会保障、人才流动、环境保护等方面加强立法协调，构建法律的相互认可和法律资源的共享机制，使地方性法规和规章的制定更具科学性和适用性，既符合行政区利益，也符合都市圈经济发展的要求。再次，各行政区司法机关之间也要加强司法协调，统一司法标准，加强司法协助，通过行政区的司法功能整合，在都市圈内建立一个畅通无阻的司法体系，使每个商事主体的合法权益得到平等的保护，必要时可考虑设置大区怯院，确保区域经济刊本化的良胜发展。

3.建立跨都市圈行政区的协调管理机梅，负责日常工作和合作事务的牵头组织，这是体制创新的本质

如何更加有效地发挥区域政府的合作积极性，建立一个反映区域政府意愿、能获得区域内政府普遍认同的、具有民主的治理结构的跨行政区的协调管理机构，是体制创新的本质。我国可以效仿国际上一些合作组织的做法，设立由相关省区派员共同组成的常设协作机构，并以各种层次的联席会议制度作为主要的运作模式。跨行政区的协调管理机构应该具备以下的一些基本职能:组织协调实施跨区的重大基础设施建设、重大战略资源开发、生态环境保护与建设以及跨区生产要素的流动等间题;统一规划符合本区域长远发展的经济发展规划和产业结构;制定统一的市场竞争规则和政策措施，并负责监督执行情况;协助各市县制定地方性经济发展战略和规划，使局部性规划与整体性规划有机衔接。还应根据专业、精简、高效的原则设立各种专业委员会和工作小组，它们也具有一定的管理、协调、研究分析和组织职能。勉口长三角地区就可根据实际情况设立区域规划与产业协调委员会、重大基础设施开发管理委员会、上海国际航运中心管理委员会、太湖流域环境保护与治理委员会等专业或综合职能管理机构。

4.加强都市圈政府政策制度的整合，以电子政务为平台，逐步形成政策制度的一体化，这是体制创新的关键

为实现都市圈内区域政策的一体化，必须进一步全面清理实行地方保护和市场封锁的地方性法规和政策，创造公平竞争的市场环境;开放商品市场，消除限制商品流通的地域障碍，实行区域内市场一体化，对在区域内流通的其他成员及商品，实行同等待遇;建立规范公平的质监认证制度，各方不得有排他性和歧视性规定;改善市场主体准人环境，打破市场主体准人的地区封锁，打破所有制限制，鼓励各种不同所有制企业、不同经济成份的经济组织在区域内开展经济合作0各方政府都不要介人企业间的竞争，减少对于经济主体经营活动的种种干预，对当地所有经济主体实行“国民待遇”，努力形成一个政策无差异的区域环境c0在机制上，可通过制定认可度高、可操作性强的合作协议、章程等，将区域政府协调结果成果化、法规化，约束各协议方共同遵守。在内容上，侧重于产业、基础设施、交通、信息、环境等必须通过合作才能实现最大社会效益和促进经济可持续发展的重大间题。

另外，都市圈政府可以在政府内部建立“都市圈政府办公信息系统”(内网)，各政府机构都可以成为系统的节点，使政府信息的传播速度大大加快，传播成本大大降低，政府的信息融合度大大增强。同时，建立“都市圈政府联合政务网”(外网)，树立对外的整体形象。都市圈可率先在户口管理、人才流动手续办理、车牌手续办理等公共服务项目上加快一体化网上办理，形成强大统一的城市一体化品牌。

第10篇

[关键词]城市治理理论；传统区域主义；公共选择理论学派；新区域主义

[中图分类号]D035.5[文献标识码]A[文章编号] 1006-0863（2013）07-0094-06

早在20世纪初叶，西方国家就已经完成了第一轮城市化的进程。二战后，城市人口激增、便捷交通工具的发明以及高效的福特主义经济生产方式共同促使城市规模的变迁：伴随城市的大规模蔓延（sprawl），中心城市开始不断向郊区扩张，形成了居住区、商业区和工业区的功能性分区（zoning），昔日功能混杂的城市（city / urban）开始向具有复合功能特征的大都市（metropolitan）或大都市区（metropolitan area or region）过渡。在此意义上，Kübler和Heinelt指出，城市在韦伯式意义上的社会经济地域综合实体不复存在了。[1]面对城市蔓延的景观，各国政府纷纷掀起了一股城市体制—功能的改革热潮，自此，城市治理作为城市发展的重要问题被提上了议事日程。

20世纪90年代以来，随着经济全球化的深入发展，城市越来越处于全球竞争网络的枢纽，已经成为参与全球区域竞争的基本组织体与空间单位。城市的治理状况直接影响着一个国家（地区）的发展，并且在未来将发挥主导的作用。为此，城市政府体认到，只有携手合作形成地方区域（region）/联盟（alliance），甚至是聚合成具有空间结构的全球城市区域，才能促进区域整体发展，提升总体竞争优势和增强协同能力（synergy）。[2]

与此同时，西方城市治理理论也经历了不同阶段研究范式的转变。在治理理论兴起之前，城市治理则主要属于城市政治学和城市政治经济学的研究范畴，大体上经历了城市权力结构论（精英论和多元论）、增长机器论、城市联盟论、城市政体论等理论和学说。进入20世纪90年代以来，城市治理理论开始占据主流地位，学者们开始将制度主义的视角引入到城市研究中去，形成了城市治理的理论范式。城市治理理论探讨的是如何促进跨域治理或推动协商治理机制，主要集中于中央、地方政府与非政府组织等公私行动者的互动模式。正如著名城市与区域专家约翰·弗里德曼（John Friedmann）所揭示：“寻找一个合适的治理模式，对这些区域而言是至关重要。”[3]

同样是从制度变迁的角度来看待区域治理范式的转换，Kübler和Heinelt侧重于从治理结构的转变（特别是从民主与治理之间的关系）来理解城市区域治理模式的转换[4]；而瓦利斯·阿兰（Alan D. Wallis）则从城市区域空间结构的历史角度来把美国大都市治理划分为三个不同的阶段[5][6]：第一阶段是单核心中心发展的工业城市区，即“传统区域主义”阶段；第二阶段是多核心中心（包括中心城市和郊区）的城市区域，即“公共选择理论学派”阶段；第三阶段是强调在同一区域内的地方政治实体的竞争，这一阶段以网络化（复杂的补充和相互依赖）为特征，即“新区域主义”阶段。

