时间：2024-03-18 14:41:08
近日，新疆生产建设兵团颁布实施《法治兵团建设纲要》。兵团司法局党委书记何玮28日称，《纲要》集中体现了兵团党委的执政理念和执政方针，全面确立了兵团推进依法行政、建设法治兵团的行动纲领，标志着兵团法治建设将进入全面推进的新阶段。
新疆兵团司法局党委书记何玮在当日的发布会上介绍了《法治兵团建设纲要》颁布实施情况。他说，随着新疆兵团经济社会加快转型，职工群众权利意识不断增强，对社会公平正义的追求更加强烈，迫切需要制定出台一个全面、系统的法治兵团建设纲领性文件，为全兵团各项工作步入法治轨道提供行动指南。
法治兵团建设的内容涵盖了经济、政治、文化、社会生活的方方面面。《纲要》提出，到2020年，依法治国基本方略深入落实，兵团治理体系和治理能力现代化有效推进，基本实现兵团经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设的法治化。公共权力运行规范，职工群众法治意识和法律素质普遍提高，经济社会持续快速健康发展，社会大局和谐稳定。
何玮表示，《纲要》在制度建设和政策措施上，重点突出了对权力运行的规范和制约，突出了公民权利的保障，突出了提高经济社会各领域的法治化水平，突出了提高全社会的法治意识和法律素质。突出了法治建设的基层基础工作。
据了解，《纲要》共分为三个部分，第一部分即《纲要》的指导思想、基本原则、总体目标和实施进程；第二部分明确了法治兵团建设的主要任务，共分为推进各级党政依法执政依法行政、推进法治社会建设、维护司法公正、深化法制宣传教育4个大项23个小项，涵盖了法治建设的各个方面；第三部分为保障措施，包括五个方面的内容。
*月*日，省委省政府召开电视电话会议，全面部署法治江苏建设，动员全省人民认真贯彻《法治江苏建设纲要》，加快推进依法治省，全面建设法治江苏。会议的召开，标志着江苏的依法治省进程进入了全面深入推进的新阶段。为贯彻落实好省委的这一重大战略决策部署，解放思想、与时俱进，研究新形势下建设法治江苏的各项工作，今天，省依法治省领导小组办公室决定在这里召开各市依法治市领导小组办公室主任会议，就是专题研究部署推进法治江苏建设工作。下面，我讲几点意见
一、建设法治江苏，依法治省进入了新的历史阶段
去年*月*日，李书记在全省立法工作会议上代表省委提出，要通过健全立法、公正司法、依法行政、依法监督、纠正违法、普法教育等各项任务的实施，逐步实现我省经济生活、政治生活、社会生活的法治化，努力建设一个人人知法守法、各个方面都严格依法办事的法治江苏。这是我省贯彻“三个代表”重要思想和*大精神，全面落实以人为本的科学发展观，推进社会主义政治文明建设，统筹协调三个文明全面发展、实现“两个率先”的重大战略举措，标志着我省推进依法治省工作进入了一个新的发展阶段。今年以来，围绕制定出台《法治江苏建设纲要》，省委加快了推进依法治省进程。
省委提出建设法治江苏的目标和要求后，在依法治省领导小组直接领导下，依法治省领导小组办公室与司法厅抽调人员，12月初迅速成立《法治江苏建设纲要》起草小组。由于我省提出建设法治省份的目标，在全国还没有先例。为此，起草小组首先认真学习了党的*大报告、*届一、二、三中全会文件和省十届六次全会有关法治建设的论述，加深理解，提高认识，做好起草的各项案头工作。先后召开了法学家座谈会、省级机关有关部门负责同志座谈会、各市依法治市领导小组办公室主任研讨会，就建设“法治江苏”的内涵定义、目标体系、具体内容及实施措施等进行深入探讨研究。在此基础上，拿出了《纲要》的“草拟稿”。几经修改形成“征求意见稿”，分送各省辖市依法治市领导小组、省级机关有关部门和部分法学专家教授征求意见。在吸收了各方意见后形成“送审稿”，又于2月20日召开了依法治省领导小组办公室主任会议讨论修改。
3月19日，省委书记李源潮主持召开省依法治省领导小组召开第四次全体成员会议，讨论并原则通过了《纲要》(送审稿)和《江苏省20*年依法治省工作要点》，对《纲要》提出了进一步修改完善的意见。5月，省委十届七次全会又将法治江苏作为一项重大战略决策写进了决议。根据省委意见，我们又邀请了省政协委员和部分法学专家进行了研讨，吸收大家意见形成了“省委常委会讨论稿”。6月22日，省委常委会讨论并原则同意《纲要(讨论稿)》，常委会纪要认为“《纲要》十易其稿，广集民意，既具有创新性、科学性，也具有可行性，体现了江苏特色，可以作为推进依法治省、建设法治江苏的基本纲领”。此后，省委书记李源潮亲自主持政协民主协商会征求意见，并在依法治省领导小组办公室和南京大学联合举办的法治江苏高层论坛上，进一步听取了专家学者的意见。在吸收各界意见的基础上，依法治省领导小组办公室作了最后推敲、研究和完善后报省委印发。
二、围绕贯彻《纲要》，切实抓好建设法治江苏的启动工作
根据《纲要》，今明两年是我省建设法治江苏的启动准备阶段，从现在起到今年年底，省各部门和各市要抓紧提出贯彻意见方案，为明年全省完成动员部署创造条件。
第一，要大力抓好法治江苏的宣传。要把建设法治江苏宣传作为“四五”普法宣传的重点内容，结合全省动员部署建设法治江苏电视电话会议和《纲要》的传达、学习，加大法治江苏的宣传力度。要以《纲要》为基本依据，重点宣传省委这一战略决策的重大意义，宣传法治江苏的本质内涵、指导思想、目标任务和工作要求，宣传各地各部门推进法治江苏建设的重大举措和典型经验。一是要抓好媒体宣传，要在报刊、电视、广播、网络上开辟专栏、专版和网站，进行集中宣传；二是要抓好各级党委中心组学习，通过组织法制讲座、提交领导干部学习笔记、论文、体会文章等形式，把领导干部的思想统一到省委的决策上来；三是要积极组织成立各类宣讲团，尤其是面向广大基层群众和青少年学生的宣讲团。省厅将及时印发《法治江苏建设宣传提纲》供各地宣讲用。四是各级要采取丰富多彩的，广大群众喜闻乐见的形式进行宣传，如板报、橱窗、知识竞赛、宣传一条街、法制广场、法制文艺等等，不断提高宣传的吸引力和效果，营造广场、法制文艺等等，不断提高宣传的吸引力和效果，营造建设法治江苏的浓烈氛围。
第二，要认真组织制订贯彻落实《纲要》的实施意见。一是要有一个贯彻《纲要》的纲领性文件。依法治省领导小组办公室将于近期制定《关于扎实做好法治江苏建设工作的意见》。各地要从本地实际出发，层层制定出台面向2020年的贯彻《纲要》的实施意见，确保《纲要》在全省得到全面贯彻落实；二是要抓紧制定动员部署建设法治江苏工作的方案，报当地党委批准实施；三是要着手规划2006—2010年本地贯彻《法治江苏建设纲要》的工作规划，并通过年度工作计划予以落实。各地起草贯彻《纲要》的实施意见，首先要深刻领会和把握省里《纲要》的精神实质，吃透情况，同时也要实事求是，结合本地的具体实际，确定不同阶段的工作重点，采取切实有效的措施，确保《纲要》的事事有法可依、人人知法守法、各方依法办事的精神贯穿始终。要根据省辖市的特点，科学、合理地规划意见的内容，努力发掘各地的典型经验，使方案凸显当地特色。各地各部门传达贯彻7月15日电视电话会议情况请于8月底前报依法治省领导小组办公室。年底将制定出台贯彻《法治江苏建设纲要》的实施意见报依法治省领导小组。
第三，要建立健全充实完善领导机构和组织网络，确保法治江苏建设落到实处。建设法治江苏是一项利在当代、功在千秋的战略性系统社会工程，必须发挥党委的总揽全局、协调各方的核心领导作用。只有在省委的统一领导下，才能真正使法治江苏有利于维护“两个率先”的发展大局、有利于维护江苏人民的实际利益、有利于巩固党对社会政治生活的领导。一是完善市、县委领导，依法治理领导小组组织实施，市、县委书记负总责，分管市、县委领导同志专门抓的领导责任制。地方党委要专门召开会议，听取汇报、部署任务，研究解决工作中的重大问题。二是各部门也要成立相应的由主要负责同志负总责的工作机构，明确专门处室承担具体工作任务，确定信息联络员，从而形成上下左右沟通连贯、运转有序的组织网络。三是要抓好业务干部培训和骨干培训，加强队伍建设。要定期组织专门从事法治建设工作的业务干部进行轮训和培训，通过交流、学习、表彰，不断提高他们的专门知识水平和业务工作能力。同时抓好骨干的培训，通过他们联系社会各界，通过宣传，组织动员广大人民群众积极投身到法治江苏实践中来。各市依法治市领导小组办公室要认清形势，紧紧抓住法治江苏建设的重要机遇，高度重视、乘势而上，建立健全和完善领导机构和组织网络，切实肩负起推动各市法治建设的重任。
各级领导小组办公室要振奋精神，迎难而上，积极当好党委、政府的参谋和助手。法治江苏的提出标志着我省加快推进依法治省进程进入了一个新的历史阶段，也是进一步推进依法治省工作的一次重要发展机遇。机不可失，时不再来。《纲要》的起草历时七个月，从一无所有到基本成熟、正式印发，凝聚了司法行政干警的智慧和辛劳，虽然司法厅承担依法治省领导小组办公室的工作，压力很大，尤其是起草站的角度高，对人大、政府、政协、法院、检察院的法治建设提出工作要求，有“小马拉大车”之感。但是我们也清醒地认识到办公室设在司法厅，并将《纲要》的起草重任交给我们，是省委、省政府对我们最大的信任。各市依法治市领导小组办公室要站在市委的高度，充分发挥主观能动性，奋发有为。“作为决定地位，作用决定权威”，困难再大、压力再大、任务再艰巨，也要迎难而上，克服困难，竭尽全力完成好这项重任，不辜负省委、省政府对我们的信任。
要以改革创新精神，不断提高工作水平。要深入基层，调查研究，充分认识到法治建设中存在的困难和问题，充分认识法治建设的要求，把握好工作的着力点。要根据自身的实际情况，针对各地实际需要，站在党委角度，深刻认识和分析法治江苏建设的工作目标，不断探索、总结成功经验，创新载体，推进我省民主法治建设。充分发挥依法治市办公室综合协调、上传下达的职能作用，掌握情况、培育典型，典型引路，以点带面，不断开创依法治省工作的新局面。建设法治江苏要积极主动地善于发现和挖掘典型，还要花大力气培育引导和总结提炼，以及适时适度地舆论造势。我们必须在典型的总结推广和宣传弘扬上下大功夫，宏观造势，彰显先进，推动和促进面上的工作。
第四，研究制定建设法治江苏推进机制。建设法治江苏是一项复杂的社会系统工程，必须立足长远，契而不舍地狠抓落实，必须从工作机制入手，进一步明确建设法治江苏的推进机制、推进措施。在6月22日省委常委会上。李源潮书记也明确要求依法治省领导小组办公室根据《纲要》确定的指导思想和总体目标，研究提出落实《纲要》的配套措施。目前办公室正在拟定相应的配套措施，初步设想是分三个部分：第一部分是责任机制，即按照《纲要》的指导思想、目标任务和要求，将工作任务分解落实到人大、政府、政协、两院等，明确工作分工。第二部分是工作机制，包括四个方面，即领导责任制、工作体系、调研检查制度和考评办法，着重强调建立健全党委领导、人大监督、“一府两院”实施，全社会齐抓共管、人民群众广泛参与的工作格局，以及领导小组及其办公室的工作职责要求，推进法治建设的工作思路、工作方法要求、调研检查措施和制定法治江苏建设的考核指标评价体系(含奖励、表彰、惩罚措施)等。第三部分是保障机制，在这部分设想争取几条硬性的措施。要求各地进一步加强领导小组及其办公室的建设，设立专门的工作班子(常设机构)，配备专门人员(定员定编)，落实专门经费(财政保障)，添置必要的设备，确保工作正常开展。希望各地在起草实施意见时，结合当地实际，也要研究制定相应的配套措施。
去年初，中共中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。一年来，在党中央、国务院的坚强领导下，中央纪委监察部加强组织协调和督促检查，各地区各部门结合实际，狠抓《实施纲要》的贯彻落实，教育、制度、监督各项工作整体推进，党风廉政建设和反腐败工作在过去的基础上又取得新的成效，呈现出良好发展态势。
标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防。《实施纲要》抓住教育、制度、监督三个关键环节，提出有效反对和防止腐败的一系列措施和办法，表明我们党对执政规律和反腐倡廉规律认识的深化
历史和现实一再表明，一个政党，如果不坚决反对和有效预防腐败，就有丧失执政地位的危险，最终走向自我毁灭。
