时间：2022-10-30 22:25:24
关键词：采伐限额森林改革
森林是陆地生态系统的主体，森林的功能包括产品功能、服务功能和文化价值。森林功能的多样性决定了森林对于一国经济发展、生态建设的重要价值，因此，可持续林业成为世界各国可持续发展中的共同命题。在我国，由于十分复杂的原因，林业的建设与发展受到了多方面的制约，出现了森林发展的非可持续性，这种非可持续性发展的总体表现可以概括为森林长期过伐、林地大量流失、树种简单化、林分幼龄化、林地衰退生产力下降等。在这些森林非可持续性发展的表现中，森林的长期过伐是一个十分严重的问题。
在建国初期，为满足国家恢复经济的需要，我国的森林便被大面积采伐，此后则将森林采伐作为森林经营实体维持生存及支持国家经济发展的重要手段，长期以来对森林的过度的、掠夺性的采伐直接导致了我国森林蓄积量的严重下降和生态环境的严重恶化，为此，我国制定的《森林法》规定了森林采伐限额制度，试图通过控制森林采伐总量来遏制森林滥伐现象，但是，自1987年开始实施的森林采伐限额制度并未完全达到设计该项法律制度的初衷，超限额采伐现象依然十分严重，根据第五次全国森林资源清查（1994—1998）的结果，全国年均林木采伐量超采伐限额8679.4万立方米，超采额比例为33.8%，有的国有林场更因长期超限额采伐导致可开采的森林资源耗尽而被迫停产。
森林采伐限额是上级主管部门依据法定程序和方法制定的，经国家行政主管部门批准的，具有法律效力的特定行政区域或经营单位每年以各种方式采伐消耗的森林资源蓄积最大限额，是国家对森林和林木采伐限定的最大控制指标。依照森林法，国家根据用材林的消耗量低于生产量的原则，严格控制森林年采伐量，采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐，对包括超限额采伐在内的滥伐林木的行为，滥伐森林或者其他林木，如果以立木材积计算不足2立方米或者幼树不足50株的，由县级以上人民政府林业主管部门责令补种滥伐株数5倍的树木，并处滥伐林木价值2倍至3倍的罚款。如果以立木材积计算2立方米以上或者幼树50株以上的，由县级以上人民政府林业主管部门责令补种滥伐株数5倍的树木，并处滥伐林木价值3倍至5倍的罚款。滥伐林木构成犯罪的，依法追究刑事责任。应该说，设计森林采伐限额制度的目的及该项制度本身的制度价值是十分直接而明了的，那就是通过控制森林的年采伐量来达到逐年增加森林资源存量从而最终实现森林的永续利用，可持续经营并改善生态环境，维护生态安全，但是，长期存在的大面积超限额采伐的现实使得该项实施多年的法律制度不仅没有达到预期的目的反而使其有形同虚设之嫌。对于出现这一结果的原因，很多人从不同角度进行了分析并对改良我国的森林采伐限额制度提出了不同的意见，本文认为，一项法律制度未能发挥其应有的作用，原因肯定是多方面的，而对于一项法律制度的完善，必须充分考虑个市场主体的利益诉求。本文试图在看到我国森林采伐限额制度面临的诸多问题的基础上，为该项制度的完善提出一些建议。
一、森林采伐限额制度面临的问题
实际上，对于森林采伐限额制度所面临的问题，几乎所有与林业有关的部门和人员都或多或少地有所认识，2002年林业发展报告指出，森林采伐限额政策在推进林业市场化进程、明细和落实林业产权，推进林业分类经营改革及平原林业的采伐管理亟待完善。2003年林业发展报告则表明，虽然在2002年间，国家林业局下发了《关于调整人工用材林采伐管理政策的通知》和《关于国家重点防护林和特种用途林生态效益补偿试点单位“十五”期间年采伐限额调减的批复》，使森林采伐限额执行情况有所好转，超限额采伐的势头得到了一定程度的遏制，但超限额采伐现象并未从根本上杜绝。连续两年的林业发展报告关于森林采伐限额的分析表明，虽然国家对采伐限额的管理有所调整，对制度的执行也越发严格，但超限额采伐依然存在，这说明采伐限额制度的执行甚至采伐限额制度本身都面临着许多需要考虑的问题。综合起来，该项制度面临的问题主要体现在以下几个方面。
1.采伐限额编制依据的准确性受到质疑。毫无疑问，科学而准确地编制采伐限额是森林采伐限额制度达到逐步增加森林面积及森林蓄积量的目的的首要保证，可以想象，如果采伐限额的编制本身就是不准确的，森林采伐限额制度的功能就无法实现。依据规定，森林采伐限额的编制程序是，全民所有的森林和林木以国有的林业局、林场、农场、厂矿为单位，集体所有的森林和林木及农村居民自留山的林木以县为单位，根据合理经营和永续利用的原则，提出年森林采伐限额指标，逐级上报。省、自治区、直辖市林业主管部门对上报的森林年采伐限额指标进行汇总、平衡，经同级人民政府审核后，报国务院批准。国务院批准的年森林采伐限额，每5年调整一次。可以看出，森林采伐限额编制的基本依据基层单位在森林经营方案中提出的合理年伐量（年采伐限额指标），因此，森林采伐量的准确性又是森林采伐限额准确性的前提。从森林经理的角度讲，为保证经营单位的森林资源可持续经营，分析论证合理年伐量应当遵循一定的原则和要求，其中对于商品林年伐量的确定要用生长量控制采伐量，除了遭受严重灾害需要及时清理迹地或进行抢救性采伐外，年伐蓄积一般不能超过年净生长量；对于生态公益林，要在法规、条例和规程允许的范围内，根据不同林种的特点和林分的实际情况，只能进行更新或改造性采伐。由于森林资源本身的动态性和复杂性，森林资源的数量、质量及内在结构都处于不断的变动之中，这种特点决定了行政辖区或经营单位制定森林年采伐量的复杂性。理论上说，各经营单位是根据森林资源规划设计调查的结果提出森林年采伐量及采伐限额的，但是，具体的经营单位特别是国有林场，由于其首要的经营目标是发展地方经济及维持本单位的生存与发展，他们更少甚至根本不愿意考虑其经营行为的生态效益，加上现有的体制缺乏促使他们在自己的经营行为中注重生态效益的内在及外在激励，他们显然更倾向于通过多报采伐限额来获得经济效益，因此，他们制定并上报的采伐限额的科学性、准确性被受到合理的怀疑。
2.超限额采伐现象依然严重。本来，森林采伐限额作为国家对森林和林木采伐限定的最大控制指标，是具有法律强制力的，任何单位和个人都应当遵守，但现实的情况时，虽然国家每年都限定了采伐数额，但超限额采伐实际上在我国森林采伐中是一个公开的秘密。第四次森林资源清查间隔期内全国年均森林采伐消耗量超限额达4330多万立方米，而在“九五”期间，全国森林采伐消耗量按同口径比较，平均每年超限额采伐8600多万立方米。1999年，国家林业局组织对森林采伐限额执行情况进行抽样检查，被抽查的17个县（市）中有九个县（市）存在超限额采伐的现象，被抽查的10个森工企业局中有7个存在超限额采伐问题，分别占抽查数的52.9%和70%，有的县（市）和森工企业局超限额采伐高达150%。云南省昌宁县西桂林场1999年的采伐指标为10100立方米，但实际采伐15800立方米，超限额采伐5700立方米。实际上，各地有关超限额采伐的报道和相关数据根本无法一一列举，国家林业局最近一次的森林采伐限额情况检查表明，被检查发现的超限额采伐单位数量虽然有所下降，但超证采伐问题还是比较普遍，无证采伐问题也仍然突出。
3、凭证采伐制度的执行力不从心。经国家批准的森林采伐限额必须分解并分配到森工企业及林场才能得到落实，但是指望被分配到采伐指标的单位自觉地按照限额进行采伐是不现实的，因此，为了使限额采伐制度得以执行，除了由林业主管部门对限额采伐执行情况进行必要的检查之外，森林法及其实施条例还规定了凭证采伐制度。《森林法》第三十二条规定：“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。”森林法及其实施条例还对林木采伐许可证的核发权限作了相应的规定。凭证采伐制度是保证森林采伐行为能够按照核定的采伐限额及木材生产计划进行的管理制度，林政部门也正是通过核发采伐许可证实现对采伐限额的监督管理，核发采伐许可证的部门不得超过批准的年森林采伐限额和年度木材生产计划发放采伐许可证。但是，至今为止许多林政部门仍然存在超限额发证、发人情证、关系证的情况。另外，依照森林法及其实施条例，国有林业企业事业单位申请采伐许可证时，必须提交伐区调查设计文件，《国务院批转国家林业局关于各省、自治区、直辖市“十五”期间年森林采伐限额审核意见报告的通知》（国发[2001]2号）进一步规定，集体森林经营单位和集体经济组织采伐林木，也必须实行伐区调查设计文件，经林政部门审批通过后方可领取采伐许可证，采伐作业必须按照经批准的调查设计文件进行；在采伐过程中，林政部门还要进行安全生产监督检查和伐后验收，以保证按许可证及设计文件的要求实施采伐作业；采伐作业完成后的当年或者次年必须完成更新造林任务，核发采伐许可证的部门应当组织对更新面积、树种、质量进行验收，核发更新验收合格证，未完成更新造林任务的单位不能取得采伐许可证。上述规定不能说不详尽、不完善，但是，由于森林面积太大，结构复杂，执行上述关于伐前设计审批、伐中检查、伐后验收的规定有严格的技术要求，需要太多的人力物力，执行成本太高，基层林政部门几乎无法承受，因此，上述规定在基层实际上很难得到执行。
4、对超限额采伐行为的处罚左右为难。不能得到执行的法律制度比没有制度更可怕。对于违法限额采伐制度的行为，森林法、刑法等法律法规规定了应当承担的行政责任、刑事责任，其中确定的处罚措施是明确而且严厉的，但是，很多超限额采伐行为是由地方政府与企业法人引起的，有关数据表明，在1994年至1998年间发生的超限额采伐行为，除了有10%是由于群众性的滥砍盗伐引起的外，其余的超限额采伐都与地方政府和企业法人有关。而且，在很多情况下，超限额采伐行为也并非是简单的违法、犯罪行为，其背后大都有很多无奈的理由，有的森工企业是为了清偿沉重的债务或者为了支付工人工资、维持企业的基本生存条件而被迫超限额采伐，有的地方政府甚至完全是为了公益事业被迫超限额采伐，对于这样的“违法”、“犯罪”行为，执法部门、司法部门处理起来常因他们毕竟“事出有因”而感到左右为难。
5、现行的采伐限额制度妨碍了社会资金投资林业的积极性。社会资金投资林业无疑是利国利民利己的事情，从所有权的层面考虑，社会资金投资林业所形成的林木应当属于投资者所有，他们完全可以按照自己的意志在不损害他人利益的前提下处分自己的林木，这是所有权的本义也是市场经济的本义。但是，在采伐限额制度下，社会资金投资所形成的林木也仍然要受到采伐限额的约束，投资者无法按照自己的意志行使自己的所有权。客观上妨碍了投资者投资林业的积极性。中央电视台报道的陕西农民石光银联合当地100多户农民治沙造林，他们所造林木价值达1000多万元，但因为其所造林木大多是生态林，因此根本无法取得采伐指标，以至于连300多万元的银行贷款也无法偿还，陷入了守着金饭碗讨饭吃的怪圈。现在，许多地方正在进行林业经营体制改革，将国家和集体所有的商品林，通过承包、拍卖、租赁等形式流转给个人经营，以激励非公有制主体参与林业建设，在此过程中，投资者最担心的就是自己在经营期间受采伐限额的制约不能通过对林木的采伐、销售取得经营效益。
二、完善现行森林采伐限额制度的意见
（一）对改革现行采伐限额制度的观点的评析
无论是林业管理部门、林业从业人员还是研究人员，都意识到了现行森林采伐限额制度面临的问题及存在的弊端并纷纷提出改革和完善现行采伐限额制度的设想。综合起来，关于改革采伐限额制度的观点主要有三种：
第一种观点认为应当取消采伐限额制度。该种观点认为，不允许或限制经济人采伐林木，好像是保护了森林，事实上是打击了经济人从事林业生产的积极性。在市场经济条件下，限额采伐及采伐许可证制度纯属多余，国有森林谈不上限额采伐，也没有必要实施限额采伐，国家完全可以根据生态需要和木材市场拟定生产计划，行使自己的所有权。集体所有、个人所有的林木，他们自己会权衡何时采伐、采伐多少，无需政府操心。
第二种观点认为应当将采伐限额制度仅限定在国有林区。该种观点认为，应当取消对集体林和私有林所采取的强制性的采伐限额制度，将采伐限额的适用范围缩小到国有林区。