本文借用瓦利斯·阿兰的经典类型学分析，从背景、内容、特征和模式等城市治理的方面出发，回顾西方城市治理理论的三次范式转换，以及相应的三次实践的兴起和高潮等发展阶段。概言之，大都市治理就是用“正确的方法”去克服城市功能范围和地方政府结构之间不断扩大的差距。[7]

一、城市治理理论范式转换的前两个阶段

1.传统区域主义阶段（19世纪末至20世纪60年代）

19世纪末，随着社会经济的迅猛发展，西方的城市化进程明显加快，城市在形态上不断向外扩张，要求城市职能和范围进行重构。

由于西方国家存在着高度的自治传统，城市一般是由地方行政机构来独立管理。社会经济日新月异使城市（city / urban）的范围不再仅仅局限于某个镇（township）、县（county）和市（municipality），而是逐渐发展成为具有政治、经济、文化等复合社会因素特征的大都市（metropolitan）或区域（region）。这样的大都市或区域本来俨然就是一个具有完备功能的独立统一整体，但由于历史传统的缘故被划分为由若干个地方政府行政单位管辖的主体。在大都市的范围内，每一个地方政府行政单位都对自己的辖区具有独立的统治权；而像教育、医疗、卫生和环保等具有区域性跨域特征的公共服务职能则在若干个地方行政主体间进行分割。这些数量和种类繁杂的地方政府和公共服务职能分割造成了“政治碎化（political fragmentation）”，直接影响了大都市全区域内公共服务的供给，造成资源浪费和效率低下，导致大都市没有一个统一的政治领导与一致的行动来共同解决区域内的重大社会问题。面对着城市治理中的“政治碎化”现象，19世纪末期，美国学术界在理论与实践上掀起了一股研究与建立大都市政府的热潮，被称之为“传统区域主义”。

传统区域主义又称“大都会主义”、“统一政府学派”、“巨人政府论”、“单一政府论”，主要关注社会公共服务传递的“效率”和“公平”，秉承的理念是“一个区域，一个政府（one region， one government）”。因此，传统区域主义为“政治碎化”问题开出的药方是建立一个大都市政府，也就是巨人政府。根据政府的层级和权力在不同层级之间的分配情况，我们可以把大都市政府结构分为三种：单层的大都市政府结构、联邦式双层的大都市政府结构和其它适当的统一政府结构。单层的大都市政府（one-tier metropolitan government）建立方式主要有两种：一是通过中心城市兼并（annexation）郊区；二是透过市县合并（city-county consolidation）。联邦式双层的大都市政府（federative two-tier metropolitan government）是在传统区域主义大都市改革方案中最受欢迎的改革方案，它主张保留现有的机构、但让渡部分权力以组建大都市政府，一般双子城（twin cities）就是这种模式的产物。第三种解决方案是建立其它适当的统一政府结构，以解决承担税收和享受公共服务不一致的城市区域所带来的集体行动的困境。

作为一个统一的学派，传统区域主义对于是否建立大都市政府这一问题上不存在任何异议，但是在如何具体构建大都市政府结构上就存在较大的分歧，而且不同学者认为不同层级的政府在解决大都市治理问题的重要性上存在差别。从政治学和行政学的角度来看，传统区域主义的提出是基于马克斯·韦伯的理性官僚制模型。出于对公共管理官僚机构的理想规划能力的信赖，传统区域主义倡导建立统一集权的大都市政府，形成一个由上及下的集权化科层制模式，命令由上往下层层遵守覆盖到整个城市区域，从宏观上解决整个大都市面临的主要问题。

传统区域主义经历了“兴起——高潮——衰落——复兴”四个阶段。19世纪末20世纪初，美国政治学、行政学大师伍罗德·威尔逊、弗兰克·古德诺和弗雷德里克·泰勒等学者就已经形成了建立大都市政府的理念；芝加哥大学的欧内斯特·伯恩斯（Ernest Burns）教授最早提出大都市定义问题。在经历了30年之后（合并成立大纽约市的倡议最早发起于1867年），1897年纽约市完成了布鲁克林、奎因、斯塔德岛、布诺克斯和曼哈顿（Brooklyn，Queens，Staten Island，the Bronx and Manhattan）5市合并，成为现在的“大纽约市（New York City）”。这个在当时影响最大的市县合并，标志着北美历史上第一波“区域政府合并”达到了高潮。[8]在此基础上，切斯特·马克赛（Chester Maxey）、保尔·斯杜邓斯基（Paul Studenski）、维克多·琼斯（Victor Jones）以及路德·古利克（Luther Gulick）等众多学者继承和发展了关于建立大都市政府的观点和理论。

但是在往后的50年时间里，传统区域主义却受到了持续的批评。从思想层面上看，受“管得最少的政府才是最好的政府”的自由主义思想影响，建立巨人政府的实践与古典自由主义“小政府”这一传统思想背道而驰；在实践层面上，拉法雷（Lefēvre）指出，没有具体的实践证明传统区域主义的这些改革方案是成功的，而且大多数改革被证明是失败的，同时联邦式双层的大都市政府的治理结果也是令人失望的。[9]历史资料显示，在1907—1947年的40年间，美国没有一例成功的合并案例。但是在20世纪80年代开始，大都市政府的实践在全球范围内得到复兴，特别在欧洲和加拿大等地区得到了广泛传播。

20世纪60-80年代，在传统区域主义遭受严重挑战的同时，社区权力或称邻里政府运动（Neighborhood Movement）和公共选择理论学派（School of Public Choice Theory）应声而起。前者提出用建立邻里政府的办法强化服务提供体系和政策决定程序的分散化；后者提倡建立一套完善的多中心特征的多元治理和民主行政的市场机制来管理城市。经过这场理论交锋，公共选择理论学派逐渐占了上风，并且主导了接下来美国大都市治理的变革潮流。