腐败，同马克思主义政党的性质格格不入。早在**年8月，党中央就向全党发出《关于坚决清洗贪污腐化分子的通告》。从提出“两个务必”、带领全党开展“三反”斗争，邓小平强调“整个改革开放过程中都要反对腐败”，号召全党“从党和国家生死存亡的高度”认识反腐倡廉的重大意义，到党的十六大以来以同志为总书记的党中央继续坚定不移地推进党风廉政建设和反腐败工作，反腐倡廉、拒腐防变，如同一根红线贯穿于中国共产党85年的奋斗历程。
认识来源于实践，实践推动认识实现新的飞跃。随着社会主义市场经济体制的逐步完善和各项改革的不断深入，党的十六届三中全会第一次提出“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”的崭新命题。党的十六届四中全会进一步发展了十五大以来“标本兼治、综合治理”的反腐倡廉方针，提出要“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”，抓紧建立健全惩治和预防腐败体系。这是以同志为总书记的党中央在总结历史经验、科学判断形势基础上作出的重大战略决策，是反腐倡廉工作向纵深发展的必然要求，是社会主义市场经济条件下更好地防治腐败的必由之路。
根据中央纪委第三次全会的部署，2004年5月，中央纪委监察部启动《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》起草工作。历经半年多的调研、起草、广泛征求意见和反复修改，经中央纪委常委会、中央党建工作领导小组、中央政治局常务委员会、中央政治局全体会议审议通过，2005年1月3日，《实施纲要》正式颁发。
《实施纲要》充分显示了在新的历史条件下中国共产党不可动摇的惩治和预防腐败的坚强决心，系统总结了改革开放以来党风廉政建设和反腐败斗争的新鲜经验，集中反映了我们党对共产党执政规律和反腐倡廉工作规律的最新认识成果，成为当前和今后一个时期深入开展党风廉政建设和反腐败工作的指导性文件。“上下交，则国泰”。想人民群众之所想，急人民群众之所急，为人民群众之所需，这是党的根本宗旨所决定的。人民群众信赖和依靠我们党，我们党相信和依靠人民群众，这是我们各项工作包括党风廉政建设工作取得胜利的根本保证。《实施纲要》一颁布，就受到广大干部群众的充分肯定，也引起了海内外舆论的高度关注。
学习好、宣传好、贯彻好《实施纲要》，成为2005年党风廉政建设的一项重要政治任务。从中央到地方，从沿海到内地，各地区各部门迅速行动——
印发《实施纲要》单行本、组织编写辅导读本、制作辅导光盘、印制宣传挂图、建立16个工作联系点……在学习、宣传的过程中，中央纪委领导多次强调，要从讲政治的全局出发，以高度的政治责任感，切实抓好贯彻落实的各项工作。他们成立了贯彻落实《实施纲要》工作领导小组和办公室，并派人到一些地方和部门进行宣讲。全国范围的《实施纲要》知识竞答活动，吸引2313万名党员干部参加，其中省部级干部2057人。
理论中心组学习、专题研讨、辅导讲座、知识竞答、演讲比赛、文艺晚会……各地区各部门普遍成立贯彻落实《实施纲要》工作领导小组和办公室，充分利用党报、党刊、广播、电视、网站等媒体和形式多样、内容丰富的各类活动，广泛宣传《实施纲要》。
实行任务分解，建立工作责任制，是推动《实施纲要》切实得到贯彻的重要举措。截至目前，129个省部级单位已经制定下发贯彻落实《实施纲要》的《具体意见》。中央纪委监察部制定了落实《实施纲要》2007年底前《工作要点》，把其中的68项任务，分解到23个牵头单位和31个协办单位。
责任落实、措施落实、人员落实、时间落实——各地区各部门及时分解任务，细化责任。北京市把77项任务落实到42个牵头部门和47个协办部门，天津市18个区（县）、13个直属委口全部出台了落实《具体意见》的具体办法。新闻出版总署把60项任务、79项各类制度分解到13个职能部门，国家工商总局等结合实际，制定了自己的2007年底前实施的《工作要点》。目前《实施纲要》确定的教育、制度、改革、监督和惩处的231项任务，已分解到中央和国家机关65个部委，落实工作的牵头单位和协办单位已全部明确。
教育是基础，制度是保证，监督是关键。《实施纲要》的贯彻落实，推动党风廉政建设和反腐败工作取得新的成效，表明中央的战略方针、工作部署符合实际、切中要害，正在反腐倡廉的实践中展现出生机和活力
“要经过努力，建立起思想道德教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制，建成完善的惩治和预防腐败体系。”2005年1月，中共中央总书记在中央纪委第五次全会上发表重要讲话，对党风廉政建设和反腐败工作提出明确要求。
教育不扎实、制度不完善、监督不得力——这是腐败现象滋生蔓延的重要原因。《实施纲要》紧紧抓住这三个关键环节，对反腐倡廉教育、反腐倡廉制度建设和加强对权力运行的制约和监督，作出一系列具体部署。
思想是行动的先导。《实施纲要》实施一年来，各地区各部门坚持把反腐倡廉教育作为反对和防止腐败的基础性工作来抓，筑牢拒腐防变的思想道德防线，取得新的明显成效。
——抓住开展保持共产党员先进性教育活动的契机，重点对党员领导干部开展理想信念教育、权力观教育、党纪条规教育和优良传统教育。郑培民、牛玉儒、任长霞、宋鱼水、张云泉、杨业功、侯祥麟等一批先进典型的推出，在党员领导干部中产生震动。广大党员干部边学习、边评议、边整改，思想、作风得到新的提高……
——妇联组织开展“家庭助廉”教育，教育部门试点廉洁教育进学校，团中央部署青少年廉洁教育工作，报刊、杂志、电视、网站刊播反腐倡廉消息、专题和公益广告。一年来，全国新创廉政歌曲6．7万多首，举办反腐倡廉歌咏晚会2．4万多场，参加的党员干部群众达3700多万名。2万多场次反腐倡廉形势报告会在全国城乡次第展开，直接受教育的党员干部达566万人次……
——海南等开通廉政网站，贵州等开展警示教育，江西等主要领导上廉政党课……各地区各部门积极探索，努力把思想教育、纪律教育与社会公德、职业道德、家庭美德教育和法制教育结合起来，“以廉为荣、以贪为耻”的社会风尚正在全社会逐步形成……
制度，带有根本性、全局性、稳定性和长期性。依靠制度惩治和预防腐败，是坚持依法执政、依法治国的必然要求，也是做好反腐倡廉工作的重要保证。一年来，从中央到地方，各地区各部门把制度建设作为深入推进反腐倡廉工作的根本途径，进一步建立健全与经济社会发展相适应、与反腐倡廉进程相协调的制度体系，从源头上防治腐败的制度改革稳步推进。
——全国人大常委会审议并批准《联合国反腐败公约》。中央纪委制定下发《关于纪委协助党委组织协调反腐败工作的规定（试行）》等规范性文件，起草《关于治理商业贿赂的实施意见》。公务员法的制定与施行，反洗钱法、行政强制法等法规的起草，将为规范权力运行、深化反腐倡廉提供强大的法制支撑。
——干部人事制度改革不断深入。中央组织部积极推进省部级领导班子配备改革，起草了《关于进一步加强和改进干部交流工作的意见》，研究提出地方党政领导班子和领导干部综合考核评价的初步意见。领导干部公开选拔、竞争上岗制度，正在全国范围广泛推行。
——司法体制改革继续推进。中央政法机关进一步完善审判公开和检务公开制度，最高人民法院颁布了《人民法院第二个五年改革纲要》，收回死刑核准权等多项改革取得明显进展。
——工程建设招投标、土地使用权出让、产权交易、政府采购等制度进一步完善。财政、金融、投资体制改革不断向纵深推进，政府投资项目公示制和代建制逐步实行。
——行政审批制度改革继续深化。各级政府针对行政审批项目清理和减少后出现的新情况、新问题，加强政策指导，逐步建立审批方式、行为监控和责任追究制度。
——政务公开、厂务公开、村务公开进一步规范，形式不断丰富。各级政府、各部门大力推进政务公开，建立新闻发言人制度，建立和完善政府网站，及时向社会公布各种信息……
一年来，各类监督主体进一步加强对重点环节和重点部位权力行使的监督，整体监督作用进一步显现，疏于监督、不愿监督、不敢监督、无法监督的状况逐步得到改变。国家审计署加强了对中央国家机关和地方各级政府部门审计工作，进一步强化了人们对政府专门机关监督地位、作用的认识。纪检监察机关和司法机关依纪依法查处的一件件腐败案件，更让人们增强了遏制腐败的信心。
——《党内监督条例（试行）》的颁布实施，为加强党内监督提供了重要制度保证。中央纪委、中央组织部关于党员领导干部述职述廉的暂行规定、关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法的实施，使党内监督工作不断加强。全国人大常委会进一步发挥人大代表的监督作用，全国政协出台有关强化民主监督的制度化、规范化和程序化建设意见。包括新闻舆论在内的社会监督主体的监督作用得到进一步发挥。
——巡视工作力度不断加大。过去一年，中央对10个省区市、5家中央管理银行和2家资产管理公司开展巡视，各省区市对94个市（地）开展了巡视，并延伸到210个县（市、区）。中央纪委监察部对派驻机构的统一管理逐步完善，各省区市纪检监察机关实行了对双派驻机构的统一管理，派驻机构职能作用进一步发挥。
——行政监察效用进一步得到发挥。各级监察机关一年共受理涉及行政许可行为的投诉2万多件，追究责任2000多人。各级审计部门进一步加强领导干部的经济责任审计，开展专项审计和审计调查，切实规范财政资金管理。
——司法监督进一步增强。各级审判机关不断完善科学的审前程序和民事、行政再审制度，保障当事人的申诉权利。各级检察机关不断完善法律监督职能，加强对刑事立案和侦查活动的监督……
反腐败斗争，任重道远。惩治腐败，绝不放松。以改革统揽预防腐败的各项工作，积极应对在改革开放和发展社会主义市场经济条件下长期执政的挑战和考验，加快构筑惩治、预防腐败的科学体系
预防和惩治，构成反腐倡廉工作相辅相成、相互促进的两个重要环节。
按照《实施纲要》的要求，一年来，各地区各部门以查处发生在领导机关和领导干部中滥用权力、谋取私利的违纪违法案件为重点，严肃查处各类腐败案件，对党员干部参与赌博和领导干部放任、纵容配偶、子女和身边工作人员谋取非法利益的现象进行专项整治，、、马德等一批腐败分子受到严惩。
坚决查处损害群众切身利益的违纪违法行为，成为过去一年反腐倡廉工作重点。征收征用土地、城镇房屋拆迁、企业重组改制和破产中损害群众利益、拖欠农民工工资等问题进一步得到遏制。一年来，全国共查处7．8万多件假冒伪劣药品案件和5140起企业违法排污重点案件，查处并清退教育乱收费3亿多元，医务人员退还和上交回扣、“红包”以及各地查处这方面的问题涉及金额1亿多元，国家机关工作人员和国有企业负责人从煤矿撤资5亿多元。
《实施纲要》在各地区各部门的贯彻落实，为党风廉政建设和反腐败工作注入新的活力，赢得了广大人民群众的信赖和支持。
尽管如此，反腐败面临的形势仍然不容乐观。虽然这些年来，查处案件总体上呈现出稳中有降的趋势，但腐败易发多发的势头还没有得到根本扭转。同时，形式主义、，弄虚作假、铺张浪费现象，在一些地方和部门仍然比较突出，损害群众利益的不正之风仍然时有发生。
坚持不懈，才能巩固成果；稍有放松，势必功亏一篑。中央政治局去年底研究部署今年党风廉政建设和反腐败工作时深刻指出：反腐倡廉任务仍然艰巨，全党同志务必保持清醒的头脑，要继续推进惩治和预防腐败体系建设，抓紧落实《实施纲要》的《具体意见》，从源头上预防腐败。
《实施纲要》提出，到2010年，建成惩治和预防腐败体系基本框架。再经过一段时间的努力，建成完善的惩治和预防腐败体系。“这是一项长期紧迫的任务，需要长期艰辛的努力。一年来，各地区各部门为贯彻落实《实施纲要》做了许多工作，但构建惩治、预防腐败体系这一历史课题，还仅仅只是开了一个头。”中央纪委一位负责同志说。
值得注意的是，《实施纲要》规划的构建惩治和预防腐败体系的这一时期，正是我们加快发展的重要战略机遇期，也是贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会的关键时期。这既是一个黄金发展期，也是一个矛盾凸显期。惩治和预防腐败工作既面临难得的历史机遇，也面临严峻的挑战和考验。
正是着眼于这样的战略思考，9800余字的《实施纲要》对构筑惩治和预防腐败体系，提出了一系列目标要求和步骤具体、操作性强的细致部署，仅反腐倡廉制度建设部分就提出了118项制度措施。
充分认识贯彻落实《实施纲要》的重要意义