本文认为，上述两种观点未能充分考虑到中国的森林资源现状，都是不妥当的。首先，由于观念本身的原因及发展经济的现实需要，我国的森林资源长期被作为工业化资本积累的重要来源而处于超强度采伐之中，出于发展地方经济的目的而采伐森林或占用林地的行为并没有受到太多的责难，森林的生态服务功能被忽视并遭到严重破坏。虽然国家在这些年来实施了包括天保工程在内的林业六大工程建设，林业发展也正在发生由以木材生产为主转向以生态建设为主的转变，局部生态环境有所改善，但总体上看，我国森林资源仍然处于休养生息阶段，森林资源的数量和质量并没有实现根本性的好转，生态系统也仍然十分脆弱，并且这种状况并不能在短期内得到解决。因此，完全取消采伐限额制度是十分危险的，它可能使林业建设与发展已经取得的成绩毁于一旦。其次，我国绝大部分的森林资源所有权属于国家，由国有森工企业及国有林场管理和使用。由于历史的原因，国有森工企业及国有林场仍然存在债务负担沉重、经营效益低下、投资不足甚至无法支付职工工资等情况，如果完全取消采伐限额制度，国有森工企业及国有林场为了改善企业本身的生存状况，势必又回到原来依靠采伐森林维持生计的老路。第三，将采伐限额制度的适用范围限定在国有林区也并非可取。森林资源的生态服务功能是一个整体，并不会因为它是国家所有、集体所有或私人所有而有所区别，虽然现在集体及私有林木占全部森林资源的比例较小，其中私有林占全国森林面积的比例不到12%，但它对整个林业的发展及生态系统的改善所起的作用是不容忽视的，更何况随着国家鼓励非公有制林业发展的措施不断得到落实，私有林业的比重将有所扩大。如果取消对集体林业的采伐限额制度，集体所有的森林可能重新被肆意砍伐，因为众所周知的是，由于我国大部分集体组织特别是林区集体组织的公共积累有限，抗风险能力和投资集体公益事业的能力很低，不能排除集体组织有希望通过采伐林木的方式尽快增加公共积累、举办公益事业的可能，甚至不能排除少数掌握权力的人以集体的名义砍伐林木谋取私利的可能。对于私有林而言，虽然在理论上，要求私人提供诸如生态环境这样的公共产品既是不经济也是不妥当的，但考虑到我国国民生态观念及生活水平的现实，特别是森林生态补偿机制尚未完全建立的情况下，取消对私有林的采伐限额约束也是值得商榷的，因为取消对私有林采伐限额的约束，意味着私人对自己的林木在何时砍伐、如何砍伐、砍伐多少等方面有完全的自，那么，投资人由于个人兴趣而不再愿意投资林业或者有其他从业机会或者觉得木材价格合适等等原因，都有权对自己的林木采取皆伐的方式进行采伐，于是，原来的荒山将仍然是荒山，生态环境的改善也就无从谈起。这种现象在有的地方已经出现，如江西某县的一个私人投资者在2002年投标取得林场的经营权后，为了尽快收回投资并获取投资回报，当年就置采伐指标于不顾而大肆采伐林木。
第三种观点认为应当在实行森林分类经营及建立生态效益补偿机制的基础上坚持并改革森林采伐限额制度。自2002年始，国家颁布的一系列改革现行采伐限额制度的文件，包括《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》、《国家林业局关于严格天然林采伐管理的意见》（林资发[2002]223号）、《国家林业局关于完善人工商品林采伐管理的意见》（林资发[2002]224号）等，都体现了这一观点。这一观点的总体思路是，在坚持限额采伐和凭证采伐的前提下，将森林资源区分为公益林和商品林两大类，分别采取不同的采伐限额制度，对公益林实行禁伐、限伐措施，对商品林的采伐政策予以放宽，在法定的采伐限额内确保人工用材林、私有林的采伐要求。本文认为，根据我国现在的森林资源与生态环境状况，这一措施应该是恰当的选择。
（二）完善森林限额采伐制度需要采取的措施
为了保证森林采伐限额制度确实有利于使我国的林业发展从木材林业向生态林业转变，需要采取以下措施对该项制度加以完善。
1.尽快完成森林分类区划。由国家林业局会同有关部门制定森林分类区划标准与方法，各地按照区划标准与方法尽快完成森林分类区划工作，在将森林资源区划为公益林和商品林的基础上，将公益林进一步区划为国家重点公益林和地方重点公益林，将商品林进一步区划为天然商品林和人工用材林。
2.根据森林分类区划制定不同的限额采伐措施。对于重点公益林特别是国家重点公益林，实行禁伐，严格保护，只能进行抚育性采伐或者改造性采伐；对于天然商品林实行限伐措施，确保人工商品林的采伐额度。对天然商品林和人工商品林分别编制采伐限额并执行。
实际上，对于森林采伐限额制度所面临的问题，几乎所有与林业有关的部门和人员都或多或少地有所认识，2002年林业发展报告指出，森林采伐限额政策在推进林业市场化进程、明细和落实林业产权，推进林业分类经营改革及平原林业的采伐管理亟待完善。2003年林业发展报告则表明，虽然在2002年间，国家林业局下发了《关于调整人工用材林采伐管理政策的通知》和《关于国家重点防护林和特种用途林生态效益补偿试点单位“十五”期间年采伐限额调减的批复》，使森林采伐限额执行情况有所好转，超限额采伐的势头得到了一定程度的遏制，但超限额采伐现象并未从根本上杜绝。连续两年的林业发展报告关于森林采伐限额的分析表明，虽然国家对采伐限额的管理有所调整，对制度的执行也越发严格，但超限额采伐依然存在，这说明采伐限额制度的执行甚至采伐限额制度本身都面临着许多需要考虑的问题。综合起来，该项制度面临的问题主要体现在以下几个方面。
1.采伐限额编制依据的准确性受到质疑。毫无疑问，科学而准确地编制采伐限额是森林采伐限额制度达到逐步增加森林面积及森林蓄积量的目的的首要保证，可以想象，如果采伐限额的编制本身就是不准确的，森林采伐限额制度的功能就无法实现。依据规定，森林采伐限额的编制程序是，全民所有的森林和林木以国有的林业局、林场、农场、厂矿为单位，集体所有的森林和林木及农村居民自留山的林木以县为单位，根据合理经营和永续利用的原则，提出年森林采伐限额指标，逐级上报。省、自治区、直辖市林业主管部门对上报的森林年采伐限额指标进行汇总、平衡，经同级人民政府审核后，报国务院批准。国务院批准的年森林采伐限额，每5年调整一次。可以看出，森林采伐限额编制的基本依据基层单位在森林经营方案中提出的合理年伐量（年采伐限额指标），因此，森林采伐量的准确性又是森林采伐限额准确性的前提。从森林经理的角度讲，为保证经营单位的森林资源可持续经营，分析论证合理年伐量应当遵循一定的原则和要求，其中对于商品林年伐量的确定要用生长量控制采伐量，除了遭受严重灾害需要及时清理迹地或进行抢救性采伐外，年伐蓄积一般不能超过年净生长量；对于生态公益林，要在法规、条例和规程允许的范围内，根据不同林种的特点和林分的实际情况，只能进行更新或改造性采伐。由于森林资源本身的动态性和复杂性，森林资源的数量、质量及内在结构都处于不断的变动之中，这种特点决定了行政辖区或经营单位制定森林年采伐量的复杂性。理论上说，各经营单位是根据森林资源规划设计调查的结果提出森林年采伐量及采伐限额的，但是，具体的经营单位特别是国有林场，由于其首要的经营目标是发展地方经济及维持本单位的生存与发展，他们更少甚至根本不愿意考虑其经营行为的生态效益，加上现有的体制缺乏促使他们在自己的经营行为中注重生态效益的内在及外在激励，他们显然更倾向于通过多报采伐限额来获得经济效益，因此，他们制定并上报的采伐限额的科学性、准确性被受到合理的怀疑。
2.超限额采伐现象依然严重。本来，森林采伐限额作为国家对森林和林木采伐限定的最大控制指标，是具有法律强制力的，任何单位和个人都应当遵守，但现实的情况时，虽然国家每年都限定了采伐数额，但超限额采伐实际上在我国森林采伐中是一个公开的秘密。第四次森林资源清查间隔期内全国年均森林采伐消耗量超限额达4330多万立方米，而在“九五”期间，全国森林采伐消耗量按同口径比较，平均每年超限额采伐8600多万立方米。1999年，国家林业局组织对森林采伐限额执行情况进行抽样检查，被抽查的17个县（市）中有九个县（市）存在超限额采伐的现象，被抽查的10个森工企业局中有7个存在超限额采伐问题，分别占抽查数的52.9%和70%，有的县（市）和森工企业局超限额采伐高达150%。云南省昌宁县西桂林场1999年的采伐指标为10100立方米，但实际采伐15800立方米，超限额采伐5700立方米。实际上，各地有关超限额采伐的报道和相关数据根本无法一一列举，国家林业局最近一次的森林采伐限额情况检查表明，被检查发现的超限额采伐单位数量虽然有所下降，但超证采伐问题还是比较普遍，无证采伐问题也仍然突出。
3、凭证采伐制度的执行力不从心。经国家批准的森林采伐限额必须分解并分配到森工企业及林场才能得到落实，但是指望被分配到采伐指标的单位自觉地按照限额进行采伐是不现实的，因此，为了使限额采伐制度得以执行，除了由林业主管部门对限额采伐执行情况进行必要的检查之外，森林法及其实施条例还规定了凭证采伐制度。《森林法》第三十二条规定：“采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。”森林法及其实施条例还对林木采伐许可证的核发权限作了相应的规定。凭证采伐制度是保证森林采伐行为能够按照核定的采伐限额及木材生产计划进行的管理制度，林政部门也正是通过核发采伐许可证实现对采伐限额的监督管理，核发采伐许可证的部门不得超过批准的年森林采伐限额和年度木材生产计划发放采伐许可证。但是，至今为止许多林政部门仍然存在超限额发证、发人情证、关系证的情况。另外，依照森林法及其实施条例，国有林业企业事业单位申请采伐许可证时，必须提交伐区调查设计文件，《国务院批转国家林业局关于各省、自治区、直辖市“十五”期间年森林采伐限额审核意见报告的通知》（国发[2001]2号）进一步规定，集体森林经营单位和集体经济组织采伐林木，也必须实行伐区调查设计文件，经林政部门审批通过后方可领取采伐许可证，采伐作业必须按照经批准的调查设计文件进行；在采伐过程中，林政部门还要进行安全生产监督检查和伐后验收，以保证按许可证及设计文件的要求实施采伐作业；采伐作业完成后的当年或者次年必须完成更新造林任务，核发采伐许可证的部门应当组织对更新面积、树种、质量进行验收，核发更新验收合格证，未完成更新造林任务的单位不能取得采伐许可证。上述规定不能说不详尽、不完善，但是，由于森林面积太大，结构复杂，执行上述关于伐前设计审批、伐中检查、伐后验收的规定有严格的技术要求，需要太多的人力物力，执行成本太高，基层林政部门几乎无法承受，因此，上述规定在基层实际上很难得到执行。
4、对超限额采伐行为的处罚左右为难。不能得到执行的法律制度比没有制度更可怕。对于违法限额采伐制度的行为，森林法、刑法等法律法规规定了应当承担的行政责任、刑事责任，其中确定的处罚措施是明确而且严厉的，但是，很多超限额采伐行为是由地方政府与企业法人引起的，有关数据表明，在1994年至1998年间发生的超限额采伐行为，除了有10%是由于群众性的滥砍盗伐引起的外，其余的超限额采伐都与地方政府和企业法人有关。而且，在很多情况下，超限额采伐行为也并非是简单的违法、犯罪行为，其背后大都有很多无奈的理由，有的森工企业是为了清偿沉重的债务或者为了支付工人工资、维持企业的基本生存条件而被迫超限额采伐，有的地方政府甚至完全是为了公益事业被迫超限额采伐，对于这样的“违法”、“犯罪”行为，执法部门、司法部门处理起来常因他们毕竟“事出有因”而感到左右为难。
5、现行的采伐限额制度妨碍了社会资金投资林业的积极性。社会资金投资林业无疑是利国利民利己的事情，从所有权的层面考虑，社会资金投资林业所形成的林木应当属于投资者所有，他们完全可以按照自己的意志在不损害他人利益的前提下处分自己的林木，这是所有权的本义也是市场经济的本义。但是，在采伐限额制度下，社会资金投资所形成的林木也仍然要受到采伐限额的约束，投资者无法按照自己的意志行使自己的所有权。客观上妨碍了投资者投资林业的积极性。中央电视台报道的陕西农民石光银联合当地100多户农民治沙造林，他们所造林木价值达1000多万元，但因为其所造林木大多是生态林，因此根本无法取得采伐指标，以至于连300多万元的银行贷款也无法偿还，陷入了守着金饭碗讨饭吃的怪圈。现在，许多地方正在进行林业经营体制改革，将国家和集体所有的商品林，通过承包、拍卖、租赁等形式流转给个人经营，以激励非公有制主体参与林业建设，在此过程中，投资者最担心的就是自己在经营期间受采伐限额的制约不能通过对林木的采伐、销售取得经营效益。
二、完善现行森林采伐限额制度的意见
（一）对改革现行采伐限额制度的观点的评析
无论是林业管理部门、林业从业人员还是研究人员，都意识到了现行森林采伐限额制度面临的问题及存在的弊端并纷纷提出改革和完善现行采伐限额制度的设想。综合起来，关于改革采伐限额制度的观点主要有三种：
第一种观点认为应当取消采伐限额制度。该种观点认为，不允许或限制经济人采伐林木，好像是保护了森林，事实上是打击了经济人从事林业生产的积极性。在市场经济条件下，限额采伐及采伐许可证制度纯属多余，国有森林谈不上限额采伐，也没有必要实施限额采伐，国家完全可以根据生态需要和木材市场拟定生产计划，行使自己的所有权。集体所有、个人所有的林木，他们自己会权衡何时采伐、采伐多少，无需政府操心。