2.公共选择理论学派（20世纪50年代至90年代）

公共选择理论学派批判传统区域主义，实际上是从“政治碎化”的角度出发的。公共选择理论学派认为，“政治碎化”确实会带来很多问题，但是传统区域主义开出的药方带来的问题更甚，关键的一点是无助于解决“政治碎化”；相反，“政治碎化”并不是一无是处。在大都市“碎化”的状态下，公共产品与服务的提供就存在规模经济和外部性等问题，因此，由地方政府来提供这些产品和服务就显得非常不经济和没有效率，而且巨人政府“一刀切”的政策忽视了公民需求多样性。

公共选择理论学派认为，多元的政府结构比单一集权式的政府结构更能符合城市治理的需求，碎化的政府结构给人们提供了“用脚投票”的机会，反而刺激了地方政府之间的竞争，从而获得了更有效率的服务。按照公共选择理论学派的观点，公共产品的生产和提供是两个不同的概念和环节。虽然说地方行政机构的主要职能是负责提供公共产品和服务，但是它不一定要承担其生产职能。为了提高公共产品的生产效率和服务质量，公共选择理论学派要求将一部分公共产品和服务的生产职能转交给私人部门（市场），即通过与私人部门签订协议，建立起公私伙伴关系；对于某一地方政府而言，除了与私人部门进行合作以外，还可以通过与其它地方政府进行合作，即通过跨地区的协议，来共同承担或转移公共产品和服务的生产职能。除此以外，还可以建立区域性的负责某项具体事务的专区。

实际上，公共选择理论学派提出以市场为导向的分权模式，与传统区域主义的统一集权模式是完全对立的。在该模式中，权力并不是集中固定在科层组织当中，而是分散在包括政府、企业和社会组织、甚至是公民个人等在内的更宽泛的参与主体之间；“无形的手”将协调特定商品供给者和消费者的行为，并且有效率地生产和使用资源，满足各方的需求。在城市治理中，该模式是以公共管理而不是以官僚制和权力为特征的，而且把所有参与主体视为一个受到外部刺激就会做出正确反应的理性经济人。因此，公共选择理论学派主张保留分散的地方政府行政单位，并通过这些行政单位之间的竞争，以期提高区域内现有资源的使用效率和增强管理的合理性。

公共选择理论学派经历了“兴起——高潮——融合”三个阶段。1956年，查尔斯·蒂伯特（Charles M. Tiebout）提出了“用脚投票”的思想来为大都市政府的多中心结构特征辩护，批判了传统区域主义。紧随其后，奥斯特罗姆夫妇、罗伯特·沃伦（Robert Warren）和罗伯特·比什（Robert Bish）等学者从公共选择理论的视角理解大都市治理和研究地方政府行为提供了一些新的思路和视角，迎来了公共选择理论学派的繁荣阶段：（1）有助于理解正式结构满足个人需求和偏好的关系；（2）不同规模的政府单位对提供不同公共产品和服务具有不同的效率；（3）把公共产品和服务的生产职能与供给职能分开，有助于深化对地方政府职能的理解。到20世纪90年前后，公共选择理论学派遭到了批评。首先，“经济人”假设过分强调参与主体的理性和自利性。在现实中，理性和自利性受到很多因素的干扰，难以做到完全理性和利益最大化；而且公共选择理论学派刻意回避了政府作为公共部门追求公共利益的特性。[10]其次，“碎化”的地方政府很难被认为是有效率的。尽管公共选择理论在治理“政治碎化”的初期颇有成效，但到了后期反而加剧了“政治碎化”，造成了同个区域内不同政府单位的职责不清、政府效率低下，弱化了区域政府的政治领导权，无法为居民提供有质量的服务。[11]再次，研究者发现参与主体之间的公平竞争只是理论条件，缺乏实质性的事实支持；[12]公共选择理论的理论性太强，缺乏支撑其假设的经验证据。[13]

面对着严厉的批评，公共选择理论学派并没有像传统区域主义那样在某段时期内销声匿迹，而是逐渐融合到新一股城市治理的潮流中去，这股潮流就是城市治理的第三阶段——新区域主义阶段。

二、西方城市治理理论范式转换的第三阶段

1.新区域主义的崛起（20世纪90年代至今）

传统区域主义和公共选择理论学派分别从国家和市场两个对立的角度作为逻辑起点，传统区域主义把国家/政府作为绝对主体的力量统治城市，从宏观结构途径试图解决城市问题；公共选择理论学派则把市场作为基本动力机制，从经济理性途径寻求解决方案。但是这两种方案在实践面前都遭遇挫折，20世纪70年代中期大西洋福特主义危机爆发时，国家/政府在协调公共事务面前表现出了软弱无力；20世纪80年代以后，由里根和撒切尔夫人为代表推行的新自由主义政策由于市场失灵的出现，导致单纯的市场机制在管理城市时束手无策。因此，学界开始重新思考国家、市场和社会三者之间的关系。究其原委，资本主义经济全球化的发展趋势正影响着城市化/区域化的进程。新区域主义兴起有两个背景：一个是全球化，另外一个是新自由主义的反思导致了分权化，权力由联邦（国家）向区域层面下移。自20世纪90年代以来，伴随着经济全球化的深入展开，区域竞争力逐渐成为了各国城市区域关注的焦点。在实践的推动和对传统改革派（即“传统区域主义”）以及公共选择理论学派融合发展的基础上，城市治理领域内兴起了一股“新区域主义（New Regionalism）”思潮，认为在解决城市问题上应综合考虑竞争与合作、分权与集权的因素，才能有效实现治理大城市的目的。

区域主义在20世纪90年代的复兴主要是由于：首先，联邦政府以财政援助为主要方式的城市全面规划无疾而终，中心城市的社会经济问题日益恶化；其次，发展区域经济是复苏国内经济，应对全球竞争的需要；最后90年代的区域主义改革理论受到了同一时期政府改革理论的影响，对于城市治理的思路与政策主张，体现了80年代中期以后兴起的新公共管理理论的核心思想。

2.新区域主义范式关注的焦点

目前新区域主义还不是一个统一的学派，但大致来说，赞同新区域主义的学者具有相当一致的目标：（1）大都市主要通过自愿的方式促进地方政府的合作；（2）新区域主义旨在解决碎片化的政府结构所带来的外部性问题；（3）提供财政和减税的其它方法来繁荣中心城市，使它们能更有效地促进它们所属的区域内经济。[14]