《实施纲要》的颁布实施，是我们党对执政规律和反腐倡廉工作规律认识的进一步深化。我们党执政55年来，始终高度重视反腐倡廉工作，作出了一系列重大决策和部署。我们党走过的反腐倡廉历程，是一个对党的执政规律和反腐倡廉工作规律认识不断深化的过程。党的十一届三中全会以后，在各级党委的领导下，各级纪委紧紧围绕党的政治路线和中心任务开展工作，抓了平反冤假错案的工作，组织开展了严厉打击经济犯罪活动，坚决纠正经济领域中的不正之风。十二大以后，各级纪委在纠正党内不正之风、深入开展党性党风党纪教育等方面做了大量工作，积累了十分有益的经验。十三大以后，各级纪委正确处理党风建设与廉政建设的关系、思想教育与制度建设的关系，在加强党风党纪建设方面进行了有益的探索。十三届四中全会以后，以江泽民同志为核心的党中央，全面科学地分析腐败现象滋生蔓延的原因，形成了发展社会主义市场经济条件下反腐败三项工作的格局，提出坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键，通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。十六大明确提出，要加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把反腐败寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题。当前，反腐倡廉总的形势是好的，各项工作取得了新的进展。同时也必须看到，反腐败斗争的形势还比较严峻。教育不扎实，制度不完善，监督不得力，仍然是腐败现象滋生蔓延的重要原因。解决这些问题，仅靠单一的措施和手段，难以完全奏效。《实施纲要》在继承中发展，在发展中创新，充分吸收改革开放特别是十三届四中全会以来党风廉政建设和反腐败工作的基本经验，同时根据形势的发展变化，抓住教育、制度、监督三个关键环节，注重发挥惩治和预防的整体效能，对发展社会主义市场经济和改革开放条件下的党风廉政建设和反腐败工作提出了新要求。
《实施纲要》的颁布实施，是加强党的执政能力建设、巩固党的执政地位的必然要求。坚决惩治腐败、有效预防腐败，是我们党执政能力的重要体现。提高党的执政能力、巩固党的执政地位，是我们党执政以后的一项根本任务，也是我们党将长期面对并必须始终解决好的一个历史性课题。我们党执政55年的实践告诉我们，反腐倡廉、拒腐防变，在任何时候任何情况下都轻视不得、放松不得。执政基础最容易因腐败而削弱，执政能力最容易因腐败而降低，执政地位最容易因腐败而动摇。如果不能坚持不懈地做好反腐倡廉、拒腐防变工作，听任腐败现象在党内滋长蔓延，党的执政地位就有丧失的危险，党就有可能走向自我毁灭。《实施纲要》提出了有效反对和防止腐败的一系列措施和办法。贯彻落实《实施纲要》，对于坚决惩治和有效预防腐败，加强党的执政能力建设，使我们党经受住长期执政、改革开放和发展社会主义市场经济的考验，始终成为带领人民团结奋进的坚强领导核心，具有十分重要的作用。
《实施纲要》的颁布实施，是党中央对新形势下反腐倡廉工作作出的重大战略决策。党的十六大以来，社会主义市场经济体制不断完善，社会主义民主政治不断发展，社会主义法制不断健全，社会主义精神文明建设不断加强，党风政风建设和反腐倡廉工作深入开展，我国综合国力不断增强。这些都表明，当前加大预防腐败力度、建立健全惩治和预防腐败体系的条件基本具备，时机比较成熟。因此，十六届三中全会提出要建立健全惩治和预防腐败体系，十六届四中全会进一步提出要抓紧建立健全这个体系。连续两次党的全会对同一个问题作出决定，在我们党的历史上是不多见的。2003年以来，胡锦涛同志在先后发表的九次重要讲话中，对建立健全惩治和预防腐败体系提出了明确要求。这些都充分说明，建立健全惩治和预防腐败体系，颁布《实施纲要》，是党中央审时度势、总揽全局，对新形势下开展反腐倡廉工作作出的重大战略决策。
《实施纲要》的颁布实施，是加大从源头上预防腐败工作力度的根本举措。党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央高度重视党风廉政建设和反腐败斗争，反腐倡廉各项工作不断向纵深推进，进入了新的阶段。《实施纲要》的颁布，是反腐倡廉工作进入新的阶段的一个重要的标志。应当看到，反腐倡廉工作确实取得了明显成效，但腐败现象易发多发的土壤和条件在一些领域依然存在。党风廉政建设和反腐败斗争是一项长期任务，必须坚持不懈地抓下去。因此，《实施纲要》在强调坚决惩治腐败、遏制腐败现象易发多发势头的同时，提出要经过努力，建立起思想道德教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制，建成完善的惩治和预防腐败体系，从源头上预防和解决腐败问题。
[关键词] 法治建设指标；法治中国；实施纲要
[中图分类号] D920.0[文献标识码] A[文章编号] 1008―1763（2014）04―0138―06
“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”是十八届三中全会确定的推进法治中国建设的内容之一。从现有关于法治建设指标内容的研究成果看，有的或者将过去学界研究的法治指标与三中全会决定中表述的法治建设指标这两个概念混同使用
徐汉明，林必恒，张孜仪：“论法治建设指标体系和考核标准的科学构建”，载《法制与社会发展》2014年第1期：21-27.而此前的余杭法治指数的实践，也是混淆了法治指数和法治建设指数的区别，导致评价结果取名为法治指数，实际考核的目的却是为落实区委文件的成效的法治建设指数，但其指标构成看又类似于法治水平评价。钱弘道：“余杭法治指数的实验”，载《中国司法》2008年第10期：60-65.，或者孤立地看待法治建设指标体系[1]，没有结合全会的整体背景，其研究结论的针对性和实用性并不强。特别是有些学者在公报提出建立指标体系后不久，就推出了自己设计的法治建设指标体系[2]。这就提出了建立科学的法治建设指标体系这项工作如何破题、如何解题的问题。笔者认为，不遵循先破题后解题的思路，在没有正确区分法治指标与法治建设指标的差异，没有准确理解全会提出法治建设指标的真实意图的前提下，追求先解题，草率推出指标体系，无疑显得过于急切、不够审慎，也决定了其成果欠缺科学性和公信力。正确的思路应该是，探讨建立科学的法治建设指标体系的实施路径，需要先破题，通过探索法治中国建设大背景下为什么需要科学的法治建设指标体系，及法治指标体系与法治建设指标体系的差异这两个背景，遵循为什么、是什么和怎么样的通常分析思路，从源头上回答建立法治建设指标体系的具体语境、面对的问题以及现实针对性，以此为基础，探索法治建设指标体系应该包括哪些内容以及怎样将法治建设指标体系工作付诸实施的问题。
一建构法治建设指标体系的准确定位
首先，作为一个绩效考核措施，法治建设评估是法治中国建设系统工程的重要环节。
法治建设指标体系，其核心是“建设”。从其提出的理论与实践背景看，第一，十八届三中全会在强调国家治理体系和治理能力现代化及突出制度建设的实际背景下，做出了法治中国建设的价值选择，建立指标体系是其中的系统工程之一。从法治建设评估在推进法治中国建设系统工程中的地位看，中央政府秉持建构理性的逻辑，为落实法治中国建设，其实施过程必须包括一整套规划、规划的执行及作为地方政府执行结果进行监督性措施。而作为考核方式，法治建设指标的建立和以此为基础进行的考核，属于对法治建设工作的监督性环节；第二，法治建设指标体系相对于近几年理论与实务界所从事的法治指标体系的研究或法治指数工程，两者在内涵和外延上有明显的差异，前者着重于法治建设过程，其评价的标准是阶段性的工作目标，后者偏重于法治的水平、结果与状态，其评价标准是理想化的法治蓝图。以上两点明示了一个原则，建立法治建设指标体系，作为实施法治中国建设的系统工程中一个环节，其考核的重心在于制度建设的基本举措和实际成效。
而作为对法治建设工作进行考核的法治建设指标，从其本身的属性和作用看，属于绩效考核的范畴。应该说，世界范围内法治指数的实践从其产生时起，就与绩效考核相关联
从最初的世界银行和世界正义工程的法治指数工程看，它所进行的法治指数评估，其对治理状况进行的评估结果及其排序所形成的比较性意义，对各国各地区客观上构成了某种舆论或心理的无形压力，迫使有关各方进行有针对性的改进举措。就其主体地位看，它不具备对某一国家或地区的法治状况或法治实践进行绩效考核的主体资格，因此，它们仅带有绩效考核的性质或绩效考核的功能。。我们所提出的法治建设指标体系，与世界正义工程所推出的法治指数，及我国一些地方如香港、余杭所进行的指数评估
有些法治指标的实践仅具有绩效考核的性质或功能，而有些则直接属于绩效考核措施。判断是否是绩效考核措施，主要看其实施主体、评估的对象和评估的内容。如果实施主体属于官方，评估的对象属于该官方的下级机构，评估的内容针对下级机构落实上级机构的某一项工作的进展或效果，则这个评估就属于绩效考核措施。相比较，其绩效考核的意味更为明确。为推进法治中国建设而进行的法治建设指标编制工作，是由政府部门主导推动的一项专门性工作，其考核的内容直接针对的是建设举措，是强调对下级机构的法治建设工作本身进行的评价，而不是直接对某一地区的法治水平进行评估。因此，从考核内容看，法治建设指标强调制度建设的根本性，其指标既是标准，也是具体任务和实现目的的手段。
其次，作为一项具体指标要求，法治建设指标体系是中央与地方法治关系的一种治理方式。
法治建设指标体系，其落脚点在于建立具体的“评价指标”。起源于20世纪50年代的社会指标运动，因为社会指标既可以反映社会某一领域的存在状况，实施者又试图通过一些关键性的指标，控制和引导这一领域发展要素的良性运行，从其开始时起，就被赋予测量、控制、引导功能
彭宗超，李贺楼：“社会指标运动源起、评价及启示”，载《南京社会科学》2013年第6期：63-70.。世界法治指数作为其中的一种，也以其某些所谓普适性的指标，既测量某一国家或地区的法治水平，又力图通过这些指标，实际引导相关国家或地区在法治发展水平方面加以改进。而我国香港地区某些学者研究和推出的香港法治指数，也被明确标榜着为改善香港的法治提供适用的讯息。而我国浙江省的余杭法治指数，其实施也是为了逐步推进地方法治建设，提高地方法治水平。戴耀廷：“香港的法治指数”，载《环球法律评论》，2007年第6期：44-53.就全国层面的法治建设指标体系来说，它是由中央政府统一编制，对中央政府各部门或地方政府的法治建设工作进行的考核，目的是通过指标体系的设置和以此为依据的考核，促使下级政府对照指标查找差距，明确改进方向。
从我国中央与地方的关系看，我国属于单一制国家，宪法和法律规定了既强调中央的统一领导，又强调发挥地方积极性的原则。长期以来，如何通过具体制度实现这项原则，保障政令畅通，全国一盘棋开展工作，解决政策出不了中南海的难题，一直是理论和实践上受困扰的问题。通常有指令性和指导性两种方式，虽然各有优点，但也有不足之处。如指令性不利于发挥地方积极性，而指导性则以其柔性特征，导致效率不高。法治指标的设计与考核标准的设定，以其测量、控制和引导功能，利于实现上级机关对下级机关进行工作内容方面的明确且具有可操作性的工作指引，并赋予一定的强制执行力，是上级机构抓督促抓落实的好形式，为规范中央与地方的关系，实现中央与地方关系的法治化，提供了一条可操作的治理途径。它有利于规制地方政府的法治建设具体举措，既限制其工作的随意性，又保障其正确的方向和价值取向。
虽然我国在理论上一直存在着地方是否可以先行法治化的争论，但一些地方通过制度创新，事实上形成了地方法治竞争的局面，其发展水平在各地之间存在较大差异。通过法治建设指标的指引，学习借鉴这些先进经验，缩小差距，实现在制度建设上的步调协调，是建立科学的法治建设指标的必然功能。
最后，作为一种评价法治建设的考核标准，法治建设指标有利于统一因实际存在的众多的法治指标而导致的认识上和实践上的分歧。
法治建设指标体系，根本上在于对“法治”的强调。这里所说的法治，既可以指工作范围，表明所建立的评价指标，属于对法治方面的工作进行的考核；也可以指价值取向，表明以法治思维与法治方式处理各种矛盾和问题，法治贯穿改革发展稳定各项工作的全过程和各领域。因此，法治建设指标体系，不仅是针对法治或政法工作，而是对涉及政治建设、经济建设、文化建设、生态文明建设等各领域的制度建设及其实际工作中运用法治思维和法治方式处理矛盾和问题的考核。