第二种观点认为应当将采伐限额制度仅限定在国有林区。该种观点认为，应当取消对集体林和私有林所采取的强制性的采伐限额制度，将采伐限额的适用范围缩小到国有林区。
本文认为，上述两种观点未能充分考虑到中国的森林资源现状，都是不妥当的。首先，由于观念本身的原因及发展经济的现实需要，我国的森林资源长期被作为工业化资本积累的重要来源而处于超强度采伐之中，出于发展地方经济的目的而采伐森林或占用林地的行为并没有受到太多的责难，森林的生态服务功能被忽视并遭到严重破坏。虽然国家在这些年来实施了包括天保工程在内的林业六大工程建设，林业发展也正在发生由以木材生产为主转向以生态建设为主的转变，局部生态环境有所改善，但总体上看，我国森林资源仍然处于休养生息阶段，森林资源的数量和质量并没有实现根本性的好转，生态系统也仍然十分脆弱，并且这种状况并不能在短期内得到解决。因此，完全取消采伐限额制度是十分危险的，它可能使林业建设与发展已经取得的成绩毁于一旦。其次，我国绝大部分的森林资源所有权属于国家，由国有森工企业及国有林场管理和使用。由于历史的原因，国有森工企业及国有林场仍然存在债务负担沉重、经营效益低下、投资不足甚至无法支付职工工资等情况，如果完全取消采伐限额制度，国有森工企业及国有林场为了改善企业本身的生存状况，势必又回到原来依靠采伐森林维持生计的老路。第三，将采伐限额制度的适用范围限定在国有林区也并非可取。森林资源的生态服务功能是一个整体，并不会因为它是国家所有、集体所有或私人所有而有所区别，虽然现在集体及私有林木占全部森林资源的比例较小，其中私有林占全国森林面积的比例不到12%，但它对整个林业的发展及生态系统的改善所起的作用是不容忽视的，更何况随着国家鼓励非公有制林业发展的措施不断得到落实，私有林业的比重将有所扩大。如果取消对集体林业的采伐限额制度，集体所有的森林可能重新被肆意砍伐，因为众所周知的是，由于我国大部分集体组织特别是林区集体组织的公共积累有限，抗风险能力和投资集体公益事业的能力很低，不能排除集体组织有希望通过采伐林木的方式尽快增加公共积累、举办公益事业的可能，甚至不能排除少数掌握权力的人以集体的名义砍伐林木谋取私利的可能。对于私有林而言，虽然在理论上，要求私人提供诸如生态环境这样的公共产品既是不经济也是不妥当的，但考虑到我国国民生态观念及生活水平的现实，特别是森林生态补偿机制尚未完全建立的情况下，取消对私有林的采伐限额约束也是值得商榷的，因为取消对私有林采伐限额的约束，意味着私人对自己的林木在何时砍伐、如何砍伐、砍伐多少等方面有完全的自，那么，投资人由于个人兴趣而不再愿意投资林业或者有其他从业机会或者觉得木材价格合适等等原因，都有权对自己的林木采取皆伐的方式进行采伐，于是，原来的荒山将仍然是荒山，生态环境的改善也就无从谈起。这种现象在有的地方已经出现，如江西某县的一个私人投资者在2002年投标取得林场的经营权后，为了尽快收回投资并获取投资回报，当年就置采伐指标于不顾而大肆采伐林木。
第三种观点认为应当在实行森林分类经营及建立生态效益补偿机制的基础上坚持并改革森林采伐限额制度。自2002年始，国家颁布的一系列改革现行采伐限额制度的文件，包括《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》、《国家林业局关于严格天然林采伐管理的意见》（林资发[2002]223号）、《国家林业局关于完善人工商品林采伐管理的意见》（林资发[2002]224号）等，都体现了这一观点。这一观点的总体思路是，在坚持限额采伐和凭证采伐的前提下，将森林资源区分为公益林和商品林两大类，分别采取不同的采伐限额制度，对公益林实行禁伐、限伐措施，对商品林的采伐政策予以放宽，在法定的采伐限额内确保人工用材林、私有林的采伐要求。本文认为，根据我国现在的森林资源与生态环境状况，这一措施应该是恰当的选择。
（二）完善森林限额采伐制度需要采取的措施
为了保证森林采伐限额制度确实有利于使我国的林业发展从木材林业向生态林业转变，需要采取以下措施对该项制度加以完善。
1.尽快完成森林分类区划。由国家林业局会同有关部门制定森林分类区划标准与方法，各地按照区划标准与方法尽快完成森林分类区划工作，在将森林资源区划为公益林和商品林的基础上，将公益林进一步区划为国家重点公益林和地方重点公益林，将商品林进一步区划为天然商品林和人工用材林。
2.根据森林分类区划制定不同的限额采伐措施。对于重点公益林特别是国家重点公益林，实行禁伐，严格保护，只能进行抚育性采伐或者改造性采伐；对于天然商品林实行限伐措施，确保人工商品林的采伐额度。对天然商品林和人工商品林分别编制采伐限额并执行。
3.建立生态效益补偿机制。建立生态效益补偿基金，纳入中央和地方财政预算，对公益林分别由中央财政和地方财政给予相应的补贴；对集体及私人业主营造的林木被区划为公益林的，由国家收购，不愿意被区划为公益林的，当地林业主管部门应当与集体或私人业主签订禁伐、限伐协议并给予相应的补偿；对于私人业主营造的商品林，其不愿意继续经营又不能转让给他人的，也应当由国家予以收购并给予一定的补偿；逐步建立生态公益林补偿金缴纳制度，要求生态公益林使用者、直接受益于生态公益林的供水、风景旅游、林地矿产开采、征占用生态公益林林地等经营单位或个人缴纳生态公益林补偿金。
4.加强采伐限额制度执行的监督检查。首先应当加强对公益林、天然商品林在伐区调查设计、伐后验收、采伐更新等各个环节的监督检查。其次，虽然对人工商品林的采伐限额予以放宽，主要由经营者按照森林经营方案确定，但是，人工商品林的采伐同样事关生态环境和水土保持，因此，经营者应当严格按照森林经营方案的内容实施，林业主管部门则应当加强对森林经营方案实施的监督检查。
在建国初期，为餍足国家规复经济的需要，我国的森林便被大面积采伐，以后则将森林采伐作为森林谋划实体维持生存及支持国家经济生长的重要手段，恒久以来对森林的太甚的、掠夺性的采伐直接导致了我国森林积贮量的紧张降落和生态情况的紧张恶化，为此，我国拟订的《森林法》划定了森林采伐限额制度，试图议决控制森林采伐总量来停止森林滥伐征象，但是，自1987年开始实验的森林采伐限额制度并未完全到达计划该项执法制度的初衷，超限额采伐征象依然非常紧张，凭据第五次天下森林资源清查（1994—1998）的效果，天下年均林木采伐量超采伐限额8679.4万立方米，超采额比例为33.8%，有的国有林场更因恒久超限额采伐导致可开采的森林资源耗尽而被迫停产。
森林采伐限额是上级主管部分依据法定步伐和要领拟订的，经国家行政主管部分答应的，具有执法效力的特定行政地域或谋划单元每年以种种要领采伐消耗的森林资源积贮最大限额，是国家对森林和林木采伐限定的最大控制指标。依照森林法，国家凭据用材林的消耗量低于生产量的原则，严酷控制森林年采伐量，采伐林木必须申请采伐允许证，按允许证的划定举行采伐，对包括超限额采伐在内的滥伐林木的行为，滥伐森林大概其他林木，如果以立木料积盘算不够2立方米大概幼树不够50株的，由县级以上人民政府林业主管部分责令补种滥伐株数5倍的树木，并处滥伐林木价钱2倍至3倍的罚款。如果以立木料积盘算2立方米以上大概幼树50株以上的，由县级以上人民政府林业主管部分责令补种滥伐株数5倍的树木，并处滥伐林木价钱3倍至5倍的罚款。 滥伐林木组成犯法的，依法追究刑事责任。应该说，计划森林采伐限额制度的目的及该项制度自己的制度价钱黑白常直接而明确的，那即是议决控制森林的年采伐量来到达逐年增长森林资源存量从而终极实现森林的永续使用，可一连谋划并改进生态情况，维护生态清静，但是，恒久存在的大面积超限额采伐的现实使得该项实验多年的执法制度不光没有到达预期的目的反而使其有形同虚设之嫌。搪塞出现这一效果的缘故原由，许多人从差异角度举行了阐发并对改进我国的森林采伐限额制度提出了差异的意见，本文以为，一项执法制度未能发挥其应有的作用，缘故原由肯定是多方面的，而搪塞一项执法制度的完满，必须充实思量个市场主体的优点诉求。本文试图在看到我国森林采伐限额制度面临的诸多题目的基础上，为该项制度的完满提出一些提倡。
一、森林采伐限额制度面临的题目
现实上，搪塞森林采伐限额制度所面临的题目，险些全部与林业有关的部分和职员都或多或少地有所相识，2002年林业生长陈诉指出，森林采伐限额政策在推进林业市场化进程、明细和落实林业产权，推进林业分类谋划革新及平原林业的采伐管理亟待完满。2003年林业生长陈诉则评释，虽然在2002年间，国家林业局下发了《关于调解人工用材林采伐管理政策的看护》和《关于国家重点防护林和特种用途林生态效益赔偿试点单元“十五”时期年采伐限额调减的批复》，使森林采伐限额实验情况有所好转，超限额采伐的势头得到了肯定水平的停止，但超限额采伐征象并未从基础上杜绝。一连两年的林业生长陈诉关于森林采伐限额的阐发评释，虽然国家对采伐限额的管理有所调解，对制度的实验也越发严酷，但超限额采伐依然存在，这说明采伐限额制度的实验以致采伐限额制度自己都面临着许多需要思量的题目。综合起来，该项制度面临的题目重要表如今以下几个方面。
1.采伐限额体例依据的正确性受到质疑。毫无疑问，科学而正确地体例采伐限额是森林采伐限额制度到达渐渐增长森林面积及森林积贮量的目的的主要保证，可以想象，如果采伐限额的体例自己即是禁绝确的，森林采伐限额制度的功效就无法实现。依据划定，森林采伐限额的体例步伐是，全民全部的森林和林木以国有的林业局、林场、农场、厂矿为单元，团体全部的森林和林木及屯子住民自留山的林木以县为单元，凭据公正谋划和永续使用的原则，提出年森林采伐限额指标，逐级上报。省、自治区、直辖市林业主管部分对上报的森林年采伐限额指标举行汇总、平衡，经同级人民政府考核后，报国务院答应。国务院答应的年森林采伐限额，每5年调解一次。可以看出，森林采伐限额体例的基本依据下层单元在森林谋划方案中提出的公正年伐量 （年采伐限额指标），因此，森林采伐量的正确性又是森林采伐限额正确性的条件。从森林司理的角度讲，为保证谋划单元的森林资源可一连谋划，阐发论证公正年伐量应当遵照肯定的原则和要求，其中搪塞商品林年伐量简直定要用生长量控制采伐量，除了遭受紧张灾害需要实时整理迹地或举行救济性采伐外，年伐积贮一样平常不能凌驾年净生长量；搪塞生态公益林，要在规则、条例和规程容许的领域内，凭据差异林种的特点和林分的现真相况，只能举行更新或革新性采伐。 由于森林资源自己的动态性和庞大性，森林资源的数目、质量及内在结构都处于不停的变更之中，这种特点决定了行政辖区或谋划单元拟订森林年采伐量的庞大性。理论上说，各谋划单元是凭据森林资源计划计划视察的效果提出森林年采伐量及采伐限额的，但是，具体的谋划单元特别是国有林场，由于其主要的谋划目的是生长地方经济及维持本单元的生存与生长，他们更少以致基础不乐意思量其谋划行为的生态效益，加上现有的体制缺乏促使他们在自己的谋划行为中看重生态效益的内在及外在勉励，他们显然更倾向于议决多报采伐限额来得到经济效益，因此，他们拟订并上报的采伐限额的科学性、正确性被受到公正的困惑。
2.超限额采伐征象依然紧张。原来，森林采伐限额作为国家对森林和林木采伐限定的最大控制指标，是具有执法欺压力的，任何单元和小我私家都应当屈从，但现实的情况时，虽然国家每年都限定了采伐数额，但超限额采伐现实上在我国森林采伐中是一个果然的秘密。第四次森林资源清查阻遏期内天下年均森林采伐消耗量超限额达4330多万立方米，而在“九五”时期，天下森林采伐消耗量按同口径比力，均匀每年超限额采伐8600多万立方米。1999年，国家林业局构造对森林采伐限额实验情况举行抽样检查，被抽查的17个县（市）中有九个县（市）存在超限额采伐的征象，被抽查的10个森工企业局中有7个存在超限额采伐题目，分别占抽查数的52.9%和70%，有的县（市）和森工企业局超限额采伐高达150%。云南省昌宁县西桂林场1999年的采伐指标为10100立方米，但现实采伐15800立方米，超限额采伐5700立方米。 现实上，各地有关超限额采伐的报道和相干数据基础无法逐一枚举，国家林业局近来一次的森林采伐限额情况检查评释，被检查发明的超限额采伐单元数目虽然有所降落，但超证采伐题目照旧比力广泛，无证采伐题目也仍然突出。