诺里斯（Norris）主张，新区域主义之所以区别于其它的范式，是因为（1）新区域主义者将区域治理的主要理论基础，从效率和均衡的议题转移到区域竞争力的议题上；（2）新区域主义对处理问题的方针是不同于传统区域主义的政府改革。[15]

倡导新区域主义的代表性学者萨维奇（Savitch）和福格尔（Vogel）认为，在新区域主义范畴下（1）以地方自治公民为首的社区应该朝外来关注更大的城市区域，并且考虑它们共同的未来；同时（2）联合政府必需与其他不同层级的政府间建立它们的合作网络关系，这是必要的手段。[16]

而汉密尔顿（Hamilton）指出，新区域主义关心的话题是涉及（1）在区域议题上决策的过程；（2）在区域间安排合作的协议；（3）必要时，籍由国家的力量来处理区域的问题。[17]

3.新区域主义的基本特征

上述新区域主义关注的议题显示了新区域主义注重治理、合作和网络等的一些基本特征。对此，瓦利斯·阿兰做出了权威性的概括，他指出，第三波区域主义（即新区域主义）至少在5个方面与其它区域主义不同[18]，即，治理、跨部门性、协作性（Collaboration）、过程和网络。随后，Daniela Windsheimer补充了另外三个特征：开放（Open）、信任（Trust）和赋权（Empowerment）。

强调治理（Governance）而非统治（Government）。虽然在近二十几年的时间里，治理已经成为社会科学领域里一个被广泛使用的概念，但是不同学科对它的理解各有侧重。新区域主义处理城市间问题的方式是建立在“治理”的基础之上，根据萨维奇和福格尔、斯托克（Stoker）、诺里斯（Norris）以及Dodge的相关研究，新区域主义的治理概念具有以下几个构成要素：（1）参与主体的多样性，其中涉及政府、企业和社会组织、甚至是公民个人；（2）参与机制的综合性，新区域主义涵盖了政府管理、市场调节以及复杂的网络化结构；（3）参与规范的灵活性，新区域主义的治理既可以是制度化的约束框架，也可以是非制度化的协议；（4）参与方式的自愿性，新区域主义强调治理参与是自愿而非强迫的，自愿的参与能最大程度地调动参与者的积极性和创造性，使其实现资源的最佳配置。Kübler和Heinelt发现，从大多数治理的城市实体来看，城市的问题是藉由各种不同层级的政府和私人部门所构成的合作和协调网络来解决的。[19]新区域主义吸收了公共选择理论学派的观点，拒斥传统区域主义的“统治”理论，把关注点从正式的制度安排转移到了议程设置和资源动员的非正式结构和过程。因此，新区域主义强调的“治理”是与主体横向的联系和地方合作的分权化特征。[20]

强调跨部门（Cross-Sectoral）而非单一部门（Uni-Sectoral）。从“统治”到“治理”的转变，就意味着政府和非政府组织、盈利部门与非营利部门、公共组织与私人组织，甚至是公民个人都可以参与到城市治理的过程中去。权力结构不再是固定统一的，而是灵活分散的；跨部门治理使得城市治理的实践更加具有可行性和实践性。

强调协作（Collaboration）而非协调（Coordination）。协同/协作和协调分别是测量善治和统治的一个主要的标准。在过去，“传统区域主义的一个主要目标是改善公共部门在规划和行动方面的协调能力。如今，新区域主义跨部门治理强调的是协作。大都市治理的目标不仅仅是让公共部门知道该做什么，而且是对每一部门的独特能力和权限范围做出安排，进而实现大都市范围的特殊任务。”[21]瓦利斯·阿兰仅仅指出了城市治理黑和白的两个方面，但事实上也存在灰色地带——合作（Cooperation）。这里首先要厘清Collaboration、Coordination和Cooperation这三个词的涵义。协调（Coordination）强调的是参与主体之间是一种上下等级性关系；协作（Collaboration）强调的是参与主体间存在强势主体主导的合作关系；合作（Cooperation）强调的是参与主体之间的平等关系。概言之，传统区域主义是一种可以被描述为一个等级结构的系统，而新区域主义是一个基于网络的系统。

强调过程（Process）而非结构（Structure）。传统区域主义以市县合并或形成某些特定目的的机构作为建立大都市政府的结构性方案；比较而言，虽然有时会使用结构性方案作为实现目标的策略，但新区域主义专注于政府治理过程，例如远景、战略规划、建立共识或解决冲突。

强调网络（Networks）而非制度（Structures）。“对协作和过程重视程度的提高，也说明了新区域主义对网络状组织而不是正式制度的依赖。这样的网络一般拥有一个稳定的利益相关者核心，它们在特殊的战略领域具有重要的共同利益。”[22]

强调开放（Open）而非封闭（Closed）。在传统区域主义范式下，区域被视为一个封闭的实体。边界和管辖都做了明确规定，传统区域主义派试图根据增长的边界、公共服务的供给和就业市场等来清楚地划定边界。相反，新区域主义接受开放的、灵活的和有弹性的边界，区域的界限是随着问题的解决而变化的。

强调信任（Trust）而非问责（Accountability）。问责是传统区域主义集权式官僚制的主要特征，而信任是新区域主义的核心特征，涉及到区域社会资本和市政基础设施的落实。许多学者假定，拥有高度信任关系的网络将有助于降低成员间的沟通与监督成本，不必再依赖高层级的权力结构介入或透过正式制度来化解集体行动的困境。

强调赋权（Empowerment）而非权力（Power）。传统区域主义认为权力是源于政府的权威，由此传统区域主义下的大都市统治通常也被看作是一场零和博弈。新区域主义的权力来源于赋权，赋权是针对社区和邻里的利益相关者参与区域决策。赋权实际上借助于城市政体（urban regime）的理论，主张广泛吸纳各层级政府（中央政府和地方政府等公共权力部门）、私人部门、非营利组织以及公民个人等的角色，使得“治理”的参与和形式变得多样且复杂。

4.新区域主义的治理模式

由于新区域主义所强调的“治理”是建立在跨部门之间协作的水平关系之中，因此与着眼于中心政治结构（政府或市场）或地方竞争力的模式不同。新区域主义的治理模式主要有“连结（linked functions）”和“复合性网络（complex networks）”两种方法和策略。