法治指标的研究与实践在我国由来已久，不管是对其在理论上的质疑，还是倡导进行指标体系的研究和实践，都产生了一些亟待解决的问题：如指数种类多，具体指标的内容不统一，标准不一致，评价主体的非中立性而产生的权威性的质疑等。从中央层面建立科学的法治建设指标体系，将自身适用的对象限定于法治中国建设，通过对制度自信、理论自信的宣示，表明了所建立的指标属于法治中国的评价指标，这就解决了存在于法治评价标准上的普适性与中国特色之争的难题；通过评价对象上的对法治水平还是法治建设工作进行评价的区分，以及在评价内容方面对法治建设举措的强调，解决了评价标准上的全国统一的难题；而由上级机构对下级机构进行绩效考核，也走出了自我评价的误区，提升了考核的公信力。
二法治建设指标体系的基本内容
（一）制定《法治中国建设实施规划（纲要）》
制定一个符合中国实际的法治建设实施规划（纲要），符合建构理性的思维逻辑和推动专项工作的通行做法。通过制定规划或纲要部署工作，是政府部门的通行做法。如《社会主义市场经济若干重要问题的决定》、《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发[2004]10号）、《法治湖南建设实施纲要》等。推进法治中国建设是为实现国家治理体系和治理能力现代化，推动中国特色社会主义制度体系建设，所进行的一项价值选择和制度选择。这是一项系统工程，从十八届三中全会所做的表述看，它包括依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的总体布局。但这无疑只是一项概括性、宏观性要求，还需要通过具体的顶层设计、时间表和路线图来落实，即需要制定一个实施法治中国建设工程的规划或纲要。
制定一个符合中国实际的法治建设实施规划（纲要），是落实指标体系工作的客观需要。根据全国普法办为推动法治城市、法治县（市区）创建活动，制定过《全国法治县（市区）创建活动考核指导标准》，而其制定的依据，即是自己早前制定的《关于开展法治城市、法治县市区创建活动的意见》。同样的，依据什么建立考核指标体系，即对指标本身的合法性设问，是摆在我们面前的首要问题。从现有的几种做法看，有的根据法治的一般构成特征，有的根据地方制定的实施纲要，有的根据法治的精神，这就产生了所谓主观性、普世性、随意性等争议[3]。而通过制定一个实施法治中国建设的规划或纲要，对有关法治中国的基本目标、价值取向、制度构成、组织实施、主要途径、建成时间等进行具体的规定，这就为制定法治建设指标提供了直接依据，也提供了合法性来源。这样，即使存在对法治建设指标的争议，也可以将这样的争议引导到对纲要本身合法性的争论上。
（二）编制《法治建设指标体系》
法治建设指标体系是对法治建设规划（纲要）的具体化，它以实现规划的目标为目的，其内容来自于规划，又不能完全等同于规划。因为规划的实行需要持续多年的制度建设，而考核则相对于阶段性问题，因此，法治建设指标比法治建设纲要的内容更详细，更具时间感和操作性。一套切实可行的法治建设指标，还需要注意以下三点：
一是指标可识别。首先，精神文明重在建设，法治文明也重在建设。由于法治建设指标的工作重心定位于制度建设，所选定的指标既要求全面反映法治建设方面的变化，在法治理念、法律制度和法治行为方面均符合法治文明的基本要求，又要求在法治文明建设的初期，将指标体系主要突出到制度建设方面，强调对制度建设方面的基本举措的考核。其次，法治建设指标的选定，必须能够与纲要所设定的目标或要求相关联，与纲要的规定具有对应性。这就要求我们选定的指标，是实现纲要目的所必要且可行的制度或行为特征。
二是指标易操作。法治建设指标体系不同于法治建设纲要的一个显著区别，就在于其是实现纲要总体目标的具体手段和步骤，因此其具有鲜明的阶段性特征和地域性差异。因此，要确保指标易操作，就需要按照年度工作的要求，或者制度建设的阶段性特征，准确选定循序渐进的指标，体现指标的连续性。而分年度，分先后进行制度选定，是将纲要细化落实到阶段性目标的前提条件。
三是指标能比较。法治建设指标的选定，其目的是通过考核，进行工作成绩的量化评分，对不同地域不同单位的法治建设工作成绩进行区分；同时通过考核，对照指标的要求，查找出所存在的问题和差距，按照指标的要求逐条加以改进。因此，这就要求指标既能保障不同单位之间的比较，也能保障同一单位前后时间段的工作差距及通过指标所标识出的某一单位在法治建设方面工作的不足之处。
（三）设计《考核标准》（程序与方法）
通过一定的程序和方法保障考核标准的科学性，也确保评估结果的客观性，是保障考核对象得到公正公平客观评价的基本途径。这实际是关于法治建设指标的落实和保障的问题。为此，要通过程序设定，实现法治建设指标的两个目标：
一是要客观化。需要着眼于法治建设指数的特点，将评价角度分为偏重于制度建设方面的基本举措、客观效果、主观评价三个方面。基本举措主要是从《纲要》的基本要求出发，考察各地落实纲要时的基本做法。客观效果主要是对基本举措的实施效果进行考核，主要在于考察基本举措本身的实际效果。主观评价主要是通过落实基本举措中的当事人、人民群众，对基本举措、客观效果上的主观感觉来评分，以此确保准确评估出落实基本举措的真实价值取向，保证指数的公信力。同时，这种评分不同于通行的做法，即将主观评价与客观评价同等对待，并列打分，然后取其平均值的做法。而是将主观评价纳入到客观考核之中，使主观评价与客观评价真正融为一体。
二是重实效。要通过考核标准的设定，突出考核各地工作方面的形式主义问题。对落实纲要，既需要基本举措，同时，又为了防止各地落实工作上的形式主义、本本主义，以文件落实工作，制度建设非常完美，而不重视制度本身的落实，或者讲究形式主义，不按实质要求来落实基本举措，忽视当事人和人民群众的主观感受等。如考查落实党委民主集中制方面，对于怎样判断是否坚持了民主集中制，还是表面上的民主集中制，实质上的一言堂，加入党委组成人员和人民群众的评价就至关重要。
三建构指标体系工作的实施路径
落实法治建设指标工作，既要坚持全国层面的法治建设规划先行，又要借鉴一些社会组织或地方在法治指标和法治指数方面的一般经验与地方经验，同时，又要通过以下路径，解决法治建设指标的权威性、评估的公信力、实施的有序性和操作见实效的问题。
（一）实施主体明确
从现有的法治指数实践的主体看，其实施主体主要有四类。一类属于国际组织或第三方机构。如世界正义工程的法治指数；二是官方推动，学者实施
后来，他们改由成立中国法治研究院的方式，但因为其与地方政府在研究经费来源和地域方面的关联性，仍没从根本上改变其主体属性。钱弘道，戈含峰，王朝霞，刘大伟：“法治评估及其中国应用”，载《中国社会科学》2012年第4期：140-160.。如余杭法治指数的实施；三是单纯的官方机构。包括两种实施方式，一种是上级机构提出指导意见，下级机构制定具体的指标，如国务院的法治政府建设指标体系的指导意见，各省级政府所制定的法治政府建设指标。另一种是上级机构提出实施纲要，并由同一组织制定指标体系，负责统一对下级机构进行考核。第一类主体以其主体是否适格、数据来源是否真实全面、法治标准是否具有普世性和合法性等遭到很多的质疑和非议[4]；第二种带有半官方色彩，虽然它所评价的对象属于下级机关，但是所得出的指数属于组织实施的余杭地区，自我评价和主观色彩较浓[5]；第三类中，第一种法治政府建设指标的制定，虽然中央层面有一个宏观的指导意见对各省级政府提出了明确要求，但各省制定的指标体系或标准还是有很大差异。
2009年，国务院办公厅《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见（讨论稿）》，为抓贯彻落实，各省级政府均作了相应的规定，如2010年湖北省颁布实施湖北省法治政府建设指标体系（试行），2011年8月北京市政府下发《关于加强法治政府建设的实施意见》，2011年12月江苏省颁布实施《江苏省法治政府建设阶段性目标考核评价办法》等。
因此，在实施主体上，实行由同一层次官方机构制定统一的实施规划和指标体系的方式，确保评价结果的权威性。最为合适的实施主体应该是，全国的法治建设指标体系，由党的中央委员会制定法治中国实施规划，再由中央层面的法治中国建设领导小组或类似机构负责制定全国层面的指标体系和考核标准，对各中央机构和省级政府等进行考核。依此类推，各省级和地市级政府也可以根据上级部门制定的纲要或规划以及分配的指标要求，再制定相应的规划或纲要，并将指标体系分解到下级机构和部门。
（二）工作思路清晰
工作思路的清晰需要处理好科学性、专业性与民主性的关系，确保规划的科学性和评价指标的公信力。一是区分政治问题与技术问题。对于政治性问题，如标准的普世性与中国特色的争论、标准的合法性问题、社会主义法治的价值取向问题、对法治中国及治理体系治理能力现代化的认识等，需要发动学术界、社会组织及广大公民等的广泛讨论、寻求共识。对于技术性问题，如统计技术、社会调查方法等的应用，要发挥专业特长，为指标体系的落实提供技术保障。
二是明确考核重心，从突出考核制度建设到制度建设与行为考核并重过渡。法治文明包括法治理念文明、法律制度文明和法治行为文明，法治建设的考核应该按照先制定体现法治理念的制度，再按照法治文明的要求，对各社会主体特别是公职人员的履职行为进行考核的思路进行。
三是学习借鉴已有的实践经验。如在法治政府建设和依法行政方面，2004年，国务院已经制定《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发[2004]10号），2009年，国务院办公厅《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见（讨论稿）》，在依法行政和法治政府建设方面，从国务院到省级、市级都已经积累了很多经验。省级政府普遍制定了法治政府建设指标体系，而市级政府如深圳市、沈阳市、惠州市、镇江市等也都制定了《法治政府建设考核评价办法》等。我国江苏、广东、湖南等省的法治指标工程，国务院所进行的法治政府建设考核指标体系工程，甚至包括余杭法治指数，世界正义工程的法治指数工程等，其正确的经验就该吸收，弊端和争议也应该避免或积极解决。在制定法治中国建设实施规划和制定法治建设指标体系过程中，需要根据法治中国建设的整体布局，以及过去法治政府建设指标体系实施情况和依法行政的经验，进行吸收修正。
（三）实施步骤有序
实施步骤的有序需要做到总体规划与分类推进相结合。一是总体规划，自上而下，做好顶层设计。中央层面的纲要和指标体系形成后，在纲要和指标体系指导下，各省级政府也可以对地市级政府进行考核，制定具体的指标体系和考核标准，地市级政府也可以按照同样的思路，制定县级政府考核指标体系，这样一级一级抓落实。二是分类制定指标，整体推进。法治国家、法治政府、法治社会，依法治国、依法执政、依法行政等方面，法治政府和依法行政领域已经进行了有关纲要的制定和指标考核的试验，而对于法治国家、法治社会、依法执政、依法治国等领域，需要整合学术界的有关研究成果和党规党法的有关规定制定相应的指标体系。三是阶段性考核指标和总体考核指标相结合。处理好阶段性与连续性的关系，将年度指标，阶段考核与总体结果考核相结合。
（四）工作保障务实
在工作保障上，处理好结果评估与质量提高的关系，确保考核与评价工作见实效。一是提升指标考核在政绩考核中的权重，将法治建设的考核作为政绩考核的核心指标。二是重视指标的再制定再调整，注重已有指标的借鉴，根据工作推进实际和实践经验进行总结完善，及时修改。三是抓好后评估、整改和再评估再整改。考核的目的在于总结经验，查找差距，改进工作。因此，要重视考核评价指标对提升工作的意义，确保考核工作的目的落到实处感谢课题组屈茂辉教授、唐双娥、易卫中、胡荣才、李锦、肖霄、戴巍等在课题讨论中给本文的启发及本文修改过程中提出的宝贵意见。。
[参考文献]
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[3]占红沣，李蕾.初论构建中国的民主、法治指数[J].法律科学，2012，（2）：47-54.