3、凭证采伐制度的实验力有未逮。经国家答应的森林采伐限额必须剖析并分配到森工企业及林场才气得到落实，但是指望被分配到采伐指标的单元自觉地凭据限额举行采伐是不现实的，因此，为了使限额采伐制度得以实验，除了由林业主管部分对限额采伐实验情况举行须要的检查之外，森林法及着实验条例还划定了凭证采伐制度。《森林法》第三十二条划定：“采伐林木必须申请采伐允许证，按允许证的划定举行采伐；屯子住民采伐自留地和房前屋后小我私家全部的零星林木除外。”森林法及着实验条例还对林木采伐允许证的核发权限作了相应的划定。凭证采伐制度是保证森林采伐行为能够凭据审定的采伐限额及木料生产筹划举行的管理制度，林政部分也正是议决核发采伐允许证实现对采伐限额的监视管理，核发采伐允许证的部分不得凌驾答应的年森林采伐限额和年度木料生产筹划发放采伐允许证。但是，至今为止许多林政部分仍然存在超限额发证、发人情证、关连证的情况。另外，依照森林法及着实验条例，国有林业企业奇迹单元申请采伐允许证时，必须提交伐区视察计划文件，《国务院批转国家林业局关于各省、自治区、直辖市“十五”时期年森林采伐限额考核意见陈诉的看护》进一步划定，团体森林谋划单元和团体经济构造采伐林木，也必须实验伐区视察计划文件，经林政部分审批通事后方可领取采伐允许证，采伐作业必须凭据经答应的视察计划文件举行；在采伐历程中，林政部分还要举行清静生产监视检查和伐后验收，以保证按允许证及计划文件的要求实验采伐作业；采伐作业完成后确当年大概次年必须完成更新造林使命，核发采伐允许证的部分应当构造对更新面积、树种、质量举行验收，核发更新验收及格证，未完成更新造林使命的单元不能取得采伐允许证。上述划定不能说不细致、不完满，但是，由于森林面积太大，结构庞大，实验上述关于伐前计划审批、伐中检查、伐后验收的划定有严酷的技能要求，需要太多的人力物力，实验资本太高，下层林政部分险些无法遭受，因此，上述划定在下层现实上很难过到实验。
4、对超限额采伐行为的处罚左右为难。不能得到实验的执法制度比没有制度更恐怖。搪塞违法限额采伐制度的行为，森林法、刑法等执法规则划定了应当负担的行政责任、刑事责任，其中确定的处罚措施是明确而且严酷的， 但是，许多超限额采伐行为是由地方政府与企业法人引起的，有关数据评释，在1994年至1998年间孕育发生的超限额采伐行为，除了有10%是由于群众性的滥砍盗伐引起的外，另外的超限额采伐都与地方政府和企业法人有关。 而且，在许多情况下，超限额采伐行为也并非是简略的违法、犯恶行为，其背后大都有许多无奈的理由，有的森工企业是为了送还綦重繁重的债务大概为了支付工人人为、维持企业的基本生存条件而被迫超限额采伐，有的地方政府以致美全是为了公益奇迹被迫超限额采伐，搪塞这样的“违法”、“犯法”行为，执法部分、执法部分处理起来常因他们毕竟“事出有因”而感想左右为难。
5、现行的采伐限额制度妨碍了社会资金投资林业的积极性。社会资金投资林业无疑是利国利民利己的事变，从全部权的层面思量，社会资金投资林业所形成的林木应当属于投资者全部，他们完全可以凭据自己的意志在不侵害他人优点的条件下处分自己的林木，这是全部权的本义也是市场经济的本义。但是，在采伐限额制度下，社会资金投资所形成的林木也仍然要受到采伐限额的束缚，投资者无法凭据自己的意志行使自己的全部权。 客观上妨碍了投资者投资林业的积极性。中心电视台报道的陕西农人石光银团结本地100多户农人治沙造林，他们所造林木价钱达1000多万元，但由于其所造林木大多是生态林，因此基础无法取得采伐指标，以至于连300多万元的银行贷款也无法送还，陷入了守着金饭碗托钵吃的怪圈。如今，许多地方正在举行林业谋划体制革新，将国家和团体全部的商品林，议决承包、拍卖、租赁等情势流转给小我私家谋划，以勉励非公有制主体加入林业配置，在此历程中，投资者最担心的即是自己在谋划时期受采伐限额的制约不能议决对林木的采伐、贩卖取得谋划效益。
二、完满现行森林采伐限额制度的意见
（一）对革新现行采伐限额制度的看法的评析
无论是林业管理部分、林业从业职员照旧研究职员，都意识到了现行森林采伐限额制度面临的题目及存在的毛病并纷纷提出革新和完满现行采伐限额制度的假想。综合起来，关于革新采伐限额制度的看法重要有三种：
第一种看法以为应当取消采伐限额制度。该种看法以为，不容许或限定经济人采伐林木，宛如是掩护了森林，真相上是打击了经济人从事林业生产的积极性。在市场经济条件下，限额采伐及采伐允许证制度纯属多余，国有森林谈不上限额采伐，也没有须要实验限额采伐，国家完全可以凭据生态需要和木料市场制定生产筹划，行使自己的全部权。团体全部、小我私家全部的林木，他们自己会权衡何时采伐、采伐几多，无需政府费心。
第二种看法以为应当将采伐限额制度仅限定在国有林区。该种看法以为，应当取消对团体林和私有林所接纳的欺压性的采伐限额制度，将采伐限额的适用领域缩小到国有林区。
本文以为，上述两种看法未能充实思量到中国的森林资源现状，都是不妥当的。首先，由于观念自己的缘故原由及生长经济的现实需要，我国的森林资源恒久被作为工业化资本积累的重要源头而处于超强度采伐之中，出于生长地方经济的目的而采伐森林或占用林地的行为并没有受到太多的责备谴责，森林的生态服务功效被轻忽并遭到紧张破坏。虽然国家在这些年来实验了包括天保工程在内的林业六大工程配置，林业生长也正在孕育发生由以木料生产为主转向以生态配置为主的变化，局部生态情况有所改进，但总体上看，我国森林资源仍然处于休养生息阶段，森林资源的数目和质量并没有实现基础性的好转，生态体系也仍然非常脆弱，而且这种状态并不能在短期内得到解决。因此，完全取消采伐限额制度黑白常伤害的，它可能使林业配置与生长已经取得的成绩毁于一旦。其次，我国绝大部分的森林资源全部权属于国家，由国有森工企业及国有林场管理和使用。由于历史的缘故原由，国有森工企业及国有林场仍然存在债务包袱綦重繁重、谋划效益低下、投资不够以致无法支付职工人为等情况，如果完全取消采伐限额制度，国有森工企业及国有林场为了改进企业自己的生存状态，势必又回到原来寄托采伐森林维持生计的老路。第三，将采伐限额制度的适用领域限定在国有林区也并非可取。森林资源的生态服务功效是一个团体，并不会由于它是国家全部、团体全部或私人全部而有所区别，虽然如今团体及私有林木占全部森林资源的比例较小，其中私有林占天下森林面积的比例不到12%，但它对整个林业的生长及生态体系的改进所起的作用是不容轻忽的，更况且随着国家勉励非公有制林业生长的措施不停得到落实，私有林业的比重将有所扩大。如果取消对团体林业的采伐限额制度，团体全部的森林可能重新被恣意砍伐，由于众所周知的是，由于我国大部分团体构造特别是林区团体构造的大众积累有限，抗危害本事和投资团体公益奇迹的本事很低，不能扫除团体构造有盼望议决采伐林木的要领尽快增长大众积累、举行公益奇迹的可能，以致不能扫除少数掌握权力的人以团体的名义砍伐林木谋取私利的可能。搪塞私有林而言，虽然在理论上，要求私人提供诸如生态情况这样的大众产品既是不经济也是不妥当的，但思量到我国黎民生态观念及生存水平的现实，特别是森林生态赔偿机制尚未完全创建的情况下，取消对私有林的采伐限额束缚也是值得商讨的，由于取消对私有林采伐限额的束缚，意味着私人对自己的林木在何时砍伐、怎样砍伐、砍伐几多等方面有完全的自，那么，投资人由于小我私家兴趣而不再乐意投资林业大概有其他从业时机大概以为木料价钱切合等等缘故原由，都有权对自己的林木接纳皆伐的要领举行采伐，于是，原来的荒山将仍然是荒山，生态情况的改进也就无从谈起。这种征象在有的地方已经出现，
第三种看法以为应当在实验森林分类谋划及创建生态效益赔偿机制的基础上坚持并革新森林采伐限额制度。自2002年始，国家发表的一系列革新现行采伐限额制度的文件，包括《中共中心、国务院关于加快林业生长的决定》、《国家林业局关于严酷自然林采伐管理的意见》（林资发[2002]223号）、《国家林业局关于完满人工商品林采伐管理的意见》（林资发[2002]224号）等，都表现了这一看法。这一看法的总体思绪是，在坚持限额采伐和凭证采伐的条件下，将森林资源区分为公益林和商品林两大类，分别接纳差异的采伐限额制度，对公益林实验禁伐、限伐措施，对商品林的采伐政策予以放宽，在法定的采伐限额内确保人工用材林、私有林的采伐要求。本文以为，凭据我国如今的森林资源与生态情况状态，这一措施应该是适当的选择。
（二）完满森林限额采伐制度需要接纳的措施
为了保证森林采伐限额制度确实有利于使我国的林业生长从木料林业向生态林业变化，需要接纳以下措施对该项制度加以完满。
1.尽快完成森林分类区划。由国家林业局会同有关部分拟订森林分类区划尺度与要领，各地凭据区划尺度与要领尽快完成森林分类区划事情，在将森林资源区划为公益林和商品林的基础上，将公益林进一步区划为国家重点公益林和地方重点公益林，将商品林进一步区划为自然商品林和人工用材林。
2.凭据森林分类区划拟订差异的限额采伐措施。搪塞重点公益林特别是国家重点公益林，实验禁伐，严酷掩护，只能举行抚养性采伐大概革新性采伐；搪塞自然商品林实验限伐措施，确保人工商品林的采伐额度。对自然商品林和人工商品林分别体例采伐限额并实验。
1 河北省国有林场采伐管理现状
1.1 森林经营方案的制定和实施
河北省现有国有林场138个,其中省属林场18个、市属林场10个、县属林场110个,总面积55.9万hm2,占全省有林地面积的12.89%。调查数据显示,河北省国有林场中有54.5%的林场没有编制过森林经营方案,很多经营单位甚至根本不知道森林经营方案如何编写,这就更谈不上用森[文秘站:]林经营方案进行科学管理经营。即使在编制过森林经营方案的经营单位里,森林经营方案可能只是一个摆设。据调查,已编制森林经营方案的188个经营主体中有64.45%的经营单位未能在经营管理中按照森林经营方案来执行。
1.2 采伐限额管理现状
现行森林采伐类型分为主伐、抚育间伐、更新采伐、低质低效林改造及其他类型采伐。据调查,河北省国有林场采伐限额实际管理中,主伐和抚育间伐限额指标剩余较多,分别为30.33%和55.45%;而有55.92%的被调查者认为目前的更新采伐限额不能满足实际需求,36.02%认为低质低效林改造采伐限额不能满足经营需求。
1.3 采伐监督管理现状
据调查,在采伐监督管理中,主张由上级林业主管部门监督的占77.25%,是监管的主要形式;由同级林业主管部门监督的占21.80%,自查的占44.55%,通过其他类型监督管理的占5.21%。但这几种监管方式相互有交叉,各种检查方式可能同时存在。在调查中,69.91%的经营者认为采伐限额指标下达较晚,60.66%的人认为在采伐审批程序太复杂,等待时间较长。审批时间拖延过长,在这期间经营者很可能丧失最佳的获利机会。在审批完结到采伐实施,采伐的监管也是采伐管理的重要环节之一,而43.59%的被调查者认为,采伐监管力度并没有执行到位。主要反映在监管工作的执行过程中可能会因为专业技术不高,责任心不强而使监管工作成为“做样子”“走过场”。
2 采伐改革意愿分析
森林采伐管理的目的是为了提高森林经营水平、保障经营者利益、保护生态环境和控制森林资源消耗等。对此,被调查者也表示支持。只有明确了森林采伐管理的出发点才能从制度要求和管理方面调整和改革现行采伐管理制度。
2.1 采伐限额的管理范围
对于非林业用地上的林木采伐管理,38.39%的被调查者认为非林业用地上的林木采伐应不纳入采伐限额但必须办理采伐许可证,31.75%的人认为可由经营者自主决定,主张按森林经营方案管理的占29.86%,极少数调查者认为应完全纳入限额。对于林业用地上的森林资源采伐限额管理范围,大部分被调查者认为,应包括全部公益林和商品林;少数被调查者认为,工业原料林和速生丰产林也应纳入采伐限额管理范围,所有林地上的商品林都应纳入采伐限额管理范围。但是也有部分被调查者认为,森林采伐限额不应包括工业原料林和速生丰产林。详见表1。据我国有关森林采伐限额管理的法规意见,林业用地上采伐胸径5cm(含5cm)以上的林木,必须纳入年森林采伐限额。而在调查中,85.31%的被调查者认为,在抚育采伐和低质低效林改造过程中,采伐胸径应放宽到10cm以上的林木纳入限额管理;实施其他类型采伐时,采伐胸径5cm以上林木应的纳入采伐限额管理。
2.2 采伐类型的划分
2009年在国家林业局颁发的《国家林业局关于改革和完善集体林采伐管理的意见》中也分别对商品林和公益林采伐类型进行了简化:商品林采伐简化为主伐、抚育采伐和其他采伐;公益林采伐简化为抚育采伐、更新采伐和其他采伐。李秋娟(2010)提出将森林采伐类型划分为两种即:培育性采伐和商品性采伐。77.73%的被调查者对于这种划分表示支持。
2.3 采伐管理途径
可由国家规定,对已编制森林经营方案的,按照森林经营方案分配采伐限额指标;对未编制森林经营方案的,按照森林资源所占份额分类排序的原则分配采伐限额指标。在调查中,85.78%的被调查者认为国有林应以国有林场(局)为基本单位进行采伐限额编制和管理,24.64%的被调查者认为集体林的采伐限额编制和管理应以县为基本单位进行。采伐许可证制度是采伐限额管理制度的核心,它是对于控制森林资源消耗,维护经营者合法权益具有重要作用。经营主体在采伐时必须向采伐主管部门申请采伐许可证,在审批通过之后方可进行林木采集。被调查者一致认为采伐许可证制度不能取消,但采伐许可证应由哪个部门核发,经营者具有不同意见(表2)。