新区域主义的“治理”概念涵盖了介于单一城市和其郡县之间的“连结”，即功能性整合，或者是跨地区服务协议。通常，这个连结是在结盟的选择性成员（不一定包括区域内的所有成员）彼此之间提供公共服务，例如经济发展或者固体废弃物处理。一些地方政府会根据税基分享（tax sharing）来进一步提供一系列的公共服务和安排。与兼并（合并）和多层级政府结构不一样，“连结”是相当灵活的，而且不需要任何新层级的政府。在过去的一段时期内，功能在政府间可以增加、减少和转移。重要的是，“连结”保护了地方自治实体，同时可以取代较大城市的规模经济功能，进而发挥相当于中型中心城市的效率。此外，“连结”的灵活性可以弥补不稳定的组织成员关系。然而，地方精英特别是公共事业和企业的推动者把“连结”看作不完整的一步和某些较少政治整合的考量。

新区域主义的另一个策略就是“复合性网络”。这个进路相当于“没有政府的治理”的理念。它的倡导者设想众多的独立政府通过多个重叠的跨地区协议网络进行自愿地合作，强调的是地区之间的横向联系。拥有交叉服务的众多管理区域意味着公民可以为每一个特定的情况和在发展复杂网络的过程中寻求最优化的安排。总之，拥有交叉服务的管理区不一定是重复的，却是具有目的导向性的。“综合性”能提供最大限度的选择以及公民控制。作为地方偏好的结果，大区域“治理”可以自生自发。除了一般的服务网络，这个进路还允许利用税基分享来解决区域间的公平和自愿的土地管理和收购。

新区域主义在具体的运作方式上有政府联席会、区域联盟、大都市规划、城市区域、精明增长和税基分享等方式。

三、西方城市治理理论的范式转换对我国城市治理的启示

伴随着100多年城市化的进程，西方城市治理理论范式已经发生了三次转换：传统区域主义——公共选择理论学派——新区域主义。各范式各有优长和不足，这些范式的个别要素逐渐被吸收到独具特色的各类城市治理的运作机制上，形成了丰富多彩的城市治理模式。特别是新区域主义的治理理论如日中天，对于中国刚刚进入城镇化早期阶段，如何避免西方发达国家走过的弯路，走统筹协调的精明增长之路，具有重要的借鉴作用和启示意义。

从目前国内的研究现状来看，新型城镇化转型以及城市治理议题多集中于城市规划、区域经济和经济地理、城市社会学等学科领域，而在政治学、行政学、公共管理领域的研究则方兴未艾。学者如张成福、陈瑞莲、孙柏瑛、王佃利、曹现强、张紧跟等人近年来开始引入新区域主义和城市治理相关概念，在区域协调发展和城市治理模式创新的研究中，逐渐完成了从不自觉到自觉、从零散到系统的发展过程。从研究的主题和内容来看，主要集中于城市治理兴起背景、城市治理基本含义的界定、城市治理模式研究、城市治理的分析框架、城市治理实践、城市治理效果评估，城市治理研究的反思等方面的内容。总体来说，国内学术界有关城市治理的基础理论研究仍然匮乏，主要介绍西方城市治理的具体经验、中国城市个案研究或是市政学理论的阐述；而有关当前城市多中心治理中的政府自身建设、民间组织及企业与政府良性互动参与治理、以及结合新区域主义理论与中国统筹区域发展背景对城市治理进行研究等问题，国内学术界尚缺少深入的系统性研究，研究力度和视角有待进一步深化和拓展。

纵观世界现代文明的历史，伴随着现代工业化发展历程，城镇化成为了启动经济增长的引擎和社会政治发展的重要推动力，展望未来，面对大多数发展中国家，21世纪仍将是城市的世纪。对于中国而言，城镇化始终是我国现代化建设的重要组成部分，特别是改革开放以来，城镇化的道路选择和发展路径问题日益突出。党的“十六大”报告首次提出建设中国特色的城镇化道路的构想；“十”报告也明确指出，进入21世纪以来，全球化、信息化时代对新型城镇化发展提出了新的要求，城镇化发展的水平直接影响着区域经济发展和国际竞争力，同时也面临着社会政治生活的变迁及由此产生的新的挑战。经过数十年的发展，中国城镇化发展水平大大提高，中国社会科学院在《中国新型城市化报告（2012）》中指出：中国城市化水平已经超过了50%；而与此同时，传统城镇化模式难以为继，迫切要求转变城市发展方式，这就需要着力提高城市发展质量，走出一条“科学发展”、“以人为本”，城乡融合发展的新型城镇化道路。总理曾表示，推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。一方面，我国面临着实现“稳增长”、“促转型”、“惠民生”的历史任务，同时面对如何在科学发展观的指导下，实现“城乡区域发展协调互动”、“工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”的新型城镇化发展的目标；另一方面，持续扩张的城镇化引发了公共服务供给、基础设施建设、民生建设、社会管理、户籍制改革、财政共担机制、城镇化的治理结构、“城市病”、区域协调发展等广泛的城市治理问题，城镇化高速发展与现代城市管理水平的不适应，为处于转型期的中国城市综合治理能力提出了严峻的挑战。因此，如何转变城市政府职能，培育城市社会力量，构建由城市政府、经济组织、社会组织共同参与的城市治理体系，理应成为科学发展观指导下我国建设政治文明和和谐社会的重要内容。总之，借鉴国外城市治理的理念和经验，结合我国国情，探讨中国城市治理的基本理论、制度设计、治理模式和战略对策等相关问题，具有较为重要的理论价值和现实意义。

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[16][20]Savitch， H. V. and R. K. Vogel. Paths to New Regionalism. State and Local Government Review， 2000（3）.