今天，市委市政府召开构建和谐动员大会，总结和研究我市依法治市工作经验，表彰依法治市先进单位和个人，部署下一步依法治市工作。国务院领导强调指出：“依法行政是落实依法执政要求的重要环节，是依法执政在政府管理领域的经常化、具体化。政府和政府各部门要从提高党的执政能力的高度，全面、深刻领会依法行政对落实依法执政要求的重大意义，切实增强依法行政的自觉性。”因此，我们要全面推进依法行政，促进经济的发展，不断提高人民群众的生活水平，为构建和谐作出积极贡献。现在，我就依法行政工作讲几点意见。
一、我市依法行政工作成效显著，为建设法治政府打下了坚实的基础
近年来，在市委的领导下，在市人大的监督支持下，在各部门的配合下。我市各级政府行政机关按照党的十六大和国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求，积极推进依法行政工作，取得了明显的成效。
1、认真实行行政复议制度，加强对镇政府和市政府各行政部门的具体行政行为的监督
行政复议是政府履行层级监督责任的自我纠错的重要法律制度，也是妥善解决行政争议、化解人民内部矛盾、维护社会稳定有效途径。行政复议是《行政复议法》赋予县级以上人民政府的一项重要职责。县级以上政府的法制机构负责行政复议的具体工作。20__年，市政府依法受理行政复议案件32宗，经严格审查，依法撤销行政机关作出的具体行为19宗。撤销的理由是这些机关超越联权作出行政行为，或是违反法定程序，或是事实不清、证据不足。对事实清楚、证据确凿。适用法律依据正确，程序合法、处理恰当的我们也坚决维持行政机关的处理决定。市政府通过行政复议这个手段，加强对具体行政行为的监督，保护了当事人的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。特别是有的行政复议案件涉及的当事人达上千人(几条村庄群众的利益)，通过依法、公正地处理，化解了社会矛盾，维护了社会的稳定，也维护了政府依法行政的形象；
2、贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，加强对抽象行政行为的监督审查，确保市政府规范性文件的合法性、适当性和有效性。
所谓抽象行政行为是由行政主体作出的具有普遍约束力的行为，如政府和政府部门制定行政措施(规范性文件)。过去一些单位从本部门的利益出发，通过政府发红头文件设立收费项目，增加其部门的收入。将政府的权力部门化，部门权力利益化，损害人民群众的利益，群众意见很大。
国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定“制定行政法规、规章、规范性文件等制度建设符合宪法和法律规定的程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。”市政府根据《纲要》和《广东省各级人民政府行政执法监督条例》及省政府93号令“加强对规章和规范性文件的监督审查”的规定，加大了对规范性文件的审查。仅去年，各部门市政府草拟的规范性件58件，非规范性文件(行政裁决、协议等)38件，我都批转法制局进行合法性审查，加强对抽象行政行为的监督，确保市政府规范性文件的合法性、适当性和有效性，避免了规范性文件之间相互矛盾，在同一问题上文件交叉“打架”的现象。同时，我们还按规定将市政府制发的规范性文件报市政府备案，提请上一级政府对我们的行政行为的监督。由于我们加强监督审查，近年来，市政府制发的规范性文件没有发现有违法的或与上级政府的规定有抵触的。这也是市政府依法行政的具体体现。
3、以贯彻实施行政许可法为契机，对行政许可规定和实施行政许可主体进行清理。
《中华人民共和国行政许可法》已于去年7月1日开始实施。去年，根据国务院、省和市政府的部署，在市政府的统一领导下，市法制局对行政许可规定进行了清理。清理的范围：凡是地方性法规、政府规章设定的行政许可，凡是按国务院、省和市以上政府的规定设定的行政许可、凡是我市政府设定的行政许可，不符合行政许可法裁定的，都进行了清理。经清理，共392宗。我们已按规定进行了处理，确保市政府和市政府各工作部门的行政许可不违法，以实际行动贯彻实施行政许可法。市人事局也对实施行政许可主体进行了清理。加强了行政执法队伍的建设。
4、认真抓好治理公路“三乱”工件，加强对具体的行政执法行为的监督。
国务院[1994]41号文规定：除公安机关打击犯罪、交警部门疏导交通可以上路查车外，其余任何部门都不准在公路上乱设站卡、乱罚款、乱收费。徐少华市长和阮日生常务副市长三令五申：“谁上路搞‘三乱’，砸的牌子，就撤谁的职。”根据上级政府的规定，为抓好治理“三乱”工件，我们做了大量的工作。一是把治理公路“三乱”工作列入党风廉政建设和反腐败工作目标责任制。把治理公路“三乱”的责任落实到法制局和交通、公安、林业、 物价等部门和市分管领导；二是市政府于去年初与各镇镇长、市直有关单位的第一把手签订了实现所有公路基本无“三乱”责任书，责任单位必须对本镇、本单位实我所有公路基本无“三乱”负总责。局长(镇长)为第一责任人，主管副局长(副镇长)为直接责任人，明确了目标和责任；三是认真查处公路“三乱”行为。法制局在市委市政府领导的支持下，在有关部门的配合下，认真履行职责，查处公路“三乱”行为：(1)春运期间，到国道、省道和县道公路“三乱”。易发地段明查暗访，查处公路“三乱”苗头；(2)认真调查处理省政府治理公路“三乱”督察队和市法制局转办的公路“三乱”投诉案件，严格按上级的要求调查取证，并将调查处理情况书面上报。由于市委市政府重视，各部门配合，我市境内未出现有公路“三乱”行为，为营造良好法治环境和建设和谐做了大量的工作。
5、行政机关工作人员，特别是领导干部依法行政意识增强，依法行政的能力有所提高。
近年来、我市行政机关的领导、行政执法人员、机关“窗口”的办事人员，经过“五法”《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》的培训学习，经过普法教育，依法行政的意识增强。依法行政的能力有所提高。我们一些部门的领导，过去遇到经济纠纷、行政事务纠纷，总是找领导去解决。经过学法，懂得寻找法律途径去解决，用法律手段来维护自己的合法权益。过去一些部门的领导或行政执法人员，认为只要有一套制服，戴上一项大盖帽，就可以上街上路“执法”了，不懂得这是违法行为。现在懂得行政执法人员要持证上岗(省政府制发的《广东省人民政府行政执法证》或警察证或税务稽查证)；亮证执法。懂得行政执法行为要做到“三合法”：行政执法的主体、行政执法人员的身份、行政执法程序都要合法。
三、存在问题
我市的依法行政工作，虽然取得了一定的成效，但也有存在一些问题。主要是：
1、一些有行政许可权的单位未按《行政许可法》的规定，将本部门办理行政许可期限和本部门分理行政许可的依据、程序向外公示，有的部门也未按规定设立办事“窗口”，形成“一站式”的服务。
2、镇政府和市府部门的规范性文件的审议和备案机制尚未建立健全起来。
省人大常委会颁布的《广东省各级人民政府行政执法监督条例》第四条规定：“县级以上人民政府应当建立和完善下列行政执法监督制度：(三)规范性文件备案审查制度”、第七条规定：“下级人民政府制定的规范性文件应当报上一级人民政府备案；各级人民政府所属工作部门制定的规范性文件，应当报本级人民政府备案。”省人民政府93号令第十二条规定：“部门规范性文件应当报本级政府法制机构审查后再行。”由于种种原因，我市市直机关各部门制定的规范性文件都未经法制局审查就了。镇政府和部门的规范性文件也未按规定报法制局备案。由于未经审查和备案，个别部门制发的规范性文件违反法律、法规设定行政处罚、许可、收费等，影响了政府的声誉。这项制度我们很快就要建立起来。
3、政府规范性文件的制度有待建立和健全。
省人民政府第93号令第十八条规定：“各级人民政府应当建立规范性文件统一制度。未经规定载体统一的规范性文件一律无效，不得作为行政管理的依据。”过去，由于政府的规范性文件没有向社会公布，因而一些涉及群众利益的、要求老百姓普遍遵守的文件只由行政机关内部发文，老百姓不知情，引发许多社会矛盾。因此规范性文件的制度要尽快建立健全起来(市政府最近决定，今后市政府制发的规范性文件都要在《新闻》报和政府网上公布)。
三、今后工作意见
根据党的十六届四中全会和国务院领导的指示精神，今后要着重抓好两项工作：
1、继续做好行政许可法的贯彻实施工作。
《中华人民共和国行政许可法》于20__年8月已经颁布，20__年7月1日开始施行。行政许可法的颁布实施，标志着政府对经济社会事务的管理进一步走向制度化、规范化，实施好这部法律，对于提高依法行政的水平，加快建设法治政府，具有十分重要的意义。行政许可法颁布后，国务院和省政府下发了《关于贯彻实施中华人民共和国行政许可法的通知》(国发[20__]23号和粤府[20__]93号文)，要求“地方各级人民政府、国务院各部门对行政许可法的实施要高度重视，切实做好相关工作。”我市政府对贯彻实施行政许可法做了大量的工作：①去年初专题召开了有各镇镇长和市直机关单位第一把手参加的贯彻行政许可法动员大会，对贯彻实施行政许可法作了具体的部署；②下发了廉府[20__]5l号《关于做好行政许可法的学习、培训和清理行政许可规定、行政许可实施主体工作的通知》，对贯彻实施行政许可法提出了具体的要求；③由法制局牵头,举办了七期有各镇和市直机关单位领导和行政执法人员、“窗口”办事人员参加的行政许可法培训班。市人事局也对 公务员进行了培训。今后要严格放行行政许可法，推进政府职能转变。
(1)要加快转变政府职能和管理方式。要转变管理理念和管理方式，不能一讲管理就是搞审批，就是发放许可证，或只想到收费。(2)要继续深化行政审批制度的改革。现在大量的行政审批事项与投资有关。各行政机关实施行政许可，要按行政许可法规定办事，该那个部门办的就要那个部门办。不能推诿，不能办的要尽快答复。比如行政许可法规定，一个行政机关实施行政许可的一般期限为20天，负责实施的那个行政机关就要在法定期限内办理完毕，办理行政许可要做到公开透明、高效便民。不能久拖不办，吓跑了投资者。(3)要强化对行政许可的监督检查，建立行政许可问责制。为确保行政许可法的各项规定落到实处，市政府计划对各行政机关的行政许可工作进行监督检查，检查的重点是否有违法设定行政许可、搞部门保护主义、行业垄断、该许可的不许可、不该许可的乱许可，许可后不依法履行监督职责和实施行政许可违法收费等问题。对造成严重后果的违法行为，一经发现就要坚决纠正，并严肃处理有关责任人和部门领导。此项工作由法制局负责牵头，监察局配合。
2、贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，全面推进依法行政，努力建设法治政府。