2.4 采伐审批意愿
调查问卷中将森林采伐限额指标结构划分为培育性采伐和商品性采伐两种类型。根据不同的采伐类型拟定了相应的采伐审批程序。调查结果对培育性采伐审批的管理意愿有67.77%的被调查者认为人工中幼龄林在抚育采伐时应编制作业设计,审批方式可以实行备案制,而不再履行报批手续。21.33%认为仍应严格实行报批制。在低质低效林改造的审批方式上,实行备案制还是报批制的意见基本持平,分别为32.70%和35.55%。由表3可知,对于天然林主伐的审批,大部分被调查者认为应沿用过去的管理方式,严格实行报批制,通过严格控制实现对天然林的保护。对于人工林主伐的审批,认为应实行备案制的为45.50%,认为该严格实行报批制的为48.82%,基本持平。关于生态公益林更新采伐审批,不论是人工生态公益林、还是天然生态公益林,被调查者的意见趋于一致,大部分认为更新采伐审批应严格实行报批制(表4)。
2.5 采伐监管
对于森林采伐监督和管理该如何进行调查,调查数据表明,78.67%的被调查者认为应实行伐前、伐中和伐后检查,但对于监管主体有不同看法,32.23%认为应由上级林业主管部门组织进行,20.85%认为应由林场自行组织;31.27%的调查者认为应取消伐前和伐中检查,只进行伐后效果检查,其中9%认为伐后可由经营单位自主组织,22.27%认为应由上级林业主管部门进行(表5)。
3 森林资源采伐管理政策调整建议
实行森林采伐限额管理的目的是为了能有效控制森林资源消耗,提高森林经营水平,保障良好的生态环境与经营主体的经济利益。为此,对河北省国有林场森林采伐管理提出以下建议。
3.1 明确采伐限额的管理范围
根据2005年颁布的《林地利用规划》,采伐限额管理的范围包括:规划林地内所有林木;非规划林地内林业用地上的公益林和商品林(除以用材林为目的的速生丰产林和工业原料林),以及法律、法规规定属于采伐限额管理的一切林木。对于非规划 林地内非林业用地上的林木不纳入采伐限额管理,在采伐时只需申请采伐许可证即可。我国法律规定林业用地上采伐胸径5cm(含5cm)以上的林木,必须纳入年森林采伐限额。根据调查结果,建议在抚育采伐和低质低效林改造过程中,采伐胸径放宽到10cm以上。
3.2 加强森林经营方案管理
增强国有林场按照森林经营方案进行科学管理的意识,提高森林经营方案编制工作人员的专业素养,使其编制的森林经营方案能够如实反映经营主体实际经营需要,并能够为森林经营提供科学依据。从2009年河北省国有林场森林经营方案的编制数量较前几年有明显增加,这说明森林经营方案正在被经营单位认可与接受。对于已编制森林经营方案并通过审批的国有林场,日常经营应严格按照森林经营方案来进行,对于尚未编制森林经营方案的国有林场按照森林资源所占份额分类排序的原则分配采伐限额指标。
3.3 简化森林采伐类型
简化目前较多的森林采伐类型,把森林采伐限额的类型简化为两种,即培育性采伐和商品性采伐。培育性采伐是指以改善林分(树种)结构、促进森林生长为主要目的所进行的森林资源采伐活动,主要包括抚育采伐,低质低效林改造,更新采伐等。商品性采伐是指以获取木材为主要目的的采伐活动,主要指主伐。采伐限额的编报,可依据不同的采伐类型而进行。
3.4 完善采伐管理途径
森林采伐管理应采用森林经营方案管理制度和采伐许可证制度相结合的途径。据调查,国有林以应国有林场(局)为基本单位进行采伐限额编制和管理。对于集体林及非公有制林木的采伐管理,应以县为单位进行森林经营方案的编制。国有林场采伐应建立起完善的以森林经营方案制度为依据的森林采伐管理方式。对于未编制森林经营方案的,通过采伐限额制度进行管理。目前森林资源的采伐管理依然要实行采伐许可证制度。
3.5 简化采伐审批手续
采伐审批是采伐限额管理的重要环节。对于培育性采伐中的人工中幼林抚育采伐,只需编制作业设计,不再履行报批方式,而实行备案制;低质低效林改造时,沿用报批制;对于以木材生产为目的的商品性采伐和生态公益林更新采伐的审批,依旧沿用过去的管理办法,严格实行报批制。
关键词：采伐 限额 制度 现实意义
从本质上讲，限额采伐制度理论依据仍然是森林永续利用原则，是林木主产品一木材生产的技术实施过程。在我们这个少林国家，由于森林管理体制的特殊性，在法正林调整十分困条件下，自下而上的根据林况制定采伐限额，可以说是具中国特色的控制消耗、保护资源、发展林业的一条新路。尤其对当前我国林业现状资源不足，消耗过大，具有现实意义。
一、限额采伐制度
限额采伐和采伐限额经常被人混淆，实际他们不是简单的颠倒，而是都有制定内涵，根本不是同义语。
限额采伐是用材林采伐利用的一种制度，也是森林经理的一项基本原则，与传统的森林经理中的收获量调整有许多近似之处，即森林通过不断调整收获量（产量）逐步调整到法正状态， 我们这里不讨论法正林在现代林业中的地位，单仅限额采伐制度这个基本出发点，就反映了限额采伐制度是为森林资源的永续利用而制定的。
事实上，限额采伐制度虽是从收获量调整概念来的。在欧洲、加、美一些国家已实行几十年，它也是随着资本主义应运而生的，自森林作为一种资产实行资本经营后，森林经营者为了追求一时的巨额利润，也经过一段滥伐阶段，林主们后来发现要长期经营森林获得稳定利润， 每年的采伐量必须根据林况控制在一个水平上，或者采伐量不应超过生长量。在这种原则下，林学家们才根据不同的林况，应采伐多少才能永续利用，才能每年获得相对较大利润，应用各种计算公式，作为对某种林况的宏观控制采伐限额，称为限额采伐。经多年的实践中逐步完善，补充形成理论体系，才称为限额采伐制度，因此，限额采伐是一项制度（或原则）的名称，是对用材林采伐利用的以质量（水平）为主的决策。
采伐限额则是一个地区（经营单位），根据用材林的数量、结构确定的可采伐量和根据生态需求、经济效益、社会需要所要求森林提供的数量间的差异，进行综合分析，根据限额采伐原则确定的采伐量，是个以数量为主的指标。
限额采伐制度必须通过采伐限额这个数量来体现，而采伐限额确定又必须遵循限额采伐制度的原则。实施限额采伐制度是一个国家（地区）林业工作重大改革和林业现代化的重要标志。
二、实施采伐限额的现实意义
1、限额采伐是国家意志，执法过程
任何法律都是国家意志，我国法律都是反映人民根本利益的，产业性法规更是具体产业发展行为准则。我国“森林法”第六条规定：“对森林实行限额采伐”。第二十五条件规定：“国家据用材林的消耗量不大于生长量的原则严格控制森林年采伐量，全民所有森林的林木，以国林业企业事业单位、农场、厂矿为单位，集体所有森林和林木以县为单位，制定年采伐限额"。就从法律上明确，实施采伐限额是执法过程，具有严肃性、强制性，同时，采伐限额是各级政制定的，从政府系统逐级上报，是国家意志，是政府行为。
2、是解决资源危机的重要对策
我国是少林国家，木材供需矛盾长期尖锐，国有林区长期消大于长，过量消耗，消耗率超过30%以上。如东北林区按此速度，现有林只能砍12年，集体林区视木材为财富之源，分山到户后，在“要想富、快砍树“错误思潮影响下，管理失控。砍伐规模虽不大，但砍伐面广，持续时间长，资源消耗也很大，七十年代以前的森林基本砍完了。借口森林抚育，实行“富裕伐”，人为制造疏残林，好树好材砍光，森林质量下降，单位蓄积降低（南方杉木亩平只2立方左右），消耗率超过15～20%。不少地方靠砍中林（杀青）维持。
采伐限额从基层乡（场）根据资源状况和永续利用原则，社会需求综合考虑，科学计算合理采伐量，把一切为取得木材的消耗都包进去，确定限额，层层控制，严格措施，严禁超砍，杜绝乱伐。不少地方证实，森林资源的正常消耗都低于生长量，主要是非正常消耗过大，采伐限额是保护正常消耗，严控非正常消耗，并不影响正常木材产销。
3、可逐步稳定林区经济运行
当前林区经济危困，除大气候和外部环境外，从内部讲是长期违背经济规律和林业特点的综合症反映，在改革逐步深人中，早晚要暴露，暴'露出来使人们看到林区改革的方向。如东北林区“七五“就制定过限额，为什么实施不了？原因是林区过伐，林分质量越来越差，运距越来越长，成本提高，利“逼上梁山”计划外砍伐，议价流通，以解决经济危困。资源又失控，资源减少又无林可采，造成经济困难，周而复始，恶性循环。确定了限额，使木材产量在一定时期均衡经济收入，逼迫林区尽快发展综合利用，多种经营使木材收入占到合理比例，使林区逐步摆脱靠拼资源维持经济的被动局面，当然，这个过程是痛苦的，但它是解决经济危机的根本之路。
4、是维护生态平衡有力手段
采伐限额不仅指用材林主伐量，还包括疏林的补充主伐，薪炭材、抚育间伐、防护林择伐等，这些都必须按规定公式，按相应林种计算确定。因此，限额采伐制度逼使各经营单位划分林种区，按不同林种实施相应经营措施以充分发挥本林种主功能。保持林地合理覆盖度，从4 本上杜绝见树就砍，见好材就砍的混乱现象。如制定经营方案前，林种不分，砍4 少水源林。制定方案中，划分了林种区，按不同林种不同公式计算合理采伐量，确定了限额，规定了采伐方式、出材量，不仅减少了乱伐，还保持了较高的覆盖度，维持和发展了不同林考能，达到生态、产材效益同步。
5、是山区土地合理布局的重要条件
【关键词】现行林业采伐管理制度改革
中图分类号：F307文献标识码： A
一、我国森林采伐管理现状
我国重要林区的森林资源长期处于过度开发状态。到上世纪80年代，森林资源长期过度开发的问题逐渐显现。据1977~1981年开展的第二次全国森林资源清查，全国森林覆盖率由70年代初的12.7%下降到12%，森林资源蓄积量持续下降，特别是东北内蒙古等国有林区逐步陷入了“两危”(资源危机、经济危困)局面。经过20多年的努力，逐步建立了“以采伐限额管理为核心，以凭证采伐、凭证运输和木材加工监管为重点”的森林采伐管理体系，对保护森林资源、完善林业法制体系、调节国际木材流通等起到了极其重要的作用。促进了全国森林资源持续增长，提高了社会各界保护森林的意识，更重要的是对国际木材流通格局产生了重要影响：1986年我国锯材和人造板产量仅为1690万立方米，同期的森林资源消耗量为3.44亿立方米，2005年全国锯材、人造板和木片产量达9500万立方米，同期的森林资源消耗量为3.75亿立方米。在木材加工产业快速发展的同时，我国森林资源消耗量没有显著增长。其主要原因除国内木材利用结构发生变化外，进口木材已成为木材加工原料的重要组成部分。为完善森林资源管理政策提供了重要平台。全国的森林采伐限额每5年调整一次，由国家林业局审核，国务院下达执行。现行的森林资源管理政策，特别是一些需要突破的政策多数是在国务院批准森林采伐限额的文件中得以确立的。
二、现行采伐管理政策面临的主要挑战
1、森林采伐管理的目标与手段不一致
森林采伐管理是森林资源管理的核心，也是森林资源经营的主要措施，森林资源管理和森林经营的目标是通过森林采伐管理增加森林资源的数量和提高森林资源的质量，从而实现森林资源生态效益、社会效益和经济效益相协调。但在实际中，我国自实施森林采伐管理以来，把控制森林资源的消耗作为主要任务，严格森林资源的采伐工作，限制了森林经营者森林资产的变现，从而损害了森林经营者的利益。林业主管部门制定了严格的总量限额指标。而且还按照采伐类型制定了各项分项限额指标，除了控制采伐，还制定了木材生产计划，规定森林采伐限额不得突破木材生产计划。森林经营者是以实现自己的经济利益最大化为前提，想方设法的逃避政策，增加采伐量。这严重的影响了森林资源的科学经营和合理利用。
2、森林采伐管理政策单一
我国国土面积广阔，南北气候差异较大，南北森林资源的种类不同，生长周期长短不一，对森林资源的管理也应因地制宜，不同地区森林资源管理策略也应各不相同。但我国森林资源采伐管理并没有区分地区差异，而是采用全国统～的森林采伐管理政策。
森林分类管理改革之前，我国的森林分为用材林、防护林、经济林、薪炭林和特种用途林五类，关于森林采伐管理，《森林法》规定，成熟的用材林应当根据不同情况，分别采取择伐、皆伐和渐伐方式，皆伐应当严格控制，并在采伐的当年或次年内完成更新造林。我国林木种类繁多，对于不同的树种并没有给出不同的采伐管理的措施，而是采取统一的采伐规程。用材林采伐的主要技术指标是采伐年龄、采伐方式和采伐类型等，规定用材林采伐的同一树种，