第11篇

内容摘要：区域产业集群品牌具有“产业集群社区俱乐部产品”属性，其产权类型表现为“产业集群社区共有产权”，呈现主体多元化、内部非排他性和外部排他性、不可分割性、不可让渡性、模糊性特征。

关键词：集群品牌 集群社区 俱乐部产品 产权

研究背景

产业集群是特定区域内大量关联企业（供应商、成品商、客商）及支撑机构（中介服务机构、规制管理机构）相互作用，所形成的类似生物有机体的产业群落。关于“区域产业集群整体/集体品牌”现象，国外学者多采用“集群声誉”概念术语称之，中国学者多采用“区域品牌”、“集群品牌”等概念术语描述和研究，其科学、严谨的规范术语应为“区域产业集群品牌”（简称“集群品牌”）（吴传清，刘宏伟，2008），它是特定区域的特定产业集群发展到成熟阶段所累积的产业知名度、美誉度、忠诚度以及产品市场占有率等“三度一率”声誉，一般采用“地名＋产品通用名”词组表述（如“浏阳花炮”、“金华火腿”、“龙口粉丝”等）。“区域产业集群品牌”是中国学者开创的一个产业集群研究新领域和前沿理论论题，也是产业集群发展实践中的热点问题。目前学术界关于区域产业集群品牌的公共产品、产权等经济属性特征的研究成果，多侧重于一般性的界定、描述，尚缺乏学理上的分析、阐释。

区域产业集群品牌的公共产品属性特征

关于区域产业集群品牌的公共产品属性特征，学术界众说纷纭，代表性的观点主要有以下三种：

“公共产品（public goods）”说。中国学者普遍强调区域产业集群品牌是一种“公共产品”，具有非排他性和非竞争性。夏曾玉等（2003）最早探讨了区域产业集群发展所形成的“区域品牌”所具有的“公共物品”经济属性特征。此种观点在学术界流传最广。

“准公共产品（quasi-public goods）”说。首倡“产业集群”（Industrial Cluster）概念的美国学者波特（1998）强调产业集群发展累积的集群声誉是一种“准公共产品”。宋永高等（2008）将“集群品牌”的公共产品属性折衷地表述为“集群品牌是一种公共或准公共产品”、“集群品牌是（准）公共产品”。

“地方性公共产品”说。周云峰（2010）认为 “区域产业组织的整体品牌”（区域品牌）是“公共品牌”，对区域产业组织内的任何成员而言，在消费上具有非排他性和非竞争性；“区域品牌”存在“私有性”元素，对区域产业组织之外的其他组织而言，在消费上具有排他性和竞争性；区域品牌是其所属集团的“私人产品”，从收益覆盖范围而言，属“区域的公共产品”、“地方性公共产品”。

此外，还有部分学者将“集群品牌”或“区域品牌”的公共产品属性表述为“公共资源”、“公共资产”等等。

根据公共经济学的公共产品分类理论，上述表述均显笼统、失之准确。

公共经济学根据产品是否具有消费的排他性和竞争性标准，将产品分为四类（表1）。与“私人产品”（private goods）对应的“公共产品”（public goods）分为“纯公共产品”和“准公共产品”两类，“准公共产品”又分为“公共资源”（common resources）和“俱乐部产品”（club goods）。“俱乐部产品”是一种介于私人产品和纯公共产品之间的“准公共产品”。俱乐部是由一定数量的成员组成，其成员必须具备某种资格，且遵守俱乐部规则。俱乐部产品仅供俱乐部成员共享，具有消费上的非排他性和非竞争性；排斥非俱乐部成员共享，具有消费上的排他性。

“产业集群社区”（简称“集群社区”）是产业集群研究者借鉴社会学视域中的“社区”概念（“社区”是指地域相对较小、社会经济文化活动比较相似、社会功能相对完整的“共同体”）而倡导的一个新概念。郑广和陈雪梅（2006）根据日本发展经济学家速水佑次郎关于“社区是在加强人际关系和相互信任基础上引导社区成员进行自愿合作的组织”的论述，倡导将产业集群视为一种社区的“集群社区”概念。马斌和徐越倩（2006）采用“社区性产业集群”概念分析研究了民间商会组织在产业集群治理中的作用机制。陈文华（2007）从产业集群治理视角提出了“产业集群：一个具有经济功能和社会功能的跨行政区划的产业社区”命题。产业集群社区理论强调，产业集群区域是相关联的集群企业组织、中介组织及居民（具有相关技能的劳动者等）所组成的地域性生产、生活共同体，集群企业之间的合作激励既是基于市场交易下的利益性互惠合作，也是源于地缘、血缘、业缘等因素以及习俗、信任、承诺等非正式制度安排。

根据公共经济学的公共产品分类理论以及产业集群理论视域中的产业集群社区理论，可将区域产业集群品牌的公共产品属性特征进一步准确地表述为“产业集群社区俱乐部产品”（简称“集群社区俱乐部产品”）。这种表述的优点表现在：一是精准地揭示了区域产业集群品牌的“公共产品”属性特征―“准公共产品”之中的“俱乐部产品”属性特征；二是精准地揭示了区域产业集群品牌收益覆盖范围的空间特征―“产业集群社区”。

获得产业集群社区俱乐部成员资格的集群企业均可平等共享区域产业集群品牌，任何成员企业无法排斥其他成员企业享用，具有消费上的非排他性特征。尽管集群企业之间存在着竞争关系，但某一成员企业对集群品牌的使用并不影响或减少其他成员企业的享用，具有消费上的非竞争性特征。产业集群区域内未获得俱乐部成员资格的集群企业、产业集群区域外的非集群企业均为非集群社区俱乐部成员，无权共享集群品牌，具有消费上的排他性特征。

区域产业集群品牌的产权属性特征

（一）代表性观点

与企业品牌的产权归属单一主体―企业所有不同，区域产业集群品牌的产权归属多元化的集群成员所有。学术界关于区域产业集群品牌的产权特征存有两种代表性的观点：

1.产权模糊说。张屈征等（2003）最早探讨了由某一地区厂商共享的“区享品牌”所具有的“产权模糊性”和“利益共享性”特征，强调为品牌所在地共有的“区享品牌”无明确的权利主体，共享企业不得独占，政府也无权注册。熊爱华（2009）借鉴上述“区享品牌的产权模糊”论表述，从区域产业集群视角探讨了“区域品牌”的产权特点，强调“区域品牌”为区域“公共权利”，产权模糊，区域内相关企业可免费共享品牌使用权和品牌收益，企业不可独占，政府也不可能拥有。从学理的严谨性视角而言，上述“产权模糊说”仅揭示了区域产业集群品牌产权的部分特征。

2.产权分类说。刘红艳和何慧爽（2009）借鉴产权理论，根据品牌主体性质的不同，将区域产业集群发展所形成的“区域品牌”产权分为政府产权（区域政府和行业协会为主体的区域品牌）、社团产权（若干企业联盟组建的区域品牌）和私人产权（龙头企业主导的区域品牌）三类。实际上，后两类“区域品牌”实为企业联盟所形成的企业共同品牌，而非区域产业集群整体品牌；“政府产权（区域政府和行业协会为主体的区域品牌）”的表述也不尽科学、严谨。