国务院《全面推进依法行政实施纲要》已于20__年3月22日颁布，并从之日起施行。《纲要》的制定是国务院贯彻落实宪法和依法治国基本方略、推进社会主义政治文明的重大举措。表明国务院全面推进依法行政、建设法治政府的决心。《纲要》以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，总结近年来依法行政的指导思想、具体目标、基本原则、主要任务和具体措施，是全面推进依法行政、建设法治政府的总纲领，也是今后一个时期政府法制工作的行动指南。认真贯彻落实《纲要》，对我市建设文明法治的社会环境，全面建设小康社会，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
国务院[20__]10号和省府[20__]83号文强调指出：“各级政府、各部门要把学习贵初《纲要》件为当前一项重要任务列入本级政府、本部门的重要谈事日程，突出抓好学习、培训和宣传工作。各级领导干部和行政机关工作人员都要认真学习《纲要》，深刻领会《纲要》的精神实质，准确把握《纲要》的具体规定，把行政理念、行政行为方式自觉转变到法治轨道上来。”在此，我提出如下贯彻实施意见：
(1)要加强领导，把《纲要》的贯彻实施摆上重要日程。各镇政府、各部门的主要领导要切实担负起贯彻执行《纲要》、全面推进依法行政第一责任人的责任。要有计划、有步骤地组织开展对《纲要》的学习培训工作，重点抓好领导干部和行政执法人员的依法行政知识培训、学习。各新闻媒体(广播电台、电视台、报纸)要广泛、深入地开展《纲要》的宣传，为贯彻落实《纲要》、全面推进依法行政营造良好的社会氛围。
(2)要精心组织，把《纲要》提出的各项任务切实落到实处。要精心组织，明确分工，落实责任，明确阶段性目标、年度计划、工作措施，把《纲要》提出的各项任务真正落到实处。
一、认真学习、贯彻、落实中央和自治区重大决策部署，在法治内蒙古建设中发挥妇联组织和妇女积极作用
要把学习宣传贯彻系列重要讲话和考察我区重要讲话以及关于新时期妇女工作重要指示精神作为一项长期的政治任务，以“我与中国梦”主题活动为载体，以遍布城乡的“妇女之家”为阵地，引导广大妇女不断增强道路自信、理论自信、制度自信。要贯彻落实依法治国、依法治区的各项部署，在广大妇女群众中广泛深入开展“建设法治中国・草原巾帼在行动”活动。运用法治思维谋划维权工作，不断完善维护妇女儿童权益机制。构建“一体两翼”妇女儿童维权工作格局。启动建立自治区法规政策性别平等评估机制，推动男女平等基本国策具体化、机制化;依托“妇女之家”建立30个调解能力强的婚姻家庭纠纷调解室，加大婚姻家庭和邻里纠纷调解力度。进一步发挥人大女代表、政协女委员以及女法官协会、女检察官协会等团体会员作用。要适应维权服务新形势，进一步打造社会资源整合平台、社会组织孵化平台、服务项目推广平台和政府转移职能承接平台，创新集受理、普法咨询、法律援助、心理疏导、人民调解、帮扶救助于一体的基层维权服务工作模式。
二、主动适应经济发展新常态，汇聚和调动广大妇女创业创优创新的智慧和力量
深入实施巾帼建功、巾帼成才行动。在农村牧区，要加大妇女技能培训和新型女农牧民职业化培训力度，推动提高政府相关培训项目中的妇女参训比例。大力推进巾帼现代农业科技示范基地创建，积极扶持妇女专业技术协会和合作经济组织，提高妇女组织化程度。在全区实施“十个全覆盖”过程中，组织妇女发展庭院经济，开展庭院绿化、美化工作。在城镇，注重培育宣传一批服务百姓、岗位建功的典型，激励各行各业女职工提高业务技能。组织“优秀成功女性先进事迹报告团”进机关、进企业、进学校，讲述妇女发展故事，激励妇女成长成才。同时，要扎实推进城乡妇女创业就业，增收致富。与人社部门合作，加强妇女创业小额担保贷款工作，支持女大学生、残疾妇女、失地妇女等妇女群体创业就业。自治区妇联将启动建设“巾帼电子商务浩特”等巾帼创业示范基地，鼓励妇女创办“农家乐”、“牧家乐”等服务产业发展。发挥自治区妇女手工业协会的指导带动作用，为妇女发展手工编织、居家灵活就业搭建平台、创造条件。继续开展春风送岗位等活动，建立女企业家导师团、女大学生创业实践基地，帮助女大学生实现创业梦想。要围绕经贸合作，加强与俄罗斯、蒙古国妇女组织的交流合作，开展中俄蒙妇女经贸文化交流活动，开拓服务自治区大局、服务妇女发展的新领域。启动建立与北京市妇联等发达地区妇联组织的交流合作，建立与内蒙古师范大学等区内外高校的交流合作，建设开放型妇联组织。
三、以培育社会主义核心价值观为主要内容，广泛深入开展家庭文明建设工作
要常态化开展寻找“最美家庭”活动。依托城乡社区“妇女之家”，广泛深入持久开展寻找“最美家庭”活动和“好家风好家训”宣传展示活动。推动寻找“最美家庭”活动向机关、企业、部队拓展。通过评选好婆媳、好妯娌、好丈夫、好妻子、好儿女、好家长等活动载体，引导广大妇女争作家庭和谐的忠实维护者。同时，拍摄10户“最美家庭”微电影，揭晓100户全区“草原儿女赞・最美家庭”。探索在党政机关、公务员中开展廉洁家庭建设，教育引导广大妇女争作“贤内助”、“廉内助”，共同构筑反腐倡廉的家庭防线。广泛开展“邻里守望”、“尊老孝亲”等主题巾帼志愿服务活动。进一步深化家庭教育工作。推动完善学校、家庭、社会紧密协作的教育网络，促进家庭教育服务阵地普及化、工作常态化、服务专业化，推动《内蒙古自治区家庭教育工作“十二五”规划》全面落实。要进一步加强民族团结进步教育。贯彻落实《自治区党委、政府关于加强和改进新形势下民族工作的实施意见》，在全区各族妇女群众中广泛开展热爱祖国和“三个离不开”宣传教育活动，落实惠及妇女儿童的政策。
四、深入宣传贯彻男女平等基本国策，保障和改善妇女儿童民生
因地制宜开展宣传纪念男女平等基本国策20周年活动，把宣传纪念活动与推动“两纲”实施结合起来。要着力推动“两纲”实施，加大“两纲”宣传力度，大力推动两纲重点难点目标落实。要建立自治区“两纲”目标监测数据库，及时收集整理分析、动态反映全区各地妇女儿童发展状况的相关数据和信息，系统分析和评价纲要目标达标情况，准确掌握当前全区妇女儿童发展状况，要积极推动将“两纲”主要指标的完成情况纳入自治区人大调研督查和自治区政协调研协商议题，提出建议提案。要关注妇女儿童民生。深入推进失地失业妇女、农村留守流动妇女儿童、老龄贫困妇女、单亲特困母亲家庭关爱行动。推动建设农村留守流动妇女儿童关爱机制，进一步促进“爱心妈妈”、“家长”等关爱服务载体在基层的推广。认真落实《国家贫困地区儿童发展规划（2014―2020年）》，切实为保障贫困地区儿童生存和发展权益提供有效服务。大力实施妇女“两癌”免费检查、“母亲健康快车”、“母亲水窖”、“春蕾计划”等公益项目。
五、以贯彻落实《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》为契机，进一步加强妇联组织自身建设
妇女儿童事业发展状况是衡量社会文明进步的重要标志。贯彻实施“两纲”，促进妇女儿童发展，是落实科学发展观、构建和谐社会的重要内容，也是各级政府的重要职责。各级政府和有关部门要进一步增强做好妇女儿童工作的政治意识、大局意识和责任意识，履职尽责，重视和支持妇女儿童工作。
（一）坚持把妇女儿童事业发展目标纳入经济社会发展总体规划。在出台政策、部署工作时，要注意贯彻男女平等基本国策、坚持儿童优先原则，充分考虑妇女儿童事业发展，切实保障妇女儿童事业发展与经济社会发展同步规划、同步实施、同步推进、同步发展。
（二）把妇女儿童工作摆上重要议事日程。各级政府要加强组织领导，切实做到每年听取1－2次妇女儿童工作情况汇报，解决1－2个妇女儿童事业发展中的突出问题，开展1次目标落实情况的检查。要明确责任主体，各级政府主要领导和有关职能部门主要负责人要亲自过问，分管领导要具体协调，并落实专人负责。实施“两纲”工作要做到年度有计划，年终有总结。各级妇儿工委成员单位在向政府和人大述职时必须包括“两纲”目标完成情况。
（三）加大对妇女儿童事业投入。各级政府要把加强妇女儿童工作与实现奋力崛起、推进跨越式发展结起来，不断加大对妇女儿童事业的投入，加强妇女儿童活动场所及阵地建设，改善妇女儿童发展的基础设施条件。要进一步加大实施“两纲”和重、难点项目的资金投入，确保“两纲”顺利实施。
二、健全机制，夯实妇女儿童工作基础
各级妇女儿童工作委员会是各级政府管理妇女儿童事务的主要工作机构，在实施“两纲”中起着重要的组织、指导、协调和督促作用。各级政府要充分发挥妇儿工委组织的职能作用，为贯彻实施“两纲”创造必要的条件。
（一）健全妇女儿童工作机制。各级政府要加强妇儿工委组织建设，在确保机构单设、编制到位的基础上，做到经费专拨、人员配强、机制完善、运作规范。各县区要按照省编委《关于落实市县妇女儿童工委办公室人员编制的意见》（编［］9号）的要求，尽快落实妇儿工委办公室编制；要配齐、配强乡镇（街道）妇联干部，为基层妇女儿童工作提供组织保障。各级妇儿工委工作经费、监测评估经费必须纳入同级财政预算，并随着财政收入的增长逐步增加，确保有人办事、有钱办事、按章理事。各级妇儿工委及其办公室要加强自身建设，建立长效工作机制，不断完善工作制度、考核办法、评估机制，做到协调有力，督办有效。
（二）加强“两纲”监测评估工作。要在巩固“两纲”中期评估成果的基础上，调整、充实和完善“两纲”监测统计指标体系。进一步落实市政府办公厅《关于印发妇女发展纲要和儿童发展纲要性别统计重点指标目录的通知》（政办秘［］24号）要求，建立健全分性别统计制度。要加大市级“两纲”数据库开发和运行力度，提高数据库的利用和管理水平。各县区要建立“两纲”数据库，实现全市以县区为单位的数据联网查询和动态管理。要加强统计监测人员力量，认真做好实施“两纲”的监测评估工作，及时掌握和反馈本地本部门实施“两纲”的进展情况，不断提高监测评估水平，确保监测结果真实反映妇女儿童事业发展状况。
三、攻坚克难，确保“两纲”目标如期实现
各级政府、各职能部门要增强“两纲”按期达标的责任感和紧迫感，针对本地区、本部门实施“两纲”的重、难点问题，制定措施，统筹协调，加大力度，有重点、分阶段地解决，确保“两纲”目标如期实现。
（一）狠抓农村地区“两纲”实施工作。要针对城乡妇女儿童发展不平衡的实际，结社会主义新农村建设，加大对农村基础教育、公共卫生的投入，改善农村教育环境和卫生医疗条件。认真做好“降低孕产妇死亡率，消除新生儿破伤风”等项目的实施工作，结新型农村作医疗、医疗救助，建立健全农村贫困孕产妇住院分娩经费救助的长效机制，切实降低孕产妇、婴儿和5岁以下儿童死亡率。加大对农村妇女的科技培训帮扶和农业服务引导力度，抓好贫困女童的继续教育，增强妇女科技致富能力，促进农村妇女儿童事业发展。