同一起源的采伐年龄基本一致，根本没有考虑地区差异。对于采伐方式和采伐类型只作了基本的规定，而没有具体的细节。特种用途林和防护林只准进行抚育伐和更新性采伐，只规定了采伐年龄比同种用材林大一两个龄级，其他没有具体规定。森林分类管理改革后，并没有使森林采伐管理得到大的改进。在充分发挥森林多种功能的前提下，按照主要用途的不同，将全国林业区分为公益林业和商品林业两大类，分别采取不同的管理体制、经营机制和政策措施。理论界对森林分类采伐管理提出了不同的观点，认为公益性林业应当以发挥生态效益为主，应严格执行森林采伐限额制度；而商品性林业应当以生产木材为主，满足市场需求为己任，应当取消森林采伐限额制度，由经营者自主决定采伐。有些学者则有不同看法，认为商品林采伐不能完全取消森林采伐限额制度，应当继续执行森林采伐限额管理，但限额条件应当放宽。森林资源具有多种功能，生态公益林也应发挥其经济效益，商品林的生态效益也不能忽视。但现行的森林采伐管理并不能很好的协调好生态公益林和商品林的关系。
三、现行林业采伐管理制度改革的任务
1、明确非林业用地林木采伐所属管理范畴——不纳入限额管理
由经营者自主经营、自主采伐。解决了农民因为调整种植结构在农田等非林业用地上造林采伐难的问题。有利于调动社会各界和广大农民，利用“四旁” 、荒滩等空闲地植树造林的积极性，由此提高了农民收入，改善了生态环境，促进了新农村建设。
2、突出森林经营方案编制的地位
明确依据森林经营方案核定年森林采伐限额，鼓励森林经营者按照森林永续利用原则编制森林经营方案，对森林经营有收益预期，调动其培育森林资源的积极性。
3、简化森林采伐的类型
对商品林要按照市场经济需求为导向，采伐类型简化为主伐、抚育采伐和其他性质采伐；公益林要死看死守，纳入财政管理范畴，采伐类型简化为抚育采伐、更新采伐和其他性质采伐；低质低产林改造、灾害性采伐及征占林地等非常规性采伐分别纳入其他性质采伐。改革后，减少了采伐指标分项，避免了因单项指标需求不平衡造成的采伐指标结构性矛盾。既放活了商品林的经营，又拓展了公益林的保护利用。
4、简化森林采伐管理环节，改变森林采伐管理方式
要求基层林业工作站协助经营者办理林术采伐许可证，对伐区设计、林权审核、采伐申请、审核发证等环节进行内部协调，逐步建立便捷高效的审批机制，方便林农、服务林农，彻底改变“申请指标难、采伐批复难”的状况。针对集体林权制度改革后，经营主体多元化的现实，实行伐区简易设计．将林业主管部门以往对森林采伐实行“伐前设计、伐中检查、伐后验收”的全过程管理，调整为“森林经营者伐前、伐中和伐后自主管理，林业主管部门提供指导服务和监督管理” ，落实了农民经营自，化解了林业基层工作人员的责任风险。
5、实行采伐限额“蓄积量”单项控制
将采伐限额由“蓄积量、材积量”双项控制调整为蓄积量单向控制，解决了长期以来森林采伐管理中的“两难”问题，便于森林经营者实际操作、管理者科学管理，有利于提高单位面积林木出材率。
6、允许经营期内采伐指标结转
允许商品林实行弹性采伐，各项指标可以在“五年”采伐限额执行期内，向以后各年度结转使用。既尊重了森林经营者的自，又防止了森林资源的提前消耗，目的是避免出现森林资源断档，造成生态破坏和经营者收益的损失。
7、实行年度木材生产计划备案制
针对集体林提出，将年度木材生产计划由原来的审核审批制改为备案制，满足了森林经营者在采伐限额内自主安排木材生产的需要。
8、推行森林采伐公示制度
对森林采伐指标分配，实行“阳光操作” 。通过社会监督、纪律监督和部门监督，保障采伐指标分配科学、公平、公开、公正。以此制约采伐审批和采伐指标分配中的自由裁量权，避免“权力寻租”，保障资源管理队伍依法行政、公正廉明。
9、采伐管理制度改革要体现“以人为本”的理念
彻底解放林业生产力集体林权制度改革后，要让农民首先得到森林资产和经营山林的实惠，商品林要允许老百姓自主采伐。林业政策好不好，关键就看林农砍了以后栽不栽，就看能否调动起林农真正“把山当田耕，把树当粮种”的积极性，这样老百姓才能越砍越富，树就会越栽越多、越长越好，实现青山长在。永续利用，可持续发展。
【参考文献】
[1]郭永海 对森林限额郑采伐制度的思考[期刊论文]-中国科技财富2011(3)
[2]郑世语 郑清贤 森林限额采伐管理制度的思考[会议论文]-2004
各乡镇人民政府，县直国家机关各办、局：
根据《*省人民政府关于下达全省“十一五”期间年森林采伐限额的通知》（云政发〔*〕82号）文件精神（以下简称云政发〔*〕82号文件），结合我县实际，现将我县“十一五”期间年森林采伐限额分解下达给你们，请认真贯彻执行。
一、加强领导，落实责任，认真履行保护和管理森林资源的各项职责
实行森林采伐限额制度，是加强森林资源保护管理的一项重要措施，关系到我县生态建设及林业产业发展，关系到广大农民的切身利益。县政府今年2月下发了《*县人民政府关于进一步加强森林资源和林政管理工作的通知》（巧政发〔*〕16号）文件，就执行森林采伐限额提出了严格的要求。各乡镇、各有关部门要从维护和改善生态环境，促进可持续发展战略的高度，充分认识其重要性；要结合各乡镇的实际，进一步完善采伐限额管理的规章、制度，建立领导任期目标责任制和责任追究制度，强化责任意识，认真履行保护和管理森林资源的各项职责；要科学制定林业产业发展规划，完善产业政策，优化发展布局，不断增强森林资源保护和发展的活力；要严格规范工程建设占用林地的申报及审核、审批工作，杜绝未批先占、未批先采等违法行为的发生。交通、工商、公安等部门要积极支持和配合林业行政主管部门做好木材流通管理工作，严禁木材经营单位和个人收购无合法来源证明的木材，严厉查处违法采伐、运输、经营、加工木材的行为。
二、坚持依法管理，强化措施手段，确保森林采伐限额制度全面贯彻实施
依法实施森林采伐限额制度，是有效控制森林资源过量消耗的核心措施和加强科学经营的关健手段，直接体现着各级人民政府和林业行政主管部门的执政能力和执法水平。各乡镇和林业行政主管部门要继续严格执行林木采伐审批、采伐申请审批制度和林木采伐许可证审核发放制度。审批领导和工作人员要从严把关，明确权限，审批不得走过场。坚持凭证采伐，提高发证率和发证合格率，坚决杜绝超限额计划发放林木采伐许可证。进一步完善有关管理办法，严格执行伐区调查设计、伐区作业验收和伐前公示制度，要严格规范“十一五”森林采伐限额的指标管理，除抚育采伐可以占用主伐限额、人工林采伐可以占用天然林限额、工业原料林采伐可以占用一般用材林限额外，其它各分项指标不得相互挪用、挤占；在限额指标的使用上要正确处理好森林经营和利用的关系，积极推进经营方案的编制和实施；要坚持凭证运输、经营、加工木材制度，杜绝因木材生产、经营（加工）木材企业过多，木材供给不足而引发盗伐、滥伐林木事件。我县属天然林保护工程区，要坚决停止对天然林的商品性采伐。同时，县林业局要积极探索林权制度改革的经验，加快林权制度改革，以实现林区经济社会全面协调可持续发展为目标，以保护发展森林资源和增加农民收入为出发点，建立“产权归属清晰、经营主体到位、责任划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监督服务有效”的适应社会主义市场经济体制要求的现代林业产业产权制度，防止国有资产流失和侵犯农民利益的违法行为发生，保障森林采伐限额制度依法有序实施。
三、加快资源培育，提高利用水平，努力降低森林资源的低价值消耗
降低森林资源低价值消耗是实现森林经营可持续发展的一项十分重要的工作。各乡镇和林业行政主管部门要加快森林资源的培育和消耗管理，加快人工林培植力度，严格控制非商品材消耗，加大农村能源建设的投入，解决农村能源替代问题，要从本地森林资源状况出发，对木材生产、经营（加工）企业进行科学合理的规划，对企业规模、数量从严把关，不断提高木材综合利用率，千方百计降低我县森林资源的低价值消耗。同时，要严格按照有关法律、法规和制度的要求，认真做好森林资源的监测工作，继续健全森林资源管理责任制，强化监督管理措施，为我县森林资源可持续发展提供保障。
商品材采伐指标年度限额，根据各乡镇的资源情况，提交采伐计划，按采伐规程完善有关手续后再采伐。
为确保编限工作顺利开展，决定成立县“十三五”编限工作领导小组，负责组织、部署、指导和协调“十三五”限额编制工作，保证编限工作条件和业务经费，做好与有关部门的沟通与协调,成员如下：
领导小组下设办公室，办公室设在林政资源股，负责全县“十三五”编限的日常管理工作。
二、编限范围
在林地上采伐胸径5厘米以上的林木进行限额编制。国家法律法规禁止采伐的森林和林木，农村居民自留地、房前屋后个人所有的零星林木以及非林地上的林木不纳入采伐限额编制范围。
三、工作方法
（一）摸清家底，充分做好基础数据更新
以2013年全省森林资源补充调查数据为基础，结合2014年森林资源的消长变化情况，特别是征占用林地、森林火灾引起的“消”和植树造林形成的“长”的调查，将森林资源数据进行更新，建立数据库，确立各编限单位资源数据。
（二）确保重点，分类指导，全面推进限额编制
1．县生态公益林场要加快森林经营方案的编制，以经营方案确定合理年采伐量并单独编限。
2．集体林（含个体）以及金太阳林业科技有限公司、投资有限公司要把采伐利用森林和培育森林紧密结合起来编制度采伐限额，既充分考虑现有成过熟林的及时采伐更新，确保可采资源持续利用和林地持续经营，又充分考虑现有中幼龄林的培育改造，确保后备资源不断发展，重点考虑人工林和低产低效林的经营利用，实现森林资源数量增加、质量提高、功能增强。集体林（含个体）以县为一个编限单位，金太阳林业科技有限公司、投资有限公司分别单独编限，依据森林资源基础数据，采用国家林业局《森林合理年采伐量测算系统》软件进行模拟测算合理年采伐量。
（三）加强指导，确保限额指标科学合理
编限过程中对不同区域采取不同的森林资源利用政策，对不同经营主体、森林类型、采伐利用方式实行差别化管理。对公益林，特别是公益林中的天然林要从严管理，突出以保护为主；对集体和个人、民营所有的商品林，尤其是商品林中的人工林要放活机制，充分尊重经营者意愿，确保限额指标科学、合理。限额指标的确定依据合理年伐量，采取总量控制，科学确定采伐类型分项限额，确保该主伐的主伐、该抚育的抚育、该更新的更新、该改造的改造，有效促进森林科学经营，实现森林资源“越采越好”。
四、工作步骤
（一）2014年10月中旬，召开全县“十三五”限额编制布置会，组织专门人员培训。明确工作任务，落实工作经费，启动编限工作。
关键词：气候变化；森林法律制度；适应
随着经济的飞速发展和工业化进程的加快，气候变化日益凸显，环境问题突出，同时我国的环境法制进程也在不断发展进步，颁布了一系列法律法规来应对气候变化保护环境。气候变化已经成为国际社会普遍关注的问题，2011年至今，中国政府一直重视气候变化并帮助其他发展中国家应对气候变化。2016年12月，《中美森林减缓和适应气候变化的技术和政策研讨会》在中国林科院热林中心召开，为落实中美第七轮战略与经济对话达成的“气候变化和林业”合作计划，推进两国林业应对气候变化合作，将对中美两国加强森林资源保护和管理，提高应对气候变化的能力发挥积极作用，标志着中美在林业应对气候变化领域合作取得了新进展。2014年中国国家主席和美国总统奥巴马共同发表的《中美气候变化联合声明》，两国元首均坚信人类面临的最重大挑战之一即气候变化。2014年，根据应对气候变化工作国家统一部署，发表《“十二五”控制温室气体排放工作方案》和《林业应对气候变化“十二五”行动要点》。
一、森林生态系统对气候变化的影响
森林不仅对实现经济发展有重要作用，还具有重要的生态功能，例如提供洁净的空气和水、增加碳汇、保护生态多样性以及应对气候变化。森林在应对气候变化中也有可再生、可降解、投资少、代价低、综合效益好、增加碳汇等独特特点，发挥着工业减排不可比拟的作用。海洋为地球上的第一大碳库，森林是第二大碳库，森林每年可以大约吸收3000亿吨二氧化碳，2014年世界资源研究所通过调研得知，中国森林的损耗面积位居全球第六。随后中国林业局公布第八次全国森林资源调查结果，结果显示当前中国森林覆盖率为21.63%，远低于世界31%的平均水平。因此加强林业建设，合理利用森林资源，扩大植树造林，增加森林覆盖率，充分发挥森林碳汇的综合作用，是我国应对气候变化的重要捷径，但就目前来看，我国森林适应气候变化缺乏法律制度的跟进，森林生态法律机制不完善，不能满足森林适应气候变化法律制度的客观要求，同时政府在环境执法过程中干预，在承担环境执法权能时，又作为利益主体时，执法主体趋于利益，导致公众环境权无法保障。因此我国森林法律制度完善修改迫在眉睫。
二、我国现行森林法律制度适应气候变化的主要内容