新制度经济学的产权理论是分析研究区域产业集群品牌产权特征的重要理论基础。新制度经济学的产权理论认为，产权是一种包含所有权（归属权）、占有权、支配权（处置权）、使用权等内容的“权利束”；产权根据归属主体不同分为“私有产权”和“共有产权”两类（表2）；产权的属性特征分析涉及排他性、可分割性、可让渡性和清晰性等方面。

（二）显著特征分析

基于区域产业集群品牌的“产业集群社区俱乐部产品”属性，区域产业集群品牌在产权类型上表现为“产业集群社区共有产权”，产权由集群社区共享共有，其“共有”边界仅限于产业集群区域，排斥产业集群区域外的经济主体共享。因此，区域产业集群品牌产权具有一定的“私有性”，是一种“产业集群社区私有产权”，是一种“相对不完全的共有产权”。

区域产业集群品牌产权的显著特征主要表现在以下五个方面：

产权主体的多元性。区域产业集群品牌产权归属产业集群区域内的地方政府、行业协会、集群社区俱乐部成员企业及其它利益相关者等多元化集群成员。

产权的内部非排他性和外部排他性。区域产业集群品牌是一种集群社区集体性专用权，仅供集群社区俱乐部成员企业平等共享，彼此不具排他性，但排斥集群社区内不符合集群社区俱乐部相关准入条件的集群成员企业（非集群社区俱乐部成员）以及产业集群区域外的经济主体（政府、行业协会、企业）共享。

产权占有的不可分割性。区域产业集群品牌是一种集群社区共享的集体产权，产权专属集群社区俱乐部成员组成的产业集群集体而不属于单个集群成员，符合集群社区俱乐部相关准入条件的集群企业均可享用集群品牌,但均无权独占、分割集群品牌产权；产权的不可让渡性。区域产业集群品牌不能脱离特定区域的特定产业而独立存在，具有极强的地域根植性和产业依附性，其产权既不能在地域间进行品牌资产交易，也不能在产业间进行品牌资产让渡。

产权的模糊性。尽管区域产业集群品牌产权的归属主体是确定的，但又是多元的，并非唯一，因而产权主体具有模糊性。

结论

概称区域产业集群发展所积累而成的“区域产业集群整体品牌”现象，最为科学、严谨的规范术语应为“区域产业集群品牌”，可简称“区域集群品牌”或“集群品牌”。将区域产业集群品牌的公共产品属性特征表述为“公共产品”、“准公共产品”、“地方性公共产品”、“公共资源”、“公共资产”等，均失之精准。借鉴公共产品理论、产业集群社区理论，科学、严谨的表述应为“产业集群社区俱乐部产品”， 可简称“集群社区俱乐部产品”。借鉴产权理论，可将区域产业集群品牌的产权属性表述为“产业集群社区共有产权”，其具有主体多元化、内部非排他性和外部排他性、不可分割性、不可让渡性、模糊性五大特征。

参考文献：

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7.陈文华.产业集群治理[M].经济管理出版社，2007

第12篇

论文摘要：文章借鉴国外典型都市区发展的经验，对我国都市化地区的发展，提出行政管理上应注意石坪究的问题。

随着世界经济的发展，在世界城市化进程中.都市区先后出现于西欧、北美、亚太以至全球，伴随都市区的出现与发展，都市区的行政组织与管理问题成为世界各国，尤其是发达国家广泛关注和学术争论的重要问题.近半个世纪以来，城市聚集化及百万人口以上的大都市的发展更是引人注目。

在中国，改革开放以来，随着社会经济的迅猛发展，新兴城市大批出现，城市化进程大大加速，在东部沿海地带特别是原有的城市群区域(长江三角洲、珠江三角洲写京津唐、辽中南、夏漳泉、.山东半岛等)，都市区的规模不断扩大，城市现代化水平大大提高，与此同时，中部地区的一些城市群也将崛起，如:江汉平原、中原地区、成都平原、湘中地区、陕西关中盆地等。这些地区在向都市化迈进过程中，都市范围的确定、都市行政管理的职能、都市发展的模式等问题相伴产生，借鉴国外都市区发展中的一些成功经验与失败教训，探讨这些问题，对于改革我国现行都市区的行政区划体制具有重要意义。

1都市区行政组织管理范围的确定.

所谓都市区是指由一定规模以上的中心市及与其保持密切社会经济联系，非农业活动发达的外围地区共同组成的具有城乡一体化倾向的城市功能地域。据此，在划定都市区行政组织管理的合理范围时，需严格分析考察其区域一体化的表现程度。范围过大.不仅不利于区域一体化发展，而且影响都市区行政管理效率的.提高;范围过小，又会抑制甚至阻碍都布区的发展。英国曼彻斯特大都市政府之所以解体，除了重要的政治因素外，与其行政范围被缩小有直接关系图。这对于我国都市区行政范围的合理确定，是一个可供参考的例子。

2都市区行政组织与管理模式的建立

都市区内若干城市在地域上的连续性，某些服务的共享性，使得在都市区建立统一的政府和管理机构成为必然，在国外大都市区政府管理演变过程中，出现了两种典型的、体制不同的组织方式，即“大都市政府”和一系列松散的职能单一的政府联合委员会，以提供和协调大都市范围的公共服务，如计划、交通、供水、金融等，前者被称为单中心体制，后者被称为多中心体制[’1.象伦敦、墨尔本、多伦多等都市区属单中心体制，曼彻斯特、旧金山等都市区则属多中心体制.两种体制在国外都市区的发展实践中，各表现出自身的优缺点。单中心体制，亦称一元化体制，是指在大都市地区具有唯一的决策中心，有“一个统一的大城市机构”。在这种体制下，可以剔除或减少有害于大城市发展的竟争和冲突，可以使资源流动更为畅通，可以在解决主要问题时适应大都市地区的战略;但这种体制又易陷入等级化的官徐结构危机，突出地表现在对居民日常需求反映的迟钝，不能代表当地的公共利益。呈尔本大都市政府行政结构的演化也体现了这一点。多中心体制又称多元化体侧，是指在大部市地区存在相互独立的多个决策中心，包括正式的综合的政府单位(州、城市、镇等)和大t重登的特殊区域(学区和非学区)，各种管理区域的划分和变动以及协调组织的建立，都是谋求特定的公共服务的经济利益的结果.多中心体制试图以此来满足居民的种种孺求和偏好。由于政府较小.公众容易参与鉴督，因而政府对当地居民的需求及其变化更具有弹性，反应更加灵敏。美国堪萨斯市的协调机构—美国中部区域委员会就是这样做的。多中心体制面临的主要问题是，实现大都市区内超越各种功能小区的更大地区范圈内的公共利益问题。实现这种公共利益只有通过各地方单位的合作、竞争和协商来提供大规棋的公共服务。事实上，这种合作是相当困难的。