（二）提高妇女社会参与程度。各级政府在制定就业政策和开发公益性岗位时，要重视解决妇女就业困难；要关心女大学生就业，扶持女性创业带头人，加大农村妇女转移就业的技能培训，落实《省职工生育保险暂行规定》（省人民政府令第195号），为妇女平等就业创造良好的社会环境。在加强党政人才、企业管理人才和专业技术人才队伍建设中，注重培养和选拔女性人才；切实做好培养和选拔妇女干部工作，特别要提高基层妇女干部的参政比例。在制定、实施涉及妇女儿童相关政策和选配女干部时，要注意听取妇联组织的意见和建议。支持妇女广泛参与经济、政治、文化等社会活动，提高妇女参与国家和社会事务管理的能力。
地方志是传承中华文明、发掘历史智慧的重要载体，是承上启下，继往开来，服务当代，永不断章的千秋大业。“盛世修志、惠泽千秋”，进入21世纪后，党中央、国务院高度重视地方志工作，先后作出重要批示，并颁布《全国地方志事业发展规划纲要（2015―2020年）》。为促进我省地方志事业发展，根据《国务院办公厅关于印发全国地方志事业发展规划纲要（2015―2020年）的通知》，2016年4月29日，黑龙江省人民政府办公厅下发了《黑龙江省地方志事业发展规划纲要（2016―2020年）》，《规划纲要》的制定和实施以下简称《规划纲要》为今后地方志工作的发展指明了方向，具有十分重要的现实指导意义，我们要认真学习贯彻落实《规划纲要》，推进地方志事业的全面健康发展。
一、充分认识《规划纲要》颁布实施的重要意义
《规划纲要》是在实现中华民族伟大复兴中国梦和坚持全国修志一盘棋的重要战略时期颁布实施的，明确了我省地方志事业发展的目标任务，把地方志编纂、管理、开发、利用等工作纳入法治范畴，为强化全省地方志事业的法治建设提供了依据，对于建立“依法治志”的长效机制和推动志鉴编纂工作的顺利开展，具有十分明确的引领性和规范性。《规划纲要》的出台，有助于充分调动修志工作人员的积极性，发挥地方志工作存史、资政、育人功能，发挥地方志工作在经济建设、政治建设、文化建设和和谐社会建设中的重要作用，对强化地方志服务功能，保障地方志事业的健康发展，推进我省地方志事业的体系化、规范化、法制化，推动文化强省建设具有极其重要而深远的历史意义。
二、认真学习《规划纲要》，增强做好地方志工作的责任感
《规划纲要》明确了地方志事业发展基础、指导思想、基本原则、目标任务、保障措施和加强组织领导六方面内容，我市地方志机构要在《规划纲要》的引领下，振奋精神，鼓舞士气，坚定干好地方志事业的信心和依法修志的信念，进一步提高政治理论水平、修志业务水平、法律知识水平、依法行政水平，提高修志人员的综合素质和管理能力，秉承“淡薄名利、甘于奉献、恪尽职守、锲而不舍、开拓进取”的方志人精神，弘扬历经千年的方志人优秀传统，执着守望、辛勤耕耘，加快推进第二轮修志工作，推动全社会修志、读志、传志和用志。坚持正确方向、依法治志、科学发展、质量第一、修志为用的基本原则，围绕全省、全市经济建设和社会发展的大局，积极开发利用方志资源，高标准、高质量、高水平做好各项工作，不断提高地方志服务水平和能力。
三、贯彻落实《规划纲要》，推动地方志事业全面发展
在今后的工作中，我们要全面落实《规划纲要》中的各项工作任务和要求，按照“一纳入、八到位”的要求，坚持修志为用、修用结合，根据工作实际，拟定地方志工作规划和编纂方案，有组织、有计划的开展志鉴编纂工作，强化志鉴编纂管理，力争早日实现市、县、区（局）综合年鉴全覆盖，持续做好续志工作，搜集、保存地方志文献和材料，严把政治观、史实关、体例关、文字关、出版关，将质量意识、创新意识、精品意识贯穿于修志工作的全过程，抢抓编纂进度，加强督促检查指导，确保按期完成第二轮修志规划任务，积极总结第一轮、第二轮修志工作的经验成果，为适时启动第三轮修志工作做好准备。推进地方志信息化发展，充分利用方志馆、“中国龙志”网站、“伊春・市志”网站、“互联网+”和数据库平台，努力推动地方志事业发展新格局，真正做到服务现实与服务未来相结合，服务政治与服务经济相结合，服务领导与服务群众相结合，最大限度地实现地方志的社会功能。
地方志是文化继承的基础，也是文化创新的源泉，《规划纲要》的颁布实施，为地方志事业的发展提供了新的历史机遇，让我们借着《规划纲要》出台的东风，抓住机遇、统筹谋划、改革创新、乘势而上，以高度的事业心、责任心和甘于奉献、开拓进取的精神，打造出无愧于时代、无愧于人民、无愧于历史的精品佳志，开创地方志事业发展的新局面！
《国务院关于*年深化经济体制改革的意见》要求，全面推行依法行政，认真贯彻执行《行政许可法》和《全面推进依法行政实施纲要》，加快建立法治政府。国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）颁布一年来，贯彻落实工作取得了显著成效：法治政府的目标全面确立；各地方、各部门全面推进依法行政的办法和措施纷纷出台；以实施《行政许可法》、改革行政审批制度以及加强监察、审计监督为突破口，进一步健全了事前、事中和事后对行政权力进行全方位、全过程制约与监督的机制；各级政府和广大公务员依法行政的意识明显提高；依法行政在构建社会主义和谐社会中的基础性作用更加凸显。但我们也必须清醒地看到，如何将《纲要》从纲领性的文件转化为制度性的实践，从书面上的条文转化为法治化的行为，从对政府的外在规范要求转化为公务员的内在价值追求，仍然任重而道远。建设法治政府，需要我们根据各地区、各部门依法行政的发展现状、突出矛盾和主要问题，有计划、有步骤地整体推进和重点突破。要从我做起，从现在做起，花大力气，下真功夫，真正把《纲要》贯彻到位、实施到底。
以转变政府职能和深化行政管理体制改革为动力，不断完善依法行政的体制
科学的政府职能配置和完善的行政管理体制是推进依法行政的基础和前提。改革开放20多年来，我国虽然在转变政府职能和改革行政管理体制上取得了重大成效，但目前政府职能配置和行政管理体制与依法行政的要求还不完全适应，从全能政府向有限政府、从管制型政府向服务型政府、从权力政府向责任政府的转变还没有全面完成。《纲要》把转变政府职能和深化行政管理体制改革作为推进依法行政的切入点和第一个环节，充分体现了它在建设法治政府中的先导性地位。当前，推进法治政府建设，首先要求我们以进一步转变政府职能和深化行政管理体制改革为动力，不断改革和完善依法行政的体制。体制不完善，法治政府的建设就没有健全的框架，依法行政的推进就没有坚实的基础。因此，一方面，应依法界定和规范政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基本职能，明确划分政府与市场、政府与社会的界限，坚持凡是老百姓能够自己解决的、市场竞争机制能够自行调节的和社会组织能够自我管理的，政府就不必也不应当干预；另一方面，应合理划分和依法规范各级、各类行政机关的职能和权限，合理设置政府机构，严格控制人员编制，大力改革管理方式，全面推进信息公开，努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
以制约行政权和保护公民权为核心，全面推进依法行政的制度建设
依法行政的首要问题和根本问题，是人民与政府的关系问题，是行政权与公民权的关系问题。行政权具有管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力保证实施等特点，这就决定了它既是与公民、法人利益最密切相关的国家权力，又是最容易被违法滥用的国家权力，因而依法行政的重心是制约和监督行政权。同时，由于我国的法治模式主要是自上而下的政府推动型模式，我国的经济体制改革也主要是自上而下的政府推动型改革，因而使得对行政权的依赖与对行政权的制约成为一个问题的两个方面，导致制约和监督行政权始终是依法行政的难点。公民权是国家权力之本，是行政权力之源。人民政府应当始终是最广大人民根本利益的忠实代表者和维护者，行政权力应当始终是为了保护和扩展公民权利而行使和运用。制约行政权和保护公民权，就像“车之两轮，鸟之两翼”，推动着依法行政阔步前进。《纲要》抓住了依法行政的这两个核心，把坚持立党为公、执政为民的执政宗旨和坚持政府对人民负责、对人民制定的法律负责的行政理念作为根本的指导思想；把全方位、全过程监督和规范行政权，保护和扩展公民权作为贯穿《纲要》的内在主线。我们一定要紧紧抓住依法行政的这两个核心和《纲要》的这两条主线，通过在行政决策、行政立法、行政执法、纠纷解决、权力监督、程序建设等主要环节上建立起完备的行政法制度体系，真正把依法治官、依法治权落到实处，真正把保护公民权、扩展公民权落到实处，做到以制约行政权来保护公民权，以扩展公民权来监督行政权，实现制约、监督行政权与保护、扩展公民权的相互依存和共同推进。
以强化公务员的依法行政观念带动人民群众法治意识的提高为着眼点，不断促进制度与人的良性互动
公务员是行政权的行使主体，是一切行政活动的最终实施者。他们依法行政观念的强弱，直接影响着依法行政、建设法治政府的进程。提高公务员依法行政的观念，实现制度约束下的公务员自觉依法办事，是我国依法行政走上良性发展轨道的根本条件之一；否则，再完善的制度也会被与之不相适应的观念错位和水平低下所扭曲，甚至使制度失去意义。韩非子说过：“国无常强，无常弱。奉法者强，则国强；奉法者弱，则国弱。”全体公务员只有真正做到了不唯权、不唯上、只唯法，严格遵循合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的基本理念和基本要求，才能真正成为名副其实的“奉法者”，才能带动全体人民真正把法律作为自己的行为准则，才能实现制度与人的良性互动。唯有如此，全面小康社会与和谐社会才能真正建立起来。因此，我们一定要抓住提高公务员依法行政意识和能力这个矛盾的主导方面，通过制定公务员依法行政的五年培训规划和年度培训计划，通过对培训的认真实施和严格考核，通过奖优罚劣、赏罚分明，教育和督促广大公务员自觉遵守法律，严格依法行政；并以此为推动，加大在全社会普法的力度，积极营造遵法守法、依法维权的良好环境，逐步形成与建设法治政府相适应的社会氛围。
以加强依法行政责任制为保障，把《纲要》真正落到实处
责任是法律的生命，违法不究必然导致有法不依。推进依法行政，建设法治政府，强化政府责任是关键。一是各地方、各部门的行政首长要真正履行作为推进依法行政工作第一责任人的职责，加大对推进依法行政工作的领导力度，一级抓一级，逐级抓落实。二是地方各级政府应当定期向本级人大及其常委会和上一级政府报告推进依法行政的情况，国务院各部门、地方各级政府工作部门应当定期向本级政府报告推进依法行政的情况，各级政府及其工作部门应当每年对推进依法行政和贯彻实施《纲要》工作作出具体安排。三是加强对行政机关贯彻实施《纲要》情况的监督检查，强化人大监督、行政监督、政协监督、司法监督、新闻监督、社会监督以及严格考核、过错追究等机制和制度，对贯彻落实不力的要严肃处理，并追究有关人员的责任。总之，要通过严格落实责任制，加大奖惩力度，使《纲要》切实得到贯彻执行，防止其被淡化、虚化、口号化。
以推动行政法学理论研究为先导，为建设法治政府提供理论支撑