我国现行的森林法律制度是指国家、地方及各部门制定的所有的关于森林资源的法律、法规的总称。如《森林法》《关于修改（中华人民共和国森林法）的决定》，国务院按照《森林法》制定和颁布实施《森林法实施条例》，全国人大常委会公布实施《野生动物保护法》《防沙治沙法》等相关法律；国务院颁布了《森林防火条例》《森林病虫害防治条例》《退耕还林条例》等行政法规；林业部也制定了一些部门规章，其他省市也根据自身的条件需要在贯彻执行上述法律、法规、规章的同时，制定了相应的法规和规章。我国现行关于适应气候变化的森林法律制度主要包括：植树造林制度、封山育林制度、退耕还林制度、森林分类经营制度、森林病虫害防治制度、森林防火制度、森林采伐限额制度等。
（一）植树造林制度
人类诞生于森林，绿色孕育了生命，人类要发展生存，必须坚持生态主义建设，这是当今国际社会共同的责任。由于世界各地的气候条件的差异，但各国与各地区均规定不同日期的植树节，将它们排列起来，就会发现世界上一年之中月月都有植树节，我国的植树节在每年的3月12日。我国《森林法》第十一条中规定：“植树造林、保护森林，是公民应尽的义务。各级人民政府应当组织全民义务植树，开展植树造林活动。”我国《城市绿化条例》中第五条规定：“城市中的单位和有劳动能力的公民，应当依照国家有关规定履行植树或者其他绿化义务。”
（二）封山育林制度
封山育林的概念是利用森林自身的更新能力，实行定期封山，禁止垦荒、放牧、砍柴、割草等其他一系列不利于森林繁育的人为破坏活动，是一种植被恢复的重要方式。封山育林有以下优点，例如成本低、封山育林到成材成林的绿化速度快、有利于保护物种资源、可以减少森林病虫害、对扩大森林面积，储备森林碳汇具有重要作用。根据不同的自然条件及封育目的，封山育林可采取三种方式：全封、半封及轮封。在重视封山育林制度的同时，也应扎实抓好森林防火及森林病虫害防治工作。根据林业部的《封山育林管理暂行办法》第三条规定：“封山育林必须贯彻‘以封为主，封育结合’的原则。”我国《森林法》中没有将封山育林制度作为一项基本制度。
（三）森林采伐限额制度
森林法定的基本制度之一森林采伐制度，是指单位时期内限制森林采伐量的制度。全国森林采伐限额从1986年开始执行，每五年修订一次。《森林法》第二十九条规定：“国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量。”森林采伐限额制度的制定程序大致为：每一年所有的森林和林木，国营林业企业单位、国营事业单位、集体所有、农场等提出本单位年采伐限额的建议指标，逐级上报林业主管部门，经过同级人民政府初步审查核实，上报至国务院批准下发，同时抄送至林业部。超过限额采伐的采伐，都属违法行为。
三、适应气候变化森林法律制度的修改和完善
运用法律的手段规制森林法律行为，从而影响气候变化是适应气候变化的一项重要手段。没有完备的森林法律法规体系、法制保障不健全制约了林业的发展与建设。现行森林法律制度的内容已不能满足日益发展的社会的需要，因此根据气候变化的需求对现行森林法律制度做出修改完善，势在必行。笔者认为，应从以下几个方面完善修改我国森林法律制度。
（一）将“可持续发展原则”贯彻《森林法》的指导思想
我国《森林法》第五条规定：“以营林为基础，普遍护林，大力造林，采育结合，永续利用。”虽然国家大力支持可持续发展原则，但在现行的《森林法》中仍以经济功能为核心，主张以营利为基础的发展方针，森林的生态功能未在现行法中得到体现，我国《森林法》应改变原有的森林立法的指导思想，将“可持续发展原则”真正贯彻到《森林法》立法中，以可持续发展原则为指导，确立适应气候变化的法律体系框架。
（二）强制性植树造林制度
我国《森林法》第十一条中规定：“植树造林、保护森林，是公民应尽的义务。各级人民政府应当组织全民义务植树，开展植树造林活动。”其中“全民义务植树”仅在《森林法》中作为一种义务性的宣示，并不具有强制性，对没有义务植树的公民没有任何的责任追究机制，在现实中全民义务植树条款并没有充分发挥植树造林的作用。首先，细化地方政府及有关部门、单位和组织的植树造林相关权利和对应义务，制定年度实施计划和责任指标，其次，在严格奖惩的基础上，实现林地使用权和林木所有权落实到人头，实行不栽无主树，不造无主林，“管好自家山，看好自家林”就会成为一项自觉行动。
（三）封山育林制度
我国《森林法》中没有将封山育林制度作为一项基本制度，封山育林的对象并没有明确标准，地方政府随意性较大。第一，封山育林是一种低成本高回报的植被恢复的重要方式，应重视封山育林制度，应提高封山育林在《森林法》中的地位。第二，“无规矩不成方圆”，没有一个统一的标准，就无法严格的执行。因此应明确划定封山育林区、退耕还林区标准。封山育林必须制定相应的经营管理办法和相关政策，综合考虑当地农民生产、生活中需要的放牧及经营其他林副产品等问题。第三，实行领导干部对封山育林目标责任制度，提高对封山育林制度的重视。将当地政府和村民委员会进行规划，制定管理办法，明确相关部门相关人员的法律责任。
（四）森林采伐限额制度
我国现行《森林法》规定的森林采伐制度仍以林木的消耗量低于生长量为原则，并没有侧重于林木的生长更新，而是从经济角度考虑侧重于林木的开发取得，当前《森林法》对森林采伐制度的规定不利于森林的可持续发展和生态功能的保护。我国在森林采伐管理上仍存在问题，例如无证采伐现象严重、超证采伐、基层采伐管理人员素质过低。第一，针对上述问题应严格提高发证合格率，发证后应进行一段时间的培训，提高基层森林管理队伍的素质。其次，在坚持限额采伐的前提下，应根据不同的经营主体制定不同的限额采伐制度。根据社会对林业的需求，可以将森林分为公益林和商品林。针对该分类分别采取不同的采伐限额制度，当采伐对象为公益林时，实行禁伐或限伐等措施。采伐对象为商品林时，赋予商品林经营主体一定的采伐权，确保林业经济发展和生态功能的共同需求。第二，对于违规采伐、违法采伐等行为已经构成刑事立案标准，必须追究其刑事责任，同时追究相关责任人员和责任单位的行政责任。第三，推行森林采伐公示制度。通过上级领导及社会监督，保障采伐指标分配公开公正。第四，可以采取超出森林采伐限额高额收税制度，限制对林业采伐。2016年12月25日第十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了《中华人民共和国环境保护税法》，该法于2018年1月1日起正式施行，根据该法参考建立森林采伐限额高额收税制度。
[关键词]森林经营管理 森林采伐制度 研究
中图分类号：TU456 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）34-0157-01
一、采伐制度与森林经营之间的联系
（一）森林采伐制度简述
采伐制度对于加强森林保护，减少毁林，遏制森林退化，加快森林恢复进程尤为重要。 我国目前实行的森林采伐管理制度，是以采伐限额制度为核心的，包括采伐限额管理制度及相应的年度木材生产计划管理制度和木材凭证采伐制度，可见于《森林法》第五章、《森林法实施条例》第五章以及《森林采伐更新管理办法》第四条至第十三条的相关规定。地方各省（市、自治区）政府对各自行政区内的森林采伐进行了严格的规定，对产生的相关法律责任也做了极为细致的划分。具体而言，采伐制度可分为：
1、限额采伐制度
根据用材林的消耗量低于生长量的原则，国家严格控制森林年采伐量。国家所有的森林和林木以国有林业企业事业单位、农场、厂矿为单位， 集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位，制定年采伐限额，由省、自治区、直辖市林业主管部门汇总，经同级人民政府审核后，报国务院批准。为了吸引外资投资造林，我国《森林法实施条例》第三十三条规定：利用外资营造的用材林达到一定规模需要采伐的，应当在国务院批准的年森林采伐限额内，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门批准，实行采伐限额单列。
2、统一的年度木材生产计划制度
国家制定统一的年度木材生产计划， 年度木材生产计划不得超过批准的年采伐限额， 计划管理的范围由国务院规定。 《森林法实施条例》 第二十九条规定： 采伐森林、 林木作为商品销售的，必须纳入国家年度木材生产计划； 但是， 农村居民采伐自留山上个人所有的薪炭林和自留地、 房前屋后个人所有的零星林木除外。
（二）森林经营
森林经营过程是将森林培育和森林经营相结合的经营活动，是通过将培育森林相关的一系列活动组合起来，完成森林营建、森林抚育、森林采伐和更新等一些列经营活动，并运用经济、行政、法律等相关的管理手段，规范和控制经营活动的过程。
森林是人类重要的生态系统之一，其经营过程必须具有明确的目标和科学的经营手段，通过森林的可持续经营手段实现森林资源的可持续利用，提高森林产品的经济价值和环境价值，使其更好的服务于社会。可持续经营不是限制采伐量，而是在经营过程中降低对环境的影响因素，提高森林商品经济价值，使森林采伐和森林培育相互协调，相互平衡，实现森林采伐活动的科学性。
二、当前我国商品林采伐制度存在的主要问题
1、限额采伐制度已成为落实商品林经营权、处置权的主要障碍
我国林业发展面临的形式是：由于长期过量采伐，可采资源锐减，林分质量明显下降。森林是可再生资源，但存在培育周期长、 破坏容易恢复难等特点，要实现森林资源的恢复和扩大，就必须在加大森林培育的同时减少森林消耗。限额采伐制度正是在这样的背景下应运而生的。如果只运用行政手段加大对商品林经营权与处置权的干涉，势必会影响经营者的主观能动性，降低对商品林经济发展的热情。
2、采伐许可证制度冲击了森林经营方案的规范和指导作用
我国的采伐许可证制度是影响森林经营方案发挥其作用的重要因素。规范的森林采伐制度是保证森林资源完整性的前提，但我国的商品林采伐制度在经营方案的设计中，缺乏科学的实施方案，在具体的经营操作过程中，没有发挥其有效的指导和规范作用，降低了森林经营的质量。因此，必须加强森林经营方案对森林经营的积极作用，加强相关部门的重视程度，提高森林经营方案在设计和编写过程中的准确性和科学性。另外，森林采伐许可证制度，降低了经营企业的积极性，同时也影响了森林经营方案作用的有效发挥，必须正确处理采伐许可证制度与森林经营方案落实两者间的协调统一。
3、林木采伐权流转无法顺畅实现
从法律规定上看，林木采伐权也应当是可以依法流转的。实践中林权流转主要是林地使用权的转让，林木采伐权交易相对较少，林地的过度流转会导致生产资料的非正常集中而造成社会财富分配不公，甚至会引发严重的社会问题。采伐权交易并不涉及林地使用权的问题，有利于维护林地使用权的长期稳定，同时可以有效地提高林木采伐的生产效率，促进商品林规模效益的实现。但由于申请采伐许可证时所面临的诸多问题，使采伐流转变得举步艰难。
4、赋权与规制失衡，商品林采伐权缺少必要的救济途径
我国森林采伐制度应该积极发挥引导企业、个人提高发展商品林经济的作用。必须提高森林经营者对商品林的处置权和决定权，降低制度对经营者的制约，避免影响经营者对发展商品林经济的积极性，从而影响我国的商品林经济的整体发展。同时，开放经营者的权利，不等同于放任自流，由于森林采伐对生态环境会造成一定的影响，必须对森林经营者采取必要的约束机制，平衡经营者利益和生态利益之间的关系，保证森林采伐量在合理的范围之内。
三、完善我国商品林采伐制度的对策与建议
1、强化森林经营方案的规制作用
为了寻找商品林采伐制度中赋权与规制的均衡点，需要以森林经营方案为依托，森林经营方案不是行政许可证，但记载着行政许可的内容，按照科学设计的森林经营方案进行采伐利用是符合帕累托最优原则的。森林经营方案并不是由森林经营者随意编制的，是在政府林业部门的直接指导下，由森林资源管理的专业机构完成，既要保证充分利用林地的生产力、促进森林可持续经营，又要充分考虑到森林经营者的经济承受能力和技术水平，努力实现各项生产要素的优化配置。因此，商品林采伐制度所涉及的森林限额采伐、年度木材生产计划和林木采伐许可证等制度都可以统一到森林经营方案中来，政府林业主管部门的职能也要从行政监管向行政指导转变，增加服务职能。
2、加快商品林采伐权交易市场建设的步伐
建立商品林采伐权交易市场，是经营者不必组织采伐就可以收回投资，林木采伐权转移给更具生产效率的单位或者个人，有利于提高资源的综合利用率。同时，由于仅仅出让的是林木采伐权，而不是林地使用权，可以有效避免林地过度集中而带来的各种隐患。政府主管部门应当对采伐权交易秩序进行必要的监督，尤其是对负责资产评估的中介机构及其工作人员要实行市场准入和执业资格制度，确保采伐权交易公开、公正、公平地进行。