我国是一个国土辽阔、人口众多、历史悠久、多民族的发展中国家，各地社会经济发展水平、城市化水平、科技水平乃至管理水平、思想观念等都有很大差异，而且在近期之内，这些地区之间的差距还会拉大.因此，在分析借鉴国外两种都市区行政组织管理模式的同时.还应因地创宜，走多棋式发展的道路[.]。例:在我国的京津唐、苏锡常、厦潭泉等地区，可借鉴多中心体制的实践经验，在我国特有的国体、政体下，探索中国式的地域性和专业性的协调方式，建立市与市、市与县(市)之间的有权威的高效能协调机制，在上海、重庆、武汉、广州等都市区，借鉴单中心体制的实践经验，在适当时候、适当地区，尤其是跨界城市区，建立联合政府，是适应我国城市发展进免或解决“城市病”的一条可行途径。 转贴于

3明确都市区政府与各级地方政府的职能

在都市区设立跨城市的区域性的联合政府、机构，对单一城市政府的职能必然产生影响，使单一城市政府的职能相对减少.例如:学区的设立，环保、公共交通、消防、供水等委员会的设立.都减少了单一城市政府的此项功能。因此，如何处理好都市政府与各地方政府职能的关系，成为都市区发展所面临的问题.

多伦多都市政府作为解决都市问题、处理地方政府关系的成功范例，对世界城市的发展与管理具有重大的理论价值和实践意义[71。我国与加拿大等西方发达国家的国体、政体不同，在都市化发展中其组织与管理模式不能照搬国外的模式，但多伦多大都市组织与管理成功的经验，对于解决我国都市化地区城市发展和管理的问题同样具有借鉴意义。多伦多大都市政府体系的一个重要内容即是各级政府有较为明确的职责分工，使各级政府有所为、有所不为，有所责、有所不责，大大提高了行政效率。目前我国政府职能分配中存在不合理的现象。有些事务，从低级地方政府、高级地方政府直至中央政府都插手管理，这样常常不是各级政府管理效果的盛加，而是相互挤兑、相互推诱，造成管理混乱、行政效串低下.因此，在政府机构改革中，明确各级政府与都市区政府的职责，实行合理分工是极为重要的。

4都市区内地方政府利益的协调

从国外众多都市区的发展来看，无论是大伦敦、多伦多、墨尔本，还是曼彻斯特、旧金山等，在其发展的过程中，无一例外地都充满着区域内各城市政府利益间的矛盾，因此，怎样在区域范围内解决各城市共同面对的间题，成为都市区研究的热点。

在我国，由于长期实行中央集权性质的计划经济体制，在向市场经济的转轨过程中，中国特有的“行政区经济”[8]现象进一步加强，区域内地方政府间的利益冲突更为加剐，因此处理好都市区各地方政府间利益关系显得异常重要.

加拿大蒙特利尔大城市地区MUC和RCM体系的建立.便是试图在一事定区域范围内联合解决区域性问题的实例之一.在理论上，西方一些学者建立和发展了“公共经济学”力图从规模经济的角度分析和解决这类问题.“公共经济学”认为，城市间的利益冲突的主要原因，是行政边界与市政公共设施的服务空间的不一致。从“公共经济学”的砚点看，城市政府具有生产和提供公共设施和公共服务的职能，理想的城市政府行政边界.

应当大体上与公共设施的空间服务范围的自然边界相符。事实上，由于不同的公共设施有不同的服务空间范围，因而在西方城乡分治、“切块设市”的体制下，一个城市政府管箱的行政边界不可能与所有的公共设施的自然边界相适应，相邻的区域之间，地域相连的城市之间，公共服务相互渗透，而公共服务的费用支付，却被限定在行政边界范围内。如何建立大城市地区合理的行政管理结构和组织，从而使城市公共设施和服务达到最佳经济规棋，便成为西方管理及经济学者十分关注和争论的热门课题。一些学者认为应通过联合所有的政府服务(总费用)来考察规模经济.在都市化区域实行一元化管理体制，有利于组织公共服务，使其达到规模经济;而另一些学者则认为地方政府的合并或联合造成了公共服务费用的增加，而不是减少.也就是说，在都市化区域实行多中心政府管理体制更为有利.它比一元化的体制更富有弹性。

尽管我国和西方在政治制度、经济发展水平、城市设置方式等方面存在诸多差异，但西方学者用“公共经济学”的观点解释和研究都市化地区城市政府的行政管理体制问题的思路，对我国，尤其在社会主义市场经济条件下，解决大城市地区城市间的利益冲突，有重要的理论和实践意义。

5都市区行政组织管理的法制建设

市场经济是个法治的经济，健全法制是生产力高度发展的条件之一。国家要依法治理，行政区划也要依法管理。美国的行政区划管理既有资产阶级政治的糟粕，也有人类行政管理的普遍经验。我们完全可以立足于中国的国情加以扬弃吸纳。在美国、法律的实施是市政府的重要职责之一。我国也有必要通过健全社会主义法制，完善各项行政管理的法律法规，将各市施政纳入法制轨道，让市政府自主地依照法律实行行政管理，并接受人大和上级政府的法律监督和公众舆论鉴督.逐步改革凡事均需逐级请示审批的人治传统习惯，以利于提高行政效率，适应灵活多变的市场经济体制建设的需要。

参考文献

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9张玉枝，蒙特利尔大城市地区的政府组织及其思考.中国方域，1995〔1):24一26