理论是行动的先导。依法行政实践的发展，既推动着行政法学理论研究的进步，又离不开行政法学研究成果的指导。行政法学理论研究，可以揭示依法行政产生的历史背景和演变规律，探索依法行政的发展趋势和道路模式，总结依法行政的经验、教训和理念，设计依法行政的机制、制度和方法，为建设法治政府提供系统、成熟的理论指导和实践方案。实际部门应重视行政法学研究成果对依法行政的指导意义，理论工作者则应深入调研依法行政实践中的重点、难点和热点问题，做到以理论研究成果指导行政法治实践，以行政法治实践推动理论研究深化。《纲要》正是在立足国情、遵循法治规律、全面总结我国依法行政实践经验和积极吸收行政法学最新理论成果的基础上制定的，《纲要》的实施更要在这一基础上推进。目前，我国行政法学界对依法行政的理论研究虽然取得了不少成果，但仍明显滞后于实践发展，脱离实际、闭门造车、调查不多、思考不够的现象比较普遍。这就需要根据中国国情，以实际问题为导向，以现实需要为着力点，以建设法治政府为目标，不断加强依法行政理论研究的深度，进一步拓宽依法行政理论研究的广度，高度重视理论与实践的有机结合，努力在建立中国特色行政法治的基础上发展中国特色的行政法学。
提高全民健康素养。
为了达到这个造福全民的宏伟目标，《纲要》首先提出要提高全民健康素养。
那么，什么是健康素养呢？健康素养是指个人通过各种渠道获取的健康信息，以及对这些信息的正确理解，并运用这些信息维护和促进自身健康的能力与基本素质。公民健康素养包括三个方面内容：基本知识和理念、健康生活方式与行为、基本技能。
国家卫生计生委在健康数据会上的数据显示，目前全国居民健康素养水平仅为9.48%，即我国个人获取和理解基本健康信息和服务、并运用这些信息和服务做出正确决策的人口比例为9.48%。这个比例不仅低于发达国家，也低于很多发展中国家。
为了尽怏补上这个短板，提高居民健康素养，《纲要》提出，全面推进居民健康生活方式，强化家庭和高危个体健康生活方式指导及干预，开展健康体重、健康口腔、健康骨骼等专项行动，开发推广促进健康生活的适宜技术和用品。国家要建立健康知识和技能核心信息制度，健全覆盖全国的健康素养和生活方式监测体系。加强精神文明建设，发展健康文化，移风易俗，培育良好的生活习惯。各级各类媒体加大健康科学知识宣传力度。
除此之外，国家还要加大学校健康教育力度，健康教育纳入国民教育体系，作为教育阶段素质教育的重要内容。以中小学为起点，建立学校健康教育推进机制。还要培养健康教育师资，将健康教育纳入体育教师职前教育和职后培训内容。
塑造国民自主自律的健康行为。
国民自主自律的健康行为，就是一种科学合理的、健康的生活习惯。怎样塑造这种好习惯呢？《纲要》提出若干实施措施。
一是引导合理膳食。
国家要制定实施国民营养计划，深入开展食物（农产品、食品）营养功能评价研究，全面普及膳食营养知识，适合不同人群特点的《膳食指南》，引导居民形成科学的膳食习惯，推进健康饮食文化建设。
在这一部分，《纲要》着重提出：建立健全居民营养监测制度，对重点区域、重点人群实施营养干预，重点解决微量营养素缺乏、部分人群油脂等高热能食物摄入过多等问题，逐步解决居民营养不足与过剩并存问题。实施临床营养干预。加强对学校、幼儿园、养老机构等营养健康工作的指导。开展示范健康食堂和健康餐厅建设。
权威统计数字显示：我国目前有三亿人口超重，有一亿人口进入肥胖行列。《纲要》提出，到2030年，营养缺乏疾病发生率显著下降，全国人均每日食盐摄入量降低20%，超重、肥胖人口增长速度明显放缓。
二是控烟限酒。
《纲要》提出深入开展控烟宣传教育，积极推进无烟环境建设，推进公共场所禁烟工作，强化公共场所控烟监督执法。强化戒烟服务。到2030年，15岁以上人群吸烟率要降低到20%。
同时，加强限酒健康教育，控制酒精过度摄入，减少酗酒以及由此带来的诸多疾病。
目前，对吸烟的危害大众几乎都知道；而酒精的危害真正知之者还不多，国际癌症研究机构的报告显示，酒精不仅会导致其他疾病，还会导致胃癌、肝癌等6种癌症。酒绝对不宜多喝！
三是促进心理健康。
《纲要》提出加大全民心理健康科普宣传力度，提升心理健康素养。加强对抑郁症、焦虑症等常见精神障碍和心理行为问题的干预，加大对重点人群心理问题早期发现和及时干预力度。加强严重精神障碍患者报告登记和救治救助管理。全面推进精神障碍社区康复服务。提高突发事件心理危机的干预能力和水平。到2030年，常见精神障碍防治和心理行为问题识别干预水平显著提高。
提高全民身体素质。
身体素质的提高主要靠运动。《纲要》提出制定实施全民健身计划，普及科学健身知识和健身方法，推动全民健身生活化。组织社会体育指导员广泛开展全民健身指导服务。实施国家体育锻炼标准，发展群众健身休闲活动，丰富和完善全民健身体系。大力发展群众喜闻乐见的运动项目，鼓励开发适合不同人群、不同地域特点的特色运动项目，扶持推广太极拳、健身气功等民族民俗民间传统运动项目。
《纲要》还提出实施青少年、妇女、老年人、职业群体及残疾人等特殊群体的体质健康干预计划。并重点提出培育青少年体育爱好，要求青少年熟练掌握1项以上体育运动技能。要求确保学生校内每天体育活动时间不少于1小时。青少年学生每周参与体育活动达到中等强度3次以上，国家学生体质健康标准达标优秀率25%以上。到2030年，学校体育场地设施与器材配置达标率达到100%。
发展中医养生保健服务。
《纲要》把发展中医养生保缝以及中医药治疗作为重要内容专门提出。近年来，随着人们对健康的重视，中医养生保健事业发展很快。那么，什么是中医养生呢？
中医养生是指通过保养、调养等各种方法颐养生命、增强体质、预防疾病，从而达到延年益寿的方法。从已经出土的甲骨文中可以发现，我们的先民早在殷商时期就开始注意四时养生了。中医养生属于古代医学的精华，代表典籍是成书于战国至秦汉时期的《黄帝内经》。中医养生重在整体性和系统性，目的是防患于未然，预防疾病、“治未病”。中医的这些主张不仅在当时独步一时，在当今时代更具有独到的科学性和现实意义。
《纲要》明确提出实施中医“治未病”健康工程，把中医药的优势与健康管理相结合，为群众提供中医健康咨询评估、干预调理、随访管理等治未病方面的服务。大力传播中医药知识和易于掌握的养生保健技术方法，加强中医药非物质文化遗产的保护和传承，从而实现中医药健康养生文化创造性转化、创新性发展。
编修地方志是中华民族优秀文化传统，《规划纲要》的出台，为推进未来5年黑龙江地方志事业科学发展，充分发挥地方志工作在经济社会发展和社会主义文化建设中的重要作用提供指导性意见，是黑龙江省地方志发展史上的一件大事，有着极为重要和深远的意义。
绥芬河市地方志办公室根据省地方志办公室有关学习贯彻《规划纲要》的要求和部署，迅速行动、认真落实，组织全市地方志工作者，通过多种形式学习《规划纲要》。使我们对于《规划纲要》的内容和精神有了更加深刻的领会和感悟。
一、在篇章结构上
《发展规划》在结构框架上分发展基础、指导思想、基本原则、目标任务、保障措施、加强组织领导六大部分。第一部分讲述了《规划纲要》出台的背景和依据；第二、三部分则介绍《规划纲要》的指导思想和基本原则；第四部分则为黑龙江省地方志事业未来五年发展指出方向，强调到2020年全面完成第二轮修志规划任务，做好第三轮修志准备工作，努力推动八位一体的地方志事业发展新格局。第五、六部分的保障措施和加强组织领导从六个方面为实现《发展规划》提供了有力保证。
二、在核心内容上
“治天下者以史为鉴，治郡国者以志为鉴”，地方志富含治国理政宝贵经验智慧，《发展规划》重点突出“围绕中心，服务大局”这个核心，充分发挥“存史、育人、资政”独特功能，坚持正确方向，解放思想，锐意进取，开拓创新，修用并举，全面推进，为统筹推进“四个全面”提供历史借鉴和智力支持，为培育和践行社会主义核心价值观提供丰富、优秀的精神文化产品。
三、主要亮点
《规划纲要》以国务院《全国地方志发展规划纲要（2015―2020年）》为依据，结合我省地方志工作实际，对未来五年我省地方志工作的指导思想和基本原则、总体目标、主要任务、保障措施提出了指导性意见。明确提出了全省地方志事业发展的主要任务与工作方法。
（一）重视主业。修志编鉴是地方志工作的主业，是全体方志人的主要工作职责。《规划纲要》为了突出“主业”的概念，分别将“修志”“编鉴”列为主要任务的第一条、第二条、第三条，明确提出到2020年，全面完成《黑龙江省志（1986―2005年）》100部分志、13部市（地）志、65部县（市）志、69部市辖区志、9部林业志。并做好第三轮修志准备工作。同时强化年鉴编纂管理工作，重点推进县级地方综合年鉴编纂工作，力争在2020年前实现全覆盖。推动年鉴编纂和管理法治化、规范化。
（二）强调修志为用。充分利用地方志文化资源，创造性地开发读志用志新成果，推动地方志成果进机关、进军营、进校园、进农村、进社区、进企业。加快修志成果转化，实现地方志资源的整合共享，服务经济社会发展，满足人民群众不断增长的精神文化生活需要。
同时做好重大事项志、地情资料书等特色志书的开发立项工作，努力打造地方志文化品牌，鼓励有条件的单位和部门编纂部门志、行业志、专业志、企业志以及乡镇（街道）志、村志等特色志书、年鉴或其他地情文献，扩大地方志事业的社会影响力。
（三）强调体系建设。健全地方志资料保障体系。在第二轮志书的资料收集过程中，这个问题表现的尤为明显，由于改革开放之初，机构、人员变动剧烈，许多资料流失导致收集工作举步维艰，深以为憾。因此各级地方志机构更应严格按照《黑龙江省地方志工作规定》和《黑龙江省地方志资料年报制度》要求，建立和完善地方志资料收（征）集、保存、管理制度，与机关、企事业单位、高校、科研院所、图书馆、档案馆等合作，开展社会调研、口述史研究，征集和保存纸质、电子文档、音像制品和实物等各种地方志资料，建立能够全方位适应地方志编纂、地方志事业发展和方志文化建设需要的地方志资料保障体系。做好保障体系建设才能更好的为第三轮修志工作服务。
四、重要意义
（一）《规划纲要》出台，是贯彻落实、总理、刘延东副总理关于做好地方志工作重要批示、重要讲话精神的具体体现。十以来，新一届中央领导集体高度重视传统文化，多次强调要继承和发扬中华民族的优秀传统文化和民族精神，同时也对地方志工作给予了高度关注，充分凸显了地方志工作作为国家基础性文化建设工作的重要性。我们要深刻认识《规划纲要》出台的深远意义，将学习宣传、贯彻落实《规划纲要》化作做好工作的不竭精神动力。
（二）《规划纲要》出台，是全面贯彻落实“四个全面”战略布局，保障地方志事业健康发展的一项重大举措。作为社会主义文化建设的重要组成部分，地方志事业经过改革开放后30多年的蓬勃发展，现正面临着大好的时代氛围和难得的战略机遇。党中央提出的大政方针，既为《规划纲要》出台提供了重要的政策依据，也为《规划纲要》实施营造了有利的社会环境。同时，《规划纲要》是根据《地方志工作条例》和《全国地方志事业发展规划纲要（2015―2020年）》制定的。这样就将全面推进依法治国与依法治志有机结合起来，确立了依法治志的方向。