3、充分发挥税收杠杆的调节作用
商品林在采伐过程中，应该充分发挥税收调节作用，借鉴减免农业税问题，针对森林经营过程中一些有利于森林生态平衡的行为可以实行免税政策，对于过分破坏植被、阻碍森林更新的行为可以提高税率，从而既起到鼓励引导的作用，同时又对采伐量大的企业起到限制和制约的作用。有效的发挥了税收杠杆的调节作用，保护了森林资源，实现了森林资源的可持续发展。
4、积极开展森林认证工作
森林认证把森林采伐和可持续经营有机结合在一起，我国的森林认证工作虽然起步较晚，但由于具有较大的市场容量和发展空间，决定森林认证工作在我国林业发展中一定会发挥出日益重要的作用。积极开展森林认证工作可以收到一举多得的效果，对促进我国商品林健康发展、提高木材等林产品的国际市场竞争都是十分必要的。
参考文献
关键词：森林保护；现状；问题；对策；浙江遂昌
遂昌县是典型的浙南山区，其自然状况是“九山半水半分田”，是一个山多地（可耕地）少的县。全县22万人口，只有耕地1.03万hm2，人均仅为460 m2。因此，耕地经济只够解决吃饭问题。相对地，林业用地却多达21.85万hm2，人均1.13 hm2，现有活立木总蓄积量为729.619 5万m3，是浙江省的林业大县。辽阔、雄厚的林业资源不仅为地方的民生需求、经济发展提供了源源不断的物质资源，还为一方的水源涵养、水土保持形成了有效的天然屏障。因此，森林是遂昌县经济社会持续发展取之不竭、用之不尽的绿色生态可再生资源[1-2]。随着生态农业、效益农业理念的不断推行，旅游经济的不断开发，遂昌县的森林保护工作不断受到政府的重视和加强，结构状态渐渐趋向优化，资源利用和管理渐渐趋向有序，经济效益日益提高[3-4]。但是由于民众、农户对于森林保护的意识还较为淡薄，有意无意间对森林资源造成浪费、破坏和侵贪，使保护的成果屡屡受到危害。现从遂昌县森林保护的现状、存在的问题入手，对森林保护的措施进行研究和探索，以指导遂昌县森林保护工作的开展。
1森林保护工作现状
随着党中央可持续发展战略思想的贯彻落实，随着多年来“生态工业强县，绿色经济富民”发展战略的实施，遂昌县功在长远的各项森林保护工作得到了重视和加强，具体有以下表现。
1.1政策和宣传工作普遍推进
一是以国家《森林法》《森林法实施条例》等相关法律、法规为准则，从宏观上制订、完善并贯彻了符合地方实际的“林业工作实施意见”，使森林保护工作有章可循、有法可依。二是统一领导，分级管理，预防为主，常备不懈；以人为本，快速反应；组织体系健全，职责明确，保障充分，制定了反映机动灵活的全县“森林火灾事故应急处置预案”。三是常抓不懈地做好包括学校在内的全民森林防火宣传，增强各方面领导的重视度，使森林消防教育经常化，形成一定氛围；使森林防火工作的重要和紧迫意识深入人心；使消防隐患得到及时的排查和消除。
1.2保护与利用纳入全面调控
一是根据政府宏观规划和各区域具体情况，制定了2006—2020年的指导性和指令性林地保护利用规划，目前规划的内容正在有序地实施中。二是加强限额采伐管理，严格执行森林采伐限额制度。三是通过各种经营模式与实体等途径，开展大面积的封山育林和荒山造林，其中生态公益林累计达到13.33万hm2，人均拥有0.63 hm2；近3年来，每年通过厂矿绿化、道路绿化、景区景观营造等途径建设景观林和基地更新人工造林的数量均以10%的速率增长，到2010年，以上2项的年造林量分别达到100.2、733.3 hm2。其他项目人造林的数量也成增长状态。此外，县政府还成立创森办公室，由专人负责，科学编制近期和远期的创森工作方案。
2存在的问题
2.1木材砍伐量与商品材生产失控
虽然各乡镇都制订了相关的森林采伐限额制度和规划，但是在具体实施过程中，尤其在年度采伐计划总量和按采伐类型、消耗结构的分项限额上，突破、挪用、挤占的现象时有发生，其原因是各级分管人员业务、政策、廉政等方面的素质较低所致。
目前，遂昌县林业商品材生产总量的控制实行在采伐林木蓄积和木材产量双控制的基础上计划管理，严禁超木材生产计划生产商品材。由于上级木材生产计划下达经常会出现滞后的现象，计划与实际情况存在一定的差距。
2.2变相使用采伐限额，滥用择伐手段
部分乡镇由于天然林采伐限额相对不足，为了考虑眼前利益，用虚增人工林采伐限额的办法来填补天然林采伐限额的不足，从而致使大片天然林横遭灭顶之灾。一些林区、林农借中幼林林木较多的复层异龄林实行择伐的机会，进行超面积、超强度、超龄级采伐，从而使择伐计划失控。
2.3作业设计无法反映伐区真实情况，伐中检查、伐后验收制度执行不严
由于少数采伐作业设计单位和设计人员工作缺乏认真严肃的态度，在对现场缺乏深入了解的情况下，不按《林木采伐作业设计实施办法》进行详细准确的伐区设计，使作业
[1] [2]
设计不能真实反映伐区的实际情况。此外，由于某些工作站人员客观上的行政不作为，或主观上的包庇纵容，致使林业砍伐管理的“伐中检查”、“伐后验收”制度有章不循，砍伐进度疏于掌握，使砍伐面积和数量失于监管，对于可能造成破坏森林的隐患未能积极采取措施，任其发展。
对策
关键词 森林；可持续经营；采伐
中图分类号 S750 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2013）24-0204-01
林业在国民经济中占据重要地位，当前我国林业经营面临严重的管理问题，森林采伐无序性及其造成的林业资源不合理消耗直接制约着林业生产的可持续发展[1]。森林可持续管理理念被广泛关注，加强林业管理中的行政、经济、社会及科技工具的应用力度，实现对林业产品的永续性利用是当前桂林市林业管理的发展重点[2]。
1 实施森林可持续经营的必要性
林业管理的不规范性直接导致森林采伐的无序性，进而导致森林资源的超额消耗现象。通过对近2年桂林市林业采伐状况的调查发现，在不少地区或主要林场依然存在采伐管理方面的问题，如林业采伐许可证的发放并不规范，也没有严格按照规定程序进行；部分单位的发证人员并不具备相应的发证资格，在审查监督资格过程中存在随意执行行为等，甚至有部分单位私自印制森林采伐许可证等[3]。同时，由于林业主管部门管理审批权限与职责分工不清，导致行政管理部门之间存在权力的越位与缺位现象，出现了林业采伐管理不规范、执行力度不够等问题。
2 森林可持续经营的目标及方法
实现森林资源的可持续发展是当前世界各国的基本共识，在关系人类生存与发展的环境改造中，森林资源不断满足人类各种经济、社会需求。但鉴于森林资源的有限性与生长周期的长期性，在现有资源存量的基础上构建系统的森林可持续经营规划，以具体的营林、育林及林业保护措施来提升森林资源在长期发展阶段的社会、经济与生态效益，才能实现对森林资源的永续性利用。实施森林可持续经营首先需要关注森林可持续经营规划与其他相关政策及部门规划的有机结合性，即强调政策之间的相互影响和相互作用，在强调对现有林业资源的培育、管理、规划、利用的基础上进行科学的安排与部署，注意保持林业经营规划与执行方案之间的协调一致性[4]。
3 现代林业可持续发展的基本内涵
3.1 强调林业分类经营管理原则
林业属性之间的差异导致了在林业管理过程中需要采取不同的措施。经济活动的规律决定了当代林业逐渐向分类经营方向发展。不同树木之间用途差异较大，生长习性也各不相同，统一经营管理不利于树木的成长，更不利于树木的管理。通过实施分类经营，加大对定向培育的工业林的采伐，减少对一般用材林的采伐；在区域选择上，针对不同区域状况，制定不同的采伐策略，比如对于生态环境相对脆弱的地区，对采伐工作要严加控制；要减少对天然林木的采伐力度，对培育周期相对较短的原料林可以适当增加采伐力度。不同生态体系下的林业需要采用不同经营管理原则，森林资源的有限性、培育周期长决定了在采伐过程中必须要采取不同的策略应对。
3.2 构建林业可持续发展长效机制
通过构建林业的可持续发展长效机制，可以有效提高森林生产力，优化森林资源机构，促进森林的良性发展。要想实现森林资源的可持续性发展，首先需要强调的是明确采伐和种植之间的关系，过度采伐不利于森林资源的长期、有效供给，而过度种植对森林树木的生长也会带来负面影响。适度采伐，合理种植是实现森林可持续发展的重要手段[5]。同时，通过可持续发展的长效机制，可以在很大程度上提高森林的经济效益，森林资源要想获得长期、稳定的经济效益，必须保持稳定供给。要想实现森林资源的可持续性发展，保持生物和物种多样性保护，维护森林生态平衡也尤为关键。
4 加强林业森林采伐管理的措施
4.1 合理测定森林可持续采伐量
当前我国林业的发展重点正逐渐从单纯的木材生产目标取向过渡到以生态建设为核心的林业发展管理目标取向，森林可持续发展理念得到广泛的认同。从现代林业经营管理过程中看，确定合理的森林可持续采伐量，对林业生产进行分类管理经营是符合林业政策要求的必然选择。森林可持续采伐量主要是基于生态森林建设与可持续森林经营管理理念产生的子概念，即在一定的区域范围内（包括国家行政区划、林业企业、集体等），能够维持林业可持续发展的长期稳定的森林采伐量。这里所说的长期稳定的采伐量是在特定的时期围绕一定的政策、经济、社会或技术条件合理测定的采伐额度，并能够根据不同林业属性及不同经营需要进行差异化测算，从而保证经确定的可持续采伐量能够有效指导林业采伐管理实践[6]。森林采伐限额则是指合理确定的可允许年度采伐量，其目标设置需要围绕可持续采伐量的总体目标进行定位与分解，并允许在可持续采伐量的基础上5年调整一次。
4.2 按照森林类型进行分类测算
森林可持续发展需要以科学的森林经营规划为前提，森林规划为森林可持续发展提供蓝图与愿景，其在森林可持续经营中占据承上启下的关键地位。当前我国森林经营规划却并未得到应有的重视，使得森林可持续经营沦为纸上谈兵的过程，这种观念性缺位是导致森林采伐管理混乱的重要变数。根据林业分类经营的特点，在确定森林可持续采伐量的同时，需要对不同林业类型进行分类经营与分类测算。根据国家林业局制定的《关于完善人工商品林采伐管理的意见》《关于严格天然林采伐管理的意见》，森林采伐管理需要按照树种特质。经营目标等进行差异化测量与采伐限额编制。从森林可持续发展理念看，森林种类主要包括重点生态公益林、一般生态公益林、商品林3个部分，对于重点生态公益林，需要进行区划落实及重点防护；而对于商品林，则需要进行依法管制与集约化经营，在执行中严格按照可持续采伐量及限额凭证采伐。严格围绕森林可持续采伐量确定年度可允许采伐限额是关系到经济社会发展的重要环节，按照广西省森林采伐管理规定，森林采伐实行总额控制及分项管理原则，不允许在不同的森林种类及年度采伐限额间进行随意调节与更改。在制定了有效的森林可持续经营规划之后，需要统计与分析本区域内现有森林资源的主导树种及其规模等，并确定长期发展的造林率、更新率、采伐量等，以量化的形式确定林业可持续发展的指标。
4.3 建立完善的森林可持续经营保障制度
依法治林是森林可持续发展的法律制度保证，要求在林业发展过程中严格遵循国家的林业发展规划及相关政策文件，依照法律强制性降低森林管理的无序性。同时，林业经营发展取向的变革涉及到林业发展核心理念及其基本模式的改进，需要对林业相关利益者进行利益再分配与调整的过程，需要政府部门的宏观性政策指导[7]。从当前林业经营发展特征看，积极推进国有林区产权制度变革十分关键，通过对现有国有林场的产权制度变革能够实现对林地所有权与使用权的分离，并在鼓励非公有制林业发展的政策导向下，为国有林场整体竞争实力的提升创造市场化的发展环境。同时，林业可持续发展需要投入大量的资金支持，构建系统化的资金保障体系是确保森林可持续经营的重要基础。当前我国在林业可持续经营中的资金投入力度不够，使得很多有效的可持续经营模式难以变为现实。逐步建立多元化的资金投入机制，针对不同林业种类设计适应性的投入补偿机制，能够激发林业可持续发展的动机，形成稳定可靠的林业可持续经营保障机制。
5 结语
森林可持续经营是现代林业发展的必然选择，在森林资源危机不断加剧的情形下，合理测定森林可持续采伐量，按照林业分类经营的理念，保证森林资源长期、稳定、可持续发展是我国林业改革的重要内容。
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[4] 谢守鑫.森林采伐限额编制中的分类经营思想[J].中国林业产业，2005（9）：31-37.
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